Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 26/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17 a, art. 11 a ust. 1, art. 8 pkt 3 a
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Teza: (...) skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r.

TEZY

(...) skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 633/16 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Dziecka i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd 633/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skarg Rzecznika Praw Dziecka i M. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr SKO [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego – w częściach odmawiających prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta G. – działając w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 8, art. 11a, art. 14, art. 20 ust. 1 i 3, art. 23 ust. 1, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 48 ust. 3, art. 49a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) dalej: "u.ś.r.", art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. Nr 205, poz. 1212), § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) oraz art. 107 i art. 130 § 4 k.p.a. - orzekł o przyznaniu M. M. zasiłku rodzinnego na dziecko - G. M. w kwocie 118 zł miesięcznie, na okres od dnia [...] listopada 2015 r. – do dnia [...] października 2016 r. wraz z dodatkiem do tego zasiłku w kwocie 100 zł/mies. - z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego a jednocześnie odmówił przyznania prawa do dodatku do w/w zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. M. a ponadto do niniejszego postępowania odwoławczego przystąpił Rzecznik Praw Dziecka, wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2015 r. - w części obejmującej odmowę przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - G. M. i orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie przedmiotowego dodatku.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 11a ust. 1, art. 14 ust. 1-2, art. 20, art. 23 ust. 1-2 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rodzina M. M. składała się z czterech osób: odwołującej się, jej małżonka - M. P., córki - K. P. oraz syna - G. M., którego ojciec nie był znany. Dochód rodziny za 2014 r., w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wyniósł przy tym 0 zł miesięcznie a zatem, mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 u.ś.r., stronie przysługiwało prawo do uzyskania w/w zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Odnosząc się natomiast do kwestii, związanej z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o którym mowa w art. 11a u.ś.r., Kolegium podkreśliło, że w tym zakresie stan faktyczny nie był sporny. Odwołująca się była bowiem matką G. M. (którego ojciec nie był nieznany) i pozostawała w nowym związku małżeńskim.

Powołując się zatem na treść art. 11a ust. 1 u.ś.r., który reguluje zasady przyznawania wspomnianego wyżej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, Kolegium akcentowało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko" w art. 3 pkt 17a. Zgodnie zaś z tym przepisem, osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z tej przyczyny organ odwoławczy stwierdził, że - jak wynikało z wykładni gramatycznej oraz logicznej przepisów art. 11a i art. 3 pkt 17a u.ś.r. - osoba pozostająca w związku małżeńskim nie jest uznawana przez ustawę za osobę samotnie wychowującą dziecko i nie może jej przysługiwać dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Definicja legalna wiążąco zaś ustalała znaczenie pojęcia samotnego wychowywania dziecka – a wobec tego - nie powinna podlegać wykładni innej, niż gramatyczna.

Kolegium nadmieniło również, że nie neguje, przewidzianej w art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, potrzeby dokonywania - w konkretnych przypadkach - wykładni prokonstytucyjnej, tym niemniej zwróciło uwagę na podstawowe znaczenie w procesie interpretacji prawa wykładni gramatycznej (językowej) i - w tym zakresie -zacytowało fragmenty uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13), w której negatywnie oceniono, dokonywaną w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, wykładnię contra legem przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podejmowaną z naruszeniem zasad wykładni prawa, w tym wykładni prokonstytucyjnej. Nadto wskazało, iż normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). W rezultacie podkreślało, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując zaś interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej (vide: uchwala 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 ONSA 1998, nr 4, poz. 110).

Zdaniem organu odwoławczego, powołane zatem w pismach skarżącej i Rzecznika Praw Dziecka wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, negujące wykładnię gramatyczną i logiczną przepisów art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierające tezy, iż stan cywilny osoby ubiegającej się o przedmiotowy dodatek jest bez znaczenia dla przyznania tego dodatku, zapadły z naruszeniem zasad wykładni prawa.

W ocenie Kolegium, nie można było także wywodzić takich tez z zastosowania w drodze analogii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06). Przede wszystkim w w/w wyroku Trybunał zakwestionował bowiem jedynie konstytucyjność przepisu art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) a nie art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. nie utracił więc mocy obowiązującej wskutek wydania tego wyroku. Pomiędzy tymi świadczeniami nie istniało przy tym jakiekolwiek podobieństwo, pozwalające na zastosowanie - w drodze analogii - powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przy wykładni przepisów art. 11a w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r.

Jak wyjaśnił w tym miejscu organ odwoławczy, zaliczka alimentacyjna była świadczeniem zastępującym alimenty w przypadku bezskuteczności egzekucji tych alimentów należnym dziecku uprawnionemu do alimentów, natomiast zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku (w tym dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka), to świadczenie należne rodzicom lub opiekunom dziecka (wyjątkowo osobie uczącej się, lecz z tym przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), które ma wspomóc materialnie rodzica (opiekuna) w trudach wychowawczych. Dodatek do zasiłku rodzinnego nie może być więc utożsamiany nawet w najmniejszym stopniu z zaliczką alimentacyjną (lub obecnym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego). Inny jest bowiem cel obu świadczeń i inni są też jego beneficjenci.

Kolegium zwróciło też uwagę, że osoba pozostająca w związku małżeńskim, wychowująca dzieci także w rodzinie zwanej w orzecznictwie "rekonstruowaną", znajduje się w lepszej sytuacji niż osoba, która nie ma małżonka i nie wychowuje dziecka z jego ojcem. W myśl bowiem art. 23 i art. 24 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), małżonkowie są obowiązani między innymi do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Rozstrzygają też wspólnie o istotnych sprawach rodziny (art. 24 k.r.o.). Oboje małżonkowie obowiązani są również, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 k.r.o.). Jak wynika zatem z powyższych regulacji kodeksowych, mąż matki jest zobowiązany do pomocy swojej żonie, w tym w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o rodzinę, którą zakładają małżonkowie razem. Natomiast dziecko ma wobec swojego ojczyma pewne roszczenia alimentacyjne, odpowiadające zasadom współżycia społecznego (art. 144 § 1 k.r.o.), co oznacza, że może się skutecznie domagać od ojczyma także opieki. Sytuacja prawna wnioskodawczyni będącej mężatką jest więc lepsza w porównaniu z sytuacją matki, która jest stanu wolnego i nie ma małżonka zobowiązanego prawnie do udzielenia jej pomocy w opiece nad dzieckiem, nie wychowuje też dziecka z jego drugim rodzicem.

Kolegium zaakcentowało w tym miejscu, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest świadczeniem mającym zaopatrzyć osobę, która samotnie, tj. bez udziału małżonka lub ojca dziecka - wychowuje swoje dziecko, w dodatkowe środki finansowe, które wspomogą samodzielny wysiłek wychowawczy takiej osoby, np. poprzez opłacenie opiekunki dziecka w przypadku nieobecności rodzica w domu. Celem świadczenia wymienionego w art. 11a u.ś.r. jest pomoc osobie, która nie ma - tak jak osoba pozostająca w związku małżeńskim - prawnej możliwości żądania od współmałżonka daleko idącej pomocy w wychowaniu swojego dziecka.

Realizacja tego celu poprzez rozwiązanie ustawowe, które przyznaje pomoc w postaci żądanego dodatku tylko osobie, która jest stanu wolnego i nie wychowuje jednocześnie dziecka wspólnie z jego rodzicem, a zatem znajduje się w sytuacji daleko trudniejszej, niż osoba pozostająca w związku małżeńskim, jest – w ocenie organu - zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jako że w pewnym stopniu stara się wyrównać słabszą pozycję samotnego rodzica względem rodzica pozostającego w związku małżeńskim. Natomiast przyjęcie, że do dodatku, wymienionego w art. 11a ustawy, uprawnione są także osoby pozostające w związku małżeński skutkowało – zdaniem Kolegium - nieuzasadnionym w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - uprzywilejowaniem osoby zamężnej w stosunku osoby stanu wolnego, nie mającej wsparcia małżonka ani ojca dziecka w wysiłkach wychowawczych.

W ocenie Kolegium nie można też było także dokonać wykładni systemowej przepisów art. 11a i art. 3 pkt 17a u.ś.r. z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, o których mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ustawa ta nie obowiązywała już w polskim systemie prawnym od dnia 1 października 2008 r., a zatem odwoływanie się do niej przy wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowanych w celu ustalenia prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2015/2016, byłoby niezasadne. Obowiązująca zaś od dnia 1 października 2008 r. ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 169) nie przewiduje natomiast w swoich regulacjach ani definicji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", ani odesłania do przepisów art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie uzależnia także prawa do świadczeń w niej uregulowanych od kwestii samotnego wychowywania osoby uprawnionej do alimentów (dziecka) przez jego rodziców, czy też od stanu cywilnego rodziców dziecka. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) miał więc obecnie jedynie znaczenie historyczne.

Ponadto Kolegium podkreślało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje nie tylko pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", lecz także pojęcie "rodziny". I tak ustawa o świadczeniach rodzinnych przez "rodzinę" rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16). W świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych – jak kontynuowało Kolegium - małżonkowie oraz pozostające na ich utrzymaniu dzieci tworzą więc rodzinę, niezależnie od tego, czy dzieci te są dziećmi wspólnymi obojga małżonków. Ustawa nie wprowadza przy tym pojęcia "rodziny rekonstruowanej", które pojawia się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, bo zrównuje w swoich regulacjach nie tylko rodzinę, składającą się z małżonków i ich wspólnych dzieci z rodziną tworzoną przez małżonków i dzieci nie tylko wspólne, ale także z rodziną, tworzoną przez rodziców niepozostających w związku małżeńskim i ich dzieci. Takie rozwiązanie odpowiada przy tym treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadząca do rozróżnienia sytuacji tych rodzin, przy wykluczeniu znaczenia stanu cywilnego rodziców, dzieci burzy system ustawy oparty na równości rodzin i tym samym może naruszać przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie rodziny i członka rodziny jest istotne z punktu widzenia całego systemu świadczeń rodzinnych, uregulowanego w jednej ustawie. Rodzina, w której rodzic dziecka pozostaje w związku małżeńskim, jest uznawana przez ustawę za pełną rodzinę, co nawiązuje do regulacji obowiązków współmałżonków względem siebie i względem dzieci, w tym względem pasierbów, zawartej w powołanych wyżej przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. I tak, dochody obojga małżonków są brane pod uwagę przy ustalaniu przesłanek dochodowych zawartych w przepisach art. 5 ustawy, nawet jeżeli świadczenie rodzinne ma być przyznane na dziecko, którego tak jak w sprawie niniejszej matka pozostaje w związku z małżeńskim z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka. W przypadku pobytu członka rodziny, a zatem także męża matki niebędącego ojcem dziecka, poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do sprawy przyznania świadczeń rodzinnych na to dziecko mogą mieć również zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mąż matki jest zatem w świetle całości regulacji (systemu) ustawy o świadczeniach rodzinnych członkiem rodziny zarówno dziecka, z którego matką zawarł związek małżeński, nie będąc ojcem tego dziecka, jak również członkiem rodziny dla swojej małżonki. Dziecko, którego matka zawarła związek małżeński z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka, jest w świetle ustawy dzieckiem pozostającym w rodzinie. Fakt pozostawania matki dziecka w związku małżeńskim ma zatem daleko idące skutki w zakresie nabycia prawa do różnych świadczeń rodzinnych, nie tylko prawa do dodatku, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy.

W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, definicja legalna osoby samotnie wychowującej dziecko pozostawała w logicznym i funkcjonalnym związku z definicją legalną "rodziny", czego nie można było powiedzieć o tezach, zawartych w przywołanym przez skarżącą i Rzecznika Praw Dziecka orzecznictwie WSA, które w takim związku z przyjętą w omawianej ustawie definicją "rodziny" nie pozostawały.

W rezultacie Kolegium twierdziło, że wykładnia systemowa spornego przepisu, w kontekście systemu świadczeń rodzinnych, prowadziła do wniosku, że pomoc w postaci przedmiotowego dodatku nie mogła przysługiwać osobie wychowującej dziecko w rodzinie, którą tworzyli małżonkowie i ich dzieci, w tym także dzieci pozamałżeńskie.

Przedstawiona wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2916 r. stała się przedmiotem skarg, które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli Rzecznik Praw Dziecka i M. M.

Rzecznik Praw Dziecka zarzucił zaskarżonej decyzji, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych. Twierdził bowiem, że kwestia interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" niejednokrotnie była przedmiotem analizy sądów administracyjnych i wg tego orzecznictwa, dziecko, wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma bowiem znaczenia zarówno okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim, jak też nawet i to, że z tego nowego związku ma inne dzieci, które wychowują się wspólnie z dziećmi uprawnionymi do tego świadczenia.

Rzecznik wskazał również, iż przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka. Natomiast stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie powinien pozostać bez znaczenia dla jego przyznania. Przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicu dziecka, zatem osobie - będącej w świetle prawa - rodzicem tego dziecka. M. M. była zaś jedynym opiekunem prawnym małoletniego G. M. i nie wychowywała go wspólnie z jego rodzicem, zważywszy na okoliczność, że ojciec małoletniego był nieznany. Nie zachodziła zatem negatywna przesłanka, wykluczająca ją z kręgu osób samotnie wychowujących dziecko, a tym samym z kręgu osób uprawnionych do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Przy odczytaniu treści art. 3 pkt 17a ww. ustawy nie można było bowiem pominąć nakazu zachowania korelacji z wartościami ujętymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze wniesionej zaś przez M. M., skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 225/14), w którym Sąd przyjął, że nie można uznać za trafny poglądu sprowadzającego się do tego, że np. pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosiło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego – w częściach odmawiających prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 3 pkt 17a u.ś.r. i art. 18, art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP a także podniósł, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06; Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770) - orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm. - dalej jako "ustawa o zaliczce alimentacyjnej") w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.

W związku z powyższym, Sąd podkreślił, że – zgodnie z art. 8 Konstytucji RP – Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej a przy tym, chociaż powyższy wyrok miał charakter zakresowy i bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach, dotyczących zaliczek alimentacyjnych, jednakże Sąd - orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – miał go również na uwadze, ponieważ zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja "osoby samotnie wychowującej dziecko", użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, także na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana. Odwołując się do stanowiska doktryny (Stanisław Nitecki w: "Zaliczka alimentacyjna – wybrane zagadnienia" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4 z 2008 roku, s. 21 – 22), Sąd stwierdził bowiem, że "nawet inne cele, jakie mają poszczególne akty prawne, nie dają podstaw do rozbieżnej interpretacji tego samego przepisu, tym bardziej gdy chodzi o przepis będący definicją ustawową określonego pojęcia prawnego wykorzystywanego przez oba akty normatywne".

Konsekwencją tego – w ocenie Sądu – była okoliczność, że przepis, do którego ustawodawca odsyłał, winien być analogicznie interpretowany na gruncie ustawy macierzystej, jak i na gruncie ustawy, w której takie odesłanie występowało. W świetle tego stanowiska zatem Sąd uznał, że pojęcia występujące na gruncie jednej ustawy (o świadczeniach rodzinnych, bądź k.p.a.) mają być analogicznie interpretowane na gruncie drugiej ustawy (o zaliczce alimentacyjnej). Powyższe odnosiło się zwłaszcza do definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy konstruowaniu norm prawnych ustalających przesłanki uzyskania dwóch świadczeń – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zaliczki alimentacyjnej, a które w założeniu miały stanowić pomoc dla tych samych osób tj. osób samotnie wychowujących dzieci, zastępując świadczenia z likwidowanego funduszu alimentacyjnego, a co – jak podkreślił Sąd - wynikało z uzasadnień projektów ustaw te świadczenia wprowadzających.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz treść art. 72 Konwencji o prawach dziecka. który gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci, Sąd - dla potrzeb skonstruowania normy prawnej regulującej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, posługując się wzorcami zawartymi w przytoczonych powyżej przepisach Konstytucji RP - dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka. Fakt bowiem zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje konstytucyjne – zdaniem Sądu - należało uznać, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia bowiem okoliczność, że rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim. Przy dokonywaniu interpretacji art. 3 pkt 17a u.ś.r. – jak podkreślił Sąd - istotny jest więc sposób wychowywania dziecka uprawnionego do świadczenia, czyli to kto go wychowuje, na co wskazuje wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem", który używając słowa "z jego rodzicem" ma na myśli rodzica biologicznego. Zatem spełniona jest przesłanka samotnego wychowywania dziecka zawsze wówczas, gdy jest ono wychowywane tylko przez jednego jego rodzica (jednego rodzica tego konkretnego dziecka). W konsekwencji więc więzy małżeńskie wychowującego rodzica nie mają znaczenia dla oceny spełnienia tej przesłanki, gdyż nie można inaczej traktować osób wychowujących dziecko z inną osobą niż jego rodzic w zależności od tego czy zawarły one związek małżeński czy też nie. Zaakceptowanie zaś odmiennej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. byłoby – jak podkreślił Sąd - podważeniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r.

W rezultacie zatem Sąd uznał, że skarżąca (M. M.) winna być traktowana jako matka samotnie wychowująca dziecko – syna (G. M.), co skutkowało przyjęciem, że organy obu instancji – odmawiając skarżącej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka jedynie na tej podstawie, iż pozostaje ona w związku małżeńskim - naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tejże ustawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu contra legem, że osoba pozostająca w związku małżeńskim i nie pozostająca w separacji jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu tego przepisu i tym samym uprawnioną do dodatku wymienionego w art. 11a ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy art. 3 pkt 17a ustawy za osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie jedynie osobę stanu wolnego, bądź osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, w związku z czym osoba ta nie może nabyć prawa do świadczenia wymienionego w art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg wraz z zasądzeniem od Rzecznika Praw Dziecka i M. M. solidarnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zrzekło się rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przytoczył w zasadzie argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Dziecka wnosił o jej oddalenie, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Sprowadzały się one do zarzutu obrazy art. 11a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 17a u.ś.r. - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu contra legem, że osoba pozostająca w związku małżeńskim i nie pozostająca w separacji jest osobą samotnie wychowującą dziecko - w rozumieniu tego przepisu i tym samym uprawnioną do dodatku wymienionego w art. 11a ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy art. 3 pkt 17a w/w ustawy za osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie jedynie osobę stanu wolnego, bądź osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, w związku z czym osoba ta nie może nabyć prawa do świadczenia wymienionego w art. 11a ust. 1 u.ś.r.

W związku powyższym wyjaśnić należy, że art. 8 pkt 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, to jest: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) przewiduje, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 u.ś.r. dodatek ten przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Po myśli natomiast art. 3 pkt 17a w/w ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., treść w/w przepisów była na tyle oczywista, że - stosując wykładnię gramatyczną i logiczną - można było w tym przypadku bez trudu odkodować normę, zawartą w tych przepisach, a zgodnie z którą, osoba pozostająca w związku małżeńskim nie może być uznana przez ustawę za osobę samotnie wychowującą dziecko, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że osobie takiej nie może przysługiwać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka.

Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, który odwołując się do przepisów konstytucyjnych a także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06, Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770) wywiódł, iż przy dokonywaniu interpretacji art. 3 pkt 17a u.ś.r. istotny jest sposób wychowywania dziecka, czyli to kto go wychowuje, na co wskazuje wykładnia zwrotu "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Przepis ten bowiem, używając słowa "z jego rodzicem" ma na myśli rodzica biologicznego. Zatem spełniona jest przesłanka samotnego wychowywania dziecka zawsze wówczas, gdy jest ono wychowywane tylko przez jednego jego rodzica. W konsekwencji więc więzy małżeńskie wychowującego rodzica nie mają znaczenia dla oceny spełnienia tej przesłanki, gdyż nie można inaczej traktować osób wychowujących dziecko z inną osobą niż jego rodzic w zależności od tego czy zawarły one związek małżeński czy też nie. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz treść art. 72 Konwencji o prawach dziecka, dokonał skonstruowania normy prawnej, regulującej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, posługując się wzorcami zawartymi w przytoczonych powyżej przepisach Konstytucji RP, ostatecznie uznając, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka. Fakt bowiem zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego co do ostatecznych wniosków. Uznaje bowiem, że zasadnie Sąd Wojewódzki odwołał się w tym przypadku do wyżej wspomnianych przepisów konstytucyjnych i prawidłowo dokonał skonstruowania normy prawnej, dającej podstawę do przyznania w analizowanej sprawie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego (dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka), ale uzasadnienie tego rodzaju odwołania upatruje nie tyle w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06, Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770), a w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04). Skoro bowiem ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej już nie obowiązuje, to argumentacja Sądu Wojewódzkiego, dotycząca konieczności zgodności definicji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", użyta dla potrzeb tej ustawy, z ustawą o świadczeniach rodzinnych, straciła obecnie na znaczeniu.

Poza tym, jak słusznie zresztą zauważył Sąd Wojewódzki, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Wyrokiem tym, Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.

W tym miejscu zwrócić jednakże należy uwagę, iż aktualnie istniejąca w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17a, jest praktycznie powtórzeniem definicji tego samego pojęcia, zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06). W wyroku tym Trybunał zauważył bowiem, że powyższy przepis wprowadzał definicję legalną samotnego wychowywania dziecka, które to pojęcie miało oznaczać: "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Definicja ta – jak podkreślił więc Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku - różniła się od sformułowania aktualnie obowiązującego jedynie tym, że była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a nie "podmiotowy". Definiowała bowiem "samotne wychowywanie" a nie "osobę samotnie wychowującą", a co należało uznać za odmienność tylko techniczną. W stosunku bowiem do obecnie obowiązującego art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzednia wersja ustawy zawierała przy tym analogiczne przesłanki, dotyczące stanu cywilnego, choć w innej kolejności, przyjmując równocześnie odmienne brzmienie końcowej części przepisu ("jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka" zamiast występującego w obecnie obowiązującym art. 3 pkt 17a u.ś.r. – "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko" a także stosowała określenie "rodzic" zamiast użytego obecnie sformułowania: "ojciec lub matka".

Pogląd zatem o jedynie technicznej odmienności obecnej regulacji prawnej, dotyczącej "osoby samotnie wychowującej" z regulacją poprzednią, odnoszącą się do pojęcia "samotnego wychowywania" w pełni podziela skład orzekający, uznając, że istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu regulacjach prawnych (dawnej i obecnej) są w praktycznie takie same. Prowadzi to więc do wniosku, że obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same. Godzi się zaś zauważyć, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) i - zgodnie z ust. 2 tego wyroku - wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r.

Istotne jest przy tym, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie oświadczeniach rodzinnych pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym właśnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W tym kontekście uznał zaś, że uzasadnione jest przyjęcie, iż art. 3 pkt 17 badanej ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa a w takim razie przepis ten narusza, wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. Ponadto treść tego przepisu skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych, tymczasem – w świetle aksjologii przyjętej w obowiązującej w Polsce Konstytucji – rodzina i małżeństwo są wartościami, które zajmują szczególnie wysoką rangę w hierarchii wartości konstytucyjnych.

W ocenie składu orzekającego, skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. Zwłaszcza, że także w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że (cyt.): "choć definicja osoby samotnie wychowującej dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych została zmieniona po krytykującym ją wyroku w sprawie o sygn. akt K 16/04, w dalszym ciągu aktualna pozostaje znaczna część stawianych wobec niej wówczas zarzutów".

Natomiast, zdaniem składu orzekającego, pogląd o możliwości wyprowadzenia właściwej w tym przypadku normy prawnej w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06), jak uczynił to Sąd Wojewódzki, nie był uzasadniony. We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał bowiem podkreślił, że z jednej strony - przedmiotem jego orzekania nie mógł być samoistnie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ponieważ nie zawierał on wystarczającej liczby informacji pozwalających na skonstruowanie jasnej i konkretnej normy prawnej a z drugiej – nie mogły być nim także (cyt.) " wyrwane z kontekstu zaliczki alimentacyjnej - art. 3 pkt 17 lub art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż te ostanie przepisy wyznaczają krąg osób uprawnionych do innych świadczeń (np. zasiłku rodzinnego) a konieczne jest kontrolowanie powyższych jedynie w bezpośrednim związku ze sobą. W powyższym wyroku, dokonując oceny zgodności z konstytucją art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Trybunał zwracał zatem uwagę na szczególny charakter tego świadczenia, jakim była zaliczka alimentacyjna. Stanowiła ona bowiem świadczenie o charakterze tymczasowym, mające jedynie skredytować podstawowe potrzeby osoby uprawnionej w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów od dłużnika, a zatem świadczenie to nie miało na celu niwelowania różnic społecznych.

Tymczasem, co należy podkreślić, dodatek do zasiłku rodzinnego nie ma charakteru tymczasowego bo jest przyznawany bezzwrotnie i ma na celu wspomożenie rodzica lub opiekuna dziecka w trudnej sytuacji majątkowej a zatem ma na celu złagodzenie występujących różnic w majętności poszczególnych rodzin. Tym samym, obie instytucje miały różne charaktery a zatem winny być w tych przypadkach zróżnicowane także ich kryteria ocenne.

W wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał podkreślał również, że ponieważ osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej było dziecko to – istnienie zakwestionowanej regulacji prawnej – powodowało, że na uprawnienia dziecka do otrzymania zaliczki alimentacyjnej miała wpływ decyzja rodzica dotycząca zmiany jego stanu cywilnego.

Tymczasem podmiotem uprawnionym do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego jest rodzic dziecka.

Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że istniejące różnice pomiędzy takimi świadczeniami jak dawna zaliczka alimentacyjna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego przysługujący z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie pozwalają na - niejako automatyczne – przenoszenie oceny art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., do postępowań prowadzonych w sprawie świadczeń rodzinnych.

Powyższe – jak wspomniano wyżej - nie oznacza jednak, że skarga kasacyjna mogła być w tym przypadku uznana za skuteczną. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. organy winny bowiem wyłożyć zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) a zatem w duchu art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP. Przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje zaś państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nie jest zaś możliwe dokonywanie zróżnicowania pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części z rodzin, wyodrębnionej wg kryteriów nieodpowiadających wymaganiom w/w przepisu konstytucyjnego. Pamiętać bowiem trzeba, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. - że świadczenie rodzinne winno chronić dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną a nie interes osoby utrzymującej dziecko.

Wykładając przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. organ winien mieć przy tym również na uwadze treść art. 18 Konstytucji RP, zgodnie z którym m.in. instytucja małżeństwa znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - oznaczało, że wykładnia ta nie może skłaniać osoby zainteresowanej do stwarzania sytuacji, pozorujących rozkład pożycia między małżonkami po to by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych a wręcz przeciwnie winna być ona dokonywana w ten sposób by właśnie tę więź umacniać.

Z tych powodów, chociaż zaskarżony wyrok był częściowo błędnie uzasadniony to jednak odpowiadał prawu, a zatem biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.