Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 675/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 113 § 1, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 405/08 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 405/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę M. K. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], oraz stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r. i nałożenia sankcji. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] maja 2007 r. M. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, deklarując do Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej działkę rolną o powierzchni 4,96 ha, położoną na siedmiu działkach ewidencyjnych (nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), znajdujących się w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny [...]. W dniu 24 października 2007 r. wnioskodawczyni udzieliła pełnomocnictwa mężowi G. K. do reprezentowania jej przed organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR). Organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającej przyznania płatności i nakładającej sankcję wskazał jako adresata tego rozstrzygnięcia G. K., przy czym z treści decyzji wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności złożonego przez M. K. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez pełnomocnika strony, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując jako adresata swojej decyzji M. K. reprezentowaną przez G. K.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto zażąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazanie adresata aktu – strony postępowania administracyjnego należy do istotnych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a., przy czym oznaczenie strony w decyzji powinno nastąpić w sposób zupełny, tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania lub pobytu. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych wystąpiła M. K. i to ona jest stroną postępowania, stosownie do art. 28 k.p.a. Okoliczność, że M. K. ustanowiła G. K. swoim pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym jest o tyle istotna, iż to pełnomocnikowi należy doręczyć wydaną w sprawie decyzję (art. 40 § 2 k.p.a.), jednak adresatem decyzji powinna być strona postępowania, a nie jej pełnomocnik. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza treści decyzji organu I instancji wskazuje, że rozstrzygnięcie to zostało skierowane nie do strony (M. K.), ale do jej pełnomocnika (G. K.). Oznacza to, że wydana w sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, gdy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W ocenie Sądu, utrzymując w mocy dotkniętą wadą nieważności decyzję organu I instancji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

I. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wysłanie decyzji na ręce pełnomocnika oznacza skierowanie do tej osoby rozstrzygnięcia jej praw bez uwzględnienia charakteru, jaki w danym postępowaniu pełni ta osoba jako zastępca procesowy.

II. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie w orzekaniu przepisów:

- art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną w postępowaniu jest ten czyjego interesu prawnego dotyczy rozstrzygnięcie, a nie osoba, do której jest adresowane pismo,

- art. 32 k.p.a., z którego wynika, że decyzja ma być wysłana na adres pełnomocnika,

- art. 40 § 2 k.p.a., z którego to przepisu wynika obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi i kierując się tym przepisem decyzja została zaadresowana i przesłana pełnomocnikowi,

- art. 95 § 2 k.p.a., z którego to przepisu wynika, że czynności wykonywane przez pełnomocnika są tożsame z czynnościami osoby przez tego pełnomocnika reprezentowanej,

- art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), z którego to przepisu wynika, że numer identyfikacji wpisu do ewidencji producentów jest niepowtarzalny i nie przechodzi na inne osoby.

W uzasadnieniu organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że sama czynność zaadresowania decyzji nie może przesądzić o uznaniu, że jest ona wydana na rzecz pełnomocnika a nie strony, której prawa faktycznie zostały rozstrzygnięte w tejże decyzji. Z treści decyzji wynika, że rozstrzyga ona o interesie prawnym M. K., zaś Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji uznając, iż jest to orzeczenie na rzecz pełnomocnika. Adresowanie decyzji do osoby pełnomocnika nie może być utożsamiane z kierowaniem orzeczenia do pełnomocnika. Samo przesłanie i zaadresowanie pism na ręce pełnomocnika jest czynnością procesową, a nie materialną. Organ skierował decyzje do M. K., a jedynie przesłał je na ręce umocowanego przez nią pełnomocnika. Decyzja wydana przez organ dotyczy praw i obowiązków producenta, którego na każdym etapie postępowania identyfikuje niepowtarzalny numer ewidencyjny. Z treści unieważnionej decyzji wynika, że w sentencji wskazano jako stronę M. K., natomiast w nagłówku decyzji wskazano pełnomocnika. Takie rozstrzygnięcie nie zasługuje na unieważnienie ze względu na prawidłowe określenie strony w rozstrzygnięciu decyzji, które jest istotnym jej elementem, z którego wynika wobec kogo indywidualnie określono prawa i obowiązki wynikające z prawa materialnego.

M. K. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, co wyznacza mu zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zakreślił organ domagając się kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w aspekcie zarzucanego niewłaściwego zastosowania przez Sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących kwestii skierowania decyzji do strony postępowania, a jej doręczenia (zaadresowania) do pełnomocnika strony.

Kontrolując legalność decyzji wydanych w tej sprawie sąd administracyjny badał z urzędu (nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi), czy oceniane decyzje nie zawierają wad prawnych wymienionych w art. 156 k.p.a., a ustaliwszy, że decyzja organu I instancji została obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał co do tej decyzji rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. W myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd doszedł do takiej konkluzji z uwagi na wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji nazwiska pełnomocnika skarżącej, co zdaniem Sądu oznaczało, że decyzja została skierowana do pełnomocnika skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, a to skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku z następujących przyczyn.

Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest - co wynika z treści powyższego przepisu - czy legitymuje się on interesem prawnym, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W myśl z kolei art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06). Ze względu na istotę nieważności decyzji z przyczyny, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, należy stwierdzić, że zachodzi ona wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06).

Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Przy czym w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwaną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r. Nr 3, poz. 66).

W rozpoznawanej sprawie wydane decyzje prawidłowo skierowano do strony, a nie do jej pełnomocnika. Taki wniosek wynika przede wszystkim z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, którym to M. K. odmówiono przyznania płatności i na tę osobę nałożono sankcje. W ten sposób skonkretyzowano stosunek administracyjnoprawny łączący tę osobę - a nie jej pełnomocnika - z organem administracji publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w nagłówku decyzji organu I instancji wskazano jej pełnomocnika. Nie można przy tym przyjąć, że wskazanie w nagłówku decyzji organu I instancji nazwiska i danych adresowych pełnomocnika skarżącej miałoby decydować o przyznaniu pełnomocnikowi przymiotu strony w tym postępowaniu, skoro w treści rozstrzygnięcia (osnowie decyzji) wskazano prawidłowo podmiot, który był wnioskodawcą w tej sprawie, to jest producenta rolnego. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest bowiem obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, istotne jest natomiast, by była w sposób dokładny (jednoznaczny) określona.

Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 i zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uchylił decyzję organu odwoławczego uznając, że organ ten dopuścił się uchybienia polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej wadą nieważności.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Art. 40 § 2 k.p.a. dotyczący obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona takiego ustanowiła, nie został naruszony, gdyż decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącej. Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie na powyższy obowiązek w uzasadnieniu wyroku, natomiast nie stwierdził jego naruszenia przez organy w tej sprawie. Sąd nie naruszył również art. 32 k.p.a., ponieważ charakter czynności dokonywanych w sprawie nie wymagał osobistego działania strony.

Powoływany w podstawie kasacyjnej przepis art. 95 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, również nie został w sprawie naruszony. Problemem w sprawie nie była bowiem kwestia treści (zakresu) pełnomocnictwa, czy też skuteczności czynności podejmowanych w ramach umocowania. Czynności dokonywanych przez pełnomocnika nie kwestionowały też organy.

Nie można też czynić Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z treści art. 11 ust. 1 tej ustawy wynika, że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Z kolei w myśl ust. 2 (w brzmieniu na dzień składania wniosku) wniosek o wpis do ewidencji producentów zawiera dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3-6 omawianej ustawy, w tym imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony. Zgodnie zaś z jej art. 12 ust. 1, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (ust. 2), na co również wskazywał organ w skardze kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wpis do rejestru producentów dokonywany w oparciu o ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wywołuje skutków takich, jakie wywołują decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można co najwyżej jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 788/08). Identyfikacja producenta rolnego według nadanego mu numeru i wpisu do rejestru producentów nie przesądza o tym, że jest on stroną postępowania w sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że w tej sprawie producentem rolnym, wnioskodawcą a zarazem stroną postępowania jest M. K.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.