Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 973/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2017r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany jako: "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako "PINB") z [...] maja 2017 r. nr [...], którą nakazano B.W. (dalej określanej jako: "Skarżąca") rozbiórkę garażu.

Z uzasadnienia decyzji WINB wynikało, że zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB przeprowadził postępowanie, zakończone wymienioną wcześniej decyzją, w ramach którego ustalił, iż do budynku mieszkalnego Skarżącej, wzdłuż jego elewacji północno-wschodniej, dobudowany został samowolnie garaż. Obiekt jest usytuowany wzdłuż i z przekroczeniem granicy działki Skarżącej nr [...] z działką o numerze ewidencyjnym gruntu [...], która jest własnością M.S.-H. (dalej określanej jako: "Uczestniczka postępowania"). Organ ustalił również, że dobudowany garaż nie spełnia wymogów przewidzianych w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą nr LI/660/09 z 9 sierpnia 2009 roku ( Dz. Urz. Woj. z 2009 roku nr 108 poz. 1443 ze zm. - dalej określany: "m.p.z.p. z 2009 r."), ponieważ łączna powierzchnia zabudowy na działce Skarżącej przekroczyła wskaźnik intensywności zabudowy w związku z czym uciążliwość obiektu wykracza poza granice działki Skarżącej. W ocenie PINB garaż nie spełnia również wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż jako obiekt uciążliwy względem budynków przeznaczonych na pobyt ludzi powinien winien być zlokalizowany w odległości przynajmniej 15m, a sporny garaż zlokalizowany został w odległości 5m od budynku mieszkalnego położonego na działce Uczestniczki postępowania. Zdaniem PINB wybudowanie garażu przy takiej lokalizacji powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Dlatego organ orzekł o rozbiórce garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej określana skrótowo jako: "Pr. Bud. z1974 r.).

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji PINB zarzucając, iż: (i) nie rozważono możliwości legalizacji dobudowanego garażu, (ii) pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w postępowaniu (iii) nie przeprowadzono rzetelnej oceny dowodów (iv) wadliwe uzasadniono decyzję. Nadto, zdaniem Skarżącej, inwestor nie uchybił wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na kilkucentymetrowe przekroczenie granicy działki uzyskał zgodę ówczesnych właścicieli działki należącej obecnie do Uczestniczki postępowania.

WINB w zaskarżonej decyzji uznał, że odpowiadała ona prawu z tą jedynie różnicą, iż w ustalonych okolicznościach sprawy za podstawę prawną nakazu rozbiórki winien być wskazany art. 37 ust. 1 pkt 1, a nie - jak przyjął PINB - art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. z 1974 r.

Organ odwoławczy stwierdził, iż garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ nie był przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Na podstawie zapisów w dzienniku budowy WINB ustalił, że roboty budowlane zostały zakończone [...] grudnia 1994r. w związku z czym, zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej określanej skrótowo: "Pr. bud z 1994 r.") w sprawie zastosowanie znalazły przepisy Pr. bud. z 1974 r. Stwierdził również, że ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że przesłanki wynikające z art. 37 Pr. bud. z 1974 r. uwzględnić musiał przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ.

W takiej sytuacji za prawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko PINB, że omawiany obiekt garażowy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki, na której jest zlokalizowany, co uniemożliwia jego legalizację. Niezgodność ta polegała na:

1. lokalizacji garażu z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, poza granice działki, co naruszało zakaz lokalizowania obiektów, których uciążliwość wykracza poza granice działki, co do której jej właściciele i użytkownicy posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (§ 12 pkt 2 lit. b/ m.p.z.p. z 2009r.)

2. przekroczeniu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż - jak ustalono - zabudowa obejmująca sporny garaż zajęła 0,612 powierzchni działki Skarżącej przy maksymalnym dopuszczalnym wskaźniki intensywności zabudowy wynoszącym 0,6 powierzchni działki (§ 33 pkt 1 lit. a/ m.p.z.p. z 2009 r.)

WINB stwierdził również, iż z powodu przekroczenia granicy działki garaż nie spełniał wymogów wynikających przepisów techniczno-budowlanych ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. r 17 poz. 62 ze zm. - określanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), które ma zastosowanie w sprawie ze względu na ustaloną datę zakończenia budowy garażu (1994 r.). Organ stwierdził też, że usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki, dopuszczone przez § 13 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie zwalnia organów administracji z obowiązku przestrzegania przepisu art. 5 ust 1 pkt 6 Pr. bud. z 1974 r. nakazującego respektować w procesie budowlanym m. in. uzasadnione interesy osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualna zgoda na odstępstwo od wymogów określonych w § 12-14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mogła być udzielona wyłącznie w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie jest natomiast możliwa w toku postępowania zmierzającego do usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Dalej WINB wskazał, że nie została zachowana minimalna odległość 15 m od garażu do budynków mieszkalnych, co naruszało § 156 ust. 1 i § 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ sporny garaż zlokalizowany został w odległości 5m od budynku mieszkalnego położonego na działce Uczestniczki postępowania. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko PINB, iż wybudowanie garażu przy takiej lokalizacji powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

WINB uznał wreszcie, iż stwierdzone naruszenia, nie dawały możliwości naprawy. Ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałyby się bowiem w istocie ze zmianą lokalizacji przedsięwzięcia wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę, co wykracza poza ramy postępowania.

Skarżąca nie zgodziła się z decyzją WINB i pismem z [...] września 2017 r., reprezentowana przez radcę prawnego R.M., wniosła od niej skargę do tut. Sądu i żądając uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach zarzuciła:

1. naruszenie § 12 pkt 2 lit. b/ m.p.z.p. z 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, iż dobudowanie garażu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] z przekroczeniem granicy działki nr [...] na której jest usytuowany, oznacza że uciążliwość przedmiotowego obiektu wykracza poza granice działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i wkracza na teren działki o numerze ewidencyjnym gruntu nr [...], czym narusza zakaz określony w powołanej wyżej normie prawnej,

2. naruszenie § 3 pkt 2 m.p.z.p. z 2009 r. poprzez jego niezastosowanie,

3. naruszenie § 33 pkt 3 lit. b m.p.z.p. z 2009 r. poprzez jego niezastosowanie,

a w ślad za powyższym

4. niewłaściwe zastosowanie wśród podstaw rozstrzygnięcia art. 37 ust 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej określanego skrótowo: "Pr. bud. z 1994 r."), polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż garaż dobudowany do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] narusza ustalenia m.p.z.p. z 2009 r., co uniemożliwia jego legalizację i stanowi podstawę do nakazania rozbiórki obiektu,

5. naruszenie § 10 ust 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji powyższego nieuzasadnione przyjęcie, iż garaż dobudowany do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] stanowi obiekt niedopuszczalnie uciążliwy,

a w ślad za powyższym:

6. niewłaściwe zastosowanie § 156 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż garaż dobudowany do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] powinien być usytuowany z zachowaniem odległości 15 metrów od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi,

7. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w tym zakresie:

- nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji i w konsekwencji nieustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu skarżącej w przedmiocie przyczyn i okoliczności niezapoznania się z całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z opinią techniczną anonimowego po dzień dzisiejszy autora,

- pominięcie dowodu w postaci ekspertyzy Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa Oddziału nr [...], która w sposób kategoryczny wyklucza jakiekolwiek zagrożenie ze strony obiektu dla życia lub zdrowia ludzi a nadto potwierdza niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dobry stan techniczny garażu po jego prawidłowe konstrukcyjne na słupach żelbetowych zabezpieczenie włącznie,

- nieuzasadnione bowiem nie poparte żadnym dowodem ustalenie, iż garaż dobudowany do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] znajduje się w odległości 5 metrów od budynków mieszkalnych usytuowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

Pismem z [...] października 2017 r. WINB złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak oznaczonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie budzi wątpliwości, że garaż, którego dotyczy decyzja, dobudowany do domu posadowionego na działce Skarżącej w [...], został zbudowany z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie ustaliły organy obu instancji, nie był on bowiem przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 1979 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany obejmował bowiem wyłącznie dom jednorodzinny z wbudowanym garażem w poziomie piwnicy (dokumentacja związana z procesem budowlanym pod poz. 13 w aktach PINB). Nie budzi również wątpliwości, że oznaczenie garażu we wniosku o pozwolenie na użytkowanie jako tzw. zmiany nieistotnej nie było prawidłowe, na co zresztą wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r. VII SA/Wa 1803/13 oraz wyroku NSA z 19 listopada 2015 r. II OSK 651/14 w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.

Trafna była w tej sytuacji konstatacja organów obu instancji, iż garaż wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej.

Organy prawidłowo określiły również relewantny stan prawny stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Pr. bud. z 1974 r., ponieważ budowa została bowiem zakończona przed 1 stycznia 1995 r. (art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r.).

Przechodząc do rzeczowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należało stwierdzić, iż ostatecznie skorygowana w uzasadnieniu decyzji WINB podstawa prawna do wydania nakazu rozbiórki spornego garażu, czyli art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. nie obejmowała przesłanek przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, jeżeli organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie organ nadzoru budowlanego) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Z przepisu tego wynika, że na jego podstawie można nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego tylko z dwóch przyczyn: wzniesienia obiektu na terenie (i) nieprzeznaczonym pod zabudowę lub (ii) przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. Rozstrzygające znaczenie ma przy tym treść m.p.z.p.

Jak przy tym wyjaśnił NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89) przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym (zob. również np. wyr. WSA z 13 czerwca 2017 r. VII SA/Wa 1835/16, CBOSA). Wedle takiej wykładni, którą Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają (zob. wyr. NSA z 26 maja 2017 r. II OSK 1766/16, CBOSA). .

Wynika stąd, iż obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie rozbiórki jest analiza m.p.z.p. aktualnego na dzień rozstrzygnięcia, oraz ewentualnie również obowiązującego w czasie budowy, właśnie w celu ustalenia, czy teren na którym zbudowano samowolnie obiekt był przeznaczony pod zabudowę i czy obiekt jest tego rodzaju, jakiego zabudowę plan dla tego terenu dopuszcza.

Zaskarżona decyzja takich ustaleń nie zawiera. WINB ograniczył się do analizy przepisów m.p.z.p. z 2009 r. wyłącznie co do:

- współczynnika intensywności zabudowy (§ 33 pkt 1a m.p.z.p.), co doprowadziło organ do konkluzji o przekroczeniu wskaźnika intensywności przez zabudowania znajdujące się na działce skarżącej

- stwierdzenia, że m.p.z.p. w § 12 pkt 2b zabrania lokalizowania na działkach obiektów, których uciążliwość wykracza poza granice działki.

Organ nie przeanalizował jednak planu pod kątem przesłanek narzucanych przez art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. Tymczasem z zapisów m.p.z.p. z 2009 r. wynika, że:

1. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem "MN1" czyli przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. z 2009 r.),

2. dopuszczalne było zlokalizowanie dodatkowego pomocniczego budynku lub pomieszczenia innego, niezwiązanego z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczonym, takich jak wolnostojący lub przybudowany garaż, o powierzchni całkowitej do 30 m2, wysokości budynku do 5m, dach o nachyleniu połaci kształtowanym indywidualnie (§ 33 ust. 3 lit. b/ m.p.z.p. z 2009 r.),

Przyjąć zatem należy, że działka Skarżącej znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a plan dopuszczał zlokalizowanie na niej garażu dobudowanego do budynku, przy czym podkreślić należy, że rozstrzygające znaczenie, z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r., miało samo przeznaczenie terenu.

Za okoliczność mieszczącą się w hipotezie normy zawartej w art. 37 ust. 1 pkt Pr. bud. z 1974 r. nie można uznać tego, iż garaż wzniesiono z przekroczeniem linii graniczną pomiędzy działką Skarżącej a działką Uczestniczki postępowania.

W orzecznictwie - w zasadzie zgodnie - prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, iż art. 37 Pr. bud. z 1974 r., inaczej niż w przypadku przepisów Pr. bud. z 1994 r. nie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 Pr. bud. z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Takiego obowiązku nie można również domniemywać, ponieważ nie wynika on z relewantnych przepisów prawa materialnego (zob. wyr. NSA: z 11 września 2015 r. II OSK 112/14, CBOSA, z 13 maja 2016 r. II OSK 2330/14, ONSAiWSA z 2017 r. nr 6, poz. 107, wyr. WSA: z 14 lutego 2017 r. II SA/Lu 859/17, z 15 marca 2017 r. II SA/Sz 1340/16, z 29 listopada 2017 r. II SA/Go 939/17, CBOSA). Należy wręcz uznać, iż brak zgody właściciela na wykonanie robót budowlanych na jego gruncie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 37 Pr. Bud. z 1974 r., lecz stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i może stanowić wyłącznie przedmiot roszczeń natury prywatnoprawnej dochodzonych na drodze powództwa cywilnego (zob. wyr. NSA z 18 lutego 2014 r., II OSK 2231/12).

Przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r. nie stanowiła również ustalona okoliczność przekroczenia przez obiekty znajdujące się na działce współczynnika intensywności zabudowy, ponieważ przepis ten nie przewiduje rozbiórki obiektu w jakikolwiek sposób niezgodnego z treścią przepisów o planowaniu przestrzennym, lecz wyłącznie sprzecznego z kryterium przeznaczenia terenu.

Za przesłankę rozbiórki nie można było wreszcie uznać okoliczności jaką miało być zwiększenie uciążliwości dla działki Uczestniczki postępowania poprzez naruszenie wymogów techniczno - budowlanych, a mianowicie usytuowanie garażu w odległości mniejszej niż 15 m od budynku Uczestniczki postępowania (§ 10 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Należy zresztą zwrócić uwagę, że kwestia zwiększenia uciążliwości dla działek sąsiadujących nie zawiera się w przesłance wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r., a winna być rozważana ewentualnie jako zdarzenie mogące stanowić podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy czyli przepis który organ odwoławczy wyraźnie odrzucił jako możliwą podstawę zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którym wydaje się nakaz rozbiórki w razie stwierdzenia przez organ, iż obiekt budowlany lub jego cześć powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tym niemniej należy wyjaśnić, iż samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, i to nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej (zob. wyr. WSA z 7 lutego 2008 r. II SA/Wr 626/07, wyr. NSA: z 29 września 2015 r. II OSK 543/15, z 6 maja 2016 r. II OSK 2100/14, CBOSA). Z przepisu tego wynika, że możliwość nałożenia przewidzianego w nim obowiązku administracyjnoprawnego aktualizuje się wyłącznie w przypadkach, gdy stwierdzone zostanie, że popełniona samowola budowlana pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, a owo pogorszenie ma charakter niedopuszczalny. Taki, kwalifikowany, charakter niekorzystnej zmiany warunków użytkowych rozumiany jest jako pogorszenie znaczne, istotne, w stopniu niedającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa (zob. wyr. NSA: z 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15; z 23 października 2013 r., II OSK 1185/12, z 11 maja 2017 r. II OSK 2267/15).

Organy obu instancji stwierdzenia o takim pogorszeniu nie poparły bliższymi ustaleniami i wskazaniem, na czym konkretnie polegało pogorszenie spowodowane umiejscowieniem garażu w linii nieznacznie przekraczającej granicę pomiędzy działkami. Przyjęły, iż automatycznie spowodowało to "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia". Domniemanie takie jest nieuprawnione. Okoliczności przesądzające o możliwej kwalifikacji niekorzystnej zmiany jako "niedopuszczalnego pogorszenia" muszą być ustalone niewątpliwie i precyzyjnie. Brak takich ustaleń powodował, iż konkluzja o ziszczeniu się analizowanej przesłanki rozbiórki garażu była przynajmniej przedwczesna. Należy też podkreślić, iż konieczność drobiazgowego i niewątpliwego ustalenia istnienia przesłanek rozbiórki wynika również z tego, środek ten jest najdalej idącą i nieodwracalną sankcją przewidzianą w przypadku samowoli budowlanej, stąd jego zastosowanie winno być oparte na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania, tak aby zminimalizować zakres uznaniowości organu (zob. wyr. NSA z 30 listopada 2007 r. II OSK 1599/06, CBOSA).

W odniesieniu do tych zarzutów Skarżącej, które nie znalazły jeszcze odpowiedzi we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia stwierdzić należy, iż:

- zasadnie podniesiono pominięcie przez organ odwoławczy przedłożonej przez Skarżącą ekspertyzy technicznej. Choć ekspertyza taka, sporządzona na zlecenie strony, nie ma przymiotu opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. winna była zostać poddana ocenie organu, jako wyrażająca stanowisko strony co do kwestii w niej poruszonych, a dotyczących aspektów technicznych oraz oddziaływania na otoczenie. Brak odniesienia się do tej opinii stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

- rację ma również Skarżąca zarzucając niepoparcie dowodem ustalenia dotyczącego odległości domu Uczestniczki postępowania od spornego garażu, choć w świetle argumentów przedstawionych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, uchybieniu temu nie można przypisać istotnego znaczenia,

- nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut Skarżącej niezapoznania jej z treścią opinii złożonej do akt sprawy przez uczestniczkę postępowania. Mowa tu zapewne o dwóch opiniach załączonych do pisma z [...] maja 2016 r. Dokumenty te znajdują się w aktach postępowania i zostały wymienione w wykazie akt sprawy. Znajduje się tam również zawiadomienie wystosowane do pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, które jak wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru zostało doręczone 29 marca 2017 r. Brak natomiast oświadczenia Skarżącej o zapoznaniu się aktami sprawy.

Ostatecznie Sąd uznał, iż WINB wadliwie zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z 1974 r., zaś organy obu instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń odnośnie do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a w konsekwencji również naruszenie tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB (pkt I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje podstawę prawną w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 997 zł złożyły się: (i) 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193), (ii) 17 zł stanowiące równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie, (iii) 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego strony Skarżącej przez pełnomocnika, wynoszących 480 zł, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).