Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 776/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. F. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające"), stwierdzającą, że 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną gminną – ul. [...].

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r., organ I instancji wydał decyzję z [...] grudnia 2020 r., nr [...], którą stwierdził nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ stanowiła wówczas własność A. F., a obecnie jej właścicielem jest M. F..

Wojewoda podniósł także, że za przyjęciem, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]o pow. [...] ha (wydzielona z działki [...]) była zajęta pod drogę publiczną gminną - ul. [...] według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., świadczą następujące dowody zgromadzone w aktach sprawy, tj.:

1) oświadczenie Prezydenta Miasta [...], zawarte w uzasadnieniu wniosku, że działka nr [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. stanowiła jezdnię drogi publicznej ul. [...] w [...];

2) kopia mapy z projektem podziału działki nr [...], przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...], sporządzonej przez uprawnionego geodetę P. C., w trybie art. 73 ustawy Przepisów wprowadzających wraz z adnotacją, że przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest zgodny ze stanem faktycznym w dacie [...] grudnia 1998 r.;

3) wydruki ortofotomapy z lat: 1996, 2002/2003 i 2009, zamieszczone w serwisie Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (htpp://mapy.orsip.pl/imap/).

Organ I instancji wskazał przy tym, że w dacie [...] grudnia 1998 r. ulica [...] w [...], stanowiła drogę lokalną miejską nr [...], wymienioną w załączniku nr [...] do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich na terenie województwa [...].

Organ I instancji podniósł także, że w dacie [...] grudnia 1998 r. Gmina [...] sprawowała władztwo faktyczne względem spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dowodem świadczącym o władztwie publicznym mają być, zdaniem Wojewody – oświadczenie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Pełnomocnik Prezydenta ds. Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej z [...] sierpnia 2020 r., w którym wskazano, że w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] pozostawała we władaniu Gminy [...], które polegało na faktycznym utrzymywaniu w należytym stanie technicznym ulicy [...] poprzez remonty drogi, prowadzenie robót konserwacyjnych i porządkowych oraz odśnieżanie. Wojewoda wskazał w tym zakresie także na oświadczenie Dyrektora [...] Służb Komunalnych z [...] marca 2016 r., że podległa mu jednostka zajmowała się letnim i zimowym utrzymaniem ulicy [...] w obrębie położenia wnioskowanej do regulacji nieruchomości poprzez utrzymywanie w czystości, odśnieżanie i posypywanie w miejscach niebezpiecznych. Wojewoda wskazał także, na kopię metryki drogi ulicy [...] w [...] założonej w 1982 r., która znaduje się w aktach sprawy i z której wynika, że już w dacie jej sporządzenia droga ta wyposażona była w urządzenia uliczne: nadziemne - linię energetyczną na słupach energetycznych, podziemne - wodociąg, kanalizację deszczową, naziemne - zawory wodne, włazy kanałowe, studzienki ściekowe i znaki drogowe, zaś jezdnia posiada nawierzchnię asfaltobetonową i szlakowo-żużlową i jej średnia szerokość wynosi [...] m.

W oparciu o tak ustalony stan prawny i faktyczny sprawy Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, niezbędne do uwłaszczenia Gminy [...] na przedmiotowym gruncie.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. F. odwołania od powyższej decyzji organu I instancji, decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił przede wszystkim, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – była bowiem własnością prywatną A. F..

Z kolei, fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, zdaniem Ministra, mapa z projektem podziału z wykazami zmian gruntowych do projektu podziału, sporządzona przez geodetę uprawnionego P.C., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2019 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]) w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Wobec powyższego Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu [...] grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego tego, że na spornym gruncie w istocie istnieje prywatna droga wewnętrzna, Minister wyjaśnił że o tym, czy dana droga stanowi drogę publiczną, nie decyduje stan jej urządzenia, a jej zaliczenie do danej kategorii dróg w formie przewidzianej prawem, co w stosunku do ulicy [...], zdaniem Ministra, zostało bezsprzecznie wykazane poprzez treść uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich.

Natomiast, w zakresie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister przyjął w ślad za organem I instancji, iż na fakt władztwa publicznoprawnego wskazują przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty (oświadczenia oraz metryka ulicy), które szczegółowo wymienił. Minister wyjaśnił przy tym, iż czynności zarządcy drogi związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego nie wykluczają władania nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, a w razie ich braku również na poboczu drogi położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Minister wyjaśnił, że również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia, czy oznakowania, nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi.

Uwzględniając powyższe, Minister uznał za słuszne utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniósł M. F. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata D. W. W powyższej skardze Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organy obu instancji całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez mylne przyjęcie, iż stan działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...], spełniał przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających;

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wykazanie jakie dokładnie remonty, roboty konserwacyjne i porządkowe były zlecane przez Gminę [...] na tym konkretnym odcinku drogi, co zostało jedynie ogólnie wskazane w oświadczeniu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Rybnika - Pełnomocnika ds. Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] sierpnia 2020 r.;

3) art. 80 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego, aczkolwiek niepełnego, materiału dowodowego w sprawie w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia, poprzez przyjęcie, iż:

a) w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] wydzielona z działki nr [...], była zajęta pod drogę publiczną, podczas gdy stan faktyczny z dnia [...] grudnia 1998 r. nie uzasadniał zakwalifikowania tejże działki do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych;

b) w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, podczas gdy gmina przez swoje jednostki organizacyjne nie wykonywały względem działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...] czynności właścicielskich, takich jak utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżących;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów załączonych do skargi, tj.:

a) oświadczenia K. K. oraz H. K. z [...] marca 2021 r.;

b) oświadczenia S. K. z [...] marca 2021 r.;

c) oświadczenia D. Z. z [...] marca 2021 r.;

d) zdjęć obrazujących działkę nr [...] wydzieloną z działki nr [...];

e) wydruki ortofotomap z 1996 r. oraz 2003 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Pismem z [...] września 2021 r. Skarżący podtrzymał swojej dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] września 2021 r. uczestnik gmina [...] wniosła o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 20 października 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:

1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;

2) władanie tym gruntem w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;

3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie [...] grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).

Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99). Nie wystarczy jednak przyjęcie samego domniemania władania nieruchomością wynikającego z obowiązków nałożonych ustawą na zarządcę drogi, lecz władanie to należy wykazać (por: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).

Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy w tym miejscu, że dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono do ustawy o drogach publicznych art. 2a, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W ocenie Sądu, wprowadzenie art. 2a dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r., w związku z treścią art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oznacza, że do [...] grudnia 1998 r. możliwe było zaliczenie w drodze uchwały danej drogi do odpowiedniej kategorii dróg, nawet jeżeli droga ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i akceptuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym gmina nie może podjąć uchwały o zaliczeniu danej drogi do kategorii dróg gminnych w sytuacji w której działki wchodzące w skład danej drogi nie stanowią jej własności. Dotyczy to jednak stanu prawnego zaistniałego po dniu 1 stycznia 1999 r. Tymczasem spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną badane jest na dzień 31 grudnia 1998 r. W stanie prawnym obowiązującym do [...] grudnia 1998 r. możliwe było objęcie uchwałą o zaliczeniu do odpowiedniej kategorii drogi znajdującej się na nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...], która została wydzielona z działki nr [...], nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu [...] grudnia 1998 r. własność A. F..

Niezależnie jednak od powyższego, w przypadku działki nr [...] istnieją, zdaniem Sądu, poważne wątpliwości co do tego, czy na przedmiotowym gruncie przed dniem [...] grudnia 1998 r. faktycznie była urządzona droga, zaliczona następnie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Analizując uzasadnienia decyzji organu obu instancji, Sąd doszedł bowiem do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy ustaliły stan faktyczny w powyższym zakresie, naruszając tym samym wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Sąd nie neguje przy tym treści uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, na podstawie której zaliczono objęty uchwałą o zaliczeniu m.in. ulicy [...] o nr [...] położonej w [...] do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. W tym miejscu wskazać wypada, że z załączonej do akt sprawy kopii przedmiotowej uchwały nie wynika, że została ona opublikowana w dzienniku publikacyjnym. Kwestia ta wymaga zatem wyjaśnienia.

Sąd stwierdza jednakże, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy metryki ulicy [...] (sporządzonej w lipcu 1982 r. i od tamtej pory nieaktualizowanej), punkty graniczne (przebieg ulicy) ulicy [...] zostały wyznaczone od ulicy [...], a więc nie obejmowały one terenu działki [...] (z której wydzielono działkę nr [...]), położonej dalej niż ulica [...], co jasno wynika z załącznika graficznego do metryki ulicy, obrazującego przebieg ulicy [...]j w terenie. Wskazać należy przy tym również i to, że zgodnie z ww. metryką rzeczywista długość ulicy[...] wynosiła [...] m, na która składało się[...] m jezdni o nawierzchni asfaltobetonowej, oraz [...] m jezdni o nawierzchni szlakowo-żużlowej. W najszerszym miejscu szerokość ulicy [...]j wynosiła [...] m, a w najwęższym [...] m (dając średnią wynoszącą [...] m).

Z powyższego wynika zatem, że ww. metryka zawiera wewnętrzną sprzeczność, ponieważ z jednej strony opisany w niej przebieg ulicy [...] (pomiędzy wyznaczonymi punktami granicznymi) nie obejmował działki nr [...], a z drugiej strony rzeczywista długość tej ulicy ([...] m, w tym [...] m jezdni o nawierzchni gruntowej) tego nie wyklucza. Zauważyć bowiem należy, że odcinek ulicy [...] pomiędzy ulicą [...] na ulicą [...] został opisany w metryce jako odcinek drogi o jezdni nawierzchni asfaltobetonowej. Skarżący podnosi natomiast, że na terenie jego nieruchomości przebiegała w tamtym okresie (do 1999 r.) jedynie gruntowa droga dojazdowa do prywatnych posesji, co może wskazywać na to, że "brakujący" odcinek ulicy[...] o długości [...] m przebiegał właśnie w tym miejscu.

W niniejszej sprawie kluczowa kwestia dotyczy więc odpowiedzi na pytanie gdzie znajdował się odcinek ulicy [...] o nawierzchni szlakowo-żużlowej i długości [...] m, skoro według metryki przebieg ulicy [...] o nawierzchni asfaltobetonowej zawierał się pomiędzy ulicą [...] na ulicą [...], czyli na odcinku v m, a jej całkowita długość wynosiła 295 m.

Wyjaśnienie powyższej kwestii nie wynika jednak ani z uzasadnień obu decyzji organów, ani z żadnego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy. Kwestia ta natomiast, w ocenie Sądu, ma zasadnicze znaczenie w kontekście ustalenia terytorialnego zasięgu drogi publicznej – ulicy [...], a tym samym ustalenia czy sporna działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r.

Wnioskodawca przedłożył do akt niniejszej sprawy mapę z projektem podziału działki nr [...], przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2019 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę P.C. w dniu [...] listopada 2019 r., w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających wraz z adnotacją, że przedstawiony na mapie stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest zgodny ze stanem faktycznym w dacie [...] grudnia 1998 r. Organy uznały tę mapę za wiarygodną.

Opinii tej nie podziela jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Opinia geodety jak każdy dowód ma być przekonująca, logiczna, spójna i znajdować uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Zakwestionowany przez Sąd przebieg ulicy [...] przez sporną działkę nr [...], czyni przedmiotową mapę z [...] listopada 2019 r. mało wiarygodną. Pośrednio o tym świadczy również fakt, że zgodnie z zapisami w księdze wieczystej nr [...], znajdującej się w aktach sprawy, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obciążona jest prawem drogi dla każdoczesnego właściciela: nieruchomości [...] wyk. L. [...],[...] i [...] (prawo wpisane dnia [...] marca 1911 r.) oraz nieruchomości nr kw [...], 1[...], [...] (prawo z umowy darowizny z [...] października 1929 r.), a skoro tak to możliwe jest, jak twierdzi Skarżący, że droga ta została wytyczona właśnie i tylko w tym celu jako droga prywatna służąca właścicielom nieruchomości władnących.

Kwestie te wymagały zatem precyzyjnego wyjaśnienia, ponieważ jako istotne okoliczności w sprawie, wyznaczałaby zakres terytorialny faktycznego zajęcia spornej nieruchomością pod drogę publiczną.

Decydującego znaczenia w takiej sytuacji nie można więc przyznać zgromadzonym w aktach przez Wojewodę wydrukom ortofotomap z lat: 1996, 2002/2003 i 2009, skoro nie są one dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a.

W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda będzie musiał zwrócić się do geodety sporządzającego mapę o wyjaśnienie wskazywanych wyżej wątpliwości i wytłumaczenie na jakiej podstawie uznał, że na dzień [...] grudnia 1998 r. przez działkę [...] (obecna działka nr [...]) przebiegała ulica [...] skoro przebieg tej ulicy został wyznaczony od ulicy [...] do ulicy [...]j, czyli z pominięciem działki nr [...]. Geodeta sporządzający przedmiotową mapę w żaden sposób nie tłumaczy bowiem wskazanych powyżej rozbieżności wynikającej z metryki ulicy [...].

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala również na przyjęcie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402).

Wbrew zatem twierdzeniom zarówno Ministra, jak i Wojewody, w niniejszej sprawie nie dokonano prawidłowej oceny wartości dowodowej oświadczeń wydanych przez Miasto [...] - [...] Służby Komunalne (z [...] marca 2016 r.) oraz Prezydenta Miasta [...] (z [...] sierpnia 2020 r.). Zauważyć bowiem należy, że powyższe oświadczenia zostały sporządzone na zlecenie Gminy Miasta [...] Urzędu, więc bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Wynika z nich ponadto, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym ulicy [...] i pozostawała we władaniu Gminy [...], które to władanie polegało na utrzymaniu w należytym stanie technicznym ww. ulicy poprzez remonty drogi, prowadzenie robót konserwacyjnych i porządkowych oraz odśnieżania. Co równie istotne w tej sprawie, przedmiotowym oświadczeniom nie towarzyszą żadne inne dokumenty (dotyczące okresu sprzed 1998) stwierdzające, że na spornej nieruchomości były prowadzone czynności utrzymywania czy naprawy dróg, jak też okresowe przeglądy. Ocena tych oświadczeń, powinna zatem obejmować ich wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.). Warto też stwierdzić, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym wymaganiom stawianym przez ww. przepisy k.p.a.

Wyłącznego dowodu na spełnienie powyższej przesłanki nie może również stanowić metryka ulicy [...], skoro z jej treści nie wynikają żadne informacje na temat kwestii władztwa publicznego nad działką nr [...].

Fakt władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. musi być bowiem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zachodzi.

Powyższe dokumenty, powinny zostać ocenione w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania stron i świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należałoby zatem w sprawie przeprowadzić dowód z zeznań świadków i wyjaśnień stron na okoliczność ustalenia podmiotu, który w dniu [...] grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością w znaczeniu wyżej opisanym. Tym bardziej, że z pisma Miasta [...] - [...] Służby Komunalne z [...] marca 2016 r. wynika, że cześć dokumentacji dotyczącej utrzymania ulicy [...] została zniszczona. Nie można jednak wykluczyć, że [...] Służby Komunalne mogą wskazać osobę (osoby) z grona pracowników (byłych pracowników) tego zakładu, którzy dysponują wiedzą w tym zakresie z racji wykonywania obowiązków służbowych związanych z zarządzaniem drogami w mieście [...]. Jak podniósł sam Skarżący w skardze przydatne mogą się okazać zeznania właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Ze wskazanych powyżej możliwości dowodowych organy nie zdecydowały się jednak skorzystać. Za zasadne uznać więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego w tym zakresie. Trzeba pamiętać, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja w uzasadnieniu nie znalazła się zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji, czym organy dodatkowo naruszyły przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Formułując takie stanowisko Sąd ma na uwadze wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że postępowania wszczynane po [...] grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z przysługującego im prawa własności bez odszkodowania. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według obowiązujących przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie oraz wykazana przesłanka władztwa publicznego, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2585/19).

Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku organów, nie pozwala w chwili obecnej na przyjęcie, że w stosunku do spornej działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, mianowicie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać zatem, że organ niezasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, w szczególności poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób jednoznaczny zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwo publicznoprawne na spornej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. Następnie przeanalizuje ponownie całość dostępnych dokumentów i skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.

Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe Skarżących, ponieważ wykraczały one poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie jest poza tym rolą sądów administracyjnych zastępowanie organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a tym samym przeprowadzanie w ich zastępstwie postępowania dowodowego, oceny całości czy też części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stosownie do art. 80 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzając ją decyzję Wojewody. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).