Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 1/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
659
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: § 3 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: § 3 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.
article: art. 58 § 1 pkt 1 i 4, art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i W. R. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdów na rzecz powiatu oraz postępowania o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów I. stwierdza bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 18 października 2011 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania, o którym mowa w pkt I miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; IV. wyznaczyć Staroście trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku skarżących z dnia 18 października 2011 r.; V. zasądza od Starosty na rzecz M. R. i W. R. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 września 2014 r. pełnomocnik W. i M. R. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności oraz przewlekłości prowadzonych przez Starostę postępowań w przedmiocie prowadzenia postępowania likwidacyjnego wobec 18 wskazanych pojazdów. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór tych pojazdów oraz o złożenie wniosku do sądu celem stwierdzenia przepadku pojazdów na rzecz powiatu.

W uzasadnieniu wezwania wskazano, że skarżący w dniu 20 października 2011 r. złożyli wniosek do Naczelnika Urzędy Skarbowego w [...] o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania likwidacyjnego lub przekazanie sprawy według właściwości, a także o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za sprawowany dozór. Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. Naczelnik zawiadomił skarżących, że wniosek został przekazany do Starostwa Powiatowego w [...].

W dniu 5 kwietnia 2013 r. skarżący wystąpili do Starosty o udzielenie informacji odnośnie aktualnego stanu sprawy. W odpowiedzi poinformowano ich, że warunkiem niezbędnym do odebrania pojazdów jest wydanie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdów na rzecz powiatu. Z uwagi na brak przekazania odpowiednich dokumentów przez Urząd Skarbowy Starosta nie wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku.

W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Starosta [...] wyjaśnił, że sprawy przepadku pojazdów na rzecz powiatu regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, a postępowanie przed sądem wszczyna się wyłącznie na wniosek właściwego miejscowo starosty, a nie podmiotu usuwającego pojazd.

Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. W. i M. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania likwidacyjnego (orzeczenia przepadku pojazdów na rzecz powiatu) oraz postępowania o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Starosta nie ustosunkował się merytorycznie do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżących w sprawie doszło do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Starosta nie podjął działań celem skompletowania dokumentów potrzebnych do rozpatrzenia sprawy.

Skarżący wskazali, że Starosta złożył wniosek do sądu o orzeczenie przepadku w odniesieniu do jednego z wymienionych pojazdów, ale wniosek ten został przez sąd oddalony. Starosta nie poczynił żadnych kroków w celu uzyskania orzeczenia przepadku w stosunku do pozostałych pojazdów.

W ocenie skarżących Starosta działał w sprawie przewlekle, naruszył zasady uwzględniania słusznego interesu stron, szybkości postępowania i ochrony zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do podejmowania takich aktów lub czynności, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Starostę postępowania likwidacyjnego, tj. orzeczenia przepadku pojazdów oraz postępowania o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Z uzasadnienia skargi wynika, że dotyczy ona wyłącznie złożenia przez Starostę wniosku o przepadek wymienionych pojazdów. W ocenie organu w niniejszym postępowaniu nie ma mowy o przewlekłym postępowaniu administracyjnym, ponieważ przed organem administracji publicznej nie jest i nie może być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przepadku pojazdów. Wyłączna kompetencja w tym zakresie należy do sądu powszechnego. Ustawodawca nie określił, w jakim terminie starosta ma złożyć wniosek do sądu w trybie k.p.c. o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz powiatu.

W konkluzji Starosta stwierdził, że skarga odnosi się do spraw z zakresu prawa cywilnego procesowego i niedopuszczalna jest droga postępowania przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przed przejściem do merytorycznej oceny skargi należy zbadać formalną jej dopuszczalność, w pierwszej kolejności w związku z faktem, że sprawa żądań skarżących (objętych tym samym wnioskiem z 18 października 2011 r.) trafiała już dwukrotnie na wokandę tutejszego sądu. Pojawia się zatem pytanie o ewentualny stan powagi rzeczy osądzonej, uniemożliwiający zainicjowanie kolejnego sporu przed sądem i skutkujący koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 55/13 sąd oddalił skargę M. i W. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiat [...] w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarga nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania z uwagi na skierowanie jej wobec Powiatu [...], który nie ma statusu organu administracji publicznej. Wyrok jest prawomocny, bowiem nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej.

Z kolei następna skarga tych samych osób – na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania likwidacyjnego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdów na rzecz powiatu oraz postępowania o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów została odrzucona postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/14. Z uzasadnienia wynika, że skarga została wniesiona po upływie terminu, liczonego od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Również i to orzeczenie stało się prawomocne, w związku z brakiem wniesienia skargi kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe orzeczenia nie tworzą stanu powagi rzeczy osądzonej wykluczającej dopuszczalność skargi z 10 grudnia 2014 r. Kwestią nie budzącą najmniejszych wątpliwości jest to, że stan powagi rzeczy osądzonej rodzi tylko i wyłącznie orzeczenie merytoryczne w sprawie. Jest to pogląd powszechnie akceptowany we wszystkich procedurach sądowych

i administracyjnych, mający w pełni zastosowanie również w odniesieniu do procedury sądowoadministracyjnej.

Wyrok z 9 stycznia 2014 r., choć jego formuła wskazuje na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w istocie nie dotyczył meritum żądań skarżących. Jak wskazano wyżej – sąd oddalił skargę z powodu błędnego określenia skarżonego podmiotu, wyraźnie podkreślając w uzasadnieniu, że nie może odnieść się do meritum żądań skarżących. Wyrok nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu, skoro jako skarżony organ wskazano w niej prawidłowo Starostę [...].

Z kolei postanowienie z 10 grudnia 2014 r. stanowi rozstrzygnięcie formalno-procesowe, tym bardziej nie tworzy powagi rzeczy osądzonej.

Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w ww. prawomocnym postanowieniu z 10 grudnia 2014 r. i przychyla się do poglądu, że art. 53 § 2 p.p.s.a., wskazujący sposób liczenia terminu do wniesienia skargi w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 marca 2009 r. (II FSK 2020/08), "za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Dostrzec jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 cytowanego Prawa. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności".

Pogląd, że w stosunku do wszystkich skarg na bezczynność organów i przewlekłość prowadzonego przez nie postępowania nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi, określone w art. 53 p.p.s.a. jest powszechnie akceptowany w piśmiennictwie, był też wyrażany w licznych orzeczeniach sądu (por. m.in. A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.5, Warszawa 2013, s. 210; T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 355-356; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 288; postanowienia NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06 oraz z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13).

Na marginesie można zauważyć, że nawet przy przyjęciu przeciwnego stanowiska, należałoby uznać, że skarżący dopełnili warunków dopuszczalności skargi – w dniu 30 września 2014 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedź organu otrzymali 12 listopada 2014 r., skargę zaś wnieśli w dniu 12 grudnia 2014 r.

W dalszej kolejności konieczne jest odniesienie się do argumentacji organu wskazującej na konieczność odrzucenia skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Organ wywodzi, że żądania skarżących dotyczy wszczęcia postępowania likwidacyjnego, czyli orzeczenia przepadku pojazdów, do czego właściwy jest sąd powszechny.

Z argumentacją organu nie można się zgodzić, bazuje ona bowiem na nieprecyzyjnych sformułowaniach zawartych w skardze, nie uwzględnia jednak istoty żądań skarżących. W tytule skargi rzeczywiście w pierwszej kolejności pełnomocnik skarżących wskazuje na "przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania likwidacyjnego", w dalszej jednak części wyraźnie mowa jest o przewlekłości odnoszącej się do postępowania o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Uzasadnienie skargi wyraźnie odnosi się już do tej drugiej kwestii. Rację ma organ, że skoro postępowanie w sprawie przepadku pojazdów należy do drogi sądowej, przed sądem powszechnym, kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje tego rodzaju czynności. Nie ulega natomiast żadnych wątpliwości, że kognicją sądu administracyjnego objęte są czynności zmierzające do przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdów. Czynności te bez wątpienia mają charakter administracyjny, choć – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części rozważań – wątpliwości budzi właściwa ich forma.

W konkluzji sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi ani z powodu res iudicata (art. 58 § 1 pkt 4), ani braku drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Konstatacja ta umożliwia przejście do merytorycznej analizy sprawy.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań należy przyjąć, że skarga w badanej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] z wniosku skarżących z dnia 18 października 2014 r. o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o dyspozycje wydane na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze z.; dalej jako: P.r.d.).

Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżących dotyczy pojazdów, które były usuwane z drogi w okresie od listopada 2008 r. do grudnia 2009 r.

Istotnym problemem w sprawie jest fakt, że regulujący zasady postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi art. 130a P.r.d. podlegał od tego czasu istotnym zmianom.

We wspomnianym zakresie czasowym art. 130a ust. 10 P.r.d. stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6. miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Własność tego pojazdu przechodziła na Skarb Państwa z mocy ustawy. Regulacja ta została zakwestionowana wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), w którym TK uznał, że przytoczony przepis, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Reakcją ustawodawcy na ten wyrok była zmiana art. 130a ust. 10, dokonana ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Ustawa wprowadziła zasadę, w myśl której starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Co do kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, to zgodnie z ustawą ponosił właściciel (art. 130a ust. 1 i 2), natomiast w przypadku przejścia własności na Skarb Państwa to ten podmiot obciążany był kosztami. Wątpliwości sądów związane z podstawami orzekania w kwestii wynagrodzenia za przechowywanie i koszty dozoru rozwiała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 w której uznano, że jeśli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Aktualność uchwały z 29 listopada 2010 r. potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w późniejszej uchwale z 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14).

Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) i c) powołanego rozporządzenia z 2002 r., przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Odesłanie to dotyczy więc również art.102 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Należy w tym miejscu zauważyć, że z dniem 3 marca 2011 r. rozporządzenie z 2002 r. zostało zastąpione nowym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237), które jednakże zawiera identyczną w treści regulację jak przytoczona powyżej (§ 3 pkt 1 lit. a i c).

Z powyższych rozważań wynika, że w dniu złożenia przez skarżących wniosku z 18 października 2011 r. o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów usuniętych z drogi w oparciu o dyspozycje wydane na podstawie art. 130a P.r.d. zostało wszczęte postępowanie w sprawie i powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku. Z uwagi na to, że wniosek został złożony do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który w wyniku zmian prawnych okazał się organem niewłaściwym (por. postanowienia NSA z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11 oraz I OW 100/11; wyrok NSA z 14 maja 2015 r., I OSK 2126/13) i przekazał sprawę Staroście pismem (zawiadomieniem) z dnia 6 czerwca 2012 r. – od daty przekazania wniosku zaktualizował się obowiązek Starosty zakończenia tak wszczętego postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. W sytuacji kiedy podstawą materialnoprawną orzeczenia organu administracji o wymienionych wyżej kosztach i wynagrodzeniu jest przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. należy przyjąć, że już w dacie złożenia wniosku przez skarżących istniały materialnoprawne przesłanki orzekania w sprawie wszczętej wymienionym wnioskiem. Niezależnie od tego, jeżeli organ administracji uważał, że wniosek jest przedwczesny, mógł odmówić przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków, a na dalszym etapie postępowania, jeżeli uzależniał możliwość jego zakończenia od wyniku sprawy przed sądem powszechnym o orzeczenie przepadku pojazdu, mógł zawiesić postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących. Tak czy inaczej, organ powinien był ustosunkować się do złożonego wniosku w odpowiedniej formie przewidzianej prawem, w zależności od tego, czy istniały już podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo – istniały czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania. Takie stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie na kanwie innych podobnych spraw dotyczących bezczynności organów i przewlekłości postępowań w sprawach dotyczących zwrotu kosztów i przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór pojazdów (zob. m.in. wyroki NSA z 7 maja 2014 r., I OSK 2715/13, 2592/13, 2717/13, 2508/13; wyroki WSA w Lublinie z 18 grudnia 2014 r., III SAB/Lu 40/14, 43/14, 52/14, 59/14).

W badanej sprawie skarżący zarzucają Staroście [...] bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie rozpoznania ich wniosku.

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą przez zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12).

W ocenie sądu zarzuty skarżących co do bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty [...] są zasadne.

Jak wskazano wyżej, wniosek skarżących z 18 października 2011 r. zainicjował postępowanie, zmierzające do rozstrzygnięcia o ich żądaniu przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór wymienionych we wniosku pojazdów. Wymagało to zbadania możliwości wydania rozstrzygnięcia i podjęcia odpowiednich czynności prawnych, w zależności od wyników tego badania. W ramach tych czynności w grę wchodziła odmowa wszczęcia postępowania, wszczęcie i zawieszenie postępowania, rozstrzygnięcie merytoryczne uwzględniające wniosek lub odmawiające jego uwzględnienia.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...], któremu przekazano wniosek do rozpoznania w czerwcu 2012 r. nie podjął żadnych ze wskazanych czynności zmierzających do jednoznacznego, konkretnego i przewidzianego prawem odniesienia się do istoty żądań skarżących. Starosta prowadził korespondencję z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego i organami policji w sprawie przekazania dokumentacji w sprawie, ale z czynności tych nie wynikało nic konkretnego w kwestii załatwienia wniosku skarżących. W jednej jedynej sprawie Starosta złożył wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu, jednak wniosek ten został oddalony. Brak uzasadnienia postanowienia sądu uniemożliwia poznanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie całokształt działań Starosty podejmowanych w sprawie wniosku skarżących nosi klasyczne, typowe znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Starosta, którego obowiązek działania zaktualizował się w czerwcu 2012 r. podejmował szereg czynności procesowych, ale nie wynikało z nich nic konkretnego w kwestii istoty żądań skarżących. W efekcie po trzech latach od przekazania wniosku do Starosty nie ma żadnego rozstrzygnięcia w kwestii tego wniosku – ani odmowy wszczęcia postępowania, ani jego zawieszenia, ani rozstrzygnięcia co do istoty żądań. Brak rozstrzygnięcia wskazuje jednocześnie na bezczynność organu.

Taka sytuacja nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym. Strona kierująca żądania do organu ma prawo uzyskać sformalizowaną odpowiedź w formie prawem przewidzianej w rozsądnym terminie. Tych podstawowych standardów Starosta nie dochował w badanej sprawie.

Oznacza to, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżących o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór pojazdów. Co więcej, uwzględniając tak długi okres czasu i kompletną nieskuteczność czynności podejmowanych przez Starostę, należy przyjąć, że bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że stan, w którym po trzech latach strona nie uzyskała żadnej formalnej odpowiedzi na jej wniosek nie może być zaakceptowany w państwie prawa. Bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty nie usprawiedliwia bezskuteczna próba uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdów, podjęta tylko w odniesieniu do jednego z kilkunastu pojazdów. Choć jak wyżej wspomniano, sąd administracyjny nie ma kognicji w kwestii zobowiązania organu do wystąpienia z wnioskiem o przepadek do sądu powszechnego, nie może tolerować sytuacji, w której brak czynności zmierzających do przygotowania i złożenia takich wniosków powoduje w ogóle milczenie organu w kwestii rozpoznania wniosku o zwrot kosztów i wynagrodzenie za usunięcie z drogi i dozór pojazdów.

Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w myśl § 2 tego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W badanej sprawie sąd stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty, uznając jednocześnie, że miały ona charakter rażący. Ponieważ organ do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku skarżących, sąd wyznaczył organowi trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku, który zacznie swój bieg od dnia doręczenia akt organowi, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 286 p.p.s.a.).

W ocenie sądu, z uwagi na rażący charakter bezczynności i przewlekłości postępowania zachodziła podstawa do wymierzenia mu grzywny w wysokości 3.000 zł. Sąd zauważa, że jest to kwota w dolnych granicach dopuszczalnej wysokości grzywny (przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku 2014 wyniosło 3 783 zł, a więc maksymalna wysokość grzywny to 37.830 zł). Ustalając wysokość grzywny sąd miał na uwadze z jednej strony fakt, że pomimo upływu trzech lat, do dnia wydania wyroku Starosta nie rozpoznał w formie prawem przewidzianej wniosku skarżących ani nie podjął żadnego innego rozstrzygnięcia procesowego w tej kwestii, a podejmowane przez niego czynności nie prowadziły do uzyskania dokumentów i danych niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, ponadto w zaledwie jednym na kilkanaście przypadków Starosta wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Z drugiej strony należało uwzględnić zmiany stanu prawnego skutkujące wątpliwościami co do organu właściwego i właściwej formy rozstrzygnięcia sprawy, a także fakt, że Starosta podjął jednak pewne czynności mogące doprowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku, choć – zdaniem sądu – nie wykazał się w tym zakresie niezbędną determinacją. Te okoliczności zadecydowały o wymiarze grzywny.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, ze zm.). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej (240 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictw (34 zł).