Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3143/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej K. reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2016r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K., działającego w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...]. Decyzją tą odmówiono uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w K., gm. kat. [...], obj. Lwh [...], ozn. jako parcele: I. kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]), I. kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]) oraz I. kat. [...] (przed podziałem część parceli nr [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta K. reprezentujący Gminę oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...].

Jako przesłankę wznowienia podano art. 145a § 2 k.p.a wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury Rozwoju wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] Minister odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...].

Pismem z dnia 16 maja 2016 r., znak [...] Prezydenta Miasta K. - działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Minister uznał, że zaskarżona przez Prezydenta Miasta K. decyzja nie narusza art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, bowiem organ nie stwierdził wskazanej przez wnioskodawcę postępowania przyczyny wznowienia, określonej wart. 145a k.p.a.. . Podkreślono, że jako przesłankę wznowienia wnioskodawca podał art. 145a § 1 Kpa wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w/w wyroku organ wskazał, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15). Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim, że art. 156 § 2 k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej wart. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę.

W sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, stwierdzając, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu.

Tym samym Minister uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 Kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma zatem podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie wart. 156 § 2 k.p.a, dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15).

W ocenie organu, Prezydent Miasta K. nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy, ze podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

W ocenie organu aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a § 1 Kpa).

Skoro zatem wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to organ uznał, że nie zaistniała przyczyna wznowienia. Ustalenie braku przesłanki wznowieniowej zwalnia zaś organ do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miejska K. i Skarb Państwa, reprezentowani przez Prezydenta Miasta K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa - a to art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Dz. U. z 2015 r. poz. 702, zgodnie z którym: art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił; znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a także w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada praworządności) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada pewności prawa oraz zasada zaufania obywatela do państwa).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący (zarówno Gmina Miejska K. jak i Skarb Państwa - Prezydent Miasta K.) stoją na stanowisku, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 k.p.a, obowiązek modyfikacji - pomimo braku zmiany samego literalnego brzmienia wskazanego przepisu - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Od daty ogłoszenia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 2 k.p.a, należy odczytywać w związku z zawartymi w nim tezami - a zatem w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu, norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a, w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sentencji przywołanego wyroku. Zgodnie z tak prawidłowo ustaloną normą kompetencja organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: 1) gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - upłynął znaczny okres czasu oraz 2) gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

O poprawności powyższego stanowiska świadczy uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny faktycznie wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a, w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i jako taki nie oznacza derogacji tego przepisu. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny w tym właśnie miejscu uzasadnienia prawnego swojego wyroku stwierdził: "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej wart. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". Dla skarżących jest oczywiste, że ten nakaz dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Trybunału przedstawionego we wskazanym wyroku nie jest kierowany do ustawodawcy (ten ma bowiem obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzał będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Za poprawności wyrażonego na wstępie stanowiska przemawiają także zdaniem Skarżących wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa. Art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie różnicują mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na treść, czy też formułę sentencji. Każdy negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek prawny - w każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyfikacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Tak więc także takie wyroki mogą stanowić podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego i w jego następstwie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisu objętego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwzględnieniem treści tego wyroku. Dlatego też w Systemie Prawa Administracyjnego czytamy: "W wypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego dochodzi do oceny "pełnej treści normatywnej zaskarżonego przepisu" i orzeczenia o niekonstytucyjności norm w nim zawartych, w zakresie, w jakim nie obejmują materii, która powinna zostać uregulowana z uwagi na normy konstytucyjne. W takim wypadku wywodzone z oznaczonego w sentencji przepisu normy nie wyczerpują zakresu regulacji podyktowanej konstytucyjnym standardem. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że "o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych". Tym samym w ocenie Skarżących wyrok stwierdzający niekonstytucyjność powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (tj. obarczonej luką zidentyfikowaną wskutek podniesionego zarzutu pominięcia). Powołanie się przez stronę postępowania administracyjnego na przepis wskazany w sentencji negatywnego wyroku w przedmiocie pominięcia prawodawczego, który stanowił element podstawy prawnej ostatecznej decyzji administracyjnej, uzasadnia wznowienie postępowania, jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest prostym orzeczeniem negatywnym. W tym kontekście należy zauważyć, że na gruncie analogicznej procedury sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza możliwość wznowienia postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego - podkreślając, że "z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji RP i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku" (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego Tom 2, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2012, str. 345 - 349).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien zatem zdaniem Skarżących przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem w/w niekonstytucyjnej normy prawnej - co w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia, czy upływ przeszło 35 (trzydziestu pięciu) lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowi znaczny upływ czasu. Faktem przy tym jest, że na chwilę obecną ustawodawca nie wykonał obowiązku nałożonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, to jest na chwilę obecną nie określił jak należy ustalać, czy doszło do znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wadliwością, o której mowa w art. 156 § l pkt 2) k.p.a .. Oznacza to, że rozumienie tego pojęcia winno zostać ustalone przez organ administracji publicznej (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w ramach wykładni przepisów prawa przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn .. akt P 46/12 (dla przypomnienia: "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa").

Odmienne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. prowadzi w ocenie Skarżących do kuriozalnej wręcz sytuacji, gdzie pomimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności określonej normy prawnej - który to wyrok ma przecież moc powszechnie obowiązującą (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) organy administracji publicznej w dalszym ciągu miałby rozstrzygać sprawy administracyjne z zastosowaniem niekonstytucyjnej normy prawnej, a przewidziana w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego byłaby iluzoryczna, gdyż nie mogłaby doprowadzić do uchylenia decyzji wydanych na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej Dlatego też Gmina Miejska K. oraz niezależnie Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. zaskarżoną decyzję uważają za wadliwą.

Skarżący będąc zatem przekonanymi o poprawności stanowiska, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 k.p.a. obowiązek modyfikacji jego dotychczasowej wykładni, wskazują, że spełnione były przesłanki dezaktualizujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. upłynęło już przeszło 35 lat .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty są tożsame z podniesionymi w toku postępowania, dlatego podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 18 maja 2017r. uczestnicy postępowania Spółka [...] S.A. z siedzibą w K.i [...] Sp.z o.o. z siedzibą w K. wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślono przy tym, że w ich ocenie Skarżący w ogóle nie mogą się powoływać na wyrok TK, z uwagi na to, że Trybunał stwierdził zakresową niezgodność art. 156 § 2 k.p.a z Konstytucją RP, tylko w sytuacji w której przepis ten nie przewiduje możliwości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu, jeżeli na podstawie takiej decyzji prawo lub ekspektatywę nabyła jednostka- podmiot prywatny, a nie publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w K. (....), w trybie art. 145a § 1 k.p.a., umożliwiającym uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem ww. wyroku i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu.

Odnosząc się do tego zagadnienia, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe składa się trzech faz. W przypadku wznowienia na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o art. 145a § 1 K.p.a. i czy został złożony w ustawowym terminie (art. 145a § 2 K.p.a.). Jeżeli wymogi te są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). W drugiej fazie postępowania bada się, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. (art. 149 § 2 K.p.a.), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli nie występują przeszkody z art. 146 K.p.a. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a K.p.a. nie wskazuje bowiem, o jaki wyrok Trybunału chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

Spór pomiędzy stronami dotyczył natomiast drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister zaskarżoną decyzją na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W ocenie Sądu, trafnie wskazał Minister, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 K.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP.

Skoro tak, to Minister w drugiej fazie postępowania wznowieniowego zobligowany był zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do sprawy niniejszej.

Zdaniem Sądu, Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Budownictwa z dnia 18 sierpnia 2006 r.

Zasadnie organ wywiódł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15).

Tym samym, słusznie Minister wskazał, że Prezydent Miasta K. nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy, ze podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane bowiem przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a § 1 Kpa).

Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten może mieć zatem istotne znaczenie jedynie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. U podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stanowiska, legła więc ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. W wyroku z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14 Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu ww. zakresowego orzeczenia, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć na uwadze intencję wyroku P 46/13. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad winna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela.

Powstaje zatem pytanie, czy Skarb Państwa, czy też Gmina może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczył zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot ( dotychczasowego właściciela ) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Z uwagi na tak wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, czy też Gmina, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Nie można bowiem pominąć, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art.2 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy i Skarbu Państwa - ochroną konstytucyjną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Ponadto przesłanką niedookreśloną przez Trybunał. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrola legalności kwestionowanej decyzji odbyła się z naruszeniem art.2 Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił także stanowiska Skarżących, że w niniejszej sprawie Minister, winien zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na znaczny upływ czasu. Uszło uwadze skarżących, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie orzekały w postępowaniu nieważnościowym, lecz w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniwoej, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Mając powyższe na uwadze oraz wobec niezasadności zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.