Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 622/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 16, art. 98 ust. 1 i 3. art. 130, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 159
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art, 84, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, par. 36 ust. 1 i 4, par. 36 ust. 6, par. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia (...). Nr (...), II. zwraca skarżącej Gminie T. kwotę (...) zł (...) tytułem nadpłaconego wpisu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "K.p.a.", oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz Z. Z. odszkodowania w łącznej kwocie (...) zł, stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy T., położone w S., gm. T., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...), działka nr (...) o pow. 409 m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) oraz działka nr (...) o pow. 523 m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) oraz wskazał, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone przez Gminę T. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że na wniosek Z. Z. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy T., położone w S., gm. T. oznaczone w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy (...), jako: działka nr (...) o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...), działka nr (...) o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...), działka nr (...) o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...) oraz działka nr (...) o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr (...), w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia (...) czerwca 1994 r., nr (...) zatwierdził projekt podziału działki nr (...) o pow. (...) m2 położonej w S., gm. T., w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr (...), pod część ul. P.; decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 1995 r. zatwierdził projekt podziału działki nr (...) o pow. (...) ha położonej w S., gm. T., w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr (...), pod część ul. O. (która następnie, decyzją z dnia (...) marca 1996 r. została podzielona na działki nr (...) oraz (...)); decyzją nr (...) z dnia (...) września 1997 r. zatwierdził projekt podziału działki nr (...) o pow. (...) m2, położonej w S., gm. T., w wyniku którego wydzielono m.in. działkę nr (...), pod część ul. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) listopada 1995 r. w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr (...) o pow. [...] m2 na własność Gminy T., uzasadniając to faktem, że nie było podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia w powyższym zakresie. W dniu (...) lipca 1997 r. oraz w dniu (...) listopada 1995 r. spisano pomiędzy członkami Zarządu Gminy T. oraz Z. Z. porozumienia w sprawie bezpłatnego przekazania działki nr (...) i działki nr (...) (obecnie działki (...) i (...)) położonych w S. na rzecz Gminy T.. Równocześnie, jak wynika z zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, Gmina nie podjęła rokowań z Z. Z. odnośnie wysokości odszkodowania za działkę nr (...) z uwagi na fakt wydzielenia przedmiotowej nieruchomości pod poszerzenie już istniejącej drogi, a nie pod budowę nowej ulicy.

Odnosząc się do treści powyższych porozumień Starosta wskazał, że oświadczenia woli dotyczące przekazania prawa własności przedmiotowych działek gruntu nie wywołały żadnych skutków prawnych. Do skutecznego zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, zgodnie z art. 158 Kodeksu cywilnego, niezbędne było dochowanie formy aktu notarialnego. Ponadto wyjaśniono, że prawo do odszkodowania powstaje gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Wszelkie uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania, prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w toku których właściciel nieruchomości może zrzec się odszkodowania mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy.

Starosta P. decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. ustalił na rzecz Pana Z. Z. odszkodowanie w łącznej kwocie (...) zł. stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy T., oznaczone w ewidencji gruntów jako działka nr (...), działka nr (...), działka nr (...) oraz działka nr (...). Decyzja powyższa została jednakże uchylona decyzją Wojewody z dnia (...) czerwca 2011 r.

Z uwagi na cofnięcie przez pełnomocnika Z. Z. wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr (...) położoną w S., Starosta P. decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr (...) położoną w S..

W dalszej części uzasadnienia przytoczono treść obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowych art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz przepisy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyjaśniając, że w ich świetle za zasadne uznać należało ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi. Jak wyjaśniono, wydzielone nieruchomości pod drogi publiczne zostały wydzielone w celu użytkowania działek gruntu jako ogólnodostępne drogi, co wiąże się z ewidentnym ograniczeniem praw dotychczasowego właściciela. Zostały one wydzielone pod drogę publiczną w celu ich wywłaszczenia, za które należy się odszkodowanie, które winno być słuszne i ekwiwalentne. Odmowa ustalenia odszkodowania sprzeczna byłaby z obowiązującymi przepisami prawa, które jednoznacznie wskazują obowiązek ustalenia odszkodowania w przypadku wywłaszczenia na cele publiczne, co wiąże się z pozbawieniem lub ograniczeniem prawa własności. W związku z tym Starosta P. w niniejszej decyzji ustalił także odszkodowanie za działki nr: (...), (...) położone w S. gdzie zapisy planu zagospodarowania, obowiązujące w dacie podziału, jednoznacznie nie wskazywały na przeznaczenie drogowe wydzielanych gruntów. Jak podkreślono, stanowisko powyższe jest również zbieżne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz orzecznictwem polskich sądów administracyjnych.

Jak wyjaśniono działki nr (...) i (...) stanowią, podobnie jak działka nr (...), część ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego obsługującego obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w S. w obrębie ulicy O. i P. Wydzielenie powyższych dróg spowodowało, że są one dostępne dla wszystkich osób, które chcą z nich skorzystać, dojeżdżając do wybranej nieruchomości znajdującej się na terenie osiedla mieszkaniowego. Ponadto podkreślono, że działki te zostały dołączone przez Gminę T. do ksiąg wieczystych gminy, co uzasadnia twierdzenie, że były one od początku traktowane jako drogi publiczne i w takim celu zostały wydzielone na mocy decyzji podziałowych.

Następnie Starosta wskazał, że wartość nieruchomości będących przedmiotem postępowania ustalona została w oparciu o operaty szacunkowe z dnia (...) września 2011 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. Oszacowania przedmiotowych działek dokonano na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a przy określaniu wartości rynkowej wydzielonych gruntów zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Przedstawiając przebieg postępowania organ wskazał, że pismem z dnia (...) listopada 2011 r. Urząd Gminy T. zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego z dnia 30 września 2011 r. wnosząc o wycenę działek nr (...) i (...) położonych w S. w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Jednocześnie załączono do tego pisma wykaz transakcji. W odpowiedzi z dnia (...) grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy A. J. stwierdził, że transakcje nieruchomościami przedłożone przez gminę dotyczą w dużej mierze dróg wewnętrznych oraz nieruchomości drogowych położonych wśród gruntów rolnych, które jako nieporównywalne i niepodobne należało odrzucić. Pozostała znikoma liczba transakcji, dodatkowo bardzo zróżnicowana, nie może stanowić wiarygodnej podstawy do wyceny działki nr (...). Natomiast wycena działki nr (...) została dokonana w oparciu o jej przeznaczenie (na dzień wydania decyzji podziałowej) w planie zagospodarowania przestrzennego wycenianej działki – zabudowę jednorodzinną. Urząd Gminy T. w pismach z dnia (...) lutego 2012 r. oraz (...) marca 2012 r. podtrzymał stanowisko, iż istnieją transakcje nieruchomościami drogowymi, które mogłyby stanowić podstawę do wyceny działki tir (...). Odnośnie działki nr (...) stwierdzono, że została ona wydzielona pod drogę i tym samym powinna być wyceniona z uwzględnieniem cen transakcji drogowych. Ponadto przesłano kopię trzynastu aktów notarialnych dotyczących transakcji drogowych. Rzeczoznawca A. J. w piśmie z dnia (...) maja 2012 r. wyjaśnił, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie może mieć zastosowania odnośnie działek nr (...) i (...), położonych w S., ponieważ nieruchomości te w dacie wydania decyzji podziałowej nie były przeznaczone pod inwestycję drogową tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przypadku wyceny działki nr (...) i załączonych kopii aktów notarialnych transakcji nieruchomościami drogowymi, wartości gruntu oscylowały w nich na poziomie 20 zł/m2, co świadczy o tendencyjnym ich doborze, w celu zaniżenia wartości wywłaszczonego gruntu. Jeżeli rzeczoznawca zgodnie z sugestiami gminy rozszerzyłby analizę na całą gminę T. mógłby przyjąć transakcje drogowe np. pomiędzy 125 zł/m2, a 183,55 zł/m2. Wskazuje to na fakt dużego zróżnicowania cen w gminie T. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego intencją ustawodawcy było oddanie relacji pomiędzy wartościami transakcji drogowych i nieruchomości przyległych, które powinny być zbliżone.

Dalej organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu (...) lipca 2012 r. przedstawiciel Wójta Gminy T. nie zakwestionował faktu przejścia na własność Gminy T. działek nr (...), (...) oraz (...), kwestionując jednakże dobór transakcji przyjętych w operacie dla wyceny działki nr (...) oraz (...). I tak, działka nr (...) była przeznaczona w planie miejscowym pod uprawy sadowniczo – ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej do obsługi tego terenu. W związku z tym nie było tam możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi. Obecna podczas rozprawy za rzeczoznawcę majątkowego A. J. – H. J. odpowiedziała, że grunt siedliskowy, o którym mowa, ma możliwość zabudowy budynkami, co wiąże się ze znacznym wzrostem jego wartości. Odnosząc się do działki nr (...) przedstawiciel Gminy wniósł o wycenę w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na powyższy postulat H. J. stwierdziła, że w świetle § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową, określenie wartości na podstawie transakcji drogowych byłoby niezgodne z przepisami prawa. W przypadku działki nr (...) przedstawiciel Gminy wniósł o wycenę na podstawie transakcji drogowych. Jego zdaniem, rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego dostępne transakcje drogowe nie są podobnymi do wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca odnotował tylko dwie transakcje nieruchomościami drogowymi natomiast Gmina przedstawiła 13 aktów notarialnych transakcji drogowych. H. J. wyjaśniła, że transakcje drogowe w gminie T. jak i w całym powiecie P. w zakresie cenowym są zróżnicowane do tego stopnia, że transakcje najdroższe są dziesięciokrotnością transakcji najtańszych. W samym obrębie S. odnotowano jedynie dwie transakcje, biorąc pod uwagę dywersyfikację cenową niesłusznym byłoby rozszerzenie analizy rynku o tereny np. obręb T., czy C. W przypadku tak zróżnicowanych cen ich dobór mógłby wypaczyć końcowy wynik wyceny. Przedstawiciel Gminy podniósł nadto, że rzeczoznawca w sposób niezrozumiały zawężył rynek lokalny transakcji.

Podsumowując powyższe Starosta wskazał następnie, że nie znalazł podstaw do kwestionowania operatów szacunkowych sporządzonych w dniu (...) września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego ponieważ uznał, że są one zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza rynku transakcji nieruchomości, jaka została przedstawiona przez autora operatów szacunkowych na potrzeby wyceny przedmiotowych działek stosownie do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, odpowiada zastosowanej interpretacji przepisów prawa. Dlatego też należało uznać za zasadną wysokość kwoty oszacowania wyrażoną w sporządzonych operatach szacunkowych. Zdaniem Starosty ustalona, w oparciu o wycenę biegłego, kwota odszkodowania jest w pełni zasadna i została ustalona w oparciu obiektywne kryteria. Kwota ta w pełni rekompensuje byłemu właścicielowi szkodę jaką poniósł na skutek utraty prawa własności ww. działek na rzecz gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina T. kwestionując określenie przeznaczenia działki nr (...) w dacie przejęcie, sposób wyodrębnienia rynku porównawczego dla działki nr (...) oraz metodykę wyceny działki nr (...).

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda podtrzymał stanowisko organu I instancji, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego działki nr (...), (...) i (...) zostały wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem. Potwierdzeniem tego faktu jest ujawnienie prawa własności Gminy T. w księgach wieczystych prowadzonych dla przejętych gruntów. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające wypłatę odszkodowania. Organ odwoławczy podzielił również ustalenia Wójta, dotyczące nieskuteczności zrzeczenia się prawa do odszkodowania za działki przejęte pod drogi przed nabyciem takiego uprawnienia na skutek wydania decyzji podziałowej. W niniejszej sprawie porozumienia z dnia (...) lipca 1997 r. i (...) listopada 1995 r. poprzedzały wydanie rozstrzygnięć podziałowych (dokonanych odpowiednio w dniu (...) września 1997 r. i w dniu (...) marca 1996 r.), co tym samym uniemożliwiało rozporządzenie przez Z. Z. prawem do odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił zasady wyceny nieruchomości wyjaśniając, że podstawową ustalonego odszkodowania były operaty szacunkowe z dnia (...) września 2011 r., w których zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości zgodnie z zasadami obowiązującymi w zakresie wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy T. z dnia (...) września 2011 r., działka nr (...) w momencie podziału znajdowała się na terenie zabudowy jednorodzinnej (25 MNp), działka nr (...) w momencie podziału znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogę osiedlową (KDL), natomiast działka nr (...) znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 2MN (działka siedliskowa).

Odnośnie działki nr (...) organ wskazał, iż po przeprowadzeniu analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu Gminy T. (obręb S.), biegły nie odnotował wystarczającej ich liczby do przeprowadzenia wyceny. Podnoszony przez odwołującego zarzut, iż rzeczoznawca majątkowy przyjął za mały rynek porównawczy nie może znaleźć uznania w świetle wyjaśnień biegłego przedstawionych w toku postępowania. Zdaniem wyceniającego teren Gminy T. jest rynkiem na tyle zróżnicowanym pod względem ceny gruntów, że nie można było rozszerzyć rynku o cały teren gminy. W przeciwnym razie zakres cen nieruchomości drogowych byłby nadmiernie i sztucznie rozciągnięty, co tym samym miałoby wpływ na rzetelność i poprawność sporządzonej wyceny. Również przedstawione przez Gminę akty notarialne ilustrujące występowanie transakcji działkami drogowymi, zdaniem biegłego nie mogły wpłynąć na zmianę sposobu sporządzenia operatu szacunkowego. Wojewoda podkreślił, że określenie rynku porównawczego uzależnione jest przede wszystkim od stwierdzenia, że transakcje na nim zawierane cechują się na tyle podobnymi elementami, że mogą pozwolić na dokonanie rzetelnej wyceny nieruchomości. Wiąże się to również z określeniem zależności pomiędzy atrybutami wpływającymi na wartość rynkową nieruchomości, a ceną ostatecznie uzyskaną w wyniku finalizacji transakcji. Dopiero stwierdzenie, że istnieje logiczne i uzasadnione powiązanie pomiędzy przywołanymi elementami pozwala na odniesienie tych zależności do określenia całego rynku transakcyjnego. Podkreślić przy tym należy, że o istnieniu takiego obszaru wspólnych powiązań decyduje rzeczoznawca majątkowy po przeprowadzeniu analizy zarówno występowania transakcji określonego rodzaju jak i prawideł rządzących danym obszarem, który może stać się rynkiem porównawczym. W niniejszym przypadku wykazano, iż brak jest możliwości określenia szerszego rynku odniesienia dla transakcji nieruchomościami drogowymi z uwagi na znaczne rozbieżności cen uzyskiwanych z ich sprzedaży na obszarze całej Gminy T. Tym samym nie jest możliwe wyszukanie takiej liczby transakcji, które pozwoliłyby na przyjęcie, że uzyskany wynik wyceny pozbawiony będzie uchybień metodologicznych sztucznie wpływających na zwiększenie bądź zmniejszenie wartości rynkowej gruntu wycenianego. W związku z faktem niedostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi biegły przeszedł do analizy transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową.

Natomiast w zakresie działek nr (...) i (...) biegły przyjął do analizy transakcje, których przedmiotem były nieruchomości mieszkaniowe. Zastrzeżenia Gminy T. co do poprawności przyjęcia przeznaczenia działki nr (...) jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, zdaniem organu odwoławczego, należało skonfrontować z wyrażoną opinią rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzającą, że dla celów wyceny możliwe było przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami mieszkaniowymi, gdyż pomimo siedliskowego charakteru działki nr (...), nie było to jej wyłączne przeznaczenie. Plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał bowiem prawo jej zabudowy, które zdaniem biegłego znacząco wpływało na jej potencjalną wartość w obrocie rynkowym. Stąd uzasadnionym było zastosowanie przy jej wycenie transakcji gruntami o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Następnie Wojewoda scharakteryzował ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśniając, że brak jest podstaw do zakwestionowania sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych z (...) września 2011 r. Opinie spełniają wymogi formalne wyrażone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonana analiza rynku, jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianych oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 powyższego rozporządzenia, a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina T. zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wycenę działki nr (...) oraz (...) wyjaśniając, że w przypadku działki nr (...) rzeczoznawca majątkowy winien dokonać jej wyceny na podstawie transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości drogowe, natomiast w przypadku działki (...) wycena powinna obejmować nieruchomości obejmujące grunty rolne, gdyż nieruchomość ta znajdowała się na terenie zabudowy siedliskowej. Zdaniem Gminy przedstawione operaty szacunkowe, opatrzone powołanymi powyżej błędami, zawyżyły kwotę odszkodowania.

Występujący na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze, a nadto przedłożył do akt sprawy dwie opinie zespołu opiniującego przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych odnoszące się do operatów szacunkowych sporządzonych (...) września 2011 r. dotyczących określenia wartości rynkowej działek nr (...) i (...).

W opinii z dnia (...) sierpnia 2013 r. zespół orzekający wskazał, że operat szacunkowy dotyczący działki nr (...), choć zawiera uchybienia i nieścisłości, to jednak wykonany został z zachowaniem obowiązujących procedur i przepisów prawa i może być wykorzystany dla celu w jakim został opracowany po sporządzeniu aneksu, w którym zostaną usunięte uchybienia wskazane w opinii.

Wśród uchybień tych wskazano brak uzupełnienia operatu o treści zawarte w wyjaśnieniach składanych przez rzeczoznawcę w toku postępowania przed Starostą, a dotyczące rynku tzw. nieruchomości drogowych, błąd w sumowaniu zakresu współczynników korygujących i zaokrągleń tych współczynników, który to błąd nie ma dużego wpływu na oszacowaną wartość, to jednak wymaga skorygowania.

Odnośnie zasadniczego zarzutu skarżącej Gminy sprowadzającego się do dokonania przez rzeczoznawcę wyceny przy uwzględnieniu cen nieruchomości przeważających wśród gruntowo przyległych, a nie transakcji dotyczących tzw. nieruchomości drogowych w opinii wskazano, że zestawienia transakcji drogowych przedłożone przez Gminę T. zawierają zbyt mało szczegółów dotyczących nieruchomości, które były przedmiotem transakcji, aby mogły być one uznane za nieruchomości podobne, do nieruchomości szacowanej. Jednocześnie dokonując analizy przedłożonych przez Gminę aktów notarialnych dotyczących tych transakcji, zespół opiniujący szereg z nich odrzucił jako podstawę dla dokonywane wyceny ze względu na dużą różnice w powierzchni w stosunku do nieruchomości wycenianej. Reasumując, zespół opiniujący wskazał, że ograniczona liczba transakcji działkami drogowymi, rozrzut cen transakcyjnych oraz nieadekwatność tych cen w stosunku do wartości gruntów na terenie Gminy T. nie pozwala na rzetelne oszacowanie na ich podstawie wartości nieruchomości.

W opinii z dnia (...) lipca 2013 r. zespół orzekający wskazał, że operat szacunkowy dotyczący działki nr (...) nie może być wykorzystany dla celu, w jakim został opracowany, albowiem przedstawiona przez Urząd Gminy w T. informacja o przeznaczeniu terenu, na którym położona jest podlegająca oszacowaniu działka zmieniła w sposób zasadniczy uwarunkowania wyceny. W opinii zespołu orzekającego wskazano, że z treści zaświadczenia pierwotnie wydanego przez Urząd Gminy dla rzeczoznawcy nie wynikało, że działka nie posiada prawa zabudowy, co skutkowało tym, iż rzeczoznawca w procedurze szacowania uwzględnił przeznaczenie działki jako działki budowlanej, albowiem powszechnie przyjętym jest, iż działki siedliskowe posiadają prawo zabudowy pod siedlisko, symbol MN, którym teren te oznaczony był w planie powszechnie stosowany jest dla gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w opinii wskazano, iż Urząd Gminy T. poinformował o brzmieniu przyjętego w planie miejscowym opisu symbolu 2MN, zgodnie z którym oznacza on działkę siedliskową przeznaczoną pod uprawy sadowniczo-ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej niezbędnej dla obsługi terenu. W ocenie zespołu orzekającego powyższe oznacza, iż winien być wykonany nowy operat szacunkowy uwzględniający treść opisową symbolu 2MN.

Pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z dnia (...) października 2013 r. podniósł, iż skoro oba oceniane przez zespół operaty zostały sporządzone – jak wskazano w opiniach - z zachowaniem obowiązujących procedur i przepisów postępowania, to oznacza to prawidłowe oszacowanie działek w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę na datę wydania decyzji przez organy obu instancji, co oznacza, że przedstawione opinie nie pozwalają na kwestionowanie wysokości odszkodowania ustalonego w decyzjach przez organy administracji.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia (...) października 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż operat szacunkowy dotyczący działki nr (...) nie nadaje się do wykorzystania, bowiem skoro od sporządzenia operatu upłynęły dwa lata, to operat ten jest nieważny i nie jest możliwe uzupełnienie go aneksem. Odnośnie operatu szacunkowego dotyczącego działki nr (...) pełnomocnik skarżącej ponownie wskazał, iż w operacie tym nieprawidłowo określone zostało przeznaczenie tej działki, przy czym rzeczoznawca sporządził ten operat nie posiadając wiedzy na temat przeznaczenia tego terenu w sposób nieuprawniony zrównując przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową na terenie rolnym z terenem przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) czerwca 2012 r., o ustaleniu na rzecz Z. Z. odszkodowania w łącznej kwocie (...) zł. (stanowiącej należność za grunty wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy T., położone w S., gm. T. oznaczone w ewidencji gruntów: obręb S., ark. mapy (...), działka nr (...) o pow. 7.057 m2, działka nr (...) o pow. 409 m2 oraz działka nr (...) o pow. 523 m2.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że działki nr (...), (...) i (...) zostały wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem. Fakt ten potwierdza również ujawnienie prawa własności Gminy T. w księgach wieczystych prowadzonych dla przejętych gruntów. Organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że złożone przez dotychczasowego właściciela oświadczenia woli dotyczące przekazania prawa własności działek nr (...) i (...) (porozumienie z dnia (...) listopada 1995 r. oraz z dnia (...) lipca 1997 r.) nie wywołały żadnych skutków prawnych, gdyż zostały złożone zanim decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Powołane powyżej okoliczności, które nie były kwestionowane w toku postępowania zarówno przez skarżącą Gminę, jak i uczestnika postępowania, przesądziły o konieczności prowadzenie postępowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc postępowania mającego na celu wypłatę odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne.

Jak wskazuje analiza akt oraz skargi, istota zawisłej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Gmina T. konsekwentnie wskazuje bowiem na wadliwość przedłożonych operatów szacunkowych dotyczących działek nr (...) oraz (...), które w jej opinii zawyżają kwotę ustalonego odszkodowania, a także zaskarżając decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania w całości, poddaje kontroli sądowej prawidłowość odszkodowania ustalonego za działkę nr (...), choć nie podnosi w tym zakresie jakichkolwiek sprecyzowanych zarzutów.

Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Równocześnie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust 2 powołanej powyżej ustawy).

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. powyżej § 36 ust. 6 pkt 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje, że organy administracji publicznej dokonały wadliwej oceny przedłożonych operatów szacunkowych, co z kolei skutkowało wadliwością wydanych decyzji.

W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania były operaty szacunkowe z dnia (...) września 2011 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. Jak uprzednio wskazano, w świetle art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonując wyceny nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomości wskazuje przy tym, że pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się w doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia (M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2011, s. 983). Niewątpliwie celem powyższej regulacji było zapewnienie, aby wypłacone odszkodowanie służyło zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, określonej wartością samej nieruchomości w dniu dokonania podziału. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozbawienie prawa własności jest możliwe jedynie w przypadku wypłaty słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania sprawiedliwego, czyli ekwiwalentnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 2).

W świetle przywołanych powyżej przepisów obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości. Tymczasem analiza przedłożonych operatów szacunkowych wskazuje, że dokonując wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, rzeczoznawca wziął pod uwagę stan nieruchomości powstały po dokonanym podziale. I tak, dla działki nr (...) o powierzchni 409 m2, która została wydzielona z działki (...) o powierzchni 18.931 m2, rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę wycenę nieruchomości podobnych do działki wyodrębnionej (o powierzchni 409 m2), a nie nieruchomości podobnych do nieruchomości istniejącej w dacie podziału o wielkości 18.931 m2. Podobnie dla działki nr (...) o powierzchni 523 m2, dokonując wyceny nie wzięto pod uwagę okoliczności, że nieruchomość powyższa została wydzielona z działki (...) o powierzchni 65.363 m2.

Rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych dotyczących działek nr (...) oraz (...) do porównania przyjął działki o powierzchniach zbliżonych do nieruchomości wydzielonych w decyzji podziałowej, a więc biorąc pod uwagę stan faktyczny nieruchomości istniejący po dniu wydaniu decyzji. Naruszył tym samym dyspozycje art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skoro bowiem wycena przeprowadzona została dla działek o powierzchni 409 m2 i 523 m2, to uwzględniała ona wartość nieruchomości zupełnie różnych niż tych, których własności pozbawiono uczestnika postępowania. Uczestnikowi postępowania nie odjęto bowiem własności dwóch działek budowlanych o wskazanej powyżej wielkości (które oszacował biegły), lecz dwa tej wielkości fragmenty bardzo dużych działek o powierzchni odpowiednio 18.931 m2 i 65.363 m2.

W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub siedliskową, wielkość działki ma niewątpliwy wpływ na jej wartość, a więc przesądza o dopuszczalności uznania jej za nieruchomość podobną.

Powyższe oznacza, iż prawidłowo przeprowadzona wycena winna pozwalać na ustalenie wartości 1 m2 działek o powierzchni jak przed podziałem (to jest 18.931 m2 i 65.363 m2), zaś otrzymane wartości winny zostać przemnożone przez powierzchnie wydzielonych i przejętych przez Gminę działek (to jest działek o powierzchniach 409 m2 i 523 m2), co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie wartości odjętego uczestnikowi postępowania gruntu.

Co za tym idzie, nie sposób uznać w tym zakresie (to jest odnośnie odszkodowania za działki nr (...) oraz (...)) za prawidłowe operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę i stanowiących podstawę wyceny, albowiem nieruchomości porównawcze przyjęte za podstawę wyceny ze względu na swoją wielkość nie mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianych, to jest nieruchomości przed podziałem.

Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi przejęte na rzecz Gminy T., oznaczone jako działka nr (...) o pow. 409 m2 oraz działka nr (...) o pow. 523 m2.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż analogiczne uchybienie zaistniało także w przypadku wyceny działki nr (...). Działka ta (o powierzchni 7.057 m2) została wprawdzie wyodrębniona z działki nr (...) o powierzchni 7.431 m2, to jednak podział działki nr (...) nastąpił już w stosunku do działki wyodrębnionej uprzednio pod drogę. Działka nr (...) powstała w następstwie zatwierdzenia decyzją z (...) listopada 1995 r. podziału działki nr (...) o powierzchni 5,6922 ha , czyli 56 922 m2, przy czym już w decyzji zatwierdzającej podział z (...) listopada 1995 r. wskazano, iż działka nr (...) wydzielana jest pod drogę publiczną – pod część ul. O. Co za tym idzie, to w dacie uprawomocnienia się tej decyzji, doszło do odjęcia własności działki nr (...). a podział tej działki dokonany decyzją z dnia (...) marca 1996 r. na działki o nr (...) i (...) miał jedynie następczy charakter i nie wiązał się ze zmianą stosunków własnościowych na gruncie.

Stąd też wycena powyższej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu odjęcia własności winna uwzględniać tą okoliczność, co oznacza, iż ustalenia co do wartości 1 m2, winny dotyczyć działki o powierzchni 56 922 m2, a nie działki powstałej w następstwie podziału.

Powyższe uchybienie nie miało jednakże istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem odnośnie tej działki pierwotna wadliwość operatu polegała nie na nieprawidłowym określeniu warunków podobieństwa nieruchomości (transakcje, którymi miały stanowić podstawę wyceny), lecz na co najmniej przedwczesnym odstąpieniu od wyceny w oparciu o ceny tzw. "nieruchomości drogowych", co zostanie wyjaśnione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Niezależnie od wskazanej powyżej wadliwości operatów szacunkowych, niedostrzeżonej zarówno przez organy, strony postępowania administracyjnego jak i zespół opiniujący, podzielić także należy zarzuty skarżącej Gminy dotyczące nieprawidłowej wyceny działek nr (...) oraz (...).

Przechodząc w pierwszej kolejności do wyceny działki nr (...) wskazać należy, że w momencie podziału nieruchomość powyższa znajdowała się na terenie, który zgodnie z obowiązującym wówczas uproszczonym planem szczegółowym zabudowy jednorodzinnej w S. "zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy T. był oznaczony symbolem KDL – teren przeznaczony pod drogę osiedlową. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeprowadzona analiza z okresu dwóch lat, w obrębie S. wskazuje, że odnotowano jedynie dwie transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod komunikację, a więc ilość niewystarczającą dla dokonania wyceny metodą porównywania parami (s. 10 operatu szacunkowego dotyczącego działki (...)). Wobec powyższego rzeczoznawca, kierując się dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjął do próbki grunty o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli pod zabudowę jednorodzinną. Skarżąca Gmina w toku postępowania przedłożyła akty notarialne dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wskazując, że obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości (...) jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości przeznaczonej po zabudowę jednorodzinną. Rzeczoznawca majątkowy, a wraz za nim organy administracji publicznej uznały jednak, że skoro ustawodawca dopuszcza wycenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, przeznaczenie sąsiedztwa nieruchomości drogowej jest najważniejszą determinantą wpływającą na jej wartość (pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) grudnia 2012 r., k. 467 akt organu I instancji). Ponadto uznano, że transakcje mające za swój przedmiot drogi wewnętrzne nie mogą być traktowane jako transakcje dotyczące dróg publicznych (w tym dróg osiedlowych). Stąd też odrzucono zarzuty Gminy. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne.

Zauważyć bowiem należy, iż w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W świetle treści tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi.

Z pism przedkładanych w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą Gminę wynika zaś, iż na terenie tej gminy i gmin sąsiednich odnotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywanych przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na aprioryczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo.

O tym, iż wielkość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość wyraźnie świadczy chociażby zestawienie transakcji takimi nieruchomościami przedstawione przez Gminę T., gdzie ceny m2 z poszczególnych transakcji nie były w żaden sposób powiązane z wielkością nieruchomości.

W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, iż wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej.

Chcąc przyjąć założenie, iż dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien zatem wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową.

Powyższego w niniejszej sprawie nie wykazał zarówno rzeczoznawca dokonujący wyceny, jak i zespół opiniujący, który odrzucił możliwość dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym przedstawione przez gminę, powołując się odnośnie części z przestawionych transakcji na dużą różnicę w powierzchni w stosunku do nieruchomości wycenianej, bez jednoczesnego wykazania wpływu tej różnicy na wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż okoliczność, iż rzeczoznawca nie potrafił na podstawie analizy transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym doszukać się cech nieruchomości podobnych i dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych, nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych.

W § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., ustawodawca przesądził bowiem, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem rzeczoznawcy było więc w pierwszej kolejności dokonanie analizy transakcji dokonanych na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym pod kątem ustalenia, czy występują na nich transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. Jak wynika z treści operatu szacunkowego rzeczoznawca ograniczył się do analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie miejscowości Sierosław i doszedł do wniosku, iż ilość transakcji nie pozwalała na oszacowanie wartości nieruchomości w oparciu o transakcje drogowe.

W operacie brak przy tym wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności z operatu nie wynika ile transakcji faktycznie zbadał, jakich nieruchomości one dotyczyły.

Podkreślić należy, iż z operatu nie wynikają także przyczyny ograniczenia się wyłącznie do transakcji występujących na obszarze miejscowości S., w sytuacji gdy prawodawca - poprzez zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. odesłanie do odpowiedniego stosowania między innymi ust. 2 tej jednostki redakcyjnej - wyraźnie dopuszcza posługiwanie się w tym zakresie zarówno danymi z rynku lokalnego jak i regionalnego.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości.

Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości".

W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) – por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10.

Ze wskazanych wyżej regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się zaś do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (patrz Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.).

Taki tok rozumowania znajduje także pośrednie potwierdzenie w § 48 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który to przepis odnosi się wprawdzie do określania wartości nieruchomości, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), jednakże wskazuje, iż w tego rodzaju sprawach, gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie miasta, jako rynek lokalny, przyjmuje się rynek odpowiedniej miejscowości porównywalnej, a gdy przedmiotem wyceny jest nieruchomość pozostawiona położona w miejscowości o statusie wsi lub osady, przyjmuje się odpowiednio rynki porównywalnych gmin lub powiatów.

Co za tym idzie za wadliwe uznać należało ograniczenie się przez rzeczoznawcę jedynie do rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie S., albowiem winien on analizą swoją objąć teren całej Gminy T., a w przypadku braku odpowiednich transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na obszarze tak określonego rynku lokalnego, także obszar rynku regionalnego, czyli Województwa.

Dopiero przypadku udokumentowanego braku możliwości określenia wartości wycenianej nieruchomości, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym lub regionalnym, dopuszczalnym byłoby dokonanie wyceny przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, przy czym w takiej sytuacji zaktualizowałyby się uwagi podniesione wyżej, a dotyczące prawidłowego ustalenia stanu nieruchomości (w tym jej wielkości) istniejącego w dacie jej podziału.

Stąd też operat szacunkowy dotyczący działki nr (...) nie mógł stanowić podstawy ustalenia jej wartości.

Działka nr (...), której wycena jest również kwestionowana przez Gminę, stanowiła w planie szczegółowym zabudowy jednorodzinnej w S. teren działki siedliskowej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jednak do wyceny, że jej teren stanowił teren o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (k. 10 operatu szacunkowego działki nr (...)).

Nawet abstrahując od szczegółowych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 grudnia 1994 r. definiującego tereny oznaczone symbolem 2MN, zauważyć należy, że choć obowiązujące przepisy prawne rangi ustawowej nie zawierają definicji legalnych pojęcia "siedlisko", to w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że definiując pojęcie "siedliska", czy też "działki siedliskowej" należy sięgnąć do wyjaśnień językoznawców, według których siedlisko to miejsce lub teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV Sa/Po 72/11, dostępny w CBOSA). Działka siedliskowa jest miejscem, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika oraz jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby. Teren zabudowy siedliskowej charakteryzuje się zatem ograniczeniami dotyczącymi możliwej zabudowy, a więc ograniczeniami dotyczącymi realizacji prawa własności. Ewentualne dopuszczenie przez plan miejscowy możliwości realizacji zabudowy związanej z działalnością rolniczą – domu wiejskiego oraz zabudowań gospodarskich powoduje, że wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu nie może być zrównana z wartością nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym, a więc z nieruchomością, dla której brak jest obostrzeń dotyczących możliwości zabudowy. Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie bezzasadnie utożsamił zabudowę siedliskową z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Stąd też przyjęte przez rzeczoznawcę założenie dotyczące oparcia dokonanej wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dyskwalifikuje przedłożony operat szacunkowy.

Wadliwość operatu szacunkowego w tym zakresie jest przy tym szczególnie widoczna w kontekście zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji wskazującej, iż tereny oznaczone symbolem 2MN, to tereny przeznaczone pod uprawy sadowniczo-ogrodnicze z dopuszczeniem jedynie zabudowy gospodarczej niezbędnej dla obsługi terenu.

Podkreślenia wymaga, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym na danym obszarze i rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy winien się z nim każdorazowo zapoznać, tym bardziej, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie nieruchomości oznacza jej przeznaczenie w planie miejscowym.

Niezapoznanie się przez rzeczoznawcę z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego danego obszaru stanowi zatem oczywistą i rażącą obrazę prawa i dyskwalifikuje sporządzony przez niego operat.

Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w opinii zespołu opiniującego z (...) lipca 2013 r. wadliwość przedmiotowego operatu nie wynikała z treści zaświadczenia uzyskanego przez rzeczoznawcę z Urzędu Gminy T., które to zaświadczenie prawidłowo wskazywało, że wyceniona działka leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2 MN – teren działki siedliskowej, a uchybieniem obciążającym wyłącznie rzeczoznawcę, był brak poczynienia ustaleń jakie szczególne warunki zabudowy określone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego tym symbolem.

Zauważyć wreszcie należy, iż biorąc pod uwagę, że to Gmina T. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania, niedopuszczalnym byłoby ewentualne zastąpienie, zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego jak i przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia odszkodowania samodzielnej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaświadczeniem wystawionym przez organ tejże Gminy.

Reasumując wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę organy dokonały wadliwej oceny przedłożonego operatu szacunkowego dopuszczając się tym samym naruszenia art., 7, art., 77 § 1 art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca.

W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego, koniecznym będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego. Przeprowadzenie zaś na etapie postępowania odwoławczego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W szczególności koniecznym będzie przeprowadzenie nowego dowodu z opinii biegłego, sporządzonego z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej nadpłaconego wpisu od skargi, albowiem skarżącą bez wezwania uiściła wpis stosunkowy w wysokości (...) zł, w sytuacji gdy w sprawie winien zostać uiszczony wpis stały w wysokości 200 zł (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OZ 980/12, dostępne w CBOSA).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącemu zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi wynoszący (...) zł, opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa w wysokości (...) zł, oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w wysokości (...) zł.

Wobec stwierdzenia, iż odrębne wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie może być traktowane jako sprawa dotycząca należności pieniężnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. I OZ 980/12, z dnia 14 maja 2013 r., sygn. I OZ 357/13, dostępne w CBOSA), zasadnym było ustalenie stawki wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a nie na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a tego samego rozporządzenia, który to przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.

Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego w potrójnej wysokości stawki minimalnej w określonej w §14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Sąd wziął pod uwagę skomplikowany charakter sprawy, rozpoznanie jej na dwóch terminach oraz wkład pracy pełnomocnika polegający na rzetelnym i wyczerpującym sporządzeniu skargi, przez co walnie przyczynił się on do wyjaśnienia sprawy i rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1402/06, publ. LEX nr 344887, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. II SA/Po 879/09, dostępne w CBOSA).

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.