Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3315/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 664/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 664/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę M.P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] maja 2017 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 434/16, WSA uwzględnił skargę Skarżącej i uchylił decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, parkingu o minimum [...] miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego na działce nr [...],[...], położonej w S.. WSA stwierdził, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – wbrew stanowisku organów obu instancji – powinna odnosić się do całego obszaru (co do zasady: wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu (niektórych działek) z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności, brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana: usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Ponadto, prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą i oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach. W konsekwencji, Sąd uznał za niezbędne opracowanie nowego projektu decyzji i poddanie go wymaganym uzgodnieniom, ze zwróceniem uwagi na powinność udokumentowania uprawnień autora tego projektu.

Po uzupełnieniu postępowania Burmistrz, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że popełniono szereg uchybień dotyczących m. in. granic obszaru analizowanego i załącznika do decyzji. Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazało, że Burmistrz prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej 420 m (szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 140 m). W obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, a także zabudowa usługowa. Projektowany budynek usługowy spełnia więc warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Prawidłowo ustalano linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce o numerze [...] zgodnie z załącznikiem graficznym. Wprawdzie zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza średnią, jednakże w obszarze analizowanym znajdują się działki, których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią tego parametru, co pozwoliło zastosować odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz.1588; dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r."). Także zaproponowana przez inwestora wielkość szerokości elewacji frontowej przekracza średnią, jednakże w obszarze analizowanym znajdują się działki, których szerokość elewacji frontowej przekracza średnią tego parametru. Zatem szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalona na poziomie od 30,0 do 33,0 m spełnia warunek kontynuacji szerokości elewacji frontowej. Z kolei w związku z tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest bardzo zróżnicowana, organ I instancji zasadnie dla planowanej zabudowy ustalił ten parametr na poziomie 5,7 m. Ponadto, mając na uwadze znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty organ I instancji ustalił dla dachu nowej zabudowy parametry: układ połaci dachowych - dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 5 ° do 15 ° lub dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 30° do 45°, wysokości kalenicy 10 m o kierunku równoległym do obowiązującej linii zabudowy. W ocenie Kolegium, spełniony jest także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."), bowiem teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony z ul. S.. Istnieje możliwość podłączenia do istniejących sieci uzbrojenia technicznego, co potwierdzają dołączone do wniosku zapewnienia gestorów sieci wodociągowej, energetycznej oraz kanalizacji sanitarnej. Teren objęty planowaną inwestycją stanowi użytek rolny - [...], który położony jest w granicach administracyjnych miasta S. i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W skardze Skarżąca podniosła szereg zarzutów dotyczących braków co do ustaleń faktycznych sprawy. Wskazała, że ustalone parametry nie poddają się w istocie weryfikacji z uwagi na brak danych wyjściowych. Na doręczonej jej mapie brak zaś informacji, w jakiej skali została wykonana. Część graficzna analizy składa się z trzech kawałków i jest przez to nieczytelna. Zdaniem Skarżącej, granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej powinny być wyznaczone w sposób jednakowy – w takiej samej odległości. Zakwestionowano też określenie liczby miejsc parkingowych (postojowych) oraz brak przeprowadzenia rozprawy i pominięcie wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę stwierdzając, że organy zastosowały się do zaleceń wynikających z wyroku sygn. akt IV SA/Po 434/16. Prawidłowo zatem wyznaczony został obszar analizowany jako minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jako niezasadny uznał pogląd Skarżącej, że skoro działka objęta wnioskiem ma kształt wielokąta, to i obszar analizowany winien mieć taki kształt. Decyzja Burmistrza zawiera ponadto wymagane prawem, prawidłowo sporządzone załączniki. Nie zmienia powyższego dodatkowe załączenie przez organ do decyzji dokumentu nazwanego "analizą". WSA wskazał, że przedmiotowy obszar wyznaczony został na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na załączniku zawarto informację, że stanowi ona kopię mapy zasadniczej w skali 1:1500, a fakt podzielenia załącznika na trzy elementy wynikał z rozmiarów wyznaczonego obszaru analizowanego. To samo dotyczy mapy z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Wbrew zarzutom Skarżącej, analizę przeprowadzono z należytą starannością, a jej wyniki poddają się kontroli. Burmistrz wskazał numery działek uwzględnionych w analizie, jak też konkretne parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach uwzględnionych w analizie. Prawidłowo sporządzona analiza pozwoliła organowi na ustalenie parametrów nowej zabudowy, co w sposób szczegółowy zostało omówione w jej wynikach. Wystarczające było wskazanie przez organ numerów działek uwzględnionych w analizie, a zatem nie było konieczności podawania ich konkretnej liczby. Wystarczającym również było wskazanie parametrów, cech, wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tabeli, a nie na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Prawidłowo też oznaczona została linia zabudowy. Załącznik graficzny decyzji (mapa) zawiera zaś skalę, w jakiej został sporządzony. Brak też podstaw do stawiania zarzutu wadliwości wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie jego załącznika graficznego. WSA wskazał także, że brak jest w obowiązującym systemie prawnym przepisu nakazującego określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy liczby miejsc parkingowych.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł. Wyrokowi zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), naruszenie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez błąd subsumpcji. WSA błędnie przyjął, że Burmistrz wydając decyzję o warunkach zabudowy dostosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w dwóch wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie, tj. sygn. IV SA/Po 332/15 z 16 września 2015 r. oraz IV SA/Po 434/16 z 17 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy się nie dostosował, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to dwóch kwestii: uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy (sygn. IV SA/Po 332/15) oraz przeprowadzenia wolnej od wad analizy urbanistycznej (sygn. IV SA/Po 332/15 i IV SA/Po 434/16).

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. naruszenie polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to zarzutu naruszenia: art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności art. 52 ust. 2 b (brak formy graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy), § 4 – 8, § 9 ust. 3, § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., niewyznaczenia miejsc parkingowych, nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, art. 153 P.p.s.a. oraz naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

4. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.: § 3 – wadliwe wyznaczono obszar analizowany, § 4 – wadliwie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, § 5 - 8 wadliwie wyznaczono cechy (wskaźniki) nowej zabudowy.

5. Na podstawie art. 174 pkt 2 – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu orzeczenia Kolegium i Burmistrza, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a. co ma ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Jako pierwszy, skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. z argumentacją sprowadzającą się wyłącznie do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Natomiast uchybienie temu przepisowi upatruje w braku uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na co wskazano w wyroku sygn. IV SA/Po 332/15, przy czym dotyczy to braku projektu urbanistycznego. Zdaniem Skarżącej, wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zwierać projekt urbanistyczny (który jest dokumentem odrębnym od mapy), a WSA nie stwierdził, by taki projekt został złożony bądź, że nie jest on wymagany.

Z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku (uwzględniającego skargę Skarżącej na pozytywną dla wnioskodawcy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy) jednoznacznie wynika, że WSA uchylając decyzje organów obu instancji nakazał wezwać wnioskodawcę "o uzupełnienie braków wniosku poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz o określenie cech i parametrów planowanej zabudowy w taki sposób, by móc je porównać z podobnymi cechami istniejącej już w danym miejscu zabudowy". Dodać w tym miejscu należy, że takie wytyczne były konsekwencją stwierdzenia przez WSA, po pierwsze, że mapa będąca załącznikiem do decyzji Burmistrza nie odpowiada wymaganiom powyższego przepisu i po drugie, sam wniosek w części opisowej zawiera uchybienia, gdyż określa jedynie maksymalne wartości planowanej inwestycji. Procedując ponownie organy wytyczne zrealizowały, o czym świadczy wyrok WSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. IV. SA/Po 434/16. Wyrokiem tym WSA wprawdzie uwzględnił skargę Skarżącej na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże jak wynika z uzasadnienia, powodem uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji była nieprawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy. Natomiast kwestia braku projektu urbanistycznego, w związku z takiej treści zarzutem skargi (pkt 7), była przedmiotem rozważań w sprawie sygn. IV SA/Po 434/16 i została prawomocnie przesądzona. WSA stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., gdyż "inicjujący kontrolowane tu postępowanie wniosek z [...] października 2015 r. zawiera załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej z naniesionymi na niej i skrótowo opisanymi poszczególnymi elementami planowanego przedsięwzięcia (k. 3 akt adm. I inst.). Załącznik ten spełnia wymagania, jakie takiemu dokumentowi stawia orzecznictwo, które wskazuje, że winien on mieć postać mapy sporządzonej w stosownej skali z umieszczonymi na niej propozycjami umiejscowienia planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 16.01.2008 r., II OSK 1862/06, CBOSA). Ponadto, w ocenie Sądu, przedłożony przez Wnioskodawcę załącznik graficzny, wraz z opisem planowanego przedsięwzięcia zawartym w części głównej wniosku, w dostatecznym stopniu składają się na wymagane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.". Prawomocne przesądzenie w sprawie sygn. IV SA/Po 434/16 poprawności uzupełnionego wniosku ma ten skutek, że wyklucza możliwość ponownego badania tej kwestii w rozpoznawanej sprawie. Jest to konsekwencją mocy wiążącej orzeczenia wynikającej z przepisu art. 170 P.p.s.a.; oznacza ona (moc wiążąca orzeczenia), że organy (i sąd) muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Naruszenie art. 153 P.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje również w braku realizacji wytycznych zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. IV SA/Po 434/16 w odniesieniu do sporządzonej analizy urbanistycznej, która zdaniem skargi kasacyjnej jest wadliwa.

Nakaz przeprowadzenia wolnej od wad analizy urbanistycznej wynika zarówno z uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. IV SA/Po 332/15, jak i sygn. IV SA/Po 434/16. W kontrolowanej sprawie, wbrew skardze kasacyjnej, analiza taka została sporządzona i zawiera wszystkie informacje wymagane przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w szczególności zawiera precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą. Tabelaryczne zestawienie działek objętych analizą znajduje się na kartach 78-83; w tabeli zawarte są informacje o funkcji, odległości linii zabudowy od drogi, podany jest wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyrażony w %, wskazana jest szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia głównych połaci dachowych, wysokość kalenicy, układ połaci dachowcach oraz kierunek głównej kalenicy. Zasadnie więc WSA stwierdził, że w aktach sprawy jest taki dokument, przy czym zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że "Skarżąca nie ma obowiązku poszukiwania w aktach sprawy dokumentu do którego odwołuje się WSA", gdyż reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika - autora środka odwoławczego. Reasumując, skoro zostały zrealizowane wytyczne zawarte we wcześniejszych dwóch wyrokach, zarzut naruszenia art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Dalsze zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymagają wspólnej oceny, gdyż poza wymienionymi ponownie przepisami art. 153 i art. 170 P.p.s.a. powołują, jako naruszone, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zdaniem Skarżącej, polegało na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Skarżącej, na podstawie załączonych map nie jest bowiem możliwe ustalenie w obszarze analizowanym: numerów wszystkich działek, ich powierzchni, szerokości elewacji frontowej budynku od frontu działki, powierzchni zabudowy każdego budynku oraz powierzchni zabudowy całej działki. Brak zatem danych, w oparciu o które organ dokonał wyliczeń i których wyniki załączył do decyzji. Nieudokumentowanie danych wyjściowych oznacza, że i wyliczenia są dowolne.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że opisane skargą kasacyjną zarzuty dotyczą sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., znajdującej się na kartach 78 - 84 akt administracyjnych i były już formułowane na etapie skargi. WSA odnosząc się do tych zarzutów stwierdził, że analiza przeprowadzona została z należytą starannością i wbrew twierdzeniom Skarżącej, jej wyniki poddają się kontroli. Stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę, gdyż analiza zawiera wszelkie dane wymagane ustawą i rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Danymi wymaganymi rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. są bowiem wskaźniki wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 1), które zawiera analiza w odniesieniu do każdej działki. Analiza podaje też dla każdej zabudowy istniejącej na działkach objętych analizą szerokość elewacji frontowej. Wbrew więc skardze kasacyjnej istnieją dane, w oparciu o które organ dokonał wyliczeń co oznacza, że w tej części zarzut jest nieusprawiedliwiony. Dodać też należy, że skarga kasacyjna nie wykazuje, aby podane w analizie wielkości odnoszące się do konkretnej działki zidentyfikowanej określonym numerem były wadliwe.

W odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. wymienionych w petitum, skarga kasacyjna w uzasadnieniu ogranicza się wyłącznie do art. 141 § 4 P.p.s.a., a naruszenie upatruje w braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Nie uzasadnia natomiast na czym miałoby polegać naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., co uniemożliwia ocenę zarzutu w tym zakresie.

Jeśli chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a., to przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672 czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). Jednocześnie podkreśla się, że formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący winien nie tylko przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, ale również wskazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, a więc jest zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3049/17 i z dnia 6 lutego 2018 r. sygn.. II GSK 1191/16, publ. Legalis).

W rozpoznawanej sprawie WSA sporządził uzasadnienie zawierające wszystkie ustawowe wymagania: przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu odnoszące się do skargi, jak również wskazał podstawy prawne rozstrzygnięcia, wyjaśniając jednocześnie treść zastosowanych przepisów. Wyrok poddaje się więc kontroli instancyjnej.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna uzasadnienie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadza do powtórzenia zarzutów, które sformułowane były w skardze (naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności art. 52 ust. 2 b - brak formy graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, § 4 – 8, § 9 ust. 3, § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., niewyznaczenie miejsc parkingowych, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, art. 153 P.p.s.a. oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa). Lektura uzasadnienia wyroku (vide: k. 79-81 akt sądowych) nie pozostawia żadnych wątpliwości, że WSA do zarzutów tych się odniósł, przy czym pominięcie niektórych (brak przeprowadzenia rozprawy), jako zarzutu nie mającego jakiegokolwiek znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, w żadnym wypadku nie może świadczyć o naruszeniu ustawowego wzorca uzasadnienia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na naruszenie § 3, § 4 oraz § 5 – 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynikające z błędnej wykładni. W ocenie skargi kasacyjnej błędnie wyznaczono obszar analizowany, bowiem jego granice zostały wyznaczone w sposób nierównomierny, tj. nie w takiej samej odległości od każdej strony (granicy) działki nr [...], co nie zostało właściwie uzasadnione. Nie wiadomo też, czy i w jaki sposób zostały w analizie uwzględnione działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego, czy uwzględniono je w całości, czy też tylko w częściach leżących w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Ponadto, z uwagi na wielkość załącznika należało użyć mapy w skali 1 : 1000, a odczyt z zastosowanej mapy w skali 1 : 1500 w trzech kawałkach okazał się mocno utrudniony. Wadliwie wyznaczono także obowiązującą linię zabudowy. Nie wiadomo, czy jest ona linią obowiązującą czy nieprzekraczalną. Niewłaściwie wreszcie wyznaczono cechy (wskaźniki) nowej zabudowy. Skoro bowiem nie ustalono skończonej liczby działek w obszarze analizowanym, to tym samym nie można ustalić cech nowej zabudowy (projektowanego budynku).

Przywołane na wstępie uzasadnienia związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) jest konsekwencją wymagań, jakie dla tego środka odwoławczego wynikają z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Ta uwaga natury ogólnej ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przypadku przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wymienionych zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu nie uwzględniono, że wszystkie paragrafy (za wyjątkiem § 8), nie stanowią zamkniętych jednostek redakcyjnych, gdyż dzielą się na ustępy: § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. składa się z dwóch ustępów, zaś § 4 i § 7 – z czterech ustępów. Już ta wada w opisanym zakresie zarzut błędnej wykładni czyni nieskutecznym. Natomiast w przypadku § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi zamkniętą jednostkę redakcyjną, z uwagi na uzasadnienie, nie można mówić o "błędnej wykładni". Uzasadnienie bowiem sumarycznie obejmuje § 5-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w żadnym miejscu nie nawiązuje do treści § 8, nie mówiąc o argumentacji, na czym "błędna wykładnia" owego przepisu miałaby polegać. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 P.p.s.a. wywodzi, że naruszenie tych przepisów polega na nieuchyleniu orzeczenia Kolegium i Burmistrza, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy tego typu to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Wskazuje się ponadto, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów P.p.s.a. stanowiących o formie wyroku, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia wskazanych uprzednio norm (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1828/14, LEX nr 2108304, z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 856/LEX nr 2033827, z dnia 25 września 2015 r., sygn. II OSK 146/14 LEX nr 1987028). Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 151 P.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, dlatego i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.