Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2344/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64e,  art. 151a par. 1 i 2,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. [...] S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 733/20 w sprawie ze sprzeciwu G. [...] S.K.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 733/20, oddalił sprzeciw G. [...] S.K.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

G. [...] S.K.A. z siedzibą w W. (dalej "Inwestor") w dniu 2 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-usługowo-handlowych z funkcją teatru wraz z garażem podziemnym, wjazdem i infrastrukturą towarzyszącą, planowanej do realizacji na działkach nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] z obr. [...] przy [...] G. [...] w W.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], uzupełnioną postanowieniami z dnia [...] września 2019 r., nr [...] i nr [...], ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: S. [...], W. [...], W. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., po rozpatrzeniu odwołań ww. podmiotów, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), w związku z art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), uchyliło powyższą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wraz z postanowieniami tegoż organu z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji z racji wyznaczenia przez ten organ, na potrzeby analizy funkcji w obszarze analizowanym, obszaru analizowanego o parametrach mniejszych niż parametry minimalne, ustalone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem").

Organ odwoławczy podniósł, że front terenu inwestycji stanowi odcinek przylegający do [...] G. o długości ok. 90 m. Jak wynika z mapy, obszar analizowany został wytyczony w odległości ok. 120 m wokół działki objętej wnioskiem, a zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany winien być wytyczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. w odległości min. 270 m wokół działki. Powyższe uniemożliwia uznanie, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Z analizy tekstowej wynika, iż wytyczając obszar analizowany, organ I instancji oparł się na stanowisku zawartym w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11. Stanowisko to uznać należy jednakże za odmienne od ugruntowanej linii orzeczniczej oraz praktyki stosowania przepisu z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Organ II instancji podkreślił, że literalne brzmienie przepisu wprost wskazuje, że obszar analizowany to teren wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wokół działki oznacza trzykrotność frontu działki z każdej strony działki objętej wnioskiem. Skoro zaś obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie - jak uczynił to w zaskarżonej decyzji organ I instancji - do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18.

Kolegium uznało, że ww. uchybienie obliguje do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż wytyczenie obszaru analizowanego w celu ustalenia warunków zabudowy jest pierwszą czynnością merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rodzi skutki na kolejne czynności postępowania (ustalenie parametrów nowego obiektu), a w konsekwencji na treść orzeczenia w sprawie co do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Formułując wytyczne Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent wytyczy prawidłowo obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia, tj. w odległości trzykrotności frontu działki - wokół działki objętej wnioskiem - trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony od granic działki. Na podstawie tak wyznaczonego obszaru analizowanego przeprowadzi analizę parametrów istniejących obiektów, ustali dopuszczalne parametry dla nowej zabudowy i po przeprowadzeniu wymaganych ewentualnych uzgodnień, wyda orzeczenie merytoryczne w sprawie.

Pismem z dnia 17 marca 2020 r. Inwestor wniósł do Sądu I instancji sprzeciw od ww. decyzji kasatoryjnej, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Prezydenta i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, w której:

- przy wydaniu decyzji Prezydent wyznaczył obszar analizowany w sposób prawnie dopuszczalny i akceptowany w dominującej w ostatniej dekadzie linii orzeczniczej, w tym uznany za prawidłowy w 28 przytoczonych w uzasadnieniu sprzeciwu prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. poprzez przyjęcie, że minimalna średnica obszaru analizowanego (tj. odległość pomiędzy granicami tego obszaru) powinna wynosić trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

- a nawet gdyby uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez Prezydenta był nieprawidłowy i że z tego powodu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to wspomniane naruszenie przepisu postępowania, zważywszy na specyficzną lokalizację inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta, co zostało dodatkowo wykazane przez inwestora załączoną do akt analizą urbanistyczną z października 2019 r., w której wyznaczono obszar analizowany w sposób postulowany przez Kolegium i na podstawie tak uzyskanych danych potwierdzono prawidłowość parametrów ustalonych decyzją Prezydenta,

- Kolegium powinno było zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i w ten sposób doprowadzić do ewentualnej korekty granic obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, przychylił się do oceny Kolegium, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji Prezydenta, uwzględniającej wniosek Inwestora i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na istotną wadliwość przeprowadzonego przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego, pociągającą za sobą konieczność powtórzenia tego postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do przesądzenia właściwej wykładni § 3 rozporządzenia w kontekście dopuszczalnego sposobu wyznaczania minimalnych granic obszaru analizowanego.

W odniesieniu do powyższego zauważył, że przepis § 3 stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Następnie stwierdził, że bezspornym jest, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się różnica stanowisk co do wykładni cytowanego przepisu w kontekście tego, co należy rozumieć przez "odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 metrów". Dodał, że zgodnie z linią orzeczniczą, która znalazła swoje odzwierciedlenie w orzeczeniach powołanych w sprzeciwie (tj. linią orzeczniczą aprobowaną przez Inwestora i orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji), "odległość", o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, to odległość pomiędzy dwiema granicami obszaru analizowanego ("ujęcie wąskie"). Według tej koncepcji (przyjmując dla uproszczenia, iż zarówno teren inwestycji, jak i obszar analizowany mają kształt kwadratu) każda z dwóch par przeciwległych granic obszaru analizowanego (wschodnia – zachodnia, północna – południowa) byłyby oddalone od siebie o trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Jednocześnie jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowana jest koncepcja odmienna (na gruncie której stanęło w niniejszej sprawie SKO), zakładająca, iż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie odnosi się do odległości pomiędzy granicami obszaru analizowanego, lecz do odległości granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem inwestora ("ujęcie szerokie"). Sąd I instancji zaznaczył, że podkreśla się w tym kontekście, że rozporządzenie reguluje minimalną wielkość obszaru analizowanego, którą należy wyznaczyć wokół działki objętej wnioskiem inwestora i poddać analizie. Użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "wokół" nakazuje uznać, że granice obszaru analizowanego należy wytyczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki z każdej jej strony (ze wszystkich stron). Wynika stąd, uwzględniwszy fakt, iż obszar analizowany ma otaczać teren inwestycji (teren inwestycji ma zatem znajdować się wewnątrz tego obszaru), iż co do zasady obszar ten musi być wyznaczony z każdej strony terenu inwestycji (tj. od strony każdej z jego granic) w taki sposób, aby każda z granic tego obszaru znajdowała się – w stosunku do najbliższej granicy terenu inwestycji - w odległości nie mniejszej niż wskazana w § 3 trzykrotna szerokość. Według tej koncepcji (także przyjmując dla uproszczenia, iż zarówno teren inwestycji, jak i obszar analizowany mają kształt kwadratu) każda z dwóch par przeciwległych granic obszaru (wschodnia – zachodnia, północna – południowa) byłyby oddalone od siebie o siedmiokrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Sąd podkreślił, że na poparcie tych tez Kolegium przywołało wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 (Sąd dodatkowo powołał wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07; z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153/08; z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09; z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 901/09; z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt SA/Rz 30/17 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. SA/Rz 243/19).

Sąd I instancji wskazał, że przyłącza się do drugiej z ww. linii orzeczniczych, na gruncie której stanęło Kolegium i która ustala jako obowiązujące szersze minimalne granice obszaru analizowanego, niż ma to miejsce w przypadku koncepcji przyjętej przez organ I instancji i Inwestora. Wyjaśnił przy tym, w czym upatruje zasadność takiego stanowiska. Sąd, nie podzielił także stanowiska sprzeciwu, iż uchybienie organu I instancji, polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego z naruszeniem § 3 rozporządzenia można było sanować na etapie postępowania odwoławczego poprzez: a) przeprowadzenie przez Kolegium dowodu z opinii urbanistycznej, przedłożonej temu organowi przez Inwestora przy piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2019 r., b) samodzielne sporządzenie przez Kolegium uzupełniającej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, wyznaczającej obszar analizowany w sposób zgodny z przyjętą przez organ odwoławczy wykładnią tego przepisu. Zdaniem Sądu w obu ww. przypadkach doszłoby do przekroczenia granic uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. [...] S.K.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o przyznanie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Inwestor, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: art. 151a § 1-2 p.p.s.a., poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia i była możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., które to naruszenie prawa było w szczególności skutkiem błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Prezydent [...] wyznaczył obszar analizowany sprzecznie z § 3 rozporządzenia, podczas gdy w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia i w sposób dopuszczony w 42 wyrokach przytoczonych łącznie w uzasadnieniu sprzeciwu i uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, przy czym nawet gdyby uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego przez Prezydenta [...] był nieprawidłowy i że z tego powodu decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to - takie naruszenie przepisów postępowania, zważywszy na specyficzną lokalizację inwestycji w zabudowie śródmiejskiej, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, co zostało dodatkowo wykazane przez Spółkę załączoną do akt opinią urbanistyczną z października 2019 r., w której wyznaczono obszar analizowany w sposób postulowany przez SKO oraz WSA w Warszawie i na podstawie tak uzyskanych danych potwierdzono prawidłowość parametrów ustalonych decyzją; to - Kolegium powinno było zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i w ten sposób doprowadzić do ewentualnej korekty granic obszaru analizowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomości, podobnie jak Sąd wojewódzki, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje, a orzecznictwo sądowoadministracyjne jest niejednolite w tym względzie. Jednakże Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd prezentowany m.in. w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 oraz z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie, jak uczynił to organ pierwszej instancji, co także aprobuje skarżąca kasacyjnie, do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Słusznie wskazuje się, że przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, dokonanej przez Sąd I instancji, jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Inną kwestią, leżącą poza sporem w niniejszej sprawie, jest to, czy odległość granic wyznaczonego dookoła obszaru, z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia, w kontekście zastosowanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał w tej sprawie, ponieważ podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie dokonując pełnej oceny sprawy z uwzględnieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Kolegium powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym oprzeć się na przedłożonej przez Inwestora opinii urbanistycznej z października 2019 r. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i aby ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego (zob. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18; z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19; z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2465/19).

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 151a § 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.