Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 2/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
658
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2, art. 149, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
Teza: należy przyjąć w oparciu o uregulowania - art. 22 ust. 3 P.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.l. w zw. z art. 22 ust. 4 P.l, że minister właściwy do spraw transportu (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, a wcześnie przed reorganizacją - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) jest organem wyższego stopnia względem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.

TEZY

należy przyjąć w oparciu o uregulowania - art. 22 ust. 3 P.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.l. w zw. z art. 22 ust. 4 P.l, że minister właściwy do spraw transportu (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, a wcześnie przed reorganizacją - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) jest organem wyższego stopnia względem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie udzielenia upoważnienia 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień [...] listopada 2011 r. L. (obecnie: A. – dalej: wnioskodawca, skarżący) zwróciła się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (w skrócie: Prezes ULC) o upoważnienie tej organizacji do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm., dalej: P.l.).

Działający z upoważnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego - Wiceprezes ds. Standardów Lotniczych tego Urzędu pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę o odmowie udzielenia wnioskowanego upoważnienia, powołując się na brak aktu normatywnego zawierającego regulacje niezbędne do udzielenia tego upoważnienia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżący wniósł odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który uznając pismo Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2011 r. za decyzję administracyjną, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżący na wezwanie Urzędu Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. uzupełnił złożony wniosek, wskazując czynności nadzoru, które miały zostać objęte przedmiotowym upoważnieniem.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Prezes ULC odmówił wnioskodawcy udzielenia upoważnienia objętego wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. i uzupełnionego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ uzasadnił, że z uwagi na brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 22 ust. 10 P.l. skarżący nie posiada interesu prawnego wywiedzionego z przepisów prawa materialnego.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] stycznia 2013r. złożył odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi ULC oraz zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 28, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego uchylonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes ULC przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 29 marca 2013 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes ULC przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na złożenie przez A. wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i konieczność rozstrzygnięcia tego wniosku.

W dniu [...] listopada 2014 r. do Prezesa ULC wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności Prezesa ULC w postępowaniu administracyjnym o wydanie upoważnienia do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 P.l. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezes ULC postanowił przedłużyć termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. i pomimo upływu tego terminu nie została wydana decyzja administracyjna, a postępowanie nie zostało zakończone w żaden inny sposób. Skarżący wskazał również, że nie został powiadomiony o przyczynach zwłoki, co jego zdaniem wskazuje na bezczynność organu.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezes ULC postanowił przedłużyć postępowanie administracyjne do dnia [...] grudnia 2014 r., a także poinformował o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Organ wyjaśnił także, że przyczyną nierozpatrzenia sprawy w terminie był wpływ postępowania wpadkowego z wniosku A. o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Prezes ULC zaznaczył przy tym, że na dzień wydania postanowienia sprawa wniosku A. nie jest prawomocnie zakończona na skutek złożenia przez ten podmiot skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2898/13. Organ poinformował także, że w dniu 7 lipca 2014 r. zostało opublikowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie upoważnień do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli udzielanych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 899), które uzupełniło stan prawny niezbędny do stosowania instytucji upoważnień do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli. Postanowienie to zostało odebrane przez pełnomocnika wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (nadanym tego samego dnia u operatora pocztowego), skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ULC, w której zarzucił organowi naruszenie art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Prezes ULC w odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł o jej odrzucenie, a na wypadek przyjęcia skargi do rozpoznania wniósł o oddalenie skargi jako niezasługującej na uwzględnienie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ zauważył, że w myśl przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa i podniósł, że skarga została wniesiona bez czekania na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Jednocześnie Prezes ULC decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie upoważnień do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli udzielanych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podmiotem inicjującym postępowanie w sprawie upoważnienia objętego wnioskiem skarżącego jest wyłącznie Prezes ULC, który dokonuje tego poprzez ogłoszenie otwartego konkursu ofert bądź ogłoszenie zapotrzebowania na realizację określonych czynności. W konsekwencji powyższego Prezes ULC uznał, że skarżący nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie udzielenia upoważnienia do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2 P.l.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. strony podtrzymały swoje stanowisko. Sąd zaś postanowieniem zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni pisma stanowiącego zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju na bezczynność Prezesa ULC – pod rygorem odrzucenia skargi.

Wnioskodawca w zakreślonym terminie (nadane u operatora pocztowego w dniu 19 maja 2015 r.) nadesłał pismo z dnia [...] października 2013 r. zatytułowane "Wniosek" skierowane do Ministra – Z. R. MTBiGM, wraz z odpowiedzią tego organu z dnia [...] października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowień (na które służy zażalenie, kończących postępowanie administracyjne lub rozstrzygających sprawę co do jej istoty) bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 50/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W zakresie dopuszczalności skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił w tym zakresie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący bowiem w dniu [...] października 2013 r. wniósł do organu wyższego stopnia - Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismo, w którym zauważył, że Prezes ULC do chwili złożenia tego pisma nie wydał żadnej decyzji, mimo że art. 22 ust. 3 P.l. nakłada na niego taki obowiązek. Ponadto w piśmie tym zawarł prośbę: "Nawiązując do głównej treści naszego wniosku prosimy Pana Ministra o pozytywne ustosunkowanie się do niego, oraz jako organu nadzorującego, o wpłynięcie na pozytywne decyzje Urzędu, dotyczące poprzedniego i ostatnie naszego wniosku". Mając na uwadze treść tego pisma należało potraktować je jako zażalenie w rozumieniu art. 37 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym bowiem przyjmuje się, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienia NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w niniejszej sprawie stronie przysługiwało zażalenie, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak błędnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pouczył skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Nie ma bowiem znaczenia w tej sprawie, że z mocy art. 20 ust. 1 P.l., Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego, a minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach lotnictwa cywilnego w myśl art. 16 ust. 1 P.l. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 P.l. do zadań i kompetencji Prezesa ULC należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 22 ust. 3 P.l. Prezes ULC może upoważnić inne organy albo wyspecjalizowane jednostki organizacyjne albo osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (podmiot upoważniony) do wykonywania niektórych czynności nadzoru lub kontroli, o których mowa w art. 21 ust. 2. Ten ostatni przepis był podstawą żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji na mocy art. 22 ust. 4 P.l. podmiot, o którym mowa w ust. 3, wnioskujący o upoważnienie może odwołać się do ministra właściwego do spraw transportu, jeżeli Prezes Urzędu odmówił udzielenia upoważnienia. Decyzja ministra właściwego do spraw transportu jest ostateczna.

Zatem należy przyjąć w oparciu o uregulowania - art. 22 ust. 3 P.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.l. w zw. z art. 22 ust. 4 P.l, że minister właściwy do spraw transportu (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, a wcześnie przed reorganizacją - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) jest organem wyższego stopnia względem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z ostatnim powołanym przepisem - organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, Lex nr 1142616 stwierdzono: "Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odnosi się do właściwości rzeczowej i miejscowej, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania jej z urzędu (art. 19 K.p.a.). Właściwość rzeczową określa się jednolicie jako zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., s. 105; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: op. cit., s. 193; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: op. cit., s. 191; P. Wajda /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 111, W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 68). Właściwość instancyjna organu odwoławczego do wydania decyzji jest natomiast najczęściej rekonstruowana z przepisów prawa procesowego. Ten rodzaj właściwości nie jest rozumiany jednolicie. Przyjmuje się, że określa ona organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy w II instancji (A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel: op. cit., s. 194-195) albo organ właściwy w I i II instancji (J. Zimmermann: Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 52, W. Chróścielewski: op. cit., s. 6), lub też że wskazuje na zdolność prawną organu do weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: op. cit., s. 105). Przy ustalaniu właściwości instancyjnej rozwiązania prawne przyjęte w K.p.a. dają pierwszeństwo przepisom szczególnym albo wymagają stosowania przepisów K.p.a. w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych.".

Należy także powtórzyć, że złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska przez organ, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Jednakże złożenie takiego zażalenia wywiera tylko skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (por. postanowienia NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2367/14, w sprawie II OSK 1083/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem podzielić stanowiska organu, że złożenie skargi na bezczynność musi nastąpić z zachowaniem terminów określonych w art. 53 § 2 p.p.s.a., a tym samym wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi.

Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Prezes ULC pozostawał w sprawie bezczynny. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2011 r. Do dnia [...] lutego 2013 r. – daty wydania ponownej decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylającej decyzję Prezesa ULC nie można mówić o bezczynności organu. Po tej dacie postanowieniami z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] marca 2013 r. organ przedłużył postępowanie do dnia [...] maja 2013 r. Kolejne postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy organ wydał dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. po wezwaniu przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Prezes ULC zachował się niekonsekwentnie, albowiem tak długi czas postępowania tłumaczył potrzebą załatwienia postępowania wpadkowego z wniosku A. Zauważyć należy, że postanowienie ostateczne w postępowaniu wpadkowym Prezes ULC wydał w dniu [...] lipca 2013 r., a następnie pod wpływem skargi na bezczynność przestał nadal czekać na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2898/13 i wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto, jak zauważył Prezes ULC od dnia 22 lipca 2014 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 czerwca 2014 r. w sprawie upoważnień do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli udzielanych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (DZ. U. z 2014 r., poz. 899), zgodnie z jego § 14. Akt ten szczegółowo uregulował m.in. procedurę udzielania upoważnień. Zatem od tej daty ustała przeszkoda w postaci braku szczegółowych przepisów uniemożliwiających załatwienie sprawy. Jednakże kolejna decyzja została wydana przez Prezesa ULC dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność tego organu.

W tej sytuacji wydanie decyzji w dniu [...] grudnia 2014 r. wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r., sygn. I OPS 6/08, Lex nr 463487, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. I OSK 2443/12, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2626/12, wyrok NSA w sprawie I OSK 50/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że długi okres – ponad półtoraroczny – pozostawania organu w bezczynności nie jest wystarczający do przyjęcia, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem przy ocenie tej przesłanki mieć na uwadze, że toczyło się postępowanie w sprawie dopuszczenia do udziału na prawach strony A., a przy tym wątpliwe kwestie co do trybu i zakresu rozstrzygnięć objętych wnioskiem wyjaśniło obowiązujące od dnia 22 lipca 2014 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie upoważnień do wykonywania niektórych czynności nadzoru i kontroli udzielanych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Ponadto skarżąca w piśmie z dnia z [...] grudnia 2014 r., przyjęła wyjaśnienia Prezesa ULC jako satysfakcjonujące (pismo w aktach adm.).

Z powyższych względów nie przyjęto, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, w punkcie pierwszym wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a.

W kolejnym punkcie wyroku, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O zwrocie kosztów postanowił w punkcie trzecim wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.