Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2408/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała, w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Gminy O., na rzecz M. K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. K. pismem z dnia 25 sierpnia 2003r. wniosła zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności rzemieślniczo usługowej obejmującej działki a, b, c we wsi K. Podniosła, że projekt uchwały nie określa, jakiej działalności rzemieślniczo- usługowej dotyczy plan, lecz z treści opracowań do planu wynika, że chodzi o uruchomienie masarni, a to przedsięwzięcie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zostało zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym na skarżącą, zamieszkującą na działce sąsiadującej z terenami planu. Podkreśliła, że obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywały na tych terenach, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lasów, jakiejkolwiek działalności rzemieślniczo - usługowej. Wskazała, że instalacja do przetwórstwa produktów pochodzenia zwierzęcego, bez względu na wielkości produkcji, jest zakwalifikowana do znacząco oddziaływującej na środowisko, a ponadto szambo na terenie masarni, będzie źródłem uciążliwych zapachów, insektów i gryzoni, co spowoduje pogorszenie jakości życia w jej domu oraz na terenach zamieszkałych przez ludność miejscową. Wyraziła zdziwienie, dlaczego tylko objęto projektem planu działki pod planowane przedsięwzięcie a pominięto jej działkę oraz teren do ulicy [...], oraz wniosła zastrzeżenie, co do lokalizacji pasa zieleni. Wskazała, że projekt planu ograniczy jej możliwość korzystania z działki oraz znacznie obniży jej wartość. Wywiodła, że powyższe plany są spowodowane chęcią prowadzenia działalności jej sąsiada, będącego obywatelem [...], któremu bez przeszkód w tym, pomagają przedstawiciele organów gminy.

Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O., z dnia [...], podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), podniesione zarzuty przez M. K. w części zostały zakwalifikowane jako zarzuty, a w części jako protest. W § 1 ust. 2 uchwały, do zarzutów zaliczono: pogorszenie zdrowia M. K. i osoby z nią zamieszkałej; ograniczenie z korzystania z działki; znaczne obniżenie wartości nieruchomości. Rada uznała za zasadny w części tylko zarzut, co do wielkości produkcji, wskazując, iż w § 7 projektu planu dopisana zostanie wielkość dopuszczalnej produkcji wyrobów gotowych – " nie większa niż 7,5 tony tygodniowo", natomiast pozostałe zarzuty odrzucono, jako bezzasadne. W treści § 2 ust. 2 zawarto uzasadnienie odrzucenia zarzutów, wskazując, że o faktycznej uciążliwości planowanej wytwórni wędlin zadecyduje organ przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę, przy czym podkreślono, że planowana masarnia będzie małą o charakterze rzemieślniczym a nie przemysłowym. Wskazano również, że na działce nr c znajdującej się pomiędzy planowaną masarnią a posesją skarżącej, dopuszczono w planie działalność usługową, nieuciążliwą w lokalu użytkowym o powierzchni nie przekraczającej 30 % powierzchni budynku mieszkalnego, co nie wpłynie na warunki zamieszkania, na zdrowie mieszkańców oraz obniżenie wartości nieruchomości nr d tj. skarżącej. W zakresie protestu, w § 3 uchwały podano, że obywatelstwo wnioskodawcy zmiany planu nie miało żadnego znaczenia w sprawie, którą prowadzono w oparciu o obowiązujące prawo.

W skardze na powyższa uchwałę, M. K. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że ustalenia w projekcie planu nie chronią w sposób dostateczny i skuteczny jej praw, jako właściciela sąsiadującej posesji mieszkaniowej, a w szczególności standardów jakości środowiska oraz higieniczno - sanitarnych. Podniosła, ze dokumenty stanowiące podstawę do sporządzenia projektu planu jak i sam projekt planu nie zawierają wiarygodnych informacji o istniejącym stanie jakości środowiska, i wymagań higieniczno-sanitarnych. Podkreśliła, że każdy obiekt przetwórstwa mięsa bez względu na jego wielkość, zakwalifikowany jest do grupy obiektów o znaczącym oddziaływaniu na środowisko, zatem starosta przy pozwoleniu na budowę będzie jedynie decydował o obowiązku sporządzenia raportu. Skarżąca, w zarzutach skargi powtórzyła argumentację z wniesionych zarzutów do projektu planu.

W odpowiedzi na skargę, gmina O. wniosła ojej oddalenie, odnosząc się w do każdego zarzutu, stawianego przez M. K., w sposób obszerny, cytując kolejno zarzuty i udzielając na niego wyjaśnienia, przywołując na daną okoliczność stosowne przepisy i dowody. Gmina uznała, że stanowisko w sprawie odrzucenia zarzutów skarżoną uch wała jest zasadne.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w O. Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działalności rzemieślnicze - usługowej we wsi K. Na wstępie zauważyć należy, że przepis) art. art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wprowadzają dwa rodzaje środków kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych, a przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3). Przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia je doręczenia (art. 24 ust. 4). Przywołana uchwała Rady Miejskiej w O., zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została zaskarżona przez M. K. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca była legitymowana do złożeni zarzutów do projektu planu a tym samym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust 3 ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o powyższy przepis, oraz z uwagi na datę jej podjęcia, na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), stanowiącym, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stad oceny uchwały należało dokonać w trybie cytowanych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Jednakże wyjaśnić należy, że poddanie kontroli sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy oraz co do prawidłowości uzasadnienia. Uzasadnienie faktyczne winno przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut-tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm. dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić dany zarzut. Podkreślić należy, że Rada Miejska rozpatrując zarzuty do projektu planu mogła je odrzucić ze wskazaniem w uzasadnieniu przyczyn, natomiast Sąd nie może wchodzić w głąb uzasadnienia i samodzielnie rozważać zasadności tego odrzucenia. Musiałby on bowiem w takim wypadku poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem poprawność rozwiązań pianistycznych, za które odpowiedzialność ponosi autor opracowania i obdarzona władztwem planistycznym gmina. Wskazane wyżej granice uprawnień sądu powodują, że nie może wkraczać on w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i nie może w tym względzie wydawać rozstrzygnięć merytorycznych, które miałyby na celu poprawienie planu.

Niewątpliwym jest także to, ze gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zapisy dla poszczególnych terenów, w tym także terenów nie stanowiących jej własności.

Zaskarżona uchwała, co należy podkreślić, pomimo zachowania właściwej formy aktu, narusza jego wymogi formalne, zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zawiera uzasadnienie nie obrazujące stanu faktycznego i prawnego w zakresie odnoszącym się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Rada rozpoznając zarzut, musi wskazać, jakimi przesłankami się kierowała. W przypadku odrzucenia zarzutu w inna wskazać powody faktyczne i okoliczności prawne, dla których nie mogła uwzględnić stawianych zarzutów. Oceniając zaskarżoną uchwałę, Sąd identyfikuje się z zajętym stanowiskiem w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999r., IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261. w przedmiocie bezwzględności wykazania motywów faktycznych i prawnych, do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu uchwał}. Lakoniczne i oszczędne uzasadnienie odrzucenia zarzutów. zawarte w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie spełnia wymagań art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę, zawarła wyczerpującą argumentację odnosząc się w sposób wszechstronny do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą do projektu planu. Jednakże treść odpowiedzi na skargę nie może konwalidować zaskarżonej uchwały, bowiem elementem uchwały podjętej w trybie art. 24 ust.3 ustawy winno być uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie wszystkich podnoszonych zarzutów. Skoro nienależycie w uchwale wykazano bezpodstawność faktyczną i prawną żądań i zarzutów skarżącej, stąd zasadnym stało się uwzględnienie skargi.

Dodatkowo, podkreślenia wymaga kwestia uwzględniania przez gminę zarzutu skargi, iż w uzasadnieniu odrzucenia zarzutu, znalazł się błąd wypaczający sens odrzucenia, poprzez zamienne użycie określenia "nie wymagająca" a "wymagająca". Jednakże jak wywodziła gmina, z uwagi na wskazany zapis projektu planu nie ma to istotnego znaczenia. Z argumentacją gminy w tej kwestii nie można się zgodzić, bowiem ona również wprowadziła w błąd skarżącą.

Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z wymogami wskazanego przepisu, należało na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).