Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2658/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 365/20 w sprawie ze skargi E. A. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r. nr WOA.7721.3.2016.MO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. A. B. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę: 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 365/20 wskutek skargi E. A. B. (dalej jako skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., nr WOA.7721.3.2016. MO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i zasądził od organu od na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie legalności wybicia okien od strony działki nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]). Wobec poczynionych w sprawie ustaleń decyzją z 1 lutego 2005 r., znak PINB.[...] umorzył postępowanie w sprawie dwóch otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w [...].

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., znak WOA.771.28.2012.MO stwierdził nieważność powyższej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 sierpnia 2012 r., znak DON/ORZ/7100/1027/12 utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2359/12 oddalił skargę na decyzję GINB.

Na skutek wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 października 2005 r., PINB wszczął postępowania w sprawie legalności wybicia 2 okien od strony działki nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...], na dz. nr [...]. Decyzją z dnia 23 listopada 2005 r., znak SOA-7355/260/435/m.Gn/05-566 PINB umorzył i to postępowanie. WINB decyzją dnia 5 stycznia 2006 r., znak WOA.7144/102/05/6884 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wobec wydania ostatecznej decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. PINB w dniu 4 lipca 2014 r. przeprowadził kontrolę obiektu, podczas której ponownie ustalił, że w ścianie bocznej budynku ul. [...], graniczącej z działką nr [...] znajdują się dwa otwory okienne; otwór nr 1 znajduje się w pokoju mieszkania nr [...], wymiar otworu w świetle wynosi 1,74 x 1,87 m; otwór nr 2 znajduje się w mieszkaniu nr [...], w pomieszczeniu kuchni, a wymiar otworu w świetle wynosi 0,56 m x 1,16 m; w ścianie budynku znajdują się również otwory wentylacyjne o wym. 0,2 x 0,2 m, które znajdują się w pomieszczeniu strychu. Rozmieszczenie okien na elewacji zilustrowane zostało na załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Do protokołu kontroli zostały załączone kopie oświadczeń dotyczących istnienia okna w mieszkaniu nr [...].

PINB decyzją z dnia 29 grudnia 2014 r., znak PINB-WOA.7355/260/435m. Gn/05-1695 umorzył w całości postępowanie administracyjne, jednak WINB decyzją z dnia 27 marca 2015 r., znak WOA.7721.36.2015.MO decyzję tę uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W konsekwencji powyższego, PINB wydał 2 decyzje częściowe. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r., odstąpił od nadłożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie otworu okiennego o wym. 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...], umiejscowionego w ścianie granicznej (graniczącej z działką nr [...]) budynku. Z kolei decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r. umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], umiejscowionego w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku. WINB decyzjami z dnia 30 października 2015 r. uchylił te rozstrzygnięcia (decyzją znak WOA.7721.331.2015.MO uchylił decyzję z dnia 22 czerwca 2015 r., a decyzją znak WOA.7721.290.2015.MO uchylił decyzję z dnia 19 czerwca 2015 r.) i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. znak PINB-WOA.7355/260/435m.Gn./ 05A-1504 wydaną w sprawie otworu okiennego o wym. 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...] oraz otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], umiejscowionych w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku położonego w [...] przy ul. [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Decyzją z dnia 7 marca 2016 r., nr WOA.7721.3.2016.MO WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 317/16 uchylił decyzję organu II instancji.

WINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 21 kwietnia 2017 r., nr WOA.7721.3.2016.MO uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 3 grudnia 2015 r. w całości i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) E. K., W. S., H. K., G. Z., E. K.-I., K. S. i G. A.-D. (dalej inwestorzy), zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...] oraz zamurowanie otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], oba otwory umiejscowione są w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku położonego w [...] przy ul. [...], a także określił termin wykonania tego obowiązku. Uznał bowiem, że okno w mieszkaniu nr [...] wykonano około 1978 r. nielegalnie, prawdopodobnie na polecenie władzy ludowej. Odnośnie otworu okiennego o wym. 1,74 na 1,87 m w mieszkaniu nr [...] ustalił natomiast, że okno to zostało samowolnie przesunięte i powiększone w 1978. r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 618/17 oddalił skargę na przedmiotową decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 167/18 uchylił ten wyrok oraz decyzję WINB z dnia 21 kwietnia 2017 r., stwierdzając, że przesłanki zastosowania w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić fakt samowolnego wykonania okien, gdyż taka samowola nie miała miejsca w tej sprawie.

W efekcie ponownego rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia 3 grudnia 2015 r., WINB decyzją z dnia 26 lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Stwierdził, że skoro zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego otwór okienny o wymiarach 0,56 mx 1,16 m przynależny do lokalu nr [...] oraz otwór okienny o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależny do lokalu nr [...], umiejscowione w ścianie granicznej budynku położonego w [...] przy ul. [...], wykonane zostały legalnie, to postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wstępie, że decydujące znaczenie miało to, że w sprawie tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 167/18. Uchylając wcześniejszy wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 618/17 oraz poprzedzającą go decyzję z dnia 21 kwietnia 2017 r. stwierdził, że uzasadnienia do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić fakt samowolnego wykonania okien, gdyż taka samowola nie miała miejsca w tej sprawie.

Przywołał następnie stanowisko NSA, zgodnie z którym nie można zgodzić się z organem odwoławczym i sądem wojewódzkim co do tego, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana, gdyż decydując o tym, czy zaistniały samowolne roboty budowlane zawsze trzeba oceniać uwzględniając datę ich wykonania. Opierając się na decyzjach znajdujących się w aktach administracyjnych, które zostały pominięte przez organ nadzoru budowlanego, a przez sąd wojewódzki uznane za nieistotne, NSA stwierdził, że z decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w [...] z dnia 17 czerwca 1974 r. (k. 167 akt) wynika, iż prawomocną decyzją z dnia 6 stycznia 1970 r. Urząd Miasta i Powiatu Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] (dalej: UMiP WGKiPiOŚ w [...]) zakwalifikował budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] do remontu kapitalnego na podstawie art. 2 i 3 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie budynków mieszkalnych. NSA wskazał na to, że decyzja Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (dalej: MPGKiM w [...]) z dnia 16 stycznia 1984 r. i decyzja Urzędu Miejskiego w [...] (dalej: UM w [...]) z dnia 2 października 1986 r., które dotyczą kosztów remontu przedmiotowego budynku (k. 168 i 169 akt), również powołują się na zakwalifikowanie kamienicy do remontu na podstawie przywołanej ustawy z 1959 r. NSA zauważył w tym względzie, że:

- przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. nr 36, poz. 249 r. ze zm.), które stanowiły podstawę prawną decyzji z dnia 6 stycznia 1970 r. UMiP WGKiPiOŚ w [...], upoważniały organ gospodarki mieszkaniowej do dokonywania, ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy;

- organ, uznający (po przeprowadzeniu oględzin) potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 tej ustawy (czyli remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) wydawał zawiadomienie skierowane do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót; jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku;

- zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. właściciel (zarządca) budynku może w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oświadczyć, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie; w tym przypadku organ gospodarki mieszkaniowej wyznaczy właścicielowi (zarządcy) odpowiedni, technicznie uzasadniony, termin rozpoczęcia i zakończenia robót, a jeżeli potrzeba przeprowadzenia robót wywołana została klęską żywiołową lub bezpośrednim zagrożeniem budynku, termin do oświadczenia przez właściciela (zarządcę) może być skrócony do 3 dni;

- w przypadku określonym w ust. 2 wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić wówczas, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie; decyzja wydana w tej sprawie przez organ gospodarki mieszkaniowej jest natychmiast wykonalna;

- przez organ gospodarki mieszkaniowej, zdefiniowany w art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, należy rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla; organ gospodarki mieszkaniowej miał samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków i w tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa;

- z uzasadnienia decyzji MPGKiM w [...] z dnia 16 stycznia 1984 r. ustalającej wysokość wyłożonych kosztów remontu wynika, iż remont był wykonany na podstawie prawomocnej decyzji UMiP WGKiPiOŚ w [...] z 12 listopada 1977 r. o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) w oparciu o ustawę z 22 kwietnia 1959 r, o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków;

- także z uzasadnienia decyzji UM w [...] z dnia 2 października 1986 r. ustalającej wysokość wyłożonych kosztów remontu wynika, że remont był wykonany na podstawie prawomocnej decyzji UMiP w [...] o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków;

- dowody te wyraźnie wskazują, że wykonane w 1978 r. okna w lokalu [...] i [...] miały podstawę prawną, a potwierdza to również kopia "protokołu konieczności na wykonanie dodatkowych robót remontowych" na budowie w [...] przy ul. [...] z dnia 28 stycznia 1978 r., gdzie w pkt 30 wpisano "wykucie nowych otworów okiennych dla mieszkań lokatorskich" (k. 22 i 26).

Przy takich ustaleniach faktycznych i prawnych NSA stwierdził, że poza sporem jest, iż prace budowlane były wykonane bez zgody właściciela budynku, miał on bowiem wówczas niewielki wpływ na swoja własność. Z powyższych względów Sąd II instancji uznał, że przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić fakt samowolnego wykonania okien, gdyż taka samowola nie miała miejsca w tej sprawie.

Sąd I instancji - mając na względzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) - przyjął, że wykonanie przedmiotowych robót w 1978 r. nastąpiło legalnie, tj. na podstawie odpowiednich aktów administracyjnych wskazanych przez NSA. W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego przesłanką do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – co miało miejsce we wcześniejszej decyzji WINB z dnia 21 kwietnia 2017 r. – nie mógł być domniemany fakt wykonania przedmiotowych otworów okiennych w warunkach samowoli budowlanej. Jak stwierdził, z uwagi na charakter rozważań NSA należało z gruntu odrzucić zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r.

Jednakże - w ocenie Sądu - zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisów proceduralnych art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji naruszył również przepisy art. 7, art. 15, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a., a to skutkowało popełnieniem kolejnych uchybień w rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie zastosował te przepisy przy ocenie zakresu związania przy rozstrzyganiu sprawy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 167/18.

Argumentował, że NSA w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych stwierdził, że przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić fakt samowolnego wykonania okien, gdyż taka samowola nie miała miejsca w tej sprawie. Wobec tego uznał, że w sposób dorozumiany wykluczone zostały przez NSA jedynie dwie przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego, a mianowicie przesłanka wykonania robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Nie zostały jednak wiążąco zdyskwalifikowane inne przesłanki wyrażone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak stwierdził, w praktyce chodzić tu może o wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), względnie wykonanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kwestiom tym poświęcił należytą uwagę PINB w [...] w decyzji z dnia 3 grudnia 2015 r. znak PINB-WOA.7355/260/435m.Gn./05A-1504. Skarżąca stanowisko to zakwestionowała, a WINB finalnie nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich tych aspektów sprawy. W takich okolicznościach co najmniej przedwczesne było, zdaniem Sądu, zastosowanie w sprawie instytucji umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jak i zdyskwalifikowanie prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji umarzającej, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie naprawcze byłoby zasadne w sytuacji, gdy organy nie stwierdziły faktu samowoli budowlanej w dacie realizacji inwestycji, a jednocześnie nie zaistniałyby inne przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Co oczywiste, wcześniejsze rozważania poczynione w tym względzie przez Inspektora wojewódzkiego w decyzji z dnia 21 kwietnia 2017 r. znak WOA.7721.3.2016.MO, jak i poglądy wyrażone w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 618/17 nie mogły mieć żadnego znaczenia w sprawie, skoro rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 3 grudnia 2019 r.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy z uwzględnieniem pozostałych przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dla oceny kierunku, w jakim powinno zmierzać postępowanie naprawcze. Wtedy też finalnie rozstrzygnie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeśli tak – jakie obowiązki należy nałożyć na określone podmioty na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Winien uczynić to, mając na uwadze co do zasady przepisy obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych i posiłkując się w tym względzie odpowiednio poglądami wyrażonymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, w którym podkreślano, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej.

Zalecił, aby organ odwoławczy odniósł się do kwestii wcześniej omówionych w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia 3 grudnia 2015 r., a dotyczących zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero ustalenie wszystkich powyżej wskazanych okoliczności, jak i uwzględnienie przedstawionych kwestii prawnych pozwoli organowi na właściwą ocenę, czy roboty, których dotyczy postępowanie naprawcze, powinny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem – a jeśli tak, to w jaki sposób – czy też możliwe jest dalsze istnienie przedmiotowych otworów okiennych w dotychczasowej lokalizacji.

Sąd skonstatował zatem, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały odpowiednio przedstawione i rozważone wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tym samym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 i art. 190 p.p.s.a. W konsekwencji niezasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania wypełniało dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uchybienia w zakresie prawa materialnego – co do braku podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego – miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., determinując formę i treść jej rozstrzygnięcia. Uchybienia w zakresie prawa materialnego miały zaś swoje źródło w naruszeniu przepisów postępowania. Przede wszystkim były wynikiem błędu w zakresie zastosowania się do dyspozycji przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Wszystko to łącznie, zdaniem Sądu, powodowało konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., prowadząc do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zrzucił w niej:

1. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a, art. 170, art. 190 p.p.s.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd oceny prawnej zawartej w wyroku NSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 167/18, wyrażone w następujący sposób: "Wobec tego należy uznać, że w sposób dorozumiany wykluczone zostały przez Sąd II instancji jedynie dwie przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego, a mianowicie przesłanka wykonania robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym (art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Nie zostały Jednak wiążąco zdyskwalifikowane inne przesłanki wyrażone w ort. 50 ust 1 Prawa budowlanego. W praktyce chodzić tu może o wykonanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego) względnie wykonanie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego) Kwestiom tym poświęcił należytą uwagę PINB w [...] w decyzji z dnia 3 grudnia 2015 r. znak PINB WOA.7355/260/435m.Gn./05A-1504." (str. 13 uzasadnienia wyroku) "W szczególności organ II instancji odniesie się do kwestii wcześniej omówionych w uzasadnieniu decyzji PINB w [...] z dnia 3 grudnia 2015 r., a dotyczących zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z zakresu bezpieczeństwa pożarowego. Dopiero ustalenie wszystkich powyżej wskazanych okoliczności. Jak i uwzględnienie przedstawionych kwestii prawnych pozwoli organowi na właściwą ocenę, czy roboty, których dotyczy postępowanie naprawcze, powinny zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem - a Jeśli tak, to w Jaki sposób - czy też możliwe Jest dalsze istnienie przedmiotowych otworów okiennych w dotychczasowej lokalizacji.", czyli nieuprawnione przypisanie sądowi II instancji, że w stosunku do legalnie wykonanych otworów okiennych, po pierwsze nakazał prowadzić postępowanie naprawcze, po drugie, że dokonał analizy przesłanek postępowania naprawczego opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej Prawo budowlane) i zalecił analizę kolejnych przesłanek postępowania naprawczego opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i po trzecie nakazał ustalić czy zrealizowane otwory okienne spowodowały zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska.

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez: błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na: mylnym rozumieniu treści art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jest dopuszczalne nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podmiot, który legalnie wykonał prace budowlane w latach 70-tych ubiegłego wieku na polecenie władzy ludowej, na swój koszt i w oparciu o decyzję administracyjną, wbrew temu zezwoleniu na wykonanie prac budowlanych "Z kolei uchybienia w zakresie prawa materialnego - co do braku podstaw do zastosowana art. 50 ust 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego - miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art 145 § 1 pkt 1 lita i lit c p.p.s.a., determinując formę i treść rozstrzygnięcia. Uchybienia w zakresie prawa materialnego miały zaś swoje źródło w naruszeniu prawa materialnego".

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.

Uczestniczka postępowania G. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym i dopuszczenie dowodu z kopii dokumentu - protokołu kontroli PINB w [...] nr 53/2014 z dnia 4 lipca 2014 r. celem stwierdzenia faktu, iż inspektorzy PINB w [...] nigdy w toku postępowania nie stwierdzili zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz stwierdzili stan techniczny dobry przedmiotowych okien.

Skarżąca E. A. B. także wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, uznać należało, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zakresu związania organów administracji oraz Sądu I instancji wydanym w sprawie orzeczeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji stwierdzenie, czy w przypadku wykluczenia przez ten sąd samowoli budowlanej, istniała podstawa do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego, czy też należało to postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 167/18 uznał, że podstawą wykucia dwóch okien w ścianie budynku w granicy działki była decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, co wykluczało przyjęcie samowoli budowlanej, a w konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w oparciu o fakt samowolnego wykonania okien.

W przypadku wykonywania robót budowlanych na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę, ale niezgodnie z przepisami, nie można nałożyć obowiązku doprowadzenia tak wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zważając na to, że są one wykonane zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na ich realizację. Oznaczałoby to możliwość zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym przypadku decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, bez jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w jednym z trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie działanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 443/18. W sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej roboty budowlane, którymi objęto sporne okna, istnieje prawne domniemanie legalności objętej tą decyzją inwestycji. Ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego byłoby możliwe dopiero po uprzednim usunięciu z obrotu prawnego wymienionej wyżej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2217/15, LEX nr 2339694).

Zatem zarówno PINB jak i WINB nie były organami właściwymi do przeprowadzenia postępowania w sprawie zbadania legalności decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca, formułując zakres postępowania naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego), dokonał świadomego wyboru, uznając, że w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane sprzecznie z przepisami, ale zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, doprowadzenie tak wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie po uprzednim zakwestionowaniu w przewidzianym przez prawo trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych udzielającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 128/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 424/17). A zatem dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, w tym przypadku decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, mogłoby stanowić podstawę do domagania się przeprowadzenia postępowania naprawczego. Aktualnie takie wnioskowanie i wskazywanie, że organy nie wyjaśniły czy roboty budowlane polegające na wykuciu okien w ścianie budynku nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) oraz czy nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4), pozbawione jest podstaw prawnych.

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy niewadliwym było umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykucia okien w ścianie budynku, bowiem jak wynika z przyjętej przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 167/18 oceny prawnej, która na mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże również ten Sąd, okna powstały zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym decyzją zezwalającą na remont budynku w ramach, którego dokonano wykucia okien. Nie można było zatem w niniejszej sprawie skutecznie domagać się wydania przez organy nadzoru budowlanego innego rozstrzygnięcia z uwagi na wskazywane naruszenia przepisów. Zasadne jest zatem wydanie decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie naprawcze, w sytuacji gdy organy nie stwierdziły faktu samowoli budowlanej w dacie realizacji inwestycji. Nie ma bowiem podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2500/17, LEX nr 2727195 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1022/16, LEX nr 2481399). Badanie zgodności z prawem wykonania, robót objętych pozostającą w obrocie prawnym decyzją, w oderwaniu od warunków udzielonego pozwolenia na ich realizację, stanowiłoby jak już wyżej wskazano niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 947/16, LEX nr 2469282).

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.