Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 636/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. P., L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ) oraz art. 106 § 5 K.p.a., w związku z wystąpieniem Wójta Gminy R., nie uzgodnił projektu decyzji nr (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego, na dz. o nr (..) w miejscowości Mr., gmina R.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że powierzchnia matematyczna konturu RIIIb, obejmującego swym zasięgiem działkę o nr ewid. (...) wynosi 1,11800 ha. W związku z tym, wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie.

L. P. i E. P. kwestionując powyższe postanowienie wnieśli zażalenie. Skarżący przyznali, że obszar działki nr (...) obejmuje grunty rolne Rlllb o pow. 1,1800 ha, lecz mogą oni wydzielić działkę 0,1 ha pod inwestycję. Nadto, skarżący podnieśli, że sąsiednia działka nr (...) stanowi znacznie większy obszar i również obejmuje grunty rolne Rlllb a mimo to jej właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że stanowisko Starosty P. podyktowane jest ustaleniem, że inwestycja dla której w sprawie ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje grunty stanowiące użytki rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W/w okoliczność przesądza, w ocenie organu I instancji, że do zmiany przeznaczenia terenu konieczne jest uzyskanie zgody właściwego ministra, która z kolei może być wydana wyłącznie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Właściciel gruntu rolnego w przypadku nie objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo do dążenia do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zarówno okoliczność podziału nieruchomości rolnej na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania jak i planowanie inwestycji jedynie na części działki nie stanowi o zmianie przeznaczenia terenu. Zaś skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętej w przepisie art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lesnych. Powinny być one także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, którym to pojęciem operuje ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli L. P. i E. P. reprezentowani przez pełnomocnika. Zarzucili naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6) i art. 64 ust 1 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy i art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż teren pod planowaną inwestycję wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów podczas, gdy teren ten nie przekroczy 0,5 ha, albowiem skarżący nie planują inwestycji na całym obszarze działki. Zdaniem skarżących naruszono również art. 8 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy skarżących w sytuacji, gdy takie uzgodnienie zostało dokonane dla działki sąsiedniej nr 83/3, tereny rolne, w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi, gdzie zwarty obszar projektowany do takiej zmiany przekracza 0,5 ha. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Poznańskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 368/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie S.P. z dnia (...) r. nr (...).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji zastosowanych przepisów prawnych, w tym zwłaszcza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji, uznając interpretację organów za prawidłową, Sąd nie podzielił zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych.

W ramach podstawowego spornego problemu prawnego w niniejszej sprawie Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z (...) r., podzielił ustalenia organów dotyczące obowiązującego w zakresie niniejszej sprawy stanu prawnego, tj. zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sąd podzielił też pogląd, który wyrażają zarówno skarżący jak i organy, że kluczowym pojęciem dla zrozumienia normy zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest pojęcie "zwarty obszar" w odniesieniu do gruntów rolnych, których przeznaczenie ma być zmienione na nierolnicze, nie jest jednolicie interpretowane. Z tym większą uwagą należy interpretować przepis art. 7 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, zawierający powyższe kryterium i z tym większą precyzją należy uzasadniać przyjęte rozstrzygnięcie.

SKO wyjaśniło przyjęte przez siebie, i tożsame z przyjętym przez organ I instancji, rozumienie pojęcia "zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia". Sąd stwierdził też, że rozumienie takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowującej się w ostatnich latach linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Sąd uznał interpretację organów dotyczącą kryterium zwartego obszaru wyrażoną w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z normą zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp co do zasady za zgodną z dominującą linią orzecznictwa sadowoadministracyjnego, w której wskazuje się, że kryterium to należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany i w przypadku projektowania przedsięwzięcia na gruncie rolnym wyłączeniu podlega cała działka geodezyjna, na której to przedsięwzięcie jest lokalizowane.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało bardziej wnikliwej refleksji ad casum.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało rozważyć argumenty, które pozwalałyby na wykładnię odnośnych przepisów charakteryzującą się pewną elastycznością., tj., która – co do zasady – nie byłaby sprzeczna z ugruntowującą się linią orzeczniczą, równocześnie uwzględniałaby okoliczności, który pozwalałyby na rozstrzygnięcie nie odbiegające zasadniczo od dotychczasowej praktyki decyzyjnej w sprawach podobnych.

Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji argumentując swe stanowisko w odniesieniu do działki inwestycyjnej (...) stwierdza: "Przy uwzględnieniu sąsiednich działek, stanowiących razem z przedmiotową działką zwarty kompleks gruntów ornych oraz RIIIb, stwierdza się znaczne przekroczenie powierzchni 0,5 ha gruntów ornych RIIIb".

Jednocześnie jednak w aktach administracyjnych znajdują się orzeczenia dotyczące sąsiedniej działki nr (...). W decyzji z dnia (...) r. uzgodniono pozytywnie projekt dotyczący budowy pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...), w decyzji z dnia (...) r. uzgodniono projekt dotyczący budowy kolejnych pięciu budynków mieszkalnych na tej samej działce. Z załączonej mapy (k-13) wynika, że obszar tej działki jest kilka razy większy od obszaru działki skarżących, tj. nr( ...). Powyższe decyzje nie podlegają oczywiście kontroli w niniejszym postępowaniu. Nie mogą być one jednak zupełnie bez znaczenia, jeśli chodzi o ocenę argumentacji organów orzekających w niniejszej sprawie, tym bardziej, że wynika z nich, iż w odniesieniu do sąsiednich, większych działek o podobnej charakterystyce klasy gruntów organ wydawał całkowicie odmienne rozstrzygnięcia (zezwolono na budowę budynków mieszkalnych).

W uzasadnieniach obu zaskarżonych postanowień wskazuje się na argument, że "skoro przedmiotowa działka wraz z innymi działkami przekracza obszar 0,5 ha gruntów RIIIb, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie." Sąd zauważył, że argument ten nie przystaje do realiów niniejszej sprawy, bowiem obszar samej działki skarżących przekracza powierzchnię 0,5 ha. W nawiązaniu do przytaczanego przez oba organy argumentu wskazać należy, że mimo wyraźnych zarzutów sformułowanych w zażaleniu, organ II instancji nie wyjaśnił kwestii, czy zagadnienie łącznego rozpatrywania powierzchni sąsiadujących działek o tej samej klasie gruntów rolnych ma istotne znaczenie przy interpretacji kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze". Ustosunkowanie się do tej kwestii ma natomiast znaczenie w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się, rozstrzygając niniejszą sprawę, w sytuacji, gdy skarżący wyraźnie tego żądają, w związku ze znanymi im rozstrzygnięciami dotyczącymi działki nr (...).

W okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie postanowienia, które skarżący odbierają jako zmianę praktyki decyzyjnej, bez wyczerpujących wyjaśnień, stoi w wyraźnej opozycji do poczucia sprawiedliwości społecznej (...).

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy rozstrzygnęły kwestię podlegającą uzgodnieniu z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie nazbyt dogłębnie ją analizując, nie biorąc wcale pod uwagę okoliczności, przemawiających za interesem skarżących i nie uzasadniając orzeczenia w sposób przekonywujący, zgodnie z ideą pogłębiania zaufania stron postępowania do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, organy, przyjmując wskazaną w uzasadnieniach obu postanowień linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, powinny rozważyć czy w konkretnych okolicznościach sprawy możliwe jest ewentualne uzgodnienie warunków zabudowy dla działki 83/2 pod warunkiem wydzielenia ewidencyjnego gruntu przeznaczonego pod budowę domu z zastrzeżeniem, że przeznaczenie pozostałej części działki pozostanie niezmienione. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym do uzgodnienia powierzchnia zajęta przez planowaną inwestycję stanowi niewielki procent całej powierzchni działki nr(...).

Sąd podkreślił też, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie ustosunkowania się do konkretnego zarzutu skarżących dotyczącego motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do sąsiedniej działki nr (...) nie spełnia podstawowych standardów, ponieważ niczego nie wyjaśnia, poza obraną w niniejszej sprawie linią orzecznictwa. Z treści zażalenia, jak i późniejszej skargi wynika wyraźnie, że skarżący domagają się wyjaśnienia, dlaczego w ich sprawie organ zajął stanowisko, pozostające w niezgodzie z przyjmowaną praktyką wydawania decyzji w przedmiotowym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia (...) r. Starosta P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust.5, art. 64 ust. 1 upzp, art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 106 § 5 K.p.a. nie uzgodnił projektu decyzji nr (...) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz zbiornika bezodpływowego na dz. o nr ewid.. (...) w miejscowości M., gmina R.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że wnioskowana działka o powierzchni całkowitej 1,1800 ha stanowi niezabudowane grunty orne RIIIb (1,1800 ha). Przy uwzględnieniu tylko tej działki wchodzącej m. in. w skład zwartego kompleksu użytków rolnych RIII przekracza ona ustawową powierzchnię 0,5 ha, w związku z czym nie jest możliwe dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wnioskowana działka w nieobowiązującym już Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (uchwała z (...) r. nr (...)) przeznaczona była pod użytkowanie rolnicze. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. teren obejmujący ww. działkę przeznaczony jest pod grunty orne z zakazem zabudowy i oznaczony jest jako miejsce występowania gruntów ornych o najwyższej przydatności rolniczej. Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego, w związku z czym fakt ten, w obecnym stanie rzeczy nie ma wpływu na niniejsze postępowanie.

Dla działek o nr ewid.(...) – (...) oraz (...) – (...) wchodzących w skład zwartego kompleksu gruntów RIII, powstałych z podziału działki (...), zostały wydane przez Wójta Gminy R. decyzje o warunkach zabudowy znak: (...) z dnia(...), (...) z dnia (...) oraz (...) z dnia (...) r. Łączna powierzchnia terenu objętego niniejszymi decyzjami wynosi 1,3056ha. Zatem po odjęciu powierzchni 1,3056ha od całkowitej powierzchni konturu (9,3800ha) gruntów rolnych RIII, pozostaje powierzchnia 8,0744ha gruntów rolnych RIII w zwartej powierzchni, dla której nie ustalono przeznaczenia innego niż rolnicze. Powyższe wyjaśnienia nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu, gdyż wcześniej wykazano, że już sama powierzchnia wnioskowanej działki nr ewid. (...) wynosi 1,1800ha i zawiera wyłącznie grunty rolne RIII.

Interpretacja organu dot. art.7 ust.2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zgodna z dominującą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl, którego intencją ustawodawcy była ochrona gruntów klas I-III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5ha, polegająca na braku możliwości zabudowy takich obszarów. Przy czym bez wątpienia istotny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, nie zaś powierzchnia zabudowy. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się sformułowaniem "teren" nie zaś "działka". Jest to podyktowane okolicznością, że geodezyjne wydzielenie działek nie musi uwzględniać linii rozgraniczających grunty różnych klas. Zwarty obszar może się zatem znajdować w obrębie jednej działki, lecz także na kilku działkach ze sobą graniczących. Jeżeli procesem planistycznym objęty jest teren, na którym występuje zwarty obszar gruntów rolnych R-III o powierzchni większej niż 0,5ha zastosowanie znajdą ograniczenia wynikające z przepisu art.7 ust.2 pkt.l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Wydzielanie niewielkich działek z terenów wchodzących w skład zwartego obszaru gruntów chronionych niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W zażaleniu skarżący zarzucili organowi I instancji niezastosowanie się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w wyroku z dnia 11 października .2012 r., sygn. akt IV SA/Po 368/12.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, cytując przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 uzpz i art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że nie przychyla się do zarzutów skarżących wskazujących na niedokonanie przez organ I instancji wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy i wykazania pewnej elastyczności przy jej rozstrzyganiu

W przedmiotowej sprawie działka nr (...), na której zaplanowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, obejmuje grunty rolne Rlllb o powierzchni 1,1800 ha, tj. większej niż kryterium określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ I instancji ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę dokonał wnikliwego jej przeanalizowania przy uwzględnieniu wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 11 października 2012 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania pozytywnych rozstrzygnięć dla działek sąsiednich organ I instancji słusznie podkreślił, że "wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla innych inwestorów posiadających sąsiednie działki dla niezgodnych z przepisami nie może prowadzić do kolejnego naruszającego przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozstrzygnięcia" (WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/PO 368/12).

Jak słusznie wskazał organ I instancji proponowane przez skarżącego wydzielenie niewielkich działek z terenów wchodzących w skład zwartego obszaru gruntów chroniących niweczyłoby skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby w sposób nieograniczony dokonywanie zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze E. P. i L. P. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika zarzucili naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie zapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawców w zakresie korzystania z przysługującego im prawa własności do nieruchomości, jednostronnie i zawężająco interpretując obowiązujące przepisy w zakresie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów obowiązującego na terenie należącym do skarżących; naruszenie sformułowanej w art. 153 P.p.s.a. zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, bowiem organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w orzeczeniu WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 368/12 i zaniechały przeprowadzenia wnikliwej refleksji ad casum i rozważenia argumentów, które pozwalałyby na wykładnię odnośnych przepisów charakteryzującą się pewną elastycznością, tj, która - co do zasady - nie byłaby sprzeczna z ugruntowującą się linią orzeczniczą, równocześnie uwzględniałaby okoliczności, które pozwalałyby na rozstrzygnięcie nie odbiegające zasadniczo od dotychczasowej praktyki decyzyjnej Starosty P. w sprawach podobnych; zaniechanie po raz kolejny właściwego i wyczerpującego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy skarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty P. stanowią diametralną zmianę dotychczasowej praktyki decyzyjnej w tego typu sprawach; zaniechanie właściwego i wyczerpującego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy skarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty P.w żadnym zakresie nie dokonały rozważenia zastosowania szerokiej wykładni obowiązujących przepisów pod kątem możliwości wydania uzgodnienia, uwzględniając, iż planowana inwestycja, jako inwestycja "punktowa" nie powoduje rzeczywistej zmiany przeznaczenia działki skarżących; naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, opartych o niekompletne zbadanie obszaru analizowanego, w szczególności pod względem znajdującej się tam zabudowy, sposobu jej użytkowania, a zatem wydanie decyzji znajdującej wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym; naruszenie art. 107 Kpa, poprzez ponowny brak należytego uzasadnienia decyzji, gdzie organy zarówno I jak i II instancji ograniczyły uzasadnienie jedynie do przywołania wprost treści wcześniejszego uzasadnienia wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie przez WSA w Poznaniu w kontekście relacji między wydanym postanowieniem odmownym a wcześniejszymi pozytywnymi rozstrzygnięciami dla innych inwestorów sąsiednich działek, podczas, gdy już tenże Sąd wytknął organom, że takie uzasadnienie nie spełnia podstawowych standardów, ponieważ niczego nie wyjaśnia, poza obraną w niniejszej sprawie linią orzecznictwa; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez brak ustosunkowania się organów obu instancji do wszystkich zarzutów skarżących formułowanych w zażaleniu, w szczególności dotyczących motywów rozstrzygnięcia w odniesieniu do sąsiedniej działki nr (...); naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie dążenie organu administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie w związku z tym interesu społecznego oraz przekroczenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez dowolne i nieprzekonywujące uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności.

Na wstępie należy podkreślić, że sprawa była już wcześniej prawomocnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt. IV SA/Po 368/12.

Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu skargi ma zastosowanie regulacja z art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, LEX nr 1104099).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Według art. 53 ust. 5 u.z.p.z. uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a Natomiast organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych jest – stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – starosta.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody właściwego ministra. Przy czym stosowanie do art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w m.p.z.p., sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wymogu uzyskania takiej zgody w konkretnym przypadku jest jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.z.p.z. dla wydania takiej decyzji niezbędne jest m. in., aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W niniejszej sprawie, Sąd w wyroku z 11 października 2012 r. podzielił ustalenia organów dotyczące obowiązującego w zakresie niniejszej sprawy stanu prawnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.. Ponadto Sąd ten stwierdził, że rozumienie pojęcia "zwarty obszar projektowany do (...) przeznaczenia" przez organy obu instancji znajduje odzwierciedlenie w ugruntowującej się w ostatnich latach linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. I tak kryterium "zwartego obszaru" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany. Nadto w przypadku projektowania przedsięwzięcia na gruncie rolnym, wyłączeniu podlega cała działka geodezyjna, na której to przedsięwzięcie jest lokalizowane.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w szczególności na aprobatę zasługuje stwierdzenie, że wyżej wspomniane określenie łączy wyraźne granice uwzględnianego obszaru ze zmianą przeznaczenia, czyli nakazuje, co do zasady, ograniczenie powierzchni, dla której ma nastąpić zmiana przeznaczenia, do działki (działek) inwestora. Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona.

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy R. zwrócił się do Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na działce o nr ewid. (...) w miejscowości M., gmina R.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ zarówno I jak i II instancji prawidłowo rozważyły kwestie wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 11 października 2012 r. i zbadały, czy możliwe jest ewentualne uzgodnienie warunków zabudowy dla działki (...) pod warunkiem wydzielenia ewidencyjnego gruntu przeznaczonego pod budowę domu z zastrzeżeniem, że przeznaczenie pozostałej części działki pozostanie niezmienione. Ponadto odniosły się do zarzutu dotyczącego wydania pozytywnych rozstrzygnięć dla sąsiednich działek.

Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę organy słusznie wskazały, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce o powierzchni 1,1800 ha, a więc o powierzchni przekraczającej kryterium 0, 5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenie tego faktu było poza sporem.

Skarżący nie dokonali wydzielenia ewidencyjnego gruntu przeznaczonego pod budowę domu, a co za tym idzie nie mogli więc wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy tylko co do wydzielonej części gruntu. Zatem skoro wniosek dotyczył całej działki o powierzchni 1,1800 ha, to Starosta nie mógł postąpić inaczej jak tylko odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na przekroczenie 0, 5 ha powierzchni wnioskowanej działki użytków rolnych.

Co się zaś tyczy kwestii wydania pozytywnych rozstrzygnięć dla działek sąsiednich (działka nr (...) również stanowiła zwarty kompleks gruntów rolnych przekraczający, 0, 5 ha) dla których uzgodniono projekty decyzji o warunkach zabudowy dla 10 budynków, organ słusznie wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięć pozytywnych dla innych inwestorów, posiadających sąsiednie działki, ale niezgodnych z przepisami nie może prowadzić do kolejnego naruszającego przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, że z mapki załączonej do akt sprawy organu I instancji wynika, że z działki sąsiedniej o nr (...) zostało wydzielonych ewidencyjne 9 działek, zatem uzgodnienia wydane zostały dla poszczególnych działek, których obszary nie przekraczały 0 5 ha, a nie dla całej działki o nr (...).

Niemniej jednak powyższe wydzielenie działek wiąże się z istotnymi dostrzeżonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych problemem niebezpieczeństwa fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1092/09; wyrok WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r., IV SA/Wa 697/09 – CBOSA). Otóż, w toku wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, że przyjęcie prostej – i, podkreślmy, co do zasady słusznej – reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas – w myśl powołanej wyżej reguły – objęte wymogiem zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i lesnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny.

Zatem w każdym przypadku, gdy w toku postępowania organ poweźmie wątpliwość, czy dokonany uprzednio podział (wydzielenie) z obszaru o areale, przekraczającym 0,5 ha, działek o powierzchni spełniającej to kryterium, służył obejściu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, winien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, które te wątpliwości potwierdzi (co uzasadniałoby odmowę uzgodnienia) albo usunie. Zarazem jednak nie może poprzestać na samej konstatacji, że do takiego podziału (wydzielenia) w ogóle doszło, gdyż dokonanie takiego podziału (wydzielenia) samo w sobie nie przesądza jeszcze, iż jest to działanie in fraudem legis.

Skoro natomiast organ stwierdził, że wydanie pozytywnych rozstrzygnięć dla innych inwestorów działek wydzielonych z działki o nr (...) było niezgodne z przepisami, to organ musiał dojść do przekonania, że wydzielenie tych działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha stanowiło obejście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na marginesie zwrócić należy uwagę, że w dniu (...) r. (a zatem w chwili orzekania w niniejszej sprawie obowiązywały już zmienione przepisy) znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503) zmieniono art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe dotyczące możliwości odrolnienia użytków rolnych klas I –III. W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.

W tej sytuacji stwierdzić należało, ze zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające Starosty z dnia 28 stycznia 2013 r. odpowiadają prawu i z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.