Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 128/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Czesława Socha Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. – Z. B.-I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 160/06 w sprawie ze skargi Z. P. – Z. B.-I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Z. P. kwotę 2233 (dwa tysiące dwieście trzydzieści trzy) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. o sygn. akt III SA/Kr 160/06 oddalił skargę Z. P. - Z. B.-I. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 28.860 zł za zajęcie pasa drogowego ul. T. w K. bez zezwolenia w dniach od 1 lutego 2005 r. do dnia 9 marca 2005 r.

W uzasadnieniu organ podał, że strona prowadzi prace budowlane przy ul. T. w K.. W dniu [...] lutego 2004 r. uzyskała pierwsze zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tej ulicy na okres od 19 marca 2004 r. do 10 kwietnia 2004 r. Od tej pory strona wielokrotnie zwracała się o przedłużenie otrzymanego zezwolenia na kolejne miesiące. Ostatnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmowało okres do 31 stycznia 2005 r. Z. P. złożył kolejny wniosek o przedłużenie zezwolenia pismem z dnia 26 stycznia 2005 r., jednak zezwolenia nie otrzymał, a zostało wysłane do niego wezwanie o uiszczenie opłaty skarbowej, której nie uiścił. Zdaniem organu, Z. P. zajmując pas drogowy bez przedłużenia zezwolenia, tym samym zajął pas drogowy z przekroczeniem terminu jego zajęcia określonym w zezwoleniu, a więc naruszył przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) skutkujący obowiązkowym wymierzeniem przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności należnej opłaty z tytułu zajęcia tego pasa drogowego. Organ II instancji podkreślił, że fakt zajmowania pasa drogowego przez Z. P. bez zezwolenia w postaci umieszczenia ogrodzenia terenu budowy, w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia kontroli, tj. do dnia 9 marca 2005 r., jest stwierdzony stosownym protokołem. Jednocześnie przyznano, że brak było podstaw prawnych do żądania uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a także uznano rację odwołującego się, że organ winien wydać postanowienie na podstawie art. 261 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w przedmiocie zwrotu pisma, czego nie uczynił, jednak uchybienia te nie wpływają na fakt wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dniem 1 lutego 2005 r. i dalszego zajmowania tego pasa bez zezwolenia.

Oddalając skargę Z. P. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że Prezydent Miasta K. wydał skarżącemu decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. o udzieleniu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ul. T. dla celów budowy na czas od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2005 r. Treść decyzji świadczy jednoznacznie o obowiązku skarżącego przekazania protokolarnego terenu w terminie do 31 stycznia 2005 r. i wskazuje na konieczność liczenia się skarżącego z nałożeniem kar, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w sytuacji nieprzekazania terenu w tym terminie i dalszego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, bez znaczenia w tej sprawie jest fakt wadliwego wezwania skarżącego o uiszczenie opłaty skarbowej od złożonego wniosku o przedłużenie terminu dalszego zajmowania pasa drogowego, a także zawarte w odwołaniu twierdzenia, jakoby wezwania do uiszczenia tej opłaty skarżący nie otrzymał. Podobnie bez znaczenia dla tej sprawy jest pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie. Skarżący winien bezwzględnie posiadać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do 9 marca 2005 r. nie posiadał. Odpowiedzialność skarżącego wynika z naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy, niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie ma to w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, albowiem ustawodawca przewiduje identyczne kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak i za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W skardze kasacyjnej Z. P. − Z. B.-l. w K. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości, względnie zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika procesowego. Ponadto, na wypadek uznania przez Sąd zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami w niej zawartymi.

Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

– art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku dokonania oceny, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki jego zastosowania, tj. czy zostały w sposób należyty i wystarczający ustalone elementy stanu faktycznego: kto i w jakim okresie faktycznie zajmował jaki odcinek pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia;

– art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez

jego niewłaściwe zastosowanie i usankcjonowanie pobrania opłaty karnej, w

sytuacji gdy skarżący dopełnił wszelkich czynności w celu uzyskania

stosownego zezwolenia, zaś wyłącznie z winy i wskutek błędnych, naruszających prawo działań organu administracji wydanie takiego zezwolenia nie nastąpiło, przy czym okres braku wydania stosownej decyzji przeciągnął się poza długość dopuszczalnego dla rozpatrzenia sprawy terminu;

oraz przepisów postępowania mogących mieć (i mających) istotny wpływ na wynik postępowania w postaci:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak lub nienależyte i niewystarczające odniesienie się (nieustosunkowanie się) w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, tj. brak odniesienia się przy orzekaniu do kwestii braku zastosowania art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a. przez organy administracji publicznej, w sytuacji gdy po ich stronie istniał taki obowiązek oraz brak oceny zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego z punktu widzenia zarzucanego naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w trakcie postępowania odwoławczego stwierdzono, że do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej doszło i mogło dojść jedynie na skutek niewłaściwego postępowania organu I instancji;

– art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 227 k.p.c. poprzez brak

przeprowadzenia dodatkowych dowodów niezbędnych do wyjaśnienia

istotnych wątpliwości związanych ze stosowaniem przepisu art. 40 ust. 4

ustawy o drogach publicznych, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej

decyzji administracyjnej;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przez

organ administracji publicznej przepisów art. 261 § 1-3 k.p.a., co miało

oczywisty wpływ na treść wydanej decyzji, do której by nie doszło gdyby

organ zastosował się do treści tych przepisów;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak

uchylenia decyzji administracyjnej w sytuacji jej wadliwości, jako niewątpliwie

wydanej z naruszeniem przepisów art. 261 § 1-3 k.p.a., co rzutowało na treść

wydanej decyzji, oraz przy jednoczesnym dostrzeżeniu wadliwości decyzji przez organ odwoławczy, który pomimo tego błędnie utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie ustalając i nakładając karę pieniężną na Z. B.-l. − Z. P. w istocie wskazano tylko, że bez stosownego pozwolenia wskazany podmiot zajął pas drogowy i jest stroną postępowania, gdy jednocześnie z akt sprawy nie wynika, jaki status prawny ma przedsiębiorstwo, które prowadzi skarżący i czy skierowanie decyzji do tak oznaczonego podmiotu było uprawnione. Ponadto nie wiadomo, na jakiej podstawie wskazano, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło w okresie od 1 lutego do 9 marca 2005 r.; wyznaczenie tego okresu wyłącznie za pomocą dat kontroli jest, zdaniem skarżącego, niewystarczająco udokumentowane.

Skarżący wskazał również, że zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nastąpiło z pominięciem rozpatrzenia wniosku skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skarżący mógł racjonalnie spodziewać się, iż w sytuacji wystąpienia przez niego z wnioskiem o de facto przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres, wydanie decyzji − tak jak bywało to dotychczas − jest kwestią najwyżej kilku dni. Zgodnie z przepisem art. 35 § 2 k.p.a. sprawa tego rodzaju powinna być załatwiona niezwłocznie − nie wymagała żadnego postępowania wyjaśniającego, bowiem było to jedynie przedłużenie istniejącego stanu rzeczy, doskonale organowi znanemu. Tymczasem obowiązek ten − w obliczu sytuacji, o której mowa w art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a. − nie został przez organ dochowany. Zdaniem skarżącego, w tym stanie rzeczy, tj. de facto uniemożliwieniu mu z wyłącznej winy organu uzyskania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego, do otrzymania którego był obiektywnie w pełni uprawniony i w celu uzyskania którego podjął niezbędne działania − brak było podstaw do zastosowania sankcji przewidzianej w przepisie, którego ratio legis oparte jest na niedopuszczeniu do sytuacji, w której podmiot z własnej winy i wskutek własnej postawy nie uzyskuje stosownego zezwolenia i zupełnie samowolnie dokonuje zajęcia pasa drogowego. Taki stan rzeczy, w którym obywatel ponosi konsekwencje wadliwego i bezprawnego działania organów administracji publicznej, jest - zdaniem skarżącego - niedopuszczalny.

W trakcie postępowania niewątpliwie doszło do naruszenia ze strony organów administracji publicznej przepisów art. 261 § 1-3 k.p.a. Organ zamiast wydać ewentualne postanowienie o zwrocie podania skarżącego, uznał je za niebyłe, uniemożliwiając tym samym stronie skorzystanie z prawa kontroli legalności postępowania poprzez zaskarżenie postanowienia. W trakcie postępowania, w wyniku którego doszło do wydania skarżonej decyzji, doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, co skutkuje wadliwością wydanej decyzji, a w konsekwencji powinno spowodować jej uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie zaskarżonego wyroku, a nie postępowania administracyjnego.

Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach − naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia postępowania, to skarżący odniósł je do braku ustosunkowania się do przebiegu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o przedłużenie mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do 9 marca 2005 r., a więc naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wpływu tego postępowania na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bez znaczenia jest dla tej sprawy pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie jest nie do zaakceptowania, gdyż w istocie prowadziłoby to do wniosku, że organ może bez zakończenia jednego postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynać z urzędu postępowanie o zajęcie tegoż pasa drogowego bez zezwolenia, czy też poza okres objęty dotychczasowym zezwoleniem i uznać, że wypełnione zostały przesłanki z art. 40 ust. 12 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 192, poz. 1381 ze zm.).

Takie postępowanie organu podważałoby elementarne zasady praworządności i zaufania obywatela do organów Państwa i nie powinno być zaakceptowane przez sąd administracyjny.

Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przy rozpoznaniu skargi Z. P. dokładnie wyjaśnić jak zostało zakończone postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego o przedłużenie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego, który wpłynął do organu 31 stycznia 2005 r. i rzeczywistego wpływu tego postępowania na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a przede wszystkim czy skarżący został w jakikolwiek sposób zawiadomiony o zakończeniu tego postępowania i czy w związku z tym skarżący miał świadomość bezprawności zajmowania pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r., tj. w czasie kiedy toczyło się postępowanie o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Należy zauważyć, że był to już kolejny wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i wcześniejsze wnioski były uwzględniane i załatwiane pozytywnie, co mogło pogłębić przekonanie wnioskodawcy, że nie narusza on przepisów prawa, zajmując w spornym okresie pas drogowy.

Reasumując powyższe rozważania w zakresie ubiegania się przez skarżącego o przedłużenie przedmiotowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy stwierdzić, że te okoliczności wymagają szczegółowego wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż nie powinny pozostać bez wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że Sąd I instancji wytknął błędy organu w prowadzeniu omawianego postępowania administracyjnego o przedłużenie zezwolenia, tylko uznał, że i tak nie miało znaczenia dla wyniku sprawy.

Ocena organu przekonania skarżącego co do podstaw dalszego zajmowania pasa drogowego poza okres dotychczasowego zezwolenia, tj. po dniu 1 lutego 2005 r., jako całkowicie subiektywnego, bez oparcia na faktach, które powinny być jednoznacznie wyjaśnione, powinna wzbudzić przy rozpoznaniu skargi przez Sąd I instancji poważne wątpliwości, a nie być pominięta jako okoliczność bez znaczenia dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4−6.

Charakter wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną, np. na skutek opieszałości organu w wydawaniu przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego.

Podmiot ubiegający się o zezwolenie lub tez przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej.

W żadnym razie nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że dla zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wystarczy stwierdzenie faktu, że upłynął już okres dotychczasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podmiot zajmujący ten pas nadal go zajmuje.

Nie może być obojętne dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie nieuzyskanie przedłużenia tego zezwolenia w odpowiednim czasie, mimo złożenia wniosku przed upływem terminu do końcowego dotychczasowego zezwolenia z zachowaniem wymogów tego wniosku w trybie przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Przerzucenie odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążenie jej skutkami uchybień w działaniu organu (uchybienia te nie były nawet kwestionowane przez organ drugiej instancji) stanowi naruszenie nie tylko przepisów ustawy art. 40 ust. 12 pkt 2, ale także przepisów art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r. nie został rozpoznany w terminie z powodu "nieuiszczenia opłaty skarbowej", która była nienależna, co przyznał organ odwoławczy i w tej sprawie wnioskodawca nie został zawiadomiony o sposobie załatwienia wniosku.

Z powyższego wynika, że opisane wyżej uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o przedłużenie były na tyle istotne, że gdyby nie zaistniały wnioskodawca otrzymałby w odpowiednim czasie przedłużenie zezwolenia, co pozwalałoby uniknąć mu zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno-administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że istnieją nadal wątpliwości czy sprawa wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożonego do organu 31 stycznia 2005 r. została formalnie zakończona i w jaki procesowy sposób (pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania z pominięciem wydania postanowienia w tym zakresie).

Sąd I instancji stwierdzając w sposób kategoryczny, że skarżący zgodnie z warunkami ustawowymi winien bezwzględnie posiadać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po dniu 1 lutego 2005 r., nie odniósł się do przyczyn braku tego zezwolenia, uznając je za bez znaczenia dla tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił takiej wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Nie można wszczynać bowiem postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w czasie kiedy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania wzajemnie się wykluczają.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej mają już drugorzędne znaczenie i dlatego nie wymagały omówienia, jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby się odnieść również do tych zarzutów dotyczących czasokresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni tego pasa drogowego i sposobu obliczenia kary, a także czy prawidłowo określono stronę tego postępowania, chociaż takich zarzutów skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podnosił.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadniają przepisy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.