Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Monika Nowicka Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 810/10 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.S. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 810/10 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Naczelnik Gminy w Złejwsi Wielkiej z dnia [...] lutego 1977 r. na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) przejął z urzędu na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. 39,66 ha położone we wsi C. stanowiące własność F.O..

Powyższą decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Toruński decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r.

Na wniosek F.O. w trybie art. 155 K.p.a. Wojewoda Toruński decyzją z dnia [...] marca 1984 r. uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów leśnych o pow. 29 ha. Po rozpatrzeniu odwołania F.O. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] listopada 1984 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w sprawie przejęcia ww. gospodarstwa rolnego wystąpiła A. S., następca prawny F.O..

Ministr Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Toruńskiego z dnia [...] kwietnia 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Złejwsi Wielkiej z dnia [...] lutego 1977 r. Decyzję tę Minister utrzymał w mocy w dniu [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgromadzony ówcześnie w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę. Zasadność tej konkluzji potwierdza także podpisany przez Naczelnika Gminy protokół z dnia 16 sierpnia 1976 r., w którym Komisja uznała, iż z uwagi na podeszły wiek użytkowników, a także brak następców uprawnionych do przejęcia gospodarstwa, bardzo niską produkcję rolną oraz brak perspektyw na poprawę gospodarowania zasadne jest przejęcie przedmiotowego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę. O złej sytuacji w gospodarstwie F.O. świadczy również pismo męża – S. O. z dnia 12 kwietnia 1976 r., skierowane do Naczelnika Gminnej Rady Narodowej w Rzęczkowie. W powołanym piśmie S. O. informuje, iż na skutek utraty zdrowia i podeszłego wieku obawia się, że ziemia stanowiąca własność żony F.O. nie będzie racjonalnie wykorzystana. Wnioskujący uważa, że przekazanie gospodarstwa powinno nastąpić natychmiast przez wzgląd na opóźniony czas zasiewów.

Organ zauważył, iż faktu, że gospodarstwo rolne miało niski poziom produkcji nie negowała sama właścicielka. W złożonym odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy skarżąca podniosła jedynie, że decyzja jest dla niej krzywdząca z uwagi na stosunkowo niską rentę i z tego powodu wolałaby przekazać Państwu część gospodarstwa za spłaty.

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego, na wniosek pełnomocnika A. S., przesłuchano świadków: J. S., J. R., F.C. i K.S. na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie F.O. oraz stanu gospodarstwa rolnego w latach 1974-1977. Świadkowie podali, że gospodarstwo małżonków O. było przeciętnym gospodarstwem we wsi. Każdy ze świadków podaje inną obsadę bydła w przedmiotowym gospodarstwie w lutym 1977 r. Świadkowie podali również jaki był stan budynków w omawianym gospodarstwie. Zdaniem organu zeznania świadków mają charakter ogólnikowy. Świadkowie nie wskazali jaka część gospodarstwa była uprawiana, nie stwierdzili też jaka była uzyskiwana średnia wydajność plonów. Nawet oświadczenie K. S., który według zeznań świadków mieszkał i pomagał w przejętym gospodarstwie nie wniosło istotnych okoliczności do sprawy. Świadek nie potrafił określić ile zwierząt hodowała F. O., wskazał jedynie, że w gospodarstwie były koń, owce, krowy. Świadek nie potrafił również wskazać jaka była średnia wydajność plonów osiąganych w przejętym gospodarstwie. Organ stwierdził, że z zeznań świadków wynika, iż hodowla owiec była prowadzona przez K. S., a nie przez F. O.. Potwierdza to również K. S., informując, że w oborze "trzymał owce". Zatem twierdzenie pełnomocnika strony, iż hodowla owiec prowadzona przez K. S. powinna być brana przy ustalaniu obsady bydła w gospodarstwie F.O. jest niezasadne. Z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby F. O. prowadziła hodowlę owiec.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony ocena stanu gospodarstwa F.O. dokonanego przez Komisję Rolną z dnia 16 sierpnia 1976 r., jak i z dnia 7 grudnia 1973 r. dotyczy tylko gruntów rolnych. Organ przyznaje, że w skład przejętego gospodarstwa wchodziły również grunty leśne. Z treści art. 9 ust. 1 z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wynika, że Państwo przejmie na wniosek rolnika na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekaże on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Z kolei przepis art. 9 ust. 2 stanowi, że gospodarstwo określone w ust. 1 może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Organ przytacza treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304), z którego wynika, że za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ustęp 2 zacytowanego rozporządzenia stanowi, że do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą.

W skardze na powyższą decyzję A. S. zarzuciła naruszenie: art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r., § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, przepisu art. 99 § 2 K.p.a. wg brzmienia obowiązującego w dniu [...] lutego 1977 r.

W uzasadnieniu skargi rozwijając te zarzuty stwierdzono, że w postępowaniu nie wyjaśniono istotnych okoliczności, pozwalających przyjąć istnienie ustawowej przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej". W uzasadnieniu decyzji Naczelnika nie wskazano jakichkolwiek dowodów, na których oparł swe ustalenia organ. Można domyślać się, że jedynym dowodem jest protokół z dnia 16 sierpnia 1977 r., sporządzony przez dwóch urzędników z Urzędu Gminy, bez obecności właścicielki gospodarstwa. Dane zawarte w protokole są niewystarczające w zestawieniu z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., które powinny mieć zastosowanie w drodze analogii. W protokole nie podano średniej wydajności plonów we wsi i jaki plon osiągnięto w tym gospodarstwie, a jedynie stwierdzono, że jest o 1/3 niższy od średniej wsi na podobnych glebach. Bez żadnej podstawy ustalono, że na gruntach leśnych nie są prowadzone żadne prace pielęgnacyjne.

Oceniając poziom produkcji Naczelnik nie zasięgnął opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, mimo iż przepis wprowadzający taki obowiązek miał szczególne znaczenie z punktu widzenia gwarancji prawidłowości postępowania, zmierzającego do przymusowego pozbawienia rolnika własności gospodarstwa rolnego. O tym, że w postępowaniu prowadzonym w 1977 r. przesłanka niskiego poziomu produkcji nie została ustalona świadczą też zeznania świadków przesłuchanych w postępowaniu nadzorczym. W zaskarżonej decyzji niesłusznie oceniono zeznania tych świadków, jako mniej wiarygodne od dowodów zebranych w 1977 r. Jednakże wówczas żadnych dowodów nie przeprowadzono, nie ma więc podstaw do zakwestionowania wiarygodności zeznań przesłuchanych obecnie świadków. Organ nadzoru nie dostrzegł innego uchybienia, a mianowicie, iż w decyzji Naczelnika błędnie przyjęto, że gospodarstwo stanowiło współwłasność ustawową F. i S. małż. O. podczas gdy nieruchomość ta stanowiła odrębną własność F.O.. Ponadto w decyzji błędnie ustalono obszar gospodarstwa na 39,66 ha w tym 14,25 gruntów rolnych i 24,81 ha gruntów leśnych, co zostało sprostowane postanowieniem z dnia 10 stycznia 1978 r. Obszar przejmowanego gospodarstwa określono na 42,52 ha, bez ustalenia jaki był obszar gruntów rolnych i leśnych, pozostawiając błędne pierwotne dane z decyzji z dnia [...] lutego 1977 r.

Zdaniem skarżącej doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., co wywołuje konieczność uchylenia obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż organ nadzoru prawidłowo dokonał weryfikacji decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego.

Podstawą prawną powołanych decyzji był art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat – mężczyzna, 55 lat – kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Takie rozwiązanie miało służyć w zamierzeniu podnoszeniu poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnieniu osobom, które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 456/98, publ. LEX nr 41828).

Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. nie definiowała zwrotu "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowania gospodarstw rolnych. Na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 9 ust. 2 omawianej ustawy posiłkowo wykorzystywano uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W myśl § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawano gospodarstwo, w którym w okresie trzech lat: – nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub – plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym – obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzący postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, iż w dacie wydawania decyzji dotyczących przejęcia gospodarstwa wskazane warunki zostały spełnione. Właścicielka – F. O. (urodzona w dniu 13 sierpnia 1908 r.) osiągnęła na dzień wydania kwestionowanych decyzji z 1977 r. stosowny, wymagany ustawą, wiek dla kobiet 55 lat; w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa miała 69 lat. Jednocześnie z akt administracyjnych sporządzonych w dacie wydawania powyższych decyzji wynika, iż gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Powyższe informacje potwierdza w pierwszej kolejności protokół z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa w dniu 7 grudnia 1973 r., w którym stwierdzono, że rolnik nie dotrzymuje terminów agrotechnicznych, w bardzo małej ilości stosuje nawozy, uprawia eksternistyczną odmianę żyta. W gospodarstwie znajduje się 5 sztuk bydła oraz 2 sztuki trzody chlewnej. Komisja zaleciła zwiększyć obsadę bydła do 9 sztuk i trzody chlewnej do 10 sztuk oraz wyeliminować uprawę żyta jarego i zwiększyć nawożenie mineralne. Powyższych zaleceń nie wykonano, co potwierdza kolejny protokół z dnia 16 sierpnia 1976 r. ustalający poziom produkcji omawianego gospodarstwa i jak wynika z jego treści przedmiotowe gospodarstwo kwalifikowało się do wykazujących niski poziom produkcji (roślinnej i zwierzęcej) wskutek zaniedbania. Z przywołanego protokółu wynika, że w gospodarstwie znajdowało się 5 sztuk bydła oraz 4 sztuki trzody chlewnej, wydajność 4 podstawowych zbóż na przestrzeni ostatnich trzech lat wynosiła 10 do 11 q/ha. Komisja uznała, że plony te są niższe o 1/3 od średniej wydajności na wsi na podobnych glebach. Ponadto w bieżącym roku część gruntów, tj. 2,50 ha była nie uprawiana i nie obsiana. Również terminy agrotechniczne poszczególnych upraw nigdy nie były dotrzymywane – żyto z pola sprzątano przy końcu października, a ziemniaki sadzono przy końcu czerwca. Jednocześnie na gospodarstwie ciążyły zadłużenia podatkowe w kwocie 78.000 zł z tytułu nieopłaconych podatków.

Zdaniem Sądu z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż w dacie wydawania decyzji dotyczących przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa spełnione zostały przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy. Ewentualne zarzuty dotyczące zbytniej ogólnikowości sporządzonego protokołu i pominięcia w nim pewnych danych w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianych w tym postępowaniu decyzji, a mogły być podnoszone wyłącznie na etapie postępowania zwykłego.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż prowadzone współcześnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie (w związku z wniesionym odwołaniem) nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo F.O. powinno zostać przejęte za rentę, lecz czy podjęta około 30 lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności – nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister zasadnie wskazał, iż na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości wykazania jaki był średni poziom produkcji roślinnej i zwierzęcej we wsi, a także czy wydajność produkcji w latach 1975-1977 w gospodarstwie F.O. nie została obniżona wskutek nadzwyczajnych okoliczności, albowiem w prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu, a zatem organ nie mógł w prowadzonym postępowaniu samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych, albowiem nie rozpoznawał sprawy po raz kolejny, a jedynie oceniał zaskarżone decyzje z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ administracji, prawidłowo ocenił zgromadzony materiał o charakterze archiwalnym wskazując, iż potwierdza on wystąpienie przesłanek przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, co ma kluczowe znaczenie w sprawie. Również zeznania świadków przesłuchanych na tym etapie postępowania mogły mieć jedynie charakter pomocniczy i jak prawidłowo ocenił je Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zeznania te mają charakter ogólnikowy.

Świadkowie nie wskazują jaka część gospodarstwa była uprawiana, nie stwierdzają też jaka była uzyskiwana średnia wydajność plonów.

W ocenie Sądu również bez wpływu na ważność decyzji Wojewody Toruńskiego z dnia [...] kwietnia 1977 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy w Złejwsi Wielkiej z dnia [...] lutego 1977 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 39,66 ha, położonego we wsi C., gmina Zławieś Wielka, woj. toruńskie, zapisanego w KW C. Tom VII, karta 175, stanowiącego wówczas własność F.O. pozostaje niewłaściwe określenie powierzchni przejmowanego gospodarstwa oraz zapis, iż gospodarstwo stanowisko własność małżonków gdy w rzeczywistości stanowiło odrębną własność F.O.. Wskazane naruszenia zdaniem Sądu nie mogą być bowiem w ocenie Sądu kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., reprezentowana przez adwokata T.F. i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o przesłankę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisów art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności naruszała w sposób rażący prawo m.in. ze względu na naruszenie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) i przepisu art. 99 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 1977 r., tj. w dacie wydania decyzji nr 7010-3/18/76 Naczelnika Gminy w Złejwsi Wielkiej,

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszała przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie naruszała rażąco prawa.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając te zarzuty jej autor wskazuje, iż Sąd w zaskarżonym wyroku mimo zarzutów skargi nie odniósł się do wydania decyzji przez Naczelnika mimo nieustalenia niskiego poziomu produkcji w sposób przewidziany w obowiązujących przepisach. Naczelnik, wbrew wymaganiom zawartym w § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., nie zasięgnął opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. W decyzji o przejęciu gospodarstwa z naruszeniem art. 99 § 2 K.p.a. nie podano poziomu produkcji rolnej. Uzasadnienie decyzji nie spełnia podstawowego wymogu, wskazując jedynie arbitralnie, że "plon ten jest o 1/3 niższy od średniej wsi na podobnych glebach". Nie przywołano przy tym danych liczbowych – ile wynosi "średnia wsi" i jaki plon osiągnięto w przejmowanym gospodarstwie. Brak jest powołania na te okoliczności jakichkolwiek dowodów, nie wiadomo więc na jakiej podstawie (a ściślej: czy na jakiejkolwiek podstawie), ustalono "niski poziom produkcji rolnej".

Wojewódzki Sad Administracyjny w ogóle nie rozważył wyżej przytoczonych zarzutów skargi. Tymczasem ich rozważenie wydaje się niezbędne dla dokonania oceny, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności rażąco naruszała prawo, a tym samym, czy prawidłowa jest ocena tej kwestii dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej do WSA decyzji. Brak rozpatrzenia wymienionych zarzutów mógł zatem bezpośrednio wpłynąć na treść wyroku WSA.

Inne podniesione w skardze zarzuty, zmierzające do wykazania, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, zostały wprawdzie przez WSA rozpatrzone, ale też niesłusznie, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, zbagatelizowane. Skarżąca oczekiwała, że WSA w sposób wyraźny wypowie się, do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, a następnie oceni, czy naruszenia te miały charakter rażący (por. wyrok WSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 385/09).

Tymczasem z dokonanej przez WSA analizy dwóch dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zwykłego zdaje się wynikać wniosek, że WSA nie dopatruje się w przeprowadzeniu "dowodów" z tych dokumentów jakichkolwiek uchybień i uznaje, że "dowody" z tych dokumentów stanowiły wystarczającą podstawę do ustalenia, że przejmowane gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że treść tzw. "protokołu" z dnia 7 grudnia 1973 r. nie zawiera żadnych informacji na temat wydajności upraw w gospodarstwie F. O. w porównaniu ze średnią wydajnością we wsi, nie może więc stanowić podstawy do ustalenia "niskiego poziomu produkcji rolnej" w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Z kolei tzw. "protokół na okoliczność intensywności gospodarstwa F.O." z dnia 16 sierpnia 1976 r. jest w istocie notatką służbową sporządzoną przez dwóch urzędników Urzędu Gminy, bez obecności właścicielki gospodarstwa. Nie wiadomo, czy "protokół" ten miał dokumentować określone czynności w postępowaniu administracyjnym, a jeśli tak, to jakie. Nie jest znane źródło informacji zamieszczonych w notatce. Informacje zamieszczone w "protokole" są ponadto niewystarczające z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, które powinny znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii. Przepis § 1 tego rozporządzenia wymagał stwierdzenia podanych tam konkretnych okoliczności nie jednorazowo, ale w okresie "ostatnich trzech lat". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że w okresie ostatnich trzech lat przed podjęciem decyzji nie zbierano takich danych o gospodarstwie F. O., które w świetle cytowanych przepisów mogły uzasadniać uznanie jej gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Z powyższego wynika oczywisty wniosek, że organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego nie wyjaśnił i nie udokumentował należycie spełnienia przesłanek ustawowych z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1974 r. Wniosek ten został dodatkowo potwierdzony zeznaniami złożonymi przez świadków w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nadzoru, bez wnikliwej analizy powyższych zarzutów, zaakceptował postępowanie Naczelnika Gminy. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował taką ocenę organu nadzoru, co bezpośrednio wpłynęło na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

Jedynymi wiec uchybieniami, które dostrzegł WSA w zwykłym postępowaniu administracyjnym, było błędne określenie właściciela przejmowanego gospodarstwa i jego powierzchni. Uchybienia te, bez żadnego uzasadnienia, nie zostały jednak uznane za rażące naruszenie prawa, z czym również nie może pogodzić się skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej uwzględniając z urzędu tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Sąd odwoławczy uznał za zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wnikliwie zarzutów skargi akceptując stanowisko organu nadzoru w kwestii oceny legalności weryfikowanych w trybie nieważnościowym decyzji o przejęciu gospodarstwa.

Uszło uwadze Sądu, iż decyzja Naczelnika Gminy o przejęciu gospodarstwa została podjęta bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jedynym dokumentem, na podstawie którego ustalono poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa jest protokół z dnia 16 sierpnia 1976 r., sporządzony przez dwóch pracowników Urzędu Gminy.

Protokół ten nie zawiera opisu stanu zastanego gospodarstwa, nie wskazuje jaki rodzaj produkcji rolnej prowadzono w 1976 r. oraz w latach ubiegłych, jaki areał gruntów rolnych obejmowały poszczególne uprawy, jaki był ich stan, jakie były plony oraz jakie rokowanie co do zbiorów jesiennych.

Z protokołu nie wynika czy i jaką specjalność posiadały osoby sporządzające protokół, a było to konieczne wobec warunku wynikającego z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji..., aby czynności dokonywał zespół w składzie trzech specjalistów. Z protokołu nie wynika czy w czynnościach brała udział właścicielka oraz czy umożliwiono jej składanie wyjaśnień, a z uwagi na datę dokonywania czynności niektóre dane mogły być ustalone tylko w oparciu o jej oświadczenie lub przedstawione dokumenty.

Brak odpowiednich zapisów wskazuje, iż ustalenia te dokonywane były wyłącznie przez pracowników Urzędu Gminy, a nierzetelność danych potwierdziły częściowo prowadzone przez organ nadzoru czynności, w toku których ustalono, że w gospodarstwie rolnym prowadzona była hodowla owiec, czego w protokole z dnia 16 sierpnia 1976 r. nie uwzględniono.

Okoliczność, iż hodowlą tą zajmował się zięć właścicielki, który tam zamieszkiwał i pomagał w gospodarstwie nie usprawiedliwiała pominięcie tego skoro wychów zwierząt odbywał się w tymże gospodarstwie przy wykorzystaniu gruntów i budynków, a więc tym samym miał wpływ na poziom produkcji.

W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego organ obowiązany był w myśl art. 7 dokładnie wyjaśnić sprawy, a przede wszystkim dokonać oględzin gospodarstwa z udziałem specjalistów i właścicielki, zaś ustalając poziom produkcji odnieść dane do średniego poziomu plonów uzyskiwanych we wsi na podobnych glebach.

Trafnie skarga kasacyjna podnosi, iż pominięto w postępowaniu ustalenie stanu zagospodarowania lasów, chociaż stanowiły one większą część powierzchni gruntów, a objęto je także przejęciem na rzecz Skarbu Państwa.

Poważnym mankamentem postępowania, które zaważyło na decyzji Naczelnika było pominięcie w tej sprawie obligatoryjnej opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. stanowił, iż "Poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej". W sprawie niniejszej takiej opinii nie zasięgnięto.

W myśl § 4 ust. 1 decyzja naczelnika powinna zawierać:

1) obszar przekazywanych nieruchomości,

2) poziom produkcji danego gospodarstwa,

3) wysokość obniżenia renty,

4) wartość drzewostanu wchodzącego w skład gospodarstwa,

5) wartość budynków przejętych wraz z gospodarstwem.

O wadliwie prowadzonym postępowaniu i w następstwie tego wadliwie wydanej decyzji świadczy to, iż wielkość przejętych gruntów określono w niej na 39,66 ha, podczas gdy już w roku następnym okazało się, że przejęte grunty miały obszar 42,52 ha. Różnica w areale sięgająca prawie 3 ha (co organ sprostował postanowieniem) błędnie przez Sąd i organ została oceniona jako niemająca wpływu na ważność decyzji.

Do niewątpliwie ciężkich wad decyzji należy przejęcie gospodarstwa od S. i F. O., podczas gdy jedyną właścicielką gospodarstwa, uprawnioną zarówno do składania wiążących wniosków jak i udziału w postępowaniu była F. O..

Decyzja w części skierowania jej do S. O., niebędącego stroną dotknięta była więc wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

Tych wad decyzji nie dostrzegł rozpoznający odwołanie Wojewoda Toruński.

Przy ocenie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa zgodnie z ustalonym w tej mierze orzecznictwem, należy mieć na uwadze, iż eliminacji na tej podstawie powinny podlegać decyzji dotknięte wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te mogą powstać w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji.

Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyraźnie stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 631).

Zauważyć należy, iż także w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnych, że wydanie ich po przeprowadzeniu postępowania, któremu nadano tylko pozór właściwego dwuinstancyjnego postępowania wyjaśniającego z rażącym pogwałceniem zasad postępowania administracyjnego, stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Podzielając powyższe poglądy doktryny i orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył przedstawione w skardze zarzuty, dokonując oceny weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Gminy z uwzględnieniem przestrzegania przez organ wydający ją obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz materiału dowodowego, na podstawie którego wydano ją – wynik kontroli legalności zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi byłby inny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy uznając zasądzoną kwotę za współmierną do poniesionych kosztów i udziału pełnomocnika w sprawie.