Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 284/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 114 ust. 1 pkt 1, art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1765/19 w sprawie ze skargi F. U. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz F. U. S. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1765/19, oddalił skargę F. U. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r., powołując się na art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że skarżąca 13 lipca 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce w celu wykonywania pracy na rzecz [...] Sp z o.o. w W. w wymiarze całego etatu za wynagrodzeniem 2.400 zł miesięcznie na stanowisku kucharza kuchni indyjskiej, dołączając do wniosku umowę najmu i polisę ubezpieczeniową oraz że w Polsce przebywała od 14 czerwca 2017 r. na podstawie wizy typu C ważnej 30 dni w okresie od 11 czerwca 2017 r. do 25 lipca 2017 r. wydanej przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej w M. w celu odwiedzin u rodziny i przyjaciół ze wskazaniem Polski jako miejsca docelowego.

Zdaniem Wojewody skarżąca nie spełniła wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez czas dłuższy niż 3 miesiące. Wojewoda stwierdził, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego podaje w wątpliwość cel pobytu skarżącej w Polsce, to jest świadczenie pracy. Podał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy, cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Polski jest zobowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Zatem, zdaniem Wojewody, skarżąca wjeżdżając do Polski w deklarowanym przez nią celu nie może zmienić celu wjazdu. Takie działanie, zdaniem Wojewody, prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach w zakresie określonym w art. 60. Dalej Wojewoda wskazał, że skarżąca wjechała do strefy Schengen na podstawie wizy wydanej na 30 dni w celu odwiedzin u rodziny i przyjaciół i po kilkunastu dniach od przekroczenia granicy złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na podjęcie pracy. Zdaniem organu "(z) doświadczenia życiowego jako mało (...) [realną] należy uznać sytuację, w której cudzoziemiec przebywający za granicą z wizytą u znajomych, bez zamiaru podejmowania pracy, znajduje pracę w innym państwie". Wojewoda także zauważył, że wobec tego, iż skarżąca nie przebywa w Polsce na podstawie wizy wydanej w celu wykonywania pracy, nie może wykonywać legalnie pracy. Posiadana przez nią wiza wydana w celu odwiedzin nie upoważnia do świadczenia pracy. Tym samym skarżąca nie wykazała, że dysponuje źródłem stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. Wojewoda ponadto stwierdził, że całokształt materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, że skarżąca wykazała okoliczność uzasadniającą jej pobyt w Polsce powyżej 3 miesięcy oraz że przyjęcie "odmiennej wykładni przepisów prawa prowadziłoby do zjawiska obchodzenia przez cudzoziemców zasad regulujących dostęp do polskiego rynku pracy oraz przyczyniałoby się do akceptowania nielegalnej migracji zarobkowej".

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że skarżąca na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. zamierzała pracować na stanowisku kucharza od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz że 4 stycznia 2018 r. skorygowała wniosek wskazując, że zamierza wykonywać na rzecz wskazanego podmiotu pracę na podstawie umowy o pracę na stanowisku prezesa zarządu w okresie od 1 lutego 2018 r. do 31 stycznia 2021 r. za wynagrodzeniem 2.600 zł miesięcznie. Ponadto z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżąca w celu potwierdzenia okoliczności uzasadniających jej pobyt na terenie Polski złożyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu zamierzającego powierzyć pracę skarżącej, polisę ubezpieczeniową skarżącej oraz umowę najmu mieszkania, w którym skarżąca mieszka.

Organ odwoławczy podzielił prawną ocenę okoliczności sprawy organu pierwszej instancji. Dodał, że okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca uzyskując polską wizę w celu wizyty u rodziny lub przyjaciół miała pełną świadomość tego, że jej pobyt w Polsce posłuży innemu celowi niż określony w wizie. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca miała świadomość tego, że w Polsce podejmie pracę i mimo tego przed konsulem Rzeczypospolitej Polskiej zadeklarowała zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół. Postępowanie skarżącej według organu odwoławczego wskazuje, że deklarowany cel podróży był niezgodny z rzeczywistym. Nie jest przy tym istotne, jak podano, czy deklarowany cel pobytu został zrealizowany. Organ podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zmianę deklarowanego celu wjazdu lub pobytu, a tym samym niewykazania okoliczności uzasadniających pobyt skarżącej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, następuje w wyniku konfrontacji okoliczności, które pozwalają ustalić faktyczny cel wjazdu lub pobytu. Stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi próba obejścia przez skarżącą przepisów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.

Organ odwoławczy ponadto wskazał, że ustalenie, iż okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przy ocenie tej okoliczności należy mieć na uwadze, że udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi ma służyć realizacji celu pobytu, jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie organu odwoławczego skarżąca nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W konsekwencji, jak stwierdzono, doszło do realizacji hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach. W końcu stwierdził też, że wobec tego, iż skarżąca nie wykazała, iż posiada cel uzasadniający jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące odstąpił od dalszego badania spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

W skardze skarżąca m.in. twierdziła, że zrealizowała cel pobytu deklarowany podczas ubiegania się o wizę, gdyż przyjechała do Polski w celu odwiedzin u siostry. Ponadto podniosła, że błędne jest ustalenie organów administracji, iż nie wykazała okoliczności uzasadniających jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, mimo że złożyła umowę o pracę, potwierdzenie zapewnienia miejsca zamieszkania oraz potwierdzenie ubezpieczenia. Zarzuciła też m.in. naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na odmowie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, mimo że spełniła przesłanki udzielenia jej takiego zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji uznał za trafny sposób zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zauważył, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie było przepisu wprost stanowiącego podstawę odmowy wydania decyzji. Wskazał, że od 27 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 116 ust. 5 i 6 powołanej ustawy organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli wniosek w tej sprawie został złożony w czasie, gdy wnioskodawca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie m.in. wizy udzielonej w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że organ administracji nie był uprawniony odmówić wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, ale był uprawniony do odmowy udzielenia takiego zezwolenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z przepisów ustawy o cudzoziemcach wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą ubiegania się przez cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy i wykonywanie pracy jest wykazanie, iż przebywa on na terytorium Polski legalnie, a jego pobyt związany jest właśnie z wykonywaniem pracy. Według Sądu pierwszej instancji cudzoziemiec, który zamierza uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, powinien zatem w pierwszej kolejności uzyskać wizę na wykonywanie pracy. Dalej Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawowe przepisy dotyczące warunków uzyskania wiz różnego rodzaju.

Zwrócił też uwagę, że stanowisko organu administracji poparte jest ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, wypracowanym na gruncie uchylonego z dniem 1 maja 2014 r. art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, w którym wskazano, że zgodnie z treścią powołanego przepisu cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że cel wjazdu lub pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest lub będzie inny niż deklarowany, a powyższa przesłanka jest spełniona, jeżeli zostanie wykazane, że deklarowany cel wjazdu został podany przez cudzoziemca niezgodnie z celem rzeczywistym. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmowano na gruncie tego przepisu, że cel pobytu może co do zasady ulec zmianie jednak przyjmowano także, że zmiana taka nie jest akceptowana w przypadku, w którym cudzoziemiec od początku nie miał zamiaru zrealizowania celu pobytu deklarowanego przy wjeździe.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze krótki okres, jaki upłynął pomiędzy wjazdem skarżącej na teren Rzeczypospolitej Polskiej, a złożeniem przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, organy administracji słusznie uznały, że skarżąca wjeżdżając do Polski dążyła do tego, żeby podjąć pracę, w myśl zaś przytoczonych wcześniej obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalna sytuacja, w której cudzoziemiec uzyskuje wizę, aby wjechać do Polski w określonym w niej celu, jednak jego wjazd de facto następuje z zupełnie innych przyczyn niż podane podczas ubiegania się o jej wydanie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, stanowiący podstawę do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę.

Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji trafnie przyjęły, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 ustawy o cudzoziemcach, musi być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Za niedopuszczalną i zmierzającą do obejścia przepisów prawa uznał sytuację, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, to jest sytuację, w której skarżąca wjeżdża do Polski na podstawie wizy wydanej w celu odwiedzin, a po przekroczeniu granicy ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Stwierdził też, że mając na uwadze, że skarżąca nie legitymowała się wizą wydaną w związku z wykonywaniem pracy, udzielenie jej żądanego przez nią zezwolenia prowadziłoby do obejścia przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce i w całym obszarze Schengen, i stanowiłoby w istocie nadużycie prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy czym naruszenie powołanych przepisów miało być związane z wadliwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego i miało polegać na błędnym ustaleniu takich okoliczności faktycznych, jak to, że skarżąca samowolnie zmieniła cel pobytu w Polsce i tym samym podjęła próbę obejścia przepisów prawa, że zrealizowanie deklarowanego podczas ubiegania się o wydanie wizy celu pobytu nie ma znaczenia, że podjęcie przez skarżącą pracy dopiero po upływie okresu ważności wizy nie ma znaczenia, że skarżąca podczas ubiegania się o wizę deklarowała inny cel pobytu w Polsce niż rzeczywisty oraz że skarżąca nie wykazała okoliczności uzasadniających jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez czas dłuższy niż 3 miesiące.

Naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie stanowił podstawy do odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Naruszenie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1, pkt 22 i pkt 23 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo braku podstaw do zastosowania powołanych przepisów.

Naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. a i b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy:

"a. na podstawie wizy, z wyjątkiem wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1, 22 lub 23 ustawy o cudzoziemcach lub na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach lub,

b. na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach lub,

po uprzednim uzyskaniu zezwolenia na pracę i przebywaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie jednej z okoliczności wymienionych powyżej, skarżąca była uprawniona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na uznaniu, że skarżąca nie dysponuje źródłem stabilnego dochodu.

Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej wynikającej z art. 7 k.p.a. i oddalenie skargi, mimo że skarżąca spełniała przesłanki uzasadniające jej udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i złożono wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie. Wniesiono też o przeprowadzenie dowodów z decyzji administracyjnych powołanych w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W piśmie z 10 lipca 2020 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt 2584/19, twierdząc, że w powołanym wyroku zajęto takie samo stanowisko, jakie przyjmuje skarżąca. Ponadto m.in. podniesiono, że art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie wskazuje zmiany celu wjazdu i pobytu wśród podstaw odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Także w pismach z 17 września 2020 r. oraz 13 listopada 2020 r. skarżąca powołała się na wyroki WSA w Warszawie z 22 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3068/19, oraz z 14 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 880/20, mające potwierdzać jej stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zasadna jest podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.). Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że powodem odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę było to, iż okoliczności związane z ubieganiem się skarżącej o wizę, wjazdem do Polski i złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wskazują, że cel pobytu skarżącej w Polsce deklarowany podczas ubiegania się o wizę był inny niż rzeczywisty cel pobytu w Polsce. W świetle literalnego odczytania art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wskazane okoliczności nie mogły być podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Wymogi udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały określone w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, stanowiącym, że zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udziela się, gdy celem pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy oraz spełnione są łącznie takie warunki, jak posiadanie przez cudzoziemca ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadanie przez cudzoziemca źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania cudzoziemca i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, zapewnienie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsce zamieszkania dla cudzoziemca, fakt, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, fakt, że wynagrodzenie wskazane przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie jest niższe niż wynagrodzenie pracowników wykonujących w tym samym wymiarze czasu pracy pracę porównywalnego rodzaju lub na porównywalnym stanowisku oraz fakt, że miesięczna wysokość tego wynagrodzenia nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z powołanych przepisów nie wynika więc, aby podstawą odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę mogły być okoliczności wskazane w uzasadnieniach decyzji obu organów.

Organy administracji nie wskazały wyraźnie żadnego z wymogów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który nie zostałby przez skarżącą spełniony. Zauważyć należy, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, iż organy administracji uznały, że skarżąca nie posiadała stabilnego i regularnego źródła dochodu pozwalającego jej na utrzymanie się w Polsce, jednakże oparły to stwierdzenie nie na ocenie warunków umowy o pracę, którą skarżąca miała świadczyć w Polsce, lecz na tym, że wjechała do Polski na podstawie wizy, która nie została wydana w celu wykonywania pracy, a więc nie uprawniała skarżącej do wykonywania pracy. Tego rodzaju rozumowanie jest nieuprawnione, gdyż przecież skarżąca w rozpoznawanej sprawie właśnie się starała o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę, czyli decyzję uprawniającą ją do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 pkt 11a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.).

Charakterystyczne jest też, że organ odwoławczy na uzasadnienie swojej decyzji powołał się na art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach, czyli na to, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt, nie uzasadniają pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, a nie na to, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu, czyli w przypadku skarżącej wykonywanie pracy. Zestawiając art. 100 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o cudzoziemcach z deklarowanym przez skarżącą celem pobytu, mającym uzasadniać udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czyli zamiarem wykonywania przez nią w Polsce pracy najpierw w okresie od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r., następnie od 1 lutego 2018 r. do 31 stycznia 2021 r., można stanowisko organu odwoławcze odczytać jako stwierdzenie, że fakt, iż skarżąca zamierzała pracować w okresie od 1 lutego 2018 r. do 31 stycznia 2021 r. nie uzasadnia jej pobytu w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Takie stwierdzenie w sposób oczywisty jest nieuprawnione, gdyż przecież zamiar pracy w Polsce przez trzy lata uzasadnia pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

W tym miejscu należy wskazać, że w świetle literalnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie ulega wątpliwości, że użyte w nim zwroty "cel pobytu" oraz "okoliczności, które są podstawą ubiegania się o (...) zezwolenie" dotyczą zezwolenia na pobyt czasowy, a nie celu lub okoliczności uzyskania wizy, na podstawie której cudzoziemiec wjechał do Polski.

Literalne brzmienie art. 100 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz argumentacja organów administracji obu instancji odwołująca się do nadużycia i obejścia prawa wskazują na próbę wykładni powołanych przepisów przez organy administracji z użyciem reguł wykładni celowościowej. W ocenie NSA brak jednak podstaw do takiej wykładni, w szczególności w świetle zmiany ustawy o cudzoziemcach, która wynika z ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 577), zmieniającej m.in. art. 116 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dniem 27 kwietnia 2019 r. Wskazaną nowelizacją wprowadzono przepis (art. 116 ust. 1 pkt 5), na podstawie którego właściwy organ administracji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jeżeli cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku w tej sprawie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół. Zatem wskazana nowelizacja jednoznacznie reguluje taką sytuację faktyczną, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i to w sposób, który jest niejako sankcją wobec cudzoziemca, także w przypadku, gdy podczas ubiegania się o wizę podał cel pobytu w Polsce niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. Z uzasadnienia projektu wskazanej nowelizacji wynika zaś, że jednym z jej celów było przeciwstawienie się wykorzystywania liberalizacji przepisów ustawy o cudzoziemcach w celu ich obejścia w ramach tak zwanej "turystyki wizowej". Nowelizacja, o której mowa, i wynikająca z niej ingerencja ustawodawcy wskazuje na dwie kwestie. Po pierwsze, skoro ustawodawca zdecydował się na wyraźne uregulowanie sytuacji takiej jak ta, która występuje w rozpoznawanej sprawie, to oznacza, że dotychczas obowiązujące przepisy prawa jej nie regulowały. Po drugie, w przypadku ograniczeń praw cudzoziemców lepszym rozwiązaniem jest wyraźnie wprowadzenie ograniczeń, np. sankcję w postaci odmowy wszczęcia postępowania, w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji i następnie sądy administracyjne.

Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji brak było podstaw, aby na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmówić skarżącej wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na to, że okoliczności związane z ubieganiem się przez nią o wizę, wjazdem do Polski na podstawie tej wizy i złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wskazują, że cel pobytu skarżącej w Polsce deklarowany podczas ubiegania się o wizę był inny niż rzeczywisty cel pobytu. Wskazane okoliczności w światle powołanych przepisów nie miały istotnego znaczenia w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku z tym organy administracji powinny były ocenić przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz ewentualne podstawy odmowy udzielenia takiego zezwolenia, które rzeczywiście wynikają z przepisów prawa. Fakt, że rzeczywistych przesłanek wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę organy administracji obu instancji nie rozważały, wynika z uzasadnienia ich decyzji.

Mając to na uwadze NSA uznał, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest zasadna. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Materialnoprawny charakter naruszenia prawa wskazany w zasadnej podstawie kasacyjnej z jednoczesnym brakiem wyjaśnienia rzeczywistych przesłanek wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę pozwala na przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w tym znaczeniu, że zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji powinien był zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uchylić.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych zauważyć należy, że dotyczą one kwestii, które albo pośrednio zostały ocenione poprzez uwzględnienie podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia z art. 100 ust. 1 pkt 1 i art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach albo nie są istotne.

Niektóre z podstaw kasacyjnych są jednakże niezasadne lub niezrozumiałe.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 1, pkt 22 i pkt 23 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy przepisów, które nie były w sprawie stosowane, mianowicie art. 60 ust. 1 pkt 1, pkt 22 i pkt 23 ustawy o cudzoziemcach.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. a i b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. została przytoczona w sposób, który uniemożliwia jej zrozumienie.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest niezasadna, gdyż brak podstaw do przyjęcia, że w sprawach takich jak rozpoznawana istnieje utrwalona praktyka rozstrzygania spraw. O tym, że takiej praktyki nie ma świadczą znane Sądowi z urzędu sprawy, w których organy administracji wydały decyzje takie jak w rozpoznawanej sprawie.

Wobec uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku, którym oddalono skargę, oraz wobec uwzględnienia skargi NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji zwrot kosztów postępowania za obie instancje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa ponad 1,5 roku. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie 3 grudnia 2020 r. jednakże rozprawa została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania jej sprawy, a jej prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.