Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2380/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188,  art. 145 § 1  pkt 1  lit c,  art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106,  art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75  ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 158/15 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygnatura akt II SA/Op 158/15, na skutek skargi P. [...] Sp. z o.o. w W. (poprzednio G. [...] Sp. z o.o. w W., następczyni E. Sp. z o.o. w S.), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] listopada 2013 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy O. z [...] maja 2010 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W dniu 23 kwietnia 2009 r. E. Sp. z o.o. w S. wystąpiła do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]". W dołączonej do wniosku karcie informacyjnej wymieniono obręby geodezyjne oraz numery działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, obejmujące budowę maksymalnie 31 elektrowni wiatrowych, urządzeń infrastruktury komunikacyjnej i technicznej oraz kablowej sieci telekomunikacyjnej.

Po wszczęciu postępowania w sprawie i po otrzymaniu opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Starosty [...] o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenia raportu zgodnego z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, po przedłożeniu przez inwestora stosownego raportu, po uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] oraz Starostą [...], co nastąpiło odpowiednio pismem z 19 listopada 2009 r. oraz postanowieniem z [...] listopada 2009 r. oraz po wejściu w życie w dniu 15 kwietnia 2010 r. uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenów w części obrębów: M., Ł. i K., umożliwiającej lokalizację parku elektrowni wiatrowych w obrębie ww. miejscowości, Wójt Gminy O. decyzją z [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przeprowadzone postępowanie w sprawie. Podkreślił, iż było ono prowadzone w taki sposób, aby zapewnić w nim czynny udział społeczeństwa. Odnotowano opublikowane w sprawie obwieszczenia (z 24 kwietnia 2009 r., 27 kwietnia 2009 r., 14 października 2009 r., 26 listopada 2009 r.) i wyjaśniono, że ogłoszenia te były zamieszczane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy O., na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy O., udostępniane do wglądu w siedzibie Urzędu, przekazywane sołtysowi wsi J. oraz wywieszane w J., zamieszczane w prasie lokalnej (informacja o wszczęciu postępowania), jak również przekazywane do Urzędu Gminy S. z prośbą o udostępnienie, względnie opublikowanie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy S., na tablicy ogłoszeń oraz przekazane sołtysom miejscowości, w których miała być realizowana inwestycja. Zaznaczono, że doręczenie decyzji stronom postępowania nastąpiło przez obwieszczenie Wójta Gminy O. z 26 maja 2010 r., zamieszczone w tym samym dniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy O., na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy O. oraz w "Panoramie Powiatu [...]", w których powołano się na art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 i art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W uzasadnieniu wskazano również, że zgodnie z art. 75 ust. 4 tej ustawy, w przypadku przedsięwzięć wykraczających poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje organ, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie, w związku z czym w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest Wójt Gminy O.

Odwołania od decyzji wnieśli właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji: E. F., R. K., B. M. i S. T. oraz Towarzystwo [...] z siedzibą w O.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w którym uzyskano kopie map ewidencyjnych z zaznaczonymi miejscami usytuowania turbin wiatrowych wraz z zasięgiem oddziaływania inwestycji, aktualne wypisy z rejestru gruntów dotyczących przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz terenu działek bezpośrednio z nim sąsiadujących, informację od Wójta Gminy S. o sposobie przekazania do publicznej wiadomości informacji o prowadzeniu przez Wójta Gminy O. postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, oświadczenia sołtysów wsi Ł. i P. o braku uzyskania informacji o postępowaniu celem przedstawienia jej mieszkańcom tych sołectw oraz po dopuszczeniu do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym na prawach strony Towarzystwa [...] w J., SKO w O. decyzją z [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z [...] maja 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od tej decyzji skargę wniósł inwestor. Rozpoznając tę skargę WSA w Opolu wyrokiem z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd skupił się na treści art. 138 § 2 k.p.a. (w obrzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.), stwierdzając, że przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy uznał, że art. 138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem wskazanego przepisu. I tak Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i to mającym wpływ na jego rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, wskazane wadliwości postępowania organu pierwszej instancji Kolegium mogło wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zauważył, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 i art. 49 k.p.a. przez przyjęcie, że brak publikacji w poszczególnych wsiach gmin objętych inwestycją może być podstawą uchylenia decyzji albowiem obwieszczenie wywieszone w Urzędzie Gminy, tak O., jak i S., nie wypełnia przesłanki publikacji "w danej miejscowości", że organ pierwszej instancji dokonywał ogłoszeń również na tablicach ogłoszeń poszczególnych sołectw. W konsekwencji Sąd wytknął organowi odwoławczemu, że jeśli zamierzał z tego tytułu wywodzić tak daleko idące skutki prawne, jak zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., to jego obowiązkiem było sprawdzenie, czy ogłoszenia te rzeczywiście zostały dokonane. Nadto zdaniem Sądu, nie można było czynić organowi pierwszej instancji zarzutu braku publikacji w sposób spełniający wymogi art. 49 k.p.a., jeżeli organ odwoławczy ograniczył ponowne rozpatrzenie sprawy do lektury akt i na tej tylko podstawie wywodzi, że "w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów", że Wójt Gminy O. powiadomił o decyzji we wsiach objętych inwestycją. W ocenie Sądu, jeżeli rzeczywiście nie było co do tego dokumentów w aktach, to należało uzupełnić postępowanie na podstawie art. 136 k.p.a. Poza tym, w ocenie Sądu, wobec braku w aktach sprawy ustaleń organu odwoławczego, jaki zwyczaj publikacji ogłoszeń utrwalił się w Gminie O., nie można było arbitralnie stawiać tezy, że dokonana przez Wójta Gminy O. forma publikacji nie była "zwyczajowo przyjęta w danej miejscowości". Zdaniem Sądu, z tych samych przyczyn bezzasadne albo co najmniej przedwczesne było stwierdzenie organu odwoławczego, że zwrot "zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości" oznacza sposób publicznego ogłoszenia w konkretnej wsi, a nie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy.

W zakresie uchybienia organu pierwszej instancji i nieokreślenia nieruchomości objętych inwestycją przez brak wskazania obrębów geodezyjnych, na których leżą poszczególne działki, Sąd podniósł, że przyjęty w decyzji sposób przedstawienia miejsca realizacji inwestycji nie jest czytelny w rozumieniu art. 82 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej i nie powinien mieć miejsca. Sąd zwrócił uwagę, że skoro akta sprawy zawierają stosowne wypisy z rejestru gruntów odnoszące się do wymienionych w decyzji działek, to nie było przeszkód, aby dokonać ich analizy. Jeżeli natomiast istniały wątpliwości, albo zmienił się stan własności czy użytkowania, to organ odwoławczy w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, stosując art. 136 k.p.a., mógł we własnym zakresie lub przez zobowiązanie organu pierwszej instancji, ustalić aktualny stan rzeczy i przypisać poszczególne działki właściwym obrębom geodezyjnym. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia mieści się bowiem w pojęciu merytorycznego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy i jest przejawem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z uwagi na dołączony podczas rozprawy do akt sprawy załącznik graficzny, wątpliwości Sądu wzbudził łączny obszar inwestycji. Zdaniem Sądu, w raporcie o oddziaływaniu na środowisko mowa była o 6,48 ha, a w przestawionym zestawieniu graficznym jest on o połowę większy. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości mieści się również w kompetencji i obowiązkach organu odwoławczego w ramach rozpoznania odwołania i ewentualnego uzupełniającego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a.

Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, zarzucając brak wykazania działania Wójta Gminy O. w porozumieniu z Wójtem Gminy S., nie poczynił co do tego żadnych ustaleń i oparł się jedynie na lekturze akt. Zdaniem Sądu, lektura ta doprowadziła jednak do błędnych wniosków, bo z oświadczenia Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r., wydanego na potrzeby postępowania sądowego i dopuszczonego na wniosek stron jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika, że zaskarżony akt wydany został w porozumieniu między organami, na których terenie zlokalizowano inwestycję.

Wreszcie, w związku z argumentami SKO w O. co do uchybienia przepisom o planowaniu przestrzennym Sąd zauważył, że jeżeli lakoniczne odniesie się do studium i projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez Wójta Gminy O., organ odwoławczy uznał za uchybienie, to winien był dokonać takiej oceny we własnym zakresie w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1528/12. W ocenie NSA, "wykazując (...) mankamenty zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia procesowe organu I instancji nie zostały w należyty sposób udowodnione, uzasadnione lub wręcz są takiego uzasadnienia pozbawione. Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powiązał takie braki zaskarżonej decyzji z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej, że z nowego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że stanowisko organu odwoławczego winno posiadać stosowne uzasadnienie, co do takich okoliczności, które stanowią podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., również z punktu widzenia normy art. 136 K.p.a., tj. konieczności wykazania z jakich względów organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." Dalej NSA wskazał, że "Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyczyny, z jakich zastosowany został art. 138 § 2 K.p.a., tj. arbitralne stwierdzenie przez SKO w O., że w sprawie nie dokonano zawiadomień w zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości; brak wskazania konkretnej wielkości powierzchni, na której zlokalizowana jest inwestycja; czy też brak wykazania działania Wójta Gminy O. w porozumieniu z Wójtem Gminy S. – nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.". NSA stwierdził również, że "strona skarżąca kasacyjnie nie zrozumiała powodów z jakich Sąd I instancji w zakresie wykazywanego przez organ II instancji naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też braku porozumienia Wójtów ww. Gmin - dostrzegł uchybienia organu. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał wyłącznie na brak stosownych dowodów dla przyjęcia takiego stanowiska, jakie zaprezentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w tym zakresie jedynie posiłkował się dopuszczonymi w postępowaniu dowodami, z których treści można było wyprowadzić zupełnie inne wnioski niż te prezentowane przez organ odwoławczy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w zasadzie organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dowodami, a wyłącznie arbitralnie przesądził, że nie nastąpiło zawiadomienie o czynnościach procesowych w zwyczajowo przyjęty sposób w danej miejscowości. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że przyczyny na których organ II instancji oparł swoje stanowisko są bezzasadne albo co najmniej przedwczesny jest zarzut SKO w O., że zwrot ‘zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości’ oznacza sposób publicznego ogłoszenia w konkretnej wsi, a nie w miejscowości będącej siedzibą organu gminy. Podobnie w kwestii istnienia porozumień pomiędzy Wójtami ww. Gmin, Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dowodami, a co więcej nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, opierając się jedynie na lekturze akt. Sąd I instancji nie przesądził więc ani o prawidłowości zastosowane trybu obwieszczeń z art. 49 K.p.a., ani o tym czy rzeczywiście Wójtowie ww. Gmin działali w porozumieniu, lecz wskazał na braki materiału dowodowego, które jednak mogły być uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. Dlatego też Sąd I instancji wskazał, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, z jakich względów organ uznał, że wskazany sposób obwieszczeń na terenie Gminy O. nie stanowi o zwyczajowo przyjętym sposobie publicznego ogłoszenia. W tym też kontekście Sąd I instancji sformułował wytyczne dla organu odwoławczego, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego lub dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy." Zatem "wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., lub podjęciu czynności wyjaśniających w oznaczonym wyżej zakresie, mieszczącym się w kompetencjach organu rozpatrującego sprawę w drugiej instancji (art. 15 K.p.a.). A zatem kluczowym dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego w następstwie takich wytycznych będzie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego lub przeprowadzenie czynności wyjaśniających oraz oceny takich ustaleń przez organ odwoławczy, w tym w kontekście art. 49 K.p.a., tj. poczynienia ustaleń, jaki dokładnie jest zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia. Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że zanim zdecyduje o prawidłowości zastosowanego trybu z art. 49 K.p.a. przez organ I instancji musi w tym zakresie uzyskać konkretne dowody, ponieważ te przedstawione przez inwestora przed Sądem I instancji wydają się wskazywać na odmienne stanowisko niż te, jakie zaprezentował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.".

Rozpoznając sprawę na skutek wyroku WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. SKO w O. decyzją z [...] listopada 2013 r. ponownie uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz zacytowano przepisy mające w niej zastosowanie. Zwrócono uwagę, że z art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika reguła, iż w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję środowiskową wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Argumentowano, że choć z ww. przepisu nie wynika, w jakiej formie powinno nastąpić porozumienie między organami, to w judykaturze i piśmiennictwie przyjęto, iż porozumienie przyjąć powinno formę pisemną oraz, że stosuje się do niego art. 106 § 5 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone w sprawie czynności wyjaśniające wykazały, iż obowiązek działania w porozumieniu nie został spełniony. Stwierdzono, że wprawdzie Wójt Gminy O. zwrócił się do Wójta Gminy S. o "wyrażenie swojej opinii w (...) sprawie (pismo z 20 maja 2009 r.), jednak organ ten w odpowiedzi nie zajął stanowiska, poprzestając na udzieleniu informacji, że w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w sąsiedztwie miejscowości P. w celu lokalizacji parku elektrowni wiatrowych (pismo z 10 czerwca 2009 r.)". Wyjaśniono, że mimo dwukrotnego wezwania pismami z 30 sierpnia 2013 r. i 4 października 2013 r. organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, iż do porozumienia faktycznie doszło. Zatem, w ocenie Kolegium, skoro porozumienie pomiędzy organami, o którym mowa w art. 75 ust. 4 powołanej ustawy, jest elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jego braku nie może konwalidować pisemne oświadczenie Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r. złożone na użytek postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzono też, że wydanie rozstrzygnięcia bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest kwalifikowaną wadą procesową uzasadniającą wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, uchylając decyzję, Kolegium nakazało również precyzyjne określić miejsce realizacji inwestycji.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 75 ust. 4 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a.; art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a.; art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a.; art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.; art. 417 i 417¹ § 3 k.c. Uzasadnienie skargi skarżąca sprowadziła w głównej mierze do niewykonania przez organ odwoławczy wskazań zawartych w wyroku WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. oraz NSA z 5 kwietnia 2013 r., odnoszących się do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, zarzucając, że organ ten ponownie nie podjął nawet próby analizy zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i powiązania wykazanych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, dotyczących braku należytej formy porozumienia Wójta Gminy O. z Wójtem Gminy S. oraz nieprawidłowego wskazania obrębów i działek, na których zlokalizowana ma być inwestycja, z możliwością ich usunięcia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Skarżąca argumentowała nadto, iż forma w jakiej dokonywane jest porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy, nie ma znaczenia, gdyż istotne jest, że do porozumienia doszło. W konsekwencji stwierdzono, że nie ma znaczenia to, czy porozumienie wyrażone zostanie w postanowieniu wydanym w trybie art. 106 § 5 k.p.a., czy też "w piśmie". Wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a. nie jest bowiem jedyną formą działania w porozumieniu na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy. Zdaniem skarżącej, o tym, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była wydana w porozumieniu między Wójtami świadczy przesyłana między nimi korespondencja oraz dopuszczone przez WSA w Opolu jako dowód pismo Wójta Gminy S.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, poczyniona przez organ ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego odbiega od poglądów i zapatrywań prawnych wyrażanych przez Sąd w tym wyroku, którym związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd rozpoznający ponownie sprawę.

Wyjaśniono, że wyrokiem z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, zobowiązano organ odwoławczy do ustalenia, czy Wójt Gminy O. powiadomił strony o decyzji we wsiach objętych inwestycją w formie publikacji "zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości". Dokonując w tym zakresie oceny wykonania przez organ zaleceń, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie SKO pismami z 30 sierpnia 2013 r. i 4 października 2013 r. zażądało od Wójta Gminy O. udokumentowanej informacji wskazującej, jaki zwyczaj publikacji ogłoszeń utrwalił się w gminach, przedłożenia dokumentów potwierdzających, że decyzja z [...] maja 2010 r. zapadła w porozumieniu z Wójtem Gminy S. oraz dostarczenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów dla działek, na których będzie realizowane przedsięwzięcie, to jednak, pomimo uzyskania w tym zakresie informacji (pismo Wójta Gminy O. z 10 września 2013 r. i 18 października 2013 r.), nie dokonało w żadnym zakresie ponownej oceny dochowania (bądź nie) przez organ pierwszej instancji, trybu zawiadamiania stron postępowania w sprawie wydania decyzji oraz jej publikacji, zgodnie z art. 49 k.p.a. Zdaniem Sądu, brak wypowiedzi organu w tym zakresie nie może oznaczać dorozumianego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności pominięte przez organ pierwszej instancji, które mogły mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, jeśli przeprowadzenie dodatkowych dowodów, stosownie do art. 136 k.p.a., mieści się w zakresie jego kompetencji.

Dalej stwierdzono, za wyrokiem z 21 lutego 2012 r., że organ odwoławczy powinien, stosując art. 136 k.p.a., we własnym zakresie lub przez zobowiązanie organu pierwszej instancji, przypisać poszczególne działki właściwym obrębom geodezyjnym. Wadliwość tego rodzaju nie uzasadniała zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Za błędne uznano także stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie zostało wykazane działanie Wójta Gminy O. w porozumieniu z Wójtem Gminy S. Zdaniem Sądu wyraża się to w stwierdzeniu, że zaskarżony akt wydany został w porozumieniu między organami, na których terenie zlokalizowano inwestycję. Potwierdza to także oświadczenie Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r. wydane na potrzeby postępowania sądowego, dopuszczone jako dowód w sprawie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie był uprawniony, w świetle art. 153 p.p.s.a., do dokonania odmiennej oceny tego dowodu. Przyjmując w zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji naruszył wymóg porozumienia między organami, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy, sam dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Kolegium tylko wówczas mogło dokonać odmiennej oceny treści oświadczenia Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r., gdyby ta kwestia nie była przedmiotem rozważań Sądu i nie znalazła wyrazu w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez "niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w O., oraz przez niesłuszne związanie organu administracji nietrafnymi zaleceniami", podczas gdy – w ocenie organu – Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż nie tylko organ odwoławczy, ale również i ten Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r., odnoszącymi się do istnienia porozumienia pomiędzy Wójtami Gminy O. i Gminy S., co przesądza o tym, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wytycznym zawartymi w ww. wyroku NSA, który uzupełnił ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji z 21 lutego 2012 r., i który przyjął, że brak jest materiału dowodowego przemawiającego za istnieniem porozumienia zawartego pomiędzy Wójtami obu gmin. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, był on zobowiązany do ustalenia, czy porozumienie to istniało w chwili wydawania decyzji środowiskowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że do takiego porozumienia, które "musi przybrać formę pisemną", nie doszło, co oznacza, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej.

We wnioskach skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca w piśmie procesowym z 29 września 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organu, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie bowiem skarżący kasacyjnie wskazuje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyrokach WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r. i NSA z 5 kwietnia 2013 r., dotyczące działania Wójta Gmina O. w porozumieniu z Wójtem Gminy S., nie dawały podstawy do przyjęcia, iż ta kwestia została przesądzona. WSA w Opolu w wyroku z 21 lutego 2012 r. w zakresie porozumienia stwierdził, że "organ odwoławczy (...) nie poczynił jednak co do tego żadnych ustaleń i oparł się jedynie na lekturze akt." Dalej wyjaśnił, że "lektura akt" doprowadziła jednak do błędnych wniosków, gdyż "z oświadczenia Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r. wydanego na potrzeby postępowania sądowego i dopuszczonego na wniosek stron jako dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że zaskarżony akt wydany został w porozumieniu między organami, na których terenie zlokalizowano inwestycję". To ostatnie stwierdzenie może sugerować, że WSA w Opolu przyjął, iż wskazane organy administracji działały w porozumieniu wymaganym art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Jednakże NSA w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. wyraźnie wskazał, że WSA w Opolu kwestii tej nie przesądził. NSA stwierdza bowiem w tym zakresie, że "w kwestii istnienia porozumień pomiędzy Wójtami ww. Gmin, Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie dysponował żadnymi dowodami, a co więcej nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, opierając się jedynie na lekturze akt. Sąd I instancji nie przesądził więc (...) o tym czy rzeczywiście Wójtowie ww. Gmin działali w porozumieniu, lecz wskazał na braki materiału dowodowego, które jednak miały być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.".

W związku z tym SKO było nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane kwestię działania organów w porozumieniu wyjaśnić. Wyjaśniając ją organ odwoławczy przyjął, że porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, musi być zawarte co najmniej na piśmie i jego brak nie może być konwalidowany po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, np. oświadczeniem organu współdziałającego. Z tego względu SKO uznało, że oświadczenie Wójta Gminy S. z 4 lipca 2011 r. nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Wyjaśniając wskazaną kwestię SKO wzywało także Wójta Gminy O. do wykazania, że organ ten wydał decyzję z [...] maja 2010 r. w porozumieniu z Wójtem Gminy S., lecz wezwania okazały się bezskuteczne. Wobec tego, że działanie w porozumieniu nie zostało wykazane oraz wobec przyjętych założeń co do formy porozumienia, ostatecznie SKO uznało, że decyzja Wójta Gminy O. z [...] maja 2010 r. nie została wydana w porozumieniu z Wójtem Gminy S.

Stanowisko SKO jest trafne, przy czym należy wyraźnie stwierdzić, że porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przypadek współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej, do którego stosuje się art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Ustawodawca w tym przepisie nie wymienił wszystkich możliwych sposobów współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, przewidzianych przez przepisy prawa. Mówi o opinii, zgodzie albo o wyrażeniu stanowiska w innej formie. Tą inną formą może być zaś porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przepisie tym stanowi się bowiem, że w przypadku przedsięwzięcia, do wydania którego właściwy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Ustawodawca wskazuje więc organ właściwy do załatwienia sprawy (wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie) i uzależnia wydanie przez ten organ decyzji od zajęcia stanowiska przez zainteresowanych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, czyli przez organy właściwe dla gmin, na terenie których znajduje się mniejsza część obszaru inwestycji, przy czym wskazuje, że stanowisko to musi przybrać formę porozumienia. Spełnione są więc wszystkie warunki zastosowania art. 106 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że do współdziałania organów na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należy stosować art. 106 k.p.a. Od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ten sposób zostaje zrealizowana myśl ustawodawcy wyrażająca się w tym, że decyzja ma być wydana w porozumieniu organów.

Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że Wójt Gminy S. nie wydał żadnego postanowienia, którym zgodziłby się na decyzję proponowaną przez Wójta Gminy O. Trafne jest zatem stanowisko SKO, że decyzja tego ostatniego organu z [...] maja 2010 r. została wydana bez wymaganego porozumienia z innym organem. Fakt ten uzasadniał uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie NSA, naruszenie prawa, polegające na wydaniu decyzji bez wymaganego stanowiska organu współdziałającego, jest naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czyli takim, które powoduje, że pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak bowiem podstaw prawnych do przyjęcia, że w razie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji bez wymaganego stanowiska organu współdziałającego, o zajęcie takiego stanowiska mógłby zwrócić się organ administracji drugiej instancji albo zlecić to organowi pierwszej instancji. W ocenie NSA, przewidziana w art. 136 k.p.a. możliwość uzupełnienia dowodów i materiałów przez organ odwoławczy lub na jego zlecenie przez organ pierwszej instancji nie obejmuje zwrócenia się o zajęcia stanowiska przez organ współdziałający przy wydaniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasada oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Zostało bowiem wyjaśnione, że z uwagi na brak porozumienia przy wydaniu przez Wójta Gminy O. decyzji z [...] maja 2010 r. z Wójtem Gminy S. w formie określonej w art. 106 k.p.a., SKO było uprawnione, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z tym, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od skarżącej na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania.