Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1313/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 269 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 47/15 w sprawie ze skargi G.J., A.M., J.M., A.B., G.B. i P.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2016 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 47/15 oddalił skargę G.J. , A.M. , A.B. , G.B. i P.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1953 r.,

[...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., działając na podstawie art. 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 1953 r. orzekło m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., z dniem [...] stycznia 1953 r., powyżej wskazanej nieruchomości: parcela nr [...],[...] pow. 904 m2 i parcela nr [...] o pow. 470 m2, stanowiącej współwłasność F.B., L.M., G.J. i S.B.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczenie to stało się ostateczne.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiła poprzednia współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości – F.B., która min. wskazała, że w dniu [...] lutego 1953 r. zostało wszczęte postępowanie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, współwłaściciele nie zostali poinformowani o jakimkolwiek odszkodowaniu za tę nieruchomość, a jedynie o prawie zgłaszania uwag w terminie 14 dnia, natomiast już w dniu [...] lutego 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych zawiadomieniem Nr [...] poinformowała o objęciu nieruchomości przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. Podniósł, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cel zgodny z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla narodowych planów gospodarczych potwierdzało zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r. Organ podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wywłaszczenie ww. nieruchomości zostało doręczone wszystkim współwłaścicielom tej nieruchomości i zostało poprzedzone pismami z dnia [...] listopada 1952 r., skierowanymi oddzielnie do każdego z nich zgodnie z art. 8 ust. 1 i ust. 4 cyt. dekretu, z wnioskiem o jej dobrowolną sprzedaż. Jednocześnie strony zostały poinformowane o skutkach nie przystąpienia w tym czasie do umowy cywilno-prawnej, jak również o zasadach ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. W związku z powyższym organ uznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami powołanego na wstępie dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 1999r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez Wojewódzką Radę Narodową ceny. Taka propozycja ze strony organu nie została właścicielom przedstawiona; właściciel w ocenie NSA musiał mieć świadomość jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuci. W ocenie orzekającego Sądu, podzielającego pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 29 czerwca 2001 roku w sprawie o sygn. I SA 200/2000, przepisy zawarte w art. 8 cyt. dekretu, nakładały na wykonawcę planów obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny. Niedopełnianie zaś tego obowiązku stanowiło o rażącym naruszeniu prawa.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast a następnie Minister Budownictwa, Minister Infrastruktury i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcy prawni Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) kilkakrotnie zawieszali postępowanie z uwagi na śmierć stron postępowania.

Ostatecznie po podjęciu postępowania i po rozpatrzeniu wniosku i całości akt sprawy, mając na uwadze, iż zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013r. poz. 1391) właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju, organ ten wydał w dniu 14 października 2014 roku zaskarżoną do Sądu decyzję powołując się na treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008r. sygn. akt I OPS 2/08 (opubl. ONSAiWSA 2008/5/76), zgodnie z którą w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1, wykonawca narodowych planów gospodarczych wprawdzie był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, niemniej określenie ceny w wezwaniu przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd uznał, że interpretacja przedmiotowego przepisu budzi wątpliwości, zaś odmienna interpretacja przepisu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejsze znaczenie miało wezwanie właściciela nieruchomości do jej zbycia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, gdyż stanowiło ono podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r.

Mając na uwadze powyższą uchwałę organ podniósł, że dokonane przez ubiegającego się o wywłaszczenie wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami, w szczególności zaś ze wzorem opublikowanym w zarządzeniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949r. (M.P. z 1949 r. a-89, poz. 1084 ze zm.). Odnosząc się natomiast do zapadłego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 listopada 2001r. sygn. akt I SA 925/00 Minister wskazał, że wprawdzie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, zaś zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, to jednak w niniejszej sprawie - należy mieć na uwadze ww. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008r. sygn. akt I OPS 2/08. Tym bardziej, że uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny mają na celu wyjaśnienie zagadnień lub przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednolitość orzecznictwa jest zaś jedną z najistotniejszych wartości dla stabilności stosowania prawa. Takim zagadnieniem w orzecznictwie sądów administracyjnych była właśnie ocena wezwań do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r., dokonywana przez poszczególne składy sądów administracyjnych. Powyższa uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie jednoznacznie wyjaśniła okoliczności stosowania ww. art. 8 dekretu, a w szczególności przypadki, w których istotnie należy stwierdzić nieprawidłowe jego zastosowanie (tj. z rażącym naruszeniem prawa).

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu G.J. , (będącej jednocześnie pełnomocnikiem A.M., J.M., P.B., A.B. i GB.) oraz w imieniu A.M. pełnomocnik adwokat, zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu, mimo iż orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nie zebranie przez organ administracji wystarczających dowodów uzasadniających twierdzenie o niemożności przyznania nieruchomości zamiennej;

3. art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż zapatrywania prawne wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą w sprawie organ administracyjny, mimo, iż nie wynika to z treści tego przepisu;

4. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie i pominięcie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2001 roku wydanego w sprawie sygn. akt I SA 925/00, mimo iż zgodnie z powyższym przepisem zapatrywania prawne wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku wiązały organ administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż organ administracyjny odnosząc się do prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2001 roku (sygn. akt I SA 925/00), wydanego uprzednio w tym postępowaniu błędnie uznał, iż mimo treści art. 99 przepisów wprowadzających ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest on związany zapatrywaniami prawnymi zawartymi w uzasadnieniu opisanego wyroku. Wskazał przy tym na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 roku (w sprawie sygn. akt I OPS 2/08), w której wskazano, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, jednakże określenie ceny w wezwaniu przez odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż w związku z treścią art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny jest on pośrednio związany ocen prawną wyrażoną w przedmiotowej uchwale.

Zdaniem skarżących nie można podzielić takiego stanowiska organu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze treść art. 99 cyt. ustawy, który brzmi: "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia." Organ administracyjny zwrócił uwagę na ten przepis jednakże nie wyciągnął z niego odpowiednich wniosków i uznał, iż nie jest on związany zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu ww wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2001 roku.

Odnosząc się natomiast do powołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 roku (w sprawie sygn. akt I OPS 2/08) pełnomocnik skarżących wskazał, iż nie stanowi ona w żadnym razie źródła prawa, lecz rozstrzyga wątpliwość prawną powstałą przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Jednocześnie podniósł, iż z treści art. 269 § 1 p.p.s.a w żaden sposób nie da się wywieść wniosku o związaniu organu administracyjnego wykładnią zawartą w późniejszej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji istnienia wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w tej konkretnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2016 roku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 47/15 oddalił skargę G.J. , A.M., A.B., G.B., i P.B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 roku nr [...].

Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżony akt został wydany w warunkach związania organu administracyjnego (także sądu rozpoznającego ponownie sprawę) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Z drugiej jednak strony, Sąd w składzie rozpoznającym obecnie sprawę, będąc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanym wyroku, jednocześnie związany jest uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 roku (w sprawie sygn. akt I OPS 2/08), w której wyrażono odmienny od zawartego w ww. wyroku pogląd prawny. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygając kolizję art. 153 i art. 269 § 1 p.p.s.a. należy "uznać wyższość drugiego z powołanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu, dopuszczalna jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej samej sprawie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji, w której - po wydaniu tego wyroku i po wydaniu aktu administracyjnego w warunkach wykonania dyspozycji z art. 153 p.p.s.a. - podjęta zostanie uchwała NSA zawierająca odmienną wykładnię prawa. Z chwilą bowiem podjęcia takiej uchwały, w związku z unormowaniem wprowadzonym przez art. 269 u.p.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sąd rozpatrujący sprawę w warunkach określonych przez art. 153 u.p.p.s.a.

Andrzej Matuszkiewicz, reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 roku, zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. wskazał następujące podstawy skargi kasacyjnej:

- błędną wykładnię art. 269 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. polegającą na uznaniu, że zapatrywania prawne wyrażone w późniejszej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego zapadłej w innej sprawie mają w stosunku do organu administracyjnego rozpatrującego ponownie sprawę moc wiążącą oraz pierwszeństwo przed odmiennym zapatrywaniem prawnym wyrażonym we wcześniejszym, prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanym w rezultacie rozpoznania skargi na pierwotną czynność organu administracji publicznej, co doprowadziło do niedopuszczalnej ingerencji organu administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygającego wcześniej w sprawie

- błędną wykładnię art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zapatrywanie prawne wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie organ administracyjny, mimo, że nie wynika to z treści tego przepisu,

- niezastosowanie przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wprowadzającej ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zignorowanie wiążącego organ administracji publicznej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2001 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA 925/00, mimo ze zgodnie z treścią wskazanych przepisów zapatrywania prawne wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku wiązały organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę;

- błędną wykładnię art. 153 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu faktycznego, który uprawnia organ administracyjny do odstąpienia od zapatrywania prawnego wyrażonego przez Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art.188 p.p.s.a. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o uwzględnienie tej skargi i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 października 2014 roku nr DOI-4-7714-340-AG/14 w całości z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, względnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem dokonał błędnej oceny relacji art. 153 p.p.s.a. i art. 269 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że organ oraz sąd - w trakcie prowadzonego ponownie postępowania - nie jest związany wykładnią dokonaną przez sąd administracyjny w wyroku uchylającym, jeżeli została podjęta uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego odmiennie rozpatrująca zagadnienie prawne, w przedmiocie którego wiążącą opinię wyraził wcześniej sąd administracyjny. Co prawda, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2008 roku, sygn. akt I FPS 1/08, sformułował tezę, zgodnie z którą: Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny’’. Do stanowiska tego odniósł się pośrednio w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 234/12, które to orzeczenie w sposób nieprawidłowy zastosowało rozstrzygnięcie zawarte w wskazanej uchwale z dnia 30 czerwca 2008 r. Skarżący podkreślał, iż stanowisko wynikające z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy sytuacji, gdy mamy do czynienia z zawisłością sprawy sądowoadministracyjnej, która nie została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem. Zgodnie z tym poglądem stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku tego Sądu, o ile wyrok ten jest nieprawomocny.

Z inną rodzajowo sytuacją niż zaistniała na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. mamy natomiast do czynienia w przypadku, w którym postępowanie sadowoadministracyjne jest już prawomocnie zakończone. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże w sprawie zarówno organ, jak i sąd I instancji, a więc sąd ten nie jest związany uchwałą NSA. Dodatkowo przyjmuje się, iż nie mamy w takim przypadku do czynienia z odstąpieniem przez skład orzekający od stanowiska zajętego w uchwale (z pominięciem trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a.), ale z brakiem podstawy prawnej do wyłączenia związania organu odmienną oceną prawną wyrażoną w wydanym wcześniej w tej sprawie prawomocnym wyroku wiążącym go przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że z uwagi na granice skargi kasacyjnej ocenie podlegała wykładnia art. 153 i art. 269 § 1 p.p.s.a. w zakresie związania organów i sądu prawomocnym orzeczeniem.

Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2010 r., II SA/Rz 712/09, LEX nr 554169, i wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., II FSK 2472/12, LEX nr 1591744).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSA WSA 2008/5, poz. 75) wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest – w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów tego sądu, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. W sytuacji zatem, gdy po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA, a przed rozpoznaniem kolejnej skargi kasacyjnej, NSA podjął uchwałę wyrażającą stanowisko odmienne od zaprezentowanego w swoim wcześniejszym wyroku, Sąd ten przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest, w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a., odstąpić od zastosowania art. 190 (związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA uwzględniającym skargę kasacyjną). Moc wiążąca stanowiska wyrażonego w uchwale NSA nie ma oczywiście charakteru bezwzględnego. Alternatywą do zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający NSA jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a. w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75; por. również A. Skoczylas, w glosie aprobującej do tej uchwały NSA, OSP 2009, z. 1, s. 24–27). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej podniósł, że za taką relacją między postanowieniami art. 190 i 269 § 1 przemawia okoliczność, że zajęcie przez ten Sąd – w formie uchwały – stanowiska co do wykładni określonych przepisów nastąpiło w czasie, gdy jeszcze toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne. Zapadły wyrok bowiem, uwzględniający wykładnię przeprowadzoną przez NSA, został powtórnie zaskarżony przez wniesienie środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej. Efektywność tej kontroli wymaga, aby w sytuacji takiej uznać związanie Sądu stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale tego Sądu, a nie wykładnią przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi kasacyjnej. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku" (kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej nie została zakończona), muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli.

W przypadku kolizji norm z art. 190 i art. 269 § 1 p.p.s.a., pierwszeństwo należy bowiem przyznać ocenie prawnej wyrażonej w uchwale zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim orzeczeniu składu zwykłego NSA (por. uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, publ. ONSAiWSA z 2008 r. Nr 5, poz. 75). Innymi słowy, nawet uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 190 p.p.s.a.

W podlegającym ocenie stanie faktycznym sprawy występuje sytuacja w której na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2000 r., sygn. akt. I SA 925/00 sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ. W toku postępowania administracyjnego zapadła uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, która przedstawiła odmienny pogląd na wykładnię art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) niż zaprezentowany przez NSA w sprawie I SA 925/00.

Pojawia się zatem pytanie, czy wykładnię przepisów w zakresie art. 190 w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. można przenieść na powyższy stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę przychyla się do tej tezy. Należy bowiem zauważyć, że nie budzi wątpliwości wykładnia w zakresie stanu faktycznego, w którym po wydaniu wyroku przez NSA, sprawa znajduje swoją kontynuację na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Wówczas uchwała NSA przedstawiająca wykładnię przepisów odmienną niż wskazana w wyroku NSA dotyczącym konkretnej sprawy wiąże sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Logiczną konsekwencją jest zatem przyjęcie tezy, z której wynika, że jeśli sprawa trafia ponownie do organu i na tym etapie zapada uchwała NSA, wskazując na wykładnię odmienną niż przyjęta wcześniej w wyroku NSA, to przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji będzie on związany zakresem takiej uchwały. Poniekąd znajduje tu zastosowanie zasada argumentum a maiori ad minus. Nawet bowiem, gdyby organ nie zastosował wykładni przedstawionej w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, to sąd miałby ten obowiązek. Skoro bowiem sąd jest związany wykładnią zawartą w uchwale NSA (odmienną od wykładni zawartej we wcześniejszym wyroku) przy przekazaniu sprawy, tym bardziej będzie związany taką wykładnią gdy przedmiotowa sprawa w wyniku zaskarżenia orzeczenia administracyjnego organu ponownie trafi na wokandę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci także swoją moc wiążącą z uwagi na późniejsze podjęcie przez NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 670/11, z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 1691/10, z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10, a także WSA: z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 1327/13, z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2354/13, z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 23/12). Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze (B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 636; H. Filipczyk, Granice związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2012, nr 2, s. 40-41, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, Nr 1, poz. 4, s. 24).

Należy podkreślić, że z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych (por. wyrok NSA: z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09; A. Wiktorowska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego). Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Celem działalności uchwałodawczej NSA, przy pełnym poszanowaniu zasady niezawisłości sędziowskiej, jest bowiem zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, a cel ten realizuje właśnie m.in. akcentowanie, że zapadłe rozstrzygnięcie odpowiada stanowisku przyjętemu przez NSA w uchwale. W tym względzie wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. I FPS 1/08, w której przyjęto, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a., odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pogląd ten należy też odnieść do przypadku rozpatrywania ponownej skargi przez wojewódzki sąd administracyjny po uprzednim uchyleniu aktu administracyjnego na mocy prawomocnego wyroku, po wydaniu którego podjęto uchwałę w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a., co dotyczy niniejszej sprawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że podstawy, na jakich oparto skargę kasacyjną pozostawały nieuzasadnionymi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.