Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 971/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. i L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2192/19 w sprawie ze skargi E.M. i L.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia klasy bonitacyjnej gleby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2192/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.M. i L.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia klasy bonitacyjnej gleby.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 11 września 2016 r. E.M. i L.M. (dalej zwani "skarżącymi"), współwłaściciele działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie [...], wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na ww. działce w celu zweryfikowania klasyfikacji gruntów leśnych.

Prezydent [...] decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], odmówił ustalenia V klasy bonitacyjnej gleby dla gruntu rolnego o powierzchni [...] ha, wykazanego w operacie klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2017 r. pod nr [...] jako grunt orny o symbolu "RV" o powierzchni [...] ha i jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych symbolu "Lzr-RV" o powierzchni [...] ha, w miejsce V klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego symbolu "LsV" o powierzchni [...] ha, występującego na niezabudowanej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie [...].

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 756/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] grudnia 2017 r.

Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent [...], ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmówił ustalenia V klasy bonitacyjnej gleby dla gruntu rolnego o powierzchni [...] ha wykazanego w operacie klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2017 r. pod nr [...] jako grunt orny - symbol "RV" o powierzchni [...] ha i jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych - symbol "Lzr-RV" o powierzchni [...] ha, w miejscu V klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego — symbol "LsV" o powierzchni [...] ha występującego na niezabudowanej części działki ewidencyjnej nr [...] z [...] położonej przy ul. [...] na terenie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E.M. i L.M. zarzucając naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębienia zaufania do organów administracji, a także dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie i zlekceważenie wiążących wytycznych zawartych w ww. wyroku z 12 czerwca 2018 r. Ponadto, wskazali na naruszenie art. 3 ustawy o lasach poprzez błędne uznanie, że grunt, który nie spełnia ustawowej definicji lasu, powinien być traktowany jako użytek leśny ze względu na historyczne zapisy klasyfikacyjne w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. 2012 r. poz. 1246). Klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu w przypadkach określonych w § 4 rozporządzenia. Natomiast § 3 rozporządzenia wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony.

Organ podniósł, że zgodnie z operatem ewidencyjnym, sporządzonym dla obrębu [...] przyjętym do zasobu w 1965 r., pod nr [...], posiadaczem niezabudowanej działki nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni [...] ha była Z.M. W operacie tym ujawniono, że na całej działce znajduje się użytek PsV. Z akt sprawy wynika również, że prace związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów prowadzone były na przedmiotowym terenie w 1976 r. W ich wyniku ww. działkę, jak również tereny sąsiednie, zaliczono do lasów klasy V. Powyższa klasyfikacja została zatwierdzona decyzją Naczelnika [...] z [...] listopada 1976 r., nr [...].

Organ wskazał również, że dla terenu Osiedla [...] w 2013 r. sporządzono inwentaryzację stanu lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych. Inwentaryzację i zawarte w niej zalecenia sporządzono na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. Uwzględniono w niej teren przedmiotowej działki, z opisu której wynika, że na działce znajdują się przede wszystkim dęby, ale także akacja, brzozy i pojedyncze sosny. Zadrzewienie wynosi 0,4, a zwarcie drzewostanu jest luźne.

Wobec zarzutu skarżących, że drzewa wskazane w ww. inwentaryzacji nie rosną na ich gruncie, a także wytycznych zawartych w wyroku z 12 czerwca 2018 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] października 2018 r., organ pierwszej instancji uzupełnił postepowanie dowodowe o oględziny na spornej działce. Oględziny te zostały przeprowadzone w dniu 29 listopada 2018 r. we współpracy ze specjalistami ds. leśnictwa, w obecności skarżącego. Sporządzono z nich protokół, na podstawie którego organ ustalił, że "(...) na działce znajduje się budynek mieszkalny do którego prowadzi utwardzony podjazd, w części północno - wschodniej działki na powierzchni około 30% są drzewa owocowe, a na pozostałej części działki znajdują się drzewa gatunków lasotwórczych (...)".

W ocenie organu odwoławczego, opisane wyżej działania organu pierwszej instancji odpowiadają zaleceniom zawartych w wyroku z 12 czerwca 2018 r. i decyzji kasacyjnej z [...] października 2018 r.

Następnie organ II instancji przywołał zawartą w art. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wskazał również, że stosownie do § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, m.in. grunty rolne i grunty leśne, natomiast zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 ww. rozporządzenia.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, powołanie w niniejszej sprawie biegłego klasyfikatora, jak podnoszą skarżący, nie rozwiązałoby sprawy. Jak bowiem wynika z operatu klasyfikacyjnego klasa gruntu na przedmiotowej działce nie uległa zmianie w stosunku do klasy gruntu ujawnionej w ewidencji. Kwestią sporną jest w sprawie nie sama klasa gruntu, ale użytek - Ls, który zajmuje przeważającą część działki nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy bezspornie potwierdza, że na przedmiotowej działce rosną drzewa lasotwórcze, co więcej strona wskazuje, że na działce rosną dęby, które zostały uznane za pomniki przyrody. Organ podkreślił również, że poprzedni i obecni właściciele działki nr [...] nigdy nie kwestionowali występowania na tej działce lasu. Nawet podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji w 2009 r. nie wnosili żadnych uwag i zastrzeżeń do zapisów użytków gruntowych wskazanych na ich działce w projekcie operatu opisowo-kartograficznego. Nie wnieśli również zarzutów do tych danych.

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 20 ust. 3a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazał, że przepis ten stanowi lex specialis w odniesieniu do gruntów leśnych, gdzie w pierwszej kolejności należy uwzględnić przepisy ustawy o lasach. Przez wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ponadto, stosownie do art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na wyłączenie. Zatem, takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na to wyłączenie.

Jak podniósł organ II instancji, w niniejszej sprawie operat klasyfikacyjny nr [...] sporządzono bez wymaganej prawem decyzji organu zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto strony w trakcie postępowania nie przedłożyły takiej decyzji. W ocenie organu, bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. w szczególności procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, ewentualnie procedury, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/12). Ponadto, stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowania zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.

W ocenie organu odwoławczego, nie można też pominąć, że w odniesieniu do zmian użytków stanowiących lasy dokumentacja nie stanowi automatycznie podstawy aktualizacji bazy ewidencyjnej. Zabrania tego przywołany wcześniej art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nakazuje prowadzenie ewidencji, w części dotyczącej lasów z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, samo przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do zasobu, bez dokonania przez organ kontroli zasadności danych z niej wynikających, nie daje podstaw do uznania, że dokumentacja taka stanowi wystarczającą podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli E.M. i L.M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 153 P.p.s.a., poprzez pominięcie i zlekceważenie wiążących wytycznych wynikających z ww. prawomocnego wyroku z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 756/18, w którym wprost wskazano, że sporządzony w niniejszej sprawie przez uprawnionego klasyfikatora operat klasyfikacyjny gruntów, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2017 r. pod nr [...], stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a w konsekwencji skuteczne podważenie takiego dowodu w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wyłącznie poprzez inną opinię biegłego, sporządzoną przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami;

2) § 5 ust. 1 pkt 1-3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bonitacyjnej gleby z pominięciem (a w zasadzie wbrew) ustaleniom upoważnionego klasyfikatora;

3) art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, a także dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuprawnione potwierdzenie jakoby przedmiotową nieruchomość zaliczono do lasów klasy V w toku gleboznawczej klasyfikacji gruntów w 1976 r., pomimo braku w aktach sprawy decyzji o przeznaczeniu gruntu do zalesienia, wymaganej w ówczesnym stanie prawnym na mocy przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa;

4) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez błędne uznanie, że grunt, który nie spełnia ustawowej definicji "lasu" powinien być traktowany jako użytek leśny.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w skardze wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], celem wykazania, że powołana w zaskarżonej decyzji Inwentaryzacja stanu lasów dla terenu osiedla [...] z 2013 r. została zakwestionowana na mocy powyższej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej zwanej "p.g.k.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246; dalej zwanego "rozporządzeniem z 12 września 2012 r."). Wyjaśnił również, że zasady zakładania, prowadzenia oraz wymiany danych ewidencyjnych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393; dalej zwanego "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków").

W niniejszej sprawie klasyfikator D.M., po przeprowadzeniu wizji w terenie w dniu 16 grudnia 2016 r., sporządziła 17 kwietnia 2017 r. operat z klasyfikacji, który został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2017 r. za numerem [...]. W sprawozdaniu technicznym do załączonym do operatu stwierdziła rozbieżność pomiędzy danymi w ewidencji gruntów i budynków dotyczącymi zapisu użytków gruntowych a faktycznym stanem użytkowania na gruncie. W konsekwencji, w wykazie zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...], załączonym do operatu klasyfikacyjnego wskazała, że w miejsce wykazanego dotychczas w ewidencji użytku leśnego "LsV" obejmującego grunt o powierzchni [...] ha należy wykazać użytki rolne: "RV" (grunty orne) o powierzchni [...] ha i "Lzr-RV" (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) o powierzchni [...] ha, a na pozostałej części działki o powierzchni [...] ha występuje użytek "B" (tereny mieszkaniowe) niepodlegający klasyfikacji.

W ocenie organów, wykazane w powyższym operacie klasyfikacyjnym zmiany dotyczące użytku gruntowego nie mogą być wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie są zgodne ze stanem faktycznym na gruncie.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd I instancji podzielił powyższą ocenę organów administracji. Wskazał, że znajduje ona oparcie w ustaleniach stanu faktycznego z oględzin działki nr [...] przeprowadzonych na przedmiotowym gruncie w dniu 29 listopada 2018 r. Z protokołu oględzin wynika, że zostały one przeprowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, a ich celem było określenie stanu faktycznego na gruncie. Przedmiotowy protokół potwierdza, że dokonując oceny stanu faktycznego na gruncie pracownik Biura Ochrony Środowiska oraz przedstawiciel Lasów Miejskich – [...], w obecności skarżącego, ustalili, że "na działce znajduje się budynek mieszkalny, do którego prowadzi utwardzony podjazd, w części północno – wschodniej działki na powierzchni około 30% są drzewa owocowe, a na pozostałej części działki znajdują się drzewa gatunków lasotwórczych". Ponadto, zgodnie ze złożonym oświadczeniem współwłaściciela działki, na jej terenie znajduje się 5 pomników przyrody.

W tej sytuacji Sąd przychylił się do stanowiska organów, że powyższe ustalenia, co do faktycznego stanu użytku na gruncie, wykluczają możliwość wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian odnośnie użytku gruntowego wykazanych w przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operacie klasyfikacyjnym z [...] kwietnia 2017 r. Jak bowiem stanowi art. 20 ust 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Definicję lasu zawiera art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2129), zgodnie z którym lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Podkreślił przy tym, że ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) jednoznacznie nakłada na właścicieli oraz na inne podmioty traktowane jak właściciele, obowiązki trwałego utrzymania lasów, a także zapewniania ciągłości użytkowania lasów. Stosownie do art. 4 pkt 11 ww. ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji leśnej należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Z kolei art. 11 powołanej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Jak wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie jest sporne, że operat klasyfikacyjny z 17 kwietnia 2017 r. został sporządzony bez wymaganej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzji organu na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. Wobec powyższego - w ocenie Sądu - organy prawidłowo uznały, że powyższy operat nie może być podstawą do zmiany obowiązującej na tym gruncie klasyfikacji gruntów. Bez przeprowadzenia bowiem procedur określonych w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych czy w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego. Wobec powyższego, niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 - 3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powodem uchylenia przez Sąd wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 756/18, poprzednio wydanej w sprawie decyzji było uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył wnikliwie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie podstawowego dowodu jakim jest operat klasyfikacyjny. Wobec tego sąd nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie zgłoszonych zarzutów i w zależności od dokonanej oceny, rozważył możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem składu orzekającego analiza akt sprawy potwierdza, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosowały się do wytycznych zawartych w ww. wyroku. Uzupełniły bowiem zebrany materiał dowodowy o ocenę stanu faktycznego na gruncie dokonaną w dniu 29 listopada 2018 r. przez specjalistów ds. leśnictwa, co pozwoliło na weryfikację ustaleń klasyfikatora co do faktycznego stanu użytkowania na gruncie. Prawidłowo przy tym uznał organ odwoławczy, że ze względu na charakter kwestii spornej w sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego klasyfikatora. Jak już bowiem wskazano powyżej, gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 p.g.k.). W niniejszej sprawie ustalenia klasyfikatora co do klasy bonitacyjnej gleby na przedmiotowym gruncie nie są zaś przez organy podważane, a spór dotyczy wyłącznie ustaleń klasyfikatora co do rodzaju użytku gruntowego.

W ocenie Sądu I instancji na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. W tym przypadku Sąd podzielił pogląd orzecznictwa, że w świetle powołanego przepisu za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium opisanego w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c), zaś dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod lit. a), b) czy c) art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08, OSNC-ZD 2009/4/99 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 95/14 i z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2133/16). Pogląd ten koresponduje z podstawowym celem ustawy o lasach, jakim jest zachowanie lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (zob. art. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt ustawy o lasach). Tym samym, Sąd nie podzielił wyrażonego w powołanych w skardze wyrokach poglądu o konieczności łącznego spełniania kryteriów podstawowych, aby można było mówić o lesie.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Analiza akt potwierdza, że ponownie rozpoznając sprawę organy podjęły w niej niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego, w tym operatu klasyfikacyjnego z 12 kwietnia 2017 r. oraz wynikającej z oględzin z 29 listopada 2018 r. oceny stanu faktycznego na gruncie, nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżących. Nie można przy tym podzielić zarzutu o niewłaściwym zaliczeniu przez organy przedmiotowej nieruchomości do lasów klasy V. Akta sprawy potwierdzają, że takie zaliczenie nastąpiło na podstawie kopii operatu klasyfikacyjnego z 1976 r. Z akt wynika również, że klasyfikacja, której wynikiem był powyższy operat, została zatwierdzona decyzją Naczelnika [...] z [...] listopada 1976 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika zaś aby decyzja ta została zmieniona, uchylona lub stwierdzono jej nieważność.

Sąd I instancji uznał także, iż dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia podniesiona w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2019 r. konieczność sporządzenia nowej inwentaryzacji stanu lasów. Jak już bowiem wskazano powyżej, dokonana w trakcie oględzin z 29 listopada 2018 r. ocena stanu faktycznego na przedmiotowym gruncie potwierdziła, że grunt ten faktycznie nie jest gruntem rolnym, jak wskazał klasyfikator w wykazie zmian danych dotyczących użytku gruntowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, a to:

a) obrazę przepisu art. 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 756/18), sprowadzających się do nałożenia na organy administracji geodezyjnej obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego, w celu określenia typów i klasy użytków glebowych objętych postępowaniem, wraz ze sporządzeniem dokumentacji niezbędnej dla ewentualnej aktualizacji zapisów operatu ewidencyjnego;

b) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., a jednocześnie błędne zastosowanie przepisu art. 151 P.p.s.a., prowadzące do braku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której ustalenia zostały poczynione w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym w szczególności poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego, organ administracji geodezyjnej nie wywiązał się prawidłowo z prawnego obowiązku aktualizacji danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków celem doprowadzenia do ich zgodności ze stanem rzeczywistym;

c) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) oraz pkt 2 p.g.k., a także w związku z § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a jednocześnie błędne zastosowanie art 151 P.p.s.a., prowadzące do braku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która narusza prawo materialne poprzez niewykonanie przez organ administracji obowiązku prawnego aktualizacji operatu ewidencyjnego w celu wyeliminowania z niego danych błędnych i danych niezgodnych ze stanem faktycznym na gruncie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono:

1) na podstawie art 106 § 3 w związku z art 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dołączonego dokumentu w postaci "Inwentaryzacji stanu lasu dla działki o numerze [...] z obrębu [...] w [...] na okres od 01.07.2020 r. do 30.06.2029 r.", sporządzonej w maju 2020 r. przez biegłego mgr inż. R.S. w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Lasy Miejskie [...], na okoliczność wykazania niezgodności danych gruntów ujawnionych w ewidencji ze stanem rzeczywistym. Wskazano, że przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Nadto skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że uzyskali dostęp do tego dowodu w siedzibie Lasów Miejskich dopiero w dniu 24 sierpnia 2020 r. Wskazali również, że przedmiotowy dowód może mieć istotne znaczenie dla wyjaśnienia wątpliwości i rozstrzygnięcia w sprawie, a jednocześnie nie było możliwości przeprowadzenia tego dowodu w postępowaniu przed Sądem I instancji;

2) o uchylenie w całości wyroku zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3) o orzeczenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Skarżący oświadczyli także, że zrzekają się rozprawy w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących kasacyjnie argumentował, że Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 756/18) zawarł wiążące wskazówki, co do dalszego postępowania, obejmujące obowiązek przeprowadzenia w postępowaniu dowodu z opinii niezależnego biegłego, posiadającego wiadomości specjalne, której przedmiotem miało być określenie rzeczywistego rodzaju użytków na gruncie objętym postępowaniem.

Wbrew ocenie Sądu I instancji, nie spełnia powyższego warunku przeprowadzenie przez przedstawicieli organu oględzin działki gruntu o nr ew. [...], w trybie przepisu art. 85 § 1 K.p.a. Zdaniem bowiem pełnomocnika jest to zupełnie inny środek dowodowy niż opinia biegłego (art 84 § 1 K.p.a.), w której wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych.

Powyższa kwestia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w wyniku działań podejmowanych przez skarżących, w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Lasy Miejskie [...], sporządzona została w 2020 r. opinia niezależnego biegłego, który potwierdził niezgodność stanu rzeczywistego na gruncie z zapisami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Co więcej, z opinii tej wynika, że przedmiotowa niezgodność nie wynika z dokonanych przez właścicieli zmian w sposobie użytkowania gruntów, ale jest wynikiem pierwotnego wprowadzenia błędnych danych do ewidencji. Tego rodzaju sytuacji nie dotyczy zatem procedura administracyjna wyłączania gruntów z produkcji leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przywołana przez Sąd I instancji na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie powołał się na "Inwentaryzację stanu lasu dla działki o numerze [...] z obrębu [...] w [...] na okres od 01.07.2020 r. do 30.06.2029 r." sporządzoną w maju 2020 r. przez biegłego mgr inż. R.S. (oryginał dokumentu znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez Lasy Miejskie [...] w sprawie znak: [...] wskazując, że zgodnie z ww. opinią (str. 24) "stwierdza się rozbieżność użytków gruntowych w EGiB ze stanem rzeczywistym. Obszar ujęty w EGiB jako Ls jest w rzeczywistości zadrzewieniem na roli (Lz-R) oraz sadem na gruntach rolnych (R). Analiza opisu profili glebowych wskazuje na V klasę bonitacji, wskakuje się zatem na konieczność aktualizacji obszaru działki zgodnie z poniższym wykazem.".

Dodatkowo podniesiono, że na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. pełnomocnik wskazywał, że w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez Lasy Miejskie [...] na ukończeniu są prace biegłego związane ze sporządzeniem aktualnej Inwentaryzacji gruntów. Skarżącym udostępnione zostało powyższe opracowanie dopiero 24 sierpnia 2020 r., a zatem już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Zdaniem pełnomocnika nie zmienia to jednak faktu, że tego rodzaju dowód z opinii biegłego powinien być przeprowadzony przez organy administracji geodezyjnej w toku postępowania objętego skargą w niniejszej sprawie. Ponadto w jego ocenie przeprowadzenie wnioskowanego dowodu potwierdzi rzeczywistą niezgodność zapisów ewidencyjnych ze stanem rzeczywistym gruntu i potwierdzi niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy geodezyjne.

Ponadto Sąd I instancji niezasadnie przeszedł do porządku dziennego nad oceną prawną wyrażoną przez organy administracji geodezyjnej w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jakoby w aktualnym stanie prawnym brak było podstaw do poprawiania błędów w zapisach operatów ewidencyjnych, w zakresie rodzaju użytku gruntowych. W ocenie skarżących tego rodzaju ocena prawna jest wadliwa. Przede wszystkim wskazali, że stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. w przypadku, jeżeli zmiany wynikają z wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i pkt 2 p.g.k.).

Dopełnieniem powyższych norm ustawowych są zapisy § 44 pkt 2 oraz § 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które to przepisy wprost wskazują, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, między innymi w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, jak również w celu wyeliminowania danych błędnych.

Gdyby zatem w niniejszym postępowaniu prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, z uwzględnieniem opinii biegłego, to z wysokim prawdopodobieństwem potwierdzona zostałaby rozbieżność rodzaju użytku gruntowego ujawnionego w operacie ewidencyjnym ze stanem rzeczywistym, jak to wynika z opinii sporządzonej przez biegłego mgr inż. R.S. dla potrzeb innego postępowania. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd podkreślający kluczowe znaczenie zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie administracji, o czym stanowi przepis art. 77 § 1 K.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Wynikiem prawidłowych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie powinno zaś być zrealizowanie przez organy geodezyjne prawnego obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, w celu wyeliminowania danych błędnych. W rzeczywistości bowiem użytek gruntowy na nieruchomości stanowiącej własność skarżących nie stanowi lasu (Ls), a sad na gruntach rolnych (R) oraz częściowo zadrzewienie na roli (Lz-R).

Niewywiązanie się przez Sąd I instancji z powyższych obowiązków skutkuje zaś zarzutem naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami postępowania i prawa materialnego, oraz art. 151 P.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie wystąpili, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. [...] na okoliczność wykazania błędnych ustaleń Sądu I instancji, jakoby grunt stanowiący działkę ew. nr [...] z obr. [...], położony przy ul. [...] na terenie [...], stanowił faktycznie grunt leśny. Zdaniem skarżących w ww. ostatecznej i prawomocnej decyzji potwierdzono bowiem – w oparciu o sporządzoną przez uprawnionego i niezależnego biegłego klasyfikatora inwentaryzację stanu lasów dla działki nr [...] (dołączoną do skargi kasacyjnej) – że przedmiotowy teren nie stanowi lasu. Wyjaśnili przy tym, że z uwagi na datę wydania tej decyzji nie mogli wnioskować o przeprowadzenie tego dowodu przed Sądem I instancji i dołączenia go do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Inwentaryzacji stanu lasu dla działki o numerze [...] z obrębu [...] w [...] na okres od 01.07.2020 r. do 30.06.2029 r., który został zawarty w skardze kasacyjnej oraz wniosek z 21 stycznia 2021 r. o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. [...], złożone w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Wskazać należy, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki P.p.s.a. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwałę SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Wykluczyć zatem należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyroki NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 372/10 i II GSK 373/10, z 12 maja 2011 r. sygn. akt I GSK 253/10, z 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 1051/06, z 23 maja 2013 r. sygn. akt I GSK 385/12, z 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3113/14 i z 15 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 1048/18). Ponadto dokumenty te powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji (a sąd administracyjny dokonuje oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy na moment wydania kontrolowanego aktu).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów możliwa jest zmiana danych obejmujących rodzaj użytku gruntowego, czego domagają się skarżący kasacyjnie.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 p.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z przepisu tego wyraźnie wynika rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Z kolei z art. 26 ust. 1 p.g.k. wynika delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia: urzędowej tabeli klas gruntów oraz sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast art. 26 ust. 2 p.g.k. zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, sposobu i terminów sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzajów budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakresu informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowych zasad wymiany danych ewidencyjnych.

Na podstawie art. 26 ust. 1 ww. ustawy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia klasyfikację gruntów przeprowadza starosta m.in. na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji poprzedza m.in. przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie i sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). Czynności obejmujące: analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie oraz sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem" (§ 5 ust. 2).

Natomiast problematyka ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w rozdziale IV p.g.k. tj. art. 20-25 tej ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.k. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. określa, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zaś z art. 20 ust. 3 ww. ustawy wynika, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, z kolei zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych. Jednak podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Załącznik do tego rozporządzenia zawiera urzędową tabelę klas gruntów z określeniem klasyfikacji bonitacyjnej.

Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, które wykazywane są w ewidencji gruntów i budynków, reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W § 67 tego rozporządzenia określono podział użytków gruntowych na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) (uchylony); 6) grunty pod wodami; 7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr. Natomiast § 68 ww. rozporządzenia dzieli wymienione wyżej grupy użytków gruntowych i tak zgodnie z ust. 1 grunty rolne dzielą się: 1) użytki rolne do których zalicza się wymienione w pkt od a do h kategorie wraz z oznaczonym symbolem oraz 2) nieużytki, z kolei w ust. 2 grunty leśne dzieli na: 1) lasy, oznaczone symbolem - Ls, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Natomiast załącznik Nr 6 tego rozporządzenia określa zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

Z powyższych regulacji wynika, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. I OSK 1927/14). Fakt, że w ewidencji gruntów zamieszcza się informacje dotyczące zarówno rodzaju użytków gruntowych, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub gruntem leśnym również informacje dotyczące klasy bonitacyjnej (czyli gleboznawczej klasyfikacji gruntów) tego użytku, nie wpływa na odrębności prawne i proceduralne w uzyskiwaniu tych informacji i podstaw wprowadzenia ich do ewidencji, czy też dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Brak tożsamości obydwu postępowań potwierdzają również przepisy stanowiące o sposobie załatwiania sprawy z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych. W pierwszym przypadku ma miejsce wydanie decyzji w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W drugim wypadku dokonuje się aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków w trybie czynności materialnotechnicznej, za wyjątkiem przypadków niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h. p.g.k., dla których zastrzeżono wydanie decyzji.

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że problematyka dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego i problematyka dotycząca gleboznawczej klasyfikacji gruntów to dwa różne postępowania, do których mają zastosowanie odrębne regulacje prawne. Art. 20 ust. 3 p.g.k. stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Tym samym z punktu widzenia instytucji użytku gruntowego, procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. To w pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku. Zgodnie z art. 2 pkt 12 p.g.k., przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z powyższego wynika, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest dopuszczalna zmiana rodzaju użytku gruntowego. Inaczej ujmując, postępowanie, którego przedmiotem ma być zmiana dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu danego użytku może dotyczyć wyłącznie zmiany klasy bonitacyjnej gruntu tego użytku.

Natomiast fakt, że w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów ustalono także rodzaje użytków gruntowych nie powoduje automatycznie, że decyzja kończąca to postępowanie powinna orzekać również o zaliczeniu gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Jak podkreślono wyżej postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz postępowanie w sprawie ustalenia rodzajów użytków gruntowych nie są tożsame. Przedmiotem postępowania w tej sprawie było ustalenie klas bonitacyjnych gleb ze względu na ich jakość produkcyjną. Powyższego rozróżnienia postępowań nie dostrzegły ani organy wydające decyzje ani orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji. Jednak wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie organów odmawiające dokonania zmiany danych dotyczących użytku gruntowego przy określaniu klasy bonitacyjnej gleb, zaaprobowane przez Sąd I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienie pozostaje zasadne.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby w trakcie spornego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, domagać się przeprowadzenia zmiany obejmującej rodzaj użytku gruntowego. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.