Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1121/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 i 6,
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 15, art. 64 par. 4, art. 67,art. 72,art. 75 par. 1 i 2, art. 136, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy skierowaną do skarżącej – M. G. decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą M. G. przyznania: jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). W postawie prawnej powołany został art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą.

Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji przedstawiał się następująco.

Dnia [...] r. M. G. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności za rok [...] w zakresie: płatności do gruntów rolnych oraz jednolitej płatności uzupełniającej.

Dnia [...] r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wpłynął skrócony odpis aktu zgonu M. G., który nastąpił dnia [...] r.

Okoliczność ta stała się podstawą do zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa.

Wniosek transferowy "o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania" został złożony przez skarżącą [...] r. Do wniosku zostało załączone postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po M. G. nabyły skarżąca oraz [...] córki. Załącznikiem do wniosku była również kopia wniosku skarżącej o wpis do ewidencji producentów z dnia [...] r. (data przyjęcia wniosku w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił M. G. przyznania: jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Organ powołał się na art. 22 ust. 2 ustawy upatrując w niezachowaniu wynikającego z tego przepisu wymogu podstawy do odmowy przyznania płatności. Zaakcentował brzmienie powołanego przepisu, zgodnie z którym w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła po dniu złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zaznaczył, że wniosek transferowy został złożony przez M. G. [...] r., natomiast otwarcie spadku nastąpiło [...] r., a zatem nie został spełniony warunek wynikający z przytoczonego przepisu art. 22 ust. 2 ustawy.

W odwołaniu z dnia [...] r. skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję wskazała, że "w związku ze śmiercią mojego męża M. G. [...] r. osobiście zgłosiłam ten fakt w Agencji Biura Powiatowego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. ok. 1 miesiąca po terminie zgonu. Zostałam przez pracowników Agencji poinformowana, że najpierw muszę przeprowadzić postępowanie spadkowe i dopiero wtedy oficjalnie fakt ten zgłosić Agencji. Nadmieniam, że nikt z pracowników Agencji nie chciał przyjąć na piśmie faktu zgłoszenia zgonu bez dokumentów".

Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podzielając pogląd zaprezentowany w decyzji I instancji, uznał za podstawę do odmowy przyznania przedmiotowych płatności uchybienie 2-miesięcznemu terminowi, wynikającemu z art. 22 ust. 2 ustawy. Stwierdził, że płatności mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki ściśle określone przez prawo. Przepisy regulujące warunki przyznawania płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a wszelkie odstępstwa zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść producenta rolnego stanowią – w ocenie organu – rażące naruszenie prawa.

Zauważył jednocześnie, że zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności jest obowiązany do dołączenia do wniosku oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności. W aktach sprawy brak jest jednak oświadczeń pozostałych spadkobierców, co czyni wniosek ten – zdaniem organu - wadliwy formalnie.

Stwierdził również, że nie istniały możliwości techniczne do obsługi przedmiotowego wniosku skarżącej na dzień [...] r. z wykorzystaniem ZSIK (co warunkuje możliwość wydania decyzji), powodując konieczność powiadomienia skarżącej przez organ I instancji o nowym terminie załatwienia sprawy.

W skardze z dnia [...] r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca wezwała do przesłuchania świadków na okoliczność nieudzielania dostatecznych informacji w sprawie składania wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podkreśliła, że uchybienie terminowi nie zostało w żaden sposób przez nią zawinione. Stwierdziła, że "jako osoba nieznająca przepisów prawa dopełniając zachowania zgodnie z zasadami słuszności, zgłosiła się po zasięgnięcie informacji w sprawie składania wniosku (...). Faktem jest to, że nie zostałam poinformowana przez pracownika Biura Powiatowego w Z. o istnieniu ustawowego, dwumiesięcznego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku."

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa potrzymał istotę argumentacji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając że zarzuty zawarte w skardze nie prowadzą do twierdzenia o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Ponownie powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy organ zaakcentował, że skarżąca nie dochowała przewidzianego przez prawo wymogu złożenia wniosku w terminie 2 miesięcy, co stanowi wystarczająca przesłankę dla odmowy przyznania dopłaty.

Dalej wskazał, że nie jest możliwe w oparciu o oświadczenia skarżącej ustalenie czy i kiedy występowała ona z ustnym zapytaniem oraz jaki był zakres informacji wymienionych między skarżącą, a pracownikami Biura Powiatowego ARiMR.

Podkreślił, że informacja o śmierci M. G. (skrócony odpis aktu zgonu) została złożona przez skarżącą do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] r., a więc również po upływie terminu przewidzianego w art. 22 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 P.p.s.a.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność mimo, że skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego aktu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006, s. 299). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji uzależniona jest przede wszystkim od wskazania właściwego dla okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stanu prawnego.

W związku z tym przed przejściem do merytorycznych rozważań należy ustalić prawną podstawę do orzekania w niniejszej sprawie.

Na gruncie przepisów rodzimych porządek ubiegania się o płatności w przypadku śmierci rolnika wyznaczają art. 22 i 26 ustawy. Zgodnie z pierwotnym tekstem art. 22 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci rolnika spadkobierca wstępował do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 29 lutego 2008 r., o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), która wydłużyła ten okres do 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zmiana ta weszła w życie zarówno po złożeniu wniosku przez skarżącą (i po złożeniu wniosku przez M. G). W związku z powyższym za odnoszący się do rozpatrywanej sprawy należy uznać przepis art. 4 nowelizacji, który przewiduje stosowanie do spraw wszczętych a nie zakończonych przepisów dotychczasowych.

Organ prawidłowo zatem określił podstawę prawną. Jednak zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej na możliwość jej zastosowania wpływ może mieć efekt ustaleń dotyczących podnoszonych przez skarżącą okoliczności, iż została ona przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR poinformowana, że najpierw musi "przeprowadzić postępowanie spadkowe i dopiero wtedy oficjalnie fakt ten zgłosić Agencji".

Aksjologiczne uzasadnienie dla interpretacji uwzględniającej wpływ błędnej informacji organu na jego dalsze poczynania, przejawiający się w braku możliwości przerzucania na stronę, która do nich się zastosowała ujemnych konsekwencji takiej informacji, znajduje swoje źródło w art. 8 i art. 9 Kpa oraz w art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 8 Konstytucji RP. Przepis art. 8 Kpa statuuje zasadę zaufania stanowiąc, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta wywodzona jest również z art. 2 Konstytucji RP, jako zasada pochodna do zasady państwa prawnego. Z kolei art. 9 Kpa stanowi podstawę dla powiązanej z zasadą zaufania zasady informowania oraz czuwania organu nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa.

Uznaje się, że ciążące na organach administracji publicznej obowiązki informacyjne nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych, bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 1512/97, LEX nr 39789; z 1 października 1999 r., sygn. akt III SA 7458/98, LEX nr 39722; z 10 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1192/96, LEX nr 34103). Zadaniem organów administracji publicznej jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona sama będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach (wyrok NSA z 7 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 1158/99, LEX 49399). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, iż od strony (od obywateli) oczekiwać należy powinności, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach obowiązującego prawa (wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2497/99, LEX nr 4995) z zastrzeżeniem, że zakres wymaganej wiedzy o prawie jest zróżnicowany, albowiem lepsza znajomość prawa jest oczekiwana (wymagana) od osoby prowadzącej działalność (gospodarczą, czy zawodową) określonego rodzaju.

Za naruszenie zasady informowania stron wynikającej z art. 9 Kpa zostało uznane nie tylko odmówienie udzielenia informacji, ale także nienależyte jej udzielenie, czy udzielenie informacji niewyczerpującej lub fałszywej, wprowadzającej w błąd (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999 r., s. 219, i nast. s. 224 i nast., J. Zimmermann, PiP 1993 r., z. 8, s. 116 i podana tam literatura). Takie rozumienie zasady informowania funkcjonuje, choć niejednolicie w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 2 lipca 1982 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, GAP 1986 r. nr 4, s. 45 NSA uznał, że: "zgodnie z art. 9 Kpa organ prowadzący postępowanie (...) powinien pouczyć stronę (...), zwłaszcza gdy strona powołuje się na nieznajomość przepisów prawa"; w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117 NSA zawarł stwierdzenie, że: "obowiązek informowania strony przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (...) ciąży na organie administracji państwowej, zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona po raz pierwszy zetknęła się za takimi problemami faktycznymi i prawnymi"; z kolei w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Ka 22/86, GAP 1988 r., nr 11, s. 45 znalazła się teza, że: "powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy". Podobnie przyjęto m.in. w wyroku z dnia 28 września 1987 r. (sygn. akt IV SA 429/87, niepublik.).

Jeżeli chodzi o skutki naruszenia wskazanej zasady, to należy wskazać, że stanowiący jej źródło przepis art. 9 Kpa implikuje potrzebę uznawania jej za jedno z kryteriów prawidłowości działania administracji. Zdaniem SN (wyrok z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, Wspólnota 1992 r.) konieczna jest szczególna troska o stronę, która z powodu nieznajomości rzeczy może doprowadzić do niekorzystnych dla siebie skutków, a więc znaczenie ma staranne i przejrzyste wyjaśnienie sprawy, a nawet wskazanie ewentualnego ryzyka spowodowanego działaniami strony. "Orzecznictwo NSA (...) uznało, że w świetle art. 9 Kpa organy administracji nie mogą w postępowaniu przez siebie prowadzonym powoływać się na premię ignorantia iuris nocet dla uzasadnienia swych działań i rozstrzygnięć" (wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 429/87, niepublik.). Wśród prezentujących zbliżony pogląd orzeczeń NSA dotyczących Kpa można przytoczyć następujące: z dnia 23 maja 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2249/95, Temida (CD), Gdańsk 2000 r.; z dnia 11 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1931/95, Glosa 1997 r. nr 8, poz. 32; z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981 r. nr 2, poz. 72, w którym uznano, że: "Dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 Kpa organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli".

Mimo, że nie jest to pogląd jednolicie przyjmowany, za szerokim ujęciem zasad informowania oraz zaufania do działań organów państwa, przejawiającym się w wpływie błędnej informacji organu na jego dalsze poczynania, w postaci braku możliwości przerzucania na stronę, która do nich się zastosowała ujemnych konsekwencji takiej informacji opowiadał się NSA również w innych orzeczeniach: m.in. z 27 marca 1985 r. (sygn. akt III SA 153/85, GAP 1986, nr 4, s. 45) uznając, że: "odrzucenie zasady informowania stron (art. 9 Kpa) stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy", czy z 12 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 2356/00, ST 2002, nr 9, s. 57).

Pogląd taki wyraził również SN w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, POP 1993/4/68, uznając że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności sprawy powinien być traktowany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a udowodnione naruszenie tego prawa stanowi wystarczającą podstawę prawną do uchylenia decyzji i innych aktów, nawet jeżeli są one zgodne z przepisami prawa materialnego, szczególnie wtedy, gdy urzędnik stwierdza (powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie K. 3/89, w 3/90, K. 14 i 15/91, 8/91 U 1/90), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (orzeczenie z 14 lutego 1991 r., sygn. akt I PRN 1/91, OSNC 1992/11/207) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (m.in. informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Podobna argumentacja znalazła się w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1931/95, Glosa 1997 r. Nr 8 str. 32.

Powyższe stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Zdaniem W. Dawidowicza "należy przyjąć, iż a) odmowa udzielenia stronie informacji; b) nienależyte udzielenie informacji, pod czym należy rozumieć udzielenie informacji niejasnej lub błędnej; c) udzielenie informacji niewyczerpującej, tzn. takiej, która pomija pewne znaczenie, które może mieć dana okoliczność dla interesu strony – stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy (...) wskutek czego wydana w wyniku takiego postępowania decyzja podlega uchyleniu przez sąd administracyjny" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa 1983 r., s. 92). Naruszenie jedynie zasady informowania obywateli może doprowadzić do uchylenia decyzji zgodnej z prawem materialnym, jeśli przekazanie fałszywych informacji lub zaniechanie jej udzielenia wbrew prawnemu obowiązkowi stało się przyczyną podjęcia przez obywatela działania prowadzącego w konsekwencji do wywołania niekorzystnych dla niego skutków (W. Taras, glosa do wyroku SN z dnia 5 sierpnia 1991 r., I PA 5/92, OSP 1993, z. 7-8, poz. 141, glosa – OSP 1993 r., z. 7-8, s. 324, por. Sprawozdanie RPO prof. Ewy Łętowskiej za okres 1 stycznia – 30 listopada 1998 r. "Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich – Materiały", Warszawa 1989 r., s. 59. J. Łętowski: Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją, [w:] Państwo, prawo, obywatel, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989 r., s. 562).

Świadomość prawna obywateli formowana jest w znacznej mierze przez organy stosujące prawo, bowiem w przeświadczeniu wielu osób informacja uzyskiwana od pracownika organu, niezależnie od jej rzeczywistej poprawności, jest wiarygodna (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 9). Skoro tak, to respektowanie prawa jednostki do informacji musi być postrzegane jako zasadnicza gwarancja bezpieczeństwa prawnego obywateli.

Omawiany obowiązek organu posiada szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych; wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może bowiem sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (W. Dawidowicz, op. sit, s. 95).

Powyższe stanowisko wspiera zasada zaufania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 1992 r., SA/Ka 766/92, OSP 1994 r., z. 5, poz. 100, w którym NSA uznał, że "Postępowanie administracyjne toczy się z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa) oraz zasady udzielania informacji przez organy administracji państwowej stronom (art. 9 Kpa). Druga z wymienionych zasad ogranicza regułę ignorantia iuris nocet." Podobnie NSA przyjął w wyroku w Lublinie z 28 maja 1997 r., SA/Lu 2066/95, LEX nr 29834.

Rewersem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest zatem przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Na marginesie wypada zauważyć, że zasada, iż kto swym zachowaniem skłonił innego do działania prawnego, nie może sprzeciwiać się konsekwencjom tego działania, stanowi zatem współczesną wersję rzymskiej maksymy allegans contriaria non est audiendus. Jedynie informacyjnie Sąd nadmienia, że w prawie europejskim zasadę zaufania, obok m.in. zasady praworządności i zgodności działania z celem ustawowym ujęto wśród zasad materialnoprawnych (Principles of Administrative Law Concerning the Relations Between Administrative Authorites and Private persons. A handbook, 1996 r., s. 10 i nast.).

Z powyższego wynika, że niedopełnienie obowiązku informowania, a także udzielenie błędnych informacji narażają na utratę zaufania, skutkując możliwością podważenia nawet materialnoprawnie prawidłowej decyzji. Sąd podkreśla jednak, że warunkiem zastosowania tego poglądu w praktyce jest określenie przez organ rzeczywistego stopnia kierowania się błędną informacją przez adresata działań organu. Należy również uwzględnić wagę naruszonego przepisu prawa, w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Podważenie zasady zaufania do działań organów państwa nie prowadzi zatem do automatycznego nieuwzględniania przez organ skutków naruszenia prawa przez wprowadzoną w błąd stronę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd, ze względu na znaczenie zasad: informowania oraz zaufania do działań organu państwa, negatywnie ocenia niedostrzeżenie przez organ II instancji potrzeby wyjaśnienia przez niego faktu nastąpienia i ewentualnego przebiegu okoliczności wskazywanych przez skarżącą, tj. jej osobistego stawienia się w organie i uzyskania informacji, które mogły wprowadzić skarżącą w błąd co do obowiązków statuowanych w art. 22 ustawy.

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji.

Za negatywną oceną działania organu II instancji w niniejszej sprawie przemawia również statuowana art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności postępowania, przez którą należy rozumieć nie tylko formalny obowiązek organu do wydania decyzji, ale również powinność powtórnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Jego celem jest ponowna ocena materiału dowodowego w sprawie, a w przypadku dostrzeżenia jego niekompletności – konieczność uzupełnienia.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 Kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, skąd wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze w sprawie nie jest zatem li tylko procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82).

Odnosząc się w zakresie dwuinstancyjności do wzorca konstytucyjnego należy stwierdzić, że na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99 (OTK 1999/7/158, por również W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 - komentarz do art. 78).

Reasumując tę część wywodów należy stwierdzić, że nie można uzasadnić braku przeprowadzenia właściwego postępowania przed organem odwoławczym koniecznością koncentracji postępowania dowodowego przed organem I instancji, przeczy to bowiem zasadzie dwukrotnego spojrzenia na daną sprawę przez inny organ, poza tym możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego również przed organem II instancji (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 420/07 niepublik.). Przyjęcie takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności, pociąga za sobą konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego (w zakresie określonym w art. 136 Kpa), w szczególności w aspekcie wskazanym przez odwołujący się podmiot i dania wyrazu temu w uzasadnieniu decyzji. Rola organu II instancji ma zapewnić nie tylko sprawdzenie zgodności wydanej decyzji z prawem, ale również, a może nawet w niektórych przypadkach przede wszystkim, ma na celu powtórne sprawdzenie okoliczności na które wskazuje strona skarżąca.

W niniejszej sprawie takie przeprowadzenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie miało miejsca, pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Zestawiając powyższe wywody z przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacją, należy stwierdzić, że jest ona niepełna (bowiem nie odnosi się do kwestii ewentualnego poinformowania skarżącej o odmiennym stanie prawnym niż wynika to z przepisów), czyniąc decyzję o odmowie przyznania płatności nienależycie uzasadnioną. Takie postępowanie organu naruszyło zatem również art. 107 § 1 Kpa.

Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawia - obok innych wymogów decyzji - obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Tymczasem organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie nawiązał w bezpośredni sposób do zarzutów zawartych w odwołaniu, nie dając tym samym wyrazu, że stanowiły one przedmiot rozpatrzenia. Dopiero w odpowiedzi na skargę znalazło się stwierdzenie, że "w oparciu o oświadczenia Strony nie jest możliwe ustalenie, czy i kiedy pani M. G. występowała z ustnym zapytaniem oraz jaki był zakres informacji wymienionych pomiędzy Stroną, a pracownikami Biura Powiatowego ARiMR". Treść skargi nie może być jednak traktowana jako naprawiająca braki uzasadnienia zaskarżonego aktu, a ponadto twierdzenie o obiektywnej niemożności sprawdzenia wiarygodności twierdzeń skarżącej przed podjęciem prób w tym zakresie jest przedwczesne.

Naruszenie wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego (wynikającego z art. 77 Kpa) oraz właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 Kpa) mogło mieć w świetle wskazanych wyżej zasad istotny wpływ na wynika sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd uznaje za nieodzowne poprzedzenie merytorycznego orzekania w sprawie przez organ (tj. zbadania czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do przyznania płatności skarżącej) dokonaniem analizy wskazywanych przez skarżącą okoliczności oraz rozważenie ich wpływu na możliwość uczynienia skarżącej zarzutu niedochowania wymogów formalnych w kontekście wskazanych wyżej zasad informowania i zaufania do działań organów państwa.

Jeżeli chodzi o dobór metod, które pozwoliłyby na uzyskanie środków dowodowych przez organ, to należy zaznaczyć, że aktualność zachowuje art. 75 § 1 Kpa stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W tym aspekcie należałoby podnieść, że na możliwość powołania świadków wskazała skarżąca. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2 Kpa).

Istotnym dla rozstrzygnięcia zasygnalizowanej wyżej kwestii może się również okazać przepis art. 67 § 1 i § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, w tym w szczególności z przyjęcia wniesionego ustnie podania. Stosownie zaś do art. 72 Kpa czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Odnosząc się do treści skargi w aspekcie przesłuchania świadków należy wyjaśnić, że procesowe ograniczenia w tym zakresie wynikają z zasady, iż Sąd zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego. Stosownie do art. 106 § 1 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe, zgodnie z powyższymi wskazaniami, powinien przeprowadzić organ.

Nawiązując do treści odwołania należy wskazać, że dostrzeżenie braków formalnych wniosku (np. w postaci braku oświadczeń pozostałych spadkobierców, których obowiązek przedłożenia wynika z art. 22 ust. 6 ustawy), powinien stać się powodem do wezwania o uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 4 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odpowiednie stosowanie przepisów Kpa w tym zakresie nie wymaga zmiany art. 64 § 4 Kpa, ponieważ specyfika przepisów przedmiotowej ustawy, które - jako szczególne – posiadają pierwszeństwo przed Kpa nie wymaga ani modyfikacji Kpa, ani nie zmienia charakteru przepisów ustawy, które mają być przez Kpa uzupełniane [por. A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51].

Sąd zaznacza jednocześnie, że w braku danych ocenianie przez Sąd czy nastąpiło naruszenie zasady zaufania, w jakim stopniu i czy w ogóle to ewentualne naruszenie miało wpływ na niezasadność odmowy przyznania płatności byłoby przedwczesne.

Dokonanie stosownych ustaleń oraz stwierdzenie ich wpływu bądź jego braku na prawidłowość decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] leży w gestii organu II instancji.

Natomiast wskazane naruszenia art. 15 Kpa, art. 77 Kpa, w związku z art. 136 Kpa oraz art. 107 § 1 Kpa w sposób istotny mogły przełożyć się na wynik sprawy. Dlatego zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie wydano rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 P.p.s.a. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem nie nadawała się ona do wykonania. Sąd zasądził - w oparciu o art. 200 w/w ustawy - na rzecz skarżącej koszty postępowania w wysokości [...] zł, tj. kwotę uiszczonego wpisu.