Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 870/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziwie sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. roku sprawy ze skarg Spółki A, Spółki B, Spółki C, Spółki D , Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej jako "k.p.a." w punkcie pierwszym decyzji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Spółki A o ustalenie odszkodowania za nieruchomości położone w P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...],[...],[...] zapisane w księdze wieczystej nr [...], obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], w punkcie drugim decyzji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Spółki B o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] i arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł w punkcie pierwszym decyzji o odmowie ustalenia na rzecz Spółki A odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i w punkcie drugim o odmowie ustalenia na rzecz Spólki B odszkodowania za nieruchomość oznaczonej jako działki nr [...] i [...].

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 862/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy prowadzące postępowanie ustalony w sposób należyty. M.in. brak szczegółowego ustalenia skutków decyzji podziałowej z odniesieniem się do wydanych decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczących nieruchomości objętych zakresem niniejszego postępowania oraz postanowienia [...] z dnia [...] września 2010r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oraz postanowień określających warunki obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości objętych decyzjami Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] znak [...] oraz z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] znak [...] ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na nieruchomościach wskazanych w decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowiło zdaniem Sądu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał również, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent miasta na prawach powiatu, sprawujący funkcję starosty, nie może jednocześnie występować w imieniu tego miasta jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z miastem w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 2, 3 i 4, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) zwanej dalej jako "u.g.n." w pkt pierwszym ustalił na rzecz Spółki A odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, położone w P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...]ha, [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W pkt drugim decyzji organ ustalił na rzecz Spółki B odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne, położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., działka nr [...] o pow. [...]ha z ark. mapy [...] i działka nr [...] o pow. [...]ha z ark. mapy [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W punkcie trzecim natomiast Starosta orzekł, że ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz Spółki A, natomiast ustalone w pkt II odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz Spółki B przez Miasto P. jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowanie stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., działając na wniosek Spółki A i Spółki B zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. ark. mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...], nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. art. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] stanowiących własność Spółki A oraz nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...], zapisanej w KW nr [...]. Starosta wyjaśnił również, że w następstwie dokonanego podziału wydzielono m.in. działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...] będące przedmiotem postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że ustalił na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] lutego 2008 r. oraz stanowiącej integralną część decyzji podziałowej mapy z projektem podziału, iż przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały pod drogę publiczną. Zdaniem Starosty, mimo iż z decyzji podziałowej nie wynika wprost, że skutek w postaci przejścia prawa własności, to okoliczność tą ustalił na podstawie m.in. ww. decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyjaśnił organ I instancji wartość przedmiotowych nieruchomości określona została na podstawie przedstawionych przez biegłego operatów szacunkowych, które to uznał za zgodne z przepisami prawa.

W wyniku odwołania wniesionego przez Spółkę A, Spółkę B oraz Miasto P., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]uchylił ww. decyzję Starosty w pkt III i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich do jednorazowej zapłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w ten sposób, że:

- na rzecz Spółki A kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki gruntu o nr [...] oraz [...]

- na rzecz Spółki A kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki gruntu nr [...],[...] i [...]

- na rzecz Spółki B kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą część działki gruntu [...]

- na rzecz Spółki B kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą pozostał część działki gruntu nr [...] oraz działkę gruntu nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...]i [...]. W pkt III tej decyzji właściwy do jej wydani organ ustalił, iż obsługa komunikacyjna nie może odbywać się od ul. O. z uwagi na kolizję z planowanym docelowym układem drogowym, ul. M. wymaga poszerzenia o ok. 3-5 m w kierunku zachodnim, dojazd do działek (...) winien odbywać się (...) nowopowstałym zjazdem z ul. M. (...) inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji administracyjnych zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. M.. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, planowanej do realizacja przy ul. M. [...] i [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...][...] oraz części działek [...]i [...]. Wojewoda wyjaśnił też, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor ZGiKM [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w P. przy ul. M. w wyniku którego powstały m.in. działki gruntu nr [...],[...],[...],[...] oraz działki [...],[...][...].

Zdaniem Wojewody koniecznym było uchylenie decyzji Starosty w pkt III ze względu na brak rozróżnienia kategorii dróg, a tym samym brak informacji co do tego z jakich źródeł powinny być uruchomione środki na zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że dokonując oceny stanu działek gruntu nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] doszedł do wniosku, iż mają one jednoznacznie status dróg publicznych. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle obowiązujących przepisów doszło ex lege do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz właściwych jednostek i koniecznym stało się ustalenie i zapłata zań, do czego w sposób niepozostawiający wątpliwości obliguje treść art. 98 ust. 3 u.g.n.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem oszacowania wartości ww. nieruchomości, powołana w sprawie biegła sporządziła w sprawie opinię w postaci dwóch operatów szacunkowych z dnia [...] lipca 2013 r., osobno dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz osobno dla działek [...],[...]. W ocenie Wojewody biegła prawidłowo, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 Nr 207 poz. 2109) powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r." zbadała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy ocenił, że przedłożone w sprawie operaty szacunkowe zostały wykonane prawidłowo. Biegła słusznie dokonała wyceny w drodze porównania z transakcjami, których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu drogowym , albowiem lokalny rynek był w tym zakresie na tyle rozwinięty, aby wskazać na konkretne zależności pomiędzy cechami nieruchomości, a osiągniętymi przez nie cenami. W związku z tym biegła zobligowana była, stosując § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wycenić nieruchomości przez porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

W ocenie Wojewody odwołujące się spółki bezzasadnie powołują się na treść art. 151 u.g.n. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób by kolidował z normą § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Przepis rozporządzenia stanowi lex specialis dla wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, które miały nadto uprzednio przeznaczenie komunikacyjne i skoro z woli prawodawcy podstawą ich oszacowania są dane z rynku nieruchomości drogowych, to tym samym uznać należy że prawodawca te dane uznał za miarodajne i niesprzeczne z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do stanowiska Miasta P., iż wydzielone nieruchomości nie miały statusu dróg publicznych Wojewoda wyjaśnił, że niewłaściwym byłoby oparcie się w niniejszej sprawie tylko na decyzji podziałowej, bowiem decyzja ta nie odwołuje się do art. 98 ust. 1 u.g.n. i wprost wskazuje, iż nowopowstałe nieruchomości komunikacyjne mają status dróg wewnętrznych. Niemniej jednak skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, nie zaś z woli organów orzekających o zatwierdzeniu podziału. Ponadto okoliczność ziszczenia się przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika z dokumentacji planistycznej (studium) oraz ustaleń w zakresie warunków zabudowy, wobec których decyzja podziałowa jawi się jako oderwana od rzeczywistości. Z kolei odnosząc się do stanowiska w zakresie braku właściwości Starosty do orzekania co do dróg krajowych, Wojewoda w wynikało to z zaleceń zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2012 r., a nadto Prezydent Miasta P. sprawuje zarząd nad wszystkimi kategoriami dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P..

Wojewoda zauważył również, że w dacie wydania decyzji podziałowej, z zatem w dniu [...] stycznia 2011 r., księga wieczysta [...] w dziale IV wskazywała obciążenia na rzecz Spółki C, natomiast działy IV ksiąg wieczystych [...] oraz [...] pozostawały wolne od wpisów. Taki stan rzeczy istniał również w dniu w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. [...] marca 2013 r., kiedy to ex lege doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Spółce D i Spółce E, które w niniejszym postępowaniu roszczą sobie prawo do otrzymania odszkodowania, w ocenie Wojewody, w datach istotnych dla orzekania o owym odszkodowaniu, nie przysługiwały żadne prawa względem nieruchomości, co do których ustalono, że przeszły na własność właściwych jednostek publicznych. Brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do uwzględnienia żądań banków, a nadto niemożliwość ewentualnego zaspokojenia się z przedmiotowych nieruchomości nie może być oceniana jako istotna z punktu widzenia interesu wierzyciela, który nie został narażony na uszczerbek., omawiane nieruchomości stanowią ułamek przedmiotu zabezpieczenia przysługującego bankom, wynosząc 2,5% w wypadku Spółki D i 7,9% w wypadku Spółki C.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Wojewody wniosło Miasto P., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 98 u.g.n. i art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Strona skarżąca podniosła, że w decyzji podziałowej nie wskazano, że część projektowanych działek ma stanowić drogi publiczne. Skoro ustawodawca w art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. zastrzegł zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, to gmina będzie zobowiązana na podstawie art. 98 u.g.n. przejąć z mocy prawa część nieruchomości przeznaczonej pod drogę, jeżeli takie przeznaczenie ustalono w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem ww. decyzje nie wskazały na konieczność wydzielenia gruntu pod drogi publiczne, w związku z czym strona skarżąca uważa, że za przedmiotowe grunty nie przysługuje odszkodowanie. Zdaniem ZDM Prezydent Miasta P. powinien być wyłączony od orzekania tylko i wyłącznie w stosunku do części nieruchomości, jednocześnie wskazując na błędne wskazanie przez Wojewodę podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, którym w stosunku do części nieruchomości winien być Skarb Państwa.

Skargę na decyzję Wojewody wniosły również spółki Spółka A i Spółka B wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących spółek fakt, iż rynek w zakresie gruntów nieruchomości drogowych jest rynkiem specyficznym, nie oznacza że, można go utożsamiać z rynkiem na którym występuje nieograniczony popyt i podaż, co dyskwalifikuje metodę określania wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponadto zdaniem skarżących spółek dla określenia wartości rynkowej nieruchomości, niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w art. 151 u.g.n. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi nie są transakcjami wolnorynkowymi, odbywały się wedle ściśle określonych procedur, a Miasto P., przy podjęciu prób negocjacji, odstąpiło od dalszych rozmów. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nie miały charakteru wolnorynkowego, strony transakcji były od siebie zależne, a zbywca nieruchomości znajduje się w sytuacji przymusowej i z tego powodu nie powinny być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem skarżących spółek § 36 ust. 6 pkt 5 (omyłkowo powołano "pkt 7") rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wskazuje, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 tego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika konieczność określenia przeznaczenia nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej działkę pod drogę. Odpowiednie stosowanie przepisów powinno uwzględniać cel i formę danego postępowania, jak również różnice w stosunku do uregulowań które mają być odpowiednio stosowane. W tym przypadku cel jaki miał na uwadze prawodawca, winien doprowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Skarżące spółki wskazały, że zakupiły grunt w 2007 r. za [...] zł za m², na mocy decyzji podziału dokonanego w 2011 r. zgodnie z zapisami decyzji ustalającej warunki zabudowy, część tych gruntów została przeznaczona pod drogi. Wypłata odszkodowania w wysokości 1/3 zapłaconej ceny powoduje stratę w wysokości [...] milionów złotych.

Skargę do WSA na ww. decyzję Wojewody złożył również Spółka D., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 130 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obciążenie hipoteczne ma wpływ na określenie wysokości odszkodowania,

- art. 128 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 134 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu nieprawidłowego trybu szacowania wartości nieruchomości, a tym samym i określeniu w sposób nieprawidłowy wysokości odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, polegające na nieprawidłowych ustaleniach stanu prawnego nieruchomości. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o uchylenie decyzji Starosty w pkt I i III, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, iż Wojewoda całkowicie pominął okoliczność ustanowienia hipoteki na nieruchomości zapisanej w kw nr [...] i w zaskarżonej decyzji przyznał i wypłacił w całości odszkodowania na rzecz Spółki A. Wojewoda dokonał błędnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, bowiem hipoteki zostały wpisane na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2008 r. Stosownie do treści art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie. W odpisie elektronicznej księgi wieczystej wskazano, iż wniosek o wpis hipotek został złożony w dniu 16 maja 2008 r. i tym samym organ winien ustalić, że w dniu wydania decyzji podziałowej nieruchomość oznaczona ww. nr księgi wieczystej była obciążona hipoteką.

Zdaniem skarżącej ustalenie kwoty odszkodowania uzasadnia uwzględnienie obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym i pomniejszenie odszkodowania o jego wartość, co wynika z art. 128 u.g.n. Przy czym stosownie do tego przepisu nie jest istotne kiedy ograniczone prawo rzeczowe powstało. Istotny jest fakt, iż wywłaszczenie nieruchomości pozbawia dysponenta ograniczonego prawa rzeczowego możliwości korzystania z tego prawa. W przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości z pominięciem wierzyciela hipotecznego. Po przejęciu nieruchomości przez Miasto P., nieruchomość ta w dalszym ciągu obciążona jest hipoteką, jednak możliwość realizacji przysługujących bankowi z tego tytułu praw jest iluzoryczna. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie egzekucji przez bank z nieruchomości, która stanowi drogę publiczną, wobec czego bank utracił faktyczną możliwość zaspokojenia się z przedmiotu zabezpieczenia.

Przywołując treść przepisu art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. skarżąca wskazała, że rzeczoznawca winien w pierwszej kolejności określić wartość rynkową według aktualnego sposobu jej użytkowania, a następnie zaś wartość rynkową według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Wycena, która stała się podstawą do określenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nie zawiera takiej analizy. W odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem wyceny nie została wydana żadna z decyzji wymienionych w § 36 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., która kwalifikowałaby działki nr [...],[...] jako drogi, stąd § 36 ust. 4 tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę do WSA na ww. decyzję Wojewody wniósł również Spółka E zarzucając jej naruszenia:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy skarżącej przysługiwało w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości wydzielonej przez drogi,

- art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności nieistotnej dla oceny podstawy faktycznej orzekania nieznajdującej podstawy w prawie,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i brak przyznania skarżącej praw strony podczas, gdy takie prawa mu przysługiwały,

- art. 107 k.p.a .poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą treść decyzji i jej uzasadnienia

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w części wydanej z naruszeniem prawa

- art. 128 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylająca decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. w zakresie pkt III tej decyzji i orzekająca o zobowiązaniu Prezydenta Miasta P. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich do jednorazowej zapłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w ten sposób, że:

- na rzecz Spółki A kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki gruntu o nr [...] oraz [...].

- na rzecz Spółki A kwoty [...]zł za nieruchomość stanowiącą działki gruntu nr [...],[...],[...]

- na rzecz Spółki B kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą część działki gruntu [...]

- na rzecz Spółki B kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą pozostał część działki gruntu nr [...] oraz działkę gruntu nr [...].

Zaznaczyć należy, że organ I instancji w pkt pierwszym decyzji ustalił na rzecz Spółki A odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, położone w P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, [...]o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W pkt drugim ustalił na rzecz Spółki B odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne, położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., działka nr [...]o pow. [...]ha z ark. mapy [...] i działka nr [...]o pow. [...]ha z ark. mapy [...]zapisane w księdze wieczystej nr [...].

Materialnorpawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wynika z ww. przepisów ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od ustalenia, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek jej właściciela, oraz że wydzielone działku gruntu przeznaczone są pod drogi publiczne. Aby więc można było mówić o skutku jaki powoduje podział nieruchomości, tj. ustaleniu odszkodowania, niezbędnym jest więc uprzednie ustalenie, że działki te przeznaczone zostały pod drogi publiczne.

Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże, z przepisu art. 94 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie braku tego planu, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 862/12 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 9 lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]lutego 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pomimo, iż z decyzji podziałowej nie wynika, iż dokonana ona została na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. , to brak ten nie może przesądzać o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Sąd uznał, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Decyzja podziałowa wprost nie mówi o przejęciu nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną, należało jednak przeanalizować jej treść celem ustalenia skutków jakie wywołał. Zdaniem Sądu organy w sposób niewystarczający ustaliły skutki decyzji podziałowej w odniesieniu do wydanych decyzji w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości objętych zakresem niniejszego postępowania oraz postanowienia [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.,

Zasadniczą kwestią jest więc rozważenie, czy organ ponownie rozpatrując sprawę uczynił to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 862/12 oraz czy zastosował się do wskazań w nim zawartych. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z dokonaną oceną prawną związane są zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Stanowią one konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, określając sposób jego postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Wobec powyższego sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/05, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 857/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Go 599/11).

Wobec dostrzeżonego przez Sąd naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy.

Bezsprzecznym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., działając na wniosek Spółki A i Spółki B zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. ark. mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działki [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...], nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. art. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...]ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] stanowiących własność Spółki A oraz nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., działka nr [...] o pow. [...]ha z ark. mapy [...] oraz działka nr [...]o pow. [...]ha z ark. mapy [...], zapisanej w KW nr [...].

Spornym natomiast jest, czy powstałe w wyniku wyżej opisanego podziału działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]¸oraz [...]wydzielone zostały pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na rzecz Miasta P.. Okoliczność ta nie wynika wprost z decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011 r., jednak w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, organy administracji stosując się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 862/12 dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie drogowego przeznaczenia ww. nieruchomości. Należy bowiem mieć na uwadze, że nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji w sprawie podziału. Wskazania zawarte w decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Tym samym brak regulacji w decyzji podziałowej kwestii przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na własność określonego podmiotu publicznego, nie może świadczyć, że do takiego przejścia nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 435/10, wyrok NSA z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1009/11 dostępna na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wobec tego ustalenie czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawidłowych ustaleń organów w tym zakresie stanowiły wcześniej wydane decyzje administracyjne, m.in. o warunkach zabudowy. Z decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obręb P. położonej w P. przy ul. M. [...],[...],[...] wynika, że dojazd do powyższych działek powinien odbywać się istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz nowoprojektowanym zjazdem z ul. M.. W decyzji tej wskazano również, że ul. M. wymaga poszerzenia o ok. 3-5 m w kierunku zachodnim w celu zapewnienia miejsca na chodnik. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, inwestycja zlokalizowana jest częściowo w liniach rozgraniczających ul. Z. M. Z kolei na załączniku graficznym ww. decyzji wskazano linie rozgraniczające projektowany pas drogowy ul. N.O. i ul. M. i z załącznika tego wynika, że projektowany pas drogowy obejmuje m.in. działkę [...], będącą następnie przedmiotem decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2011 r. Wskazać również należy, że w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] maja 2013 r. wyjaśniono, że "na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. można przyjąć, że działki nr [...],[...],[...],[...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. M., działki nr [...],[...],[...] znajdują się w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego wylot do P., ul. N.O., ul M.".

Dokonując ustaleń w zakresie drogowego przeznaczenia spornych nieruchomości zauważyć również należy, ze w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych planowanej do realizacji przy ul. M. [...],[...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działek [...],[...] ark. [...] obręb P. Prezydent Miasta P. stwierdził, że przez teren inwestycji przebiega projektowane poszerzenie drogi ul. M. i budowa ul. N. O.. Linia rozgraniczająca tereny projektowanego układu drogowego zamieszczone zostały na załączniku graficznym decyzji.

Porównanie załączników graficznych decyzji o warunkach zabudowy, ze znajdującym się w aktach sprawy projektem podziału nieruchomości, pozytywnie zaopiniowanym przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające projektowany pas drogowy, pokrywają się z obszarem wydzielonych działek [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Tym samym niezasadnie Miasto P. zarzuciło organowi odwoławczemu nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie drogowego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości.

W konsekwencji powyższych ustaleń, prawidłowo organy uznały również, że

z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przedmiotowe nieruchomości z mocy prawa przeszły na własność Miasta P.. Bezspornym w jest, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem, a właściwym organem. Skoro wiec do takiego uzgodnienia nie doszło kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania odbywa się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości tj. przepisów art. 128-135 u.g.n.

Z treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wynika, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 wysokość odszkodowania ustala, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W myśl § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości ustalona została na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego A.S. osobno dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz dla dziełek nr [...],[...], a ustalona wartość nieruchomości odpowiada wartości ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania.

Sposób dokonanej wyceny zakwestionowany został przez Spółkę D oraz Spółki A i B. Bank zarzucił organowi, iż ten błędnie przyjął za prawidłowe działania rzeczoznawcy, który do wyceny przyjął nieruchomości drogowe, w sytuacji gdy winien określić wartość nieruchomości na podstawie dotychczasowego jej przeznaczenia. Natomiast w ocenie Spółek A i B przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości nie spełniają kryterium wynikającego z art. 151 u.g.n., bowiem nie są one transakcjami wolnorynkowymi.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżących przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym rzeczoznawca prawidłowo dokonał określenia wartości nieruchomości poprzez porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca wskazał, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie miasta P. pozwala na określenie szacowanej wartości nieruchomości. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. znajdującego odpowiednie zastosowanie w oparciu o art. 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia należy przyjąć, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Prawodawca dał pierwszeństwo metodzie polegającej na porównaniu transakcji nieruchomościami drogowymi i tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegła uznając, że istnieje możliwość ustalenia wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie miasta P., poddała badaniu rynek od 2010 r. wskazując jednocześnie, iż przyjęty okres czasu pozostaje bez wpływu na ceny tych nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami do porównania przyjęła 3 nieruchomości, które w jej ocenie wykazywały cechy zbliżone do nieruchomości wycenianej, co pozwoliło na określenie wartości nieruchomości, za które ustalone zostało przez organ odszkodowanie. W ocenie Sądu działanie to było prawidłowe i znajdywało uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że nie ma racji skarżąca Spółka D, która podniosła, iż w przedmiotowej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie powinien znaleźć zastosowania, bowiem nie została wydana żadna z decyzji o której mowa w § 36 ust 5 ww. rozporządzenia. Stanowisko to nie znalazło uznania w ocenie Sądu, bowiem z treści § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ug.n.

Rację natomiast należy przyznać Spółce D i Spółce E, iż organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, bowiem w dniu wydania decyzji podziałowej ww. bankom przysługiwało prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości. Niemniej jednak uchybienie to w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Analiza przedłożonych przez Spółkę D i Spółkę E w toku postępowania przed organem odwoławczym odpisów ksiąg wieczystych prowadzi do wniosku, iż w dziale IV księgi wieczystej nr [...] jak również nr [...] widniały wpisy dotyczące ustanowionej na rzecz tych banków hipoteki. Jak wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...] w dziale IV widniał wpis dotyczący ustanowienia na rzecz Spółki D hipoteki łącznej zwykłej na kwotę [...]zł oraz hipoteki łącznej kaucyjnej na kwotę [...]zł, natomiast w dziale IV księgi wieczystej nr [...] widniał wpis dotyczący ustanowienia na rzecz Spółki E hipoteki łącznej zwykłej na kwotę [...]zł i hipoteki łącznej kaucyjnej na kwotę [...] zł.

Z uwagi na powyższą okoliczność skarżące banki zarzuciły organowi naruszenie art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Wskazany przepis przewiduje, że jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Wskazany przepis nie wymienia co należy rozumieć przez inne prawa rzeczowe, nie ulega jednak wątpliwości że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego są nimi użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. W myśl przepisu art. 128 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie za inne prawa rzeczowe należy ustalić odrębnie dla każdego z uprawnionych podmiotów, przy czym suma kwot ustalonego odszkodowania musi być równa wartości nieruchomości. W konsekwencji odszkodowanie należne właścicielowi ulegnie zmniejszeniu o kwoty należne uprawnionemu z tytułu innych praw rzeczowych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn akt I SA 67/00 lex nr 54182)

Przepis art. 128 ust. 2 u.g.n. nie znajduje jednak zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1093/07 oraz z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 397/08 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości odszkodowanie co do zasady ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych praw w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże, biorąc pod uwagę funkcje i charakter prawny instytucji hipoteki jako ograniczonego prawa rzeczowego, wartość ta może być ustalona jedynie, kiedy przedmiotem wywłaszczenia są prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest cały obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie, w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy przy ustalaniu odszkodowania nie powinno się uwzględnić całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Art. 128 ust. 2 u.g.n. przewiduje "zmniejszenie" odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada ratio legis normy prawnej – art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej.

Reasumując, należy uznać, że art.128 ust. 2 u.g.n. przewidujący zmniejszenie odszkodowania nie ma zastosowania w sytuacji gdy dochodzi do podziału nieruchomości obciążonej hipoteką i przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego części tej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. W takiej sytuacji odszkodowanie należy wypłacić osobie, która utraciła nieruchomość lub prawo do części nieruchomości.

W konsekwencji przyjąć należało, że mimo nieprawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy, że w dniu wydania decyzji podziałowej, skarżącym bankom nie przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, to uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wartość hipoteki w sposób znaczący przekraczała wartość ustalonego odszkodowania. Tym samym wysokość ustanowionej hipoteki uniemożliwiała zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 128 ust. 2 u.g.n.

Niewątpliwie skoro skarżącym bankom w dniu wydania decyzji podziałowej przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, to w konsekwencji winny one brać udział w postępowaniu przed organem I instancji. W wyniku wskazanego powyżej nieprawidłowego ustalenia treści księgi wieczystej Spółka D i Spółka E pierwotnie nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i przystąpiły do niego dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Mimo tego w ocenie Sadu również powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżące spółki w toku postępowania przed organem II instancji mogły odnieść się do zebranego materiału dowodowego jak również mogły zgłaszać żądania. W ocenie Sądu sam fakt, iż skarżące spółki nie brały udziału w postępowaniu nie może automatycznie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Argumentacja banków w znacznej mierze sprawdzała się do zarzutów niezmniejszenia przez organ odwoławczy kwoty odszkodowania o prawo rzeczowe przysługujące tym bankom. Jednakże wobec wykazanej przez Sąd powyżej okoliczności, iż art. 128 ust. 2 u.g.n. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, bez znaczenia pozostaje również okoliczność naruszenia przez organ art. 28 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez Miasto P. naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz do błędnego zdaniem Miasta określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania wskazać należy, że zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1310) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Z kolei w myśl art. 19 ust. 5 ww. ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miast, natomiast zgodnie z treścią art. 20 pkt 17 tej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia ww. zarzutów.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skarg.