Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3086/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 556 m2, zajętą pod publiczną drogę gminną - część ul. [...] w L.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 124 438,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. i P. małżonków P. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej - Gminę L. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 25 sierpnia 2014 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/15, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. wskazując w uzasadnieniu, iż organ odwoławczy uchylił się od poczynienia ustaleń, czy przy wycenie wartości nieruchomości drogowej w operacie szacunkowym z dnia 25 sierpnia 2014 r. uprawnione było zastosowanie atrybutów rynkowych, takich jak "położenie, atrakcyjność lokalizacji" oraz cech "sąsiedztwo i otoczenie", których uwzględnienie, jak podniesiono w odwołaniu, zwiększyło wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda [...] zaniechał także oceny przedmiotowego operatu szacunkowego pod kątem prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami podobnymi (zarzut odwołania - uwzględnienia wśród czterech wybranych do porównań nieruchomości, nieruchomości posiadającej najwyższą cenę transakcyjną, która jako taka powinna zostać odrzucona przez rzeczoznawcę). Sąd podkreślił, że skoro organ odwoławczy uznał, iż samodzielnie nie jest w stanie odnieść się do tych zarzutów, winien w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i zobowiązać rzeczoznawcę do przedstawienia wyjaśnień w tym przedmiocie. W ocenie Sądu zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w tym zakresie, wobec przytoczonych zarzutów odwołania czyniło przedwczesnym stanowisko Wojewody.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, zobowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Organ przywołał treść art 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 z późń. zm.). Wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewody [...] decyzją z [...] czerwca 2008 r., Nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] o powierzchni 556 m2. Decyzja stała się ostateczna w dniu 17 września 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w kontrolowanym postępowaniu jest bezsporne, że A. P. i P. P. byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wniosek ten złożyli w terminie ustawowym. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Organ podniósł, że jak wynika z przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 u.g.n., w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

W prowadzonym przed Starostą Powiatu [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2014 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z 25 sierpnia 2014 r. zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 6 pkt 1 w związku z ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przyjmując podejście porównawcze - metodę porównywania parami biorąc do porównań transakcje nieruchomościami "drogowymi".

Autor operatu do wyceny wybrał próbkę 4 transakcji o cenach jednostkowych 107,50 zł/m2, 241,55 zł/m2, 222,79 zł/m2 oraz 256,40 zł/m2. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1m2 wycenianej działki ew. nr [...] o pow. 556 m2 ustalono w wysokości 223,81 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 124 438,00 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Wojewoda [...], uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/15, pismem z 18 maja 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. celem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego W. L. o dodatkowe wyjaśnienia i ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego odnośnie sporządzonej wyceny oraz o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 25 sierpnia 2014 r.

W dniu 20 czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z dnia 25 sierpnia 2014 r., w którym określono wartość rynkową działki ew. nr [...], obręb [...], położonej w L. Ponadto w piśmie z 20 czerwca 2016 r. biegły wskazał, że zastosowanie w wycenie atrybutów typowych dla działek budowlanych, przy wycenie działki drogowej zostało wyjaśnione na stronie 9 operatu "Jak wynika z analizy rynku, ceny działek przeznaczonych pod drogi lub ich modernizację zależne są od cen gruntów przyległych i są od nich niższe. Podstawowe cechy gruntów budowlanych, mające wpływ na wartość to: położenie i lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, możliwość innego wykorzystania, kształt i wielkość oraz dostęp do drogi i infrastruktura techniczna. Jeżeli wartość gruntów przeznaczonych pod drogi jest zależna od wartości gruntów przyległych do tej drogi, to należałoby w procesie wyceny zastosować podobne poprawki i cechy mające wpływ na wartość jak do działek budowlanych. Specyfika działek przeznaczonych pod drogi pozwala jednak na pominięcie niektórych cech działek budowlanych. Przeważnie kształt i wielkość działek drogowych jest podobna, są to wydłużone paski terenu o niewielkiej powierzchni. Dotyczy to zarówno działki wycenianej jak i działek wziętych do porównań. Możliwość innego wykorzystania należy również pominąć, ponieważ jest ono uwarunkowane planem miejscowym i może być tylko drogowe, zarówno dla nieruchomości wycenianej jak i dla nieruchomości wziętych do porównań. Cecha - infrastruktura, odnosi się tylko do działek wycenianych, zajętych pod drogę. Działki nabywane pod drogi jak i pod ich modernizację nie są uzbrojone. Dostęp do drogi publicznej zastąpiono dostępem do głównych ciągów komunikacyjnych co w pewien sposób określa klasę drogi (dojazdowa, lokalna czy zbiorcza) ". Biegły podkreślił, że specyfika działek przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi lub pod ich modernizację, nie pozwala w sposób bezpośredni określić ich cech, atrybutów, mających wpływ na wartość (...) Tylko posługując się cechami innych nieruchomości można w sposób pośredni, w miarę poprawnie określić wartość wycenianej działki (...) Dlatego do wyceny zastosowano cechy nieruchomości budowlanych, które to cechy w sposób pośredni mają wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca stwierdził również, iż w żadnej z 11 procedur postępowania przy zastosowaniu podejścia porównywania parami wyszczególnionych w Nocie Interpretacyjnej nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", rzeczoznawca nie ma obowiązku skreślenia ceny największej i najmniejszej.

Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. i uznał, że podniesiony w odwołaniu zarzut Prezydenta Miasta L., iż cechy rynkowe "sąsiedztwo" i "położenie" różnią się od siebie jedynie pozornie nie jest zasadny. Cecha "sąsiedztwo" dotyczy bowiem otoczenia nieruchomości, a nie jej samej, zaś "położenie" (w ramach przyjętego rynku lokalnego) odnosi się bezpośrednio do działki wycenianej. Organ podkreślił, że o doborze atrybutów rynkowych decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Organ odwoławczy odwołał się do pisma rzeczoznawcy majątkowego z 20 czerwca 2016 r., w którym szczegółowo został uzasadniony dobór atrybutów rynkowych, jak również wybór nieruchomości przyjętych do porównania. Z operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca z szerszego zbioru wybrał cztery obiekty porównawcze (o cenach jednostkowych z przedziału 107-256 zł/m2), które posłużyły za podstawę wyceny. Jak wskazał biegły w ww. piśmie na stronie 10 wykonanego operatu w tabelce podano "Przykładowe transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie". Przykładowe transakcje nie oznaczają tego samego co transakcje podobne. Wobec czego rzeczoznawca spośród tych transakcji wybrał cztery transakcje przydatne do wyceny, tzn. podobne m. in. pod względem cech fizycznych, prawnych, techniczno-użytkowych jak również przeznaczenia w planie miejscowym i sposobie użytkowania. W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest zarzut, że cena nieruchomości najdroższej w próbce danych powinna zostać odrzucona z dalszych porównań. W przyjętej metodzie porównywania parami biegły przyjmuje do bezpośrednich porównań kilka (w tym przypadku cztery) nieruchomości ocenione jako możliwie najbardziej podobne do wycenianej. Nie ma tu znaczenia fakt, że wśród tych obiektów porównawczych jest także działka o cenie najwyższej w próbce. W piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w Nocie Interpretacyjnej nr 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" w punkcie 4, podpunkcie 4.2 wyszczególniono procedury postępowania przy zastosowaniu podejścia porównywania parami. W żadnej z 11 procedur rzeczoznawca nie ma obowiązku skreślenia ceny największej i najmniejszej.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2014 r. (z klauzulą potwierdzająca aktualność z 20 czerwca 2016 r.) jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Zatem w kontekście omówionych zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego w stosunku do operatu szacunkowego organ odwoławczy zauważył, że mógł on skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 u.g.n.. Przepis ten daje możliwość zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżąca Gmina Miejska L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 36 ust. 1, ust. 4 w zw. z § 36 ust.6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ew. [...] o powierzchni 556 m² położonej pod drogą publiczną ul. [...] w L., co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy,

2. naruszenie art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w operacie szacunkowym z 25 sierpnia 2014 r. do wyceny zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami. Rzeczoznawca, przy wycenie nieruchomości wykorzystał do porównania transakcje sprzedaży jakie miały miejsce w latach 2012 - 2014, dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenia dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już drogą publiczną istniejącą. Z bazy danych wybrał 14 nieruchomości, z których trzy ( poz. 1, 2, 4 )położone w na granicy L. ( w miejscowości L.). Jednak żadnej z nieruchomości położonej przy granicach L. rzeczoznawca nie wybrał do wyceny. Wybrał za to nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych, położone w J. i w N. podczas gdy nie są one w żaden sposób podobne do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość pod poz. 4 w tabeli transakcje wybrane do wyceny, położona w N. i pod poz. 3, położona w J. posiadają powierzchnie wielokrotnie mniejszą od powierzchni działki wycenianej. Rzeczoznawca nie przyjął więc do wyceny nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, czym naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Twierdzenie, że powierzchnia nieruchomości nie ma wpływu na jej cenę jest chybione i nie poparte żadnymi dowodami w sprawie. Nadto przeczy doświadczeniu życiowemu i zasadom rynkowym. W przedmiotowym operacie szacunkowym, uzasadnienie doboru nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest niewystarczające dla uznania, iż dobór ten był prawidłowy. Skarżąca zwróciła również uwagę na rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę dokonując wyceny. Nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz jakość drogi dojazdowej nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Uwzględnienie tych cech sztucznie zawyża cenę nieruchomości. Kolejny błąd operatu polega na uwzględnieniu w operacie cechy 'lokalizacja szczegółowa" przez co rozumie się m.in. dobry dostęp do infrastruktury społecznej komunikacji publicznej, a co absolutnie nie ma znaczenia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości drogowej. Oznacza to, iż sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość naliczonego odszkodowania.

Wojewoda mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena legalności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., którą orzeczono o odszkodowaniu na rzecz A. P. i P. P. za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o pow. 556 m2, zajętą pod publiczną drogę gminną - część ul. [...] w L.

Organy prawidłowo ustaliły, że za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone i wypłacone wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Z treści przepisu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm.) wynika, że muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki dające podstawy do stwierdzenia w drodze deklaratoryjnej decyzji wojewody przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z nimi dana nieruchomość winna w dniu 31 grudnia 1998 r. być: zajęta pod drogę publiczną, pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stanowić własność innych podmiotów niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania trybu wynikającego z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje zatem właścicielowi nieruchomości, który utracił prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r. i który zgodnie z zapisem art. 73 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania. Odszkodowanie bowiem jest rekompensatą za odebrane prawo własności.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stanowi wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

W przedmiotowej sprawie do Starosty [...] wpłynął w terminie ustawowym wniosek A. P. i P. P. o wypłatę odszkodowania za utracone prawo własności do przedmiotowej działki drogowej. Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2). Jak stanowi art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy czym podczas jej określania uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n.

Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Obowiązek i prawo organu do weryfikacji operatu szacunkowego, jako kluczowego dowodu w sprawie o odszkodowanie, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2011 r. (sygn. I SA/Wa 1303/11), zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy.

Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej".

Organ administracji dokonując oceny operatu szacunkowego winien dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). Jeżeli chodzi o kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, to źródłem uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wycenianą nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 25 sierpnia 2014 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. L., którego aktualność została potwierdzona w dniu 20 czerwca 2016 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Gminy jest ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza powyższego operatu szacunkowego wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeznaczenie oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. tj. dzień wejścia w życie tej ustawy.

Biegły, mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n., określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami. W ramach uprawnień, jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 u.g.n., biegły oszacował nieruchomość, wybierając z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzanie z obszaru powiatu [...] i m. N. 14 transakcji zawartych w okresie od VIII 2012 r. do VI 2014 r., w których zbyto nieruchomości na cele drogowe po cenach jednostkowych od 20,00 zł/m2 do 256,40 zł/m2. Następnie wybrał z nich do wyceny 4 transakcje podobne pod względem położenia na terenie dużej jednostki administracyjnej, sąsiedztwa i w miarę możności dostępu do głównych ciągów komunikacyjnych. Ostatecznie po ustaleniu cech rynkowych wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie i lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, infrastruktura techniczna, dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wielkości poprawki ustalono wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 556 m2 w obrębie ewidencyjnym 28 została określona w wysokości 223,81 zł/m², co po uwzględnieniu jej łącznej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 124 438 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej, że rzeczoznawca wykorzystał do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budowę i poszerzenie dróg, podczas gdy wyceniana nieruchomość jest już istniejącą drogą publiczną. Należy pamiętać, że stan nieruchomości wycenianej został uwzględniony na dzień 29 października 1998 r. Treść art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego nie dają podstaw do przyjęcia, że porównywalne transakcje powinny dotyczyć wyłącznie nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne (a więc będących już faktycznie urządzonymi drogami). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają szczególnych zasad ustalania wartości rynkowej nieruchomości już zajętej pod drogę. Przepis art. 36 ust 6 rozporządzenia z kolei stanowi wyraźnie, że przepisy ust. 1- 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Nie istnieją zatem przesłanki uzasadniające takie zawężenie przyjmowanych do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Należy podkreślić także, że ze względu na treść art., 154 u.g.n. przy szacowaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca powinien uwzględniać w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu uwzględnia przeznaczenie wynikające ze studium lub decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero w sytuacji ich braku bierze faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Jak wynika z operatu (str.-8) do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży. W związku z dużą rozbieżnością cenową, do wyceny wybrano transakcje podobne pod względem położenia (duże wsie lub N.) i sąsiedztwa (lasy, tereny przemysłowe lub zabudowa mieszkaniowa). Jednakże, wbrew zarzutowi skargi, wybierając 4 transakcje do wyceny, rzeczoznawca zasadnie pominął nieruchomości położone np. w L. Wynika to z faktu, że nie są one podobne do wycenianej nieruchomości pod względem położenia na terenie dużej jednostki administracyjnej takiej jak L., J., N. Ponadto analiza rynku wskazuje, że ceny transakcyjne działek przeznaczonych pod modernizację lub pod budowę drogi są uzależnione od wartości gruntów przyległych. Dlatego do wyceny działki nr [...] wybrano ceny najwyższe biorąc pod uwagę ogólny poziom cen gruntów budowlanych w L., J., N.

Z operatu wynika, że ceny działek przeznaczonych pod drogi lub ich modernizację zależne są od cen gruntów przyległych i są od nich niższe. Podstawowe cechy gruntów budowlanych, mające wpływ na wartość to: położenie i lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, możliwość innego wykorzystania, kształt i wielkość oraz dostęp do drogi i infrastruktura techniczna. Jeżeli wartość gruntów przeznaczonych pod drogi jest zależna od wartości gruntów przyległych do tej drogi, to należałoby w procesie wyceny zastosować podobne poprawki i cechy mające wpływ na wartość jak do działek budowlanych. Specyfika działek przeznaczonych pod drogi pozwala jednak na pominięcie niektórych cech działek budowlanych, m. in. takich jak kształt i wielkość. Zatem wielkość nie stanowi cechy wpływającej na wartość działki drogowej.

Wbrew zarzutowi skargi, rzeczoznawca w operacie szeroko opisał nieruchomości wzięte do porównań (str.-11) uzasadniając swój wybór występującym między tymi nieruchomościami podobieństwem pod względem położenia na terenie dużej jednostki administracyjnej, sąsiedztwa i możliwości dostępu do głównych ciągów komunikacyjnych.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieprawidłowego doboru cech rynkowych mających wpływ na cenę rynkową nieruchomości na badanym rynku w postaci takich cech jak dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, uzbrojenie w media, jakość drogi dojazdowej oraz lokalizacja szczegółowa. Należy pamiętać, że rzeczoznawca ze względu na przytaczane już przepisy zobowiązany jest określić wartość rynkową nieruchomości według stanu na dzień 29 października 1998 r. Stan nieruchomości to także jej cechy fizyczne w postaci np. uzbrojenia nieruchomości. Biegły w operacie wskazał, że w tej dacie dostępne było uzbrojenie techniczne terenu w media energetyczne. Biegły zobowiązany zatem był uwzględnić ten stan rzeczy w sporządzonym operacie. Ponadto rzeczoznawca wskazał, że cecha - infrastruktura , odnosi się tylko do działek wycenianych, zajętych pod drogę. Działki nabywane pod drogi jak i pod ich modernizację nie są uzbrojone. Natomiast dostęp do drogi publicznej zastąpiono dostępem do głównych ciągów komunikacyjnych, co ma określać klasę drogi (dojazdowa, lokalna czy zbiorcza). Znalazło to odzwierciedlenie w zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównań.

W ocenie Sądu, przedmiotowy operat jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Zarzut skargi dotyczący zawyżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o niższych cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o zawyżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest - zdaniem Sądu - niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Skarżąca kwestionując stanowisko biegłego nie uprawdopodobniła, że stanowisko to jest błędne. Jeśli skarżąca uważała w trakcie postępowania przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że wycena biegłego budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżącą stanowisko. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłego uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy z 25 sierpnia 2014 r. jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. podnoszonych w skardze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne czynności do rozpoznania zarzutów wniesionego odwołania, uzasadnił wyczerpująco swoje stanowisko szczegółowo wskazując na ustalenia stanu faktycznego jak i prawnego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.