Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 437/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 1 i 3, art. 30b ust. 1, 2 i 4, , art. 30a ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wpisania na listę rezerwową wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"A" sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwane dalej stroną skarżącą) złożyło wniosek o dofinansowanie projektu pn: [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD), zarejestrowany pod Nr [...].

Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (DIP) poinformowała stronę skarżącą o tym, że jej wniosek spełnił wszystkie kryteria kluczowe oceny merytorycznej zawarte w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD na lata 2007-2013", a co za tym idzie został wpisany na listę projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną. Pismem tym spółka poinformowana została także, że lista tychże projektów zostanie przedstawiona Zarządowi Województwa D. w celu dokonania wyboru projektów w ramach dostępnej alokacji, lub umieszczenia na liście rezerwowej.

W dniu [...] r. DIP poinformowała stronę skarżącą, że jej wniosek umieszczono na liście rezerwowej z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych na dany nabór wniosków, a ponadto, że dofinansowanie otrzymało 51 pierwszych projektów znajdujących się na liście. Projekt strony skarżącej uplasował się zaś na pozycji 78. Umowy z kolejnymi wnioskodawcami z listy rezerwowej będą podpisywane w przypadku dostępności środków.

W dniu [...] r. strona skarżąca złożyła do DIP "odwołanie w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie", w którym zakwestionowała wyniki oceny merytorycznej stwierdzając, że eksperci dokonali nieprawidłowej oceny w ramach kryteriów: poprawność harmonogramu rzeczowo - finansowego, współpraca w zakresie realizowanego projektu, współpraca w zakresie działalności turystycznej, wykorzystywanie Internetu, poprzez niezasadne nie przyznanie za nie punków, bądź też nie przyznanie ich w wysokości maksymalnej.

Pismem z dnia [...] r., DIP poinformowała stronę skarżącą, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów RPO dla WD na 2007-2013, odwołanie przysługuje wyłącznie od negatywnej oceny projektu. Odwołanie nie przysługuje od pozytywnej oceny projektu oraz decyzji Zarządu Województwa D. o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej, wobec czego DIP nie ma podstaw formalnoprawnych do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W piśmie tym strona skarżąca została pouczona o prawie wniesienia do Marszałka Województwa D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na warunkach przewidzianych w przepisie art. 30 b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006 r. Nr 227, poz. z późn. zm. zwanej dalej z.p.p.r.).

W dniu [...] r. strona skarżąca złożyła do Marszałka Województwa D. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym stwierdziła, że pomimo pozytywnej oceny projektu, kwestionuje ilość przyznanych punków w ramach oceny merytorycznej. Skarżąca zarzuciła błędy w ustaleniach stanu faktycznego popełnione przez ekspertów oceniających wniosek. Treść wniosku była tożsama z pismem strony skarżącej "odwołanie w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie" złożonym wcześniej do DIP w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca została poinformowana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu RPO Urzędu Marszałkowskiego, że jej pismo z dnia [...] r. nie może zostać potraktowane jako środek odwoławczy, albowiem na gruncie obowiązujących w ramach RPO WD procedur nie ma materialnej podstawy do wniesienia jakiegokolwiek środka odwoławczego od pozytywnej oceny merytorycznej i umieszczenia projektu na liście rezerwowej. Stanowisko to poprzedzone było przedstawieniem jego podstaw prawnych w ramach obowiązującego porządku prawnego oraz regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego RPO WD na lata 2007-2013.

W dniu [...] r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W skardze zarzucono organowi:

1) naruszenie przepisu art. 30 b ust. 1 z.p.p.r. - poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje odwołanie od oceny projektu, która wprawdzie jest oceną pozytywna, ale jej efektem jest niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania,

2) naruszenie przepisu art. 30 b ust. 2 z.p.p.r. - poprzez uniemożliwienie Stronie skarżącej skorzystania z co najmniej jednego środka odwoławczego w trakcie ubiegania się o dofinansowanie,

3) naruszenie przepisu art. 30 c ust. 4 z.p.p.r. - poprzez brak poinformowania o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ze względu na wskazane naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, że od wpisu projektu na listę rezerwową nie przysługują środki odwoławcze, gdyż wpis taki należy rozumieć jako pozytywną ocenę wniosku. Wskazano, że Minister Rozwoju Regionalnego wydał na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 11 z.p.p.r. wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia [...] r., gdzie pkt 2.1.2 stanowi: za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia z uwagi na pulę środków, podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie. Jeżeli zatem system realizacji programu operacyjnego przewiduje istnienie listy rezerwowej (lub listy rankingowej), należy umożliwić wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na takiej liście, wniesienie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, na warunkach w nim określonych, w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny.

Ponadto podniesiono zarzuty do oceny wniosku w poszczególnych punktach tj.: poprawność harmonogramu rzeczowo-finansowego - kryterium oceny merytorycznej; sekcja 2: metodologia/jakość zarządzania projektem, cel projektu; kryterium nr 5; Współpraca w zakresie realizowanego projektu - kryterium sektorowe nr 4; Współpraca w zakresie działalności turystycznej - kryterium sektorowe nr 5; Wykorzystanie Internetu - kryterium sektorowe nr 6.

Odnosząc się do dokonanej oceny strona skarżąca wskazała, że w jej opinii wypełniła harmonogram rzeczowo-finansowy zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku, w której wyraźnie zaznaczono, w części dotyczącej terminów ponoszenia wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych: "Wypełnienie powinno odnosić się do kwot zadeklarowanych w zakładkach wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane, przypisanych do konkretnych kategorii wydatków w ramach projektu, w podziale na kwartały kiedy planowane jest poniesienie danego wydatku (dokonanie płatności). W komórkach mrok 1, rok 2 itd. należy wpisać konkretny rok, w którym ponoszone będą wydatki." Jak dalej wskazała strona skarżąca przy planowaniu realizacji projektu założono, że w [...] r. poniesie wydatki (dokona płatności) za [...]. Strona skarżąca zauważyła także, że założenie to nie oznacza, że tylko w podanym okresie – tj. w [...] r. – realizowane będą wszystkie wymienione zadania, a wskazany okres winno się traktować jako moment poniesienia wydatków za zrealizowane zadania, co jest zgodne z zaleceniami instrukcji wypełnienia wniosku.

Dodatkowo, w ocenie strony skarżącej, oceniający nie powinni według własnej, subiektywnej oceny prognozować i podważać harmonogramów przygotowanych przez specjalistów z branży projektowania i realizacji inwestycji budowlanych.

Strona skarżąca – argumentując dalsze zarzuty – wskazała, że spółka posiada porozumienia o współpracy z trzema niezależnymi podmiotami działającymi na rynku, z czego dwa podmioty działają na rzecz rozwoju turystyki. Przedmiot współpracy, określony w każdej z przedstawionych umów, jak najbardziej dotyczy realizacji projektu, który polega na uruchomieniu [...]. Strony umów zobowiązują się bowiem odpowiednio do korzystania, świadczenia usług [...], czy rekomendowania przedmiotu projektu, w momencie jego powstania. W instrukcji wypełnienia wniosku wyraźnie wskazano, że współpraca musi dotyczyć projektu i być udokumentowana umową. Wszystkie umowy spełniają te warunki. W skardze zwrócono uwagę, że nie wymieniono we wniosku dotychczasowych efektów współpracy, a to ze względu na fakt, że obiekt jeszcze nie powstał, więc fizyczna współpraca nie miała jeszcze miejsca. Natomiast w momencie realizacji inwestycji, będzie ona realizowana zgodnie z podpisanymi umowami.

Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że podpisane umowy dotyczą współpracy po wykonaniu projektu, a nie w czasie jego realizacji. Bowiem w Instrukcji Wypełniania Wniosku znajdują się zapisy mówiące o tym, że współpraca musi odnosić się do zakresu realizowanego projektu, a nie o tym, że musi pokrywać się czasowo z jego realizacją (rozumianą przez oceniającego jako prowadzenie robót budowlanych). Tak rozumianą współpracę można by prowadzić jedynie z różnego rodzaju przedsiębiorstwami budowlanymi. Zdaniem strony skarżącej, z uwagi na fakt, że na moment składania wniosku firma nie dokonała jeszcze wyboru wykonawców (procedura powinna być zgodna z wytycznymi RPO WD), nie było możliwe wcześniejsze nawiązanie współpracy w takim zakresie. Wnioskodawca zinterpretował sformułowanie "współpraca w zakresie realizowanego projektu" jako współpracę związaną nie z fizyczną budową obiektu, a z jego działalnością, kiedy rozpocznie on funkcjonowanie. Wpływ na to miało m. in. określenie, że współpraca może być podjęta "z instytucjami działającymi na rzecz rozwoju turystyki". Oczywistym jest, że tego typu podmioty mogą prowadzić aktywną współpracę dopiero po zakończeniu rzeczowej realizacji projektu.

Ponadto w momencie składania wniosku o dofinansowanie – jak dalej wskazano w skardze – wnioskodawca współpracował z innymi podmiotami w zakresie działalności turystycznej, a to z "B", "C", "D", "E", "F" oraz "G". Współpraca z "B" polega na wzajemnej promocji i informacji obu podmiotów i przekazywanie sobie klientów. "B" to firma aktywnie działająca na rynku usług turystycznych, promująca walory turystyczne regionu i świadcząca usługi turystyczne najwyższej jakości. Porozumienie z "C" również dotyczy działalności informacyjnej. Unia dostarcza bieżącej informacji na temat aktualnych ofert firm i instytucji, które zrzesza, a "A" prowadzi działania marketingowe polegające na przekazywaniu otrzymanych informacji turystycznych. Współpraca ze "E" polega na wzajemnym promowaniu oraz informowaniu klientów przez "A" o inicjatywach organizowanych przez Stowarzyszenie w zakresie walorów turystycznych i rekreacyjnych D. S.. Dodatkowo współpraca ma miejsce przy organizacji konkretnych przedsięwzięć statutowych Stowarzyszenia.

Kolejnym podmiotem współpracującym jest "D", która świadczy usługi turystyczne: rekreacyjno – rozrywkowe. Współpraca polega na promocji i przekazywaniu informacji turystycznej. Innym podmiotem, z którym współpracuje spółka jest "F", które zajmuje się organizacją wycieczek. Zgodnie z porozumieniem wnioskodawca promuje i informuje swoich klientów o działalności "F" na swojej stronie internetowej, tym samym informuje o atrakcyjnych lokalizacjach znajdujących się w regionie. Ponadto strona skarżąca promuje założenia statutowe związane z turystyką, realizowane przez "G" wśród swoich kontrahentów i na stronie internetowej "G" zajmuje się m.in. inspirowaniem i wspieraniem współpracy między różnymi podmiotami z P., C. i S.

W związku z tym nawiązana została współpraca w której m.in. "A" informuje potencjalnych turystów i odwiedzających o walorach turystycznych regionów, w tym D. S. poprzez prezentowanie ofert firm świadczących usługi stricte turystyczne. W wyniku realizacji projektu, z racji zmian jakie wprowadzi on do dotychczasowej działalności firmy polegających na znacznym poszerzeniu jej turystycznej oferty, współpraca w zakresie działalności turystycznej ulegnie rozbudowaniu.

Strona skarżąca, w dalszych wywodach, podniosła, że wnioskodawca posiada aktywną stronę internetową i wykorzystuje ją do celów turystycznych. Za jej pośrednictwem świadczone są bowiem usługi z dziedziny informacji i promocji turystycznej podmiotów, z którymi współpracuje, a które aktywnie działają w branży turystycznej i rekomendują atrakcyjność i walory turystyczne D. S.. W ocenie strony skarżącej oceniający, nie zwrócili uwagi na fakt, że w przytoczonym fragmencie wyraźnie zaznaczono, że podane sytuacje są jedynie przykładowymi formami świadczenia usług za pośrednictwem Internetu i z pewnością nie wyczerpują wszystkich możliwości wykorzystania Internetu do działalności usługowej związanej z branżą turystyczną.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi oraz wskazała, że podjęte w toku postępowania działania tj.: ocena projektu, umieszczenie na liście rezerwowej, informacja o braku podstaw prawnych do przyjęcia, że pisma skarżącej stanowią środki odwoławcze, jak też odmowa ich rozpoznania przez DIP oraz IZ RPO - były działaniami podejmowanymi zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i procedurami.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał, że brzmienie przepisu art. 30b z.p.p.r. nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych, które aktualizowałyby konieczność skorzystania z innych - pozajęzykowych - reguł wykładni. Przepis ten mówi wyraźnie, że: ust. 1: "w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (,..)."; ust. 2: "system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie."

Z powyżej przytoczonego brzmienia przepisu art. 30b ust. 1 i 2 z.p.p.r. wynika – zdaniem organu – że aby powstało po stronie wnioskodawcy uprawnienie do wniesienia odwołania, muszą zostać spełnione następujące warunki: negatywna ocena projektu; środek jest przewidziany w systemie realizacji programu operacyjnego. Jak dalej wywodzi organ, w zgodzie z brzmieniem omawianego przepisu, pozostają procedury obowiązujące w ramach systemu RPO WD na lata 2007-2013, wydane w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 8 z.p.p.r., zgodnie z którymi odwołanie przysługuje od negatywnej oceny projektu; odwołanie nie przysługuje w przypadku pozytywnej oceny projektu i umieszczeniu projektu na liście rezerwowej. Wobec tego nieuprawnione jest twierdzenie o naruszeniu przepisu art. 30b ust. 1 i 2 z.p.p.r. przez stronę przeciwną.

Stanowisko strony skarżącej, że nieprzyznanie dofinansowania mimo pozytywnej oceny wniosku powinno zostać poddane sadowej kontroli jest, w ocenie organu, nieuprawnione. Zarówno ustawa - z.p.p.r., jak też system realizacji RPO WD przewidują dwa odrębne etapy, następujące po sobie w procedurze konkursowej, a są nimi:

1 -ocena projektu pod względem formalnym i merytorycznym

2 -zakwalifikowanie do dofinansowania w ramach dostępnej alokacji środków.

Zgodnie z art. 30a ust. 1: "umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu:

1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz

2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.".

Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, istotnym jest zastosowany przez ustawodawcę w przepisie art. 30a ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. znak koniunkcji, przesadzający o wyżej opisanych dwóch odrębnych etapach w procedurze konkursowej. Ponadto ze względu na konkursowy charakter naboru o przyznaniu dofinansowania decyduje ilość punktów dodatkowych, przesądzających o lokacie danego projektu na liście. Od umieszczenia na liście rezerwowej, ani ustawa - z.p.p.r., ani system realizacji RPO WD, nie przewidują drogi odwoławczej. Zatem działanie podjęte w niniejszej sprawie przez stronę przeciwną było zgodne z przepisami prawa.

Zdaniem organu również nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 30b ust. 4 z.p.p.r., tj. niepouczenie strony skarżącej o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W opinii organu pisemna informacja z dnia [...] r., sporządzona przez Zastępcę Dyrektora RPO WD nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 30b z.p.p.r., lecz jedynie wyjaśnienie sytuacji prawnej wnioskodawcy, którego wniosek został umieszczony na liście rezerwowej, z podaniem obszernego uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej działania organu. Do tego rodzaju pisma przepis art. 30b ust, 4 z.p.p.r. nie ma zastosowania, albowiem pismo to nie jest informacją o wynikach procedury odwoławczej. Wobec czego Instytucja w sposób uprawniony nie pouczyła strony skarżącej o ewentualnej możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponadto organ wskazał, że ocena projektu strony skarżącej została dokonana w sposób należyty, przez dwóch niezależnych i bezstronnych ekspertów. Jest to ocena rzetelna i należycie uzasadniona, a tym samym nie narusza przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz.1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem, w tym w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej zwana u.z.p.p.r.

Zgodnie z art. 30c ust. 1 z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 30c ust. 3 z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); bądź umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do badania zgodności z prawem zarówno zaskarżonego aktu administracyjnego, jak i poprzedzającej jego wydanie procedury. Kontrola ta obejmuje również zgodność przeprowadzonego konkursu z jego regulaminem, ponieważ do przyjęcia tego ostatniego Zarząd Województwa był obowiązany na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt u. z.p.p.r.

W tym miejscu wskazać należy, że system realizacji regionalnego programu operacyjnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonego w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednakże należy zauważyć, że w prawie administracyjnym pojęciu prawa przepisuje się szczególne, szersze znaczenie. Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zatem dopuszczalna jest możliwość posługiwania się – w ramach sądowej kontroli projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji projektu (regulaminami konkursu) łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Taka praktyka dowodzi bowiem, że sąd kontroluje jednocześnie zgodność tychże postanowień z prawem powszechnie obowiązującym.

Kontrolowana, z uwzględnieniem wskazanych wyżej kryteriów, ocena złożonego przez stronę skarżącą projektu pod nazwą: [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Skarga dotyczy oceny projektu o dofinansowanie zgłoszonego do konkursu ogłoszonego przez Zarząd Województwa D. jako Instytucję Zarządzającą w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Ogłoszony konkurs dotyczył Działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, Schemat 1.1.D1 Dotacje inwestycyjne dla MŚP zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013. Instytucją zarządzającą tym programem jest Urząd Marszałkowski Województwa D. we W., którego Zarząd – jako organ wykonawczy dla celów prowadzenia i właściwej realizacji programów pomocowych – określił przepisy dotyczące przeprowadzania konkursów. W rozpoznawanej sprawie przepisy te to: Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007 – 2013, Procedura Odwoławcza; Poradnik dla Beneficjenta w ramach RPO WD na lata 2007-2013.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy umieszczenie na liście rezerwowej projektu zgłoszonego do przyznania środków finansowych w ramach działania regionalnego programu operacyjnego, który przeszedł pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną, a tym samym nie został wybrany do dofinansowania, było negatywną oceną projektu i czy wobec powyższego mimo, że procedura odwoławcza RPO WD nie przewiduje możliwości odwołania się od takiej decyzji Zarządu Województwa, wnioskodawcy przysługiwało odwołanie.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcę poinformowano, że jego projekt został oceniony pozytywnie i za ocenę merytoryczną uzyskał 23 punkty, jednak z uwagi na wyczerpanie środków finansowych przewidzianych na dany nabór wniosków, nie został przyjęty do dofinansowania i został umieszczony na liście rezerwowej. Realizacja projektu została uzależniona od pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Oczywistą jest rzeczą, że dla strony skarżącej, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego.

Skarga w istocie sprowadza się do ustalenia interpretacji przepisu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Kwestia sporna obejmuje w szczególności rozumienie pojęć "negatywnej oceny projektu" oraz "negatywnego wyniku procedury odwoławczej", o którym mowa w art. 30c ust. 1 ustawy.

Podnieść należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza swoisty tryb odwoławczy, różniący się od trybu unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy, procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. Treść tego przepisu brzmi: W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Kolejnym etapem jest działanie podjęte zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepisy odróżniają więc negatywną ocenę projektu, która jest przedmiotem odwołania, od negatywnego wyniku postępowania odwoławczego, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słuszny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny projektu. Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową uznać należy, że przez "pozytywną ocenę projektu", uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Można ująć to co najwyżej jako ocenę pozytywną z negatywnym skutkiem dla strony.

Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. "Pozytywna ocena" w rzeczywistości powinna być rozumiana jako pozytywne przejście etapów oceny i uzyskanie pozytywnej oceny jako pozytywnego zakończenia procesu. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków.

Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje system operacyjny RPO WD wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, merytorycznej, strategicznej i oceny wykonalności wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie. Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia odwołania, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego.

Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W korzystniejszej sytuacji znalazłby się więc uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia odwołania mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, że umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, że system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10)

Podsumowując, istotą postępowania konkursowego jest uzyskanie przez wnioskodawcę pomocy finansowej, negatywna ocena jest zatem przeciwstawieństwem skierowania do dofinansowania. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wersji sprzed tzw. noweli grudniowej (zmiana obowiązująca od dnia 20 grudnia 2008 r.) posługiwała się sformułowaniem "wyłonienie do dofinansowania" (art. 30 ust. 2). Wyłonienie oznaczało w tym przypadku przyznanie środków.

Skoro przeprowadzenie przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym postępowania w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach danego programu nie zakończyło się zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania, mamy do czynienia – jak już zostało wyjaśnione – z negatywną oceną projektu w procedurze konkursowej.

Brak prawidłowego rozpoznania odwołania wniesionego od negatywnej oceny projektu, informacja organu, że wobec pozytywnej oceny nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, stanowiło naruszenie postanowień artykułu 30b ust.1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie zasadnym zarzutu skargi naruszenia przez Zarząd Województwa art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Skoro ocena projektu polegająca na stwierdzeniu, że projekt uzyskał pozytywną notę, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania, jest oceną negatywną, to niewątpliwie stronie przysługiwał środek odwoławczy, wskazany w Procedurze Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WD 2007-2013. Uchybienie przez Instytucję Zarządzającą art. 30b ust. 2 ustawy polegało bowiem na takim zastosowaniu pozostałych przepisów ustawy, które zamknęło wnioskodawcy drogę do instancyjnej kontroli spornej oceny. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w procedurze odwołania RPO WD wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 ustawy, że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że przywołanym w skardze wytycznym ministra nie można przypisać charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP, jednakże są one przykładem autentycznej wykładni prawa, która stanowi powszechnie obowiązującą interpretację przepisu, o znaczeniu porównywalnym z mocą obowiązującą samego przepisu. Należy podkreślić, że strona skarżąca posługiwała się tymi postanowieniami jedynie posiłkowo, celem wzmocnienia argumentacji. Podstawą skargi były przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju. Podstawą prawną rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie są także zapisy ustawowe. Dodać również należy, że procedura odwoławcza Programu Operacyjnego RPO WD nie przewiduje ograniczeń odnośnie podstaw, na jakich może zostać oparty środek odwołania, a zatem uczestnik konkursu może podnieść zarzuty zarówno odnośnie samej procedury, jak też co do merytorycznej oceny wniosku, a zatem niezgodności oceny z kryteriami. W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy może wyłącznie uwzględnić odwołanie, co jest jednoznaczne z przekazaniem projektu do ponownej oceny, bądź nie uwzględniając go oddalić odwołanie. Rozpatrzenie odwołania dokonuje się w formie pisemnej wraz ze szczegółowym uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, naruszenie prawa w kontrolowanej procedurze konkursowej polegało także między innymi na nie odniesieniu się przez organ do zarzutów środka zaskarżenia. Co więcej należy zauważyć, że na podstawie treści informacji organu nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty odwołania dotyczące kryteriów strategicznych projektu, zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Z treści tej informacji jak i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynika bowiem, że organ ograniczył się jedynie do zacytowania ocen oraz oznajmienia, że decyzje zarządu nie podlegają weryfikacji, a procedura wdrażania RPO WD nie przewiduje środków zaskarżenia. W takiej sytuacji wnoszący odwołanie pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym środek odwoławczy w istocie nie został rozpatrzony.

W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej informacji – wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. Stanowi to naruszenie przepisu art. 30b ust. 1 i 2ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ prowadzący postępowanie powinien przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z jej wymogami, w szczególności winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia i prawidłowo je uzasadnić. Dopiero uznanie, że zarzuty te nie są zasadne, może stanowić podstawę do nie uwzględnienia odwołania.

W powyższej sytuacji należy stwierdzić, że ocena projektu nastąpiła w sposób naruszający prawo i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą. Z przedstawionych względów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 30c ust.3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a.