Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 625/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: par. 24 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 26 poz 232
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół  publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.
article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza Ś. w sprawie ustalenia zasad przygotowywania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2012 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia - w § 1 pkt 1 ppkt 1 we fragmencie "przy ilości uczniów poniżej 14 nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych", - w § 1 pkt 1 ppkt 2 we fragmencie "oraz oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych"; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Burmistrza Ś. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad przygotowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2012 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś., w załączniku nr [...] do zaskarżonego zarządzenia w punkcie II ust. 1 ppkt 1 uregulowano liczebność oddziałów w szkole podstawowej oraz oddziałach "0" do 30 uczniów.

Powyższy akt został zmieniony zarządzeniem Burmistrza Ś. Nr [...] z dnia [...] r., podjętym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 5 ust. 5, 5a art. 5c pkt 3 oraz art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zmiany dotyczyły załącznika nr [...], rozdziału II m.in. pkt. 1 ppkt. 1 i 2, który otrzymał następujące brzmienie:

"Liczebność oddziałów:

1) przy ilości uczniów poniżej 14 nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych;

2) w szkole podstawowej oraz oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych do 30 uczniów";

Wskazane wyżej zarządzenie zmieniające Burmistrza Ś. Nr [...] z dnia [...] r. stało się przedmiotem skargi Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności § 1 zarządzenia zmieniającego w następującym zakresie:

- pkt 1 ppkt 1 w całości tj.: "przy ilości uczniów poniżej 14 nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych" - z powodu istotnego naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w związku z pominięciem procedury likwidacji szkoły - oraz

- pkt 1 ppkt 2 we fragmencie: "oraz oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych" – z powodu sprzeczności z przepisem § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), który stanowi, że liczba dzieci w oddziale przedszkolnym nie może przekraczać 25 osób.

Organ nadzoru podniósł również zarzut naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ś. w odniesieniu do zarzutu, dotyczącego § 1 pkt 1 całego ppkt 1 zaskarżonego zarządzenia tj.: "przy ilości uczniów poniżej 14 nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych", nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru. Organ gminy wskazał, że zmiany organizacyjne wprowadzone arkuszem organizacyjnym w szkołach podstawowych nie odbywają się na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ nie mają one charakteru likwidacji ani częściowej likwidacji placówki. Według organu zapis ten skutkował jedynie tym, że nie otworzono klasy pierwszej w Szkole Podstawowej w Z., będącej najmniejszą szkołą w Gminie Ś. ze względu na zbyt małą liczbę dzieci - do klasy pierwszej było zapisanych tylko czterech uczniów. Burmistrz Ś. wskazał, że zaskarżone zarządzenie podjął na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26 poz. 232), ponieważ ustawodawca dał możliwość organowi prowadzącemu szkołę na ustalenie liczby dzieci w oddziałach w porozumieniu z dyrektorami szkół. Z kolei ustosunkowując się do następnego zarzutu Burmistrz Ś. wywodził, że zapis w zaskarżonym zarządzeniu we fragmencie "oraz oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych" jest wynikiem oczywistej omyłki , albowiem w zarządzeniu powołano się na właściwą podstawę prawną. Kwestionowany zapis nie spowodował zmian w liczebności oddziałów przedszkolnych, niezgodnych z obowiązującą normą prawa i ma on normować liczebność oddziałów szkolnych szkoły podstawowej, wyłączając oddziały przedszkolne. Natomiast w Gminie Ś. nie ma sytuacji, aby w oddziałach klasowych było po 30 dzieci, na jakimkolwiek poziomie nauczania. Burmistrz Ś. zaznaczył, że przy podejmowaniu decyzji organizacyjnych kieruje się interesem społecznym, interpretując obowiązujące przepisy przy uwzględnieniu wskaźników ekonomicznych opartych na celowości i gospodarności przy wydatkowaniu środków publicznych. Końcowo podniósł również, że skarga Wojewody jest ingerencją w samorządność Gminy Ś., w zarządzanie oświatą jednostki samorządowej , co uważa za utrudnianie działań na rzecz dobrze pojętej idei demokracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zostały określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Podczas kontroli sądowo-administracyjnej badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie ustalenia istotnych wad prawnych aktu lub uchwały.

Oznacza to, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wypada w tym miejscu przypomnieć , że z zgodnie z zasadą legalizmu, sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP, zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie akty prawne podejmowane przez organ gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy w nich zawarte nie mogą przepisów tych naruszać ( zob. wyrok NSA z dnia 26.02.2010 r. sygn. akt II OSK 1966/2009).

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi w badanej sprawie należy przywołać podstawę prawną , powołaną w zaskarżonym zarządzeniu, a mianowicie przepisy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z art. 5 ust. 5, 5a, art. 5c pkt 3 oraz art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z treści art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności wykonywanie budżetu. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Natomiast ust. 5a art. 5 wskazanej ustawy stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych (...) należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Stosownie do przepisu art. 5c pkt 3 powołanej ustawy w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w m.in. art. 34a wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zgodnie z art. 34a wskazanej ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Brzmienie cytowanych wyżej przepisów nie nasuwa wątpliwości i niewątpliwie z ich treści nie wynika uprawnienie organu gminy do nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych. Z kolei mając na uwadze powołaną przez Burmistrza Ś. kolejną podstawę prawną , zawartą w jego piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2012 r., wynikającą z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26 poz. 232) – zwanego dalej rozporządzeniem, zauważyć należy, że organ nie przywołał jej wprawdzie w podstawie prawnej zarządzenia , lecz nie zwalnia to sądu z obowiązku przeanalizowania treści tej podstawy prawnej . Jeśli bowiem w systemie prawnym funkcjonują określone normy prawne , stanowiące podstawę działania organów gminy , to pomimo braku ich powołania w akcie normatywnym, działaniom tych organów nie można przypisać znamion nielegalności. Z treści § 24 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia wynika zakres upoważnienia dla jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać ustalone, a są nimi: liczba oddziałów klas pierwszych oraz liczba uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych i szkolnych. W przewidzianym przepisem § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26 poz. 232) ustaleniu przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę w porozumieniu z dyrektorami szkół , liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych nie mieści się uprawnienie do nie tworzenia nowych oddziałów. Powołany przepis nie może więc stanowić podstawy prawnej do uregulowania kwestii nietworzenia nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych. Zważywszy, że wskazane wyżej rozporządzenie określające warunki i tryb przyjmowania uczniów do publicznych przedszkoli, szkół podstawowych ( ...) w § 4 pkt1 przewiduje przyjęcie się z urzędu dzieci zamieszkałych w obwodzie danej szkoły podstawowej do klasy pierwszej szkoły podstawowej ogólnodostępnej prowadzonej przez gminę lub innej należącej do sieci szkół podstawowych ustalanej przez gminę . Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), zgodnie z którym wykroczenie poza zakres upoważnienia nakazuje uznać, że organ gminy naruszył, w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy prawnej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie . W zakresie regulacji upoważniającej dany organ prowadzący szkołę - w tym również Burmistrza Ś. – do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, nie mieści się kompetencja jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę do określenia pułapu ilości uczniów poniżej której nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych. Ustalenie bowiem zarówno liczebności dzieci poniżej której nie tworzy się nowego oddziału szkolnego i przedszkolnego oraz sam fakt jego nietworzenia, wobec braku upoważnienia, pozostaje poza zakresem kompetencji tego organu gminy. Jeżeli organ gminy wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu w tej części.

Ma również rację Wojewoda D., kiedy wywodzi że ustanowiona przez Burmistrza Ś. norma prawna w konsekwencji umożliwia całkowitą likwidację placówki w innym trybie niż przewidziany w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, co jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2376/11, wedle którego w sytuacji likwidacji szkoły publicznej poprzez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy konieczne jest przeprowadzenie procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, przez organ prowadzący szkołę, nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. We powołanym wyżej orzeczeniu zwrócono uwagę na to , że ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z któregokolwiek z powyższych obowiązków. Wykładnia tegoż przepisu, która by różnicowała zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, byłaby wykładnią contra legem. Podobnie stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 981/08.

Również jako uzasadniony przedstawia się zarzut dotyczący wadliwego określenia liczebności dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkole podstawowej do 30 uczniów. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od analizy treści przepisów prawnych regulujących zasady funkcjonowania oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. W myśl ust. 6 § 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) – zwane dalej rozporządzenie MEN - w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział przedszkolny i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej, bowiem ona obejmuje klasy I–VI. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem przedszkola (art. 14 ust. 2, w związku z ust. 7 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z § 5 ust. 2 załącznika nr 1 rozporządzenia MEN liczba dzieci w oddziale przedszkolnym nie może przekraczać 25, z zastrzeżeniem ust. 3-5, w którym została uregulowana liczebność dzieci w przedszkolach integracyjnych oraz specjalnych. Powyższe zapisy dotyczą zarówno oddziału przedszkolnego funkcjonującego w przedszkolu jak i w szkole podstawowej.

Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone przez organ nadzoru zarządzenie we fragmencie ustalającym liczebność oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w szkole podstawowej do 30 uczniów, narusza obowiązujący porządek prawny poprzez ustanowienie regulacji sprzecznej z przepisami prawa i jest niezgodny z § 5 ust. 2 załącznika nr 1 rozporządzenia MEN. Zgodnie z wykładnią hierarchii aktów normatywnych przepisy prawne niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych. Obowiązek ten wynika z faktu, że normy hierarchicznie wyższe mają wyższą moc prawną. Wyższa moc prawna polega bowiem na tym, że przepisy niższego rzędu powinny być zgodne z przepisami wyższego rzędu i zgodnie z nimi muszą być interpretowane (Lech Morawski , "Zasady wykładni prawa" , Dom Organizatora, Toruń 2010, str. 130). Zarządzenie wprowadziło więc nową normę prawną, które w sposób odmienny niż w rozporządzeniu reguluje przedmiotową materię. W tej sytuacji zachodzi zatem sprzeczność z prawem rozumiana jako niezgodność postanowień zarządzenia z prawem powszechnie obowiązującym, która skutkować musi nieważnością wskazanego zapisu zarządzenia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, publ. LEX nr 320891).

Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie:

- w § 1 pkt 1 ppkt 1 w całości tj.: "przy ilości uczniów poniżej 14 nie tworzy się nowych oddziałów przedszkolnych oraz szkolnych" – podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

- w § 1 pkt 1 ppkt 2 we fragmencie: "oraz oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych" – z powodu sprzeczności z przepisem § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN.

Stwierdzenie powyższego w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142.poz. 1591 ze zm.) stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonego zarządzenia orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.