Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 524/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Teza: Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do której orzeczono o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczące decyzji wygaszonej nie jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

TEZY

Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do której orzeczono o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczące decyzji wygaszonej nie jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] Starosta H. udzielił M. Sp. z o.o. w B. (dalej jako Spółka), na jej wniosek, zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obrębie L., gmina N., na szczegółowych warunkach określonych decyzją. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 41 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 3 pkt 2, art. 43 ust. 2, art. 44 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Starosta H., uwzględniając wniosek Spółki, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.) w związku z art. 48 pkt 3 ustawy o odpadach wygasił ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów. Organ wyjaśnił, że Spółka oświadczyła o braku zamiaru realizacji decyzji.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Prokurator Rejonowy w H., na podstawie art. 184 § 1 i 2 K.p.a., wniósł sprzeciw domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 96 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej jako ustawa środowiskowa, poprzez nierozważenie, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Spółka wniosła o umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wygaszenie decyzji i jej eliminację z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Starosty H. z dnia [...] maja 2015 r. W ocenie Kolegium, wygaszenie decyzji pozostaje bez wpływu na możliwość stwierdzenia jej nieważności, bowiem wygaszenie nie powoduje zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności działa wstecz od dnia wydania decyzji, a więc także w stosunku do okresu sprzed jej wygaszenia. Powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w tej kwestii – zdaniem Kolegium – jest ukształtowane.

W ocenie SKO, w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 w związku z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Wniosek inwestora dotyczył wydania pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Przed rozstrzygnięciem wniosku powinna być dokonana ocena konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której to oceny nie przeprowadzono. Nadto, jak wskazało SKO, mimo że nieruchomości, na których planowano przetwarzanie odpadów, znajdują się w bliskim sąsiedztwie obszaru chronionego Natura 2000, brak jest wzmianki o możliwości oddziaływania inwestycji na ten obszar. Zatem decyzję z dnia [...] maja 2015 r. podjęto bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, co rażąco narusza przepisy o postępowaniu wyjaśniającym.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim zakwestionowała dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji już wygaszonej. Zdaniem Spółki, która powołała się na orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok w sprawie II SA/Wa 1510/09 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawie II FSK 476/10 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt I FPS 1/11), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego pozostającego w obrocie prawnym. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powoduje eliminację tej decyzji z obrotu prawnego. Jakiekolwiek postępowanie, celem którego byłoby ponowne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji, której byt ustał, jest bezprzedmiotowe skoro nie ma przedmiotu zaskarżenia. Spółka zwróciła uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zostało wszczęte, a decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji pierwotnej była ostateczna.

Zdaniem Spółki, w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, zaś organ nieprawidłowo wyprowadza obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej odwołując się tylko do treści art. 72 ustawy środowiskowej w związku z art. 42 ust 4 ustawy o odpadach. Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek, którego zakres określa strona, a organ nie może ingerować w treść wniosku. W przedmiotowej sprawie do wniosku dołączono wszelkie wymagane prawem dokumenty, zaś w sprawie nie istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek dołączenia tej decyzji jest aktualny, gdy jest ona wymagana (art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach). Sytuacja ta występuje, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: planowana jest realizacja "przedsięwzięcia"; przedsięwzięcie to należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 7, 80); realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania jednej z decyzji wymienionej w art. 72 ust. 1 tej ustawy. W przepisie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej zamieszczono jedynie rodzajowy katalog aktów, których wydanie uzależnione jest od uzyskania przez wnioskującego decyzji środowiskowej. Dopiero zaś dalsze przepisy określają przedsięwzięcia (i precyzują ich cechy) podlegające, czy też mogące podlegać ocenie środowiskowej. Tak jak nie każde pozwolenie na budowę, tak też nie każde zezwolenie na przetwarzanie odpadów wymaga wydania decyzji środowiskowej. Dlatego decyzji z 2015 r. można by zarzucić rażące naruszenie prawa materialnego polegające na jej wydaniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby obowiązek taki wynikał w sposób jasny i oczywisty z tych przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, by stan taki w rozpatrywanej sprawie miał miejsce. Z ustaleń i ocen organu nie wynika też, aby decyzja ta wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodziła również, że w sprawie decyzję wydał niewłaściwy organ tj. starosta zamiast marszałek województwa, co wyprowadziła z brzmienia art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 3 pkt 1a ustawy o odpadach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. w mocy. Stwierdziło, że mimo pewnych uchybień nie kwalifikuje się ona do uchylenia.

Zdaniem Kolegium, postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe należy rozumieć szerzej niż tylko jako eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Innymi skutkami tego postępowania są m.in. przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, konieczność poniesienia odpowiedzialności za szkody spowodowane wydaniem decyzji zawierającej wady nieważności, odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za szkody, jakie na skutek stwierdzenia nieważności poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nadto, decyzja oceniana z punktu widzenia art. 156 § 1 K.p.a. nie musi wcale pozostawać w obrocie prawnym. Jeżeli zostaną ustalone okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności, należy wydać decyzję to stwierdzającą. Zdaniem Kolegium, wskazane przez Spółkę orzeczenia sądowe nie podważają powyższego toku rozumowania. Orzeczenie o nieważności powoduje, że dana decyzja musi być uznana za nieistniejącą i niewiążącą od dnia jej wydania do dnia, w którym decyzja stwierdzająca jej wygaśnięcie stała się ostateczna. Potwierdza to treść art. 156 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji...".

Skład orzekający Kolegium podzielił natomiast stanowisko Spółki odnośnie nieścisłości argumentacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Jak wskazał ten skład, nie dla wszystkich przedsięwzięć, dla których podejmowane są decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej, ale tylko dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Nie wymieniono w tym rozporządzeniu przedsięwzięcia, jakiego dotyczyła decyzja Starosty H. z dnia [...] maja 2015 r. Tym samym, jak wskazało SKO, nie można stwierdzić że doszło do rażącego naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Decyzja środowiskowa musi zostać dołączona do wniosku o zezwolenie jedynie wówczas, gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia - innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony - przed wydaniem tej decyzji: stwierdzi, że dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, nałoży na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia RDOŚ dokumentów wymienionych w art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, a RDOŚ stwierdzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 97 tej ustawy. Powyższe okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Powyższa wada decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wyłącza jednak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Ta ostatnia jest bowiem dotknięta kwalifikowanym (rażącym) naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż jej wydania nie poprzedziło postępowanie wyjaśniające (jedynie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania). Pomimo tego, że przedsięwzięcie miało być zrealizowane na nieruchomości sąsiadującej z obszarem Natura 2000 ([...] O. w D. G. N.), o czym Starosta H. winien wiedzieć z urzędu, brak jest w aktach i wydanej decyzji jakichkolwiek śladów oceny, czy przedsięwzięcie to może choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar chroniony. Stanowi to ewidentne naruszenie jednoznacznego przepisu art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Nadto, zdaniem Kolegium a wbrew stanowisku Spółki, zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie są decyzjami administracyjnymi, w których organ jest związany wyłącznie wnioskiem strony. Przykładowo brzmienie przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach nie pozostawia wątpliwości, że w postępowaniu zmierzającym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów organ właściwy musi ustalić, czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania nie stwarzają zagrożeń, czy są zgodne z przepisami o ochronie środowiska i planami gospodarki odpadami oraz z przepisami prawa miejscowego. Brak dokonania takich ustaleń należy uznać za rażące naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane nakazy są jednoznaczne i niekontrowersyjne, a zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa o postępowaniu administracyjnym.

Kolegium oceniło też jako bezzasadny zarzut wydania decyzji przez niewłaściwy organ oraz wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom Spółki w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie wskazano, że przedmiotem zezwolenia było przedsięwzięcie wymienione w art. 41 ust. 3 pkt 1 a ustawy o odpadach.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła Spółka M. Zarzuciła naruszenie:

1). art. 42 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach;

2). art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 K.p.a. poprzez niewykazanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności;

3). niewskazanie przez organ konkretnego przepisu prawa, który wskazywał na kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (z czego wynikało ustalenie zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub odstąpienie od czynności wyjaśniających, do których obligował jednoznaczny przepis prawa), co stanowi naruszenie art. 6 , 7, 8 , 11 K.p.a.;

4). art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji - brak wyjaśnień odnośnie rozważenia okoliczności wyłączających wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i niewykazanie, że stwierdzone naruszenie można ocenić jako rażące. Zdaniem Spółki, Kolegium nie postarało się o wykazanie wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów; mimo, iż Kolegium zwróciło uwagę na szczególną lokalizację miejsca, w którym przetwarzane miały być odpady, nie wskazało konkretnych przepisów o nakazie lub zakazie związanym z tymi terenami (niedalekie sąsiedztwo obszaru Natura 2000);

5). naczelnej zasady działania organu na podstawie przepisów prawa - art. 6 K.p.a.;

6). art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (w sytuacji, gdy nie ma w obiegu prawnym decyzji Starosty H.), a także w sytuacji niewykonalności obydwu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzających nieważność decyzji Starosty H.

Zdaniem skarżącej Spółki, rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszenia prawa, bowiem zachodzi ono tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżący złożył wniosek zgodnie z ustawowymi przesłankami (art. 42 ustawy o odpadach), a organ wydał w tym trybie wiążącą decyzję. Nie ma podstaw by twierdzić, że była ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną.

Spółka wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, że organ nie rozważał wpływu zezwolenia na przetwarzanie odpadów na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć, że okoliczności wskazane w art. 46 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach zostały przez organ przeanalizowane i w związku z ich niewystąpieniem, pominięto ich omówienie w uzasadnieniu decyzji. Tego pominięcia nie sposób zakwalifikować z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto treść decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nie jest oczywiście sprzeczna z przywołanymi w niej przepisami, w tym z art. 46 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach. O rażącym naruszeniu przepisu art. 42 ustawy o odpadach nie może również świadczyć położenie działek Spółki przeznaczonych na przetwarzanie odpadów w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000. Kolegium nie rozważyło w żaden sposób, czy może ono potencjalnie wpływać na ten obszar, a stwierdziło naruszenie jednoznacznego przepisu art. 96 ust 1 ustawy środowiskowej. Kolegium nie wskazało też przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który zawierałyby zakaz prowadzenia na tych terenach działalności objętej zezwoleniem Starosty. Wskazywana przez organ nadzoru wadliwość mogłaby skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie Kolegium dopuściło się niedopuszczalnej nadinterpretacji.

Spółka wywodziła w uzasadnieniu skargi, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wygaszonej, a więc wyeliminowanej z obrotu prawnego i to w sytuacji, gdy to wygaszenie w dniu orzekania na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. było ostateczne. Nadto, w jej ocenie, dwukrotnie wobec tej samej decyzji zastosowano tryb nadzwyczajny, podczas gdy należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskazała, że nie ma znaczenia z jaką chwilą decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji wywarła skutek, bowiem co do zasady spowodowała ustanie bytu prawnego decyzji pierwotnej. Wydanie przez Kolegium dwóch decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy decyzji wygaszonej nie ma w obiegu prawnym, powoduje, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a., tj. decyzje Kolegium są wydane z rażącym naruszeniem prawa i są niewykonalne. Spółka podkreśliła, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za całkowicie bezzasadny uznał zarzut naruszenia przepisów art. 42 ust. 4, art. 46 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach. Wyjaśnił, że skład Kolegium orzekający w dniu [...] czerwca 2016 r. nie podzielił stanowiska składu orzekającego w dniu 20 kwietnia 2016 r. co do naruszenia tych przepisów. Odnośnie regulacji z art. 33 ust. 1 i art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach wskazał organ, że jedynie zacytowano ich treść dla wykazania obowiązku wyjaśnienia czy proponowane przez wnioskodawcę rozwiązania nie stwarzają zagrożeń. Spółka nie wyjaśnia, dlaczego uznaje te przepisy za naruszone, co uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do tych zarzutów. Zdaniem też Kolegium, wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego uznano stwierdzone naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym za rażące naruszenie prawa. Przyznano, że faktycznie Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu prawa, który kwalifikowałby zaniechanie dokonania wyjaśnień jako rażące naruszenie prawa, ale wynika to z faktu nieistnienia takich przepisów. Natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja wskazuje przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej jako przepisy naruszone w sposób rażący.

Pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. sprecyzowała zarzuty skargi (k. 47-48).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest ten dotyczący niedopuszczalności orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której wydano ostateczną decyzję o stwierdzeniu jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. z powodu jej bezprzedmiotowości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co do której w dniu [...] listopada 2015 r. orzeczono o jej wygaśnięciu na wniosek strony oświadczającej o nieprzydatności i braku zamiaru realizacji decyzji z dnia [...] maja 2015 r.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, a wbrew zarzutom skargi, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do której orzeczono o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczące decyzji wygaszonej nie jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu wskazuje się, że decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach tj. gdy upłynie termin jej ważności; gdy stanie się bezprzedmiotowa; gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku przez stronę i nie został on spełniony w wyznaczonym terminie. Podkreśla się, że wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne ex tunc tzn. od dnia, w którym wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości decyzji (vide uchwała z dnia 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 oraz np. wyrok z dnia 13 maja 2014 r., II GSK 484/13; wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., II SA/Gl 206/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz A. Wróbel, komentarz do art. 162 K.p.a., teza 7, System Informacji Prawnej Lex, stan prawny na dzień 1 sierpnia 2016 r.).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko. Uwzględnia ono bowiem taki stan, w którym między wydaniem decyzji wygaszanej a stwierdzeniem jej wygaśnięcia wywołała lub mogła ona wywołać skutki prawne. Przyjęcie poglądu odmiennego, który można wyczytać z uzasadnienia skargi, a zgodnie z którym wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki eliminujące ją z obrotu prawnego od dnia wydania decyzji, nie uwzględnia możliwych skutków prawnych między wydaniem decyzji wygaszanej a stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Stąd też nie może zostać zaakceptowane.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. wygaszającej decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów wydaną w dniu [...] maja 2015 r. – wygaszenie nastąpiło na wniosek strony (skarżącej Spółki), która oświadczyła, że decyzja stała się dla niej bezprzedmiotowa i zbędna oraz nie będzie realizowana. A zatem, skoro decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów została wydana na wniosek skarżącej Spółki, to podmiot ten jako wyłącznie uprawniony z decyzji faktycznie był dysponentem płynących z niej uprawnień, a w konsekwencji miał też prawo z nich zrezygnować. Wygaszenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i było pozytywną odpowiedzią na wniosek strony ("leżało w jej interesie" jak stanowi wskazany przepis). Skoro zatem, jak wyżej wyjaśniono, wygaśnięcie decyzji wywołuje skutki prawne od dnia, w którym wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, a w niniejszym przypadku to Spółka ze względu na swój interes oświadczyła o zbędności decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów – należy przyjąć, że przesłanki bezprzedmiotowości powstały co najmniej w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji wygaszającej. A jeśli tak, to decyzja zezwalająca w okresie między jej wydaniem ([...] maja 2015 r.) a złożeniem wniosku o jej wygaszenie ([...] października 2015 r.) pozostawała w obrocie prawnym i wywoływała (lub mogła wywołać) skutki prawne. A jeśli tak, to postępowanie o stwierdzenie jej nieważności nie było bezprzedmiotowe odnośnie okresu między jej wydaniem a stwierdzeniem wygaśnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie są dotknięte wadą niewykonalności i nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a.). Zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne, zaś wskazane w jej uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych w żaden sposób nie podważa powyższego wniosku. Nie wynika z powołanych przez stronę orzeczeń, aby wykluczone było prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji administracyjnej, która przez pewien czas obowiązywała i mogła wywołać skutki prawne. Wskazane przez Spółkę orzeczenia sądowe dotyczą sytuacji prowadzenia postępowania odwoławczego w stosunku do wygaszonej decyzji (II SA/Wa 1510/09, II FSK 476/10), a także przypadku wygaszenia w postępowaniu podatkowym decyzji o zabezpieczeniu (I FPS 1/11). Nawiązują do stanów faktycznych innych niż ten w sprawie niniejszej. Dodać należy też, wbrew twierdzeniom skargi, że tryb stwierdzania nieważności decyzji oraz tryb wygaszenia decyzji ostatecznej nie są względem siebie, zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, konkurencyjne. Sytuacja występująca w sprawie niniejszej wskazuje, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, co do której orzeczono o jej wygaśnięciu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszając prawa stwierdziło wystąpienie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 96 ustawy środowiskowej) polegającego na niewyjaśnieniu, czy decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji środowiskowej oraz oceną, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na znajdujący się w jego bezpośrednim sąsiedztwie obszar Natura 2000. W okolicznościach niniejszej sprawy niewyjaśnienie powyższych okoliczności stanowi brak o charakterze oczywistym, istotnym i niewątpliwie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym mającym wpływ na jego treść.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. określa się jako oczywiste, bezsporne, widoczne "na pierwszy rzut oka", a nadto wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przepis prawa, który naruszono w sposób rażący powinien być jasny i niedopuszczający różnorodnych interpretacji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide np. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 131/12; wyrok z dnia 6 lipca 2016 r., CBOSA). W wyroku z dnia 3 marca 2015 r. w sprawie II GSK 2438/13 NSA podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego (CBOSA).

Dodać należy, że oceniając czy w danej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku. W rozpoznawanym przypadku przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wystąpiła. Nie ulega wątpliwości w sprawie niniejszej, że przedsięwzięcie objęte decyzją z dnia [...] maja 2015 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów nie zostało ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako przedsięwzięcie mogące znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Tym samym nie była w stosunku do niego co do zasady wymagana decyzja środowiskowa na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej (wprowadzającego taki obowiązek dla przedsięwzięć wymienionych w powyższym rozporządzeniu). Nie oznacza to jednak, że organ mógł całkowicie zaniechać wyjaśnienia wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Konieczność podjęcia takiej oceny "na pierwszy rzut oka" wynikała z charakteru inwestycji (przetwarzanie odpadów) oraz z faktu bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji z obszarem Natura 2000 (które to fakty są bezsporne), a nadto z jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 96 ust. 1 organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej wskazuje się, że rozważenie to powinno nastąpić w przypadku wydawania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Wśród nich w punkcie 21 wymienia się zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach. Skarżącej Spółce wydano w dniu [...] maja 2015 r. decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów, zatem przepis art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej miał niewątpliwie zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją, a więc organ powinien był rozważyć czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Podkreślić należy obligatoryjny, nie fakultatywny charakter obowiązku określonego w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej. Skoro wymagana ocena nie nastąpiła (w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znajduje się wyłącznie wniosek o jej wydanie i zawiadomienie o wszczęciu postępowania) to SKO było uprawnione do oceny tego pominięcia jako noszącego cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia w zakresie jego wpływu na obszar Natura 2000 nie będzie występował tylko w sytuacjach na tyle oczywistych, że nie sposób czynić organowi administracji zarzutu braku oceny wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 (vide wyroki z dnia 18 listopada 2015 r., II OSK 585/14 oraz z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1384/11, CBOSA). Powyższa sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca w uwagi na specyfikę przedsięwzięcia zamierzonego przez Spółkę co do którego wnioskowała o wydanie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Należy ocenić, że przetwarzanie odpadów co do zasady zawsze może wiązać się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, w tym na formę jego ochrony jaką jest obszar Natura 2000 i to nawet przy założeniu, że przetwarzanie to odbywałoby się z zachowaniem wszelkich norm proceduralnych i materialnych. Ta forma działalności wiąże się bowiem z koniecznością zapewnienia transportu, przeładunku, składowania, nadto koniecznością zagospodarowania produktów przetwarzania, a to wiąże się ze wzmożonym ruchem, hałasem i innymi elementami towarzyszącymi procesowi przetwórczemu, który w tej akurat sprawie dotyczy odpadów a zatem rzeczy co do zasady nieobojętnych dla środowiska. Stąd też nie sposób twierdzić o oczywistym braku znaczenia czy wpływu tego przedsięwzięcia dla obszaru Natura 2000, ale wręcz przeciwnie – ten element należało przyjąć jako oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka".

Przykładowo wskazać należy, że w sprawach II OSK 585/14 oraz II OSK 1384/11 za przedsięwzięcia podlegające ocenie na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej uznano: budowę budynku usługowego "drink bar z kawiarnią" oraz wycięcie 79 drzew z obszaru o powierzchni prawie 180 ha. Tym bardziej zatem za przedsięwzięcie podlegające ocenie na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej należy uznać zezwolenie na przetwarzanie odpadów zamierzone na trzech działkach o łącznym obszarze 4,49 ha. A zatem Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło, że doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) z uwagi na nierozważenie przez Starostę H. przed podjęciem decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i w jej uzasadnieniu, czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Tym samym prawidłowo zastosowano przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzając rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, zaś zarzuty skargi podważające to ustalenie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Podkreślić należy wbrew zarzutom, że Kolegium w obydwu decyzjach wydanych w trybie nadzwyczajnym w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśniło przesłanki swoich rozstrzygnięć, podstawę prawną oraz uwzględnione okoliczności faktyczne. Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest źródłem informacji o toku postępowania przed organem oraz wszechstronnie wyjaśnia zawarte w niej rozstrzygnięcie. Nie sposób też od Kolegium wymagać wskazania konkretnego przepisu prawa, który "wskazywał na kwalifikowany charakter naruszenia". Kwalifikacja naruszenia z art. 156 § 1 K.p.a., w tym z punktu 2 tego przepisu, odbywa się nie na podstawie jakiejś normy, ale przez dokonanie subsumcji i wyjaśnienie z jakich powodów organ ocenia, że stwierdzone naruszenie jest rażące bądź w inny kwalifikowany sposób narusza przepisy. Tych wymagań w sprawie dochowano. Kolegium wyjaśniło, że charakter przedsięwzięcia oraz jego położenie, jak też treść art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej uprawniają do takich wniosków, a konkluzja ta – jak wyżej wywiedziono – w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Brak jest też podstawy do stwierdzenia naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6 (legalizmu), art. 8 (budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji), art. 11 K.p.a. (wyjaśniania). Sąd nie dostrzega w przeprowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym uchybień tym zasadom. Wyjaśnić należy, że postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie nieważności rządzi się nieco innymi zasadami niż postępowanie zwykłe, bowiem nie bada się w nim wszystkich okoliczności sprawy po raz kolejny, a jedynie z punktu widzenia przesłanek nieważności. To w sprawie uczyniono i zachowanie organu nie budzi zastrzeżeń sądu.

Podkreślić przy tym należy, na co zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone stwierdzenie nieważności nie przesądza w żaden sposób, czy przedmiotowe zezwolenie na przetwarzanie odpadów powinno lub nie powinno zostać wydane. Oceniono jedynie, że przed jego wydaniem nie dokonano wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i nie wyjaśniono wszystkich przesłanek podlegających takiemu wyjaśnieniu (narzucających się do wyjaśnienia w sposób oczywisty, co wyżej wskazano). Ocena, czy wniosek strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów podlegał uwzględnieniu jest etapem następnym, po wyjaśnieniu konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.

Zaakceptować także należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie były stosowane przepisy art. 33 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, a jedynie przytoczono ich treść celem szerszego wyjaśnienia stanowiska organu. Także nie sposób stwierdzić naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, który dotyczy konieczności dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji środowiskowej o ile jest wymagana. Jak wyżej wskazano, w sprawie w ogóle nie oceniono, czy taka decyzja powinna być dołączona. Ocenie poddano niewykonanie obowiązku rozważenia potrzeby dołączenia takiej decyzji.

Reasumując, zarzuty skargi należy ocenić jako bezzasadne, a zaskarżoną decyzję jako wydaną bez naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.