Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2999/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6r
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Ewa Radziszewska – Krupa, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 456/16 w sprawie ze skargi E. M. i J. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty lokalnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od E. M. i J. W. na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 456/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. i E.M. (dalej jako "Skarżący"), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia 13 marca 2013 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki takiej opłaty (dalej jako "uchwała").

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13, stwierdzał nieważność uchwały w § 4 ust. 1 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne" oraz w § 4 ust. 3 w zakresie słów: "oraz od właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uchylonym wyroku Sąd stanął na stanowisku, że skarga złożona przez Skarżących jest dopuszczalna, ponieważ stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.g.", wykazali oni istnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył, że Skarżący są mieszkańcami K. oraz właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.c.p.g.", w związku z czym są obowiązani ponosić na rzecz Gminy [...] K., na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi i opłaty takie faktycznie ponoszą.

Przechodząc następnie do oceny zgodności z prawem kwestionowanej uchwały wyjaśnił, że nie wszystkie jej postanowienia podlegają kontroli sądowej i poza tą kontrolą pozostaje wysokość ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast co do obowiązku konsultowania ze wspólnotami lokalnymi treści uchwały, Sąd uznał, że brak jest przepisów w prawie krajowym, a także miejscowym obowiązującym na terenie Gminy [...] K., które by taki obowiązek na organ nakładały.

Następnie mając na uwadze przepisy u.c.p.g., Sąd wskazał, że zawarte w uchwale uregulowania odnoszą się tylko do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do ustalenia wysokości stawki takiej opłaty, do czego zobowiązuje radę gminy art. 6k ust. 1 ww. ustawy. Nadto zwrócił uwagę, że Rada Miasta Krakowa w zaskarżonej uchwale postanowiła objąć swoim uregulowaniem także właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zdaniem Sądu, nie wszystkie jej postanowienia odnoszące się do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiadały u.c.p.g.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy i z tego powodu podlega uwzględnieniu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii posiadania przez Skarżących legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie poświecił temu wystarczającej uwagi, zaś konkluzję, iż Skarżący wykazali istnienie interesu prawnego wywiódł stąd, że są oni mieszkańcami K., właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości na tym terenie, obowiązanymi ponosić na rzecz miasta opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę i nie wskazał, w jakim zakresie kwestionowana uchwała narusza uprawnienia (prawa) Skarżących oraz jaki jest charakter tego naruszenia. Dodał również, że Skarżący nie wykazali tytułu prawnego do nieruchomości zaliczanych do kategorii nieruchomości mieszanych, co do których odnoszą się regulacje § 4 uchwały, w zakresie, w jakim stwierdzono ich nieważność. Stwierdził, że wobec powyższych braków, niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podnoszonego w skardze kasacyjnej, w ramach obu podstaw kasacyjnych, braku takiej legitymacji po stronie Skarżących w świetle regulacji z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że wobec dopuszczonych na rozprawie dowodów oraz dodatkowych dowodów przeprowadzonych po zamknięciu rozprawy, jednoznacznie ustalił, że Skarżącym nie tylko przysługiwał interes we wniesieniu skargi, ale ten interes został naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd podkreślił, że Skarżący wykazali zarówno tytuły prawne do nieruchomości, jak i okoliczność uiszczania obowiązkowych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaznaczył, że są oni właścicielami nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz nieruchomości, z której cześć lokali jest zamieszkała a część niezamieszkała, ale w których powstają odpady. Tym samym Sąd przyjął, że w tak ustalonym stanie faktycznym wynikającym z wyraźnych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, został zobowiązany do objęcia kontrolą nie tylko § 4 uchwały obejmującego, tzw. nieruchomości "mieszane", ale i § 3 regulującego zasady i wysokość stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości jednorodzinnych i wielorodzinnych.

Przechodząc do kontroli merytorycznej uchwały Sąd stwierdził, że narusza ona zarówno przepisy prawa materialnego, jak i tryb jej podjęcia naruszył w istotnym zakresie przepisy postępowania uchwałodawczego oraz że w zaistniałej sytuacji jedynym sposobem zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym jest stwierdzenie jej nieważności. Sąd przywołał przepisy u.s.g., po czym wskazał, że w zakresie ocenianej uchwały nastąpiły uchybienia, których suma ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Po pierwsze Sąd stwierdził, że nie można traktować konsultacji z mieszkańcami gminy jako nic nie znaczącego elementu w procedurze. Uznał, że skoro Rada Miasta Krakowa dobrowolnie uchwaliła zasady przeprowadzania konsultacji (w uchwale z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr XLI/502/08 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy [...] K. przy realizacji inwestycji i projektów miejskich - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 546, poz. 3525, z późn. zm.) oraz wskazała sytuacje, w których te konsultacje mają być przeprowadzane, to jakiekolwiek pominięcie w postępowaniu uchwałodawczym owych konsultacji powinno być oceniane jako naruszenie uprawnień nadanych właśnie wspólnocie samorządowej. Zdaniem Sądu, negowanie w późniejszych procedurach podejmowania ważnych dla mieszkańców uchwał obowiązku przeprowadzania konsultacji, stanowi deprecjonowanie uprawnień wspólnoty samorządowej, godząc w istotę samorządu. Sąd zwrócił uwagę, że tworząc samorząd terytorialny dokonało się upodmiotowienie jego mieszkańców , a co za tym idzie, mieszkańcy ci muszą być wyposażeni w określone uprawnienia przysługujące im in corpore. Takimi uprawnieniami są, np. prawo do referendum i prawo do konsultacji. Dodał, że skoro w tej sprawie takiego prawa mieszkańców pozbawiono, to już sama ta okoliczność stanowi uchybienie procedurze uchwałodawczej.

Następnie Sąd podkreślił, że w tym zakresie naruszono jeszcze inną uchwałę. Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr XII/135/11 w sprawie w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z K. Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr 285, poz. 2349), konsultacje przeprowadza się przed wniesieniem projektu aktu prawa miejscowego pod obrady Rady Miasta Krakowa, jeżeli projekt ten został zgłoszony z inicjatywny Prezydenta [...] K. Sąd wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem projekt uchwały wniósł Prezydent [...] K., a mimo to nie przeprowadzono konsultacji.

W ocenie Sądu, kolejna wadliwość dotyczy procedowania nad tzw. autopoprawką. Zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] K. zarządzeniem z dnia 11 lutego 2013 r. Nr [...] przekazał pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki takiej opłaty. Następnie zarządzeniem z dnia 13 marca 2013 r. Nr [...] przedłożył w trybie autopoprawki projekt uchwały, w którym zmieniono wszystkie merytoryczne przepisy wcześniej wniesionego projektu uchwały, w tym także podstawę prawną. Sąd przytoczył treść projektu uchwały oraz autopoprawki podając, że stanowiła ona w istocie nowy projekt merytoryczny w sprawie. Zmieniono w nim metody ustalania stawek opłat i wysokość samych stawek opłat za gospodarowanie odpadami. Wprawdzie zgodnie z § 33 ust. 1 statutu [...] K., projektodawca mógł wprowadzić autopoprawki do projektu uchwały, jednak zdaniem Sądu, nie oznacza to, że autopoprawką może być także projekt zawierający całkowicie odmienne rozwiązania od przyjętych w projekcie uchwały.

Sąd zauważył także, iż uchwała nie zawiera prawidłowo podanej podstawy prawnej. Wskazano w niej wprawdzie art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., jednakże nie wspomniano o art. 6j ust. 3 i 4 tej ustawy, które to przepisy były podstawą do określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości, tzw. mieszanych (częściowo zamieszkałych i częściowo niezamieszkałych). Ponadto Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszono przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, z późn. zm).

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że jednym z kanonów poprawnej legislacji jest zawarcie uzasadnienia co do przyjmowanej treści uchwały. Uznał, że ów wymóg zwłaszcza wówczas będzie miał znaczenie, gdy dany akt prawa miejscowego nakłada na adresatów (właścicieli nieruchomości) nowe opłaty o charakterze publicznym bez ustawowego zdefiniowania ich wysokości. Sąd podkreślił, że w dacie podjęcia uchwały żaden przepis u.c.p.g. nie określał minimalnych lub maksymalnych stawek takich opłat poza wskazaniem, na jakie cele będą wykorzystywane tak nakładane opłaty. Sąd, szczegółowo analizując uzasadnienia do projektów uchwały, nie znalazł żadnego uzasadnienia co do wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjął zatem, że uzasadnienia te w ogóle pomijają kwestie wyliczania, jakie są koszty gospodarki odpadami i dlaczego przyjęto takie, a nie inne stawki opłat. Sąd zwrócił uwagę, że jak najbardziej dopuszczalnym z punktu widzenia kryterium legalności jest badanie, czy w sposób prawidłowy, a więc legalny ustalono wysokości tych stawek, natomiast nie ma on kompetencji do oceny ich celowości. Co więcej, Sąd nie uzyskał informacji o wysokości stawek opłat z dokumentów przedłożonych przez Radę Miasta Krakowa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie sposób ustalenia kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie zaskarżonej uchwały bardziej przypominał zatwierdzenie kosztów tego systemu wskazanych przez spółkę gminną, niż rzeczywistą kalkulację kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Podał, że wniosek ten wynika wprost z kalkulacji z dnia 1 marca 2013 r., w której wyspecjalizowany podmiot wyraźnie powołał się na ustalenia stawek opłat za gospodarowanie odpadami w K. przy uwzględnieniu instrukcji i wskazówek "naszego Klienta", a tym "Klientem" było M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "M[...] sp. z o.o."). Sąd wyjaśnił przy tym, że nie kwestionuje samej wysokości kosztów systemu gospodarowania odpadami, ale sposób ich ustalenia, który nie polegał na ustalaniu rzeczywistych kosztów, ale przyjęciu kosztów podanych przez jedną spółkę. Wskazał, że faktem notoryjnym jest wiedza o funkcjonowaniu na terenie Gminy [...] K. kilku przedsiębiorców (także niepublicznych) prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i celem jak najdalej idącego zobiektywizowania kosztów funkcjonowania systemu, powinna Rada Miasta Krakowa ustalając wysokość stawek opłat, ustalić te koszty mając na uwadze koszty funkcjonowania także innych przedsiębiorców w tej branży. Dodał ponadto, że z żadnej uchwały Rady Miasta Krakowa nie wynika, aby M[...] sp. z o.o. posiadała uprawnienia do ustalania kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Kolejną i istotniejszą wadą było, w ocenie Sądu, ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób sprzeczny z art. 6r u.c.p.g. Zaznaczył, że powołane w kalkulacji z dnia 1 marca 2013 r. części składowe opłaty nie mieszczą się w pojęciu kosztów określonych w art. 6r ust. 2 u.c.p.g. Sąd doszedł do wniosku, że nie po to ustawodawca określił, jakie koszty pokrywane są z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, żeby zakres ten mógł być pominięty przy ustalaniu tych kosztów. Tym samym, skoro ustawodawca nie pozwolił na objęcie opłatą wszystkich kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami, to ww. zakres kosztów zawartych w uchwale narusza art. 6r ust. 2 u.c.p.g., jak i art. 94 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta Krakowa, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w zw. z art. 153, w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na przekroczeniu wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14 - ustalenia czy Skarżący mają legitymacje do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę, w tym w zakresie dotyczącym zakwestionowanych regulacji jej § 4 odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. (tzw. nieruchomości mieszanych),

oraz błędnego ustalenia, że Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, chociaż Skarżąca nie jest właścicielką, tzw. nieruchomości mieszanej, do której odnosi się § 4 uchwały, a wyrażające się w nieodrzuceniu skargi w stosunku do niej;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu ograniczenia zakresu kontroli legalności uchwały wyznaczonego granicami interesu prawnego Skarżących, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast ewentualnie w części;

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 u.s.g. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że suma uchybień proceduralnych i materialnoprawnych może zostać zakwalifikowana jako istotne naruszenie prawa, nawet jeśli żadne ze stwierdzonych uchybień z osobna nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością uchwały organu gminy, a w konsekwencji - stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że nie została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa;

d) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w zw. z § 33 ust. 1 i § 34 ust. 4 pkt 4 uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu [...] K. w wersji temporalnej obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 13 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r. Nr 256, poz. 1804, z późn. zm.) oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiany do projektu uchwały, wprowadzone zarządzeniem Prezydenta [...] K. nr [...], nie stanowiły autopoprawki, lecz powinny zostać zakwalifikowane jako nowy projekt, wobec czego głosowanie w dniu 13 marca 2013 r. nad projektem uchwały w wersji uwzględniającej ww. zmiany, stanowiło naruszenie prawa skutkujące (łącznie z innymi naruszeniami stwierdzonymi przez Sąd) stwierdzeniem jej nieważności;

e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1, w zw. z art. 5a ust.1 i ust. 2 u.s.g. oraz w zw. z § 1 załącznika do uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLI/502/08, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt zaskarżonej uchwały podlegał obowiązkowym konsultacjom z mieszkańcami Gminy [...] K., wobec czego zaniechanie przeprowadzenia konsultacji stanowiło naruszenie prawa skutkujące (łącznie z innymi naruszeniami stwierdzonymi przez Sąd) stwierdzeniem jej nieważności;

f) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz.1536, z późn. zm.) oraz w zw. z § 1 i § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XII/135/11, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt zaskarżonej uchwały podlegał obowiązkowym konsultacjom z [...] Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a w konsekwencji ustalenie, że zaniechanie przeprowadzenia konsultacji stanowiło naruszenie prawa skutkujące (łącznie z innymi naruszeniami stwierdzonymi przez Sąd) stwierdzeniem jej nieważności;

g) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w zw. z § 131 ust. 1, w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt zaskarżonej uchwały powinien był zawierać wyliczenie kosztów gospodarki odpadami komunalnymi w Gminie [...] K. oraz kalkulacje wysokości stawek opłat za gospodarowanie tymi odpadami, a w konsekwencji uznanie, że nieprzedstawienie powyższych danych w uzasadnieniu projektu uchwały stanowiło naruszenie prawa skutkujące (łącznie z innymi naruszeniami stwierdzonymi przez Sąd) stwierdzeniem jej nieważności;

h) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie reguł swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, uwzględnione w kalkulacji stawek opłat określonych w uchwale, stanowiły koszty funkcjonowania M[...] sp. z o.o., pomimo że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie dawały podstaw do takiego wniosku;

i) art. 141 § 4 w zw. z art. 153, w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przekroczeniu wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14 - dokonania merytorycznej kontroli kwestionowanej uchwały w zakresie § 4, pod kątem ewentualnego naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności i przeprowadzeniu kontroli jej legalności w całości, pomimo że zakresem skargi kasacyjnej Gminy [...] K. z dnia 20 lutego 2014 r., objęto wyłącznie pkt I formuły sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13;

j) art. 144 in principio P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ponowne dokonanie oceny:

- zarzutu naruszenia obowiązku konsultowania ze wspólnotami lokalnymi uchwały i uznania, że Rada Miasta Krakowa w procesie uchwałodawczym naruszyła art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. oraz uchwałę Rady Miejskiej Krakowa Nr XLI 502/08,

- wysokości ustalonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

pomimo że w tej samej sprawie sądowoadministracyjnej, w tych kwestiach wypowiedział się uprzednio i odmiennie inny skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13, a w konsekwencji naruszenia zasady ne bis in idem, pomimo że powyższy wyrok nie był podważany w części uznającej zarzuty skargi za bezzasadne;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 6r ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą zostać określone przez radę gminy wyłącznie na podstawie tych kategorii kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które zostały wprost wymienione w art. 6r ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika tylko, że rada gminy określając ww. stawki, ma obowiązek wziąć pod uwagę czynniki w tym przepisie wyliczone (m.in. koszty, o których mowa w art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) nie zaś, że są to jedyne elementy, jakie mogą zostać uwzględnione w kalkulacji tych stawek;

b) art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalając koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, uwzględniane przy kalkulacji stawek określonych w uchwale, organ gminny miał obowiązek ustalić rzeczywiste koszty takiego systemu, w oparciu o dane na temat kosztów ponoszonych przez wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] K., podczas gdy art. 6r ust. 2 u.c.p.g. w żaden sposób nie ograniczał swobody wyboru metody ustalania kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności nie przewidywał takiego wymogu.

Na tej podstawie Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej - w oparciu o art. 179a P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Za niezasadne uznać należy te z nich (oznaczone w petitum tej skargi jako 1a, 1b, 1i, 1j), w których powołując się na wydane uprzednio w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych obu instancji, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 822/13 oraz uchylający go w całości wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 1240/14, kwestionuje się zakres przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz prawidłowość realizacji przez ten Sąd wskazań wynikających z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z tego wyroku, zasadniczym i jedynym powodem uchylenia wówczas wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania był brak dokonania przez ten Sąd dostatecznych ustaleń w zakresie istnienia po stronie Skarżących legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny sam nie wypowiedział się merytorycznie, co do zaistnienia, bądź nie, po stronie Skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Nie wypowiedział się także w kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, w dosyć szczegółowych wywodach odniósł się do wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii istnienia po stronie Skarżących interesu prawnego legitymującego ich do wniesienia skargi na uchwałę. Sąd ustalił m.in., że Skarżący są właścicielami nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą (odpowiednio mieszkania w zabudowie wielorodzinnej oraz nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i mieszkania) i uiszczają z tego tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdzając w konkluzji, że interes prawny Skarżących ma charakter indywidualny, realny i skonkretyzowany, co uprawnia ich do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nietrafne jest zatem twierdzenie skargi kasacyjnej, że skargę Skarżącej należało odrzucić. Ponadto, skoro wyrok Sądu pierwszej instancji został ostatecznie uchylony w całości, nie ma podstaw do wnioskowania z jego treści o istnieniu w ponownym postępowaniu przed tym Sądem jakichkolwiek ograniczeń, jeżeli chodzi o zakres badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym ograniczenia tego badania jedynie do § 4 tej uchwały, jak też nie ma podstaw do uznania, że wyrok ten określone kwestie już przesądził.

Nie można też zgodzić się z argumentami skargi kasacyjnej, iż ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku uznania, że jest ona niezgodna z prawem, miałoby się jedynie ograniczać do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości, których właścicielami lub współwłaścicielami są Skarżący. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazuje całkowicie odmienną specyfikę od będącej przedmiotem niniejszej sprawy uchwały określającej, w wykonaniu delegacji ustawowej, jednolite dla danych kategorii nieruchomości stawki opłat oraz wybór metody ustalania tych opłat. Automatyczne przenoszenie na grunt niniejszej sprawy wniosków sformułowanych w powołanym w skardze kasacyjnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym właśnie uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem całkowicie nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując ponownej oceny legalności zaskarżonej uchwały, dopatrzył się całego szeregu naruszeń prawa zarówno materialnego, jak i w zakresie postępowania uchwałodawczego, których wcześniej Sąd ten rozpoznając sprawę po raz pierwszy, nie dostrzegł, bądź nawet wprost wyraził pogląd przeciwny, np. uznając, iż nie doszło do naruszenia prawa, jeżeli chodzi o przeprowadzenie konsultacji. Z kolei w kwestii, która przy pierwszym rozpoznaniu sprawy stanowiła dla Sądu podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż nie wystąpiły w tym zakresie żadne nieprawidłowości.

Nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, gdyż wynika to z utrwalonego już w tej mierze orzecznictwa sądowego, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Naruszenia takiego charakteru niemające - drobne, nieistotne, nieznaczne, podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia nie stwarzają. Przy całej niedookreśloności i ocenności takiego kryterium rozdziału tych naruszeń, ze względu na doniosłość skutków prawnych związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały, wystąpienie cechy istotności naruszenia prawa powinna być przedmiotem szczególnie wyważonej oceny sądu wyrażonej w stosownej, przytoczonej na tę okoliczność argumentacji.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekając w swoim rozstrzygnięciu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości i uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko, wskazał jedynie dosyć lakonicznie, iż "w zakresie ocenianej uchwały nastąpiły uchybienia, których suma ma charakter istotnego naruszenia prawa" oraz stwierdzenie takie powtórzył w podsumowaniu swoich wywodów prawnych.

Słusznie taki "sposób i zakres argumentacji" zostały poddany krytyce w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 4 u.s.g. (zarzut oznaczony jako 1c).

Uzasadniając ten zarzut w skardze kasacyjnej zasadnie określono takie stanowisko Sądu, polegające na sumowaniu, dla potrzeb stwierdzenia istotności naruszenia prawa, mających zupełnie różny charakter uchybień - za pozbawione podstaw niedopuszczalne uproszczenie. Według tego stanowiska, możliwe byłoby bowiem stwierdzenie nieważności uchwały, nawet jeżeli żadne ze wskazywanych uchybień takiego charakteru by nie miało.

Dwa pierwsze stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia prawne dotyczyły niedochowania w procesie uchwałodawczym - wynikającego zdaniem tego Sądu, z dwóch innych uchwał Rady Miasta (tj. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy [...] K. przy realizacji inwestycji i projektów miejskich oraz uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z K. Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji) - obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Jednakże z treści tych uchwał nie wynika jednoznacznie, a w każdym razie Sąd tego nie wykazał, aby dotyczyły one także materii objętej zaskarżoną uchwałą. Trzeba przypomnieć, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego wydana została w wykonaniu obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisach u.c.p.g., w związku ze zmianą tej ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 228) i w zakresie w tej ustawie określonym. Uchwała ta, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wprowadzała zatem nowej nieznanej dotychczas na terenie miasta K. obowiązkowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż obowiązek w tym zakresie dla właścicieli nieruchomości wynikał z tej ustawy, w której zawarto również wiążące dla rad gmin wskazania co do sposobu jej ustalania i konstrukcji. Natomiast pierwsza ze wskazanych wyżej uchwał nawiązywała do "projektów wieloletnich miejskich programów rozwoju i inwestycji oraz innych projektów i przedsięwzięć ujętych w budżecie i powodujących znaczącą zmianę warunków życia mieszkańców (§ 1 załącznika do uchwały). Sąd pierwszej instancji wywodząc z treści tej uchwały bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych poprzestał na zaklasyfikowaniu - wydanej w wykonaniu obowiązku ustawowego zaskarżonej uchwały jako "przedsięwzięcia ujętego w budżecie gminy powodującego znaczącą zmianę warunków życia mieszkańców." Sąd ten zdając sobie jednak sprawę z nieprecyzyjności takiego określenia i jak należy przyjąć mogących powstać w tym zakresie wątpliwości, wskazał na konieczność wykładania zakresu konsultacji w sposób rozszerzający. Takie rozumowanie Sądu o konieczności zastosowania wykładni rozszerzającej, samo w sobie nie budziłoby zastrzeżeń, gdyby nie okoliczność, iż w tym przypadku stanowiło ono uzasadnienie do podjęcia - wywołującego tak doniosłe konsekwencje prawne - rozstrzygnięcia, jakim było stwierdzenia nieważności, z tego m.in. powodu, innej uchwały Rady Miasta.

Trafna jest argumentacja przytoczona w uzasadnieniu podniesionego w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzutu (oznaczonego jako 1e), iż przy interpretacji użytych w tytule oraz w § 1 załącznika do analizowanej uchwały, mających częściowo synonimiczny zakres pojęć, takich jak inwestycje (inwestycje miejskie), projekty (projekty miejskie) oraz przedsięwzięcia, należałoby w ramach wykładni wewnątrzsystemowej odwołać się do dalszych postanowień tej uchwały, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił.

Poza tym, treść niektórych dalszych uregulowań tej uchwały, jak np. postanowienia § 8 stanowiące, m.in. o obowiązku przedstawienia przez Prezydenta [...] K. Radzie Miasta w terminie do 3 miesięcy od zakończenia konsultacji społecznych raportu końcowego oraz propozycji przyjęcia ich wyników do realizacji, dodatkowo uzasadnia wątpliwości co do adekwatności tych rozwiązań do przypadku, w którym Rady Miasta obowiązana jest do niezwłocznego wydania aktu wykonawczego do ustawy w celu umożliwienia realizacji postanowień z tej ustawy wynikających.

W analizowanej uchwale określone także zostały formy przeprowadzania konsultacji oraz ich zakres. Wprowadzono przy tym podział na konsultacje ograniczone, polegające na działaniach informacyjnych oraz konsultacje pełne obejmujące dialog społeczny, działania informacyjne i działania promocyjne, w tym reklamowe i public relations. Konsultacje ograniczone mogą być prowadzone poprzez, m.in.: platformę internetową - specjalny serwis internetowy wraz z forum, media interaktywne, publikacje w prasie lokalnej, inserty do prasy lokalnej, materiały informacyjne dystrybuowane w formie direct mailing, publikacje własne Urzędu (§ 6 ust. 1). Jeżeli chodzi natomiast konsultacje pełne prowadzone w formie określonej w § 6 ust. 2, prawny nakaz ich przeprowadzenia zastrzeżono w uchwale jedynie dla inwestycji wykazanych w Katalogu Inwestycji Miejskich.

Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że z analizowanej uchwały wynikał obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, Sąd stwierdzając nieważność tej uchwały z tego, m.in. powodu, tj. braku konsultacji, poza zakresem swojego zainteresowania pozostawił ustalenie, czy wskazane wyżej przedsięwzięcia nie miały miejsca. Na możliwość taką wskazano w skardze kasacyjnej powołując się na znajdujący się w aktach sprawy stenogram z sesji Rady Miasta w dniu 27 lutego 2013 r.

Jeżeli chodzi o drugą ze wspomnianych wyżej uchwał, tj. wydaną na podstawie delegacji ustawowej z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 2234, poz. 1536, z późn. zm.), obowiązek przeprowadzenia konsultacji w trybie tej uchwały Sąd wywiódł jedynie z okoliczności, że projekt zaskarżonej uchwały został zgłoszony z inicjatywy Prezydenta [...] K. Choć okoliczność taka miała w niniejszej sprawie miejsce, w świetle treści tej uchwały, nie jest ona wystarczająca, aby uznać, że uchwała ta została naruszona. Słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej w uzasadnieniu podniesionego w tym zakresie zarzutu (oznaczonego jak 1f), powołując się na uregulowania zawarte w ww. ustawie oraz powstanie i skład K. Rady Działalności Pożytku Publicznego i na pominiętą przez Sąd kwestię dotyczącą istnienia związku pomiędzy materią podlegającą uregulowaniom zaskarżonej uchwały a dziedzinami dotyczącymi działalności statutowej tych organizacji. Zasadnie również zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę na nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji § 7 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. W świetle treści tego przepisu, nie można zasadnie twierdzić, co uczynił Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podlegała jednocześnie obowiązkowi konsultacji na podstawie przepisów obu wskazanych przez ten Sąd uchwał, tj. tej z dnia 23 kwietnia 2008 r. oraz tej z dnia 13 kwietnia 2011 r.

Kolejne wskazane przez Sąd uchybienie prawne stanowiące powód stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały odnosiło się do niepodnoszonej w ogóle przez Skarżących kwestii niedopuszczalnego, w ocenie Sądu, zakresu autopoprawki wniesionej do projektu uchwały przez Prezydenta [...] K. Według Sądu, naruszony został przez to art. 2 Konstytucji RP, a na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt K 37/03.

W tym kontekście i zakresie za uzasadniony należy uznać sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., w zw. z art. § 33 ust. 1 i § 34 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 Statutu [...] K., w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zarzut oznaczony jako 1d). W szczegółowym i rozbudowanym uzasadnieniu tego zarzutu, zawierającym także nawiązanie do innych wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących parlamentarnego procesu legislacyjnego, słusznie podkreślono, iż powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok dotyczył jakościowo odmiennych kategorii procesów legislacyjnych, a przedmiot analizy Trybunału Konstytucyjnego w powołanym przez Sąd wyroku stanowiły kwestie nieporównywalne z niniejszą sprawą. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazując na wstępie, iż rozpoznawany problem konstytucyjny dotyczy kwestii dopuszczalności wprowadzania do tekstu projektu ustawy na etapie prac sejmowych poprawek, które swoją treścią wykraczają poza pierwotny zakres wniesionego do Sądu projektu, poddał szczególnej i wieloaspektowej analizie problematykę dotyczącą konieczności pozostawania w związku oraz charakteru tego związku zgłoszonych w toku procesu legislacyjnego poprawek, z uwzględnieniem stadium tego procesu, z materią objętą projektem ustawy. Analiza ta przeprowadzona była w świetle konkretnych uregulowań konstytucyjnych dotyczących sejmowego procesu legislacyjnego, zawartych w art. 118 i art. 119 Konstytucji RP. W konkluzji swoich rozważań Trybunał uznał, że poprawka, której wynikiem było przyjęcie przez Sejm kwestionowanych przepisów, wykraczała poza dopuszczalne ramy przedmiotowe poprawek, które mogą być wnoszone w czasie rozpatrywania ustawy przez Sejm. Konkretnie chodziło tu o likwidację Głównego Geodety Kraju i "urzędu go obsługującego", która według Trybunału nie pozostawała w jakimkolwiek istotnym związku formalno-prawnym lub treściowym z zaproponowanymi przez wnioskodawcę projektu przepisami. Ostatecznie w tym zakresie sprawy w pkt 1 sentencji wyroku Trybunał uznał wskazane tam przepisy ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw za niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Jak więc z powyższego wynika, że Trybunał w ogóle nie badał powyższej kwestii według wzorca konstytucyjnego z art. 2 Konstytucji RP, na naruszenie którego to przepisu powołał się w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, gdyż tak skonstruowany był skierowany do Trybunału wniosek Prezydenta RP.

Natomiast w sprawie niniejszej chodziło o postępowanie uchwałodawcze dotyczące podjęcia uchwały przez Radę Miasta Krakowa, prowadzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach Statutu [...] K. (w ówczesnym jego brzmieniu) stanowiącym załącznik do Obwieszczenia Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu [...] K. Pomimo istnienia pewnych analogii pomiędzy parlamentarnym procesem legislacyjnym a postępowaniem uchwałodawczym, postępowania te wykazują odmienną specyfikę i w dosyć znacznym stopniu się od siebie różnią. Dotyczy to również kwestii zgłaszania poprawek oraz trybu ich wprowadzania do projektu w trakcie postępowania uchwałodawczego. W tym zakresie postanowienia Statutu zawierają określone rozwiązania zamieszczone nie tylko we wspomnianym przez Sąd pierwszej instancji § 33 ust. 1 Statutu, ale także w § 29 i § 36, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji, poza lakonicznym nawiązaniem do § 33 ust. 1 Statutu, w ogóle nie przeanalizował przepisów Statutu określających tryb podejmowania uchwał przez Radę Miasta, w sposób nieuprawniony pominął przedstawione wyżej uwarunkowania prawne oraz wynikające z nich różnice pomiędzy parlamentarnym procesem legislacyjnym a postępowaniem uchwałodawczym organu gminy. Znamienne jest przy tym, że Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu uchwałodawczym naruszenia jakiegokolwiek przepisu normującego to postępowanie Statutu [...] K., ani też jakiegokolwiek przepisu rangi ustawowej, sięgając od razu do normy konstytucyjnej.

Normy konstytucyjne - mające ze swej istoty dosyć ogólny charakter - w oparciu o przyjęty przez ustawodawcę system wartości wskazują szczególnie, z tego punktu widzenia, istotne dobra, wymagające ochrony na poziomie Ustawy Zasadniczej. Stąd też formułowanie zarzutów dotyczących naruszenia tej rangi przepisów powinno być szczególne wyważone i starannie uzasadnione, zwłaszcza co jeszcze raz należy podkreślić, jeżeli ocena taka stanowić ma podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie czyni temu zadość zaskarżony wyrok, w którym stanowisko Sądu co do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oparte zostało w głównej mierze na snuciu analogii do "dobranych" przez ten Sąd tez z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bez przeprowadzenia całościowej jego analizy oraz bez analizy, a co za tym idzie wzięcia pod rozwagę, istotnych różnic pomiędzy wspominanymi wyżej obu rodzajami postępowania legislacyjnego.

Największa część uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji poświęcona została krytycznej ocenie przez ten Sąd przyjętej w uchwale metodologii ustalania kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami.

Sąd wskazał, że w jego ocenie, jak najbardziej dopuszczalnym z punktu widzenia kryterium legalności jest badanie, czy w sposób legalny ustalono wysokość tych stawek, natomiast sąd nie ma kompetencji do oceny celowości wysokości takich stawek. Następnie w dalszych wywodach Sąd dwukrotnie podkreślił, że nie kwestionuje samej wysokości kosztów systemu funkcjonowania odpadów, ale sposób ich ustalenia (wadliwą metodologię), co jest stwierdzeniem zawierającym pewną sprzeczność. Logicznie bowiem rzecz biorąc nie sposób jednocześnie wykazywać wadliwości sposobu ustalenia kosztów funkcjonowania systemu gospodarki opadami komunalnymi (i będących ich pochodną stawek opłat) nie kwestionując przy tym samej wysokości tych kosztów.

Sąd poddając tyleż szerokiej co krytycznej analizie zastosowaną, czy też domniemaną co do jej zastosowania, bo wnioski Sądu w tym zakresie kwestionowane są w skardze kasacyjnej, metodę ustalania w uchwale kosztów funkcjonowania tego systemu, jako naruszone przez to przepisy wskazał jedynie na § 143 w zw. z art. 131 § 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Drugi z tych przepisów, zawarty w dziale V tego załącznika zatytułowanym "projekt aktu wykonawczego (rozporządzenia)" stanowi, iż do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Natomiast z pierwszego z tych przepisów wynika, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w dziale V (z wyjątkiem § 132). Taka jest treść wskazanych przez Sąd jako naruszone przepisów. Odnosząc się do stanowiska Sądu w tym zakresie w skardze kasacyjnej zasadnie skonstatowano, że zaskarżona uchwała uzasadnienie posiada, a z uzasadnienia tego wynikają motywy, jakimi kierował się Rada Miasta podejmując uchwałę.

Wprawdzie w § 131 ust. 2 załącznika do ww. rozporządzenia, mowa jest o tym, że uzasadnienie projektu rozporządzenia sporządza się według zasad określonych w odrębnych przepisach, jednakże Sąd do przepisu tego w żaden sposób nie nawiązał.

Sąd nie podał przy tym żadnego wzorca normatywnego, z którego miałby wynikać obowiązek zawarcia w tym uzasadnieniu określonych elementów oraz jaki związek z treścią wskazywanych przez Sąd jako naruszone przepisów mają szerokie krytyczne wywody tego Sądu dotyczące wszak nie formalnego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, lecz zupełnie innych dokumentów, poddanych niejako z urzędu przez Sąd krytycznej analizie, tj. dwóch dostępnych w aktach sprawy kalkulacji: z dnia 12 lutego 2013 r. (analiza opłat za gospodarowanie odpadami z nieruchomości zamieszkałych i tzw. mieszanych) oraz z dnia 1 marca 2013 r. (dotycząca M[...] sp. z o.o.).

Jak już była o tym mowa, przewidziana w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. możliwość stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo w części musi opierać się na stwierdzonym przez Sąd istotnym naruszeniu prawa. Chodzi zatem o naruszenie konkretnego przepisu mając na uwadze jego treść, a nie o ogólną krytyczną ocenę zaskarżonej uchwały wyrażoną bez powiązania z zawartością normatywną konkretnych uregulowań.

Mając na uwadze powyższe, za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w tej skardze jako 1g.

Z kolei zarzut oznaczony jako 1h, pomijając już kwestię, czy Sąd we wskazywanym zakresie przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., jako że Sąd formalnie tego nie zadeklarował, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż odnosi się do tej części analiz i rozważań Sądu pierwszej instancji, które jak wykazano wyżej nie pozostawały w uchwytnym związku z treścią wymienionych przez Sąd jako naruszone przepisów.

Ostatnim wskazanym przez Sąd pierwszej instancji powodem, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było, zdaniem tego Sądu, ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób sprzeczny z art. 6r u.c.p.g. Również w przypadku stanowiska Sądu w tym zakresie w kontekście odnoszących się do niego zarzutów skargi kasacyjnej (oznaczonych jako 2a i 2b) aktualne pozostają krytyczne uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przy okazji oceny zasadności zarzutu oznaczonego jako 1g, odnośnie do sposobu powiązania, a w zasadzie braku tego powiązania, wskazywanych przez Sąd pierwszej instancji zastrzeżeń z adekwatnymi do tych zastrzeżeń przepisami, w kontekście konieczności wykazania istotnego naruszenia prawa. Ponadto, podobnie jak w powyższym przypadku zastrzeżenia te nie dotyczą konkretnie wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, lecz znowu odnoszą do innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym przypadku "kalkulacji z dnia 1 marca 2013". Sąd powołując się ogólnie na art. 6r przytoczył następnie ust. 1, ust. 2-2a oraz ust. 4 tego artykułu. Przytoczone przepisy stanowią, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1) oraz określają, na jakie cele obowiązkowo (ust. 2), bądź fakultatywnie przeznacza się pobrane opłaty. Przepisy te dotyczą więc celu wydatkowania uzyskanych środków, a o ich naruszeniu można by mówić, gdyby Gmina przeznaczyła te środki na inne cele niż te wskazane w tych przepisach. Nie ma jednak o tym mowy w żadnym z przepisów kwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa. Ponadto Sąd ponownie wskazując na bezpośrednie naruszenie przepisu rangi konstytucyjnej, tym razem art. 94 stanowiącego, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, nie podał, którego z przepisów u.c.p.g. zawierającego takie upoważnienie ta uwaga Sądu dotyczy. Nie jest nim z pewnością powołany przez Sąd obok art. 94 Konstytucji RP art. 6r u.c.p.g.

Być może mogło tu chodzić o wytyczne zawarte w art. 6k ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 u.c.p.g, tj. przepisem zawierającym upoważnienie do wydania uchwały w celu wykonania ustawy we wskazanym w nim zakresie. Na uchybienie tym przepisom jako istotnego naruszenia prawa Sąd jednakże w analizowanym zakresie nie wskazał.

Konkludując, żaden z podanych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku powodów w powiązaniu z treścią wskazanych przez ten Sąd jako naruszone przepisów, traktowanych tak łącznie, jak i rozdzielnie, nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa.

Uznając, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 490) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2016 r.