Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 104/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Olesińska sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lipca 2020r. sprawy ze skargi B. Ł. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia miejscowości posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe i warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, w których pobiera się opłatę miejscową 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz B. Ł. kwotę [...]zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] stycznia 2020r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym dalej w skrócie "u.s.g." zaskarżył w całości uchwalę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie ustalenia miejscowości posiadającej korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe i warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2012 r., poz. 3027), zwaną w dalszej części "Uchwałą". Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zarzucając, że jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem została bowiem wydana z naruszeniem art. 94 oraz 217 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019r. poz. 1170 ze zm.) – dalej: "u.p.o.l." w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z [...] kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2019r., poz. 1396) - dalej: "p.o.ś" w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851) oraz w związku z § 1 pkt 1 i 2 tudzież § 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. poz. 1031).

Wskazując na interes prawny skarżący podał, że w dniach [...] października 2019r. przebywał w T. w celach turystycznych i z tego tytułu została od niego pobrana opłata miejscowa w wysokości [...] zł.

Skarżący podkreślił, że od legalności omawianej uchwały uzależnione jest powstanie po stronie rady gminy kompetencji do wprowadzenia opłaty miejscowej, stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. ma bezpośredni wpływ na zgodność z prawem podjętej na jej podstawie uchwały ustanawiającej konkretne normy materialnoprawne. Innymi słowy, wykazanie, że nie było podstaw do wydania uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l., ponieważ dana miejscowość nie spełnia np. warunków klimatycznych, prowadzi do wniosku, że obciążenie danego podmiotu obowiązkiem uiszczenia opłaty w oczywisty sposób narusza konkretny interes prawny podatnika; nakłada bowiem na niego obowiązek fiskalny bez wymaganej podstawy prawnej. Podkreślić należy, że podstawa prawna jest w tym wypadku złożona - nie można jej sprowadzić do jednostkowego przepisu, lecz składa się z kompleksu powiązanych ze sobą przepisów, tworzących normę prawnopodatkową. Związane jest to ze złożoną i wieloetapową procedurą tworzenia przepisów prawa miejscowego w zakresie opłaty miejscowej, w ramach której uwzględnić należy nie tylko aspekty fiskalne, ale także kwestie związane z ochroną środowiska.

Zdaniem skarżącego w miejscowości, w której przebywał w celach turystycznych, w ogóle tego typu opłata nie mogła być pobierana, bowiem miejscowość ta nie spełnia określonych warunków klimatycznych normowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie skarżącego w sprawie bezsporne jest, że w roku 2011 miasto T. nie spełniało wskazanych wymogów prawnych w odniesieniu do zanieczyszczeń pyłem zawieszonym PM 10 i stężeniem średniorocznym benzo(a)pirenu, albowiem w tym zakresie zostało zakwalifikowane jako klasa C, na co wskazuje uzasadnienia do zakwestionowanej. Strefa miasto T. również w roku 2012 nie spełniała wymogów prawnych z punktu widzenia poziomów pyłu zawieszonego PM 10, jak i benzo(a)pirenu. Według wyników badań za rok 2012 "Ocena jakości powietrza w województwie kujawsko-pomorskim w roku 2012" (dalej w skrócie Ocena 2012) strefa miasto T. została zakwalifikowana pod literą "C" z następujących powodów: ponadnormatywne stężenia 24-godzinne pyłu zawieszonego PM 10 (ul. W. G.. S.), stężenie średnie roczne benzo(a)pirenu (ul. D. ). Klasa C, jak wskazał skarżący, jest nadawana jeżeli stężenia zanieczyszczeń na terenie strefy przekraczają poziomy dopuszczalne powiększone o margines tolerancji, a w przypadku gdy margines tolerancji nie jest określony - poziomy dopuszczalne albo przekraczają poziomy docelowe.

Zdaniem strony podjęcie uchwały w takim stanie faktycznym należy uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące jej nieważnością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, na którego naruszenie powołuje się skarżący jest niekonstytucyjne, co uzasadnia odmowę zastosowania jego przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Niekonstytucyjność rozporządzenia wynika, zdaniem organu, z niekonstytucyjności przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, które jest zbyt lakoniczne i nie spełnia minimalnych wymogów określoności upoważnienia, art. 17 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.p.o.l. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, na co zwrócił uwagę Sejm w stanowisku przedstawionym Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie K 3/18.

Wobec powyższego Gmina M. T. wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnoście niezgodności art. 17 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.p.o.l. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Gmina wniosła o odmowę zastosowania przez Sąd przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, jako niekonstytucyjnych.

Organ podkreślił, że brak jest podstaw pozwalających odczytać, jaki zamiar odnośnie do koncepcji opłaty miejscowej oraz zakresu delegacji prawodawczej towarzyszył ustawodawcy. Wskazówek w tym obszarze nie dostarcza także treść art. 17 ust. 3 u.p.o.l. Nie sposób bowiem ustalić, w jaki sposób konieczność uwzględnienia zróżnicowania warunków regionalnych i lokalnych dookreśla pojęcie minimalnych warunków klimatycznych, których uregulowanie zostało powierzone Radzie Ministrów. Ustawodawca nie stwierdził jednocześnie, czy wymóg posiadania korzystnych właściwości klimatycznych (art. 17ust. 1 pkt 1 u.p.o.l.) oznacza uwarunkowanie prawa do pobierania opłaty miejscowej wyróżnianiem się przez klimat na danym obszarze (w skali regionu lub lokalnej), na którym posadowiona jest miejscowość, jakąś pożądaną cechą (np. wysokim nasłonecznieniem), czy też ww. wymóg powinien być odczytywany jako uzależnienie wprowadzenia opłaty miejscowej od bilansu wszelkich poddających się parametryzacji właściwości klimatycznych danej miejscowości, zaś wystąpienie chociaż jednego szkodliwego bodźca (np. zanieczyszczenia powietrza) eliminuje możliwość pobierania przedmiotowej daniny publicznej.

Organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że miasto T. nie może być miejscowością w której można pobierać opłatę miejscową. Wskazał, że Rada Miasta Torunia uchwałą Nr 430/12 ustaliła, iż od osób przebywających dłużej niż dobę na terenie miasta T. w celach wskazanych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych będzie pobierana oplata miejscowa w wysokości [...] zł. Podjęcie ww. uchwały zostało poprzedzone zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 u.p.o.l. podjęciem uchwały, w której to Rada Miasta ustaliła, iż miasto T. spełnia wymogi do uznania, iż jest miejscowością w której może być pobierana opłata miejscowa (uchwała Nr 429/12 Rady Miasta Torunia z dnia 22 listopada 2012r. w sprawie ustalenia miejscowości posiadającej korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe i warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, w której pobiera się opłatę miejscową). Przed podjęciem uchwały dokonano analizy spełniania przez miasto T. wymogów określonych w art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l., czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie projektu uchwały. Analizy dokonano na podstawie "Rocznej oceny jakości powietrza atmosferycznego w województwie kujawsko - pomorskim za rok 2011" sporządzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. (raport dostępny na stronie [...]).

W raporcie dokonano ceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie oraz odrębnej oceny dla każdej substancji uwzględniając poziom dopuszczalny, poziom docelowy, poziom celu długoterminowego, poziom krytyczny i margines tolerancji.

Z raportu o stanie jakości powietrza wynika, iż w przypadku tylko jednego stanowiska pomiarowego w T. (przy ul. [...]) nastąpił skokowy wzrost stężeń benzo(a)piernu w listopadzie 2011 r. Z raportu wynika, iż w strefie PL0402 (miasto T.) jako podstawę oceny uznano "metody inne" - "pomiary niestanowiące wystarczającej podstawy oceny". Stąd też pomiary te potraktowano jedynie jako wskaźnikowe, na podstawie których można tylko stwierdzić przekroczenia, ale nie można obliczyć parametrów statystycznych do dalszych analiz.

Organ podkreślił, że miasto T. nie odbiegało od normy. Przekroczenia dopuszczalnych poziomów niektórych substancji miały charakter okresowy i ich wystąpienie wynikało z przyczyń dodatkowych. Jednocześnie miasto T., strefa miasto T. (PL0402) od wielu lat w zakresie pozostałych substancji występujących w powietrzu niezmiennie klasyfikowana jest jako A tzn. stężenia zanieczyszczeń (tych substancji) na terenie strefy nie przekraczają odpowiednio poziomów dopuszczalnych albo poziomów docelowych. Zdaniem organu ocena spełnienia minimalnych kryteriów klimatycznych nie powinna odbywać się wybiórczo z uwzględnieniem tylko jednego parametru i całkowitym pominięciem innych parametrów (substancji), które również mają istotny wpływ na jakość powietrza. Skarżący bowiem skupił się na ocenie jakości powietrza w T. jedynie w zakresie norm dotyczących benzo(a)pierenu i pyłu zawieszonego PM 10 pomijając inne szkodliwe substancje w powietrzu, jak chociażby kadm, nikiel, pył zawieszony PM 2,5. Pył zawieszony PM 2,5 to aerozole atmosferyczne, których średnica nie jest większa niż 2.5 mikrometra. Tego rodzaju pył zawieszony jest uznawany za najgroźniejszy dla zdrowia człowieka. Z uwagi, iż jest on bardzo drobny, może się przedostać bezpośrednio do krwiobiegu. To właśnie ten rodzaj pyłu zawieszonego jest odpowiedzialny za nasilenia astmy, osłabienie czynności płuc, zaburzenia rytmu serca itd. Skarżący go pominął, bo w zakresie poziomu pyły zawieszonego PM 2,5 miasto T. od wielu łat niezmiennie klasyfikowane jest w kategorii A. Kategoria A przyznawana jest także w zakresie dwutlenku siarki, kadmu, niklu. Jednocześnie, co zaważył organ, samego sklasyfikowania jako kategorii C w zakresie jednej z substancji podlegającej ocenie nie można uznać za jednoznaczne z niespełnieniem minimalnych warunków klimatycznych, a tym samym brakiem podstaw do wprowadzenia opłaty miejscowej. Zatem sam fakt wystąpienia pojedynczych stężeń nie oznacza automatycznie, że dochodzi do przekroczenia normy dobowej. Jest to merytorycznie nieakceptowalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., wyróżnia się dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały oraz nieistotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 790/12).

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr 429/12 Rady Miasta Torunia z dnia 22 listopada 2012r. w sprawie ustalenia miejscowości posiadającej korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe i warunki umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, w której pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2012r., poz. 3027).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2018r., II FSK 3579/17, zgodnie z art. 94 i art. 217 Konstytucji RP, władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego jest istotnie ograniczone przez ustawodawcę, który może uzależnić powstanie kompetencji do wprowadzenia na terenie danej miejscowości opłaty miejscowej od spełnienia rygorów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, m.in. dotyczących ochrony środowiska. Wskazał, iż skoro warunkiem nałożenia opłaty miejscowej wg konkretnej stawki jest uprzednie wydanie uchwały na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844), to zgodność z prawem tej uchwały ma kluczowe znaczenie dla interesu prawnego osoby obciążonej opłatą miejscową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na stanowiący przedmiot postępowania akt prawa miejscowego. Skarżący wskazał bowiem, że w dniach [...] – [...] października 2019r. przebywał turystycznie na terenie T. i została od niego pobrana opłata miejscowa w wysokości [...] zł. Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana przez organ w toku postępowania. Mimo, że szczegółowa wysokość opłaty miejscowej została określona w odrębnej uchwale w sprawie opłaty miejscowej, to zaskarżona uchwała stanowiła bezpośrednią podstawę nałożenia obowiązku zapłaty opłaty miejscowej na skarżącego. Bez podjęcia zaskarżonej uchwały nie byłoby w ogóle podstawy do ustalenia wysokości opłaty. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Zaskarżona uchwała bezpośrednio i realnie kształtuje sytuację prawną osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w T., nakładając generalny obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej. Gdyby przyjąć inaczej, nie byłoby w ogóle możliwości zaskarżenia tego rodzaju uchwały z uwagi na konstrukcję art. 101 ust. 1 u.s.g. Istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego powoduje konieczność merytorycznego odniesienia się do kwestii legalności zaskarżonej uchwały.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały Rady Miasta z dnia 22 listopada 2012r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, WSA doszedł do przekonania, że jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Uchwała ta została bowiem wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019r. poz. 1170 ze zm.) – dalej: "u.p.o.l." oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. Nr 249, poz. 1851), dalej: "rozporządzenie".

Upoważnienie ustawowe do ustalenia przez radę gminy miejscowości w których pobiera się opłatę miejscową zawarte jest w art. 17 ust. 1 u.p.o.l. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały) przewiduje, że opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach lub w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Szczegółowe warunki klimatyczne, krajobrazowe i turystyczne, jakie ma spełniać dana miejscowość, aby można w niej było pobierać opłatę miejscową, określają przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane na podstawie art. 17 ust. 3 u.p.o.l., a dokładnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. W § 2 pkt 1 tego rozporządzenia przewidziano, że za minimalne warunki klimatyczne, jakie spełniać musi miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową uznaje się zachowanie na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z [...] kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2019r., poz. 1396), na obszarze której jest położona dana miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach o ochronie środowiska. Rady podejmujące uchwały w sprawie ustalenia miejscowości, w których można pobierać opłatę miejscową, mają więc obowiązek uwzględnić te minimalne warunki klimatyczne, co do szczegółów zaś dotyczących stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu rozporządzenie odsyła do przepisów o ochronie środowiska.

Kwestię stref, o których mowa w omawianym rozporządzeniu reguluje przepis art. 87 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), który przewiduje, iż strefę stanowi: 1) aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy; 2) miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy; 3) pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji. Szczegóły zostały uregulowane w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w rozporządzeniu z dnia 2 sierpnia 2012r., (Dz.U. poz.914). Jeśli zaś chodzi o wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili wydawania zaskarżonej uchwały regulowało je wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86 ustawy Prawo ochrony środowiska rozporządzenie z dnia 24 sierpnia 2012r., (Dz.U. poz.1031).

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miasta uchwalając T. miejscowością, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. była świadoma tego, że zanieczyszczenia pyłem zawieszonym PM 10 i stężenia średnio roczne benzo(a)pirenu przekraczają poziomy dopuszczalne. Wynika to z uzasadnienia do uchwały, gdzie zapisano, że oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach, które stanowią aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy oraz obszary jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzących w skład aglomeracji. Na podstawie oceny jakości powietrza każdej strefie przyporządkowuje się dana klasę A, B, C. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref oraz prowadzi aktualizowany corocznie rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pół magnetycznych w środowisku z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności.

Przyjęto w uzasadnieniu, iż z dokonanej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. rocznej oceny jakości powietrza atmosferycznego w województwie kujawsko – pomorskim za rok 2011 wynikało, iż strefa miasto T. w przypadku zanieczyszczeń pyłem zawieszonym PM 10 i stężeniem średnio rocznym benzo(a)pirenu uzyskało klasę C (tj. stężenie zanieczyszczeń na terenie strefy przekracza poziomy dopuszczalne powiększone o margines tolerancji, a w przypadku gdy margines tolerancji nie jest określony - poziomy dopuszczalne albo przekraczają poziomy docelowe). Skupiono się jednak na elemencie środowiska przyrodniczego istotnego dla wypoczynku (np. szaty roślinnej, rzeźby terenu) lub jednego z walorów krajoznawczych (np. zabytki architektury lub budownictwa, muzea, obiekty historyczno-wojskowe, imprezy kulturalne); istnieniu bazy noclegowej w obiektach hotelarskich i innych obiektach, warunkach sprzyjających aktywnemu wypoczynkowi, zabytkach, centrach kultury i sztuki, teatrach oraz planetarium a także imprezach kulturalno – sportowych. Zaznaczono, iż opłata miejscowa pobierana jest m.in. w K., G., G., O., K. D., S., P. i Z..

WSA przyjął jako bezsporne i wynikające z akt sprawy to, że strefa miasto T. w przypadku zanieczyszczeń pyłem zawieszonym PM 10 i stężeniem średnio rocznym benzo(a)pirenu uzyskało klasę C, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Argumentowano jednak, iż przekroczenia w T. miały charakter sezonowy (występowały w okresie jesienno - zimowym) a przyczyny ich wystąpienia nie były tylko efektem oddziaływania emisji zakładów przemysłowych, ciepłowni zlokalizowanych w pobliżu stacji pomiarowej, ale także ich wystąpienie wynikało ze względu ze szczególne lokalne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne/meteorologiczne, rozumiane jako wystąpienie szczególnie niekorzystnej sytuacji meteorologicznej, emisję wtórną zanieczyszczeń pyłowych z powierzchni odkrytych np. dróg, chodników, boisk itp. Wskazano, że z raportu "Rocznej oceny jakości powietrza w województwie kujawsko - pomorskim za rok 2012 wynika, iż "dla trzech największych miast w województwie (z liczbą mieszkańców ponad 100 tys.) został określony wskaźnik średniego narażenia dla roku 2011 na podstawie wyników pomiarów z dwóch lat (2010-2011): B. - 18,6 pg/m3, T. - 23,2 pg/m3, [...] - 20,4 pg/m3. Wszystkie trzy wartości są znacznie niższe od krajowego wskaźnika średniego narażenia (26,9 pg/m3). Wyniki WIOS wskazują że wskaźniki średniego narażenia dla roku 2012 (jako średnia z lat 2010-2012) z trzech miast osiągnęły następujące wartości: B. - 18,6 pg/m3, T. - 20,4 pg/m3, [...] - 20,8 pg/m."

Wskazano także, że pomimo niekorzystnego poziomu stężeń niektórych substancji w powietrzu w roku 2012, w stosunku do roku 2011, poziom ten uległ poprawie na 59% stacjach umiejscowionych na terenie województwa a miasto T. nie odbiegało od normy. Zatem przekroczenia dopuszczalnych poziomów niektórych substancji miały charakter okresowy i ich wystąpienie wynikało z przyczyń dodatkowych. Jednocześnie miasto T., strefa miasto T. (PL0402) od wielu lat w zakresie pozostałych substancji występujących w powietrzu niezmiennie klasyfikowana jest jako A tzn. stężenia zanieczyszczeń (tych substancji) na terenie strefy nie przekraczają odpowiednio poziomów dopuszczalnych albo poziomów docelowych. Zdaniem organu skarżonego ocena spełnienia minimalnych kryteriów klimatycznych nie powinna odbywać się wybiórczo z uwzględnieniem tylko jednego parametru i całkowitym pominięciem innych parametrów (substancji), które również mają istotny wpływ na jakość powietrza. Skarżący bowiem skupił się na ocenie jakości powietrza w T. jedynie w zakresie norm dotyczących benzo(a)pierenu i pyłu zawieszonego PM 10 pomijając inne szkodliwe substancje w powietrzu, jak chociażby kadm, nikiel, pył zawieszony PM 2,5. Pył zawieszony PM 2,5 to aerozole atmosferyczne, których średnica nie jest większa niż 2.5 mikrometra. Tego rodzaju pył zawieszony jest uznawany za najgroźniejszy dla zdrowia człowieka. Z uwagi, iż jest on bardzo drobny, może się przedostać bezpośrednio do krwiobiegu. To właśnie ten rodzaj pyłu zawieszonego jest odpowiedzialny za nasilenia astmy, osłabienie czynności płuc, zaburzenia rytmu serca itd. Skarżący go pominął, bo w zakresie poziomu pyły zawieszonego PM 2,5 miasto T. od wielu łat niezmiennie klasyfikowane jest w kategorii A. Kategoria A przyznawana jest także w zakresie dwutlenku siarki, kadmu, niklu. Również w zakresie ozonu przyznana kategoria potwierdza, że jego poziom jest w normie. W ocenie skarżącego samo sklasyfikowanie jako kategorii C w zakresie jednej z substancji podlegającej ocenie nie można uznać za jednoznaczne z niespełnieniem minimalnych warunków klimatycznych, a tym samym brakiem podstaw do wprowadzenia opłaty miejscowej. Organ zauważył, że z opublikowanego na stronie internetowej Głównego inspektoratu Ochrony Środowiska indeksu jakości powietrza (informacje zdrowotne) wynika, iż dla zdrowia ludzi dopuszczalne normy poziomu niektórych substancji w powietrzu są znacznie wyższe, niż przyjmowane jako kryterium minimalnych warunków klimatycznych. Poziom pyłu zawieszonego PM 10 dla uznania, iż jakość powietrza jest na poziomie umiarkowanym wynosi do 80 pg/m3, a na poziomie dostatecznym do 110 pg/m3. Zakres do 50 pg/m3 uznaje się, że jakość powietrza jest dobra. Jednocześnie w zakresie spełniania minimalnych warunków klimatycznych dla miejscowości w której opłata miejscowa może być pobierana wartość graniczną określono właśnie do 50 pg/m3. W odpowiedzi na skargę zawarto wieloletnie szczegółowe wyniki pomiarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął do analizy te dane, gdyż były bezsporne. Wynikało z nich jednoznacznie, że przekroczenia norm dopuszczalnych miały miejsce. Organ zdaje się oczekiwać regulacji ustawowych szczegółowych wartości pomiarów stężeń zanieczyszczeń, częstotliwości ich występowania czy powszechności w ustawie dla możliwości zabrania mu prawa do ustalenia miejscowości na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Wynika to jednak z błędnego postrzegania prawa do opłaty miejscowej jako prawa co do zasady, z ewentualną możliwością jego ograniczenia, w tym zgodnie z Konstytucją RP. Tymczasem jako ekwiwalentną, opłatę miejscową można pobierać dopiero po spełnieniu pewnych warunków. Dlatego organ nie ma racji wskazując, iż skoro ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie formułuje definicji legalnej ani "właściwości klimatycznych" ani "warunków klimatycznych", to uwzględniając te okoliczności tak jak zrobił to organ, należy uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podejmując zaskarżoną uchwałę uznano, że przesłanka zanieczyszczenia powietrza ostatecznie nie stoi na przeszkodzie, by ocenić miasto T. jako miejscowość spełniającą minimalne warunki klimatyczne. W ocenie Rady wystarczającym były walory krajobrazowe, baza noclegowa czy propozycje kultury. Tymczasem wbrew temu stanowisku stan zanieczyszczenia powietrza jest jedną z podstawowych przesłanek wymaganych do podjęcia zaskarżonej uchwały. Dane dotyczące jakości powietrza, aktualne na moment podjęcia uchwały są istotnym elementem warunków, o jakich mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. ze względu na zapis odnoszący się m.in. do ust. 4, gdzie w punkcie pierwszym wskazano na warunki klimatyczne, minimalne (ust. 3), które zostały zdefiniowane w § 2 pkt 1 rozporządzenia i określone poprzez dopuszczalny poziom niektórych substancji w powietrzu. Nie dochowane zatem zostały wymogi przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach umożliwiające podjęcie uchwały o pobieraniu w tych miejscowościach opłaty miejscowej. Z tego powodu zaskarżona uchwala wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Należy podnieść, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ogólnodostępnym dokumentem sporządzonym przez Inspekcję Ochrony Środowiska Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. była m.in. w T. "Roczna ocena jakości powietrza w województwie kujawsko-pomorskim za rok 2011". Z odpowiedzi na skargę wynika, że dopuszczalne poziomy zanieczyszczeń były przekroczone w latach następnych. W związku z tym, wbrew twierdzeniom organu, nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych do podjęcia przedmiotowej uchwały, co oznacza, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 5 u.p.o.l. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Trudno przyznać rację organowi, który powołuje się na sezonowość przekroczeń, ich uzależnienie od miejsca pomiaru, czy nie odbieganie od innych norm, jakie udaje się zachować innym miejscowościom, w których pobierana jest opłata. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2018r., II FSK 3579/17, w tekście powołanego art. 17 ust. 5 u.p.o.l. wyraźnie stwierdzono, iż: "Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie "ustala miejscowości" nie oznacza pełnej swobody decyzyjnej organu stanowiącego j.s.t. w tym zakresie; przeciwnie, przepis ten powierza gminie ograniczoną władzę dyskrecjonalną, nakładając jednocześnie na organ stanowiący gminy obowiązek uprzedniej weryfikacji, czy dana miejscowość faktycznie spełnia przesłanki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l. Organy stanowiące j.s.t. – wydając uchwałę, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. – nie mogą zatem działać woluntarystycznie, lecz winny stosować się do określonej w ustawie procedury stanowienia przepisów prawa miejscowego w tym konkretnym przedmiocie; rada gminy, chcąc wprowadzić opłatę miejscową, zobowiązana jest dokonać w sposób transparentny wnikliwej i miarodajnej analizy, czy warunki klimatyczne lub krajobrazowe istniejące w danej miejscowości odpowiadają przesłankom określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 i ust. 4 u.p.o.l. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii musi opierać się na stwierdzeniu określonych faktów w kontekście przesłanek określonych w rozporządzeniu RM; nie można traktować go wyłącznie jako "oświadczenie woli" rady gminy wprowadzenia w danej miejscowości opłaty miejscowej. Uchwała, o której mowa w art. 17 ust. 5 u.p.o.l. stanowi w istocie wynik procesu weryfikacji przez organ stanowiący gminy istnienia w danej miejscowości warunków, od których spełnienia uzależnione jest powstanie kompetencji do wydania konkretnej normy statuującej obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej. Na zakończenie tej części rozważań, warto podkreślić, że w prawie podatkowym wyraźnie rozróżnia się podatek od opłaty; jednym z podstawowych kryteriów, na podstawie których dokonuje się tej dystynkcji jest ekwiwalentność. Obowiązek uiszczenia podatku przez podmiot podległy władztwu publicznemu nie rodzi po drugiej stronie stosunku administracyjnoprawnego obowiązku spełnienia świadczenia wzajemnego. Opłatę cechuje natomiast ekwiwalentny charakter - uiszczający tę daninę podmiot ma prawo żądać spełnienia wobec niego – w zamian za opłatę - określonego świadczenia. Z tego właśnie względu w przypadku opłaty miejscowej ustawa wiąże kompetencję rady gminy do wprowadzenia opłaty z zapewnieniem przez jednostkę samorządu terytorialnego minimalnych standardów klimatycznych i krajobrazowych, co wykazane musi zostać przez organ stanowiący gminy (por. P. Borszowski, K. Stelmaszczyk, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, WK, 2016). Podmioty podległe władzy fiskalnej zyskują dzięki temu gwarancję, że obowiązek zapłaty tego rodzaju należności skorelowany jest ze świadczeniem wzajemnym ze strony j.s.t. o określonym przepisami prawa standardzie, a uiszczona opłata miejscowa ma faktycznie ekwiwalentny charakter, a nie stanowi przykładu zakamuflowanego podatku.

Pomijając niewątpliwą wiedzę o przekroczeniu dopuszczalnych stężeń zanieczyszczenia w powietrzu, Rada Miasta uchwaliła, że T. odpowiada warunkom do pobierania opłaty nie okresowo czy zależnie od miejsca, w jakim znajduje się obciążony tą opłatą. W związku z zaskarżoną uchwałą, pobieranie opłaty następowało automatycznie, bez pewności, że w zamian występuje świadczenie wzajemne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem organu, że wystarczającym jest samo uwarunkowanie krajobrazowe, noclegowe czy kulturalne. Trudno zgodzić się z podnoszonym argumentem bazującym na stanowisku, że rozporządzenie z [...] grudnia 2007r. nie powinno być stosowane, gdyż jego przepisy są niekonstytucyjne. Organ upatruje tu wadliwości w nadmiernym uzupełnieniu regulacji ustawowych poprzez regulacje podustawowe oraz w braku ustawowych wytycznych dla rozporządzenia. Przywołuje przy tym art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Zatem przepis ten formułuje wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć zatem charakter szczegółowy pod względem: 1) podmiotowym (musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), 2) przedmiotowym (musi określać zakres spraw przekazanych do uregulowania) oraz 3) treściowym (musi określać wytyczne dotyczące treści aktu). Tymczasem w sprawie istotnym jest to czy przepisy rozporządzenia ograniczającego organ w ustaleniu miejscowości według pewnych warunków ustalonych w rozporządzeniu, przekroczyły granice delegacji ustawowej. Innymi słowy, czy zachowanie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określone w przepisach o ochronie środowiska mieści się w pojęciu warunków klimatycznych. Rację ma organ, że pojęcie klimatu jest pojęciem szerokim i jest to zjawisko powszechne. Poprzestając na pojęciu organu "korzystnych właściwości klimatycznych", przyjęto by wartości wyjątkowo subiektywne. Dlatego też zdaniem WSA minimalne warunki klimatyczne, korzystne dla osób przybywających w celach turystycznych, wypoczynkowych czy szkoleniowych, to również nie zanieczyszczone powietrze i przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia nie wykracza poza granice, jakie dla organu zakreślił art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Wręcz przeciwnie zacieśnia możliwości pobierania opłaty, czego wynikiem jest ograniczenie opłaty do świadczenia ekwiwalentnego. Jak wskazano opłata ta nie jest podatkiem, a ograniczając pojęcie warunków klimatycznych do pojęć niezależnych od działań samorządu (jak słońce, temperatura czy opady), zmierzałaby w tym kierunku. Opłata miejscowa nie jest daniną powszechną, lecz zapłatą za wysiłek, jaki samorząd ponosi w związku z utrzymaniem odpowiedniego stanu miejscowości. Wobec powyższego wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie niezgodności art. 17 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.p.o.l. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i o odmowę zastosowania przez Sąd przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, jako niekonstytucyjnych; w obecnie rozpoznawanej sprawie jest niezasadny, gdyż informacje te są zbędne dla ostatecznego wyniku sprawy. Zapis art. 17 ust. 5 u.p.o.l. uzależnia działania organu od zapisów rozporządzenia. Postulowana w odpowiedzi na skargę niekonstytucyjność ostatecznie uniemożliwiałaby wydanie zaskarżonej uchwały. Nie uszło uwadze Sądu, że powołując się na niekonstytucyjność przepisów rozporządzenia, organ wydaje i korzysta z uchwały od ośmiu lat.

Mając na uwadze powyżej wskazane wady zaskarżonej uchwały uznać należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.