Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1947/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego wydała w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję nr [...], mocą której działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", odmówiła M. K. udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie:

‒ przekazania kopii korespondencji, prowadzonej w latach 2005-2008 przez Komisję Nadzoru Finansowego, Komisję Nadzoru Bankowego oraz Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych /denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych;

‒ kopii korespondencji (będącej w posiadaniu Komisji), prowadzonej w latach 2005-2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

Organ nadmienił, że powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji jest brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej zakwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona.

M. K. w dniu [...] stycznia 2019 r., złożył do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, poprzez platformę e-puap, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

‒ przekazania kopii korespondencji, prowadzonej w latach 2005-2008 przez Komisję Nadzoru Finansowego, Komisję Nadzoru Bankowego oraz Generalnego Inspektora Nadzoru Bankowego ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. O tychże pracach Inspektoratu mowa jest m.in. w materiałach ZBP (str. 8 i n): [...],

‒ przekazania kopii korespondencji (będącej w posiadaniu Komisji), prowadzonej w latach 2005-2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem i [...] Bankiem, dotyczącej kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych".

Po dokonaniu analizy organ ustalił, że żądane informacje noszą walor informacji publicznej przetworzonej.

KNF wystąpił w dniu [...] marca 2019 r. do wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano stronę, że brak występowania po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej będzie skutkować wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. wnioskodawca poinformował, że informacje, o które wnioskuje, są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż "posłużą do badań naukowych, obejmujących m.in. sposób nadzoru i ograniczania ryzyka kredytowego, w relacji z bankiem prywatnym ([...] bank) i z udziałem SP ([...] bank)". W ocenie Wnioskodawcy "ocena i wypracowanie efektywnych metod nadzoru leży w najlepiej pojętym interesie publicznym i ma istotne znaczenie dla ponad 0,5 miliona klientów banków, którym w latach 2005-2008 udzielono kredytów indeksowanych/denominowanych". Wnioskodawca zadeklarował gotowość otrzymania niewyselekcjonowanych dokumentów, tj.:

‒ kompletu korespondencji, prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, Komisję Nadzoru Bankowego i Głównego Inspektora Nadzoru Bankowego z [...] Bankiem i [...] bankiem;

‒ kompletu korespondencji pomiędzy Związkiem Banków Polskich a [...] bankiem i [...] bankiem, prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF;

‒ kompletu dokumentacji prowadzonej z bankami w latach 2005-2008 w ramach prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych".

W dniu [...] maja 2019 r. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego skierował do wnioskodawcy pismo, w którym poinformował, iż z uwagi na brak wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co umożliwiłoby jej udostępnienie, konieczne było wszczęcie przez Przewodniczącego KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W dniu [...] czerwca 2019 r. skierowano do strony zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Komisja Nadzoru Finansowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] stwierdziła, że wniosek o udostępnienie żądanej informacji powinien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Żądane informacje winny być kwalifikowane jako informacja publiczna, ponieważ dotyczą swym zakresem czynności Komisji Nadzoru Finansowego, będących przejawem wykonywania nadzoru publicznego nad rynkiem finansowym, w tym w szczególności sektorem bankowym. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi. Całościowa ocena kierowanych pod adresem Urzędu KNF żądań pozwala sformułować opinię, że przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są faktycznie dokumenty, które zostały wytworzone przez KNF, KNB i GINB w ramach aktywności nadzorczej bądź treść korespondencji Związku Banków Polskich z [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A., która może znajdować się w posiadaniu Urzędu KNF. W świetle przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne, pośród których umiejscawia się treść i postać różnorodnych dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, czy też treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Tym samym wszelkie informacje pochodzące z tego typu dokumentów stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Informacje te dotyczą sposobu i okoliczności realizacji przez organ nadzoru zadań publicznych. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskowane informacje winny być uznawane za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje również prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

"Informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja zasadnicza, której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji.

"Informacją przetworzoną" jest zaś – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nowa informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej "przetworzonej" właśnie – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

Organ podkreślił, że zakres wnioskowanych informacji, skala, a przede wszystkim narzucone przez wnioskodawcę kryteria, według których miałoby dojść do weryfikacji posiadanego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego zasobu informacyjnego wymuszają na Urzędzie wytworzenie nowej jakościowo informacji. Udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga tym samym przygotowania informacji zawierających wnioskowane dane, co wymagać będzie sięgnięcia do dokumentów źródłowych, poczynienia stosownych analiz dokumentów, wyszukiwanie informacji, selekcjonowania uzyskanych w związku z tym danych pod kątem kryteriów narzuconych przez stronę. Kwalifikując wnioskowane dane jako informację publiczną przetworzoną, zasadne jest także odniesienie się do rozmiaru przedmiotowych żądań oraz jego zakresu czasowego.

Wnioskowana informacja dotyczy lat 2005-2008, co oznacza, że w przeważającej części dotyczy urzędu już nieistniejącego, jakim jest Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, który był organem wykonawczym Komisji Nadzoru Bankowego. Komisja Nadzoru Finansowego przejęła kompetencje KNB z dniem 1 stycznia 2008 r. Dokumenty objęte żądaniem zostały zarchiwizowane. Ustalenie natomiast miejsca przechowywania wnioskowanej dokumentacji wiązałoby się z koniecznością sprawdzenia rejestrów w poszczególnych archiwach. W dalszej kolejności, dokumentacja ta wymagałaby szczegółowej analizy w celu ustalenia, które z dokumentów zawierają informacje określone przez stronę. Spośród całej korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB ze Związkiem Banków Polskim, [...] Noble Bankiem S.A. i [...] S.A. należałoby wybrać tylko tę dotyczącą kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencję odnoszącą się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

Chcąc zadośćuczynić żądaniu wyrażonemu w drugim punkcie wniosku, Urząd KNF zobligowany byłby do wyselekcjonowania z posiadanej korespondencji tej, którą Związek Banków Polskim prowadził z [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A., a która znajduje się w posiadaniu KNF. Następnie należałoby przeprowadzić ocenę przedmiotowej korespondencji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 u.d.i.p. Czynności te wiązałyby się z koniecznością zapoznania się z obszernym materiałem, w konsekwencji byłyby to czynności czasochłonne i wymagające zaangażowania znacznych środków osobowych, w szczególności wyłączenia na czas nieoznaczony co najmniej dwóch pracowników od przypisanych im zadań. Należy mieć przy tym na względzie, że sporządzenie takiej odpowiedzi nie byłoby działaniem nacechowanym automatyzmem, czy wręcz działaniem bezrefleksyjnym. Byłoby to działanie złożone od strony intelektualnej oraz wymagające znacznego nakładu organizacyjnego i finansowego, który wysoce utrudniłby działania organu zobowiązanego, jakim jest Urząd Komisji Nadzoru Finansowego. Oznacza to, że obszar analizy, jaką Urząd KNF musiałby poczynić jest znaczący i musiałby obejmować różnorodne aspekty wykonywania nadzoru nad podmiotami sektora bankowego. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., że te okoliczności w żaden sposób nie mogą determinować kwalifikacji żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie organu zakres żądanych danych wskazuje, że UKNF musiałby przygotować dla wnioskodawcy specjalny zestaw informacji przy użyciu dodatkowych sił oraz środków. Oczywiście ich źródłem byłyby dane posiadane przez Urząd, niemniej ich ocena byłaby dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów i wymogów dookreślonych wprost przez stronę. Przygotowana informacja byłaby w konsekwencji kompilacją posiadanych przez UKNF informacji zawartych w dokumentacji, które zostałyby specjalnie przetworzone i zagregowane z myślą o żądaniach.

Tą samą kwalifikację informacji KNF odniosła do podniesionej przez stronę deklaracji otrzymania również dokumentów niewyselekcjonowanych, w przypadku jeśli Urząd nie mógłby zrealizować żądania z pierwotnego wniosku. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że przygotowane dokumentów w zakresie:

‒ kompletu korespondencji, prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, Komisję Nadzoru Bankowego i Głównego Inspektora Nadzoru Bankowego z [...] Bankiem i [...] Bankiem;

‒ kompletu korespondencji pomiędzy Związkiem Banków Polskich a [...] Bankiem i [...] Bankiem, prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF;

‒ kompletu dokumentacji prowadzonej z bankami w latach 2005-2008 w ramach prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych,

nie będzie wymagało od Urzędu KNF konieczności ich wyselekcjonowania.

W ocenie KNF przedmiotowe żądanie należy uznać za tożsame, a nawet szersze wobec żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Strona zażądała również przekazania korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB z [...] Noble Bankiem S.A. i [...] S.A. Następnie oczekuje udostępnienia kompletu korespondencji pomiędzy ZBP a [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A., prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF. Ostatecznie wnosi o przekazanie kompletu dokumentacji prowadzonej z bankami w latach 2005-2008 w ramach prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych.

Wnioskodawca oczekiwał od Urzędu KNF przedłożenia tego samego zasobu, o który wnioskuje we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r., a nawet rozszerzył go dodatkowo o informacje dotyczące prac nad ograniczeniem dostępności kredytów denominowanych/indeksowanych wobec wszystkich banków, a nie tylko [...] Banku S.A. i [...] S.A. a także w zakresie korespondencji ZBP z [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A., prowadzonej w latach 2005-2008 i będącej w dyspozycji KNF dotyczącej nie tylko kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym, zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych, ale również w każdym innym temacie.

W stanie faktycznym sprawy informacje objęte wnioskiem M. K. fizycznie istnieją, lecz tylko w ujęciu cząstkowym. Nie ma bowiem gotowego zestawienia, którego treść odpowiadałaby intencjom i zakresowi żądań wnioskodawcy, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym żądaniu, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), aby informacja miała właściwą treść i formę.

Zadośćuczynienie analizowanemu wnioskowi związane byłoby ze stosowaniem tradycyjnych czasochłonnych metod wyszukiwania. Cechowałyby je trudności organizacyjno-technicznie, a nadto wymagałyby znaczącego intelektualnego wkładu i zaangażowania pracowników UKNF w celu wybrania określonych ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu organu nadzoru. To zaś wskazuje na proces przetworzenia informacji, co pozwala zakwalifikować wnioskowaną informację jako informację, o której mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie skorelowane jest z koniecznością wystąpienia szczególnie istotnego interesu publicznego istniejącego po stronie wnioskującego o dostęp.

W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadaną informację prostą obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ podkreślił, iż kluczowe znaczenie na gruncie wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma wykładnia pojęcia "szczególnie istotnego interesu publicznego". Termin ten jest typowym pojęciem niedookreślonym i nie posiada zwartej, spisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Można jednakże stwierdzić, że pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się więc w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa.

Organ wskazał, iż skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi więc być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i wysiłek w wyniku tych czynności poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu. W konsekwencji, charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu żądanych informacji.

Jak wyjaśnił organ, pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że określenie "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi. Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Wnioskodawca uzasadniając przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego w sposób bardzo ogólny, wskazał jedynie, że wnioskowane informacje posłużą do badań naukowych, obejmujących m.in. sposób nadzoru i ograniczania ryzyka kredytowego, w relacji z bankiem prywatnym ([...] bank) i z udziałem SP ([...] bank). W ocenie wnioskodawcy ocena i wypracowanie efektywnych metod nadzoru leży w najlepiej pojętym interesie publicznym i ma istotne znaczenie dla ponad 0.5 milionów klientów banków, którym w latach 2005-2008 udzielono kredytów indeksowanych/denominowanych. Uzasadnienie takie nie jest wystarczające dla wykazania, że udzielenie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Analiza sprawy nie pozwala, zdaniem organu, na ustalenie zachodzenia logicznego i realnego związku pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji, a realizacją szczególnie istotnego interesu publicznego. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istniałby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania organu nadzoru. W tym kontekście, udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru. Chodzi o informację, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu dodatkowo w sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Wobec bardzo ogólnego uzasadnienia zachodzenia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego trudno założyć, aby wnioskowane dane w jakikolwiek sposób mogły przysłużyć się interesowi publicznemu. Nie można zatem odnaleźć bezpośredniego związku pomiędzy żądanymi informacjami, a ich konkretnym wykorzystaniem w praktyce tworzenia prawa, wymuszania jego skuteczności, czy też usprawnienia wykonywania publicznego nadzoru nad rynkiem finansowym. Nie jest zupełnie znane, w jaki sposób wnioskodawca realnie zamierza wykorzystać powziętą informację dla realizacji interesu publicznego. Wnioskodawca w żaden sposób nie wskazuje, dlaczego przekazanie rzeczonych informacji ma być relewantne z punktu widzenia szczególnego interesu publicznego. Trudno dostrzec w stanie faktycznym okoliczności, które uzasadniałyby, że osoba wnioskodawcy stworzy realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla interesu publicznego.

Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. [...], zarzucając jej naruszenie:

‒ art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz

‒ art. 35 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Zawnioskował również o ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości oraz zobowiązanie go do zapłaty na rzecz skarżącego kwoty 1500 zł.

Zdaniem skarżącego żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, bowiem treścią wniosku jest udostępnienie gotowych, a nie przetworzonych w jakikolwiek sposób dokumentów.

Będące w posiadaniu KNF dokumenty urzędowe nie są nową informacją oraz mają ustaloną treść i postać. Informacją prostą jest ta, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada. Skarżący wnosił o udostępnienie dokumentów w takiej formie, w jakiej urząd je posiadał.

Wybór dokumentów z ogółu posiadanych dokumentów nie jest zatem przetworzeniem informacji. Przyjęcie innej interpretacji pojęcia informacji przetworzonej oznaczałoby także, że informacją prostą byłyby de facto tylko informacje, których nie trzeba w żaden sposób przygotowywać, dostępne "od ręki", np. już publikowane regulaminy.

Skarżący nie wnosił o analizę tysięcy decyzji administracyjnych, analizę ich akt i porównanie z innymi aktami prawnymi, lecz o udostępnienie gotowych dokumentów związanych w jednej sprawie. Z dużym prawdopodobieństwem, łączna liczba tych dokumentów – których nie trzeba w żaden sposób przetwarzać – nie przekracza kilkunastu.

Twierdzenia Komisji Nadzoru Finansowego są nieuprawnione, bowiem udostępnianie informacji publicznej jest ustawowym i ważnym zadaniem tego organu, którego źródłem jest Konstytucja RP.

Dokumenty organu powinny mieć nadany własny znak kancelaryjny, zatem udostępnienie oznaczonych danym znakiem pism nie stanowi jakiejkolwiek trudności organizacyjnej. Wszystkie systemy kancelaryjne obligatoryjnie funkcjonujące w polskich urzędach pozwalają na zidentyfikowanie przedmiotu sprawy oraz nadawców i odbiorców pism. Ponadto KNF dysponuje kilkoma systemami elektronicznego obiegu dokumentów, które służą nie tylko do ewidencjonowania i selekcjonowania dokumentów wg wielu rozmaitych kryteriów, ale i do komunikacji zewnętrznej z nadzorowanymi bankami i wzajemnego przesyłania dokumentów. Dokumenty, o które wnioskuje skarżący, z bardzo dużym prawdopodobieństwem istnieją zatem także w postaci elektronicznej i mogą być z łatwością wyselekcjonowane i udostępnione także za pomocą tych programów.

Treścią wniosku było udostępnienie dokumentów związanych z konkretną sprawą: prowadzonymi pracami nad ograniczeniem ryzyka kredytowego, które zostały rozpoczęte w 2005 r. a zakończone w 2008 r. Sprawa ta jest doskonale znana Komisji, była przedmiotem wielu artykułów naukowych, publicystycznych i nadal znajduje się w centrum uwagi opinii publicznej, zainteresowanej kwestią kredytów denominowanych/indeksowanych. Nie jest to zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, lecz dotyczy konkretnych prac nad ograniczaniem ryzyka kredytowego i konkretnych czynności organu, o których mowa m.in. w materiałach Związku Banków Polskich (zał. 9). Prace w tym zakresie miały miejsce niezależnie od tego, że skarżący wnosi o udostępnienie związanych z nimi dokumentów.

Wnioskujący nie jest w stanie bardziej doprecyzować swojego żądania, bowiem nie dysponuje numerem kancelaryjnym, pod jakim prowadzono prace nad ograniczaniem ryzyka kredytowego związanego z udzielaniem kredytów denominowanych/indeksowanych. Tej informacji bowiem organ również skarżącemu odmówił. Komisja odmówiła także udostępnienia liczby wszystkich pism, wymienianych pomiędzy organem a danym bankiem (zał. 10). Wnioskując o powyższe, skarżący usiłował się dowiedzieć, jaka liczba dokumentów "wymagających analizy" uniemożliwia wybór tych, które dotyczyły prac nad ryzykiem kredytowym – zakładając hipotetycznie, ze urząd nie wykorzystuje jakichkolwiek, obligatoryjnie funkcjonujących w urzędzie kancelaryjnych i elektronicznych systemów ewidencji, archiwizacji i selekcji dokumentów. Jednakże KNF odmówiła udostępnienia również tej informacji, pomimo iż jest to również informacja prosta, wynikająca z danych gromadzonych w każdym rejestrze.

Niezależnie od powyższego – wychodząc naprzeciw wszystkim oczekiwaniom urzędu – wnioskodawca w piśmie z [...] marca 2019 r. zadeklarował także gotowość otrzymania również dokumentów niewyselekcjonowanych.

Takie rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć nawet jakiegokolwiek wyboru dokumentów, który organ niezasadnie uważa za przetwarzanie informacji. Jednakże to rozwiązanie również zostało przez organ w zaskarżonej decyzji odrzucone. Natomiast, zgodnie z zaskarżoną decyzją Komisji – zajmującej się nadzorem nad bankami – odszukanie korespondencji prowadzonej z danym bankiem w danym przedziale czasowym rzekomo nie jest możliwe bez nadzwyczajnych nakładów.

Wbrew innemu argumentowi Komisji, iż sprawa dotyczy okresu: 2008 r. i wcześniej, w ocenie skarżącego nie istnieje żaden powód, by ukrywać przed opinią publiczną ówczesne działania państwowego organu nadzorującego sektor bankowy. Przeciwnie, istnieją ważne powody, uzasadniane szczególnie ważnym interesem publicznym, by stały się one znane także opinii publicznej.

W przedmiotowej sprawie nie tylko nie zostaje naruszone dobro prawnie chronione lub interes KNF, ale za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie ważny interes publiczny, bezpośrednio związany z sytuacją prawną 0,5 min kredytobiorców, sposobem funkcjonowania sądów cywilnych oraz możliwością społecznej kontroli i oceny przyczyn nieefektywności Komisji Nadzoru Finansowego.

Skarżący nadmienił, że banki ówcześnie dysponowały wiedzą o faktycznym ryzyku wzrostu kursu franka szwajcarskiego. Jednocześnie jednak zapewniały kredytobiorców o stabilności kursu franka, lub w najlepszym razie zatajały te informacje przed konsumentami, oferując przedmiotowe umowy kredytowe. Nawet obecnie w debacie publicznej przedstawiciele banków oraz politycy przedstawiają wzrost kursu tej waluty w 2008 r. jako zdarzenie dla nich niespodziewane i nadzwyczajne. Dlatego objęta wnioskiem skarżącego kwestia ma zasadnicze znaczenie dla ponad pół miliona kredytobiorców tzw. kredytów denominowanych/ indeksowanych kursem franka szwajcarskiego. Nie uczestnicząc w strukturach władzy, nie dysponują oni innymi możliwościami pozyskania tych informacji, niż na podstawie u.d.i.p. Informacja o faktycznej wiedzy nt. ryzyka kredytowego, jaką dysponowały banki w okresie, gdy kredyty te były udzielane, jest również warunkiem prawidłowego orzecznictwa w związanych z nimi sprawach sądowych, które już obecnie stanowią znaczący procent wszystkich spraw cywilnych. Tylko w ciągu 2018 r. do Sądu Okręgowego w W. wpłynęło [...] spraw związanych z tzw. kredytami frankowymi (ponad 30% wszystkich spraw cywilnych) . Z uwagi na bardzo duże znaczenie społeczne oraz funkcjonowanie samych sądów, przedmiotowe materiały powinny być zatem opublikowane nie tylko na wniosek skarżącego, ale z inicjatywy samej KNF i udostępnione szerokiej opinii publicznej. Tymczasem KNF ww. informacje ukrywa, działając tym samym zgodnie z interesem banków, lecz na szkodę interesu publicznego, utrudniając tym samym dochodzenie do rzeczywistego stanu faktycznego w ramach spraw sądowych, których ilość już teraz paraliżuje sądownictwo cywilne.

Wiedza o zakresie znanego już w latach 2005-2008 ryzyka pozwoli także ocenić działania i zaniechania Komisji, która jest powołana do ochrony stabilności rynku finansowego, m.in. przed ryzykiem kursowym. Organ nadzoru z tego zadania się nie wywiązał, dopuszczając do powstania kryzysu kredytów indeksowanych walutą szwajcarską i utrudniając obecnie jego rozwiązanie poprzez odmowę dostępu do dokumentów źródłowych. Podobnie, jedynie w ostatniej dekadzie KNF nie zapobiegła m.in. oferowaniu przez banki polisolokat i toksycznych opcji walutowych (także te problemy, zamiast wyspecjalizowanego organu nadzoru, rozwiązuje obecnie sądownictwo), aferom [...],[...],[...] i in. We wszystkich tych sprawach poszkodowanymi, na masową skalę, są konsumenci rynku finansowego, którzy jako słabsza strona kontraktu, nie dysponująca profesjonalną wiedzą i informacjami, powinni być objęci szczególnym wsparciem wyspecjalizowanych agend państwa. Pomimo tego, Komisja również obecnie odmawia upublicznienia informacji, mających dla tychże uczestników rynku fundamentalne znaczenie.

Skarżący nadmienił, że jest doktorem nauk ekonomicznych i pracownikiem naukowym wyspecjalizowanej uczelni ekonomicznej, do której zadań statutowych należy prowadzenie badań we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Informacje o wiedzy na temat ryzyka kursowego, jaką dysponowały banki oraz KNF przed rokiem 2008, wraz z proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi ograniczania przyczyn nieefektywności nadzoru finansowego zostaną przez skarżącego opracowane i upublicznione, co – być może – wpłynie na ograniczenie ryzyka tych zdarzeń w przyszłości.

Odmawiając udzielenia informacji prostej, o szczególnym znaczeniu dla publicznego interesu, organ wielokrotnie i rażąco naruszył procedurę udzielania informacji publicznej, naruszając art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w mniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów – wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a także, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Stanowisko organu w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd uznał za prawidłowe. Skarżący kwestionuje natomiast stanowisko organu, w zakresie określenia charakteru prawnego żądanej przez niego wnioskiem z [...] stycznia 2019 r. informacji i przyjęcia, że jest to informacja przetworzona.

Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "opracowanie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12). A więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując, przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego w przekonujący sposób wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i jej opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej.

Jak trafnie wskazuje organ, zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmuje okres od 2005 r. do 2008 r., skarżący żąda zatem udostępnienia informacji bez wątpienia archiwalnych. Ponadto skarżący żąda informacji obejmujących zakres działalności organu już nieistniejącego, jakim była Komisja Nadzoru Bankowego wraz z jej organem wykonawczym, jakim był Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, funkcjonujący w strukturach Narodowego Banku Polskiego, stanowił organ wykonawczy Komisji Nadzoru Bankowego, w poprzednim stanie prawnym, kiedy to Komisja Nadzoru Bankowego, nie zaś Komisja Nadzoru Finansowego, sprawowała nadzór nad sektorem bankowym w Polsce. Komisja Nadzoru Bankowego zniesiona została na podstawie art. 66 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym z dniem 31 grudnia 2007 r. Na tej samej podstawie zlikwidowany został Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Z mocy przepisu art. 67 ust. 2 tej ustawy od dnia 1 stycznia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wykonuje zadania należące dotychczas do Komisji Nadzoru Bankowego.

Skarżący oczekuje udostępnienia wybranych dokumentów, tj. tych skierowanych do Związku Banków Polskich, [...] Banku oraz [...] Banku i dotyczących kwestii ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych.

Ponadto, w zakresie żądania wyrażonego w pkt 2 wniosku skarżący oczekuje udostępnienia mu korespondencji, która potencjalnie znajduje się w posiadaniu KNF, ale która była prowadzona w latach 2005-2008 przez Związek Banków Polskich z [...] Bankiem S.A. i Bankiem [...] S.A. w sprawie ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. Trafnie zatem wskazał organ, że udzielenie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością jej przygotowania specjalnie dla skarżącego i wymagałoby znacznych nakładów pracy, czasu oraz zaangażowania znacznej grupy pracowników organu.

W odniesieniu do pierwszego żądania koniecznym byłoby, jak zauważa Przewodniczący KNF, wyselekcjonowanie korespondencji prowadzonej w latach 2005-2008 przez KNF, KNB i GINB ze Związkiem Banków Polskich, [...] Bankiem S. A. i Bankiem [...] S.A. a dotyczącej wyłącznie kwestii szeroko rozumianego ryzyka kredytów walutowych (indeksowanych/denominowanych), w tym, zwłaszcza korespondencji odnoszącej się do trwających od 2005 r. prac Inspektoratu, zmierzających do ograniczenia udzielania kredytów indeksowanych/denominowanych. W odniesieniu natomiast do drugiego żądania, organ zobligowany byłby do wyselekcjonowania z posiadanej korespondencji wyłącznie tej, którą Związek Banków Polskich prowadził z [...] Bankiem S. A. i Bankiem [...] S.A., a która znajduje się w posiadaniu KNF. Po wyselekcjonowaniu żądanych dokumentów zgodnie z kryteriami narzuconymi przez skarżącego, organ musiałby przeprowadzić ocenę przedmiotowej korespondencji pod kątem ograniczenia prawa do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Przygotowanie dla skarżącego gotowych zestawień nie wiąże się zatem jedynie z wyszukaniem pojedynczych dokumentów w posiadanych przez Urząd KNF systemach ewidencyjnych, jak trafnie wskazuje organ.

Nie sposób zakwestionować stanowiska organu, iż w pierwszej kolejności udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością pozyskania dokumentów archiwalnych, nieistniejących w bieżącym zasobie UKNF oraz niezaewidencjonowanych w elektronicznych systemach kancelaryjnych Urzędu, jako dokumentów wytworzonych bądź otrzymanych przez nieistniejące już organy (KNB oraz GINB). Następnie niezbędne byłoby wyselekcjonowanie dokumentów pod kątem ich adresatów czy też podmiotów, których dotyczą (kryterium podmiotowe: Związek Banków Polskich, [...] Bank S.A., Bank [...] S.A.) oraz zakresu tematyki, której dotyczą (kryterium przedmiotowe: dokumenty dotyczące tematyki ryzyka związanego z kredytami denominowanymi/indeksowanymi, a także prac GINB zmierzających do ograniczenia ich udzielania).

W przypadku z kolei dokumentów dotyczących korespondencji prowadzonej przez Związek Banków Polskich z Bankiem [...] S. A. i [...] Bankiem S. A., wystąpiłaby konieczność przeanalizowania pod kątem wskazanego kryterium podmiotowego praktycznie całości dostępnej korespondencji przy braku nawet możliwości posłużenia się kryterium adresata bądź nadawcy korespondencji.

Trafne jest również stanowisko organu, iż tą samą kwalifikację informacji i to samo stanowisko należy odnieść do podniesionej przez skarżącego w korespondencji z dnia [...] marca 2019 r. deklaracji otrzymania również dokumentów niewyselekcjonowanych.

Przedstawione okoliczności potwierdzają, że przedmiotowy wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może zaś prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Realizacja wniosku wymagałaby podjęcia przez organ dodatkowych czasochłonnych czynności oraz zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania Komisji Nadzoru Finansowego oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na ten organ.

Uzasadnione jest więc przyjęcie przez organ, że zażądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez niego informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał skarżącego do jej wykazania czy też uzasadnienia, w terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Pomimo wezwania organu, skarżący nie wykazał jednak, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, poza enigmatycznym wskazaniem, że wnioskowane informacje posłużą mu do badań naukowych Nie wskazał jednak, w ramach jakiej instytucji takie badania naukowe mają być lub już są prowadzone i kto je prowadzi, jak również nie uprawdopodobnił, iż prowadzi samodzielnie badania, do których niezbędne są informacje w zakresie objętym wnioskiem. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia skarżącemu żądanej informacji przetworzonej.

Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, stwierdzić należy, że wydanie przez Przewodniczącego KNF decyzji odmownej było uzasadnione. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.