Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1129/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K., E.S. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1150/15 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1150/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2014 r., nakładającą na J.K., inwestora budowy budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr [...] w [...], obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na skróceniu zewnętrznego biegu schodowego dobudowanego do ww. budynku gospodarczego do ilości stopni nie większej niż 10, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (§ 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Skargę J.M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 742/14 oddalił. Wyrok jest prawomocny.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wniósł inwestor.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 742/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., a następnie wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 w której przyjęto, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postepowania (art. 157 § 3 k.p.a.). W ocenie organu, z uwagi na wyrok z dnia 28 listopada 2014 r. zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Na skutek wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r., przywołując zawartą tam argumentację.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.K., zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 61a § 1 k.p.a.; art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja jest rażąco wadliwa, gdyż błędnie nakazano skarżącemu skrócenie zewnętrznego biegu schodów do ilości stopni nie większej niż 10. Zarzuty w sprawie II SA/Gl 742/14 dotyczyły odległości budynku gospodarczego inwestora od budynku skarżącego w tej sprawie (sąsiada). Zdaniem skarżącego, kwestia czy schody są schodami zewnętrznymi, do których zastosowanie ma § 69 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie była w ogóle w polu zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, zasadniczo nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie Sąd powołał się na stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 i zauważył, w odniesieniu do twierdzenia skarżącego, iż wobec rozbieżności jego interesów oraz interesów J.M., wnoszący skargę w sprawie II SA/Gl 742/14, nie był zainteresowany argumentacją mającą wykazać, że schody umiejscowione na skarpie nie podlegają wymogom z § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. oddalił skargę ówczesnego skarżącego, to tym samym potwierdzono, że kontrolowania decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a., zaś fakt, że ten skarżący (sąsiad inwestora) nie podnosił wówczas zarzutów nieważności postępowania (które podnosi teraz inwestor) nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji argumentację powyższą wzmacnia fakt, iż wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1506/13, oddalił skargę J.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, wydaną na wcześniejszym etapie tego postępowania. W skardze powyższej J.K. podnosił wówczas, że nie widzi podstaw do skrócenia zewnętrznego biegu schodowego, gdyż jego zdaniem zawarte w § 69 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczenie do 10 stopni dotyczy biegu schodów stałych, zewnętrznych łączących kondygnacje. Sąd oddalając skargę wskazał natomiast, że "chybiony jest zarzut zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...), nie znajdują zastosowania do budynków gospodarczych.". W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia, iż powołany obecnie przez organy wyrok z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 742/14 oddalający skargę J.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie posiada uzasadnienia, albowiem odnosi się on do decyzji będącej konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć organów, które również podlegały kontroli Sądu. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że argumenty skarżącego podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie tylko nie były nowe, ale nawet zostały już poddane ocenie sądu wojewódzkiego we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ trafnie odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, domagając się jego uchylenia.

Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazał naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a to przez błędną wykładnię art. 170 p.p.s.a. i przyjęcie, że zapadły wyrok w sprawie II SA/Gl 742/14 wiążąc organy administracji i sądy uniemożliwia procedowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r.", mimo że – zdaniem skarżącego – przedmiot rozpoznania w sprawie II SA/Gl 742/14 nie był tożsamy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej skarżący zmarł. W prawa skarżącego wstąpili jego następcy prawni – E.S., J.O. i małoletni J.K., w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy K.K., oświadczając, iż popierają wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., a tym samym rozpoznając sprawę był związany granicami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesionej podstawy kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwioną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w tej sprawie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Za prawidłowe należy bowiem uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przede wszystkim z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany w sprawie II SA/Gl 742/14, którym oddalono skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zaszła przeszkoda do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, a więc zaskarżone w tej sprawie postanowienie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że poza sporem jest, iż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. była poddana kontroli sądu administracyjnego. Jak już wyżej wykazano, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę na powyższą decyzję oddalił. A zatem wyrok ten wywołuje skutki o jakich mowa w art. 170 p.p.s.a. Stosownie do normy ww. artykułu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, stwierdzając, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa.". Uchwała ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie mimo, że wydana została w oparciu o nieobowiązujący już przepis art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Po nowelizacji k.p.a. i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organy orzekają na zasadach ogólnych, określonych w art. 61a § 1 k.p.a. zawierającym analogiczną co do istoty regulację prawną, z tą różnicą, że przepis ten dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych, a nie tylko postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (zobacz: wyrok NSA z 27.06.2018 r. I GSK 561/18, CBOSA).

W przedmiotowej uchwale skład siedmiu sędziów NSA opowiedział się za stanowiskiem, że w sytuacji "oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wskazano okoliczności, które mogłyby nie być objęte orzeczeniem sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w sprawie o sygn. II SA/Gl 742/14 miał obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w zakresie tych zarzutów, które nie zostały wprost zawarte w skardze. Powyższe wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. I w niniejszej sprawie brak jest podstaw by twierdzić, mimo że w sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, że poza kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostała podstawowa kwestia jaką była legalność nałożonego na inwestora obowiązku skrócenia biegu schodowego dobudowanego do budynku gospodarczego, do ilości nie większej niż 10. Skoro Sąd skargę na przedmiotową decyzję oddalił, to tym samym uprawnione jest twierdzenie, że decyzja ta odpowiada prawu. Brak jest bowiem podstaw by twierdzić, że kwestia zgodności z prawem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie podniesionym przez stronę skarżącą należy do obiektywnych okoliczności o których Sąd nie miał wiedzy. Przy czym podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna nie podnosiła, by skarga w sprawie II SA/Gl 742/14 została oddalona z innych przyczyn, aniżeli zgodność z prawem zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie jest również kwestia przywoływana przez Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż wcześniej przed wydaniem rozstrzygnięcia z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 742/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1506/13, oddalił skargę J.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, wydaną na wcześniejszym etapie tego postępowania, gdzie rozpatrywany był zarzut inwestora w ramach tego postępowania sądowoadministracyjnego, a to braku podstaw do skrócenia zewnętrznego biegu schodowego. Sąd oddalając skargę w ww. sprawie wskazał w szczególności, że "chybiony jest zarzut zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...), nie znajdują zastosowania do budynków gospodarczych.".

Tym samym w pełni należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w tym kontekście nie ma znaczenia, iż powołany obecnie przez organy wyrok z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 742/14 oddalający skargę J.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie posiada uzasadnienia, albowiem odnosi się on do decyzji będącej konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć organów, które również podlegały kontroli Sądu.

Tym samym, w opisanych wyżej okolicznościach, wydane w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w pełni odpowiada prawu, zaś powołany we wniesionym środku odwoławczym zarzut pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przytoczona na wstępie podstawa kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z powyższych względów, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.