Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2081/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 304 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 146 par. 1,  art. 200 i 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M w [...] S.A. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontroli gospodarowania wodami I. uchyla zaskarżone zarządzenie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz M w [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021r., na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 16 pkt 65 lit. f i art. 389 pkt 1 i 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 624) w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach 1.09.2020r. - 31.03.2021r. kontroli gospodarowania wodami, w zakresie, o którym mowa w art. 334 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, dotyczącej realizacji pozwoleń wodnoprawnych:

1) decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].06.2011 r., udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...], w km 522+650 [...],.

2) decyzja Dyrektora PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].10.2019r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód rzeki [...] wylotem usytuowanym w km 527+400 jej biegu, oczyszczonych ścieków komunalnych z Zakładu "[...] " w [...].

3) decyzja Dyrektora PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...].08.2018r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do rzeki [...] poprzez wyloty usytuowane na prawym brzegu rzeki.

4) decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2016r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej lewobrzeżnej [...] do rzeki [...] - brzeg lewy.

5) decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].02.2012r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - nałożył na Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w m. [...]:

1. obowiązek przekazywania informacji o każdorazowym fakcie zaistnienia przelewu burzowego do rzeki [...] (ze wszystkich obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych) zawierających: nazwę punktu w którym doszło do przelewu, dzień i godzinę wystąpienia przelewu, dzień i godzinę zakończenia przelewu oraz ilość zrzuconych ścieków komunalnych - do realizacji w terminie 3 dni od zakończenia zrzutu.

2. obowiązek przekazywania informacji dotyczących wykonywania badań fizykochemicznych ścieków odprowadzanych przelewami burzowymi do rzeki [...] każdorazowo w czasie trwania zrzutu ścieków, w zakresie: BZT5, ChZT, zawiesina ogólna, azot organiczny, azot amonowy, azot ogólny, fosfor ogólny, substancje ropopochodne, fenole, metale ciężkie - do realizacji w terminie 14 dni.

3. obowiązek pisemnego powiadomienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o stanie wykonania obowiązku, wynikającego z treści pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniach od 1.09.2020r. do 31.03.2021r. Dyrektor RZGW w [...], na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 14 w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 i art. 334 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne przeprowadził doraźną kontrolę gospodarowania wodami, dotyczącą realizacji wskazanych pozwoleń wodnoprawnych.

Zakres kontroli obejmował korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych, przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, zgodnie z art. 334 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

W wyniku kontroli gospodarowania wodami, stwierdzono wystąpienie przelewów burzowych wykraczających poza dozwoloną ilość 10 zrzutów na rok, na 73% kontrolowanych punktach, co świadczy o braku właściwej retencji w systemie sieciowym lewobrzeżnej [...]. Zrzuty ścieków wykonywane podczas awarii w 2019 i 2020 r. na punkcie [...] odbywały się bez pozwolenia wodnoprawnego. Łącznie w okresie 29.08-31.10.2020 r. zrzucono do [...] 10.566.532 m3 nieoczyszczonych ścieków w obszarze NATURA 2000 czyli szczególnie chronionym. Dokonywano zrzutów oraz wykazywano kontynuacje pojedynczego zrzutu w dni bezopadowe lub w dni z opadem znacznie poniżej poziomu wskazującego na konieczność wystąpienia przelewu (tab. 25, 26, 29 oraz 30). Mając na uwadze przekroczenie dozwolonej rocznej ilości zrzutów, jak również celowościową wykładnię regulacji prawnych zezwalających na wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej przyjęto, że tego rodzaju zrzuty naruszają obowiązujące regulacje prawne - zarówno krajowe, jak i unijne. Konsekwencją wieloletniego braku działań mających zmniejszyć ilość wystąpień przelewów burzowych oraz zrzut 12,3 mln m3 ścieków w zrzutach wykraczających poza dozwoloną ilość 10 zrzutów na rok, stanowi bardzo negatywne oddziaływanie na ekosystemy wodne oraz od wód zależne.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S. A. w [...] (MPWiK) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z 23 sierpnia 2021 r.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1) art. 340 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne (Dz.U. 2021r., poz. 624 z późn. zm., dalej jako "Prawo wodne") w zw. z art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu zarządzenia przed upływem terminu na przedstawienie przez MPWiK stanowiska dotyczącego protokołu kontroli, w tym na odmowę jego podpisania i przed otrzymaniem przez Dyrektora RZGW pisemnego stanowiska Spółki,

2) art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię polegającą na nałożeniu na MPWiK nowych, niespoczywających na Spółce obowiązków w postaci: przekazywania informacji o każdorazowym fakcie zaistnienia przelewu burzowego" (punkt 1 zarządzenia) oraz informacji dotyczących badań fizykochemicznych ścieków odprowadzanych przelewami burzowymi (punkt 2 zarządzenia),

3) art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię polegającą na sformułowaniu obowiązków przewidzianych w punktach 1 i 2 zarządzenia, w sposób uniemożliwiający ich wykonanie,

4) art. 341 ust. 2 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie polegające na sformułowaniu, przewidzianego w punkcie 3 zarządzenia obowiązku, bez określenia terminu na jego wykonanie.

Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa kontrola została zakończona w marcu 2021 roku wobec wniesienia przez Spółkę sprzeciwu do czynności kontrolnych dokonywanych z przekroczeniem maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania kontroli w jednym roku kalendarzowym. Pięć miesięcy po zakończeniu kontroli rozpoczętej we wrześniu 2020 roku, Spółka otrzymała protokół kontroli. W protokole zawarto pouczenie o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 340 ust. 3 Prawa wodnego, w tym o prawie odmowy podpisania protokołu i przedstawienia swojego stanowiska na piśmie w terminie 7 dni.

Spółka skorzystała z przewidzianego uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli i jednoczesnego przedstawienia własnego stanowiska.

Pismem z 24 sierpnia 2021 roku, MPWiK poinformowała organ wykonujący kontrolę o odmowie podpisania protokołu oraz zaprezentowała swoje stanowisko

Pismo Spółki, zostało doręczone Dyrektorowi RZGW 24 sierpnia 2021 roku, z zachowaniem terminu wynikającego z art. 340 ust. 3 Prawa wodnego, ale było to już jeden dzień po wydaniu zaskarżonego zarządzenia.

Wynikające z art. 340 ust. 3 Prawa wodnego uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu ustalenie okoliczności sprawy, organ nie mógł pomijać stanowiska kontrolowanego zawartego w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny. Podmiot kontrolowany musi mieć realną możliwość ponownej weryfikacji protokołu kontroli, zanim na jego podstawie organ podejmie dalsze działania. Ustalenia kontroli, o których mowa w art. 341 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, nie mogą być rozumiane wyłącznie jako stanowisko organu, ale co najmniej po rozpatrzeniu zastrzeżeń.

Tymczasem do wydania zarządzenia doszło 23 sierpnia 2021 roku. Dyrektor RZGW nie mógł ani wziąć pod uwagę, ani choćby zapoznać się ze stanowiskiem Spółki wyrażonym w odpowiedzi na protokół. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane przedwcześnie. Organ powinien powstrzymać się od wydawania zarządzenia do czasu zapoznania się z pisemnym stanowiskiem Spółki.

Przepisy prawa wodnego nie odnoszą się do przyczyn wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, co wyklucza możliwość uznania, że wprowadzanie ścieków bez oczyszczenia z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej miałoby być możliwe tylko podczas obfitych opadów. Organ uznał, iż korzystanie z wód przez MPWiK miałoby powodować "bardzo negatywne oddziaływanie na ekosystemy wodne". Z protokołu nie wynika ani skala lub zakres, ani specyfika oddziaływania, którego rzekomo dopatrzono się w toku kontroli.

Skoro celem zarządzenia pokontrolnego jest stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i wskazanie na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń, to w treści protokołu nie powinny pojawiać się informacje lub stanowiska niezwiązane z przedmiotem zarządzenia.

Przyznana Dyrektorowi RZGW na podstawie art. 335 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 14 Prawa wodnego kompetencja do prowadzenia kontroli gospodarowania wodami nie może być wykorzystywana w celach innych niż wprost przewidziane w przepisach Prawa wodnego.

Zarządzenie pokontrolne jest przypomnieniem o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. Celem zarządzenia pokontrolnego jest "oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń".

Zarządzenie pokontrolne nie może kreować ani nawet modyfikować istniejących praw i obowiązków strony. Zarządzenie pokontrolne "zawiera jedynie ustalenia i wynikające z nich zalecenia, które nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego, za wyjątkiem obowiązku informacyjnego określonego w art. 340 ust. 2 Prawa wodnego.

Wskazanie określonych obowiązków w zarządzeniu pokontrolnym może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w toku kontroli organ stwierdzi, że podmiot kontrolowany nie wykonuje spoczywających wcześniej na nim obowiązków, a za pośrednictwem tego zarządzenia wskazuje, czego kontrolowany nie robił, choć był do tego zobowiązany. Tymczasem w punktach 1 i 2 zarządzenia doszło do nałożenia na MPWiK nowych obowiązków, których Spółka nie była dotychczas zobowiązana wykonywać ani z mocy prawa, ani z mocy decyzji administracyjnych.

Sformułowanie obowiązku z pkt 1 wskazywałoby, iż MPWiK miałaby być zobowiązana do przekazywania tego rodzaju informacji.

Jedynym przepisem Prawa wodnego dotyczącym korzystania z wód polegającego na wprowadzaniu do wód ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej - jest art. 80 Prawa wodnego. Stosownie do tego przepisu dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód.

Spółka jest zobowiązana do gromadzenia informacji zarówno na potrzeby oceny przestrzegania warunków zawartych w posiadanych pozwoleniach wodnoprawnych, jak i w związku ze sporządzaniem oświadczeń o wysokości opłat za usługi wodne (art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego). Nie oznacza to jednak istnienia obowiązku dostarczania informacji w okolicznościach innych niż przewidziane w przepisach. Przepisy Prawa wodnego nie nakładają na MPWiK obowiązku przekazywania informacji o każdorazowym fakcie zaistnienia przelewu burzowego do rzeki [...].

Żadne z posiadanych przez Spółkę pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej nie przewiduje obowiązku bieżącego "przekazywania" danych gromadzonych w związku z tego rodzaju korzystaniem z wód. Na podstawie pozwoleń MPWiK jest zobowiązana wyłącznie do "odnotowywania" lub "rejestrowania" takich informacji na potrzeby wykonywania innych obowiązków przewidzianych w przepisach.

W punkcie 2 zarządzenia nałożono na MPWiK obowiązek przewidujący przekazywanie informacji dotyczących wykonywania badań fizykochemicznych ścieków odprowadzanych przelewami burzowymi do rzeki [...] każdorazowo w czasie trwania zrzutu.

Obowiązek prowadzenia badań jakości ścieków odprowadzanych z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej przewidziano wyłącznie w pozwoleniu wodnoprawnym - decyzji Dyrektora RZGW z [...] października 2018 roku.

Obowiązek przekazywania informacji dotyczących "wykonywania badań fizykochemicznych ścieków" wykracza poza obowiązki, które Spółka powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych.

Zarządzenie pokontrolne nie może stanowić środka zmierzającego do ustalania w przyszłości, czy podmiot kontrolowany będzie dopuszczać się naruszeń, czy też nie. Zarządzenie pokontrolne nie może stanowić swoistego przedłużenia czynności kontrolnych

Obowiązki nałożone na Spółkę w punktach 1 i 2 zarządzenia sprowadzają się do ustanowienia nowych w stosunku do przepisów i posiadanych decyzji - mechanizmów mających służyć kontroli gospodarowania wodami.

Nadto nie sprecyzowano, komu Spółka miałaby przekazywać te informacje. Podmiot kontrolowany nie może domyślać się intencji organu wykonującego kontrolę lub jedynie przypuszczać, w jaki sposób miałby wykonywać nakładane na niego obowiązki w związku z zakończeniem kontroli gospodarowania wodami.

Choć w punkcie 3 zarządzenia organ stwierdził, iż pisemne powiadomienie o stanie wykonania obowiązku należy skierować do Dyrektora RZGW, to w punktach 1-2 nie znalazło się żadne tego rodzaju wskazanie.

Również obowiązek przewidziany w punkcie 3 zarządzenia sformułowano wadliwie gdyż nie określono, w jakim terminie organ oczekuje otrzymania "pisemnego powiadomienia" o "stanie wykonania" obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w [...] wnosił o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zakresie przedmiotowy kontroli wyznaczony był przepisami art. 334 pkt 1 Prawa wodnego - kontrola gospodarowania wodami dotycząca korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych oraz art. 334 pkt 2 Prawa wodnego - kontrola gospodarowania wodami dotycząca przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do zarzutu przedwczesność zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na art. 340 ust. 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy. Odmowa podpisania protokołu i przedstawione w związku z tym stanowisko Spółki nie mają charakteru wiążącego.

Z art. 80 Prawa wodnego, wynika, że pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stanowią podstawę dla wprowadzania ścieków do wód. Jednak nie stanowią uprawnienia do wprowadzania ścieków do wód w ogólności, a jedynie w ściśle oznaczonym przypadku. Nie mogą być uprawnieniem do dokonywania zrzutów awaryjnych, jakie miały miejsce.

Mimo legitymowania się przez MPWiK w [...] pozwoleniem na wprowadzanie do rzeki [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, to z takim odprowadzaniem ścieków nie można utożsamiać niezwiązanego z przebiegiem zjawisk atmosferycznych zrzutu nieoczyszczonych ścieków, w związku z zaistnieniem awarii czy pracami prowadzonymi dla usunięcia skutków awarii.

Przepis art. 80 Prawa wodnego stanowi wyjątek od regulacji art. 78 Prawa wodnego, według którego to ścieki, wprowadzane do wód lub do ziemi, w ramach zwykłego albo szczególnego korzystania z wód powinny być oczyszczone i nie mogą zawierać substancji wskazanych w tymże przepisie oraz powodować określonych skutków. Stosownie do odesłania zawartego w art. 80 Prawa wodnego, warunki wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej przewiduje § 14 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (rozporządzenie ściekowe 2019). Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia ściekowego 2019, stanowi, że ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, jeżeli średnia roczna liczba zrzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10.

Dokonywanie zrzutów ścieków do rzeki [...] podczas awarii w 2019 i 2020 r. przez wylot przelewu burzowego przy ul. [...] w [...] nie mieściło się w ramach wprowadzania do rzeki [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej przewidzianego w art. 80 Prawa wodnego, które mogło być objęte pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie do wód ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej.

Stosownie do art. 335 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, Wody Polskie wykonują kontrolę gospodarowania wodami w zakresie określonym w art. 334 pkt 1-7 oraz 9-13 Prawa wodnego. Kontrola gospodarowania wodami była w niniejszej sprawie prowadzona m.in. w zakresie wskazanym w art. 334 pkt 1 Prawa wodnego, czyli korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych.

Kontrola wpływu korzystania z wód na stan ekosystemów wodnych oraz od wód zależnych mieści się w zakresie kompetencji Dyrektora RZGW w [...] stosownie do art. 335 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 14 Prawa wodnego i art. 334 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 10 pkt 4 Prawa wodnego w zw. z art. 11 pkt 4 Prawa wodnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 Prawa wodnego, zakłady pobierające wodę, przeznaczające ścieki do rolniczego wykorzystania oraz wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi są obowiązane prowadzić pomiary ilości pobranej wody oraz ilości i jakości ścieków oraz prowadzić ewidencję dokonywanych pomiarów. Spółka w ramach wydanych na jej rzecz pozwoleń wodnoprawnych zobowiązana została do:

1) w zakresie trzech pozwoleń na korzystanie z wód za pośrednictwem przelewów burzowych wydanych przez Prezydenta m. [...] - odnotowywania wszystkich zrzutów burzowych z podaniem daty, czasu trwania zrzutu i ilości odprowadzanych ścieków,

2) w zakresie decyzji Dyrektora RZGW w [...] z [...] października 2018 r. - rejestrowania każdorazowego zrzutu ścieków przelewami burzowymi do rzeki [...] z podaniem daty, czasu trwania zrzutu i ilości odprowadzanych ścieków oraz czasu pracy włączanych pomp,

3) w zakresie zastępującej objętą kontrolą decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. - rejestrowania wszystkich zrzutów burzowych z podaniem daty, czasu trwania zrzutu i ilości odprowadzanych ścieków przy pomocy przepływomierzy.

Z przepisów Prawa wodnego oraz pozwoleń wodnoprawnych wynika obowiązek gromadzenia informacji wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym. Przekazywane informacje mogą prowadzić do uznania potrzeby przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami.

Za bezpodstawne uznano zarzuty braku wskazania adresata obowiązków informacyjnych z pkt 1 i 2 - jest nim Dyrektor RZGW w [...]. Nadto adresat przekazywanych informacji, czyli Dyrektor RZGW w [...] został wskazany w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) - takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu, zasadnie skarżący wywodził, że ułomna treść zarządzenia pokontrolnego, brak ustaleń faktycznych jakie wynikały z kontroli, a nade wszystko brak ustalenia ciążących na kontrolowanym obowiązków - "wskazania naruszeń", które korespondować powinny ze sformułowanymi w zarządzeniu nakazami, nie pozwala na uznanie, że wyjaśniona została podstawa faktyczna i prawna podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie zawarto właściwie żadnych, relewantnych dla sprawy ustalań faktycznych ani prawnych.

Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej.

To na organie spoczywał obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Zarządzenie pokontrolne, jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym. Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać podobną miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżone zarządzenie standardom tym nie czyni zadość. Zasadniczym uchybieniem kwestionowanego zarządzenia jest brak określenia w nim, wzajemnego związku - stwierdzonych przez organ naruszeń (nakazów lub zakazów wynikających z decyzji bądź przepisów prawa) jak i działań, jakie zobowiązany podmiot powinien podjąć, aby doprowadzić do ich wyeliminowania. Ustalenia faktyczne przywołane w uzasadnieniu zarządzenia są ogólnikowe i lakoniczne, zasadniczo pozostają bez wyraźnego związku z nakazanymi w zarządzeniu obowiązkami, rozumianymi jako instrument służący zapewnieniu zgodności działania kontrolowanego podmiotu z przepisami i wydanymi decyzjami wodnoprawnymi.

W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego znalazły się ogólne i gramatycznie nieskładne sformułowania, bez rozważań merytorycznych, których poszukiwanie w protokole kontroli lub innych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy nie jest skuteczne dla ustalenie istoty sprawy. Zważyć trzeba, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, jako samodzielny akt władczy, a nie protokół kontroli (czy inny dokument z akt sprawy), który władczym aktem nie jest.

Mimo, że Sądowi wiadomo z urzędu o wydanych decyzjach administracyjnych nakładających na MPWiK opłatę podwyższoną za wprowadzenie do rzeki [...] ścieków komunalnych istniejącym wylotem w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...] w km 522+650 [...] (np. sprawa VII SA/Wa 1009/21), to ustalenie ewentualnego związku zarządzenia pokontrolnego i wskazanych decyzji nie zostało w żaden sposób określone.

Stwierdzone w toku kontroli naruszenia oraz sformułowane na ich podstawie obowiązki powinny umożliwić kontrolowanemu skuteczne uniknięcie w przyszłości nieprawidłowości. Koniecznym tego warunkiem jest przede wszystkim zidentyfikowanie i "nazwanie" przez organ, uchybień w działalności podmiotu kontrolowanego i na tej podstawie sprecyzowanie wskazań służących ich wyeliminowaniu.

Zważywszy na fakt, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie pozwala ustalić jakie konkretnie naruszenia stwierdzono i czy nałożone na skarżącego obowiązki doprowadzą do ich wyeliminowania w przyszłości, to niemożliwe stało się merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi.

Przykładowo Sąd zauważyć może, że zgodnie z art. 304 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, istnieje obowiązek podmiotów korzystających z usług wodnych do przekazywania wyników prowadzonych pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, do organu właściwego w sprawach pozwoleń wodnoprawnych - w terminie do dnia 1 marca każdego roku za rok poprzedni. Przepis ten kreuje zatem obowiązek sprawozdawczy w powiazaniu z treścią pozwolenia wodnoprawnego, a zakres przekazywanych informacji jest uzależniony od treści pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązek ten ma charakter okresowy - jeden raz w roku (za rok poprzedni). Takim rodzajem argumentacji - jedynie przykładowo wskazanej - zaskarżone zarządzenie się nie posługuje.

Choć w odpowiedzi na skargę zawarto bardzo obszerną polemikę z zarzutami skarżącego, to zaprezentowana tam argumentacja, powinna być zawarta w rozstrzygnięciu, które z woli ustawodawcy poddawane jest kontroli sądowoadministracyjnej. Odpowiedź organu na skargę nie może zastępować lub uzupełniać uzasadnienia aktu administracyjnego, w szczególności nie może zastępować brakujących w nim ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) i opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).