Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1901/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. i S. S. oraz K. S., decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] (miasto na prawach powiatu) prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność K. S., S. S. oraz E. S.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z 16 lutego 2015 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność K. S., S. S. oraz E. S.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] (miasto na prawach powiatu) prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność K. S., S. S. oraz E. S.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i S. S. oraz K. S. wskazując, iż w niniejszej sprawie nie została udokumentowana przesłanka władania publicznoprawnego nieruchomością, a większość czynności świadczących o władaniu publicznoprawnym nie była wykonywana przez zarządcę przedmiotowej nieruchomości, ale przez właścicieli gruntu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Minister wskazał, że 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha byli K. S., E. S. oraz S. S., na podstawie umowy darowizny Rep. [...] oraz umowy sprzedaży z [...] października 1997 r. Rep.[...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. wynika, że ustalony stan prawny jest nadal aktualny. Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej organ podał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, m.in. w województwie krakowskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) przedmiotowa droga – ul. [...] w K. zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na to, że droga wojewódzka ul. [...] w K. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz.1071), zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

Jeżeli chodzi o przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ odwoławczy wskazał, że jest on determinowany zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne, niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Minister zauważył, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] z której wynika, że działka nr [...] jest zajęta pod drogę. Z treści sporządzonej, na zlecenie organu odwoławczego, opinii z [...] marca 2017 r. przez uprawnionego geodetę A. G. wynika, że przedmiotowa działka była w całości zajęta pod drogę publiczną – ul. [...] również 31 grudnia 1998 r. Zatem zebrany materiał dowodowy potwierdza fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem Ministra, udokumentowana została także przesłanka władztwa publicznoprawnego przedmiotową działką. Władanie nieruchomością, to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Przy czym do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy zawiera oświadczenie dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z [...] stycznia 2015 r., z którego wynika, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się również metryka ul. [...] z września 1989 r., zgodnie z którą ul. [...] posiadała nawierzchnię asfaltową na całej długości, biegnącej od ul. [...] do ul. [...]. Z powyższej metryki wynika także, że na ul. [...] znajdował się chodnik, oświetlenie i oznakowanie pionowe.

Z kolei z opinii geodezyjnej z [...] marca 2017 r. wynika, że w 1986 r. przebiegał przez działkę przewód telekomunikacyjny, natomiast obecnie przez działkę przebiegają przewody kanalizacyjne, wodociągowe i energetyczne.

Minister podkreślił, że czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.

Minister zaznaczył, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Organ odwoławczy wskazał, że pozostawanie nieruchomości we władaniu publicznoprawnym potwierdzają również oświadczenia właścicieli nieruchomości, którzy w piśmie z 17 listopada 2014 r. wskazali, że działka nr [...] o pow. [...] ha umiejscowiona przy ul. [...], obejmująca chodnik oraz część pasa drogowego, pozostaje w całości we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg w K. i jest użytkowana jako droga. Natomiast wskazana w odwołaniu okoliczność braku należytego wykonywania przez zarządcę drogi wszystkich czynności zarządczych, o których mowa w art. 19 – art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz wykonywanie części prac przez samych właścicieli nieruchomości nie wyłącza zarządu podmiotu publicznoprawnego i nie podważa faktu, że zarządca podejmował czynności władcze na powyższej nieruchomości, mimo, że w ocenie właścicieli niewystarczające.

Minister zaznaczył, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, Minister Infrastruktury i Budownictwa, uznał, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed 1 stycznia 1999 r. Dlatego też - zdaniem organu odwoławczego – udowodniona została w wystarczającym stopniu przesłanka związana z pozostawaniem działki nr [...] we władaniu publicznoprawnym w rzeczonym okresie.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. K. S., E. S. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W pismach z 28 marca 2018 r. E. S. i S. S. wyjaśnili, że nie wnosili skargi, lecz skargę wniósł tylko K. S.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/17 umorzył postępowanie sądowe wobec E. S. i S. S., uznając, że osoby te skutecznie cofnęły skargę. Postanowienie to stało się prawomocne 11 lipca 2018 r.

Wobec tego do rozpoznania pozostała skarga K. S., natomiast E. S. i S. S. zachowali status uczestników postępowania sądowego.

W swojej skardze K. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez: a) błędne przyjęcie, że spełniona została przesłanka władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego bowiem w rzeczywistości Gmina [...] nie wykonywała czynności właściwych dla władania przedmiotową nieruchomością, a utrzymaniem i gospodarowaniem nieruchomością zajmowali się właściciele, b) nieprzyznanie i niewypłacenie właścicielom wywłaszczanej nieruchomości odszkodowania, w sytuacji, gdy przepis ten przewidywał dokonanie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydaną decyzję, a to: a) art. 7 Kpa poprzez przeprowadzenie przez organ administracji postępowania bez uwzględnienia praw i interesu właścicieli wywłaszczanej nieruchomości oraz w sposób uniemożliwiający właścicielom aktywny udział w postępowaniu i podejmowanie przez nich we właściwym czasie czynności mających na celu ochronę ich uzasadnionych interesów, w szczególności wystąpienie z wnioskiem o przyznanie i wypłacenie odszkodowania, b) art. 77 § 4 in ﬁne Kpa poprzez nieinformowanie przez organ administracji stron o przysługujących im prawach i sytuacji dotyczącej ich własności, c) art. 9 Kpa polegające na nieinformowaniu właścicieli o okolicznościach faktycznych i prawnych, dotyczących nieruchomości stanowiącej ich własność, na żadnym etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności niepoinformowanie właścicieli o przysługującym im prawie do złożenia wniosku o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie obowiązywania ustawy, w konsekwencji czego skarżący nie mieli żadnej świadomości planowanej decyzji, którą w rzeczywistości organ potwierdził stan, który miał powstać począwszy od 1 stycznia 1999 r., pozbawiając tym samym skarżących możliwości wystąpienia - w określonym w odrębnych przepisach terminie - o stosowne odszkodowanie za wywłaszczoną własność, d) art. 10 § 1 i 3 Kpa poprzez brak zapewnienia właścicielom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności na etapie, kiedy stronom przysługiwało prawo do dokonywania czynności wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz brak wskazania przez organ przyczyny odstąpienia od zasady wysłuchania stron, e) art. 12 § 1 i 2 Kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie po upływie 17 lat od dnia wejścia w życie ustawy, na podstawie której miało nastąpić nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości z mocy prawa, w sytuacji, kiedy sprawa nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, w konsekwencji czego właściciele przez ten czas nie mieli świadomości, że ich własność została wywłaszczona na podstawie powoływanej ustawy oraz zostali pozbawieni możliwości skorzystania z przysługującego im prawa do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w przewidzianym w odrębnych przepisach terminie. Mając powyższe na względzie K. S. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 4) wstrzymanie wykonania decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że wbrew ustaleniom organów administracji, wobec przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu udowodnienia władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1471/07).

Zdaniem skarżącego, dokumenty powołane w decyzji Wojewody [...], na podstawie których organ ten przyjął, że spełniona jest omawiana przesłanka, nie pozwalają przyjąć, że Gmina [...] władała nieruchomością 31 grudnia 1998 r. Jakkolwiek brak jest w obowiązujących przepisach legalnej deﬁnicji władania przejmowaną nieruchomością, w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa regulujących wykonywanie zarządu na drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych określają obowiązki zarządcy względem dróg, do których należy m. in. utrzymywanie nawierzchni dróg i chodników, wykonywanie robót interwencyjnych, związanych z utrzymaniem i zabezpieczeniem drogi, o czym stanowi art. ustawy o drogach publicznych.

Jak wskazywali właściciele przedmiotowej nieruchomości już w odwołaniu większość ze wskazanych w powołanej ustawie o drogach publicznych obowiązków wykonywali sami, pozostając właścicielami nieruchomości i wykonując swoje władztwo nad nieruchomością jako jej właściciele. Nieuprawnione jest powoływanie się Gminy [...] na wykonywanie władztwa nad przejmowaną nieruchomością w sytuacji, gdy faktycznie żadne wymienione w ustawie czynności nie były wykonywane przez Gminę [...]. W żaden sposób Gmina [...] nie demonstrowała władztwa nad przedmiotową nieruchomością, o czym świadczy to, że dopiero po zwróceniu się przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości do Gminy z inną sprawą, dotyczącą nieruchomości, Gmina zwróciła się o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa.

W ocenie skarżącego, podniesione w odwołaniu argumenty w zakresie wykonywania władztwa nad nieruchomością, nie zostały w prawidłowy sposób ocenione i rozpoznane. Analiza treści uzasadnienia decyzji Ministra lnfrastruktury i Budownictwa pozwala stwierdzić, że organ ten w zasadzie przyjął ocenę i stanowisko w tym zakresie przyjęte w decyzji Wojewody [...].

Zdaniem skarżącego, wobec niespełnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego przesłanki władania nieruchomością, nie było możliwe przyjęcie, że nieruchomość skarżących została nabyta z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz Gminy [...].

Odnosząc się do treści art. 73 ust. 1 ustawy K. S. wskazał, że przepis ten określa, że nabycie nieruchomości z mocy prawa następuje za odszkodowaniem. Analiza orzecznictwa pozwala stwierdzić, że warunkiem nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, jest łączne spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jednocześnie w uzasadnieniach obu decyzji wskazuje się wyłącznie 3 przesłanki, tj. zajęcie pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie tym podmiotom prawa własności do nieruchomości 31 grudnia 1998 roku. W żadnym stopniu nie jest brana pod uwagę wymieniona w tym przepisie przesłanka nabycia nieruchomości za odszkodowaniem.

Tymczasem obowiązującą w polskim prawie zasadą jest przyznanie za wywłaszczaną nieruchomość odpowiedniego odszkodowania. W ustawie - Prawo budowlane wskazane jest, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie dokonywane jest na podstawie art. 73 ustawy. Art. 73 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wobec treści tego przepisu skarżący utracili możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania bowiem upłynął już dawno przewidziany w ustawie termin. W okresie, kiedy było możliwe zwrócenie się ze stosownym wnioskiem, właściciele nieruchomości nie mieli żadnej wiedzy, że 1 stycznia 1999 r. miało nastąpić nabycie nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa.

Skarżący podkreślił, że właściciele spornej nieruchomości nie byli w żadnym stopniu informowani o przewidywanym nabyciu nieruchomości z mocy prawa. Ustawa została uchwalona 13 października 1998 r. Organy administracji publicznej powinny zatem co najmniej poinformować podmioty, które miały podlegać ustawie, o planowanym, nabyciu ich własności przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina [...] nie informowała właścicieli przedmiotowej działki o sytuacji wynikającej z wejścia w życie ustawy, również do końca okresu, w którym możliwe było wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżący podkreślił, że Gmina miała na to 7 lat. W konsekwencji niedopełnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego ciążącego na niej obowiązku względem właścicieli działki, wobec upływu w ustawie terminu, utracili oni prawo do domagania się odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie wydana została decyzja stwierdzająca, że Gmina [...] nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości z mocy prawa. Decyzja Wojewody [...] została wydana ponad 17 lat po wejściu w życie ustawy, na podstawie której miało nastąpić wywłaszczenie.

W ocenie skarżącego, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji decyzję deklaratywną, stwierdzającą w istocie nabycie przez Gminę prawa własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przy jednoczesnym braku zapewnienia w jakimkolwiek stopniu możliwości działania właścicielom nieruchomości.

K. S. uważa, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogę publiczną nic powinni ponosić konsekwencji zaniedbań i błędów ze strony organów administracji. Wydane w sprawie decyzje konstytuują bowiem stan, w którym dotychczasowi właściciele nieruchomości zostają jej pozbawieni, przy jednoczesnym braku możliwości domagania się stosownego odszkodowania. Stan powstały w wyniku wydania zaskarżonych decyzji narusza art. 64 Konstytucji RP, gwarantujący ochronę prawa własności. Organy administracji winny działać na podstawie prawa, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem skarżącego, wskazane uchybienia w sprawie, której przedmiotem jest pozbawienie dotychczasowych właścicieli ich własności, winny skutkować co najmniej uchyleniem decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W takiej sytuacji możliwe będzie późniejsze przeniesienie własności nieruchomości na Gminę [...] przy jednoczesnym zapewnieniu skarżącym prawa do otrzymania odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że 31 grudnia 1998 r. K. S., E. S. i S. S. byli właścicielami nieruchomości, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w Kw nr [...]. Wynika to z umowy darowizny z [...] lutego 1984 r. Rep. [...], umowy sprzedaży z [...] października 1997 r. Rep [...], wydruku z elektronicznej księgi wieczystej Kw nr [...].

Nie budzi także wątpliwości to, że ul. [...] 31 grudnia 1998 r. miała status drogi wojewódzkiej, ponieważ została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: (...) krakowskim (...) – Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), co wynika z Załącznika Nr 6, lit. B, poz. 1.

Trafnie zwrócił też uwagę Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha była 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta pod pas drogowy ul. [...]. Okoliczność tę dokumentują: 1) oświadczenie dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] stycznia 2015 r. mające walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, 2) opinia geodezyjno-prawna dla działki nr [...] obr. [...] ul. [...] sporządzona [...] maja 2015 r. przez geodetę M. S., stwierdzająca zajęcie działki nr [...] (powstałej z parceli [...] kat [...] obj. Lwh [...] gm. kat [...]) pod część ul. [...], 3) opinia geodezyjna z [...] marca 2017 r. wraz z załącznikami sporządzona przez geodetę A. G., w tym mapa uzupełniająca podziału działki nr [...] w skali 1:500, zatwierdzona prawomocną decyzją z [...] maja 1986 r. Z dokumentacji tej wynika, że działka nr [...] co najmniej od 1976 r. znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] i zajęta była pod chodnik i jezdnię, a przez działkę przebiegał przewód komunikacyjny i studzienka telekomunikacyjna. Okoliczności tych nie kwestionują K. S., E. S. i S. S.

Spór jaki wystąpił w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina [...] (administrator, zarządca drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2a i ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) poprzez jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi (art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych) – Miejski Zarząd Dróg w K. władała w sensie publicznoprawnym terenem działki nr [...]. Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że - jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 15 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 798/12 - władztwo publiczne nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z zarządu sprawowanego na podstawie przepisów Rozdziału 2 ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykazany zostanie bezspornie zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. To oznacza, że przestrzenny zakres zajęcia nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną określał teren, na którym podmiot publicznoprawny wykonywał władztwo jako zarząd drogi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych.

Istotne jest też to, że dla wykazania władania publicznoprawnego znaczenie ma władanie sprawowane na drodze, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych, Sąd zwraca uwagę, że dokumenty znajdujące się w zasobach zarządu drogi, wskazujące na administrowanie drogą z zasady odnoszą się do konkretnych dróg, a nie działek ewidencyjnych. Zarząd drogi nie jest jednostką organizacyjną właściwą w sprawach geodezji, katastru, czy też gospodarki nieruchomościami. Nie można pominąć i tego, że władanie publicznoprawne nie nosi cech posiadania w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ponieważ odnosi się do czynności dotyczących np. utrzymania, ochrony, naprawy, konserwacji drogi, także przy udziale właściciela nieruchomości bądź nawet wbrew jego woli (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 37/14).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że już w latach 70-tych XX w. istniała ul. [...] w K. dz. [...]. Dla tej drogi przewidziana została inwestycja z zakresu kanalizacji deszczowej. Inwestorem był wówczas Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w K. Dowodzi tego dokumentacja techniczna z października 1972 r., Opinia sanitarna z [...] stycznia 1972 r., Uzgodnienie koncepcji kanalizacji deszczowej w ul. [...] z [...] stycznia 1972 r. - znajdujące się w aktach sprawy. We wrześniu 1989 r. ówczesny Zarząd Dróg i Komunikacji założył dla ul. [...] metrykę ulicy. Z danych zawartych w metryce wynika, że już wówczas ul. [...] miała nawierzchnię asfaltową, chodnik z płyt betonowych, pasy zieleni w chodniku. Ulica ta była wyposażona w znaki drogowe odblaskowe, tablice informacyjne, oświetlenie na całej długości. W części dotyczącej oceny stanu nawierzchni, klasyfikacji jezdni po przeglądzie, określono stan jezdni jako dobry. Powyższe okoliczności korespondują z oświadczeniem dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] stycznia 2015 r., który oświadczył, że sporny grunt pozostawał 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w K.

Fakt władania działką nr [...] przez Miejski Zarząd Dróg w K. potwierdzili K. S., E. S. i S. S. w piśmie z 17 listopada 2014 r. skierowanym do ZIKiT w K. w przedmiocie wykupu przez Gminę [...] działki nr [...]. O fakcie użytkowania działki nr [...] przez Zarząd Dróg wspomniano też w piśmie z 18 grudnia 2014 r. skierowanym do Wojewody [...] w sprawie wykupu przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że właściciele działki nr [...] zmienili stanowisko w kwestii władania działką przez zarząd drogi, po otrzymaniu informacji, że ich prawo do odszkodowania wygasło z upływem 31 grudnia 2005 r. na mocy art. 73 ust. 4 ustawy.

Z powyższego wynika, że Gmina [...] wykazała, że już na długo przed 31 grudnia 1998 r. jednostka organizacyjna właściwa w zakresie zarządzania drogami manifestowała konkretne przejawy władania, terenem oznaczonym jako aktualna działka nr [...]. Już w latach 70-tych XX. w. podmiot publicznoprawny wykonywał poprzez Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w K. czynności z zakresu tzw. modernizacji, czy też utrzymania drogi, wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o drogach publicznych (budowę kanalizacji odprowadzającej wody opadowe), czy też poprzez Miejski Zarząd Dróg w K. czynności z zakresu ochrony drogi, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o drogach publicznych (kontrola stanu technicznego nawierzchni jezdni).

Sąd zwraca uwagę, że dokumentacja mapowa znajdująca się w aktach sprawy wskazuje, że działka nr [...] nie znajdowała się wewnątrz ogrodzenia posesji K. S., E. S. i S. S. Zatem sporna działka była w każdym czasie dostępna z zewnątrz dla jednostki organizacyjnej sprawującej z mocy prawa trwały zarząd w pasie drogowym ul. [...]. Z materiałów mapowych znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że działka nr [...] (po podziale działka nr [...]) przylegająca do działki nr [...] była niezabudowana. Jej zabudowa budynkiem mieszkalnym miała miejsce po 2000 r. co zdaje się potwierdzać uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1946/02, dotyczącego E. i S. S. (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wiedza właścicieli działki, co do tego, jakie czynności zarząd drogi wykonywał na działce nr [...] przed 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym ul. [...] nie mogła być pełna, skoro właściciele tej nieruchomości nie zamieszkiwali na swojej działce, ale przebywali na swym gruncie okresowo.

Sąd miał na uwadze to, że w odwołaniu z 8 stycznia 2016 r. oraz piśmie z 12 czerwca 2017 r. K. S., E. S. i S. S. wskazywali, że nie wszystkie czynności z zakresu władania spornym gruntem (utrzymanie jezdni, chodników, zieleni przydrożnej, roboty interwencyjne, zabezpieczające, utrzymaniowe) były wykonywane przez zarządcę i że utrzymaniem chodnika zajmowali się właściciele działki [...].

Jak wskazano wyżej władztwa publicznoprawnego sprawowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w K. nie wykluczały działania samych właścicieli spornego gruntu w zakresie utrzymania w należytym stanie chodnika zawierającego się w pasie drogowym ul. [...]. Jak wynikało z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), to właściciele nieruchomości zapewniali w dacie 31 grudnia 1998 r. utrzymanie czystości i porządku przez m. in. oczyszczanie ze śniegu i lodu oraz usuwanie błota i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy, obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach nie wymienionych w ust. 1-3 (m. in. poza chodnikami wzdłuż nieruchomości) należały w odniesieniu do dróg publicznych do zarządu drogi.

Jak zasadnie wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji ocena przez właścicieli działki nr [...], jako niewystarczających, działań zarządu drogi odnośnie czynności utrzymaniowych, remontowych, czy ochronnych pasa drogowego ul. [...] nie podważają wykonywania przez Zarząd Dróg Miejskich w K. czynności władczych na terenie objętym sprawowanym zarządem. Jako niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie, że zarząd drogi w okresie wielu lat do 31 grudnia 1998 r. nie realizował zadań ustawowych na drodze mającej status drogi wojewódzkiej, a więc drodze o dużym znaczeniu lokalnym i o znacznym natężeniu ruchu, np. nie zwalczał śliskości zimowej, nie uzupełniał na bieżąco ubytków w chodniku, czy w oświetleniu drogowym (160 punktów świetlnych), które znajdowało się na całej długości drogi.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną, wojewódzką – ul. [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy poprzez pominięcie przesłanki wywłaszczenia za odszkodowaniem i wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia art. 64 Konstytucji RP gwarantującego ochronę prawa własności, czy też zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 4 Kpa poprzez niepoinformowanie stron we właściwym czasie o wywłaszczeniu ich nieruchomości na podstawie ustawy i o możliwości ubiegania się o odszkodowanie, niezapewnienie im udziału w postępowaniu, kiedy jeszcze przysługiwało im prawo do odszkodowania, wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości po upływie 17 lat od dnia wejścia w życie ustawy w warunkach pozbawienia ich możliwości uzyskania odszkodowania

Odnosząc się do opisanych wyżej kwestii trzeba wskazać, że decyzje wojewody, o których mowa w przepisie art. 73 ust. 3 ustawy mogą być wydawane w każdym czasie, ponieważ potwierdzają nabycie przez podmiot publicznoprawny, z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia nieruchomego, zajętego pod drogę publiczną. Sprawa o odszkodowanie za wywłaszczenie tego rodzaju gruntu wszczynana jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony najpóźniej do 31 grudnia 2005 r. i kończy się decyzją starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (prezydenta miasta), co wynika z art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z art. 4 pkt 9b1 i art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). To, czy skarżący złożył w terminie ustawowym wniosek o odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę publiczną wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, w której Sąd oceniał zgodność z prawem decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już na temat konstytucyjności art. 73 ustawy w odniesieniu do różnych jego aspektów. W wyroku z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W wyroku tym TK uznał związaną z wywłaszczeniem szczególną konstrukcję odszkodowania za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania, mimo, że odszkodowanie jest wypłacane nie z urzędu, lecz tylko na wniosek byłego właściciela. Za niekonstytucyjne nie zostały też uznane unormowania o odsunięciu w czasie możliwości wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym (przed 1 stycznia 2001 r.), ani brak określenia końcowego terminu wypłaty odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny uznał także za zgodne z Konstytucją ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. Trybunał zauważył, że osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, a powinny wykazać się dbałością o swe prawa. Z kolei w wyroku z 28 lutego 2008 r. sygn. akt K 43/07 Trybunał wskazał, że art. 73 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Także w wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W tym ostatnim wyroku Trybunał stwierdził, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Trybunał podzielił stanowisko Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że brak decyzji wojewody nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela.

Zatem sprawa o stwierdzenie przez właściwego wojewodę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (art. 73 ust. 1 ustawy) stanowi zagadnienie prawne niezależne od sprawy o ustalenie przez właściwego starostę odszkodowania za nabycie mienia przez podmiot publicznoprawny (art. 73 ust. 4 i 5 ustawy). Decyzja wojewody potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy samego prawa, tj. to, że określona nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (gminę, powiat, województwo). Sprawa ta dotyczy zdarzenia prawnego zaistniałego wcześniej, niż początkowa data (1 stycznia 2001 r.), od której właściciel nieruchomości mógł wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie. Wobec tego to sprawa o ustalenie odszkodowania jest uzależniona od sprawy o nabycie mienia w tym sensie, że dopiero ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia zajętego pod drogę (art. 73 ust. 3 ustawy) potwierdza wywłaszczenie konkretnej osoby z konkretnego gruntu. W praktyce złożenie do właściwego starosty (prezydenta miasta) wniosku o odszkodowanie w terminie ustawowym (do 31 grudnia 2005 r.) skutkowało tym, że organ ten zawieszał w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania odszkodowawcze, do czasu kiedy stanie się ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia zajętego pod drogę publiczną. Dopiero bowiem określenie gruntu zajętego pod drogę w decyzji stwierdzającej nabycie mienia umożliwiało określenie jego wartości przez rzeczoznawcę majątkowego i ustalenie wysokości odszkodowania w decyzji administracyjnej.

Nie można się zgodzić ze skarżącym, że brak wskazania przez organy administracji jak właściciele nieruchomości mogą uzyskać odszkodowanie świadczy o wadliwości decyzji organu. Z art. 73 ust. 4 ustawy wynika bowiem wyraźnie, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. oraz że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Skoro więc właściciele nieruchomości nie złożyli w terminie ustawowym wniosku o odszkodowanie, to – niezależnie od przyczyn niezłożenia wniosku – utracili do niego prawo. Brak wszczętego postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie stał na przeszkodzie w złożeniu, w terminie ustawowym, wniosku o odszkodowanie.

Trzeba jeszcze wskazać, że na organie administracji ciąży obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki, zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, czy też zapewnienie stronom udziału w każdym stadium postępowania (art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 4 Kpa). Skarżący pomija jednak to, że te obowiązki aktualizują się dopiero na etapie już toczącego się postępowania administracyjnego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby do 31 grudnia 2005 r. odnośnie działki nr [...] toczyło się przed Wojewodą [...] postępowanie o stwierdzenie, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, czy też przed Prezydentem Miasta [...] postępowanie o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy. Skoro zatem do 31 grudnia 2005 r. właściciele działki nr [...] nie zainicjowali żadnego z tych postępowań administracyjnych, to żaden organ nie miał obowiązku informowania właścicieli działek zajętych pod drogi publiczne o przysługującym im po wejściu w życie ustawy roszczeniu o odszkodowanie i o terminie przewidzianym na jego zgłoszenie.

Takiego obowiązku nie nałożyła na żaden organ ustawa. Brak też przepisu prawa, z którego wynikałby dla organów administracji ogólny obowiązek informowania obywateli o wprowadzaniu do systemu prawnego korzystnych dla nich rozwiązań prawnych.

Akty prawne rangi ustawy są publikowane w Dziennikach Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zbiory Dzienników Ustaw terenowe organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego mają obowiązek udostępnić nieodpłatnie obywatelom do powszechnego wglądu w miejscach do tego przeznaczonych w siedzibach i w godzinach pracy urzędów (art. 26 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - Dz. U. Nr 62, poz. 718).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.