Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2080/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 5, art. 2 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 327/12 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] lutego 2012 r., nr [...], która utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], przyznającą pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego na 1 miesiąc od 1 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 174,00 zł.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2011 r. S. G. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku okresowego w pełnej wysokości, argumentując, że jest w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej brakiem środków finansowych i długotrwałym bezrobociem. Na podstawie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu rodzinnego oraz zebranych dokumentów ustalono, że S. G. spełnia warunki z ustawy o pomocy społecznej do przyznania wnioskowanego zasiłku, bowiem jego miesięczny dochód - na który składa się dodatek mieszkaniowy przyznany na okres 6-ciu miesięcy od 1 listopada 2011 r. do 30 kwietnia 2012 r. wynosi 129,00 zł, a zatem nie przekracza kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które w tym przypadku wynosi 477,00 zł. Ponadto występuje okoliczność wymieniona w art. 7 pkt 4 ustawy (bezrobocie).

Decyzją z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej przyznał wnioskodawcy pomoc w postaci zasiłku okresowego na 1 miesiąc, od 1 do 31 grudnia 2011 r., w wysokości 174,00 zł. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że ośrodek pomocy społecznej w miarę posiadanych środków i możliwości udzielał wnioskodawcy wsparcia w przeszłości, przyznając pomoc w formie zasiłków okresowych i celowych. W roku 2011 r. wnioskodawcy przyznano zasiłek okresowy: na luty w kwocie 176 zł, marzec - kwiecień w kwocie 239 zł miesięcznie, na maj w kwocie 238 zł, na czerwiec - lipiec w kwocie 182 zł miesięcznie, na sierpień - listopad w kwocie 182 miesięcznie. W roku 2011 przyznano także zasiłek celowy w marcu w kwocie 200zł, w czerwcu w kwocie 415 zł; i w sierpniu w kwocie 80 zł, a także oraz zasiłek celowy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 60 zł (na kwiecień 2011 r.). Organ I instancji wskazał przy tym, że niezależnie od wsparcia ze strony pomocy społecznej, wnioskodawca mógłby przynajmniej na okres przejściowy sam poprawić swoją sytuację finansową poprzez podjęcie pracy oferowanej przez Urząd Miejski w Dąbrowie Tarnowskiej (wnioskodawca odebrał skierowanie, jednak nie dokonał w wymaganym terminie niezbędnych badań lekarskich, tłumacząc się odległymi terminami do lekarzy specjalistów oraz brakiem możliwości zarejestrowania). Wnioskodawca posiada środki, możliwości i uprawnienia, które właściwie wykorzystane mogą pozwolić na poprawę jego sytuacji życiowej. Należą do nich: wiek i stan zdrowia umożliwiający podjęcie pracy zarobkowej, zdobyte wykształcenie (magister prawa) oraz posiadana nieruchomość. Organ wskazał nadto, że wnioskodawca dysponuje odpowiednią wiedzą, zdolnościami organizacyjnymi oraz umiejętnością korzystania ze zdobytego wykształcenia. Świadczą o tym m.in. takie fakty jak to, że wnioskodawca pomaga zgłaszającym się do niego mieszkańcom Dąbrowy Tarnowskiej poprzez udzielanie porad, w roku 2010 kandydując na stanowisko burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej zarejestrował Komitet Wyborczy Wyborców mgr S. G. – Prawnik, a w październiku, korzystał ze swych praw i kandydował w wyborach do Sejmu RP, wobec czego nie można powiedzieć, że wnioskodawca jest osobą niezaradną życiowo i wymaga ciągłego wspierania ze strony pomocy społecznej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. G. podniósł, że decyzja jest niezgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i zasadami współżycia społecznego oraz dopuszcza się obrazy art. 3 ustawy o pomocy społecznej i nie gwarantuje zabezpieczenia godnego życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej k.p.a.) oraz art. 8 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący zamieszkuje samotnie, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 129 zł, a zatem dochód ten jest mniejszy aniżeli kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Kolegium wskazało, że ustawodawca w przepisach określających zasady przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie określa minimalnego okresu, na jaki powinna być przyznana pomoc w postaci zasiłku okresowego, pozostawiając decyzję w tej kwestii organowi pomocy społecznej. Przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość zasiłku została określona w nawiązaniu do możliwości pomocy społecznej zgodnie z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Nadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt l OSK 1851/06, Kolegium wyjaśniło, że w granicach obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które powinny być uruchamiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie. Kolegium podkreśliło również, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów rodzin, może jedynie w pewnej mierze ułatwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Natomiast sam fakt spełnienia przez skarżącego kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie przyznania świadczenia w maksymalnej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. G. wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 119/11, w którym przyjęto, że przepis art. 106 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość zmiany decyzji przyznającej pomoc społeczną na korzyść osoby ubiegającej się o nią, pod warunkiem zmian w sytuacji dochodowej lub osobistej uprawnionego, uzasadniających przyznanie świadczenia w wyższej wysokości. Podniósł, że warunek taki spełnia, bowiem w styczniu 2012 r. poniósł niezbędne opłaty za mieszkanie i ubezpieczenie, zaś w lutym 2012 r. będzie musiał zapłacić zaległe opłaty za gaz (129 zł), prąd (36 zł) i mieszkanie (minimum 50 zł). Stwierdził, że postanowienie referendarza sądowego z 7 października 2011 r. wydane w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie zawiera znacznie bardziej pogłębioną analizę jego sytuacji majątkowej, niż decyzje organów wydane w sprawie. Przepis art. 67 Konstytucji RP nakłada na państwo i samorządy obowiązek udzielania pomocy osobom potrzebującym. Brak działań organu w zaspokajaniu podstawowych potrzeb świadczy o świadomym działaniu na niekorzyść strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowi art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej) i przytoczył jego brzmienie. Wskazał, że w zakresie dotyczącym wysokości zasiłku okresowego organ administracji publicznej działa na zasadzie uznania administracyjnego, skoro w przepisach ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił maksymalną i minimalną jego wysokość. W sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości limitowanej górną i dolną granicą kwoty zasiłku, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, wskazanymi m.in. w przepisach art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez ubiegających się o tę pomoc (art. 2 ust. 1), zaś rodzaj, forma i rozmiar tej pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), przy czym występujący o pomoc jest obowiązany do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4).

Sąd wyjaśnił, że wobec powyższego, kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest do ustalenia, czy orzekający w danej sprawie organ administracji wskazał jakimi kryteriami kierował się określając wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. Działanie w ramach uznania administracyjnego co do wysokości zasiłku okresowego ograniczone jest bowiem nie tylko postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji podzielił opinię wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 603/06, że o wysokości przyznanego zasiłku organ decyduje biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, a także elementy subiektywne - chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem udzielanie świadczeń pieniężnych w celu zapewnienia świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, lecz służenie mu pomocą, aby poprzez wspólne działania (państwa i uprawnionego) zlikwidować nie tylko skutki, ale przede wszystkim przyczynę trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Sąd I instancji stwierdził, że organy w sposób dostateczny wykazały motywy podjętych rozstrzygnięć, które mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej. W szczególności uwzględniły, że sytuacja skarżącego pozwala na poprawę jego sytuacji życiowej, zwłaszcza biorąc pod uwagę jego wykształcenie prawnicze, w tym umiejętność wykorzystywania posiadanej w tym zakresie wiedzy (świadczenie porad prawnych), wiek, stan zdrowia, potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia, czy też posiadaną nieruchomość. Zaakcentowały, że w świetle poczynionych ustaleń skarżący nie jest osobą niezaradną życiowo. Na subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej, służących przezwyciężeniu trudności zwróciło w szczególności w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Sąd I instancji przyjął, że wobec powyższego nie można postawić organom administracji zarzutu przekroczenia ram uznania administracyjnego, albowiem wskazały w oparciu o jakie kryteria przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej wysokości. Z uzasadnień decyzji wynika, że organy pomocy społecznej dostrzegają trudną sytuację skarżącego. Materiał sprawy potwierdza, że jest on objęty systematyczną pomocą społeczną w miarę posiadanych środków i możliwości. Skarżącemu przyznano szereg zasiłków celowych i okresowych, nie mniej jednak mimo oferowania mu propozycji pracy nie wykonał stosownych badań lekarskich, co powoduje, że organy nie mogły tej postawy ocenić jako przejawu aktywności skarżącego w przezwyciężeniu trudności.

Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do stosowania w sprawie art. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, dotyczy on bowiem innych stanów faktycznych i prawnych. Rozstrzygnięcie przewidziane w przepisie art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej posiada co do zasady charakter konstytutywny, a zatem wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Możność nadania mocy wstecznej decyzji zmieniającej bądź uchylającej przyznane jednostce prawo ma charakter wyjątkowy i dlatego musi wyraźnie wynikać z przepisów. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera natomiast podobnego zezwolenia. Powyższy pogląd został w pełni zaakceptowany w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1582/09, tamże).

Jako niezasadny Sąd I instancji ocenił także zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji RP, bo pomoc przez państwo jest świadczona. Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP ma charter normy programowej i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela do zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych (wyrok NSA z 24 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 741/11). Natomiast regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa ( tak wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1771/10).

Postanowieniem z 8 marca 2013 r., sygn. III SA/Kr 327/12 referendarz sądowy WSA w Krakowie przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata, a postanowieniem z 31 maja 2013 r., sygn. III SA/Kr 327/12 WSA w Krakowie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik S. G. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w żadnej części.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czyli przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej, co skutkowało przyznaniem dla skarżącego zasiłku okresowego tylko na okres jednego miesiąca (od 1 grudnia do 31 grudnia 2011 r.) i w najniższej ustawowej wysokości 174,00 zł, bez uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego, o przyznanie którego wnioskował skarżący. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przyznawana pomoc społeczna służyć ma wspieraniu osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i ma umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Jeżeli weźmie się pod uwagę cel udzielania pomocy społecznej określony w wyżej wymienionym przepisie i odniesie się go do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, na pewno nie można stanąć na stanowisku, że pomoc społeczna przyznana skarżącemu w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości - 174 zł i jedynie na okres jednego miesiąca, wypełnia zadania pomocy społecznej. Przyznany zasiłek nie gwarantuje zaspokojenia minimalnych potrzeb i nie umożliwia życia w godnych warunkach. Godność człowieka zgodnie z art. 30 Konstytucji RP stanowi źródło wolności i praw człowieka, i jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władzy publicznej. Skarżący swoją postawą, o której organ wspomina, poprzez kandydowanie na stanowisko burmistrza i w wyborach do Sejmu, udzielanie porad prawnych mieszkańcom pokazuje, że jest osobą zaangażowaną społecznie i chce zmienić swoją sytuację życiową. Taka postawa skarżącego pozwala przyjąć, że nie czeka tylko biernie na udzielenie mu pomocy społecznej. Powoływanie się przez organ w ustaleniach faktycznych na posiadanie przez skarżącego nieruchomości jest zbyt dużym uproszeniem, albowiem jest to dom pochodzący z 1932 r. w bardzo złym stanie technicznym, który nie nadaje się ani na wynajem, ani na mieszkanie, nie może być zatem źródłem dochodu.

Zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje między innymi ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest kwoty 477 zł. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Stosownie do brzmienia art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Z przywołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym, ponieważ przysługuje w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a więc winien być przyznany. Natomiast do uznania organu należy ustalenie wysokości przyznanego świadczenia i czas, na który zasiłek będzie przyznany, co nie oznacza dowolności organu. Organ ma podać i uzasadnić kryteria, którymi się kierował.

Zarzucono w skardze kasacyjnej, że zarówno Sąd, jak i organy administracji błędnie przyjęły, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania. Zasiłek okresowy przyznany skarżącemu w wysokości 174 zł nie umożliwi nie tylko skarżącemu, ale również żadnej innej osobie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Również okres, na który zasiłek został przyznany jest zbyt krótki, aby mógł zrealizować wynikający z ustawy cel pomocy społecznej. Wsparcie jakie otrzymał skarżący nie jest wystarczające, nie tylko jeśli chodzi o możliwość jego utrzymanie, ale nawet zaspokajanie najbardziej podstawowych potrzeb. Skarżący jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, mieszka samotnie, a jedynym jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 129 zł. Ponadto ma zobowiązania finansowe w stosunku do dostawców energii elektrycznej i gazu, których nie jest w stanie pokryć. Skoro zgodnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, w szczególności co do wysokości i okresu jego pobierania, organ miał obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających zarówno udzielenie wnioskowanego świadczenia na wskazanym poziomie, jak i czas przyznania. W zasadzie decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia, dlaczego zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany tylko na jeden miesiąc. Brak szczegółowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia stronie poznanie przyczyn, które legły u podstaw wydania decyzji, co rodzi poczucie braku zaufania do organów administracji publicznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy skarżącemu, co w niniejszej prawie nie budzi wątpliwości, organy powinny wskazać jakimi kryteriami kierowały się, przyznając zasiłek w określonej wysokości (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Ke 633/07).

Kontrola legalności decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do zbadania, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania tj. czy nastąpiło wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne, czy po wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie, czy też nie zastosowanie konkretnej normy prawnej. Według strony skarżącej, Sąd I instancji nie był w stanie prawidłowo ocenić legalności wydanej decyzji, albowiem organy prowadzące postępowanie w I i II instancji nie uzasadniły kryteriów, jakimi kierowały się przyznając skarżącemu zasiłek.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Wedle stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, niewłaściwe zastosowanie powołanych w niej przepisów polega na tym, że zasiłek okresowy został przyznany na okres jednego miesiąca i w najniższej wysokości, bez uzasadnia zastosowanych kryteriów i z przekroczeniem granic uznania. Należy w tym miejscu zastrzec, że w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych przepisów postępowania, mimo postawienia w jej uzasadnieniu zarzutu, że Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania weryfikacji stanowiska organu wobec wadliwości uzasadnienia decyzji organów administracji. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Warunkiem jest jednak wskazanie w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów, samo zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia nie stanowi jeszcze podstawy do objęcia rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii poruszonych w skardze kasacyjnej, ale pozbawionych odniesienia do przepisów postępowania bądź to sądowoadministracyjnego, bądź administracyjnego. Z tych względów rozpoznanie skargi ogranicza się wyłącznie do postawionych w niej zarzutów niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest określony, przyjęty w sprawie stan faktyczny (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Stan ten nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Ustalono w toku postępowania administracyjnego, co znajduje wyraz z uzasadnieniach decyzji organów administracji, że skarżący był w roku 2011 objęty pomocą społeczną, od lutego do listopada wypłacano mu zasiłek okresowy, w marcu, czerwcu i sierpniu przyznano także zasiłki celowe. Opisano także stan zdrowia skarżącego, jego wiek i wykształcenia oraz poziom życiowej zaradności i samodzielności, oceniono że warunki te nie ograniczają skarżącego w możliwości podejmowania samodzielnych starań o uzyskanie środków utrzymania. Wskazano na fakt zaniechania przeprowadzenia badan lekarskich warunkujących podjęcia zaproponowanej pracy. W relacji do takich ustaleń faktycznych należy oceniać prawidłowość zastosowania w sprawie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzone długotrwałe bezrobocie kwalifikuje skarżącego do przyznania zasiłku okresowego i zasiłek taki w roku 2011 był wypłacany w zróżnicowanej wysokości, przyznano go także w grudniu 2011 r. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 38 ust. 2 i 3 ustawy limitują wysokość zasiłku, jest on przyznawany do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że nie może być wyższy niż maksymalna kwota wskazana w ustawie. Dolną wysokość zasiłku określa zaś art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może on być niższy niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem takiej osoby. Przyznany zasiłek mieści się w tych granicach. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ramach ustawowo wyznaczonych limitów, rozstrzygnięcie organów każdorazowo opiera się na uznaniu, zrelatywizowanym do okoliczności sprawy. Także okres, na jaki zasiłek jest przyznawany, zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy, pozostawiony jest do ustalenia przez organ na podstawie okoliczności sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że wysokość zasiłku i czas, na jaki go przyznano, nie zostały ustalone z poszanowaniem art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy i są nieadekwatne do okoliczności sprawy. Niewątpliwie rozstrzygnięcia uznaniowe i oceny dokonywane przez organy administracji nie są pozostawione poza zakresem kontroli sądowej. Ze względu na fakt, że swoboda organów ma charakter względny, ograniczony kryteriami ustawowymi i konstytucyjnymi, z punktu widzenia poszanowania tych zasad i kryteriów dokonywana jest ocena sądowa legalności działania administracji publicznej. Zachowanie tych standardów świadczy zaś o prawidłowości zastosowania w danym przypadku określonego przepisu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zaakceptował niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących wysokość i czas przyznania zasiłku okresowego. Zarówno wysokość, jak i okres przyznania zasiłku okresowego nie tylko mogą, ale powinny być określone z uwzględnieniem zadań pomocy społecznej i zasad udzielania pomocy, określonych w rozdziale 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie można z tego przepisu wywodzić jednak obowiązku pomocy społecznej udzielania świadczeń zapewniających zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Kasator podkreśla drugą cześć normy art. 3 ust. 1 ustawy, podczas gdy wprowadzona koniunkcja wskazuje na subsydiarny charakter działań pomocy społecznej, wspierającej samodzielne wysiłki osób. Zakres i intensywność takich samodzielnych wysiłków uzależniona jest od cech osoby znajdującej się w trudnej sytuacji. W niniejszej sprawie, czego nie zakwestionowano, skarżący nie jest ze względu na swe cechy osobiste szczególnie ograniczony w możliwości podjęcia własnych starań, wysiłków takich jednak nie podejmuje. Opisany przez organy administracji fakt rezygnacji z przyjęcia oferty zatrudnienia z powołaniem się na trudność w przeprowadzeniu badan lekarskich jest przy tym dowodem, że nie tylko samodzielnie nie czyni wysiłków w celu znalezienia pracy, ale z błahych powodów rezygnuje z otrzymanych możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom pomocy i mieszczą się w jej możliwościach. Tym ogólnym zasadom towarzyszy reguła wyrażona w art. 4 ustawy, że osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Bierność zainteresowanych w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w zakresie udzielonego wsparcia, co może mieć motywujący wpływ na osobę uzyskującą pomoc społeczną. Wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy winno także uwzględniać, w sytuacjach to umożliwiających, motywowanie osoby do podjęcia własnych starań. W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji organy pomocy społecznej nie ograniczyły się do przyznania zasiłku w minimalnej wysokości na jeden miesiąc. Kontrolowana decyzja miała taką treść, ale było to kolejne rozstrzygnięcie i dotyczyło ostatniego miesiąca w roku, w którym stale była stronie świadczona pomoc, także poprzez przyznanie zasiłku okresowego, który w konsekwencji był wypłacany przez cały rok 2011. W takim kontekście postrzegana działalność organów pomocy społecznej nie daje podstaw do stawiania zarzutu, że zasiłek przyznany na grudzień 2011 r. został określony w wysokości naruszającej art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a konsekwencji, że nieadekwatne do ustalonego stanu faktycznego było zastosowanie przepisów regulujących określenie wysokości i czasu wypłacania zasiłku okresowego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.