Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1880/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwanego dalej: "SKO") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. J. Z. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazując, że zamieszkuje na podstawie umowy użyczenia w lokalu przy ul. [...] w W., w którym prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem i dwójką innych osób.

W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego w lokalu obecni byli: Skarżąca, jej brat i kuzyn, natomiast nie zastano małoletniego syna Skarżącej, ani również nie stwierdzono, by w lokalu znajdowały się jakiekolwiek rzeczy związane z obecnością dziecka. Jednocześnie ustalono, że syn Skarżącej uczęszcza do szkoły podstawowej w O., gdzie zamieszkują rodzice Skarżącej.

Organ uzyskał również informacje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. i Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w O., że Skarżąca wskazała w procesie adres zamieszkania dziecka w O. zarówno w postępowaniu rekrutacyjnym do szkoły podstawowej, jak również we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. o numerze [...], Prezydent odmówił przyznania Skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał w uzasadnieniu, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjąć należało, iż faktyczna liczba osób stale zamieszkujących i gospodarujących w lokalu w W. jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku, bowiem co najmniej syn Skarżącej nie zamieszkuje w nim stale. Jednocześnie organ wskazał, że mając na uwadze to, że Skarżąca nie ma ograniczonej władzy rodzicielskiej, a jej syn nie pozostaje w pieczy zastępczej u swoich dziadków, można wnioskować, że również ona zamieszkuje w O. Prezydent wyjaśnił przy tym, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2133; zwanej dalej: "u.d.m.") – znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie osób ubiegających się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu, sam fakt zgłoszenia syna do szkoły w O. jest potwierdzeniem zamiaru jego stałego pobytu w tej miejscowości. Skarżąca składając druk zgłoszenia dziecka do szkoły wskazała adres w O. – jako adres zamieszkania zarówno syna, jak i swój. Potwierdza to również oświadczenie złożone przez brata Skarżącej, zgodnie z którym, jej syn nie zamieszkuje w W., lecz u swoich dziadków w O., którzy opiekują się nim z uwagi na sytuację Skarżącej.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że należało odmówić przyznania Skarżącej dodatku mieszkaniowego, bowiem w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawczynią jest mniejsza niż wskazana w deklaracji. Organ odwołał się do definicji miejsca zamieszkania z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.; zwanej dalej: "k.c."), a następnie wskazał, że aby można było uznać, że syn Skarżącej zamieszkuje w lokalu w W., musiałby tam faktycznie przebywać, gdy tymczasem bezspornym jest, że uczy się i mieszka u dziadków w O. Z całą pewnością oznacza to, że jego centrum życiowe jest skoncentrowane w O.

Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 u.d.m. wskutek przyjęcia, że miejsce zamieszkania musi wynikać z faktycznego i stałego przebywania w danym lokalu, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 25 k.c. w zw. z art. 26 k.c. wskutek przyjęcia, że 7-letnie dziecko na utrzymaniu matki tworzy odrębne gospodarstwo domowe w innej miejscowości, jak miejsce zamieszkanie rodzica;

2) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie z kim syn Skarżącej tworzy gospodarstwo domowe, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania rodziców Skarżącej.

W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, posiłkując się przy tym orzecznictwem sądowym wyrażonym na gruncie wykładni pojęć "miejsce zamieszkania" i "wspólne gospodarstwo domowe". W jej ocenie, zarówno względy faktyczne, jak i prawne przemawiają za uznaniem, że sama okoliczność, że jej dziecko uczy się w innej miejscowości i korzysta tam z mieszkania nie musi oznaczać, że nie jest osobą wspólnie stale z nią zamieszkująca i gospodarującą. Fakt "częściowego" przebywania syna w domu w O. z dziadkami nie przesądza – zdaniem Skarżącej – o tym, że nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Podniosła przy tym, że syn spędzą z nią czas zarówno w O., jak i w W., a nadto pozostaje na jej utrzymaniu, a nie utrzymaniu jej rodziców. Skarżąca wskazała, że zgodnie z prawem miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców. W przypadku jej syna, wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Sąd Okręgowy w B. ustalił miejsce pobytu małoletniego przy matce. Wobec tego, za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie, że syn Skarżącej prowadzi gospodarstwo domowe w domu jej rodziców. Ponadto Skarżąca zarzuciła organowi, że nie dokonał oceny wzajemnych relacji łączących ją z synem, bowiem nie ustalił w jakim zakresie "przyczynia się" do utrzymania syna, jakie panowały zasady zarzadzania finansami, decydowania o istotnych sprawach rodziny, podziału obowiązków związanych z wychowaniem i opieką nad synem, a także czy miały one charakter doraźny, okazjonalny czy też stały. Konkludując podniosła, że niewątpliwie ona i syn zamieszkują w W. i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z P. L. i A. B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Kontrolując sprawę w ramach swoich kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zapadłe decyzje odpowiadają prawu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje na wniosek osoby uprawnionej. Wniosek taki składa się na formularzu zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., poz. 1817; zwanego dalej: "rozporządzeniem") wraz z określonymi w rozporządzeniu załącznikami. We wniosku należy podać m. in. tytuł prawny do lokalu, jego powierzchnię użytkową, jak również liczbę osób w gospodarstwie domowym. Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje w drodze decyzji administracyjnej, po spełnieniu ustawowych przesłanek uprawniających do jego otrzymania, określonych w art. 3 ust. 1 u.d.m., przy czym organ ma możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji oświadczeń złożonych we wniosku oraz załącznikach do wniosku. Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.m., jeżeli po przeprowadzeniu takiego wywiadu okaże się, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy oświadczeniami wnioskodawcy w zakresie dochodów lub faktyczna liczba zamieszkujących w lokalu jest mniejsza, organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego.

W kontrolowanej sprawie organ odmówił przyznania Skarżącej dodatku mieszkaniowego opierając się na przepisie zawartym w punkcie 2 wskazanego art. 7 ust. 3 u.d.m. wywodząc, że faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących ze Skarżącą w lokalu przy ul. [...] w W. – jest mniejsza niż wskazana we wniosku. Zdaniem organu, w lokalu tym nie zamieszkują cztery osoby, bowiem nie zamieszkuje w nim co najmniej syn Skarżącej. Z kolei w ocenie Skarżącej, w lokalu gospodarstwo domowe prowadzi łącznie cztery osoby, w tym jej syn, który jedynie uczy się w O. i z tego względu przebywa czasowo w miejscu zamieszkania jej rodziców.

Rozstrzygnięcie sporu między stronami wymagało zatem ustalenia, czy małoletni syn Skarżącej, który pozostaje pod jej władzą rodzicielską i uczy się w szkole podstawowej w O. oraz mieszka w mieszkaniu dziadków w O. (co najmniej w okresie szkolnym), jest osobą stale zamieszkującą i gospodarującą wspólnie ze Skarżącą w lokalu w W.

W ocenie Sądu, rację w tym sporze przyznać należało działającym w sprawie organom. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że na gruncie u.d.m. znaczenie ma faktyczne miejsce pobytu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Przekonuje co do tego treść art. 4 u.d.m., ale także art. 7 ust. 3 pkt 2 u.d.m. Zgodnie z art. 4 u.d.m. przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zauważyć należy, że przepis ten w sposób szczególny, na potrzeby tej właśnie ustawy definiuje pojęcie gospodarstwa domowego. Pojęcie to w tym przypadku nie ogranicza się tylko do osób spokrewnionych. W skład gospodarstwa domowego, w rozumieniu u.d.m., może wchodzić każda osoba, która stale zamieszkuje i wspólnie gospodaruje z osobą ubiegającą się o dodatek. Okolicznością istotną jest zatem faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i podanych przez niego osób we wskazanym lokalu i wspólne gospodarowanie w nim przez te osoby. Czyli uwzględniać należy tylko osoby, które rzeczywiście zamieszkują w lokalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1538/12; z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 2105/15; orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że obligatoryjnym kryterium uznania osoby za członka gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy jest przede wszystkim "stałość" zamieszkiwania i gospodarowania przez tę osobę razem z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy.

Ponieważ przepisy u.d.m. nie precyzują jak rozumieć pojęcie "zamieszkiwania" czy zajmowania lokalu, przy jego interpretacji należy uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oczywiście w przypadku małoletniego dziecka (pozostającego pod władzą rodzicielską) miejscem jego zamieszkania jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Tym niemniej na potrzeby ustalenia ilości osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, definicja miejsca zamieszkania zawarta w art. 26 § 1 k.c. ma jedynie pomocniczy charakter i z okoliczności konkretnej sprawy może wynikać, że małoletnie dziecko faktycznie mieszka z innymi osobami, w szczególności z dziadkami. Jak to bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1990 r. o sygn. akt III SA 688/90, nie ma przeszkód prawnych, by dziecko pozostające pod władzą rodzicielską przebywało na stałe u innej osoby (np. u dziadków) i u tej osoby miało miejsce pobytu stałego. Jak to wyjaśnił ten Sąd, z reguły miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. będzie się pokrywało z miejscem pobytu, zwłaszcza gdy chodzi o osobę, która sama obiera miejsce zamieszkania (domicilium voluntarium). Inaczej jednak może się przedstawiać sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania danej osoby według miejsca zamieszkania innej osoby (domicilium necessarium). Dotyczyć to może dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) lub osoby pozostającej pod opieką (art. 27 k.c.). W tych wypadkach miejscem zamieszkania tych osób jest miejsce zamieszkania (miejscowość) rodziców/rodzica lub opiekuna, i to bez względu na to, czy dana osoba w tej miejscowości przebywała, przebywa czy będzie przebywać. Jest to zatem pewna fikcja prawna na potrzeby stosunków cywilnoprawnych.

Reasumując powyższe godzi się przyjąć, że o tym, kogo należy uznać za członka "gospodarstwa domowego" na gruncie u.d.m., każdorazowo decydować będzie konkretny stan faktyczny, a organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do dokonania ustalenia ilości osób, które rzeczywiście stale zamieszkują i gospodarują wspólnie z wnioskodawcą. Nie ulega przy tym wątpliwości, że domniemanie z art. 26 § 1 k.c. może zostać obalone, zwłaszcza gdy chodzi, jak w niniejszej sprawie, o ustalenie rzeczywistego miejsca stałego zamieszkiwania osoby pozostającej pod władzą rodzicielską.

W ocenie Sądu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ skutecznie doprowadził do obalenia domniemania, że małoletni syn Skarżącej stale zamieszkuje w mieszkaniu wskazanym we wniosku o dodatek mieszkaniowy. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatki z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] lutego 2019 r., w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie stwierdzono ani obecności syna Skarżącej ani żadnych należących do niego rzeczy, czy też przedmiotów świadczących o zamieszkiwaniu dziecka w tym lokalu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacjach wątpliwych, czy mamy do czynienia z osobami wspólnie zamieszkującymi, powinien rozstrzygać wywiad środowiskowy, bowiem to pracownik przeprowadzający wywiad jest najwłaściwszą osobą do oceny rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej w danym lokalu. Ponadto ze zgromadzonych w sprawie dowodów niezbicie wynika, że syn Skarżącej uczy się w szkole podstawowej w O., w której to miejscowości zamieszkuje u dziadków, czego nie kwestionuje również sama Skarżąca. Podzielić zatem należy stanowisko organu, że nie sposób przyjąć, by siedmioletnie dziecko Skarżącej mogło "stale" zamieszkiwać w lokalu w W., skoro uczy się stacjonarnie w innej miejscowości, zaś w lokalu w W. nie posiada swoich rzeczy (ubrań, zabawek).

Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że Sąd dokonywał oceny prawidłowości ustaleń Prezydenta w rozumieniu nadanemu pojęciu "zamieszkiwania" na gruncie przepisów art. 7 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 4 u.d.m., to jest w znaczeniu faktycznym. Stanowiska tego nie mogły zatem zmienić wskazywane przez Skarżącą okoliczności związane z przysługującą jej władzą rodzicielską. Jak to już wyżej podniesiono, nie ma przeszkód prawnych, by dziecko pozostające pod władzą rodzicielską przebywało na stałe u innej osoby, np. u dziadków (por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Bd 197/19). Z tego punktu widzenia nie miały znaczenia podnoszone przez Skarżącą zarzuty braku oceny wzajemnych relacji łączących ją z synem, czy też podziału obowiązków związanych z wychowaniem i opieką nad nim. Okoliczność, że to Skarżącej przysługiwała władza rodzicielska nad synem, jak również, że dla celów cywilnoprawnych miejscem zamieszkania jej dziecka należało uznawać każdorazowe miejsce jej zamieszkania, nie tylko nie była kwestionowana przez organy, ale przede wszystkim pozostawała obojętna na gruncie omawianych regulacji u.d.m.

W realiach kontrolowanej sprawy nie mogła również znaleźć zastosowania teza wyrażona w przywołanej przez Skarżącą uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r. o sygn. akt OPK 21/02., zgodnie z którą, osoba studiująca i przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania może być zaliczona do osób stale zamieszkujących i gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art. 4 u.d.m. Zauważyć przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny posłużył się w niej określeniem "może", zatem nie ustanowił reguły w tym zakresie. Oznacza to, że jej zastosowanie determinowane jest indywidualnym stanem faktycznym danej sprawy. O ile zatem w stanie faktycznym, w którym podjęta została uchwała nie dochodziło do żadnych wątpliwości, że student jedynie "czasowo" przebywa poza miejscem swojego "stałego" zamieszkania, to w realiach niniejszej sprawy sytuacja w tym zakresie przedstawia się zgoła odmiennie. Dowody zgromadzone przez organ przemawiają bowiem za przyjęciem, że syn Skarżącej stale zamieszkuje w O., natomiast to Skarżąca zamieszkała w W., w mieszkaniu należącym do jej rodziców na podstawie umowy użyczenia.

Z tych wszystkich względów Sąd nie stwierdził, by w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego czy też przepisy postępowania, w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania kontrolowanych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sentencji wyroku.