Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 838/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi M.B. i F.B. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania [....] S.A. w [....] od decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 listopada 2012 r., znak [....] , Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w ten sposób podał, że zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ograniczenia, w trybie art. 124 ust. 1ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 13,3371 ha, obręb [....] , jedn. ewid. [....] , obj. księgą wieczystą Nr [....] , będącej własnością M.B. i F.B. , przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [....] oraz [....] , służącej do przesyłania energii elektrycznej.

Prezydent Miasta K. w swojej decyzji wyjaśnił, że pismem z 16 sierpnia 2012 r., sprecyzowanym i uzupełnionym pismem z 19 września 2012 r., [....] S.A. wystąpiły z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na podstawie w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem rokowania przeprowadzone w tym zakresie pomiędzy inwestorem a właścicielami przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu w postaci ich zgody na wykonanie opisanej na wstępie inwestycji, która jest niezbędna dla poprawy niezawodności Krajowego Systemu Energetycznego oraz zasilania aglomeracji [....] . Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] ", obowiązującym na podstawie uchwały Nr CIII/1384/10 Rady Miasta K. z 9 czerwca 2010 r., przeważająca część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w trenach rolniczych Rl, przez teren działki przebiegają istniejące napowietrzne linie energetyczne 220 kV oraz 110 kV (wraz ze strefą techniczną), zaś § 23 pkt 2ppkt 8, znajdujący się w rozdziale II tego planu (Ustalenia ogólne - zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunalnej) stwierdza, iż: "celem poprawy zasilania aglomeracji [....] dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220kV relacji [....] i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11 kV [....] Z kolei zgodnie z § 47 planu miejscowego (rozdział III Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania), podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem Rl jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się w tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei w myśl § 4 ust. 4 tego planu, na cele publiczne wyznaczono tereny oznaczone symbolami UP1, UP2, UP3 - tereny zabudowy usługowej (usługi publiczne), KDGP - tereny dróg publicznych (drogi główne ruchu przyspieszonego), KDG - tereny dróg publicznych (drogi główne), KDZ - tereny dróg publicznych (drogi zbiorcze), KDL1, KDL2 -tereny dróg publicznych (drogi lokalne), KDD - tereny dróg publicznych (drogi dojazdowe), KX -tereny wydzielonych publicznych ciągów pieszych.

Organ pierwszej instancji uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako forma wywłaszczenia, winna uwzględniać regulacje zamieszczone w rozdziale 4 powołanej ustawy, a w szczególności przepisów art. 112 ust. 3 w związku z art. 6, przy wykładni których należy mieć na uwadze poglądy prawne przedstawione w tym zakresie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zgodnie z tymi poglądamina pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy. Po pierwsze - określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po drugie - przypisanie danej inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego (tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego) -w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny i prawny Prezydent Miasta K. uznał, że jakkolwiek planowana inwestycja została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ma znamiona inwestycji celu publicznego, to jednak jej realizacja m.in. na części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej w tym planie symbolem Rl (tereny rolnicze), uniemożliwia wydanie w stosunku do tej nieruchomości decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożyła w terminie spółka [....] S.A., podnosząc m.in. że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy pominął postanowienia § 23 pkt 2 ppkt 8 oraz § 47 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] , obowiązującym na podstawie uchwały Nr CIII/1384/10 Rady Miasta K. z 9 czerwca 2010 r., co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania przez ten organ, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie można wydać zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewoda [....] wkazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, iż: udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić Z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek -tego aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz tego, aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie przesłanka przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości została spełniona. Do wniosku został załączony protokół ze spotkania przedstawiciela inwestora z m.in. współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 31 lipca 2012 r. M.B. i F.B. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na lokalizację na ich nieruchomości napowietrznej linii elektromagnetycznej. O spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.

Wojewoda [....] wskazał następnie, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby w warunkach niniejszej sprawy wydanie zezwolenia było niedopuszczalne. Sporna nieruchomość położona jest w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem: Rl - tereny rolnicze. Z kolei zgodnie z załączoną do wniosku inwestora kopią uchwały nr CIII/1384/10 Rady Miasta K. z 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "celem poprawy zasilania aglomeracji [....] dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220kV relacji [....] i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/11 kV [....] ". W myśl § 47 ust. 2 planu miejscowego, podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem Rl jest użytkowanie rolnicze, przy czym dopuszcza się tych terenach także m.in. realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 47 ust. 3 pkt 3). W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie fragmentu sieci elektrycznej mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż"budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" jest celem publicznym. Z powyższego wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z konkretnymi postanowieniami planu miejscowego, a § 23 ust. 2 pkt 8 tego planu w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ta konkretna inwestycja może być zrealizowana m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Nie jest natomiast rzeczą organu prowadzącego postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 124 ust. 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami ocena zgodności z prawem regulacji stanowiącej akt prawa miejscowego. Zgodnie z ogólnymi warunkami zabudowy określonymi w omawianym planie, dopuszczona została możliwość lokalizowania na terenach o przeznaczeniu rolniczym (Rl) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem ma ona służyć poprawie zasilania aglomeracji [....] w energię elektryczną. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Skoro zatem charakter inwestycji wynika z treści samego planu miejscowego, to w trakcie postępowania zart. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji, tj. czy jest to inwestycja celu publicznego, ani też innego niż przewidziane w tym planie usytuowania inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu, jak i dla stron. Nie ma również w przedmiotowej sprawie znaczenia treść § 4 ust. 4 planu miejscowego, na który zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem przepis ten zawiera samodzielną regulację określającą podstawowe przeznaczenie konkretnych, podanych w tym przepisie terenów (przy czym powołany przepis planu wskazuje jedynie ogólne kategorie celów publicznych, takich jak: "tereny zabudowy usługowej (usługi publiczne) czy poszczególne kategorie dróg publicznych, nie zaś konkretne inwestycje).

Jednocześnie Wojewoda [....] zauważył, że w celu stwierdzenia zgodności realizacji celu publicznego (lub jej braku) z planem miejscowym lub w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w treści decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy precyzyjnie określić przebieg inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w literaturze przedmiotu podkreśla się, że nie jest wystarczające jedynie odwołanie się do treści planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w sytuacji gdy co prawda w planie miejscowym (decyzji o ustaleniu lokalizacji) będzie ustalony przebieg inwestycji, jednak w treści decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie określony on zbyt ogólnie, to istnieje podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej czynności, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do oceny zasadności ograniczenia zawnioskowanej nieruchomości właśnie pod kątem ograniczenia stopnia uciążliwości i precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności właściciela tylko do takiej części nieruchomości, która rzeczywiście jest niezbędna dla przeprowadzenia planowanej inwestycji. W związku z powyższym, organ wydając decyzję opartą na przepisie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien w pierwszej kolejności - mając na uwadze kryterium niezbędności - dokładnie określić obszar terenu, który podlega ograniczeniu.

M.B. i F.B. nie zgodzili się w powyższą decyzją, wnieśli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagali się uchylenia w całości decyzji Wojewody [....] , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucali naruszenie art. 112§1, 124 §1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art..64,art. 87, art. 88, art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 46§1, art. 140, 143 k.c. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 138 §2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 15 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwijali powyższe zarzuty oraz podkreślali, że inwestor próbuje ominąć konieczność zawarcia z nimi umowy służebności przesyłu na godziwych warunkach, a w wyniku decyzji będą zmuszeni przyjąć niekorzystne warunki umowy. Istnieje też obawa, że po dokonaniu prac spółka nie będzie zainteresowana zawarciem umowy służebności przesyłu. Zaznaczali, że właściciel nieruchomości, co do której wydano decyzję o ograniczeniu korzystania, musi znosić utrudnienia związane z mogącymi nastąpić remontami, modernizacją czy awariami, nadto nie może swobodnie zagospodarować nieruchomości. Jej wartość ulega znacznemu obniżeniu. Skarżący zaznaczyli też, że Wojewoda – mimo zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – wydał decyzję, w której praktycznie związał organ pierwszej instancji co do kierunku rozstrzygnięcia. Nadto organ odwoławczy nie uzasadnił we właściwy sposób, dlaczego wydał decyzję kasatoryjną. Nie wskazał, jakie przepisy postępowania miał naruszyć Prezydent Miasta K. Z treści decyzji drugiej instancji wynika, że przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. była odmienna interpretacja przepisu prawa materialnego, zatem doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, Wojewoda [....] dokonał też błędnej wykładni art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynikało z pominięcia art. 112 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Organ drugiej instancji dokonał bowiem niewłaściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.), w szczególności zaś jej art. 124 ust. 1.

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że przedmiot planowanej inwestycji, ze względu na którą miałby zostać ograniczony sposób korzystania z nieruchomości, należy do zakresu powołanego przepisu. Bezsporne było również, że nieruchomość, której sprawa dotyczy, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestią sporną było natomiast, w jaki sposób rozumieć zwrot "ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym".

W ocenie Wojewody [....] pojęcie to można interpretować szeroko i przyjąć, że jeżeli tylko plan miejscowy w sposób ogólny dopuszcza realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem (jak w niniejszej sprawie § 47 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego), to możliwe jest wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela tego poglądu.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzja wydawana w tym trybie stanowi zawsze ingerencję w prawo własności. Prawo to chronione jest przepisami Konstytucji RP – w szczególności zaś art. 21 ust. 1 - ust. 2 ( w myśli których Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 64 ust. 2 – 3 ( zgodnie z którymi własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, zaś własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). O treści i randze tych norm należy pamiętać zawsze dokonując wykładni przepisów, które ingerują w sposób wykonywania praw właściciela.

Nadto trzeba zwrócić uwagę, że ustawodawca umieścił art. 124 u.g.n. w rozdziale 4. działu III ustawy, zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości". Znajduje to odzwierciedlenie w rozpoczynającym ten rozdział ustawy art. 112 ust. 1 – 3 u.g.n. Zgodnie z art. 112 ust. 1, przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Stosownie zaś do art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że planowana inwestycja polegać ma na realizacji celu publicznego. Analiza akt sprawy wskazuje również, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami.

W ocenie Sądu, z uwagi na szczególny charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., zbliżony bardzo do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Jednak nie sposób odczytywać tej normy w oderwaniu od art. 112 ust. 1, znajdującego zastosowanie również do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy – aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. – musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.

Takie rozumienie przesłanki "zgodności z planem miejscowym" koresponduje również z uregulowaniami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej oznaczona jakou.p.z.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wymogi precyzyjności zapisów planu miejscowego oznaczają, że o zgodności z nim można mówić wówczas, kiedy same przepisy planu w sposób dostatecznie precyzyjny regulują rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przeznaczenie konkretnego terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Analiza art. 124 ust. 1 i art. 112 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z powołanymi przepisami u.p.z.p. prowadzi do słusznie podnoszonego w orzecznictwie sądowym wniosku, że sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 405/08, Lex Omega nr 563146 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 681/13, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działki nr [....] w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] w K. , naruszałoby dyspozycję art. 124 ust. 1 u.g.n. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika bowiem, że zgodnie z uchwałą nr CIII/1384/10 Rady Miasta K. z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] sporna działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem R1 (s. 6 operatu szacunkowego). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 lit. j symbol R1 oznacza tereny rolnicze. Przeznaczenie, zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem R1 reguluje § 47 planu. Stosownie do § 47 ust. 2 planu, podstawowym przeznaczeniem terenów R1, o których mowa w ust. 1 jest użytkowanie rolnicze. Natomiast § 47 ust. 3 planu miejscowego stanowi, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenów jest realizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, realizacja ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, realizacja urządzeń melioracji wodnych. W § 47 ust. 4 ustalono natomiast następujące zasady zabudowy i zagospodarowania: zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych w ust.3 oraz zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Zgodnie zaś z § 47 ust. 5 planu miejscowego, wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów R1 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale II – obejmującym ustalenia ogólne. Analiza szczegółowych rozwiązań planu miejscowego, odnoszących się do terenów o symbolu R1 prowadzi więc do wniosku, że nie zawierają one wyraźnego i precyzyjnego przeznaczenia tych terenów na realizację celów publicznych.

Omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera tereny, przeznaczone na realizację celów publicznych, jak tereny oznaczone symbolami UP1, UP2, UP3- tereny zabudowy usługowej (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. d), KDGP – tereny dróg publicznych – drogi główne ruchu przyspieszonego (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. m), KDG - tereny dróg publicznych – drogi główne (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. n), KDZ – tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. o), KDL1, KDL2 – tereny dróg publicznych – drogi lokalne (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. p), KDD – tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. q) oraz KX – tereny wydzielonych publicznych ciągów pieszych (§ 4 ust. 1 pkt 4 lit. s). Jak widać z powyższych uregulowań, organ planistyczny mógł przeznaczyć i przeznaczył część terenów, objętych planem, na realizację inwestycji celu publicznego. Nie objął jednak takim przeznaczeniem terenów o symbolu R1.

Za dokładne określenie terenu realizacji celu publicznego nie może w szczególności zostać uznany zapis § 23 ust. 2 pkt 8 planu miejscowego, stosownie do którego celem poprawy zasilania aglomeracji [....] dopuszcza się nacięcie istniejącej linii 220 kV relacji [....] i wprowadzenie jej do stacji elektroenergetycznej 220/110 kV [....] .Taki sposób uregulowania nie odpowiada wymogom art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zatem nie można uznać, że tak ogólne dopuszczenie możliwości realizacji celu publicznego daje podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Również treść § 47 ust. 3 planu miejscowego oznacza tylko tyle, że na terenach R1 można realizować sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Brak jednak wskazania, że chodzi o realizację celu publicznego oraz brak wyraźnego określenia, na jakiej części tych terenów możliwa byłaby jego realizacja.

Bez znaczenia przy tym jest podniesiony przez Wojewodę [....] argument, że organy orzekające w kwestii ograniczenia korzystania z nieruchomości nie są właściwe do badania zgodności z prawem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodność z prawem przepisów planu pozostaje bez znaczenia. Istotnym jest, czy przepisy tego planu określają realizację spornego celu publicznego w sposób dostatecznie precyzyjny, aby wydać ingerującą w prawa właściciela decyzję, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego – art. 124 § 1 u.g.n. Naruszenie to przesądziło o wyniku sprawy, albowiem w konsekwencji doszło do niezasadnego wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oba uchybienia uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [....] zastosuje się do wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu. Tym samym uzna, że interpretacja tego przepisu została przez Prezydenta Miasta K. dokonana prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku , biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.