Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 212/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, protokołów kontroli z wyłączeniem protokołu kontroli z dnia 2 grudnia 2016 r., dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z wyłączeniem korespondencji przekazanej przy piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które organ zawarł z wykonawcami dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych – bez umów zawartych z A w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. J. W. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora "A" w Z. (dalej organ lub Dyrektor "A") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej .

Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej ustawa lub u.d.i.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej. Podkreślono, że organ niesłusznie uznał, że dokumentacja zdjęciowa oraz korespondencja nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu skarżącemu, podczas gdy wspomniane dane nie będąc dokumentami publicznymi, stanowią nośnik informacji publicznej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów. Nadto organ bez podstawy prawnej, powołując się na nieistniejącą sprzeczność w żądaniu skarżącego, odmówił mu również dostępu do protokołów kontroli (błędnie, winno być protokołów odbioru).

Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku poprzez udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które "A" w Z. zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd. - bez umów zawartych z "B" J. W.. Nadto domagał się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w wysokości 1200 zł.

Uzasadniając te zarzuty i żądania pełnomocnik wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 21 grudnia 2016 r. zwrócił się do ww. jednostki budżetowej Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które "A" zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd. - bez umów zawartych z "B" J. W.. Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. skarżącemu przekazano wyłącznie jeden protokół, wzywając go jednocześnie do sprecyzowania swojego wniosku. Wezwanie to było niezasadne i niezrozumiałe, gdyż żądanie skarżącego wyartykułowane w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. jest jasne, precyzyjne i zrozumiałe. Jednocześnie organ odmówił udostępnienia zdjęć oraz prowadzonej korespondencji twierdząc, że nie posiadają one statusu informacji publicznej, wobec czego nie mogą zostać udostępnione w trybie art. 6 ustawy. Stanowisko to nie zostało szerzej uzasadnione.

Pełnomocnik wskazał, że skarżący się z tym stanowiskiem nie godzi i podniósł, że w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 i przywołane tam orzecznictwo). W szczególności informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (wyroki: WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10, WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09 i z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 442/11).

Wskazano, że podobnie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., w sprawie o bardzo podobnym charakterze, o sygn. akt IV SAB/G1151/16 stwierdzając, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Podano w wyroku, że dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu będą zatem takie dokumenty, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji obrazującej przebieg realizacji inwestycji, w szczególności, jeśli konieczność ich wytworzenia przewiduje umowa zawarta z wykonawcą, np. protokół odbioru robót. Powołując się na tę argumentację stwierdzono, że również zdjęcia są dokumentami obrazującymi przebieg realizacji umowy i potrzebnymi do sporządzenia protokołu odbioru.

Zdaniem skarżącego zarówno umowa zawarta w zakresie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów itd., w trybie zamówienia publicznego, jak i wszelkie dokumenty wytworzone w związku z jej realizacją stanowią - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. B ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (wyrok WSA w Opolu z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 31/11). Zarówno protokoły odbioru, jak i dokumentacja zdjęciowa, która stanowi załącznik do tych protokołów, a także korespondencja stron w zakresie realizacji umowy mają wpływ na sposób dysponowania środkami publicznymi, gdyż na podstawie tych dokumentów weryfikowana jest realizacja umowy, jej sposób, jakość i terminowość oraz dokonywana jest płatność za wykonane usługi. Niezależnie od tego, czy dokumenty te są wytwarzane przez organ publiczny, to do niego się odnoszą i mają związek z wykonywaniem zadania publicznego, które jest jednocześnie zadaniem własnym gminy, zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11). Zdjęcia także nie są wyłączone spośród kategorii dokumentów z nośnikiem informacji publicznej, gdyż są one dokumentami pomocniczymi, weryfikującym rzetelność dokumentacji rozliczeniowej umowy zawartej między wykonawcą a organem administracji publicznej. Zajmując błędne stanowisko, organ dopuścił się bezczynności; naruszając jednocześnie przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 8 w zw. z art. 6, art. 12 i art. 35 § 1.

Uzasadniając żądanie wymierzenia grzywny pełnomocnik podał, że odmowa przekazania skarżącemu dokumentów jest w przypadku tego organu nagminna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odpowiadając na wniosek skarżącego przekazał skan protokołu z kontroli stanu utrzymania chodników; natomiast w zakresie udostępnienia protokołów odbioru wezwał o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, czy strona żąda protokołów złożonych, czy wydanych we wnioskowanym okresie. Jednocześnie wskazano, że dokumentacja zdjęciowa oraz korespondencja we wnioskowanym zakresie nie posiadają statusu informacji publicznej.

Tym samym obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie odmówił jej udostępnienia, a wezwał jedynie do uzupełnienia wniosku poprzez jego doprecyzowanie. Wnioskodawca, nie doprecyzował wniosku we wskazanym zakresie, co uniemożliwiło jego rozpoznanie w tej części, gdyż obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w przypadku braku precyzyjnego wniosku nie może samodzielnie go interpretować. Tym samym nie rozpoczął biegu 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy. Podkreślił też tezę, że jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności" (wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2015 r., I SAB/Po 83/15 i WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/16).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy poprzez uznanie, że dokumentacja zdjęciowa nie stanowi informacji publicznej organ wskazał na definicję dokumentu urzędowego i wywiódł, że nie stanowiące dokumentu urzędowego filmy i zdjęcia nie stanowią informacji publicznej. Ewentualnie można byłoby taką dokumentację zakwalifikować do materiałów o charakterze wewnętrznym. Za doktryną i judykaturą podniósł, że nie każdy rodzaj informacji, w której posiadaniu jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną, gdyż zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji.

Nadto organ akcentował okoliczność, iż w zakresie wnioskowanej korespondencji skarżący otrzymał materiały objęte wnioskiem. Co prawda pierwotnie nie wyjaśnił, co rozumie pod pojęciem "korespondencja", ale uczynił to przy innym wniosku i organ udostępnił żądaną korespondencję. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 17 stycznia 2017 r. o przekazaniu skarżącemu skanów korespondencji prowadzonej w związku z kontrolą umowy na zimowe utrzymanie dróg i placów na terenie miasta Z., do którego dołączono skany 17 stron korespondencji, w tym raportów dziennych. W piśmie podtrzymano stanowisko, że dokumentacja zdjęciowa i filmowa nie posiada statusu informacji publicznej.

Końcowo organ podniósł, że powodem oddalenia skargi winno być również nadużycie prawa przez skarżącego, co motywował zestawiając tabelarycznie wnioski o udostępnienie informacji publicznej pochodzące od ww. (14 wniosków, które wpłynęły w okresie od 7 grudnia 2016 r. do 1 czerwca 2017 r.); akcentując okoliczność, że dezorganizują one pracę jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Poza tym należy wskazać , iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora "A" w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, protokołów kontroli, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które "A" w Z. zawarł z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itd. - bez umów zawartych z "B" J. W.. Skarżący potwierdził otrzymanie przy piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. jednego protokołu kontroli stanu utrzymania chodników. Natomiast organ dodatkowo podał, że przekazał również przy piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. skany korespondencji prowadzonej w związku z kontrolą umowy na zimowe utrzymanie dróg i placów na terenie miasta Z.. Organ prezentował stanowisko, że dokumentacja zdjęciowa nie posiada statusu informacji publicznej, o czym poinformował pismem oceniając, iż powyższe stanowi załatwienie wniosku w tej części. Natomiast w zakresie żądania udostępnienia protokołów odbioru wezwał do doprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy strona żąda protokołów złożonych czy wydanych w okresie od 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. Ponieważ strona nie doprecyzowała wniosku w tej części uznał, że nie doszło do odmowy udostępnienia, lecz nie rozpoczął biegu termin do załatwienia wniosku, gdyż organ nie może samodzielnie interpretować wniosku.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności dokonuje kwalifikacji podmiotowej i przedmiotowej; ocenia, czy dany podmiot jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Oceniając, iż Dyrektor "A" był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej Sąd odwoła się do wywodu zamieszczonego w prawomocnym postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 50/17 odrzucającym skargę tego samego skarżącego, dotyczącą bezczynności w zakresie udostępnienia tej samej informacji publicznej, ale wskazującej jako podmiot zobowiązany do jej udostępnienia Prezydenta Miasta Z.. Sąd w składzie tu obecnym przyjmuje ten pogląd za własny. W tym postanowieniu Sąd stwierdził, że to nie Prezydent Miasta Z. lecz Dyrektor "A" jest podmiotem obowiązanym do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. Sąd wskazał, że: "Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3). W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą.

Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, CBOS), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Oba te pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe.

Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie.

W tym miejscu zgodzić należy się z poglądem, że art. 4 u.d.i.p. określając podmioty zobowiązane do jej udzielenia nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy u.d.i.p. regulują zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt l OPS 1/05, CBOS).

W judykaturze jest już ukształtowana linia orzecznicza w tym zakresie. Na przykład w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18.11.2013 r. o sygn. akt I OSK 1558/13 (CBOSA) wskazano, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Ten sam tok rozumowania zaprezentowano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28.08.2013 r. o sygn. II SAB/Gd 129/13 (CBOSA), gdzie stwierdzono, iż podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z dnia 22.07.2013 r. o sygn. II SAB/Op 41/13 (CBOS) wskazując, iż sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Dyrektor "A" w Z. jest podmiotem reprezentującym inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

(...)

Skoro zatem to Dyrektor "A" w Z. jest stroną zobowiązaną do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 21 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, to też tylko ten organ może być stroną w postępowaniu sadowo administracyjnym w zakresie bezczynności w kwestii załatwienia tego wniosku".

Przechodząc do strony przedmiotowej, wokół której koncentruje się zasadniczy spór w badanej sprawie Sąd wskazuje, że podmiot zobowiązany wadliwie twierdzi, że - dokumentacja zdjęciowa sporządzona w ramach dokumentowania i kontroli realizacji umów zawartych przez "A" z wykonawcami (z wyłączeniem umów zawartych z przedsiębiorstwem skarżącego) w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych, z okresu od 28 listopada 2016 r. do 4 grudnia 2016 r. - nie posiada statusu informacji publicznej.

W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Argumentacja prezentowana przez organ dla poparcia wyżej wskazanej wadliwej kwalifikacji koncentruje się wokół wykazania, że filmy i zdjęcia nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy, lecz są to ewentualnie dokumenty wewnętrzne - nie stanowią informacji publicznej. Podkreślono, że ustawa gwarantuje dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji.

Sąd wskazuje, że po pierwsze, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy katalog elementów wchodzących w zakres zbioru "informacja publiczna" nie ma charakteru zamkniętego, a identyfikacja jego elementów wprost nie wymienionych winna się odbywać w sposób prokonstytucyjny, uwzględniający cele regulacji dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, definicja legalna pojęcia "dokument urzędowy" (Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy – art. 6 ust. 2 ustawy) znajduje zastosowanie jedynie do tych elementów wchodzących do zbioru elementów stanowiących informację publiczną, co do których ustawodawca wyraźnie odwołuje się do pojęcia dokumentu urzędowego. Taka sytuacja dotyczy danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 a ustawy. W tym przepisie wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

Sąd stwierdza, że zdjęcia wykonywane w celu dokumentowania realizacji umowy nie stanowią dokumentacji przebiegu czy efektów kontroli w rozumieniu przytoczonego przepisu. Kontrola (zewnętrzna lub wewnętrzna), o której mowa w tym przepisie to kontrola funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, a nie kontrola przez ten podmiot realizacji umów, które zawarł (por. tezę 17 Komentarza do art. 6 ustawy, autorstwa I. Kamińskiej, M. Rozbickiej – Ostrowskiej, LEX).

W przypadku informacji o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c ustawy) informacja nie została w żaden sposób zawężona poprzez odwołanie się do definicji legalnej dokumentu urzędowego. Tym samym podlegająca udostępnieniu informacja o stanie tego majątku nie może zostać ograniczona do treści i postaci dokumentów urzędowych. Wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokument urzędowy". Nie ma żadnych podstaw prawnych do zawężania dostępu do informacji w zakresie stanu majątku publicznego do dokumentów urzędowych. Jeżeli podmiot gospodarujący takim majątkiem (administrujący czy dzierżący) zawiera umowy, których wykonanie ma istotne znaczenie dla stanu tego majątku i możliwości wypełniania przez majątek publiczny funkcji oraz celów istotnych dla jednostki samorządu terytorialnego i lokalnej społeczności, to nie sposób przyjąć, że zdjęcia obrazujące stan majątku, wykonywane dla udokumentowania prawidłowości realizacji umowy w zakresie zimowego utrzymania elementów tego majątku publicznego (dróg, chodników, placów, przejść podziemnych) pozostają poza zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jednocześnie wskazać trzeba, że nie są to wewnętrzne, robocze dokumenty organu służące wypracowaniu jakiejś finalnej koncepcji, lecz istotne dowody (dokumenty, chociaż nie urzędowe) służące wykazaniu, że obowiązki w zakresie utrzymania stanu wyżej wskazanego majątku w okresie zimowym są prawidłowo wykonywane, a przeznaczenie czy wydatkowanie środków publicznych na wypełnienie zadań w tym zakresie spełnia wymogi z zakresu finansów publicznych.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd nie podzielił poglądu organu, że przedmiotowe zdjęcia nie posiadają statusu informacji publicznej i z tego powodu nie ma podstaw do ich udostępniania. Nadto błędny jest pogląd, że załatwienie wniosku poprzez poinformowanie o tej wadliwej kwalifikacji zdjęć chroni organ przed zarzutem bezczynności.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej.

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

W doktrynie i judykaturze prezentowany jest pogląd, na który powołał się organ, że podmiot zobowiązany nie jest bezczynny jeżeli w ustawowym terminie załatwił wniosek w jednej z przedstawionych wyżej form. Z twierdzeniem tym zgodzić się trzeba, jednak jego przyjęcie nie może prowadzić do legalizowania nieuprawnionego uchylenia się przez organ od udzielenia informacji publicznej, w sytuacji gdy prawo nie przewiduje szczególnych form ochrony prawa do informacji publicznej, właściwej dla danej postaci załatwienia wniosku (taką formą szczególną jest np. odwołanie w przypadku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji umarzającej postępowanie). Dlatego powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również przykładowo sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji. Chodzi bowiem o ochronę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadę tę stosować należy również w przypadku nieuprawnionego wyboru przez organ formy załatwienia wniosku w sposób tamujący możliwość skorzystania z prawa do informacji publicznej (w sytuacji, gdy przepisy prawne nie przewidują innego trybu ochrony prawa do informacji publicznej). Celem ustawy jest bowiem zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej, a uchylenie się od jej udostępnienia jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach prawem przewidzianych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności poprzez nieuprawnione nieudostępnienie zdjęć wykonanych w ramach dokumentowania i kontroli realizacji umów zawartych przez "A" z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych, z okresu od 28 listopada 2016 r. do 4 grudnia 2016 r.

Również protokoły odbioru, protokoły kontroli i korespondencja prowadzona w ramach monitorowania przez zamawiającego wykonania umów w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych w podanym okresie, kwalifikowane być muszą jako posiadające status informacji publicznej, z powodów wyżej wyartykułowanych. Dotyczą bowiem stanu majątku publicznego, a na podstawie tych dokumentów weryfikowana jest realizacja umowy zawartej w celu wykonania między innymi zadania własnego gminy w zakresie zaspakajania, w oparciu o ten majątek, potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej. Wskazane dokumenty dają również podstawę do kwalifikowania wydatków ponoszonych z tytułu takich umów w kontekście wymogów z zakresu finansów publicznych.

Mając na względzie powyższą kwalifikację przedmiotową Sąd stwierdził, że wniosek z dnia 21 grudnia 2016 r. w pełnym zakresie dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Organ udostępnił w terminie ustawowym jedynie jeden protokół kontroli i tylko w tym zakresie ustrzegł się bezczynności.

Jak wyżej wskazano organ błędnie zakwalifikował zdjęcia i nie dokonał ich udostępnienia. Wadliwie również ocenił, że wniosek skarżącego w przedmiocie udostępnienia protokołów odbioru jest nieprecyzyjny i wezwał do jego doprecyzowania poprzez wskazanie, czy strona żąda protokołów złożonych czy wydanych w okresie od 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. Ponieważ strona nie doprecyzowała wniosku w tej części, nie załatwił wniosku w tym zakresie oceniając, że nie rozpoczął biegu termin do załatwienia wniosku, gdyż organ nie może samodzielnie interpretować wniosku.

Sąd stwierdza, że wniosek jest precyzyjny i należało go załatwić w terminie 14 dni, czego nie uczyniono dopuszczając się bezczynności. Protokół odbioru jest dokumentem, w którym należy oznaczyć datę czynności odbioru i ta data (a nie data złożenia czy wydania) jest istotna w świetle prawa. Ta właśnie data daje podstawę do identyfikacji żądania skarżącego, w którym jednoznacznie wskazano okres od 28 listopada do 4 grudnia 2016 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw o udostępnienie informacji publicznej ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie okoliczność, iż w terminie ustawowym organ udostępnił tylko jeden protokół kontroli Sąd był obowiązany stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (punkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że ta bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż była wynikiem wadliwości w procesie interpretacji przepisów prawnych.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie mając na względzie okoliczność, iż głównym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności, w punkcie 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w terminie 14 dni. Sformułowanie tego obowiązku odbyło się z uwzględnieniem faktu terminowego udostępnienia protokołu z kontroli z dnia 2 grudnia 2016 r. oraz udostępnienia po terminie – przy piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r., korespondencji z okresu 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które organ zawarł z wykonawcami dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów i przejść podziemnych (bez umów zawartych z przedsiębiorstwem skarżącego). Odnosząc się do żądań skargi, w tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić skarżącemu, że Sąd nakazuje rozpoznanie wniosku w określonym terminie, ale nie jest uprawniony do rozstrzygania o sposobie załatwienia wniosku.

W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, nie znajdując uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15 - LEX nr 2205900). Zasądzenie grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - LEX nr 2237160). Jak wyżej wskazano bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz była wynikiem wadliwości w odkodowaniu przepisów prawnych. Sąd nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż konieczne jest dodatkowe represjonowanie organu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia stronie skarżącej, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 6, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., gdyż przepisy te nie znajdują w sprawie zastosowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. ("W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.") w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. ("Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony"). W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597 zł, uwzględniając w ramach tej kwoty 100 zł wpisu, 17 zł opłaty od pełnomocnictwa i 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Mając na uwadze okoliczność, iż sprawa do zawiłych nie należała, a skarga została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa radcowskiego w wysokości 1.200 zł.