Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. Ł. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073), po rozpoznaniu odwołania I. Ł. (błędnie podane nazwisko – powinno być I. Ł.) od decyzji Nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] r. ustalającej na rzecz K. i W. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, niezbędnej infrastruktury technicznej związanej budynkiem, na terenie działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny J. , gmina W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji odwołanie do Kolegium wniosła I. Ł., strona postępowania. Odwołująca się podniosła, że sąsiednia zabudowa na działce nr [...] jest siedliskiem rolniczym, zatem nowa zabudowa powinna kontynuować tę funkcję zabudowy (siedliskową). Ponadto zakwestionowała wyznaczenie obowiązującej linii dla nowej zabudowy, wskazując że wyznacza ją budynek mieszkalny na działce nr [...], a nie znajdujące się tam budynki inwentarskie, gospodarcze i wiaty. Nie zgodziła się również z wyznaczonym kierunkiem głównej kalenicy dachu nowej zabudowy - prostopadły do obowiązującej linii zabudowy (zabudowa w okolicy posiada kalenice równoległe do drogi publicznej). Zakwestionowała również prawidłowość ustalenia wskaźnika intensywności nowej zabudowy (do obliczeń niezasadnie włączono wszystkie budynki, w tym gospodarcze i inwentarskie). Odwołująca podniosła również, że nowa zabudowa ma dotyczyć użytków rolnych klasy III, gdy tymczasem jednym z warunków zabudowy na takim gruncie, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest położenie terenu inwestycji od najbliższej działki budowlanej w odległości nie większej niż 50 m. Jedyną taką działką jest działka nr [...], która pomimo oznaczenia ewidencyjnego symbolem B nie jest aktualnie zabudowana, gdyż znajdujący się na niej budynek mieszkalny został rozebrany. Odwołująca się poniosła także, że inwestorzy w 2017 r. w odległości 4 m od budynków gospodarczych na działce nr [...] wykonali wykop długości 45 m i głębokości 50 cm

z przeznaczeniem pod drogę dojazdowa do garażu. Ruch po tej docelowej drodze będzie zakłócać życie przebywającego w budynku inwentarskim bydła.

Zdaniem Kolegium, materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem".

Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 ustawy

i stwierdziło, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został

w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 zakreślono obszar analizowany, którego granice obejmują obszar położony wokół terenu inwestycji, w odległości 110 m, co wypełnia warunek objęcia obszaru minimalnego (front działki o szerokości 35 m x 3 = 105 m). W tak wyznaczonym obszarze ujawniono zabudowę o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowę siedliskową (budynki mieszkalne oraz gospodarcze i inwentarskie w zabudowie zagrodowej). Wnioskowany budynek mieszkalny jednorodzinny z towarzyszącym budynkiem garażowym kontynuuje funkcję istniejącej już zabudowy w analizowanym obszarze.

Rozporządzenie reguluje wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jednakże dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jeżeli wynika to

z analizy (§ 4 ust. 4). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1,3,4). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8).

Badając poszczególne cechy i parametry w zakreślonym obszarze Kolegium stwierdziło:

- wzdłuż działki drogowej budynki mieszkalne usytuowane są w odległości od 2 m do 12 m od granicy z działka drogową. Przez teren inwestycji przebiega żyła wodna, co organ pierwszej instancji uwzględnił wyznaczając obowiązującą linię dla nowej zabudowy w oparciu o budynki gospodarcze położone na działce sąsiedniej nr [...].

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji już na obecnym etapie inwestowania mógł uwzględnić tę okoliczność niekorzystną dla możliwości lokalizacji inwestycji

i wyznaczyć obowiązująca linię nowej zabudowy inaczej niż w sposób podstawowy, poprzez przedłużenie linii zabudowy sąsiedniej (zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia);

- średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 18,3%. Inwestor przedstawia zabudowę o powierzchni około 200 m2, co dla działek wskazanych pod zabudowę łącznie 1856 m2 daje współczynnik 10,78%. W decyzji ustalono wskaźnik intensywności zabudowy jako obliczony średni (18%), co jest zgodne z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia;

- średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze wynosi 14,8 m. Uwzględniając 20% tolerancję obliczonej szerokości średniej, ustalono szerokość elewacji nowej zabudowy na maksymalnie 19 m (łącznie z garażem), co odpowiada dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych na działkach sąsiednich ([...] - około 6 m i [...] - około 3 m) jest różna. Średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizy (według zestawienia tabelarycznego parametrów zabudowy - załącznik nr [...] do analizy) wynosi 3,75 m. Dla nowej zabudowy ustalono wysokość elewacji frontowej do 4 m, wskazując że to ustalenie nawiązuje do przeważającej w analizowanym obszarze wysokości na poziomie od 3 do 4 m. Ustalenie odpowiada dyspozycji § 7 ust. 3 rozporządzenia;

- w obszarze analizowanym budynki są przekryte dachami stromymi o kącie nachylenia połaci w granicach 40° - 45°. Wyjątek stanowi budynek mieszkalny na działce nr [...], dwukondygnacyjny z dachem o nachyleniu połaci 20° - 25°. Na działce nr [...] budynek gospodarczy przekryty dachem wielospadowym. Wysokość zabudowy mieszkaniowej mierzona do głównej kalenicy nie przekracza 11m, głównie waha się od 8 m do 9 m. Dla nowej zabudowy ustalono przekrycie dachem stromym, dwuspadowym lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci od 35° do 45° i wysokości kalenicy maksymalnie 9 m równoległej lub prostopadłej do frontu działki - co jest zgodne z dyspozycją § 8 rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, która jest podstawowym dowodem w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie tu orzekającym stwierdziło, że wyprowadzone w ustaleniach zaskarżonej decyzji projektowane parametry dla zamierzenia inwestora mieszczą się w ujawnionych parametrach zabudowy sąsiedniej i są ustalone zgodnie z regułami rozporządzenia.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Teren, na którym inwestor ma zamiar realizować przedsięwzięcie stanowi grunty klasy III i z tego względu wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie bowiem do w przypadku gruntów rolnych klas III przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W przepisie tym ustawodawca zawarł jednak zastrzeżenie do ust. 2a, zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 460, 774 i 870);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Analiza możliwości zastosowania odstępstwa została przeprowadzona przez organ uzgadniający, Starostę K. , który postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) uzgodnił przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy, tym samym stwierdzając, że w rzeczonej sprawie zmiana przeznaczenia gruntu rolnego klasy III na cele nierolnicze nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Postanowienie organu uzgadniającego jest dla Burmistrza W. wiążące.

Jako właściciele gruntu inwestorzy są uprawnieni do korzystania z tego gruntu, również dokonywania wykopów, byle by podjęte przez nich działania nie wpływały na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego. Sam wykop, o ile taki faktycznie wykonano, nie świadczy jeszcze o innym niż rolniczym korzystaniu z gruntu.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

ewentualnie o:

• uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości,

• przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji,

oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedochowanie obowiązku zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

2) § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) art 61 ust. 1 ustawy, poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo spełnienia warunków tamże określonych,

4) art. 7 ust. 2a w związku z art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, iż działka rolna znajduje się w obszarze zwartej zabudowy,

5) art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez działanie nie na podstawie przepisów prawa i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestnika do władzy publicznej.

Skarżąca wskazała, że decyzja narusza podstawowy wymóg określony

w zasadach ogólnych K.p.a., który nakazuje organom administracyjnym stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Obowiązkowi temu w sposób rażący uchybił organ drugiej instancji odpowiadając obszernemu odwołaniu skromną decyzją pozbawioną de facto wyników jakiejkolwiek analizy odnoszącej się do odwołania. Od organu drugiej instancji należało oczekiwać ponownego przeprowadzenia dowodów lub rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Niestety, organ drugiej instancji nie tylko nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale nawet do zarzutów skargi odniósł się dokładnie jednym zdaniem.

Analiza jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego

w postępowaniu o warunki zabudowy. Pozwala ona stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ustawy o zagospodarowaniu zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". To, czy w konkretnej sprawie organ określi nieprzekraczalną, czy obowiązującą linię zabudowy, wynikać powinno z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie decyzja ma dotyczyć obszaru o zabudowie rozproszonej i nieregularnej. Wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ogranicza uprawnienia właścicielskie oraz swobodę projektową bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w przypadku tak luźnej zabudowy okolicznej musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu.

Przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji, potwierdzona przez organ drugiej instancji, określa przebieg linii zabudowy obowiązującej, a jednak - nie mającej odniesienia w zabudowie sąsiadującej, trudno bowiem uznać tył małego budynku gospodarczego, usytuowanego po przeciwnej stronie działki po stronie wschodniej (dz. nr [...]) czy front niewielkich i indywidualnie nie mających żadnego urbanistycznego znaczenia dwóch budyneczków inwentarskich na działce po stronie zachodniej (dz. nr [...]). Sytuowanie obowiązującej linii zabudowy w zabudowie zagrodowej jest sprzeczne z tradycją i historycznym znaczeniem takiego typu zabudowy.

Zdaniem skarżącej, przebieg "żyły wodnej" jako argument dla lokalizacji zabudowy w danym miejscu licuje z godnością państwową organu. "Żyła wodna" jest zjawiskiem paranaukowym z zakresu szeroko rozumianych sił nadprzyrodzonych. "Przebiegu" "żyły wodnej" nie da się zweryfikować za pomocą narzędzi poznawczych, jakimi posługują się organy administracyjne.

Ponadto skarżąca wskazała, że wszystkie elementy w analizie powinny zostać wyliczone i opisane. Tymczasem przedmiotowa analiza nie zawiera w ogóle informacji o intensywności wykorzystania terenu, zawiera tylko wskaźnik powierzchni zabudowy, a można przypuszczać, że dla niewielkiej działki dwa budynki, z których jeden ma być dwukondygnacyjny przekroczą średni, a nawet maksymalny wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym.

Średnia szerokość elewacji frontowej wyliczona przez autorkę analizy wynosi

19 m. Wartość ta, zgodnie z § 6 rozporządzenia o warunkach zabudowy, winna być wynikiem uśrednienia istniejących szerokości frontowych powiększonym o max. 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej została wyliczona na 14,8m. 20% z tej wartości to niecałe 3m, a 14,8 m + 3 m = 17,8m. Wyznaczenie tej wartości na ponad metr więcej nie jest zgodne z § 6 rozporządzenia o warunkach zabudowy i może wzbudzać niepokój uczestnika postępowania poprzez widoczną niestaranność, której skutkiem jest błąd rachunkowy działający ponownie na korzyść wnioskodawcy.

Wieś J. w analizowanym obszarze jest wypełniona zabudową zagrodową. Nie ma tam ani jednego budynku pełniącego odmienną od zagrodowej funkcję. Wynika to z faktu, że wszyscy mieszkańcy mieli lub mają gospodarstwo rolne. Zabudowa zagrodowa jest całkowicie odmiennym od zabudowy jednorodzinnej rodzajem zabudowy charakterystycznym dla gospodarstw rolnych. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą. Stąd decyzja, która uznaje, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne - zawiera poważny błąd, eliminujący ją z obiegu prawnego ( wyrok NSA sygn. akt IIOSK 2267/16).

Zdaniem organu pierwszej instancji, działka nr [...] stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to działka na wschód od przedmiotowej. W ocenie skarżącej, stanowi klasyczne wiejskie podwórze z budynkiem mieszkalnym od frontu. Co sprawiło, że autorka analizy potraktowała tę działkę inaczej niż pozostałe? Trudno powiedzieć, gdyż ta działka, jak i pozostałe - ma od frontu dom, a od podwórza zwierzęta, maszyny i rolę.

Jeszcze jedna działka została przez autorkę analizy uznana za mieszkaniową jednorodzinną – nr [...] - jednak dom ten został rozebrany i działka pozostaje wolna od zabudowy, więc również nie może stanowić odniesienia do zamiarów budowlanych.

Kolejnym naruszeniem, którego dopuściły się organy administracyjne jest kwestia przeznaczenia na cele nierolnicze terenu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy powołuje się na fakt, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Starostę K. . Zdaniem organu, wyczerpuje to temat przeznaczenia gruntu rolnego. Tymczasem, zdaniem skarżącej z orzecznictwa wynika, że zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III może zostać dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź też może ją uznać minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja opisana w art. 7 ust. 2a w związku z art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowi ona, iż pod kilkoma warunkami, zmiana przeznaczenia gruntu nie wymaga pozwolenia ministra.

W przedmiotowej sytuacji warunki te nie są łącznie spełnione. Pierwszy z nich stawia wymóg, by "co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy". Taka sytuacja nie ma miejsca na działce będącej przedmiotem wniosku. Zabudowa w okolicy - jak wspomniano wyżej - jest rozproszona, więc na pewno nie jest zwarta.

W aktach sprawy powinien znaleźć się wyrys z mapy ewidencyjnej

z oznaczonymi granicami obszaru zwartej zabudowy. Byłby to dowód przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, czy warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o gruntach został spełniony. Analiza wykonana przez skarżącą wykazuje, iż w obszarze mapy nie ma pięciu budynków nie gospodarczych, które usytuowane są od siebie nie dalej niż 100 m. Budynków takich jest cztery, pozostałe znajdują się w znacznej odległości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ma, w myśl § 3 powołanego rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy przy tym wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy przy tym podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację.

Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dla ustalenia, czy spełniony zostanie wymóg kontynuacji funkcji przepis ten wymaga ustalenia następujących danych: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę ustaleń dla organu zabrakło wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów posadowionych na konkretnych nieruchomościach. W ocenie sądu, "załącznik nr [...]" na który powołuje się Kolegium w zaskarżonej decyzji, w żadnej mierze nie spełnia wymogów załącznika do analizy. Po pierwsze załącznik ten nie został opisany, że stanowi załącznik do analizy, po drugie analiza nie wskazuje na taki załącznik, wreszcie po trzecie załącznik ten nie został przez nikogo podpisany.

Akta sprawy nie pozwalają więc na poczynienie ustaleń w zakresie gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych na poszczególnych nieruchomościach. W ocenie sądu, bez danych w tym zakresie nie jest możliwe ustalenie, czy planowana inwestycja będzie kontynuowała zastaną na danym obszarze funkcję. Zdaniem sądu, ze względu na zróżnicowany architektonicznie charakter obszaru powyższe dane są konieczne dla przeprowadzenia prawidłowych ustaleń dotyczących spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Dopiero na podstawie wszystkich charakterystycznych wskaźników dotyczących danego terenu można ustalić, czy planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego na danym terenie.

Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

W sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, braki przeprowadzonej analizy organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do wyjaśnienia tej kwestii. W niniejszej sprawie strona skarżąca w odwołaniu od decyzji wskazała, że budynek mieszkalny na działce [...] został rozebrany podczas, gdy uwzględniony został on w analizie. Do tego zarzutu Kolegium nie odniosło się w ogóle. Dodać należy, że pomimo, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi być mapą aktualną, to jednak jej nieaktualność powoduje rozbieżność ze stanem faktycznym oraz w pewnych przypadkach utratę wartości dowodowej całej analizy i z pewnością stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.

Ponadto, w ocenie sądu, dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niezbędne jest zapewnienie ustaleń

np. że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym oraz,

że w przypadku domów jednorodzinnych brak jest takich właśnie cech. Tymczasem

w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza w analizie urbanistycznej, brak dostatecznych ustaleń w tym przedmiocie. W szczególności z materiałów tych nie wynika, jakie konkretnie budynki i o jakim przeznaczeniu znajdują się na działkach

w zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanych w obszarze analizowanym (działki

nr [...] i [...]). Ze zdjęć załączonych do analizy można wnosić, że na działce [...] oprócz domu znajdują się także zabudowania gospodarcze.

W ocenie sądu, samo stwierdzenie w analizie, że uzasadnione jest przesunięcie linii zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), bowiem przez część frontową działki przebiega żyła wodna, jest niewystarczające. Uzasadnienie analizy w tym zakresie, jak też w każdym innym przypadku gdy przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo od wskazanych w nim reguł, winno wskazywać co najmniej przesłanki takiego uznania.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W. zostały wydane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzoną w sposób naruszający wskazany przepis ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, poprzez sporządzenie aktualnej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu i po ponownym jej przedłożeniu do uzgodnienia Staroście K. podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.