Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 321/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205, art. 3 par. 1 i 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61a, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144, art. 123 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżane postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2017r., Nr [...], znak [...], 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2018r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], z dnia [...] listopada 2017r., którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie: uznania, iż budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, budowie odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przedłożenie sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i cieplnej na nieruchomości przy [...] w P. (dz. nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], ark. [...] obr. [...], dz. nr geodezyjny [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...] obr. [...]), stanowi samowolę budowlaną z uwagi na budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych, a także przeprowadzenia kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym oraz warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Powyżej opisaną inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2015r. oraz decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] marca 2016r. wydanych przez Prezydenta Miasta P..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [dalej: PINB] otrzymał wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2017r. o uznanie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, budowy odcinka sieci kanalizacji deszczowej, przełożenia sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i cieplnej na nieruchomość położonej przy [...] w P. za samowolę budowlaną, z uwagi na budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi.

PINB w dniu [...] lipca 2017r. wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie powyżej opisanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Niezależnie od powyższego PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające związane z powyższą decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, w trakcie którego w dniu [...] września 2017r. przeprowadzono ponowną kontrolę budynku pod względem zgodności z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Organ stwierdził w pomieszczeniu garażowym ilość miejsc postojowych zgodną z projektem budowlanym; od strony ul. [...] i [...] szerokość miejsc postojowych niezgodną z obowiązującymi warunkami technicznymi; zlikwidowanie 2 sztuk czerpni; nie wyznaczono miejsc postojowych wzdłuż budynku od strony ul. [...]; nie wykonano "zielonego dachu", przy czym projektant nie zakwalifikował tej zmiany jako istotnej bądź nieistotnej i nie wykonano placu zabaw.

Inwestor ustosunkował się do zarzutów Spółdzielni wskazanych w piśmie z [...] lipca 20178r. oraz potwierdził, że usterki dotyczące miejsc postojowych zostały usunięte, przystąpiono do wykonania "zielonego dachu" oraz wykonano plac zabaw.

PINB ponownie przeprowadził kontrolę nieruchomości.

W związku z powyższym PINB w dniu [...] listopada 2017r. na podstawie art. 61a K.p.a. wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania we wskazanej sprawie.

Organ I instancji wskazał, że ponieważ ilość miejsc postojowych była zgodna z pozwoleniem na budowę stwierdzono brak podstaw do interwencji. Ustalono w trakcie postępowania, że roboty budowlane prowadzone były w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych i w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę i zatwierdzony przez tę decyzję projekt budowlany. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę znajdującą się w obrocie prawnym decyzję z [...] lipca 2017r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, a także ustalenia dokonane w trakcie czynności wyjaśniających, zachodzi okoliczność wymieniona w art. 61 a §1 K.p.a. skutkująca wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Od powyższego postanowienia PINB pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wniosła zażalenie zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia. Pełnomocnik Spółdzielni zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru budowlanego art. 61a K.p.a poprzez odmowę wszczęcia postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2018r. utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji motywował, że ustawodawca wprowadził w art. 61 a K.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza dotyczy sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, czyli nie posiadającą interesu prawnego. Druga przesłanka dotyczy sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie skonkretyzował, co należy rozumieć przez wyrażenie "inne uzasadnione przyczyny", jednakże powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy uznał, że do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.

Mając na względzie, iż na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie powinien organ formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Oznacza to, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ zauważył, że PINB jednakże poczynił pewne sformułowania merytoryczne w uzasadnieniu swojego postanowienia, jednakże ze względu na charakter sprawy, trzeba przyjąć, iż te sformułowania miały na celu wyjaśnienie żalącemu się, dlaczego PINB wydał takie postanowienie.

WINB argumentował, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie drugiej przesłanki zawartej w art. 61a §1 k.p.a. - związanej z "innymi uzasadnionymi okolicznościami" - tj. wydaniem przez PINB decyzji [...] z dnia [...] lipca 2017r. o pozwoleniu na użytkowanie, która jest w obrocie prawnym. W ocenie WWINB i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że organ powiatowy prawidłowo odmówił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wszczęcia postępowania w sprawie uznania budynku przy ul. [...] za samowolę budowlaną.

WINB wskazał, że inwestor realizował inwestycję na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu budowlanego, która potwierdziła brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym podniesiony zarzut przez pełnomocnika Spółdzielni, iż został naruszony art. 61 a K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania jest całkowicie bezzasadny. W ocenie WWINB, jak wskazano powyżej organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w związku z będącym w obiegu prawnym pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego, co w ocenie organu odwoławczego uzasadnia utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w P. zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości.

Wskazanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego [...] o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo, że postanowienie to zostało wydane po (wadliwym) przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego na postawie art. 61 § 3 K.p.a.,

2. naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie istniała w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie,

3. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

4. naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ewentualnie brak zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji pomimo istnienia znacznych rozbieżności.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zdaniem Skarżącej stanowisko organu jest błędne i narusza przepisy prawa procesowego. Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, że złożyła wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania w dniu [...] lipca 2017 r., a zatem jeszcze przed wydaniem przez PINB decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W ocenie Skarżącej Spółdzielni jej wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne. W chwili złożenia tego wniosku nie istniały przesłanki wskazane przez organ - pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie sprawa z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej nie została zakończona do dnia rozpoznania wniosku inwestora z dnia [...] lipca 2017 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym za niezasadne należy uznać stanowisko organów obu instancji, że w sprawie zachodziła przesłanka zawarta w art. 61a § 1 K.p.a. związana z "innymi uzasadnionymi okolicznościami" polegająca na wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Nadto Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie danego obiektu potwierdza brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca wskazała na uchybienia dotyczące braku dostatecznej liczby i zgodnych w przepisami technicznymi miejsc postojowych. Zarzuciła, że budynek nie posiada drogi przeciwpożarowej wymaganej przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii powierzchni biologicznie czynniej Skarżąca wskazała, że organy nie wyjaśniły w sprawie, czy teren "zielonego dachu" może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację i czy inwestor położył wszystkie elementy tego systemu.

Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów, zatem naruszył zasady postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, który działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 123 §1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uznania budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w parterze, budowie odcinka sieci kanalizacji deszczowej, sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i cieplnej na nieruchomości opisanej w postanowieniu położone w P., za samowolę budowlaną z uwagi na budowę z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi.

Mając na uwadze podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja Kodeksu pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści art. 61a §1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por wyr. NSA z 22 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2671/13, Lex nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia – wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia z "innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a §1 K.p.a. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438).

Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienie organu I jak i II instancji narusza normę art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć należy bowiem, że po wpłynięciu do organu nadzoru budowlanego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania budowy budynku za samowolę budowlaną organ podjął czynności procesowe w sprawie. Przeprowadził kontrolę obiektu i dokonał ustaleń stanu faktycznego skutkiem czego organ przyjął, że w pomieszczeniu garażowym stwierdzono zgodność z projektem budowlanym, niezgodność z projektem budowanym co do szerokości miejsc postojowych wzdłuż ulicy [...] i [...], brak dwóch czerpni, nie wyznaczenie miejsc postojowych wzdłuż budynku od ul. [...], nie wykonanie "zielonego dachu", co uznano za odstępstwa nieistotne, oraz stwierdzono nie wykonanie placu zabaw. Organ dokonał zatem oceny powyższych ustaleń i uchybień pod względem ich zgodności z projektem budowanych i przepisami prawa. Wykonano dokumentację zdjęciową, którą włączono do materiału dowodowego sprawy (k. 37 – 45 akt adm. I instancji). Nadto organ zebrał istotny dla sprawy materiał dowodowy w postaci stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, opinię Zarządu Dróg Miejskich w zakresie warunków lokalizacji zjazdu z ul. [...], decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku, pozwolenia na budowę, oświadczenie kierownika budowy w zakresie zmian nieistotnych w stosunku do projektu budowanego. Organ uzyskał także wyjaśnienia Inwestora co do dostrzeżonych niezgodności z projektem budowlanych, podnoszonych przez Spółdzielnię, a następnie zapewnienia o usunięciu nieprawidłowości dotyczących miejsc postojowych, zielonego dachu i placu zabaw. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wyjaśnienia kwestii wykonania "zielonego dachu" dokonano także w toku postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że organy podejmowały czynności prowadzące do gromadzenia dowodów i ustalały stan faktyczny sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania. Okoliczności te wskazują, że w takim stanie sprawy niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które następnie zostało podtrzymane przez organ odwoławczy. Wbrew temu co wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie można było w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a §1 K.p.a. zwierać wniosków i ocen dotyczących meritum żądania Spółdzielni Mieszkaniowej. Organy obu instancji wykroczyły w niniejszej sprawie poza zbadanie tylko przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Powyższe spowodowało, że organy obu instancji zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ wykroczyły poza ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia zwłaszcza organu I instancji nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a §1 K.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w istocie przeprowadziły postępowanie co do istoty sprawy.

Organy w zaskarżonych postanowieniach jako główną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazywały wydanie decyzji z [...] lipca 2017r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Należy podkreślić, jak to słusznie podnosiła skarżąca Spółdzielnia, że tego rodzaju przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyr. WSA w Kielcach z 4 października 2012r., sygn. akt II SA/Ke 557/12, Lex nr 1234275). Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] lipca 2017r. została wydana dopiero po wniesieniu wniosku Spółdzielni z [...] lipca 2017r. o wszczęcie postępowania w sprawie uznania samowoli budowlanej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może zatem stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej prawie. Przyczyną uzasadniającą wydanie postanowienia w trybie art. 61a §1 K.p.a. jest istnie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej co do istoty sprawy, a taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu w chwili złożenia wniosku Skarżącej nie była znana przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania nadzorczego i uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z wniosku skarżącej Spółdzielni w trybie art. 61a §1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W zaistniałej sytuacji nie jest zatem możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy dotyczących zasadności wniosku o uznanie budowy obiektu za samowolę budowlaną, a w szczególności odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia miejsc postojowych, drogi pożarowej, powierzchni biologicznie czynnej i związanego z tym "zielonego dachu". Takiej bowiem oceny nie można było dokonać bez przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego w sprawie, co winno być poprzedzone wszczęciem tego postępowania.

Okoliczności te winny być przedmiotem oceny przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego co do istoty sprawy. Zauważyć przy tym należy, że datę wszczęcia postępowania należy ustalić w oparciu o art. 61 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na wniosek strony będzie data wpływu wniosku inicjującego postępowanie do organu (art. 61 § 3 K.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania z urzędu będzie data pierwszej czynności organu w stosunku do strony, a więc data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.).

Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku a następnie merytorycznie oceni zasadność wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o uznanie budowy przedmiotowego budynku za samowolę budowaną. Organ dochowa przy tym wszelkich zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 §1 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 §3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) na podstawie §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej (480 zł) ustalonego na podstawie przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie wniesienia skargi (§ 14 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U z 2018r., poz. 265) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.