Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par. 2b, art. 57 par  1 i 3, art. 149, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 105, art. 109, art. 114
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi O. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego O. R. sumę pieniężną w wysokości 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 12 listopada 2021 r. przez O. R. - obywatela U. (dalej zwanego także "skarżącym") skarga na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 4, a także art. 12 § 1 i 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", polegające na braku podjęcia od września 2020 r. czynności mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, braku zawiadamiania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jej niezałatwienia w przepisanym terminie, co stoi w sprzeczności z naczelną zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz art. 109 ust. 4 w zw. z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) poprzez oczekiwanie na informacje od stosownych służb, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego pomimo upływu ustawowego terminu, wraz z którym wymóg uzyskania informacji należy uznać za spełniony, wnosząc w związku z powyższym o:

1. ustalenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." - że Wojewoda dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie nieprzekraczającym 30 dni;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 20 września 2020 r. (w czasie legalnego pobytu ), za pośrednictwem Poczty Polskiej złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek zawierał niezbędne dokumenty, w tym kopie paszportu, cztery kolorowe fotografie, załącznik nr 1 podpisany przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, potwierdzenie posiadania prawa do lokalu mieszkalnego.

Ponieważ nie otrzymał żadnego pisma z wezwaniem do usunięcia braków formalnych wniosku, złożenia stosownych dokumentów, czy z informacją o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, w marcu 2021 r. wniósł ponaglenie do organu drugiej instancji. W dniu 1 kwietnia 2021 r. skarżący został wezwany przez organ do osobistego stawiennictwa w urzędzie celem pobrania odcisków palców, który to obowiązek dopełnił w wyznaczonym terminie.

Zdaniem skarżącego, w świetle art. 35 k.p.a., w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się rażącej bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób niedopuszczalnie opieszały. Organ tylko raz – pismem z dnia 10 maja 2021 r. poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, który to termin został wyznaczony na dzień 15 października 2021 r. Od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, a więc przez 14 miesięcy organ wyłącznie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków, dostarczenia dokumentów oraz wystosował na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek do odpowiednich służb. Opiniowanie takiego wniosku przez wiele miesięcy również jest bezprawne. Pomimo upływu wydłużonego terminu załatwienia sprawy, decyzji nadal nie wydano.

Skarżący wyjaśnił, że naruszenia, których dopuścił się organ, znacząco wpłynęły na jego sytuację życiową i jego żony i dziecka, skutkowały bowiem trudnościami związanymi z wjazdem z terytorium Polski, w tym także do kraju pochodzenia. Ponadto brak posiadania zezwolenia w zasadzie całkowicie ogranicza skarżącego w poszukiwaniu nowego zatrudnienia. W obliczu długotrwającej fatalnej sytuacji bytowej, w jakiej znalazł się skarżący, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł nie jest roszczeniem wygórowanym. W 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 5.167,47 zł. Pięciokrotność tej kwoty daje sumę 25.837,35 zł. Skoro skarżący od ponad 14 miesięcy czeka na wydanie decyzji pobytowej, daje to rekompensatę rzędu ok. 1000 zł za każdy miesiąc oczekiwania na wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że w dniu 11 września 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 1 kwietnia 2021 r. organ wezwał stronę do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, który to obowiązek skarżący dopełnił w dniu 5 maja 2021 r.

W dniu 10 maja 2021 r. Wojewoda wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 czerwca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji, powołując się na art. 109 ust. 3 ww. ustawy, poinformował o konieczności przedłużenia ww. terminu do 60 dni, tj. do 21 lipca 2021 r.

Po zawiadomieniu (pismem z dnia 10 maja 2021 r. ) skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 15 października 2021 r., organ wezwaniem z dnia 10 czerwca 2021 r. zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedłożenie załącznika nr 1 do wniosku, w którym stawka wynagrodzenia nie będzie niższa niż obowiązująca od 1 stycznia 2021 r. minimalna stawka godzinowa, dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, uwierzytelnionej kopii prawa jazdy oraz informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Po zgromadzeniu ww. dokumentów Wojewoda w dniu 22 listopada 2021 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu, po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, niezwłocznie, bo w dniu 10 maja 2021 r., poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie załatwienia sprawy, ponadto nie oczekiwał wiele miesięcy na informacje stosownych służb, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Organ dodał, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia nie zawierał wszystkich wymaganych dokumentów warunkujących pozytywne zakończenie sprawy, o czym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, które to dokumenty zostały uzupełnione przez skarżącego dopiero w dniu 2 lipca 2021 r.

Wojewoda wyjaśnił, że istnieje domniemanie, że skarżący od lutego do sierpnia 2020 r. miał ważne zezwolenia na pracę lub wpisane do ewidencji oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Zgodnie zaś z art. 15z1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 1842) cudzoziemiec mógł kontynuować legalne wykonywanie pracy, pomimo ewentualnego upływu ważności wydanego zezwolenia na pracę czy oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Tak więc brak udzielonego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – chociaż stanowiący utrudnienie w życiu cudzoziemca – nie uniemożliwiał mu wykonywania pracy zarobkowej. Czynności podejmowane były niezwłocznie według kolejności wpływających wniosków. Na opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy miała wpływ sytuacja pandemiczna w kraju, a także bardzo duża liczba wniosków dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców składanych do Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący spełnił ten wymóg formalny.

Rozpoznaniu skargi nie stoi także na przeszkodzie fakt wydania, w dniu 22 listopada 2021 r., a więc po dacie wniesienia skargi, decyzji uwzgledniającej wniosek strony. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. tj. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/21 podjął uchwałę, zgodnie z którą skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż decyzja w dacie wniesienia skargi nie została wydana.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna bezczynności wprowadzona do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna przewlekłości wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że Wojewoda w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności, jak też przewlekłego prowadzenia zainicjowanego wnioskiem skarżącego postępowania, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle przedstawionych przepisów prawa w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a.

Jak wynikało z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, wpłynął do Wojewody w dniu 11 września 2020 r. Oznacza to, że badaniu Sądu podlegało, czy Wojewoda zachował termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia 11 września 2020 r.

Przyjmując, że sprawa ta, z uwagi na zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu przywołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a., to zasadniczo powinna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a więc do dnia 11 listopada 2020 r. (art. 57 § 1 i 3 k.p.a.). W tym terminie sprawa nie została załatwiona, a strona nie została poinformowana o późniejszym terminie jej załatwienia. Dopiero zawiadomieniem z dnia 10 maja 2021 r., sporządzonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., strona została poinformowana, że termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został przedłużony do dnia 15 października 2021 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przy uwzględnieniu czasu niezbędnego na obieg dokumentów, a nadto przy wystąpieniu przypadku, o którym mowa w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach (co miało miejsce w niniejszej sprawie) , czas wydania decyzji może się wydłużyć o trzy miesiące.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń Wojewody o wpływie stanu epidemicznego w kraju na opóźnienie w załatwieniu sprawy należało mieć na względzie, że powyższa okoliczność nie była ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwał od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r., z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 ww. ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło dnia 16 maja 2020 r.), czyli od dnia 24 maja 2020 r.

Skarżący złożył wniosek w dniu 11 września 2020 r., czyli prawie cztery miesiące po tej dacie.

W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że organ nie tylko nie wydał decyzji przed upływem terminu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania określonego w przepisach na załatwienie sprawy, ale w terminie tym nie zawiadomił również strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., albowiem do zawiadomienia takiego doszło dopiero 10 maja 2021 r., zaś decyzję organ wydał w dniu 22 listopada 2021 r. W terminie dwóch miesięcy organ nie wydał zatem ani decyzji w sprawie, ani też nie zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania, a zatem pozostawał w bezczynności.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu nie były należycie skoncentrowane.

Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, od dnia otrzymania przez organ wniosku skarżącego (11 września 2020 r.), do czasu wezwania pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. pełnomocnika skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku przez skarżącego (w oparciu o art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), minęło 6 miesięcy i 20 dni, zaś organ dopiero po dniu dopełnienia ww. obowiązku, tj. po 5 maja 2021 r., pismem z dnia 10 maja 2021 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji oraz do Naczelnika Wydziału Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia wystosowano do pełnomocnika skarżącego zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 15 października 2021 r. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował, że z uwagi na brak odpowiedzi na "zapytanie o udzielenie informacji o osobie" z Krajowego Rejestru Karnego, w chwili obecnej nie jest możliwe udzielenie stosownych informacji. Jak wnioskować można z tego pisma , Komendant KWP, powołując się na art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, poinformował , że po upływie 60 dni odstąpi od udzielenia pisemnych informacji. Komendant Wojewódzki Policji otrzymał korespondencję od organu w dniu 21 maja 2021 r., zatem upływ terminu określonego w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nastąpił w dniu 20 lipca 2021 r.

Kolejną czynność w sprawie Wojewoda podjął po 30 dniach od wystąpienia do właściwych służb o udzielenie informacji, tj. w dniu 10 czerwca 2021 r., kierując do pełnomocnika skarżącego wezwanie do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Po przedłożeniu przez skarżącego w dniach 2 i 23 lipca 2021 r. wymaganych dokumentów Wojewoda wydał decyzję w sprawie w dniu 22 listopada 2021 r., a więc po upływie kolejnych 4 miesięcy.

Ze stanu faktycznego sprawy nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby uzasadnioną przeszkodę w podjęciu przez Wojewodę niezbędnych czynności niezwłocznie po wpływie wniosku, w tym wezwania do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, następnie wezwania strony do złożenia dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wreszcie - po uzupełnieniu tychże dokumentów – wydania decyzji załatwiającej sprawę. Czynności tych, jak wyżej wskazano, nie podejmowano niezwłocznie, lecz z nieuzasadnioną żadnymi okolicznościami zwłoką.

Dodać w tym miejscu należy, że w aktach brak jest potwierdzenia daty odbioru wezwania skierowanego przez Wojewodę do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Biorąc jednak pod uwagę datę skierowania wezwania, jak również datę ww. pisma informacyjnego i wskazaną w nim datę otrzymania wezwania, nadesłanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji przyjąć należy, że termin 60 dni na udzielenie odpowiedzi, określony w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, mógł upłynąć dla tychże organów najpóźniej z końcem lipca 2021 r. Brak było zatem podstaw, aby po tym czasie organ nadal oczekiwał na uzyskanie informacji od organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wobec zaś uzupełnienia przez skarżącego wniosku o niezbędne dokumenty w dniu 23 lipca 2021 r. brak było podstaw do dalszego oczekiwania z wydaniem decyzji załatwiającej sprawę, do czego doszło dopiero w dniu 22 listopada 2021 r.

Dodatkowo wskazać należy, że do podjęcia pierwszej czynności w sprawie w dniu 1 kwietnia 2021 r. (wezwanie do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku) doszło po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego ponaglenia, które wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2021 r. Z kolei do wydania decyzji załatwiającej sprawę doszło po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, która wpłynęła do organu w dniu 12 listopada 2021 r.

Wynika z powyższego, że poza okresami oczekiwania na wykonanie przez skarżącego wezwań do osobistego złożenia wniosku i przedłożenia wymaganych dokumentów, organ dopuścił do nieuzasadnionego spoczywania postępowania przez okres ponad jedenastu miesięcy.

Oceniając zasadność złożonej skargi w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd miał w szczególności na uwadze, że organ podejmował poszczególne czynności w dużych odstępach czasowych, przy czym już w początkowym okresie postępowania organ potrzebował ponad sześciu miesięcy na podjęcie pierwszej, nieskomplikowanej czynności w sprawie, polegającej na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku. Kolejny okres spoczywania postępowania, związany ze zwłoką w wezwaniu o wymagane dokumenty trwał trzydzieści dni, a z wydaniem decyzji kończącej postępowanie organ zwlekał kolejne cztery miesiące, mimo złożenia przez skarżącego wymaganych dokumentów i braku podstaw na dalsze oczekiwanie na odpowiedź od organów wymienionych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował czynności w sprawie opieszale, a częściowo dopiero po działaniach strony skarżącej, mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ nie sprostał.

Podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia organu nie miały wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy we właściwym terminie. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt 1. sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie brak zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę także, że po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., strona nie została powiadomiona o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, jak też o możliwości wniesienia ponaglenia. Zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nastąpiło bowiem dopiero w dniu 10 maja 2021 r. Organ ponadto nie dochował wskazanego przez siebie w zawiadomieniu terminu załatwienia sprawy ( do dnia 15 października 2021 r.). Zwrócić też uwagę należy na to, że organ, który poinformował stronę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wcześniej przez blisko ponad sześć miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął żadnych czynności, a następnie, po uzupełnieniu przez skarżącego wniosku o wymagane dokumenty, nadal zwlekał z podjęciem decyzji przez ponad cztery miesiące.

Dodać ponadto należy, że samo zawiadomienie strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności lub że prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tych stanów Sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie. Zaznaczyć należy, że organ w zawiadomieniu z dnia 10 maja 2021 r. wskazał jako nowy termin załatwienia sprawy termin aż pięciomiesięczny, którego zresztą nie dotrzymał.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł (punkt 3. sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona długo czeka na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a następnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 72/19).

Ustalając wysokość sumy pieniężnej Sąd ocenił, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. z 2022 r., poz. 266) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2021 r. wyniosło 4944,79 zł. Zgodnie zatem z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalna wysokość grzywny wymierzanej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. wynosi 49.447,90 zł, a połowa tej kwoty wynosi 24.723,95 zł. Przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł (tj. zgodnie z żądaniem skargi) nie jest uzasadnione.

Zdaniem Sądu przyznana skarżącemu od organu suma pieniężna w wysokości 2500 zł będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). W ocenie Sądu zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne ( w tym związane z niemożnością wyjechania poza granice RP) związane z bezczynnością organu i prowadzeniem przez organ postępowania w sposób przewlekły.

W konsekwencji nałożenie na organ sankcji w postaci przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w znacznie niższej od oczekiwanej wysokości, było w ocenie Sądu, uzasadnione. Przyznana kwota będzie w wystarczający sposób spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, a jej wysokość spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższych względów skargę w pozostałym zakresie, a mianowicie w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej od organu ponad kwotę 2500 zł Sąd oddalił, o czym orzeczono w punkcie 4. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).