Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1023/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 1023/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 roku stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Ośrodka Terenowego ARiMR w W. nr [...] z [...] września 2016 roku w sprawie udzielenia wsparcia w części dotyczącej wycofania w dniach [...] grudnia 2015 roku i [...] marca 2016 roku ilości 26 325 kg jabłek w zakresie wsparcia finansowego w kwocie [...] EUR.

Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu [...] listopada 2015 r. R. J. (dalej: skarżący, strona, beneficjent, wnioskodawca) złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow III)". W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dniu składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w [...] [...], gmina [...], nierealizującej programu operacyjnego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] W. (sygn. akt. [...]) od dnia [...] grudnia 2015 r. członkowie spółki "." (w tym także skarżący) zostali członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] [...], gmina [...]. W powiadomieniu producent zdeklarował zamiar dokonania operacji wycofania jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w łącznej ilości 362.706 kg z powierzchni 11,84 ha.

Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operacje wycofania z rynku produktu, co dało mu podstawę do złożenia w dniu [...] lipca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 112.305 kg jabłek z powierzchni 4,52 ha w terminach: [...] listopada 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r. oraz [...] marca 2016 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem przez Dyrektora OT ARR decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie [...] EUR, tj. [...] zł (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.). Na tej podstawie w dniu [...] września 2016 r. została zrealizowana płatność na rzecz producenta.

Jednocześnie w przedmiotowym mechanizmie embargo DOW III brała udział spółka "[...]" Sp. z o.o., na rzecz której Dyrektor OT ARR wydał dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia: jedną [...] września 2016 r. nr [...] na kwotę [...] EUR ([...] zł), a drugą [...] września 2016 r. nr [...] na kwotę [...] EUR [...] zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone "[...]" Sp. z o. o. [...] września 2016r. Pismem z [...] lutego 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu, pomimo że był on członkiem uznanej organizacji producentów "[...]" Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia, tj. mechanizmu embargo DOW III, co powoduje, że orzeczenie w tym zakresie zostało wydane na rzez strony z rażącym naruszeniem prawa.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm., dalej: ustawa o Agencji) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284 z 30.09.2014 r., str. 22 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji ostatecznej z 2016 r. w części dotyczącej wycofania w dniach: [...] grudnia 2015 r. i [...] marca 2016 r. ilości 26.325 kg jabłek w zakresie przyznania wsparcia finansowego w kwocie [...] EUR. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący, realizując do dnia [...] grudnia 2015 r. cztery pierwsze dostawy jabłek, nie był członkiem uznanej organizacji producentów; "[...]" Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym mechanizmie wsparcia. Jednak poczynając od [...] grudnia 2015 r. beneficjent, przeprowadzając w terminach: [...] grudnia 2015 r. i [...] marca 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości: 21.320 kg i 5.005 kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami i oświadczeniami. W ww. termiach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. [...] lipca 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokonane przez skarżącego operacje wycofania z rynku jabłek w dniach: [...] grudnia 2015 r. i [...] marca 2016 r. pochodzą od podmiotu nieuprawnionego.

Zdaniem organu I instancji producent, który stał się członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów w dacie [...] grudnia 2015 r., stracił prawo do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., bowiem kluczową datą istotną do weryfikacji uprawnień beneficjenta jest data przeprowadzenia operacji wycofania produktu, na co wskazuje § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Ponadto wypłata z tytułu przedmiotowego wsparcia zarówno dla skarżącego, jak i dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania dla ilości 26.325 kg jabłek w kwocie [...] EUR (tj. [...] zł), na co wskazuje art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014. Tym samym skarżącemu zostało przyznane wsparcie nieprawidłowo w zakresie ww. kwoty, co stanowi wadę prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisów: art.. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM. Wysokość przyznanego stronie wsparcia z tytułu mechanizmu DOW III powinna uwzględniać tylko cztery zrealizowane dostawy produktów za okres od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., gdyż tylko te dostawy zostały zrealizowane przed datą wydania postanowienia z [...] grudnia 2015 r. o połączeniu spółek "[...]" i "[...]".

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona stwierdziła, że spełniła warunki wsparcia, a w sprawie nie doszło do otrzymania żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1031/2014. Wskazała nadto, że w przepisach prawnych dotyczących wsparcia dla producentów indywidualnych oraz organizacji producentów owoców i warzyw występuje luka prawna, która nie przewiduje udziału w programie operacyjnym podmiotu w sytuacji zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Takiej luki prawnej nie można kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 kpa.

Decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...] Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 139 kpa w związku z art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister, po powołaniu treści przepisów prawnych, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przedstawił stan faktyczny tożsamy z ustaleniami Prezesa ARiMR.

Organ odwoławczy uznał, że w przepisach unijnych ani krajowych nie przewidziano obligatoryjnego wymogu zrealizowania zaplanowanej operacji w ilości wskazanej w powiadomieniu, a rozporządzenie RM z 2014 r. nie przewiduje zmiany statusu podmiotu w trakcie realizacji mechanizmu. Oznacza to, że status podmiotu rozpoczynającego działania w ramach tego mechanizmu musi pozostać taki sam na każdym etapie postępowania w tym przedmiocie (składania powiadomienia, przeprowadzenia operacji i wnioskowania o wsparcie). Tym samym skarżący nie mógł we wniosku o przyznanie wsparcia zaznaczyć, że jest producentem indywidualnym, bowiem już od [...] grudnia 2015 r. był członkiem i udziałowcem organizacji producentów owoców i warzyw "[...]" Sp. z o.o. realizującej program operacyjny. Przyznanie pomocy organizacji producentów owoców i warzyw, realizującej program operacyjny jednocześnie z przyznaniem pomocy członkowi takiej organizacji w ramach tego samego mechanizmu wsparcia jest naruszeniem zarówno przepisów krajowych, jak i UE.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. w całości. Przepisy te mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu i nie wymagają wykładni prawa. Analiza skutków podjętego rozstrzygnięcia oraz ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej czy społecznej pozwoliła Ministrowi na stwierdzenie, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów. Pomoc finansowa trafiła bowiem do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać. Wypłata wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Jednocześnie Minister nie stwierdził innych naruszeń prawa objętych przepisem art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Ministra skarżący, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie powinien otrzymać żadnego wsparcia za wycofanie owoców z rynku na bezpłatną dystrybucję. Jednak stosownie do art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR organ odwoławczy nie stwierdził występowania ww. naruszeń.

Od decyzji Ministra skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pomimo że wskazane w zaskarżonej decyzji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ skarżący był podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia od dnia złożenia powiadomienia do dnia wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. Wynika to z pominiętych przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy następujących przepisów: art. 29 w związku z art. 78 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz.UE.L 157/1, dalej: rozporządzenie nr 543/2011), art. 494 § 1, 2 i 4 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 505, dalej: k.s.h.), § 5 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 5 i 7 rozporządzenia nr 1031/2014.

W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący otrzymał wsparcie finansowe jako podmiot nieuprawniony. Zdaniem strony Minister nie przeanalizował skutków prawnych połączenia spółek, przyjmując ad hoc, że sukcesja generalna rozciąga się na uprawnienia wszelkich podmiotów, a także na uprawnienia wspólników - członków organizacji producentów. Brak oceny w powyższym zakresie powoduje uchybienia zaskarżonej decyzji, które winny skutkować jej uchyleniem. Skarżący w skardze podniósł, że art. 494 k.s.h. wprowadza ogólną zasadę sukcesji uniwersalnej, polegającej na przejęciu wszelkich praw i obowiązków spółki przejmowanej przez spółkę przejmującą. We wskazanym przepisie została również uregulowana sukcesja administracyjnoprawna, zgodnie z którą na spółkę przejmującą przechodzą wszelkie prawa i obowiązki administracyjnoprawne spółki przejmowanej, chyba że z decyzji lub z wyraźnego przepisu ustawy wynikają inne skutki. Nadto ustawodawca wprost w przepisie ustawowym uregulował kwestie statusu prawnego wspólników spółki przejmowanej, którzy wraz z wpisem połączenia w rejestrze stają się wspólnikami spółki przejmującej, niezależnie od swojej woli i podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie. Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że skarżący z dniem [...] grudnia 2015 r. stał się wspólnikiem "[...]" Sp. z o.o. i jednocześnie jako producent owoców również członkiem tej samej organizacji producentów owoców i warzyw. Jednakże nie oznacza to, że wraz z wpisem połączenia do rejestru skutki prawne połączenia również rozciągają się automatycznie na uprawnienia wszelkich podmiotów, mających jakikolwiek związek z łączącymi się spółkami. Połączenie przez przejęcie przede wszystkim wpływa na sytuację prawną spółki przejmującej, która nabywa wraz z połączeniem wszelkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, jednakże sukcesja uniwersalna nie dotyczy uprawnień i obowiązków innych osób, nawet wspólników spółki przejmowanej, którzy wskutek połączenia stają się wspólnikami spółki przejmującej. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż połączenie spółek w stosunku do wspólnika spółki przejmowanej dotyczy jedynie jego praw i obowiązków związanych z udziałami w spółce, a nie wszelkich praw i obowiązków jako podmiotu indywidualnego. Nie istnieje przepis, z którego by wynikało, że wraz z wpisem połączenia do rejestru członek organizacji przejmowanej nabywa prawa i obowiązki członka organizacji przejmującej w pełnym zakresie. Prawidłowa wykładnia art. 29 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011 w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinna brać pod uwagę, że skutki prawne wynikające z realizacji programu operacyjnego nie mogą automatycznie przechodzić wraz z połączeniem na członków organizacji przejmowanej, ponieważ do przejścia tych skutków niezbędna jest zmiana programu operacyjnego, która następuje decyzją właściwego organu. Po połączeniu organizacji producentów należy przyjmować fikcję prawną, że powstała po połączeniu organizacja składa się z dwóch bytów, tj. części organizacji realizującej program i części przejętej nierealizującej programu operacyjnego. W przedmiotowej sprawie zmiana programu operacyjnego organizacji "[...]" Sp. z o.o. nastąpiła [...] października 2016 r., a więc po dokonaniu operacji wycofania z rynku owoców przez skarżącego. Na tej podstawie nie można przyjmować w stosunku do skarżącego, że organizacja producentów, której jest członkiem, realizowała program operacyjny na dzień dokonywania operacji wycofania z rynku.

Poza tym skarżący wskazał, że status prawny producenta indywidualnego należy oceniać na dzień złożenia powiadomienia, a nie na dzień składania wniosku o przyznanie wsparcia. Należy zauważyć, że w treści powiadomienia wskazane zostały wszelkie informacje dotyczące samego producenta, jak również przedmiotu powiadomienia.

Niezasadne jest również stwierdzenie, że wypłata środków finansowych dla skarżącego oraz dla spółki "[...]" nosi znamiona podwójnego finansowania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 rozporządzenia 1031/2014. Grunty oraz produkty skarżącego były zgłoszone do wsparcia tylko przez niego, a nie przez spółkę "[...]". Zdaniem skarżącego nie jest prawidłowa interpretacja organów, że utracił on prawo do otrzymania wsparcia na bezpłatną dystrybucję z powodu uzyskania członkostwa w spółce "[...]". Pozbawia ona bowiem prawa do uczestniczenia w mechanizmie pomocowym, pomimo wypełnienia przesłanek do jego uczestnictwa z powodu przyszłego irrelewantnego zdarzenia, na które skarżący nie mógł mieć wpływu. Jeśli przepisy regulujące mechanizm pomocowy nie przewidują sytuacji zmiany statusu skarżącego w trakcie postępowania, to należy uznać, że istnieje swoista luka prawna w tym zakresie, która nie może skutkować konsekwencjami dla skarżącego. Należy więc przyjąć, że oba postępowania w niniejszej sprawie, tj. postępowanie zainicjowane powiadomieniem strony i postępowanie zainicjowane powiadomieniem organizacji "[...]" Sp. z o.o. toczyły się oddzielnie, aż do wydania decyzji o udzieleniu wsparcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o syg. akt VIII SA/Wa 933/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 7 września 2021 roku, syg. akt I GSK 91/21 od wyżej powołanego wyroku uchylił wyrok WSA z dnia 9 lipca 2020 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznał ten zarzut za mający usprawiedliwione podstawy. Podnosił, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazanie, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia ( wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyny przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, jak powodów dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

W świetle powyższych uwag w ocenie NSA uzasadnienie sądu pierwszej instancji wymogów tych nie spełniało.

Przede wszystkim w motywach Sądu pierwszej instancji zostało wskazane, że jego zdaniem uchybienia przepisom rozporządzenia RM i rozporządzenia nr 1031/2014 podczas wydawania decyzji ostatecznej nie stanowią rażącego naruszenia prawa w powyższym rozumieniu( str. 12 uzasadnienia). Z kolei na str.13 uzasadnienia Sąd wskazał, że ,, nie podzielił stanowiska organów, co do rażącego naruszenia decyzji ostatecznej z 2016 roku – art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014, by kilka zdań dalej uznać, że stan faktyczny został ustalony wadliwie, gdyż organy nadzoru ,, nie wykazały dostatecznie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 kpa, czym naruszyły art. 16, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ‘’.

Sąd pierwszej instancji wbrew pierwotnym zapewnieniom o braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nakazuje ocenić decyzję organu z [...] października 2016 roku ,, w ramach rozważań nad przesłanką rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji ostatecznej z 2016 roku ‘’, co wskazuje na ewidentną sprzeczność w rozumowaniu, a zarazem na niedostateczną kontrolę przez Sąd istotnych okoliczności sprawy.

Sąd kwestionując stan faktyczny ustalony w decyzji Ministra, wskazując działania które organ musi podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jednocześnie przesądzając, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku przyznania wsparcia finansowego stronie przez organ, nie wyjaśnił w żaden sposób motywów takiego rozstrzygnięcia.

Nie wskazuje, dlaczego przy błędnym, zdaniem Sądu, stanie faktycznym przesądza o nomie prawa, która nie powinna być w sprawie zastosowana. Nie wyjaśnił, jak miałby postąpić organ, biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. gdyby w wyniku przeprowadzenia czynności wskazanych przez Sąd w skarżonym wyroku wyszły na jaw okoliczności potwierdzające zasadność zastosowania art. 156 §1 pkt 2 kpa.

NSA zauważył, że Sąd dopuszczając dowód z decyzji organu z 17 października 2016 roku władny był do jej merytorycznej oceny w kontekście wpływu na ocenę trafności dokonanych konstatacji i zastosowaniem przez organy art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Zdaniem NSA na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art.80 kpa, które w sprawie sądowoadministracyjnej nie mogły mieć zastosowania.

W ocenie NSA sąd pierwszej instancji nie akceptując stwierdzenia przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Skoro Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę na decyzję ostateczną stwierdził niewykazanie przez organ administracji publicznej przesłanki rażącego prawa z art. 156 §1 pkt 2 kpa winien jako podstawę wskazać art. 145 §1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przedwczesnym zastosowaniu na etapie subsumpcji przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa, który był podstawą decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest przepisem prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się

z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a.

Sąd ponownie rozpoznając skargę, po uchyleniu wyroku WSA związany został normą przepisu art. 190 p.p.s.a.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 2014 roku, które określa zadania realizowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, związane z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z UE do Federacji Rosyjskiej określonych w rozporządzeniu nr 1031/2014.

Przepis rozporządzenia RM z 2014 roku w § 4 ust.1 pkt 1 – 2 a-b) określa komu takie wsparcie przysługuje dwóm grupom podmiotów – uznanym organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw oraz producentom, którzy nie są członkami takiej grupy. Pomoc taka jest przyznawana po spełnieniu określonych prawem warunków, których spełnienie dzieli się na kilka etapów stanowiących pewną całość. W przypadku producentów warunkiem koniecznym przyznania takiej pomocy jest to, aby nie byli oni jednocześnie członkami uznanej organizacji producentów.

Skarżący R. J. składając w dniu [...] listopada 2015 roku powiadomienie do OT ARiMR w W. o zamiarze wycofania rynku z jabłek w ramach mechanizmu ,, Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DOW III) zaznaczył w formularzu, iż wniosek jest składany przez producenta niebędącego członkiem organizacji producenckiej. W tym dniu skarżący był członkiem organizacji producentów ,, [...] ‘’ sp. z oo. która w przedmiotowym programie nie uczestniczyła. W dniu [...] grudnia 2015 roku doszło do połączenia grup producenckich E. i R.. Połączenie miało miejsce w trybie połączenia przez przejęcie – członkowie grupy producenckiej [...] stali się członkami grupy [...], która w uczestniczyła w programie wsparcia i otrzymała pomoc decyzją z dnia [...] września 2016 roku w kwocie [...] EUR oraz decyzją z [...] września 2016 roku w kwocie [...] EUR.

Na podstawie złożonego powiadomienia skarżący dokonał w dniach [...] listopada 2015 roku, [...] grudnia 2015 roku, [...] grudnia 2015 roku, [...] grudnia 2015 roku, [...] grudnia 2015 roku oraz [...] marca 2016 roku wycofania 112 305 kg jabłek na bezpłatną dystrybucję. W dniu [...] lipca 2016 roku skarżący złożył wniosek o przyznanie wsparcia, które mu zostało przyznane decyzją z dnia [...] września 2016 roku.

W przedmiotowym postępowaniu Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2019 roku, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej gdzie stwierdzono nieważność decyzji z [...] września 2016 roku w części dotyczącej przyznania wsparcia w wysokości [...] EUR za wycofanie jabłek w ilości 26 325 kg, w dniach [...] grudnia 2015 roku i [...] marca 2016 roku.

Zdaniem sądu administracyjnego ponownie rozpoznającego skargę R. J. nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw.

W niekwestionowanym i prawidłowo ustalonym stanie faktycznym pomoc przyznana na rzecz skarżącego za wycofane jabłka w dniach [...] grudnia 2105 roku i [...] marca 2016 roku była nienależna i decyzja w tym zakresie rażąco naruszała prawo w rozumieniu przepisu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Przepisy rozporządzenia RM 2014 roku oraz rozporządzenia nr 1031/2014 nie regulują zagadnienia następstwa prawnego w sytuacji dokonywanych przekształceń podmiotowych. Należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1031/2014 odsyła do rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 wprost – w przypadku organizacji producentów oraz odpowiednio – w przypadku producentów. Ma to znaczenie ponieważ stosownie do art. 29 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011( w wersji do 31 maja 2017 roku), jeżeli organizacje połączyły się, organizacja producencka powstała w wyniku połączenia zastępuje organizacje, które się połączyły. Nowy podmiot może realizować programy jednocześnie i oddzielnie do dnia 1 stycznia następującego po połączeniu.

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie doszło do połączenia grup producenckich – [...] sp. z oo oraz [...] sp. z oo w trybie art. 492 §1 pkt 1 ksh poprzez przejęcie spółki [...] przez spółkę [...], co skutkowało przeniesieniem całości praw spółki [...] na spółkę [...], co spowodowało, że z dniem [...] grudnia 2015 roku skarżący stał się członkiem grupy producenckiej [...], który to podmiot realizował program Embargo DOW III. Fakt stania się z dniem [...] grudnia 2015 roku członkiem grupy producenckiej [...] sp. z oo potwierdza ten podmiot.

Taki stan powodował, iż pomoc otrzymał producent, który jednocześnie był członkiem organizacji producenckiej realizującej program darmowych dostaw owoców( jabłek), co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia RM z 2014 roku.

Literalne brzmienie wyżej powołanego przepisu jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści jednoznacznie wynika, iż w stosunku do wycofania jabłek z rynku od [...] grudnia 2015 roku( gdy stał się członkiem grupy producenckiej [...] sp. z oo) producent nie powinien otrzymać wsparcia. Decyzja w tym zakresie została skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia RM z 2014 roku skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 roku na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niewątpliwie niespełnienie warunku podmiotowego stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu wsparcia za okres gdy jednocześnie skarżący realizował dostawę jako producent, będąc jednocześnie członkiem grupy producenckiej również realizującym taki sam program. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 roku wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałby udział zarówno uznana organizacja producencka, jak i jej członek. Skarżący składając wniosek o przyznanie wsparcia w lipcu 2016 roku zdawał sobie sprawę, że przedmiotowe dostawy z [...] grudnia 2015 roku i [...] marca 2016 roku zrealizował będąc już członkiem organizacji producenckiej [...] sp. z oo, która również uczestniczyła w programie

(mechanizmie) embargo DOW III, co naruszało podstawowe zasady uczestnictwa w tym programie.

Zdaniem sądu nie ma znaczenia fakt, iż w momencie zgłaszania chęci wzięcia udziału w przedmiotowym programie skarżący nie był członkiem organizacji producenckiej która w takim programie uczestniczyła. Przedmiotowy program składa się z etapów i na każdym z nich skarżący jako jego uczestnik winien spełniać wymagania w nim zawarte. Co istotne składając wniosek o przyznanie wsparcia skarżący oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Niewątpliwe, podpisując takie oświadczenie, powinien mieć świadomość obowiązujących przepisów prawa, zarówno prawa krajowego, jak i unijnych regulujących udział w przedmiotowym programie.

Należy zauważyć, że organizacje producenckie są podmiotami, których celem jest wzmacnianie producentów na rynku. Są one zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczanej przez swoich członków.

Skarżący jako członek organizacji producenckiej powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie wskazał, że pomoc finansowa w pewnym zakresie trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, a więc trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia praworządności.

Za chybione należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa unijnego – art. 29 w związku z art. 78 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 roku oraz art. 5 ust. 1 lit.a) i art. 9 ust.4 rozporządzenia delegowanego Komisji( UE) nr 1031/2014.

Podnoszone przepisy art. 5 ust.1 i art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 wskazują na możliwość otrzymania pomocy dla producentów, którzy nie są członkami organizacji producenckiej oraz o potrzebie dołączenia dokumentacji dodatkowej oraz pisemnego oświadczenia, iż nie otrzymali żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Przepis art. 29 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) nr 543/2011 określa sytuację gdy doszło do połączenia organizacji producenckich.

Art. 29 ust.1 tego rozporządzenia wskazuje, że jeżeli organizacje producentów połączyły się, organizacja powstała w wyniku połączenia przejmuje prawa i obowiązki organizacji producentów, które się połączyły. Fakt połączenia się organizacji producenckich [...] oraz [...] odniósł ten skutek, iż skarżący z dniem [...] grudnia 2015 roku stał się członkiem organizacji producenckiej [...], która uczestniczyła w tym samym programie, co skarżący w ramach programu bezpłatnych dostaw jabłek w związku z embargiem dostaw do Republiki Rosyjskiej. Tak więc stanowisko skarżącego, iż połączenie się organizacji producenckich nie miało wpływu na realizację programu przez skarżącego jest nieuzasadnione. Wyżej powołany przepis wskazuje, iż w tym przypadku nie mamy do czynienia z luką prawną w sytuacji zmiany statusu przez podmiot realizujący program.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 w związku z art. 190 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.