Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 724/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Bartłomiej Hamadyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr działki nr [...] i nr [...], obręb M., gm. O., stanowiącej własność M. L. (dalej uczestniczka), poprzez zezwolenie T. D. SA z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 Kv realizacji H.-Cz.-K. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Przedmiotowa decyzja wydana została w związku z postępowaniem wszczętym na wniosek pełnomocnika T. D. SA z dnia [...] (uzupełnionego pismem z dnia [...]) o ograniczenie sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości przez zezwolenie Spółce na założenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii energetycznej 110 Kv realizacji H.-Cz. –K.) tj. 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o podanych szczegółowo szerokościach skrajnych rozmieszczenia i wysokościach przewodów. Organ pierwszej instancji - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - wniosek ten uwzględnił i decyzją z dnia [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości udzielając Spółce zezwolenia na przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. L. – właścicielka nieruchomości.

Organ II instancji uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego stwierdzając, że materiał dowodowy jest niekompletny. W toku postępowania odwoławczego strony postępowania składały liczne wnioski i wyjaśnienia. Między innymi, przy piśmie z dnia [...] uczestniczka postępowania podniosła, że brak podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z jej nieruchomości, gdyż inwestycja polegająca na przebudowie linii elektroenergetycznej, stanowiącej powód tego ograniczenia, jest prawie na ukończeniu. Świadczy o tym wymiany słupów na działkach nr [...] i nr [...] sąsiadujących z jej nieruchomością.

Wobec powyższej informacji, Wojewoda wystąpił do inwestora o wyjaśnienie, czy prace o których mowa w decyzji Starosty z dnia [...] zostały już przeprowadzone na działce uczestniczki. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki poinformował, że prace na ww. działce nie zostały przeprowadzone i "wbrew twierdzeniom właściciela na działce nr [...] nie został wymieniony słup" (pismo z dnia [...]). Uczestniczka postępowania po zapoznaniu się z tym wyjaśnieniem, podtrzymała stanowisko o zakończeniu przedmiotowej inwestycji (pismo z dnia [...]).

W tych okolicznościach organ odwoławczy, wskazując na art. 50 § 1 k.p.a., wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa celem ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych przez uczestniczkę. W odpowiedzi pełnomocnik Spółki podał, że ze względu na zaplanowany urlop nie może stawić się na wezwanie organu. Niezależnie od powyższego wyjaśnił jednak, że w ramach prac budowanych w przęśle w którym znajduje się przedmiotowa działka, zostało wymienione stanowisko słupowe na działce nr [...]. Drugie ze stanowisk słupowych – na działce nr [...] – nie zostało wymienione. W ramach powyższych prac, bez wstępu na sporną działkę, zdemontowano dotychczasowe - stare – przewody i złożono "tymczasowe" przewody w celu zapewnienia ciągłości zasilania linii. Pełnomocnik oświadczył, że nie są to jednak właściwe (docelowe) przewody o których mowa w decyzji Starosty O., których założenie i przeprowadzenie w związku ze stosowaną technologią prac, będzie wymagało wstępu na działkę nr [...]. Pełnomocnik oświadczył także, że prace budowlane związane z przebudową przedmiotowej linii nie zostały dotychczas zakończone.

Wobec powyższego oświadczenia, Wojewoda wezwał właścicielkę nieruchomości do przedłożenia w wyznaczonym terminie "wszelkich dokumentów jakie znajdują się w jej posiadaniu - które mogą mieć związek z pracami budowlanymi przedstawionymi w piśmie Spółki, szczególnie tych skutkujących wymianą przewodów zlokalizowanych w obrębie jej nieruchomości". Organ pouczył też, że brak odpowiedzi na wezwanie skutkować będzie podjęciem rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy albo prowadzeniem przez Wojewodę dalszych czynności wyjaśniających.

Z takim samym pouczeniem, Wojewoda wezwał ponownie – na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. - pełnomocnika wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa w wyznaczonym terminie "celem wyjaśnienia i udokumentowania podnoszonych przez niego okoliczności co do zakresu prac prowadzonych na przedmiotowej działce, w tym przedstawienia różnic pomiędzy "przewodami tymczasowymi" a "przewodami docelowymi" o których mowa w decyzji Starosty. Organ pouczył także o możliwości odebrania od strony na jej wniosek, oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania – zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.(pismo z dnia [...]). Powyższe wezwania zostały odebrane przez adresatów odpowiednio: dnia [...] i dnia [...].

W dniu [...] wyjaśnienia złożyła M. L. załączając dokumentację fotograficzną mającą obrazować zakres wykonanych robót. Natomiast pełnomocnik Spółki nie odpowiedział na wezwanie.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że skoro wezwanie zostało pełnomocnikowi Spółki doręczone prawidłowo i okazało się ono bezskuteczne, to bezpośrednio przełożyło się na zakończenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że pełnomocnik zignorował wezwanie pomimo, że miał świadomość możliwych konsekwencji zaniechania, gdyż został o tym poinformowany w samym wezwaniu, jak też w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania. W efekcie organ odwoławczy uznał, że w zaistniałych okolicznościach zasadne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Wojewoda przytoczył art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a następnie analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście zawartych w nim przesłanek uznał, że na obecnym etapie postępowania, wykluczone jest orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Odwołując się do orzecznictwa oraz poglądów doktryny (por. wyroki o sygn. akt: II SA/Wr 338/06 z dnia 9 listopada 2006 r., II SA/Sz 270/08 z dnia 9 lipca 2008 r., I OSK 1344/07 z dnia 25 września 2008 r., I OSK 1216 z dnia 18 marca 2005 r. oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami E. Bończak – Kucharskiej, LEX 2014) organ podał, że zrealizowane inwestycji przed uzyskaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem decyzja o której mowa w art. 124 ust. 1 k.p.a. normuje jedną z form wywłaszczenia, to kluczowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o to rozstrzygnięcie. Natomiast zrealizowanie tego celu jest jednoznaczne z wyłączeniem możliwości wydania decyzji ex post. Zdaniem organu, zrealizowanie przez T. SA opisanych przez pełnomocnika prac, polegających na wymianie dotychczasowych zużytych przewodów na nowe, pokrywa się z zakresem wnioskowanego przez Spółkę ograniczenia jak i rozstrzygnięcia Starosty (pomijając ewentualne, niewyjaśnione przez inwestora różnice w specyfikacji technicznej) i skutkuje, powstaniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Organ podkreślił, że pełnomocnik inwestora – a więc podmiotu wyspecjalizowanego w zakresie inwestycji energetycznych – pomimo jednoznacznych wezwań, nie wyjaśnił i nie udokumentował tezy, jakoby wykonane w granicach przedmiotowej nieruchomości prace, nie stanowiły realizacji celu ograniczenia. Wezwania te zostały w istocie zignorowane. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, brak jest podstaw do przyjęcia, że wymiana przewodów – która jest niesporna – została przeprowadzona niejako w oderwaniu od inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiłoby w tych warunkach niedopuszczalną legalizację już przeprowadzonych prac, a nie zezwolenie na wykonanie prac w przyszłości.

W skardze na powyższą decyzję T. D. SA, zarzuciła naruszenie przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. a w rezultacie naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, że inwestycja została zrealizowana przed wydaniem decyzji ostatecznej. Inwestycja związana z przebudową linii wysokiego napięcia 110 kv relacji H.-K. nie została bowiem zakończona. Prace prowadzone na nieruchomości uczestniczki postępowania miały zaś na celu wymianę starych i złożenie tymczasowych przewodów w celu zapewnienia ciągłości zasilania linii. Co istotne, założenie docelowych przewodów, będzie wymagało wstępu na nieruchomość objętą wnioskiem. Jak wielokrotnie wyjaśniano - wbrew twierdzeniom uczestniczki postępowania - nie doszło do wymiany słupa na działce 230/249, a możliwość wymiany przewodów na docelowe istnieje dopiero po wymianie słupa na ww. działce, co wynika z technologii montażu urządzeń przesyłowych (jakimi są przewody) na nowo powstałych konstrukcjach wsporczych linii energetycznej.

Skarżąca podniosła także, że organ odwoławczy nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, gdyż nie uwzględnił wyjaśnień inwestora odnośnie konieczności wymiany przewodów na docelowe oraz oświadczenia, że nie wymieniono słupa na działce nr [...]. Tymczasem okoliczności te potwierdzają, że proces realizacji inwestycji nadal trwa. Zdaniem strony, decyzji ograniczająca sposób korzystania ze spornej nieruchomości winna obowiązywać w obrocie prawnym. Przebudowa nie została zrealizowana, bo ciągle wymagana jest wymiana słupa na działce sąsiedniej i przeprowadzenie przewodów na nieruchomością uczestniczki postępowania. Wykonane dotychczas prace nie stanowiły realizacji celu ograniczenia wskazanego w decyzji Starosty. Zwrócono również uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu liniowego przechodzącego przez dużą ilość nieruchomości. W przypadku takich inwestycji zachodzi konieczność kompleksowego wykonywania prac polegających na zakładaniu przewodów i urządzeń także na nieruchomościach sąsiednich.

W kwestii braku osobistego stawiennictwa pełnomocnika na wezwanie organu, strona skarżąca zauważyła, że brak tego stawiennictwa nie może być podstawą dla podjętego rozstrzygnięcia. W związku z wezwaniem organu, pełnomocnik przedstawił bowiem w formie pisemnej wszystkie konieczne w toku postępowania informacje. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej poparła skargę wraz z zawartą w niej argumentacją zaś uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r, poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) ustalając w ten sposób uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego które mają zastosowanie w sprawie, oraz z przepisami prawa procesowego regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana wg. wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzącej do umorzenia postępowania wskazuje, że jest ona co najmniej przedwczesna, gdyż zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016, poz. 780) dalej u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody D., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a orzekająca o uchyleniu decyzji Starosty O. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie T. D. SA z siedzibą w K. na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości, przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Podstawa orzekania przez organ pierwszej instancji wyznaczona została przez normę prawa materialnego zawartą w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Zgodnie z jego treścią (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji orzekając w zakresie w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu ww. normy prawa materialnego stwierdził, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na założenie przewodów i urządzeń służącej do przesyłania energii elektrycznej w związku z przebudową linii energetycznej wysokiego napięcia, stało się bezprzedmiotowe z tego względu, że objęta nim inwestycja została zrealizowana przed zakończeniem postępowania odwoławczego i wydaniem ostatecznej decyzji. Z tego względu uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji odwoławczej ograniczona została w istocie, do oceny prawidłowości zastosowanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Ramy tej kontroli zakreśla zatem przede wszystkim art. 105 § 1 k.p.a, oraz znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego.

Według art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania w całości albo części winno nastąpić, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która winna być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich, uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje, brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do regulacji zwartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy co do zasady, podzielić przywoływany z zaskarżonej decyzji pogląd judykatury, że przesłankę bezprzedmiotowości postępowania wypełnia sytuacja w której, wobec zakończenia robót budowlanych które na mocy zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. miałaby być wykonane, wydanie tego zezwolenia jest niedopuszczalne. Należy bowiem mieć na uwadze, że celem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ograniczenie praw do nieruchomości w sposób władczy i jednostronny, przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń, w związku z realizacją inwestycji służącej celom publicznym. Jednocześnie zawarta w nim norma ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - musi być interpretowane dosłownie. Decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy, służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, inwestor mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wykonać na niej określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano stanowisko, zgodnie z którym, decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n.- w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 757/14, opub. w LEX nr 1636353). Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służyć ma zatem głównie umożliwieniu budowy linii i urządzeń, pomimo, że celem publicznym jest również utrzymanie tych urządzeń. Kwestia utrzymania tych urządzeń i korzystania z nich, objęta jest regulacją kodeksu cywilnego (służebność przesyłu) jak też regulacją zawartą w art. 124 ust. 5 i ust. 6 u.g.n. Co istotne, w zakresie uregulowanym w przywołanych przepisach art. 124 ust. 5 i 6 u.g.n. nie rozstrzyga się w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Cel postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n. zostaje zatem osiągnięty, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizuje inwestycję. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także to, że w przeciwieństwie do decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ nie orzeka o odszkodowaniu. Celem tego postępowania nie jest zatem ustalenie odszkodowania. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, stanowi administracyjną zgodę na wejście w teren danej nieruchomości i wykonanie tych robót budowlanych, na które inwestor otrzymał to zezwolenie. Decyzja ta nie reguluje ani wysokości lub zasad wypłaty odszkodowania za zajętą część nieruchomości ani treści stosunku prawnego prawa rzeczowego, jakim jest służebność przesyłu (lub ewentualnie inny rodzaj służebności).

Zgadzając się więc, co do zasady, ze stanowiskiem organu, że wykonanie inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. i w zakresie określonym decyzją Starosty O. prowadzić powinno do umorzenia postępowania, zauważyć jednak należy, że fakt wykonania tych robót pozostaje w niniejszej sprawie kwestią sporną. W toku postępowania odwoławczego właścicielka nieruchomości poinformowała bowiem organ, że inwestycja polegająca na przebudowie linii elektroenergetycznej na jej działce "jest prawie na ukończeniu", o czym świadczy wymiana słupów na działkach nr [...] i nr [...] sąsiadujących z jej nieruchomością. Inwestor zdecydowanie zaprzeczył jednak (i nadal zaprzecza), aby inwestycja związana z przebudową linii wysokiego napięcia 110 kv relacji H.-K. została zakończona. Wskazuje, że nie założono docelowych przewodów – co będzie wymagało wstępu na nieruchomość uczestniczki jak też wymiany słupa na działce nr [...], a zdarzenia te nie miały miejsca. Zdaniem inwestora, istotną okolicznością potwierdzająca, że nie doszło do zrealizowania przedmiotowej inwestycji, jest właśnie fakt, że wymiana przewodów na docelowe będzie możliwa dopiero po wymianie słupa na działce sąsiedniej (nr [...]) gdyż wynika to, z technologii montażu urządzeń przesyłowych (jakimi są przewody) na nowo powstałych konstrukcjach wsporczych linii energetycznej. Jednocześnie – w związku z informacjami uczestniczki – inwestor wyjaśnił, że w celu zapewnienia ciągłości linii założone zostały przewody tymczasowe, bez wstępu na teren jej nieruchomości.

W zaistniałej sytuacji, wobec sprzecznych stanowisk stron co do istotnego elementu stanu faktycznego, Wojewoda zobligowany był do podjęcia czynności wyjaśniających dla ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Tylko bowiem stan faktyczny sprawy odpowiadający jak najbardziej rzeczywistości, zapewnia możliwość prawidłowego zastosowania przepisów prawa i podjęcie właściwego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zasady jakimi w tym względzie powinien się kierować organ administracji zawarte są zaś w art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym znajdują one zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego – również odwoławczego. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Postępowanie odwoławcze ukształtowane zatem zostało jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Wyposażony on zatem został w nie mniejsze kompetencje procesowe niż organ I instancji. W sytuacji braków w stanie faktycznym, organ odwoławczy może je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzając postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie.

Rolą Wojewody było więc przeprowadzenie postępowania dowodowego, które umożliwiłoby ustalenie wskazanej wyżej okoliczności faktycznej, jako istotnej dla możliwości dalszego prowadzenia postępowania i wydania kończącego go rozstrzygnięcia. Organ nie wywiązał się jednak w pełni z tego obowiązku, a wynikający ze zgromadzonych dowodów stan faktyczny sprawy nie uzasadniał – zdaniem Sądu - zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, obarczone było wadami wynikającymi z istotnego naruszenia przywołanych wcześniej zasad i przepisów postępowania administracyjnego.

W tym miejscu wskazać należy, na obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II K.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.

Wskazać należy, że przede wszystkim na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak, aby w sposób nie budzący wątpliwości i zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami procesowymi, ustalono, że faktycznie inwestycja dla wykonania której wszczęto postępowanie zmierzające do ograniczenia prawa własności uczestniczki postępowania, została zakończona przed podjęciem decyzji odwoławczej. Wyjaśniając stan faktyczny dotyczący zrealizowania prac objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania i określonych w decyzji Starosty, Wojewoda poprzestał bowiem na wezwaniu spierających się stron, do złożenia oświadczeń, dowodów i wyjaśnień na zasadzie art. 50 § 1 k.p.a.. Tym samym ciężar wykazania okoliczności spornej przerzucony został na strony postępowania. Nadto, przeprowadzona przez Wojewodę ocena już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uwzględnia wszystkich argumentów i twierdzeń pełnomocnika inwestora. Trafnie skarga podnosi bowiem, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do kluczowej argumentacji przedstawianej przez jej pełnomocnika, co do tego, że prace wskazywane przez uczestniczkę nie stanowią realizacji inwestycji dla której nastąpiło ograniczenie własności, gdyż nie został wymieniony słup na działce nr [...] a z technologii montażu urządzeń przesyłowych wynika, że bez tego nie jest możliwa wymiana przewodów linii na docelowe (tj. takich jak wskazane we wniosku i decyzji). Organ II instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że skoro doszło do wymiany przewodów, to cel ograniczenia został zrealizowany. Tymczasem Starosta udzielając zezwolenia na zajęcie terenu, wskazał w swojej decyzji na elementy inwestycji wynikające podane we wniosku, jak rodzaj linii ich ilość i usytuowanie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak jakie w istocie wykonano prace i czy odpowiadają one tym określonym w decyzji. W aktach sprawy brak ustaleń własnych organu co do tego, jaki jest w ogóle stan faktyczny w terenie istotnym dla realizacji inwestycji. Nie zbadano, czy faktycznie dokonano wymiany słupów na obu sąsiednich działkach (jak twierdzi uczestniczka postępowania), czy tylko na jednej z nich (na co wskazuje inwestor). Nie oceniono, czy istotnie - jak twierdzi inwestor - wymiana obu tych słupów stanowi warunek wykonania inwestycji na terenie uczestniczki postępowania. Brak również stosownych wyjaśnień i ocen – czy przyznany przez inwestora fakt zawieszenie przewodów tymczasowych, miał znaczenie dla procesu realizacji inwestycji. Akta sprawy nie potwierdzają aby sam organ odwoławczy, czy też na jego zlecenie organ pierwszej instancji, przeprowadził odpowiednie czynności dowodowe (jak choćby oględziny), pozwalające na rzetelne wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przypomnieć zatem należy, że w sprawie wszczętej wnioskiem T. z dnia [...] przesłanka umorzenia postępowania wystąpiłaby, gdyby cel dla którego strona wystąpiła z wnioskiem i wydano decyzję Starosty został osiągnięty, a więc inwestor, wykonałby konkretną, opisaną w tej decyzji inwestycję. Ustalenie tej okoliczności wymagało, po pierwsze ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, jakie prace zostały wykonane na nieruchomości (czy też nad nieruchomością skarżącej) oraz, czy stanowią one realizację inwestycji będącej przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie – jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy - Wojewoda nie poczynił jednak odpowiednich ustaleń. Nie wystarcza, zdaniem Sądu, ograniczenie się do stwierdzenia, że wymiana "dotychczas zużytych przewodów na nowe pokrywa się z zakresem wnioskowanego przez Spółkę ograniczenia oraz rozstrzygnięcia Starosty". Formułując takie stanowisko Wojewoda powinien przedstawić konkretną argumentację popartą dowodami, zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor zdecydowanie zaprzecza aby wykonane prace pokrywały się z pracami dla wykonania których wystąpił o ograniczenie własności uczestniczki postępowania, konsekwentnie twierdząc, że nie przystąpił do wymiany linii zgodnie z wnioskowanym i udzielonym przez organ I instancji ograniczeniem. Nie można przy tym zgodzić się z organem, że inwestor nie przedstawił argumentów na potwierdzenie powyższego stanowiska. Inwestor taką argumentację (wyżej już przywołaną) przedstawił, zaś organ się do niej nie odniósł.

Dla wyjaśnienia istoty sporu jaki w niniejszej sprawie powstał, organ powinien skorzystać z wszelkich możliwych środków dowodowych a nie ograniczać się tylko do wezwania stron do osobistego stawiennictwa celem udokumentowania i wyjaśnienia podnoszonych okoliczności – szczególnie, gdy strony na piśmie składały oświadczenia i przedstawiały konkretne, które wymagały ze strony organu dalszych wyjaśnień i oceny. Na marginesie Sąd zauważa, że nieuzasadnione niestawiennictwo osób wzywanych na podstawie art. 50 § 1 i 51 k.p.a., winno skutkować określonymi sankcjami (por. art. 88 k.p.a.) a nie pouczeniem, że zostanie podjęte rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek środków dowodowych. A zatem, każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym pod adresem organu odwoławczego musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzestając tylko na wezwaniu do osobistego stawiennictwa stron. Organ naruszył także art. 80 § 1 k.p.a., gdyż nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez inwestora przedstawiającej okoliczności istotne dla oceny, czy inwestycja została zrealizowana.

W opinii Sądu wyżej wskazane istotne naruszenia postępowania, przez brak rzetelnego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy – w tym także przez brak odniesienie się do argumentacji pełnomocnika inwestora podnoszonej dla wykazania, że nie zrealizowania celu zezwolenia - powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.