Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1155/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemianowicach Śląskich na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 9 maja 2013 r. nr 368/2013 w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury - miejskiemu muzeum 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Siemianowic Śląskich w dniu 9 maja 2013 r. podjęła Uchwałę nr 368/2013 w sprawie nadania Statutu samorządowej instytucji kultury o nazwie Muzeum Miejskie w Siemianowicach Śląskich.

Na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagając się stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie prawa - przepisu § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz .U. Nr 100, poz. 908 - dalej "zasady techniki prawodawczej") - poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w treści § 9 ust. 1 Statutu Muzeum Miejskiego w Siemianowicach Śląskich stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały przepisu art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. 2012 poz. 40 6- dalej “ustawa").

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż § 9 ust. 1 Statutu Muzeum Miejskiego w Siemianowicach Śląskich stanowi, że szczegółową organizację wewnętrzną Muzeum oraz zakres działania poszczególnych działów określa regulamin organizacyjny nadany przez Dyrektora, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w Muzeum organizacji związkowych i stowarzyszeń.

Przepis art. 13 ust. 3 ustawy stanowi, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Przepis ten z mocy art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 987 ze zm.) zastosowanie ma do muzeów.

Skarżący wskazał, że § 137 załącznika do zasad techniki prawodawczej stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten z mocy § 143 zasad techniki prawodawczej zastosowanie ma do aktów prawa miejscowego.

Prokurator stwierdził, iż uregulowanie § 9 ust. 1 Statutu Muzeum Miejskiego Siemianowicach Śląskich powtarza i jednocześnie modyfikuje przepis art. 13 ust. 3 ustawy. Wskazał nadto, że powtarzanie uchwałach jednostek samorządu terytorialnego wyrażeń ustawowych stanowi naruszenie prawa i powoduje nieważność takich uchwał.

W kontekście powyższego skarżący stwierdził, iż uregulowanie Statutu modyfikuje w sposób niedopuszczalny przepis ustawy, gdyż użyte w Statucie sformułowanie stowarzyszenie ma szersze znaczenie niż przyjęty ustawie zwrot stowarzyszenie twórców. Nadto skarżący zauważył, że możliwe jest, iż w instytucji kultury takiej jak muzeum działać będą inne stowarzyszenia niż stowarzyszenia twórców jednak przyznanie innym stowarzyszeniom praw, które przepis ustawy gwarantuje jedynie ściśle określonym podmiotom (stowarzyszeniom twórców), stanowi niedopuszczalne zmodyfikowanie przepisu ustawy.

Ponadto skarżący wskazał, iż pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta Siemianowic Śląskich o uchylenie § 9 ust. 1 Statutu Muzeum Miejskiego w Siemianowicach Śląskich. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Siemianowic Śląskich przesłał stanowisko Prezydenta Miasta Siemianowic Śląskich, który nie podzielił stanowiska Prokuratora Rejonowego stwierdzając nadto, że przepis § 9 ust. 1 załącznika uchwały nie został zakwestionowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ani Wojewodę Śląskiego.

W ocenie Prokuratora zakwestionowany § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wykraczający poza upoważnienie ustawowe wynikające z dyspozycji art. 13 ust. 3 ustawy wydany został z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Siemianowice wniosła o jej oddalenie podkreślając, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tj. Dz.U z 2012 r, poz. 987 ze zm.) w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co nie oznacza automatycznego stosowania przepisów m.in. art. 13 ust. 3 ustawy. W ocenie organu w odniesieniu do art. 13 ust. 3 ustawy intencją ustawodawcy była chęć uzyskania opinii społecznej co do proponowanych uregulowań organizacyjnych danej jednostki. Opinię tę - zgodnie z ustawą - reprezentują nie tylko zawodowe ale także inne organizacje działające w instytucji kultury i związane z przedmiotem jej działalności, nazwane przez ustawodawcę "stowarzyszeniami twórców". Organ zauważył, że w Muzeum Miejskim w Siemianowicach Śląskich nie ma "stowarzyszenia twórców" działają natomiast inne stowarzyszenia, na przykład Stowarzyszenie Muzealników Polskich, którego działalność jest ściśle związana z przedmiotem działalności muzeum. Dążąc do zachowania ducha ustawy przy tworzeniu statutu pominięto słowo "twórców" uznano bowiem, iż skoro stowarzyszeń twórców nie ma to nie naruszy intencji ustawodawcy zasięgnięcie opinii innych stowarzyszeń działających w tej instytucji, a zapis ustawowy jest zapisem "minimum" co oznacza, iż należy zasięgać opinii co najmniej "stowarzyszeń twórców" , a pojęcie to mieści się również w pojęciu "stowarzyszeń". Podkreślono, że Statut nie przyznał praw innym stowarzyszeniom, a jedynie nałożył obowiązek na dyrektora instytucji, do czego organizator jest uprawniony.

Na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Nadto zdaniem pełnomocnika organu wprowadzony zapis nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594.- dalej "u.s.g.:). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej).Aktem prawa miejscowego jest także statut instytucji kultury.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rada Miasta Siemianowic Śląskich z dnia 9 maja 2013 r. nr 368/2013 w sprawie nadania statutu samorządowej instytucji kultury o nazwie Muzeum Miejskie w Siemianowicach Śląskich.

. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich uchwały – stanowiącej akt prawa miejscowego – stanowi w szczególności art. 5 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 987 ze zm.- dalej "ustawa o muzeach"). Zgodnie z art.6 ust. 1 ustawy o muzeach muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 1). Nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach statut określa w szczególności:

1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;

2) zakres działania;

3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;

4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania;

5) źródła finansowania działalności muzeum;

6) zasady dokonywania zmian w statucie;

7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.

Nadto zgodnie z art. 4 ustawy o muzeach w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ). Kwestionowany przez skarżącego w przepis § 9 ust. 1 Statutu stanowi, że: "Szczegółową organizację wewnętrzną Muzeum oraz zakres działania poszczególnych działów określa regulamin organizacyjny nadawany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Organizatora oraz opinii działających w Muzeum organizacji związkowych i stowarzyszeń."

Natomiast po myśli art. 13 ust. 3 ustawy organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Zarówno skarżący jak i organ prezentowali stanowisko, iż zakres pojęcia "stowarzyszenie" jest szerszy niż " stowarzyszenie twórców". Organ przy tym stwierdził, że zapis ustawowy jest zapisem "minimum", a organizator jest uprawniony do nakładania obowiązków na dyrektora instytucji kultury. Podnosił nadto, że przepis § 9 ust. 1 załącznika uchwały nie został zakwestionowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ani Wojewodę Śląskiego.

Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza że Rada Miasta Siemianowic Śląskich uchwalając przedmiotową uchwałę i określając szczegółowe regulacje aktu prawa miejscowego nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o muzeach oraz w art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od poszerzania katalogu stowarzyszeń uprawnionych do opiniowania regulaminu instytucji kultury.

Powyższe odnieść należy do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania aktem niższego rzędu materii ustawowej i zamieszczania w nich przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908 – dalej "zasady techniki prawodawczej"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak, jako że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji oraz, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę i, że w związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, zdaniem Sądu mogą one stanowić podstawę do oceny legalność zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 137 w zw. z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punku widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów zasad techniki prawodawczej.

Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miasta Siemianowice Śląskie wprowadzając w § 9 ust. 1 statutu samorządowej instytucji kultury o nazwie Muzeum Miejskie w Siemianowicach Śląskich zmodyfikowany zapis art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej istotnie naruszyła prawo. Istotne naruszenie prawa przez organ wynika z faktu braku delegacji ustawowej do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowej, a także z okoliczności naruszenia wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w zasadach techniki prawodawczej, a w szczególności w § 137 w zw. z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy). Z tego też względu za chybiony należy uznać pogląd organu, iż zapis art. 13 ust. 3 ustawy jest jedynie zapisem minimum, który daje organizatorowi prawo do modyfikacji tegoż przepisu zgodnie z intencją ustawodawcy.

Z uwagi na wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał § 9 ust 1 statutu za istotnie naruszający prawo, i w związku z tym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o jego nieważności.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.