Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 154/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 359/18 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 359/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 26 maja 2017 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę decyzji Marszałka Województwa z [...] stycznia 2011 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy elektrycznej 1075 MWe oraz nominalnej mocy cieplnej w paliwie 2178 MWt, zlokalizowanej w miejscowości S. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] oraz w miejscowości W. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] gm. [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. oraz z [...] marca 2016r.

Spółka wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie zmiany szacunkowych wielkości zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych z instalacji odsiarczania spalin (IOS) do urządzeń kanalizacyjnych innej instalacji, tj. usunięcia określonych w pozwoleniu zintegrowanym szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zmiany szacunkowych wielkości chlorków i siarczanów oraz w zakresie uwzględnienia pracy awaryjnych źródeł prądu – agregatów prądotwórczych jako integralnej części instalacji IPPC poprzez określenie parametrów i wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza. Obecnie ścieki z oczyszczalni ścieków pochodzące z instalacji odsiarczania spalin bloku energetycznego 11 są wprowadzane do istniejących urządzeń kanalizacyjnych zbierających ścieki z instalacji odsiarczania spalin innej instalacji (dla bloków energetycznych 1-10). W instalacji do oczyszczania spalin jest stosowana metoda mokra wapienna, która jest rekomendowana jako najlepsza dostępna technika BAT w dokumencie referencyjnym BREF dla dużych źródeł spalania, tj. w decyzji wykonawczej Komisji UE 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz. UE. L 2017 Nr 212). Ścieki z instalacji odsiarczania spalin dla bloku nr 11 nie są bezpośrednio wprowadzane do wód.

Pismem z 14 września 2017 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w O. – organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska, powołując art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu mającym za przedmiot zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw wskazując, że postępowanie dotyczy istotnej zmiany instalacji, bowiem zmiana IPPC będzie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji (bloku 11) na środowisko, zwłaszcza wodne.

Marszałek Województwa Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] września 2017r., na podstawie art. 44 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwana dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 185 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, odmówił dopuszczenia Towarzystwa [...] z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Marszałek Województwa stwierdził, że postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa, bowiem wnioskowane zmiany warunków pozwolenia nie dotyczą istotnej zmiany instalacji, a tylko wtedy Towarzystwo [...] mogłoby w nim uczestniczyć na prawach strony.

Na skutek wniesionego zażalenia przez Towarzystwo [...] z siedzibą w O., Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na wniosek spółki [...] sp. z o.o. instalacja do spalania paliw nie podlega rozbudowie, jak również nie następuje zmiana jej funkcjonowania. Wnioskowane zmiany w dotychczasowym pozwoleniu zintegrowanym dotyczące odstąpienia od określania w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni ścieków pochodzących z instalacji odsiarczania spalin (IOS) szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zwiększenia szacunkowych ilości chlorków i siarczanów nie stanowią o istotnej zmianie instalacji, bowiem nie wynikają z jej rozbudowy ani ze zmiany sposobu jej funkcjonowania. Nie nastąpiły żadne zmiany w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS). Uwzględnienie w pozwoleniu zintegrowanym pracy agregatów prądotwórczych nie wpływa na funkcjonowanie instalacji do spalania paliw. Agregaty stanowią jedynie awaryjne źródło zasilania, zabezpieczające pracę m.in. układu oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego, układu automatyki i zabezpieczeń, prostowników i falowników UPS, wybranych napędów oraz instalacji przeciwpożarowej na wypadek odstawienia instalacji podstawowej, którego skutkiem byłaby utrata napięcia elektroenergetycznego. Agregaty nie będą pracowały w sposób ciągły, a wyłącznie wtedy gdy wystąpi zdarzenie wymagające zasilania awaryjnego. Proponowane zmiany w pozwoleniu związane z agregatami prądotwórczymi nie stanowią o istotnej zmianie instalacji do spalania paliw, bowiem nie są ani jej rozbudową, ani zmianą jej funkcjonowania, a stanowią wyłącznie zabezpieczenie działania ww. układów. Postępowanie prowadzone przez Marszałka Województwa nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a to oznacza, że Towarzystwu [...] z siedzibą w O. nie przysługuje prawo zgłoszenia chęci uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony.

W skardze na powyższe postanowienie Towarzystwo [...] zarzuciło naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, a w efekcie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

Podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy prowadzone przez Marszałka Województwa Mazowieckiego postępowanie jest postępowaniem w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Od kwalifikacji tego postępowania uzależnione jest zastosowanie normy art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i dopuszczenie organizacji ekologicznej jaką jest strona skarżąca do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] sp. z o.o. Z powyższymi normami ściśle powiązany jest art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i trybie określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. wydanie decyzji dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Tym samym w razie zakwalifikowania postępowania jako dotyczącego istotnej zmiany instalacji na organie ciąży obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa.

Jak stanowi art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko (tak: komentarz do p.o.ś. pod redakcją M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, str. 65-66). Zatem organ oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w tym postępowaniu na prawach strony winien po pierwsze ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony prawidłowo ustalił i rozważył w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Słusznie, zdaniem Sądu, Minister Środowiska wywiódł, że skoro prowadzący instalację wystąpił o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstąpienia od określenia w ściekach odprowadzonych z oczyszczalni ścieków pochodzących z instalacji odsiarczania spalin szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zwiększenia szacunkowych ilości chlorków i siarczanów, to zmiana taka nie stanowi o istotnej zmianie instalacji, albowiem nie wynika z jej rozbudowy ani ze zmiany sposobu jej funkcjonowania. Nie nastąpiła również żadna zmiana w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin. Zasadnie również zdaniem Sądu organ odwoławczy uznał, że uwzględnienie w pozwoleniu zintegrowanym pracy agregatów prądotwórczych nie wpłynie w żaden sposób na dotychczasowe funkcjonowanie instalacji do spalania paliw. Agregaty prądotwórcze stanowią jedynie awaryjne źródło zasilania, zabezpieczające pracę m.in. układu oświetlenia awaryjnego i ewakuacyjnego, układu automatyki i zabezpieczeń, prostowników i falowników UPS, wybranych napędów oraz instalacji przeciwpożarowej na wypadek odstawienia instalacji podstawowej, którego skutkiem byłaby utrata napięcia elektroenergetycznego. Agregaty te będą włączone wtedy gdy wystąpi zdarzenie wymagające zasilania awaryjnego. Zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie uwzględnienia pracy agregatów prądotwórczych wyłącznie w sytuacjach awaryjnych, w ocenie Sądu, nie stanowi o istotnej zmianie instalacji spalania paliw, albowiem również w tym przypadku nie następuje rozbudowa instalacji, ani zmiana jej funkcjonowania.

Strona skarżąca, jak dodał Sąd, błędnie upatruje zaistnienia przesłanki "istotnej zmiany instalacji" w zmianie składu ścieków odprowadzanych z instalacji do spalania paliw. Prowadzący instalację we wniosku jednoznacznie wskazał, że zmiana jakości ścieków może być spowodowana zmianą jakości paliwa (stosowanie węgla kamiennego z innych złóż niż dotychczas). Wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyła jednak ilości wykorzystywanego paliwa ani jego rodzaju, a prowadzący instalację będzie wykorzystywał w dalszym ciągu jako paliwo węgiel kamienny. W zakresie parametrów instalacji, a w szczególności jej nominalnej mocy cieplnej wprowadzanej w paliwie do kotłów, prowadzący instalację również nie wprowadza żadnych zmian do pozwolenia zintegrowanego. Przepis art. 188 ustawy Prawo ochrony środowiska określa wymagania co do pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska, odsyłając w przypadku pozwolenia zintegrowanego do art. 211. W przepisach tych nie ma wymagania, aby pozwolenie określało dopuszczalną wielkość zużycia paliwa. Wartości określone w pozwoleniu odnośnie "Rodzaju i ilości wykorzystywanych surowców, materiałów, wody, paliwa i energii" nie mają charakteru ograniczającego (nie są to wartości dopuszczalne), ale charakteryzują instalację pod kątem racjonalnego zużycia paliwa, w świetle wymagań, o których mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zmiana paliwa na pochodzące z innej kopalni nie stanowi o zmianie rodzaju paliwa, natomiast wielkości charakteryzujące paliwo, tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu, zawartość chloru nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zmiana składu ścieków jest formą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, niezależnie od jej przyczyny. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku takiej instalacji jak elektrownia nie jest możliwe zagwarantowanie paliwa zawsze o identycznej jakości i zawartości istotnych zanieczyszczeń. Należy mieć bowiem na uwadze, że instalacja pracuje w sposób niezmieniony, a jakość i ilość zużywanego paliwa może ulegać zmianom w czasie jej eksploatacji i powodować zmianę składu ścieków, ale nie są to istotne zmiany instalacji w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska.

Generalnie uznano, iż wniosek spółki nie prowadził do zmiany funkcjonowania instancji ani jej rozbudowy, a w konsekwencji nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych zmian w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem organy słusznie uznały, że udział strony skarżącej jako organizacji ekologicznej w toku przedmiotowego postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego był niedopuszczalny.

Nie podzielono zatem zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące Towarzystwo, zaskarżając go w całości:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia przez organ administracyjny istotnych okoliczności sprawy tj. przyczyn z powodu których nastąpi radykalne zwiększenie stężeń chlorków (aż o 84%) i siarczanów (aż o 21%) w produkowanych w instalacji ściekach, i oparcie się wyłącznie na przypuszczeniu, że jest to efekt zmiany paliwa,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że zmiana składu produkowanych ścieków nie jest zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, i że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych.

Powołując się na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

[...] sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, jednocześnie złożono żądanie przeprowadzenia rozprawy. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2019 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. podtrzymała stanowisko o oddaleniu skargi kasacyjnej, wyjaśniając że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 października 2021r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.

W świetle art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy czym, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawa ochrony środowiska, przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

W tej sprawie skarżące Towarzystwo zgłosiło pismem z dnia 14 września 2017 r. chęć uczestniczenia w postępowaniu mającym za przedmiot zmianę decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw o mocy elektrycznej 1075 MWe oraz nominalnej mocy cieplnej w paliwie 2178 MWt, zlokalizowanej w miejscowości S. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] oraz w miejscowości W. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], gm. [...], zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. oraz z [...] marca 2016 r. Wskazywana zmiana pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do spalania paliw, zdaniem Towarzystwa, dotyczyła istotnej zmiany instalacji, bowiem zmiana IPPC będzie powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji (bloku 11) na środowisko, zwłaszcza wodne.

Orzekające w sprawie organy uznały, a Sąd pierwszej instancji to zaaprobował, że wniosek prowadzącego instancję nie zmierzał do zmiany jej funkcjonowania ani rozbudowy, a w konsekwencji nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych zmian w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. To zaś doprowadziło do konkluzji, iż udział strony skarżącej jako organizacji ekologicznej w toku przedmiotowego postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego był niedopuszczalny.

Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia prawidłowo uznał, że postanowienie to odpowiada prawu, stąd zasadnie przyjął konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu odwoławczego nie było uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że w sprawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy o jakich wspomina skarga kasacyjna, a więc, że w sprawie doszło do naruszenia norm art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut taki sformułowany w skardze został właściwie zatem oceniony w zaskarżonym wyroku jako niezasadny (patrz: strona 9 uzasadnienia kwestionowanego wyroku).

Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach wyroku, iż dla prawidłowego zastosowania art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zasadnicze znaczenie ma ustalenie i dokładne rozważenie w podjętym rozstrzygnięciu czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, a przez którą, jak już wyżej wskazano, rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Definicja ta została oparta na wskazaniu typu zmiany instalacji oraz kryterium skutku tej zmiany.

NSA w pełni podziela wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, iż zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Pojęcie "rozbudowa" należałoby łączyć zarówno z podjęciem i przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem pod względem technicznym (nowe urządzenia, uzupełnienie użytkowanych), zmianą wydajności wiążącą się ze zmianami konstrukcji. "Zmiana funkcjonowania" bez rozbudowy, to zmiana polegająca np. na wydłużeniu czasu pracy instalacji, intensyfikacji sposobu jej wykorzystywania czy zmiana w organizacji funkcjonowania. Każda z tych zmian ma jednak znaczenie tylko o tyle, o ile skutkuje zmianą oddziaływania na środowisko. Skoro znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko jest pojęciem nieostrym, to każdy przypadek takiej zmiany jest rozpatrywany indywidualnie, pod względem czy jest to zmiana negatywna i czy zwiększa zakres oddziaływania na środowisko.

Sąd odwoławczy analizując akta sprawy uznał, że przedmiotowa zmiana pozwolenia zintegrowanego nie jest zmianą negatywną i nie zwiększa zakresu oddziaływania na środowisko. W tej sprawie zatem należy podzielić zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, iż w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy prawidłowo ustalił i rozważył czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro prowadzący instalację wystąpił o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie odstąpienia od określenia w ściekach odprowadzonych z oczyszczalni ścieków pochodzących z instalacji odsiarczania spalin szacunkowych wartości azotu ogólnego i boru oraz zwiększenia szacunkowych ilości chlorków i siarczanów, to zmiana taka nie stanowi o istotnej zmianie instalacji, albowiem nie wynika z jej rozbudowy ani ze zmiany sposobu jej funkcjonowania.

Nie nastąpiła również żadna zmiana w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin. Zasadnie również podzielono pogląd organu odwoławczego, jak i wskazaną tam argumentację, który uznał, że uwzględnienie w pozwoleniu zintegrowanym pracy agregatów prądotwórczych nie wpłynie w żaden sposób na dotychczasowe funkcjonowanie instalacji do spalania paliw. Zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie uwzględnienia pracy agregatów prądotwórczych wyłącznie w sytuacjach awaryjnych, nie stanowi o istotnej zmianie instalacji spalania paliw, albowiem również w tym przypadku nie następuje rozbudowa instalacji, ani zmiana jej funkcjonowania.

Strona skarżąca jak czyniła to w skardze, a teraz podnosi ten zarzut w skardze kasacyjnej upatruje zaistnienia przesłanki "istotnej zmiany instalacji" w zmianie składu ścieków odprowadzanych z instalacji do spalania paliw.

Nie można podzielić tego zapatrywania skarżącego Towarzystwa. Przede wszystkim, jak właściwie w tym zakresie wskazano, wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczyła jednak ilości wykorzystywanego paliwa ani jego rodzaju, a prowadzący instalację będzie wykorzystywał w dalszym ciągu jako paliwo węgiel kamienny. W zakresie parametrów instalacji, a w szczególności jej nominalnej mocy cieplnej wprowadzanej w paliwie do kotłów, prowadzący instalację również nie wprowadza żadnych zmian do pozwolenia zintegrowanego. Wskazano wprawdzie w motywach zaskarżonego wyroku, że zmiana jakości ścieków może być spowodowana zmianą jakości paliwa (stosowanie węgla kamiennego z innych złóż niż dotychczas), ale to nie oznacza oparcie się wyłącznie na przypuszczeniach, a w konsekwencji naruszenia prawa w sposób opisany w zarzucie 1. skargi kasacyjnej.

Zmiana paliwa na pochodzące z innej kopalni nie stanowi o zmianie rodzaju paliwa, natomiast wielkości charakteryzujące paliwo, tj. wartość opałowa, zawartość siarki, zawartość popiołu, zawartość chloru nie są parametrami instalacji, ani nie zależy od nich rodzaj prowadzonej działalności, którym jest spalanie paliw w celu wytwarzania energii. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zmiana składu ścieków jest formą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, niezależnie od jej przyczyny. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku takiej instalacji jak elektrownia nie jest możliwe zagwarantowanie paliwa zawsze o identycznej jakości i zawartości istotnych zanieczyszczeń. Należy mieć bowiem na uwadze, że instalacja pracuje w sposób niezmieniony, a jakość i ilość zużywanego paliwa może ulegać zmianom w czasie jej eksploatacji i powodować zmianę składu ścieków, ale nie są to istotne zmiany instalacji w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wprawdzie zmiana przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego dotyczyła jakości ścieków, to nie może być ona traktowana jako istotna zmiana instalacji w sytuacji, gdy nie następuje zmiana ilości wykorzystywanego paliwa i jego rodzaju, nie ulega zmianie nominalna moc instalacji spalania, nie następuje żadna zmiana w technologii oczyszczania spalin, jak również w układzie technologicznym i procesowym w oczyszczalni ścieków z instalacji odsiarczania spalin (IOS).

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez oddalenie skargi.

Skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji pozwalającej na obalenie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, stanowiąc w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.