Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 456/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 12, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotowa sprawa toczy się przed organami administracji od [...] listopada 2003r. gdy z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpił R.P. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania garażu na wędzarnię przez jego sąsiada E.Z. w [...]. W lutym 2004 r. wnioskodawca poinformował organ o nadbudowaniu komina w przedmiotowym budynku. Twierdził, iż budowle te powstały w warunkach samowoli budowlanej, a według oświadczenia E.Z. obiekty te są użytkowane w niezmienionej funkcji od początku istnienia zakładu masarskiego jako budynki poniemieckie.

Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku 7 lat prowadzenia postępowania administracyjnego wydawali decyzje o różnych merytorycznych rozstrzygnięciach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na E.Z. obowiązek dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowy budynku gospodarczego użytkowanego w zakładzie produkcji rolnej (nr 1) do stanu zgodnego z przepisami i dostarczenia stosownych dokumentów i zaświadczeń. W następstwie powyższej decyzji E.Z. przedłożył organowi oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2004 r., że od [...] stycznia 2003 r. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z informacją o przeznaczeniu terenu zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym oraz zaświadczenie tego organu z dnia [...] lipca 2004 r., iż wędzarnia wykonana została zgodnie z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z lat 1974-1990, oświadczenie projektanta, że dokonana rozbudowa budynku, w którym znajduje się wędzarnia i ubojnia, nastąpiła zgodnie z przepisami budowlanymi i może on być bezpiecznie użytkowany, opinię techniczna z [...] czerwca 2004 r. w sprawie nadbudowy komina, opinię techniczną z [...] lipca 2004 r. w sprawie rozbudowy budynku wykonanej z zachowaniem warunków technicznych i sztuki budowlanej i ekspertyzę techniczną budynku nr 1 (wędzarnia i ubojnia) z [...] lipca 2004 r. oraz inwentaryzację budowlaną budynku nr 1 jak też kopię mapy sytuacyjno wysokościowej pomiaru uzupełniającego budynków gospodarczych przy ul. [...] wykonanego w dniu [...] lipca 2004r., i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego.

Decyzją nr [...] PINB stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych jego decyzją nr [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2004 r. W dniu 30 lipca 2004 roku do PINB wpłynął wniosek E.Z. o wydanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku gospodarczego (ubojnia i wędzarnia).

W wyniku odwołania H. i R.P., decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB nr [...] przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa – art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W dniu 7 grudnia 2004 r. E.Z. złożył przed PINB oświadczenie stwierdzające, iż wędzarnia funkcjonuje od początku istnienia zakładu. Budynek, w którym się ona znajduje, jest obiektem "poniemieckim", nigdy nie był użytkowany jako garaż ani rozbudowywany i nigdy nie miała miejsca zmiana sposobu jego użytkowania. Był naniesiony na mapę geodezyjną. Nie został ujęty w żadnym z dotychczasowych protokołów kontroli. Jednocześnie zwrócił się do organu o przesłuchanie w tym zakresie świadków. Powyższe oświadczenie potwierdzone zostało następnie w dniu [...] czerwca 2005 r., w którym E.Z. zarzucał, iż wskazywana przez R.P. data rzekomej zmiany sposoby użytkowania budynku nr 1 z garażu na wędzarnię (rok 1993) nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanym na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane PINB nałożył na E.Z. obowiązek złożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku wędzarni (oznaczonego nr 1 na mapie sytuacyjno wysokościowej załączonej do protokołu oględzin z [...] maja 2004 r.). W stosunku do tego aktu WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez E.Z..

W piśmie do PINB z dnia [...] września 20005 r. E.Z. ponownie oświadczył, iż nie nastąpiła rozbudowa budynku nr 1, zaś różnica między stanem istniejącym po wykonaniu pomiaru geodezyjnego, a stanem wynikającym z wypisu z mapy wydanej w roku 2003 może być wynikiem wcześniejszego błędnego, w stosunku do położenia faktycznego, naniesienia na mapę przez geodetę usytuowania części jego ściany frontowej. Kwestionował też udział w postępowaniu w charakterze strony R.P., zarzucając mu brak interesu prawnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania, rozbudowy i nadbudowy komina w budynku wędzarni (nr 1 na mapie), PINB stwierdził zdatność do użytku budynku wędzarni, rozbudowanego bez pozwolenia i udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W wyniku odwołania wniesionego przez R.P., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. WINB uchylił decyzję PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zaistniałej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1994 r. Błędne było zatem, w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 1974 roku. Ponadto WINB stwierdził, iż dokonane ustalenia faktyczne w zakresie zmiany sposobu użytkowania i wykonanych robót budowlanych wymagają uzupełnienia o materiały dowodowe.

Uwzględniając wnioski i uwagi organu odwoławczego w dniu [...] września 2006 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny obiektu, mające na celu ustalenie zakresu wykonanych prac i terminu realizacji wędzarni, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] m.in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., po rozpatrzeniu sprawy zmiany sposobu użytkowania i prac budowlanych prowadzonych w budynku wędzarni PINB nakazał E.Z. zaniechanie dalszych prac przy przebudowie budynku wędzarni. Powyższa decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2007 r. z uwagi na sprzeczność treści uzasadnienia decyzji z sentencją i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących rzeczywistej funkcji rozbudowanego budynku i jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po uzyskaniu wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenu oznaczonego jako UR1 na którym położona jest działka E.Z. nr [...], która uległa w toku postępowania podziałowi na działki [...] (na której usytuowany jest budynek nr 1) i [...] wyznaczone zostały kolejne oględziny obiektu w sprawie określenia funkcji budynku i jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich trakcie E.Z. oświadczył, że kwestię prowadzenia uboju wyjaśnia decyzja Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2005 r. złożona w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W toku oględzin dokonano też pomiarów obiektów istniejących na działkach [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. PINB, działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z. dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., stwierdził brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy wykonaniu robót budowlanych ze zmianą sposobu użytkowania w/w budynku gospodarczego na budynek wędzarni.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu R.P. wniósł o uchylenie decyzji jako sprzecznej z prawem budowlanym i lokalnym. Podniósł, że skoro rozbudowa budynku nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, to winna spełniać przepisy obowiązujące w trakcie budowy, jak również obowiązujące obecnie. Natomiast decyzja PINB oznacza legalizację rozbudowanej części zakładu pomimo jej niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] WINB orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w niniejszej sprawie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku produkcyjnego – wędzarni, który w obecnej funkcji został utworzony w wyniku rozbudowy istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Ze względu na ustaloną przez organ datę dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na wędzarnię zastosowanie w sprawie ma tryb postępowania przewidziany dla doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowaniu obiektów budowlanych lub ich części w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy art. 51 w związku z art.71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co wynika z postanowień art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniósł E.Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 138 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy powinna zostać wydana decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, wskutek wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną niniejszego postępowania;

2. rażące naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku wędzarni. Podnosząc wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 725/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008r. Przyczyną uchylenia powyższych rozstrzygnięć było niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy uniemożliwiające jej rozstrzygnięcie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 83 ust.1, art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane nakazał właścicielowi obiektu E.Z. rozbiórkę budynku wędzarni na nieruchomości w [...] wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono zalecenia i uwagi zarówno WSA, jak i organu odwoławczego. W toku weryfikacji sprzecznych stanowisk dotyczących daty budowy budynku ustalono, że przedmiotowy obiekt nie został naniesiony na mapę stanowiącą załącznik graficzny Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta – Plan Perspektywiczny na lata 1974-1990. Istniejąca wówczas zabudowa to budynek mieszkalny oraz budynek, oznaczony literą "g" (gospodarczy). W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta – Perspektywa 2000 również brak jest wzmianki o przedmiotowym obiekcie. Ponadto Gmina nie dysponuje dokumentami, potwierdzającymi uiszczanie za ten budynek jakichkolwiek opłat. Dodatkowo organ ustalił w wyniku oględzin, że pomieszczenie wędzarni jest użytkowane, natomiast pomieszczenie ubojni zostało przez właściciela wyłączone z użytku – w obrębie posesji nie jest prowadzony ubój. Do protokołu oględzin E.Z. dołączył kopię oświadczenia M.K., że w przedmiotowym obiekcie w latach 80 prowadził on wyłącznie prace konserwacyjne i naprawcze. Z zeznań świadków wynikało, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 1980-1990. Załącznik graficzny (podkład geodezyjny) do Planu Perspektywicznego dla miasta na lata 1974-1990 potwierdza fakt, iż przedmiotowy budynek nie istniał w dacie jego sporządzania. W zasobach geodezyjnych przed datą sporządzenia w/w planu obiekt nie był naniesiony. Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew oświadczeniom E.Z. nie jest to obiekt poniemiecki. Wnioski w tym zakresie potwierdzają także oświadczenia przesłuchanych świadków. Na przekazanej wraz z pismem Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 2008 r. mapie, stanowiącej załącznik graficzny do obowiązującego obecnie m.p.z.p. uwidoczniony jest budynek w kształcie przed jego rozbudową. Stan taki potwierdza także mapa z 30 października 1997 r., dołączona do pisma R.P. z [...] maja 2007 r. Na mapie z dnia 1 lipca 2004 r., dołączonej do ekspertyzy technicznej z [...] lipca 2004 r. uwidoczniony jest obiekt w obecnych wymiarach. Analizując wymienione wyżej podkłady geodezyjne w układzie chronologicznym organ stwierdził, że obrazują one postępujący sposób zabudowy nieruchomości przy ul. [...]. W świetle powyższego organ nie uznał za wiarygodne oświadczeń E.Z., iż jest to budynek poniemiecki, jak również dołączonych przez niego pisemnych oświadczeń osób trzecich. Organ uznał natomiast za udowodniony fakt wzniesienia budynku po dacie sporządzenia m.p.z.p. na lata 1974-1990. Wiarygodne i spójne w tym zakresie okazały się zeznania przesłuchanych świadków oraz państwa P.. Inwestor nie okazał zaś pozwolenia na budowę obiektu. Z uwagi na zakres wykonanych prac przedmiotowa sprawa stanowi zdaniem organu przypadek, o jakim mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Natomiast co do okresu budowy zastosowanie znalazły przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Wskazywana przez R.P. oraz przesłuchanych świadków przybliżona data wybudowania obiektu umożliwia sprecyzowanie, jakie przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając zalecenia WSA, dotyczące jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu postępowania, organ stwierdził, że postępowanie dotyczyło budowy budynku wędzarni na nieruchomości w [...]. Zmiana sposobu użytkowania nie była brana pod uwagę, gdyż formalnie obiekt nie został oddany do użytku jako garaż. Zatem dokonywane w nim zmiany sposobu użytkowania w okresie wcześniejszym pozostały bez wpływu na ustalenie, że obecnie jest on częścią zakładu produkcyjnego. Postępowanie administracyjne prowadzone było w odniesieniu do obecnej funkcji budynku. W celu umożliwienia jego zalegalizowania należało wykluczyć okoliczności uzasadniające nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W celu zalegalizowania obiektu wybudowanego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. niezbędne było ustalenie, czy obiekt nie narusza aktualnych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z zapisów obowiązującego obecnie m.p.z.p. wynika, że budowa obiektów jest dopuszczalna przy zachowaniu odpowiednich parametrów intensyfikacji zabudowy. W odniesieniu do nieruchomości w [...] wymagania w tym zakresie uznaje się za spełnione, jeżeli powierzchnia biologicznie czynna przekracza 30% terenu działki, zaś powierzchnia zabudowy nie przekracza 50%. Powierzchnię zabudowy i utwardzenia (732,55 m) oraz powierzchnię biologicznie czynną (264,55 m) zinwentaryzowano podczas oględzin w dniu [...] marca 2008 r. Natomiast całkowita powierzchnia działki (wchodzących w skład nieruchomości działek geodezyjnych nr [...]) wynosi – zgodnie z wypisami z rejestru gruntów wynosi 997 m². W Skoro budynek został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, winien on spełniać warunki, określone w przepisach odrębnych, w tym także w m.p.z.p. Należy go traktować jako nową inwestycję, nie zaś jako zabudowę istniejącą. Inwestor nie uzyskał decyzji z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wymagania, dotyczące budowy obiektów poza obowiązującym porządkiem prawnym nie mogą być bardziej liberalne. Powyższe wskazywałoby bowiem na celowość "omijania" przepisów w przypadku gdy uniemożliwiają one legalną zabudowę nieruchomości. W świetle powyższego należy stwierdzić, że legalizacja przedmiotowego obiektu przypadku, gdy parametry określone w miejscowym planie są naruszone jest niedopuszczalna. Powyższe wskazuje na naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 roku. Teren nieruchomości, uwzględniając wskaźniki dotyczące stopnia intensywności zabudowy, nie jest bowiem przeznaczony pod dalszą zabudowę. Zalegalizowanie obiektu wskazywałoby na możliwość przekroczenia ustalonych parametrów. Niezależnie od powyższego lokalizacja obiektu bezpośrednio przy granicy działki w sposób niedopuszczalny powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

W świetle zebranych materiałów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził możliwości zalegalizowania budynku wędzarni z nieużytkowanym pomieszczeniem ubojni. W konsekwencji nakazał jego rozbiórkę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł E.Z. zarzucając jej:

- naruszenie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1i2 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki w oparciu o błędne przyjęcie, iż obiekt budowlany został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej i jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta co uniemożliwia jego legalizację,

- błędną interpretację § 14 i § 35 m.p.z.p. dla miasta polegającą na przyjęciu iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na działkach [...] przekracza 50% a powierzchnia czynna biologicznie jest niższa niż 30%,

- naruszenie art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu w postaci oświadczeń złożonych przez osoby wskazane przez stronę w toku postępowania na okoliczność czasu powstania obiektu wędzarni i dokonywanych w nim prac oraz błędne ustalenie powierzchni zabudowy poprzez nieuwzględnienie aktualnie istniejącego stanu nieruchomości tj. rozebrania zbiornika na obornik i zniszczenia jednej z wiat.

Zdaniem odwołującego się założenia organu iż przedmiotowy obiekt został wzniesiony nielegalnie i przyjęte w ślad za tym twierdzenia nie znajdują oparcia w zebranym w toku postępowania materiale dowodowym.

Odwołujący się podniósł nadto zarzut błędnego wyliczenia przez organ powierzchni zabudowy, bowiem zestawienie powierzchni działki organ sporządził bez udziału strony i nie wskazał w jaki sposób wyliczono tę powierzchnię. Organ do ogólnej sumy powierzchni przyjął powierzchnię zbiornika na obornik który został rozebrany w 2008 r. W ocenie odwołującego się rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi 473,2 m² i nie przekracza 50 % powierzchni całego terenu. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać iż istniejący stan zabudowy przekracza wskaźniki intensywności zabudowy to nie może to skutkować wydaniem nakazu rozbiórki obiektu, który był już wzniesiony w dacie wejścia w życie Planu.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób zgodny z zasadami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności dowody, na których PINB oparł ustalenia dotyczące faktu budowy przedmiotowego budynku wędzarni przyjmując, że budowa nastąpiła przed 1995 r., zgromadzono zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Po analizie treści protokołów przesłuchań oraz informacji udzielonej przez Burmistrza w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ odwoławczy podzielił opinię PINB, że dowody, na podstawie których ustalono datę budowy budynku wędzarni tj. przed 1995 r., są spójne i logiczne. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje stanowisko E.Z. prezentowane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Natomiast dołączone do pisma z dnia [...] marca 2010 r. kopie dokumentów z 1962 r. w żaden sposób nie odnoszą się do stanu zabudowy nieruchomości E.Z. w dacie ich wydania. Organ odwoławczy nie podzielił zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego bezstronności zeznań świadków. Natomiast E.Z. nie zastosował się do wezwania PINB z dnia [...] września 2009 r. do sprecyzowania swoich wniosków dowodowych o podanie informacji dotyczących identyfikacji wskazywanych przez siebie świadków.

Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na ustaloną przez organ datę budowy obiektu zastosowanie w sprawie ma tryb postępowania przewidziany w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. może być stosowany wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że wybudowany w warunkach samowoli obiekt budowlany (lub jego część) wypełnia dyspozycje zawarte w pkt 1 lub pkt 2 tego przepisu. Stosownie do wymagań art. 37 ust. 1 pkt. 1 organ zobowiązany jest do ustalenia, czy samowolnie wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W przypadku zaistnienia takich okoliczności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 przewiduje przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego w przypadku, gdy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W przypadku prowadzenia postępowania w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania – według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Zatem nie jest trafne stanowisko strony skarżącej o braku podstaw do oceny zgodności przedmiotowej wędzarni z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowany jest ten obiekt. W świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, dotyczy w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta, uchwalonym uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r., nieruchomość przy ul. [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem UR1, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt.

Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wskazują, że istniejący stan zabudowy tych działek nie spełnia wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stopnia intensyfikacji powierzchni zabudowy. Powierzchnia zabudowy istniejących na w/w działkach obiektów przekracza określoną planem zagospodarowania przestrzennego granicę wynoszącą 50 % powierzchni terenu danej działki budowlanej.

Stwierdzając przekroczenie określonej planem zagospodarowania przestrzennego granicznej wartości intensyfikacji powierzchni zabudowy PINB wskazał na ustalenia podjęte w trakcie oględzin. Niemniej strona skarżąca wskazuje w odwołaniu okoliczność dotyczącą rozbiórki zbiornika na obornik. Zdaniem WINB powyższa okoliczność (niezweryfikowana przez PINB w toku ponownego postępowania) może mieć znaczenie w sprawie, bowiem wyznaczony przez organ stopień intensyfikacji zabudowy terenu działek [...] wynoszący – jak wynika z treści załącznika do protokołu oględzin – 50,41 %, nieznacznie przewyższa wartość graniczną określoną przez plan zagospodarowania przestrzennego równą 50 %. Zdaniem WINB bez znaczenia dla sprawy pozostaje wymóg dotyczący udziału powierzchni biologicznie czynnej. Nie dotyczy on bowiem wprost stopnia intensyfikacji zabudowy.

Oceniając wystąpienie przesłanek do rozbiórki omawianego budynku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ pierwszej instancji wskazał, że swobodna zabudowa działki nr [...] nie jest możliwa, gdyż wymagałaby dostosowania jej między innymi do wysokości budynku wędzarni, co świadczy o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy nie podzielił takiego stanowiska PINB. Przedmiotowy budynek znajduje się bowiem w ciągu innych budynków wzdłuż granicy z działką nr [...], których wysokości nie są większe od budynku wędzarni. Zatem niezależnie od faktu istnienia budynku wędzarni ewentualna zabudowa działki nr [...] przy granicy z nieruchomością E.Z. (w zakresie jej wysokości) jest ograniczona budynkami sąsiadującymi z analizowanym budynkiem. Powyższa okoliczność, jakkolwiek wskazuje na ograniczenia w zabudowie działki [...], nie świadczy jednak zdaniem WINB o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowania w/w działki. Natomiast samo tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu (części obiektu) samowolnie wzniesionego.

Ze względu na powyższe uchybienia WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie udowodnił przesłanek, określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. skutkujących koniecznością rozbiórki budynku wędzarni przy ul. [...].

Nadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odnosi się do ustaleń organu powiatowego w zakresie określenia uczestników postępowania. Natomiast w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 725/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. jednoznacznie stwierdził, że "to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia, kto w danej sprawie ma prawnie chroniony interes i komu w związku z tym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Ustalenia w tym zakresie powinny się znaleźć w uzasadnieniu decyzji". Zatem zaskarżona decyzja PINB nie uwzględnia powyższego zalecenia.

Wskazane wyżej okoliczności skutkowały koniecznością dokonania przez PINB ponownych ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia omawianej sprawy, co stanowiło przesłankę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.P. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu swojej skargi zarzucił brak zgodności ustaleń i wniosków organu ze stanem faktycznym sprawy. W jego ocenie zebrany materiał dowodowy przez organy w przeciągu 7 lat jest wystarczający do wydania decyzji ostatecznej.

Takie stwierdzenia że organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie administracyjne, ustalił w sposób niebudzący wątpliwości fakt samowoli budowlanej a jedynie zachodzi konieczność udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowania dla otoczenia oraz ustalenia czy i komu przysługuje prawo strony z uwagi na prawnie chroniony jego interes prawny w ocenie skarżącego spoczywać winno na organie drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania – bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Szybkość postępowania administracyjnego jest wartością, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowań nie tylko administracyjnych, ale także i sądowych ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony i jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji a zatem ta zasada realizuje postulat niezawodności postępowania administracyjnego świadczącej o sprawnym działaniu organów Państwa.

Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach dawał wyraz temu iż organ odwoławczy, który dysponuje wiedzą o stanie faktycznym sprawy i uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopuszcza się obrazy art. 12 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji w sposób rażący dopuścił się naruszenia art. 12 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy iż decyzję kasacyjną (o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.) organ może wydać gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym organ ten winien wykazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym orzekaniu w tej sprawie.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym trwającym 7 lat. Kilkakrotnie decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez organ odwoławczy i w rezultacie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. została oceniona przez organ drugiej instancji jako taka, która zapadła po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 725/08, gdy po raz pierwszy Sąd tę sprawę rozpatrywał.

Takie stwierdzenia zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ pierwszej instancji przesłuchał zawnioskowanych przez strony świadków, ocenił ich zeznania, opisał któremu dał wiarę a któremu odmówił wiarygodności i z jakich powodów. Ustalił, iż w przedmiotowej sprawie samowola budowlana miała miejsce przed 1995 r. oraz że do tego stanu faktycznego należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał na podstawę prawną decyzji o rozbiórce na art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118). W niniejszej sprawie, zdaniem organów obu instancji, nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz podjęcie robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkujących powstaniem nowych obiektów jak garaż, którego przeznaczenie następnie zmieniono na ubojnię oraz wędzarnię i komin.

Przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki dla orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (w warunkach samowoli budowlanej) gdy organ stwierdzi iż:

1) obiekt znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę

lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wykazały pomiarami, iż obiekty wybudowane w warunkach samowoli nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Nr 68 poz. 1473).

Przepis § 35 ust. 3 tej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 %

b) powierzchnia biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %,

Jak wykazał organ drugiej instancji, nawet biorąc pod uwagę wyłączenie z powierzchni zabudowanej nieczynny już zbiornik na obornik to i tak powierzchnia zabudowy przekracza 50 %. A zatem już spełnienie tej jednej przesłanki może uzasadniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych w warunkach samowoli.

Jako podstawę dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał w uzasadnieniu iż organ nie udowodnił istnienia przesłanek określonych w art. 37 cytowanej ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, iż nie jest rolą organu administracji udowodnianie istnienia przesłanek, lecz ocena stanu faktycznego i stwierdzenie czy te przesłanki, o których mowa w przepisie prawa w przedmiotowej sprawie zachodzą czy tez nie. Skoro organ drugiej instancji w swym uzasadnieniu potwierdza prawidłowość przeprowadzonego postępowania, potwierdza iż zachodzi przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy a organ pierwszej instancji, mimo że w decyzji powołał się także w podstawie prawnej na drugą przesłankę a jej nie uzasadnił w decyzji, co wiąże się z oceną interesu prawnego skarżącego R.P., to w ocenie Sądu tę okoliczność jako nie wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części może przeprowadzić organ odwoławczy.

Zauważyć bowiem należy, iż rolą organu będzie jedynie przeanalizowanie obszaru oddziaływania na sąsiednią działkę obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż z reguły inwestycja na jednej działce oddziaływuje na działkę sąsiednią. Tym bardziej, gdy mamy do czynienia z obiektem budowlanym – wędzarnią – emitującym nie tylko dym, lecz także różnego rodzaju zapachy. Taka ciągła emisja, nawet w warunkach gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, jest uciążliwa i powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie, wpływając na ich sposób zagospodarowania.

Odnosząc się zatem do zagadnienia przymiotu strony przysługującego właścicielom działek sąsiednich – co trafnie organ podnosi, iż problem ten umknął uwadze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Sąd stwierdza, że istnieją przesłanki by uznać skarżącego za stronę tak jak to czyniły organy pierwszej i drugiej instancji przez cały okres rozpatrywania sprawy (patrz wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2009 r., VII SA/Wa 668/09).

Takiego postępowania wymaga także zasada szybkości postępowania, o której wspomniano wyżej, tym bardziej gdy postępowanie administracyjne toczy się od siedmiu lat.

Zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.