Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 836/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Organizacji społecznej, która przystąpiła do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę, służy legitymacja skargowa do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy skarżący z prawa do wniesienia skargi nie korzysta.

TEZY

Organizacji społecznej, która przystąpiła do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę, służy legitymacja skargowa do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy skarżący z prawa do wniesienia skargi nie korzysta.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 438/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Stowarzyszenia [...] w Ł. na rzecz Gminy Łódź kwotę180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 438/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w S. pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skierowała do Rady Miejskiej w Łodzi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Spółki, Rada Miejska powinna podjąć uchwałę w sprawie zmiany uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w części dotyczącej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym tej spółki, położonej w Łodzi przy ul. [...] i ul. [...] (działki nr ewid. [...],[...] i [...]), poprzez zmianę zapisów studium umożliwiającą realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. W jej ocenie teren ten powinien mieć przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rezydencjonalna.

W dniu 26 stycznia 2011 roku Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr VI/58/11, w której za niezasadne uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związanego z podjęciem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie rozstrzygnięcia uwagi nr 17 w załączniku nr 24 do tej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "[...]" S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 roku i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w drodze uchwały, a przez to naruszenie interesu prawnego strony skarżącej polegające na tym, że wydana uchwała spowodowała brak możliwości wykorzystywania prawa użytkowania wieczystego zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, brak możliwości planowanego przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz zaniżenie realnej wartości nieruchomości. Podniesiono także, że organ naruszył przepis art. 64 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 233 kodeksu cywilnego przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przeznaczenie terenów stanowiących użytkowanie wieczyste strony mieści się w ramach tzw. "władztwa planistycznego" i było uzasadnione interesem publicznym, gdyż przeznaczenie terenów do trwałego zalesienia pozbawiło stronę korzystania z możliwości wynikających z istoty użytkowania wieczystego – prawa korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, jak i z działalności gospodarczej, która polega na działalności deweloperskiej. Zdaniem strony organ naruszył także art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przyjął, że tereny zielone stanowią cel publiczny pozwalający na skuteczne ograniczenie prawa wykonywania użytkowania wieczystego, podczas gdy tereny zielone nie stanowią takiego celu. Organ uchybił także treści art. 6 Prawa o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż wprowadzenie w życie zapisu studium uniemożliwi stronie prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości, która została nabyta wyłącznie w celu zagospodarowania inwestycją deweloperską. W końcu, w ocenie strony, organ naruszył także zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wartości tych organ nie uwzględnił w studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarga na uchwałę w sprawie niniejszej jest wniesiona z zachowaniem terminu. Strona skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. doręczonym dnia [...] grudnia 2010 r. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 26 stycznia 2011 r. organ podjął uchwałę Nr VI/58/11 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała powyższa została doręczona stronie dnia 7 lutego 2011 r., natomiast skarga do Sądu została wywiedziona w dniu 9 marca 2011 r.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego, który w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Strona skarżąca musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem któregoś z nich. W tej mierze skarżąca wskazuje, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi odnoszące się do nieruchomości, do której ma tytuł prawny, uniemożliwiają przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rezydencjalną.

Odnosząc się zatem do tej argumentacji Sąd wskazał, że postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też co do zasady bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wprawdzie, studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie więc sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu kształtują plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Sąd uznał, że strona skarżąca, w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia interesu prawnego, argumentacja zaś skargi dotyczy jedynie nieposzanowania przez organ interesu faktycznego strony.

Niemniej jednak, odnosząc się do treści uzasadnienia skargi, w którym skarżąca wskazywała na naruszenie szeregu przepisów, Sąd stwierdził, że nie zostały one naruszone zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Zacytowane przez skarżącą zapisy studium stanowią potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego na gruncie. W chwili obecnej teren strony skarżącej stanowi las, tereny zieleni i pastwiska. Jeżeli zatem zapisy studium zostaną recypowane do planu zagospodarowania przestrzennego miasta będą stanowiły kontynuację dotychczasowego stanu zagospodarowania gruntu.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji poprzez ograniczenie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze uchwały, Sąd wskazał, że przywołany przepis określa, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia wymienionego przepisu poprzez uniemożliwienie planowanego przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i obniżenie wartości rzeczonej nieruchomości. W odniesieniu do pierwszej kwestii Sąd podkreślił, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie kształtuje praw i uprawnień strony. Tym samym nie można powiedzieć, że studium uniemożliwia przeznaczenie gruntu pod planowaną zabudowę mieszkaniową. W odniesieniu natomiast do obniżenia wartości nieruchomości, Sąd wskazał, że studium jako że nie kształtuje zabudowy na gruncie, nie powoduje obniżenia jego wartości. Gdyby natomiast w przyszłości doszło do przeniesienia zapisów studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, strona na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie mogła wystąpić do gminy z żądaniem odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Sąd odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego. W tym względzie wskazał, że Rada miejska podejmując kwestionowaną uchwałę nie pozbawiła strony prawa korzystania z nieruchomości oraz pobierania z niej pożytków. Do momentu uchwalenia studium (i w dalszym ciągu) teren strony skarżącej stanowi obszar lasu, terenów zieleni i pastwisk. O naruszeniu prawa do korzystania z nieruchomości i pobierania z niej pożytków można by mówić jedynie w przypadku istnienia na danym terenie określonej kategorii zabudowy, którą plan zagospodarowania przestrzennego (a nie studium) nakazywałby likwidację lub ograniczenie. Wobec tego, że w sprawie, zdaniem Sądu nie doszło do ograniczenie prawa użytkowania wieczystego, nie można też mówić o uchybieniu treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że teren zieleni leśnej stanowi cel publiczny.

Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu, w żadnym razie jakiekolwiek zapisy odnoszące się do zabudowy na działce stanowiącej własność strony nie mogą stanowić naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej, warunkiem bowiem realizacji tej zasady jest zachowanie przepisów prawa.

Końcowo Sąd nie podzielił także argumentów strony skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania wartości ekonomicznej przestrzeni i prawa własności.

Konkludując Sąd stwierdził, że studium nie wywołuje skutków prawnych, które są zastrzeżone dla planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego i niewystarczające jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem, jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia charakteru gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel (jak i użytkownik wieczysty) może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. To społeczno – gospodarcze przeznaczenie prawa jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela (użytkownika wieczystego) równałoby się z możliwością skutecznego kwestionowania studium bądź planu.

Dodatkowo Sąd I instancji podkreślając, że nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonał badania legalności zaskarżonej uchwały i uznał, iż procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami. Kolejne jej etapy, przeprowadzone zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ podjął następujące po sobie, a przewidziane w przepisach prawa czynności polegające na uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, ogłoszenie o w/w ze wskazaniem terminu składania wniosków, zawiadomienie właściwych organów i dokonanie uzgodnień oraz zaopiniowania. Dokonane było ogłoszenie o wyłożeniu studium ze wskazaniem prawidłowego terminu do zgłaszania do niego uwag, była przeprowadzona dyskusja publiczna, następnie prezydent uwzględnił niektóre uwagi i przedstawił projekt studium oraz nieuwzględnione uwagi. Rada rozpatrzyła i głosowała nad zgłoszonymi uwagami dopełniając wymóg dwukrotnego rozpatrzenia uwag. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że brak jest w sprawie takich naruszeń procedury przy uchwalaniu studium, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały.

Mając na uwadze, że wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku zgłosiło również Stowarzyszenie [...] w Ł. Sąd wyjaśnił, iż samoistnie Stowarzyszenie nie ma w tej sprawie legitymacji skargowej. Oznacza to, że gdyby strona skarżąca nie złożyła skargi, Stowarzyszenie nie mogłoby skutecznie wszcząć postępowania sądowego. Tak więc Stowarzyszenie może jedynie popierać złożoną skargę, a nadto wyłącznie w jej zakresie.

Sąd podkreślił, iż Stowarzyszenie [...] w Ł., na mocy postanowienia z dnia 6 lipca 2011 r. zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W późniejszym czasie, pełnomocnik organu wnosił o zmianę powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższy wniosek. W odniesieniu do tej kwestii Sąd wyjaśnił, że postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne (art. 165 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez pojęcie "zmiany okoliczności sprawy" należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie, muszą to być jednak takie zmiany, które uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w innej sprawie, na które powoływał się organ, nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, o których mowa w przepisie art. 165 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...] w Ł., podniosło następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 33 § 1 i § 2, art. 26 § 1, art. 25 § 2 i § 4, art. 12 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że Stowarzyszenie nie miało legitymacji skargowej i nie mogło dokonywać czynności procesowych w sprawie, w tym np. złożyć wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzający do zgromadzenia materiału dowodowego ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., Nr XCIX/1826/10 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta – w sytuacji gdy Stowarzyszenie na podstawie wskazanych przepisów zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania i miało uprawnienia strony, a więc mogło dokonywać czynności procesowych w tym np. złożyć wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy zmierzający do zgromadzenia materiału dowodowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że związanie granicami danej sprawy, w przypadku kontroli przez Sąd studium jest wyznaczane przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego, a przy rozpoznawaniu spraw z zakresu uchwalania studium Sąd nie może orzekać w zakresie całego studium – w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd nie był związany skargą (jej zarzutami i wnioskami), nie połączył tej sprawy ze sprawami pozostałych skarg na tę samą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi pomimo wniosku stron o połączenie, a jednocześnie w tej sprawie oddalił skargę na całą uchwałę w sprawie studium, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 ust. 1 – 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, rzeczywistego i bezpośredniego, oraz nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności działek przy ul. [...] i ul. [...], których jest właścicielem – w sytuacji, gdy skarżący wykazał wystarczające naruszenie swojego interesu prawnego, rzeczywiste i pośrednie wskazując, że w stosunku do będących jego własnością, mogących być przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i w stosunku do których występuje o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, uchwała w sprawie studium przewiduje ZP tj. tereny zieleni leśnej, w tym zalesień, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy, a poprzez art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym te ustalenia studium są bezpośrednio wiążące plan miejscowy i skarżący nie uzyska możliwości zabudowy tych działek w planie miejscowym przez co nie będzie mógł normalnie skorzystać ze swojej nieruchomości i zrealizować inwestycję polegającą na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lub rezydencjonalnej o którą występuje, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie – w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami Sąd nie powinien oddalić skargi tyko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieuwzględnienie w Studium walorów ekonomicznych przestrzeni i prawo własności nieruchomości skarżącego oraz z uwagi na nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 11 pkt 1-3, pkt 8 lit. k, pkt 10-12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że procedura uchwalania Studium została dokonana zgodnie z tymi przepisami – w sytuacji, gdy procedura uchwalania Studium została dokonana niezgodnie z tymi przepisami, w sposób nieuprawniony ponownie rozpatrzono wnioski do projektu studium oraz nie rozpatrzono wszystkich wniosków do projektu Studium, nie przeprowadzono odpowiedniej dyskusji publicznej i nie przegłosowano wszystkich nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Łodzi uwag, a w sposób nieuprawniony Prezydent Miasta Łodzi wystąpił o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po przekazaniu projektu studium do uchwalenia Radzie Miejskiej w Łodzi wraz z rozstrzygnięciem uwag, a więc Sąd nie powinien oddalić skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi wniosła o:

1) rozpatrzenie w trybie art. 191 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydanego na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. mocą którego WSA w Łodzi dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika, a następnie o uchylenie tego postanowienia i – w konsekwencji – oddalenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia w związku z brakiem legitymacji skargowej Stowarzyszenia;

ewentualnie

2) oddalenie skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, niezależnie od oceny wskazanego w pkt 1 postanowienia WSA w Łodzi wydanego na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r., z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej;

oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przyjmując do rozpoznania skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] w Ł., Naczelny Sąd Administracyjny rozważał, czy Stowarzyszenie mogło wnieść skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w sytuacji, gdy sam skarżący, którego skargę wniesioną do Sądu I instancji Stowarzyszenie jedynie popierało, wyroku tego nie zaskarżył. Podkreślić zatem trzeba, że w samym założeniu celem udziału stowarzyszenia, jako organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, w świetle art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), jest nie tylko wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Przepis zaś art. 173 § 2 w zw. z art. 33 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyklucza możliwości zaskarżenia przez organizację społeczną orzeczeń sądu I instancji. Przyjąć zatem należy, organizacji społecznej, która przystąpiła do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę, służy legitymacja skargowa do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy skarżący z prawa do wniesienia tej skargi nie korzysta.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera tożsame zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej tego Stowarzyszenia wniesionej w sprawie rozpoznawanej przez NSA pod sygnaturą II OSK 404/12 ze skargi J. R. na tę samą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skopiował wniesioną wcześniej skargę kasacyjną w sprawie J. R. do tego stopnia, że powołał w niej okoliczności, które w tej sprawie nie występują. Przechodząc zatem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 404/12. Stwierdzić zatem należy, że zasadnym było przyjęcie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, iż brak jest w niniejszej sprawie legitymacji skargowej po stronie [...] S.A. do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., nr XCIX/1826/10 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Takie bowiem uprawnienie służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą, niewskazanie zaś takiego naruszenia – bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musiało do oddalenia skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest bowiem aktem prawa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy, nie wywiera zatem wpływu na prawa właścicieli nieruchomości, który to wpływ jest właściwy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływanie się więc w niniejszej sprawie przez skarżącą Spółkę na uprawnienia właścicielskie nie wystarczało dla uznania naruszenia interesu prawnego przez Studium.

Skoro zatem nie było naruszenia konkretnego, aktualnego interesu prawnego strony skarżącej, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, to nie doszło do naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie miało miejsca naruszenie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały uznając, że nie doszło do uchybień w procesie uchwalania Studium.

O oddaleniu skargi kasacyjnej przesądza też to, że w sprawie zaskarżonej uchwały, w której podnoszono tożsame zarzuty, orzekały już Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny, które skargę i skargę kasacyjną oddaliły. Stosownie zaś do art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym prawo do skargi na uchwały nie służy, jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Na marginesie powyższych rozważań, uznać należy, że wniesienie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej przez Stowarzyszenie [...] w Ł. w sytuacji, gdy wiadomym było, że skarga J. R. na tę samą uchwałę została przez Sąd I instancji oddalona, w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, świadczyć może o nadużyciu prawa do sądu.

Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.