Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 34/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 41/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz M.T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 41/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.T. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący, doradca ekonomiczny w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli w G., odwołał się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej za rok 2017.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] października 2018 r. zatwierdził powyższą ocenę pracownika.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący jest pracownikiem mianowanym i kontrolerem w rozumieniu art. 66a ustawy o NIK, a zatem, zgodnie z art. 76 ww. ustawy podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym. Podkreślił, że Dyrektor Delegatury NIK w G., uzasadniając ocenę negatywną wskazała na:

• systematyczne i wielokrotne niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących prowadzenia postępowania kontrolnego w sposób zgodny z art. 32 ust. 1 ustawy o NIK, mianowicie prowadzenia czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki (kontrole [...]:[...]:[...]):

• niewykonanie poleceń dotyczących udokumentowania sporządzenia projektu wystąpienia pokontrolnego adekwatnego do przeprowadzonych badań oraz poziomu zaawansowania czynności kontrolnych (kontrole [...]:[...]):

• wykorzystanie 23% pracochłonności, przy jednoczesnym maksymalnym wykorzystaniu czasochłonności zaplanowanej na kontrolę [...], co doprowadziło do przekazania całości zaplanowanych w ramach tej kontroli czynności kontrolnych 4 innym kontrolerom w celu terminowej realizacji postępowania:

• nieprzeprowadzenie badań kontrolnych wynikających z programu kontroli [...], tj. polegające na braku weryfikacji przekazanych przez pracowników kontrolowanej jednostki materiałów, w tym tabel oraz odpowiedzi na wcześniej zadane pytania i tym samym niesporządzenie dokumentacji z tych badań:

• niewykonanie poleceń przełożonych: dyrektor oraz wicedyrektorek Delegatury w G. i bez ich zgody wykorzystanie 5 dni na czynności niezwiązane z odbywającą się kontrolą tj. sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskutek ukarania go karą dyscyplinarną (kontrola [...]):

• uporczywe i bezpodstawne kwestionowanie ważności upoważnienia do kontroli i w związku z tym nierozpoczęcie kontroli [...] pomimo wydanego w tej sprawie polecenia służbowego:

• brak dbałości o dobro NIK:

• naganną postawę wyrażającą się nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów oraz lekceważeniem wydawanych na podstawie tych przepisów poleceń służbowych, a przez to niewłaściwe wykonywanie większości nałożonych zadań kontrolnych, stwarzające ryzyko niezrealizowania zadań nałożonych na Delegaturę NIK w G. oraz destabilizujące jej pracę: postawa powodowała niezadowolenie pracowników, którym przydzielano do dokończenia w zbyt krótkim czasie postępowania kontrolne rozpoczęte przez skarżącego będące w niewielkim stopniu zaawansowania w stosunku do wykorzystanej pracochłonności:

• konfliktowy sposób bycia i długotrwały niewłaściwy sposób wykonywania większości zasadniczych zadań kontrolera, które spowodowały utratę zaufania i konieczność przekazania innemu pracownikowi ważnych dla NIK zadań niekontrolnych (w tym: służba prasowa, publikacja dokumentów pokontrolnych w BIP, organizacja szkoleń):

• brak zmiany postawy i niewyciągnięcie wniosków z oceny kwalifikacyjnej za 2016 r., mimo ukarania skarżącego w grudniu 2016 r. upomnieniem w związku z niewykonaniem polecenia służbowego dotyczącego założenia akt kontroli [...].

Dyrektor Delegatury w uzasadnieniu oceny kwalifikacyjnej podkreśliła, że postawa skarżącego wobec obowiązków służbowych nie uległa poprawie w stosunku do roku poprzedniego. Skarżący nadal nie przestrzegał obowiązujących w postępowaniu kontrolnym przepisów dotyczących czasu i miejsca prowadzenia czynności kontrolnych, nie wykonując poleceń służbowych. Podejście skarżącego do obowiązków, w tym niegodne zachowanie w służbie destabilizowało realizację zadań Delegatury oraz wpływało niekorzystnie na atmosferę w zespole Delegatury.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania - poza odwołaniem skarżącego oraz stanowiskiem Dyrektor Delegatury - zgromadził dokumenty, niezbędne do zajęcia stanowiska w tej sprawie, w szczególności: 1. Korespondencję mailową skarżącego z T.S. prowadzoną w dniach: [...].11.17; [...].11.17; [...].12.17; [...].12.17; 2. Korespondencję mailową skarżącego z E.J. z dnia: [...].11.17; [...].11.17; [...].12.17; [...].12.17; [...].12.17; [...].12.17; [...].01.18; [...].01.18; [...].01.18; [...].05.18; [...].05.18; 3. Stanowisko w sprawie odwołania od oceny kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017; 4. Opinię dyrektora Departamentu Strategii z dnia [...].10.17 ([...]): 5. Pismo Dyrektor Delegatury NIK w G. E.J. do Prezesa NIK z dnia [...].10.17; 6. Pismo skarżącego do Prezesa NIK z dnia [...].10.17; 7. Protokół kontroli PIP z dnia [...].04.18; 8. Korespondencję mailową E.D. ze skarżącym z dnia [...].12.17; 9. Korespondencję mailową E.J. ze skarżącym z dnia [...].12.17; [...].11.17; 10. Korespondencję mailową E.J. z P.B. z dnia [...].11.17; 11. Korespondencję mailową T.S. z P.B. z dnia [...].11.17; [...].11.17; 12. Pismo Dyrektor Delegatury NIK w G. do Prezesa NIK z dnia [...].01.18; 13. Postanowienie rzecznika dyscyplinarnego NIK z dnia [...].03.18; 14. Korespondencję mailową E.D. z E.J. z dnia [...].11.17; 15. Notatkę służbową E.D. z dnia [...].11.17; 16. Notatkę służbową E.D. z dnia [...].11.17; 17. Kwestionariusz oceny wykonania zadania [...] dla skarżącego; 18. Pismo Biura Organizacyjnego z dnia [...].07.18 w sprawie wysokości nagród przyznanych skarżącemu w 2017 r. oraz w sprawie prowadzonych i zakończonych postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych wobec skarżącego w 2017 r.; 19. Pismo skarżącego z [...].07.18 w sprawie dodatkowych wniosków dowodowych; 20. Pismo Delegatury NIK w G. z dnia [...].07.18 w sprawie kserokopii list obecności za 2017 r. dla skarżącego, kwartalnych kart wykonania zadań przez skarżącego, kserokopie sprawozdań miesięcznych związanych z budżetem zadaniowym NIK sporządzonych przez skarżącego; 21. Wykaz uwag do projektu Informacji o wynikach kontroli [...] Dostępność terapii [...] zgłoszonych przez skarżącego w dniu [...].02.17; 22. Wykaz uwag do projektu programu kontroli [...] Ochrona [...] zgłoszonych przez skarżącego w dniu [...].05.17; 23. Wykaz uwag do projektu programu kontroli [...] Realizacja zadań w zakresie ochrony [...] zgłoszonych przez skarżącego w dniu [...].06.17; 24. Pytania do Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej sporządzone przez skarżącego z dnia [...].09.2017; [...].09.2017; [...].09.2017; [...].09.2017; [...].09.2017; 25. Korespondencję mailową pomiędzy R.M. a E.J. z dnia: [...].07.17; 26. Korespondencję mailową pomiędzy skarżącym a E.J. z dnia [...].06.17; [...].06.17; [...].06.17; [...].06.17; 27. Program kontroli "Rozwój średnich i małych [...]"[...]; 28. Pisma sporządzone przez skarżącego w ramach kontroli [...] w dniu: [...].11.17; [...].11.17; [...].11.17; [...].11.17; [...].12.17 r. 29. Karty wykonania zadań przez skarżącego w 2017 r. (kwartał I, II, III, IV, V); 30. Tematykę kontroli doraźnej "Prawidłowość działań [...]"; 31. Kwestionariusz oceny wykonania zadania [...] dla skarżącego; 32. Dokumentację dostarczoną przez Dyrektor Delegatury dotycząca udziału skarżącego w kontroli [...]; 33. Dokumentację dostarczoną przez Dyrektor Delegatury dotycząca udziału skarżącego w kontroli [...]; 34. Dokumentację dostarczoną przez Dyrektor Delegatury dotycząca udziału skarzącego w kontroli [...]; 35. Dokumentację dostarczoną przez Dyrektor Delegatury dotycząca udziału skarżącego w kontroli [...]: 36. Dokumentację dostarczoną przez Dyrektor Delegatury dotycząca udziału skarzącego w kontroli [...]: 37. Listę obecności w pracy skarżącego w roku 2017: 38. Roczna karta ewidencji obecności w pracy skarżącego w roku 2017: 39. Zestawienie elektronicznej rejestracji obecności skarżącego w siedzibie Delegatury NIK w G.: 40. Zestawienie nagród pieniężnych przyznanych skarżącemu w roku 2017; 41. Stanowisko skarżącego z dnia [...].08.18 dotyczące zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym od negatywnej oceny kwalifikacyjnej za rok 2017.

Zespół oceniający odwołanie poprosił także o złożenie wyjaśnień i przesłuchał E.J. - dyrektor Delegatury NIK w G., a także inne osoby uczestniczące bezpośrednio lub pośrednio w realizacji bądź nadzorowaniu zadań wykonywanych w 2017 r. przez skarżącego tj.: 1. M.S., głównego specjalistę k. p. w Delegaturze NIK w G.: 2. P.B., doradcę ekonomicznego w Delegaturze NIK w G.: 3. R.M., głównego specjalistę k. p. w Delegaturze NIK w G.: 4. K.H., specjalistę k. p. w Delegaturze NIK w G.: 5. M.S., specjalistę k. p. w Delegaturze NIK w G.; 6. A.O., głównego specjalistę k.p. w Delegaturze NIK w G.; 7. K.D., doradcę prawnego w Delegaturze NIK w G.; 8. P.A., głównego specjalistę k.p. w Delegaturze NIK w G.; 9. Z.Z., głównego specjalistę k.p. w Delegaturze NIK w G.; 10. E.D., wicedyrektor Delegatury NIK w G.; 11. T.S. wicedyrektor Delegatury NIK w G. Zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...].07.18 o umożliwienie złożenia wyjaśnień.

Zespół zaprosił skarżącego do złożenia wyjaśnień, wyznaczając w tym celu termin w dniu [...].07.18. Wskutek niestawiennictwa skarżącego, Zespół wyznaczył nowy termin w dniu [...].08.18 i wskutek ponownego jego niestawiennictwa, Zespół skierował do odwołującego się kontrolera informację o dodatkowym terminie umożliwiającym mu złożenie wyjaśnień w dniu [...].08.18 o godz. 12:00. W dniu [...].08.18 skarżący nie stawił się oraz złożył pisemną prośbę o wycofanie wniosku i umożliwienie mu złożenia wyjaśnień, wnosząc jednocześnie o możliwość zajęcia stanowiska w formie pisemnej do dnia [...].08.18.

Organ podkreślił także, iż Dyrektor Delegatury wskazała na nieodpowiadające oczekiwaniom, z naruszeniem obowiązujących przepisów, niesumienne i nieterminowe dokonywanie przez skarżącego większości nałożonych zadań. W ocenie Dyrektor Delegatury, jedynie wzmożona ingerencja przełożonych i szczególne zaangażowane współpracowników zapewniło terminową realizację tych zadań. Równocześnie postawa skarżącego, nacechowana nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów oraz lekceważeniem poleceń służbowych, a także konfliktowość oraz brak szacunku dla przełożonych oraz pozostałych członków zespołu utrudniała współpracę, destabilizowała pracę Delegatury i niekorzystnie wpływała na atmosferę w zespole.

W związku z ww. oceną dokonaną przez Dyrektor Delegatury, Zespół dokonał analizy zadań wskazanych w części A II ppkt 1 oceny kwalifikacyjnej. Przede wszystkim, Zespół zapoznał się z dokumentami przedstawionymi przez: skarżącego, nadesłanymi przez dyrektor Delegatury, oraz odebrał zeznania od osób nadzorujących i wykonujących poszczególne kontrole, w których brał udział skarżący.

Zespół dokonał analizy zadań kontrolnych, zrealizowanych przez skarżącego w okresie podlegającym kontroli, tj. od dnia [...].01.17 do dnia [...].12.17 w oparciu o ww. dowody.

Ad. zadania dot kontroli [...] pn. "Dostępność terapii [...]" organ wyjaśnił, że skarżący wykonywał czynności polegające na zweryfikowaniu drugiej wersji projektu informacji z ww. kontroli, pod kątem uwzględnienia zgłoszonych uprzednio uwag przez Delegaturę NIK w G. Skarżący wg. sprawozdania wykonywał to zadanie przez jeden dzień. Dyrektor Delegatury wyjaśniła, że nie zgłaszała zastrzeżeń dotyczących jakości i terminowości wykonania tego zadania, nie ujęła go jednak w ocenie, ponieważ w ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r. skarżącego ujęła wyłącznie zadania kontrolne, co do których miała zastrzeżenia.

Ad. zadania dot. kontroli [...] pn. "Prawidłowość działań [...]" przeprowadzonej w Urzędzie Morskim w G. organ wyjaśnił, że skarżący wykonywał czynności nadzoru nad kontrolą przygotował wniosek dotyczący przeprowadzenia ww. kontroli oraz projekt jej tematyki. W ramach nadzorowania czynności kontrolnych prowadzonych w Urzędzie Morskim w G. na przełomie maja i czerwca 2017 r., współpracował z M.S., główną specjalistką kontroli państwowej, która samodzielnie wykonywała czynności w ww. jednostce kontrolowanej. Współpraca skarżącego z M.S., układała się pozytywnie. Z uwagi na dużą wiedzę nt. prowadzonej kontroli, M.S. nie potrzebowała korzystać z pomocy skarżącego. Samodzielnie przeprowadziła, zorganizowała oraz napisała niezbędne dokumenty w ramach prowadzonej kontroli. W ocenie M.S., skarżący jest osobą życzliwą uczynną i sympatyczną. Dyrektor Delegatury NIK w G. nie zgłaszała uwag dotyczących jakości i terminowości zadań wykonywanych przez skarżącego w ramach ww. kontroli i wyjaśniła, że nie ujęła tego zadania kontrolnego w swojej ocenie pracy skarżącego, ponieważ w ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r., ujęła wyłącznie zadania kontrolne, co do których miała zastrzeżenia. Skarżący na czynności kontrolne w ramach ww. zadania kontrolnego przeznaczył łącznie 6 dni (5 na sporządzenie tematyki kontroli i 1 dzień na sprawowanie nadzoru).

Ad. zadania dot. kontroli [...] pn. "Ochrona [...]" organ wyjaśnił, że skarżący wykonywał czynności polegające na zaopiniowaniu projektu programu ww. kontroli. Skarżący wg. sprawozdania wykonywał to zadanie przez dwa dni. Dyrektor Delegatury wyjaśniła, że nie zgłaszała zastrzeżeń dotyczących jakości i terminowości wykonania tego zadania, nie ujęła go jednak w ocenie, ponieważ w ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r. ujęła wyłącznie zadania kontrolne, co do których miała zastrzeżenia.

Ad. zadania dot. kontroli [...] pn. "Realizacja zadań w zakresie ochrony [...]" prowadzonej w Wojewódzkim Inspektoracie Inspekcji Handlowej w G. organ wyjaśnił, że skarżący, w ramach ww. zadania kontrolnego, miał przeprowadzić czynności związane z realizacją kontroli w jednostce kontrolowanej. Kontrola ta była bezpośrednio nadzorowana przez wicedyrektor Delegatury E.D. Ze sporządzonego przez wicedyrektor Delegatury E.D. kwestionariusza oceny wykonania przez skarżącego zadania [...], wynika, że w zakresie czynności kontrolnych oraz w zakresie opracowania wystąpienia pokontrolnego uzyskał on ocenę zadowalającą. Skala oceny wg. przedmiotowego kwestionariusza jest trzystopniowa: pozytywna, zadowalająca oraz negatywna. Wg. zeznań E.D., skarżący na początku kontroli wszystkie czynności kontrolne wykonywał samodzielnie, bez udziału innych kontrolerów. W czasie wykonywania czynności kontrolnych, odwołujący się kontroler od dnia [...].09.17 do [...].10.17 sporządził łącznie 6 pytań, na które udzielono 5 odpowiedzi. Były to pytania oraz tabele przekopiowane z programu kontroli. Realizacja powyższego zdania zajęła skarżącemu 8 dni (oraz 2 dni na przygotowanie się do kontroli). Czynności z tym związane nie były wykonywane w siedzibie jednostki kontrolowanej, tylko w siedzibie Delegatury NIK w G., co miało bezpośrednie przełożenie na niską wartość informacyjną uzyskanych dokumentów - brak bezpośredniego kontaktu z kontrolerem utrudniał bowiem podmiotowi kontrolowanemu prawidłowe wypełnienie zestawień tabelarycznych. Wicedyrektor Delegatury E.D. wskazała, że pracownicy Delegatury skarżyli się, że muszą wykonywać zadania za skarżącego, a zaangażowanie się w kontrolę z jego strony w trakcie powierzonego zadania było niewielkie z uwagi na to, że porównując program kontroli i tabele, które przekazał koordynator tej kontroli, były to dokładnie przekopiowane pytania i tabele do tych pytań. Wśród materiałów przekazanych przez skarżącego były również dokumenty przesłane przez jednostkę kontrolowaną które zawierały błędy lub puste pola. Pani E.D., w czasie wizyty w jednostce kontrolowanej, uzyskała informacje, że z powodu braku kontaktu ze skarżącym podmiot kontrolowany nie wiedział, w jaki sposób należało wypełnić zestawienia tabelaryczne. Kontrolerzy, którzy kontynuowali kontrolę musieli wrócić do materiałów źródłowych, aby sprawdzić stan faktyczny. Wicedyrektor Delegatury E.D. stwierdziła, że 8 dni przeznaczonych na czynności kontrolne i 2 dni na przygotowanie, to czas niewspółmierny do wykonanych czynności przez skarżącego. Zdaniem E.D., pytania skierowane do podmiotu kontrolowanego można było sporządzić w ciągu jednego dnia. Ponadto, E.D. rozmawiała z odwołującym się kontrolerem na temat sposobu prowadzenia przez niego kontroli i w obecności Pana K.K., doradcy ekonomicznego, który przejął nadzór nad kontrolą i zapytała się skarżącego, czy oprócz pytań ma inne materiały, czy dokonał weryfikacji innych materiałów, czy przeprowadził badania, które były wskazane w programie kontroli, czy sporządził projekt wystąpienia pokontrolnego - skarżący odpowiedział, że przekazane materiały są jedynymi, jakimi dysponuje. Oznacza to, że przez 8 dni skarżący nie weryfikował materiałów źródłowych, ani nie weryfikował odpowiedzi i tabel. Wicedyrektor Delegatury E.D. wskazała ponadto, że w Delegaturze istnieje zasada, że po zaangażowaniu 30% pracochłonności, kontrolerzy przedkładają częściowe projekty wystąpień pokontrolnych, o co również proszą nadzorujący doradcy. Praktykuje się pisanie wystąpień pokontrolnych na bieżąco. Wicedyrektor Delegatury E.D. wyjaśniła, że 30% pracochłonności odnosiłoby się do kontroli, którą skarżący przeprowadzałby samodzielnie. Skarżący nie przekazał materiałów, na których mogli dalej pracować kontrolerzy. Pomimo wykorzystania 23% ogólnej pracochłonności zaplanowanej dla tej kontroli, na wniosek nadzorującej kontrolę wicedyrektor Delegatury E.D., nie przedłożył projektu wystąpienia pokontrolnego adekwatnego do stanu zaawansowania kontroli oraz nie sporządził dokumentacji z badań kontrolnych. K.H. specjalista k.p. w Delegaturze NIK w G. zeznał, że część pytań i zestawień, które wynikały z programu kontroli wymagały ponownej weryfikacji i uściślenia. O pewne kwestie związane z kontrolą kontrolerzy, którzy przejęli zadanie, musieli sami wystąpić, ponieważ nie wszystkie wątki zostały poruszone w okresie, w którym skarżący wykonywał czynności kontrolne. Ponadto, zagadnienia, którymi w trakcie kontroli zajmował się skarżący, wymagały prowadzenia prac od początku. M.S. specjalistka k.p. w Delegaturze NIK w G. zeznała, że po przystąpieniu do ww. kontroli, która już była w toku. przekazano jej materiały, które zwierały pytania, jakie skarżący zadał jednostce kontrolowanej wraz z odpowiedziami, jednak materiały te wymagały analizy i przygotowania wystąpienia pokontrolnego. Natomiast w zakresie praktyki sporządzania wystąpień pokontrolnych, pani S. zeznała, że ona stosuje praktykę przygotowywania projektu wystąpienia pokontrolnego w miarę jak kontrola się odbywa, ale praktyka stosowana w tym zakresie jest w Delegaturze różna. Z uwagi na niewykonywanie czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej oraz w celu uzyskania informacji w przedmiocie postępów prac skarżącego zaangażowanego w przygotowanie projektu programu kontroli [...], z inicjatywny przełożonych Delegatury, w dniu [...].10.17 odbyło się spotkanie ze skarżącym, w celu omówienia wykonywania przez niego czynności kontrolnych poza Inspekcją Handlową w G. Spotkanie odbyło się z udziałem Dyrektor Delegatury, dwóch wicedyrektorek Delegatury, trzech kontrolerów i sekretarki. W trakcie spotkania, skarżący bronił swojego stanowiska twierdząc, że nie musi i nie chce przeprowadzać czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej, tylko w siedzibie Delegatury. Wskazał, że nie prowadzi czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej, ponieważ nie może tam być osiem godzin. Jak wyjaśnił przełożonym odwołujący się kontroler, najpierw musi przyjechać do Delegatury i podpisać się na liście obecności a następnie wrócić do siedziby Delegatury NIK w G i ponownie podpisać listę obecności. Powyższe uprawnienie, wg skarżącego, wynikało z przepisów prawa oraz zarządzeń Prezesa NIK.

Ad. zadania dot. kontroli [...] pn. "Przeciwdziałanie [...]" przeprowadzonej w P. Urzędzie Skarbowym w G. organ wyjaśnił, że skarżący wykonywał je przez 15 kontrolerodni, z czego 9 dni w jednostce kontrolowanej oraz 6 dni w siedzibie Delegatury wykorzystane na przygotowanie do kontroli (2 dni) oraz opracowanie projektu wystąpienia pokontrolnego (4 dni), w okresie od [...].11.17 do [...].12.17. Przez wzgląd na opóźnienie w realizacji ww. zadania kontrolnego, z inicjatywy wicedyrektor Delegatury T.S., skarżący dołączył do zespołu kontrolerów realizujących ww. zadanie w trakcie trwania kontroli. W ramach ww. zadania kontrolnego, skarżący miał przeprowadzić 15 wybranych postępowań kontrolnych w oparciu o kwestionariusze, które były zawarte w programie kontroli, przeanalizować wyniki tego badania i opisać je w projekcie wystąpienia pokontrolnego. Wicedyrektor Delegatury T.S., która bezpośrednio nadzorowała przedmiotową kontrolę z ramienia kierownictwa Delegatury, wskazała, że skarżący swoje zadania wykonywał pod ścisłym nadzorem doradcy nadzorującego, a stopień trudności tych zadań oceniła jako średni. Wicedyrektor Delegatury T.S. wskazała jednocześnie, że wydawała skarżącemu polecenia prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki, tak jak to czynią inni kontrolerzy, jednak skarżący nie wykonywał tych poleceń, przychodząc do pracy do Delegatury kilka minut przed 9:00, podpisując się na liście obecności, wychodził do jednostki kontrolowanej, następnie po zakończeniu pracy w jednostce kontrolowanej wracał do siedziby Delegatury i również podpisywał listę obecności. Zdaniem wicedyrektor Delegatury T.S., niedostosowanie się przez skarżącego do ww. polecenia nie miało negatywnego wpływu na terminowość zrealizowania przedmiotowej kontroli, ponieważ terminów wykonania kontroli pilnował doradca nadzorujący, zaś kontrola zrealizowana została terminowo. W ocenie kontrolera nadzorującego ww. kontrolę w jednostce kontrolowanej, doradcy ekonomicznego P.B., skarżący z powierzonego mu zadania wywiązał się bardzo dobrze, biorąc pod uwagę złożoność problematyki kontrolnej, trudności w uzyskaniu materiałów źródłowych do przeprowadzenia badań kontrolnych oraz już zastałe opóźnienia w rozpoczęciu kontroli. Znalazło to również odzwierciedlenie w ocenie zawartej w kwestionariuszu wykonania zadań przez skarżącego (ocena bardzo dobra). Zdaniem P.B., przyjęta przez skarżącego praktyka, niezgodna z poleceniem dyrektor Delegatury NIK w G., a polegająca na rozpoczynaniu pracy o godzinie 9:00 podpisaniem się na liście obecności w siedzibie Delegatury NIK w G., a następnie udawanie się do siedziby jednostki kontrolowanej, po czym kończenie pracy w jednostce kontrolowanej i powrót do siedziby Delegatury NIK w G. w celu podpisania się na liście obecności, nie zagroziła zrealizowaniu zadania kontrolnego. Ponadto, P.B. wyjaśnił, że współpraca ze skarżącym nie powodowała problemów, co więcej, w bezpośrednim kontakcie skarżący był kulturalny i uprzejmie przyjmował jego uwagi w trakcie weryfikacji wykonywanych zadań.

Ad. zadania dot. kontroli [...] pn. "Rozwój średnich i małych [...]" przeprowadzone] w Zarządzie Portu Morskiego w U. sp. z o.o. organ wyjaśnił, że skarżący brał udział w opracowywaniu projektu programu kontroli a następnie w przeprowadzeniu kontroli w Zarządzie Portu Morskiego w U. sp. z o.o. Dyrektor Delegatury zeznała, że na początku kwietnia 2017 r., powierzyła skarżącemu zadanie sporządzenia projektu programu ww. kontroli i uzgodniła z nim, że przedstawi on projekt programu kontroli przed swoim zaplanowanym urlopem wypoczynkowym. Ponieważ przedstawiony projekt programu kontroli nie był zaawansowany, a kontrola miała rozpocząć się w listopadzie 2017 r. skarżący zapewnił Dyrektor Delegatury, że dalszą część projektu programu kontroli dostarczy po powrocie z urlopu wypoczynkowego (urlop wypoczynkowy do [...].09.17). Z uwagi na zbliżający się termin rozpoczęcia kontroli. Dyrektor Delegatury obawiając się, że program kontroli nie zostanie przygotowany, poprosiła skarżącego, aby do czasu rozpoczęcia przez niego urlopu wypoczynkowego, uzupełnił projekt programu wg. jej wytycznych. Następnie, skarżący przed uzgodnionym urlopem wypoczynkowym przez dwa tygodnie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Dyrektor Delegatury w celu zapewnienia terminowego rozpoczęcia kontroli, do prac nad wskazanym projektem programu kontroli, zaangażowała R.M., głównego specjalistę kontroli państwowej w Delegaturze NIK w G. Pan R.M. zeznał, że z chwilą przekazania mu tego zadania, stopień zaawansowania prac nad projektem programu kontroli wynosił ok. 20 procent i że w dużej mierze on sam zajmował się napisaniem tego dokumentu. Pan R.M. wskazał ponadto, materiał dotyczący projektu programu kontroli uzyskany od skarżącego był wstępny, wymagający intensywnego opracowania, stanowił niewielką część programu i wymagał uzupełnień, stanowił bazę, którą należało rozwijać, pogłębiać elementy już zawarte. W efekcie, na R.M., spoczęło wykonanie większości pracy nad projektem programu kontroli. W związku z brakiem informacji od odwołującego się kontrolera nt. poziomu zaawansowania prac nad wskazanym projektem, oraz w związku z wykonywaniem przez niego czynności kontrolnych poza siedzibą jednostki kontrolowanej w ramach kontroli [...], z inicjatywny i przy udziale kierownictwa Delegatury NIK w G., w dniu [...].10.17. odbyło się spotkanie z odwołującym się kontrolerem w obecności trzech kontrolerów i sekretarki (co opisano w punkcie 4 na str. 8 decyzji). W dniu [...].12.17, wicedyrektor Delegatury T.S. za pośrednictwem poczty elektronicznej wydała skarżącemu polecenie skorygowania harmonogramu kontroli [...], w którym zaplanował on czas na opracowanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wskutek ukarania karą dyscyplinarną upomnienia. Następnie w dniu [...].12.17 wicedyrektor Delegatury T.S. za pośrednictwem poczty elektronicznej wydała skarżącemu polecenie rozpoczęcia kontroli [...] od dnia [...].12.17 i wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w kolejnych dniach, tj. od [...].12.17. Tego samego dnia, tj. [...].12.17, za pośrednictwem poczty elektronicznej to samo polecenie dotyczące wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w ramach tej kontroli wydała skarżącemu Dyrektor Delegatury. Skarżący, po uzyskaniu upoważnienia do kontroli, nie rozpoczął kontroli w dniu [...].12.17. Zakwestionował ważność upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z uwagi na zamieszczony w nim adres jednostki kontrolowanej, który jego zdaniem nie był prawidłowy i uniemożliwiał rozpoczęcie kontroli. Zdaniem skarżącego, adres Zarządu Portu Morskiego w Ustce sp. z o.o. powinien być tożsamy z tym, który widnieje w Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie tym, który jest wskazany na stronie internetowej tej jednostki. Upierał się przy słuszności swojego stanowiska i pomimo polecenia Dyrektor Delegatury, w dniu [...].12.17 nie rozpoczął kontroli w jednostce kontrolowanej, tylko odnotował swoją obecność w siedzibie Delegatury o godzinie 11:25. Tymczasem, w jednostce kontrolowanej czekał na skarżącego kierownik tej jednostki. Dyrektor Delegatury zeznała, że w rozmowie telefonicznej z kierownikiem jednostki kontrolowanej, uzyskała od niego informację, że nie widział on przeszkód w rozpoczęciu kontroli z powodu adresu wskazanego w upoważnieniu do kontroli i że oczekuje na przybycie skarżącego do jednostki. Następnego dnia, tj. [...].12.17 skarżący udał się do siedziby Zarządu Portu Morskiego U. sp. z o.o., i po przybyciu do jednostki uznał, że pomieszczenie przeznaczone do prowadzenia kontroli nie nadaje się do wykonywania czynności kontrolnych. W ocenie skarżącego, brak niezależnego pomieszczenia w siedzibie jednostki kontrolowanej, mieszczącej się w dwóch kontenerach, uniemożliwiało mu prowadzenie w tej jednostce czynności kontrolnych. Skarżący poinformował kierownika jednostki kontrolowanej, że brak jest możliwości prowadzenia przez niego czynności kontrolnych w zaproponowanych pomieszczeniach w jednostce kontrolowanej i że czynności kontrolne będą prowadzone na odległość z siedziby Delegatury. Dyrektor Delegatury o tym, że skarżący nie prowadzi czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej dowiedziała się trzeciego dnia od rozpoczęcia kontroli, na podstawie listy obecności, z której wynikało, że skarżący przebywa na terenie Delegatury. W związku z zaistniałą sytuacją Dyrektor Delegatury skontaktowała się z Prezesem Zarządu Portu Morskiego sp. z o.o. (kierownikiem jednostki kontrolowanej), aby poinformować go, że prowadzenie kontroli na odległość nie jest dopuszczalne i kontroler będzie się pojawiał w jednostce kontrolowanej, a także, aby wypracować wspólną koncepcję umożliwiającą przeprowadzenie czynności kontrolnych przez skarżącego w innym miejscu, tj. w S. Grupie Rybackiej oraz w hotelu na terenie U. Skarżący uznał jednak, że S. Grupa Rybacka ani hotel na terenie U. nie są objęte kontrolą [...] i nie może uczynić zadość sugestii Dyrektor Delegatury dotyczącą prowadzenia kontroli w tych miejscach i w związku z tym, podjął decyzję o kontynuowaniu kontroli w siedzibie Delegatury. R.M., któremu Dyrektor Delegatury przekazała kontynuowanie prac nad projektem programu kontroli, a następnie powierzyła wykonywanie czynności kontrolnych w siedzibie Zarządu Portu Morskiego U. sp. z o.o., nie potwierdził braku możliwości prowadzenia kontroli w siedzibie Zarządu Portu w U. sp. z o.o. i wskazał, że część czynności kontrolnych wykonywał w siedzibie Zarządu a część w hotelu na terenie U. Ponadto, wskazał, że współpraca z kontrolowaną jednostką układała się bardzo dobrze. Prowadzący czynności kontrolne R.M. przyznał, że obecność kierownika jednostki kontrolowanej w pokoju, w którym prowadził czynności kontrolne, w pewnym sensie nawet usprawniała kontrolę, ponieważ sprawy były wyjaśniane na bieżąco ustnie lub pisemnie. Na bieżąco również otrzymywał dokumenty, które znajdowały się w tym pomieszczeniu. Ponadto, jak zeznał R.M., już na etapie podjęcia czynności kontrolnych we wskazanej jednostce, wiedział o tym, że ta kontrola jest opóźniona i to był powód dołączenia przez niego do tej kontroli, zaś przyczyną opóźnienia była odmienna ocena skarżącego dotycząca możliwości prowadzenia czynności kontrolnych w tej jednostce. R.M. potwierdził również to, że adres jednostki kontrolowanej wskazany na wystawionym dla niego upoważnieniu do kontroli Zarządu Portu Morskiego U. sp. z o.o. nie stanowił przeszkody w rozpoczęciu i prowadzeniu kontroli. Skarżący w IV kwartale 2017 r. na ww. zadanie kontrolne przeznaczył łącznie 12 dni, z czego 6 na sporządzenie projektu programu kontroli, 4 dni na przygotowanie do kontroli oraz 2 dni na wykonanie czynności w jednostce kontrolowanej. Upoważnienie do kontroli zostało wystawione odwołującemu się kontrolerowi w dniu [...].12.17, zaś faktycznie w jednostce kontrolowanej odwołujący się kontroler pojawił się [...].12.17, a w czasie pozostałym do końca 2017 roku przebywał w siedzibie Delegatury. W trakcie trwania ww. zadania kontrolnego skarżący podejmował czynności niezwiązane z ww. kontrolą polegające na sporządzeniu odwołania do wojewódzkiego sądu administracyjnego od orzeczonej wobec niego kary dyscyplinarnej upomnienia. Skarżący, wg. informacji podanych przez siebie w sprawozdaniu z zadań wykonanych w IV kwartale 2017 r., wykonywał te czynności przez 9 dni roboczych. Zespół, po zapoznaniu się z przedstawionymi materiałami dowodowymi potwierdza uzasadnienie negatywnej oceny kwalifikacyjnej w punkcie V formularza oceny kwalifikacyjnej, w zakresie zadań kontrolnych realizowanych przez skarżącego w ramach kontroli [...] oraz w zakresie zadania kontrolnego [...] - w części dotyczącej przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach tej kontroli. Natomiast w ocenie Zespołu nie znajdują uzasadnienia zarzuty Dyrektor Delegatury w zakresie zadań kontrolnych zrealizowanych przez odwołującego się kontrolera w ramach kontroli [...]. Z analizy materiałów dowodowych wynika, że skarżący zadanie kontrolne wykonał w sposób zgodny z oczekiwaniami bezpośrednich przełożonych, co zostało odzwierciedlone w kwestionariuszu oceny wykonania tego zadania oraz w uzasadnieniu oceny dotyczącej tej kontroli, w którym Dyrektor Delegatury wskazała, że kontroler z zaangażowaniem, sprawnie i terminowo wykonał powierzone zadanie. Uzasadnienie negatywnej oceny wykonania zadania kontrolnego [...] w zaprezentowanej treści winno stanowić przedmiot informacji o zachowaniu się kontrolera w służbie i poza służbą w okresie objętym oceną kwalifikacyjną za 2017 r.

Zespół, po zapoznaniu się z przedstawionymi materiałami dowodowymi, nie potwierdził prawidłowości uzasadnienia negatywnej oceny kwalifikacyjnej zadania kontrolnego [...] polegającego na udziale skarżącego w pracach nad opracowaniem projektu programu kontroli. W przypadku wskazanego zadania kontrolnego, Dyrektor Delegatury w dniu [...].08.17 zatwierdziła wniosek w sprawie przyznania skarżącemu nagrody pieniężnej, co uzasadniła "sprawną i terminową realizacją powierzonych zadań, w tym wkład w opracowanie projektu programu kontroli [...]. II. Realizacja zadań wspomagających postępowanie kontrolne Zadania wspomagające postępowanie kontrolne w ocenie Dyrektor Delegatury zostały przez skarżącego wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne w ocenie Dyrektor Delegatury zostały wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne skarżący wykonywał w pierwszym półroczu 2017 r. W okresie podlegającym ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r. Dyrektor Delegatury przyznała skarżącmu łącznie 4 nagrody pieniężne za zadania wykonane w pierwszym półroczu 2017 r. i wypłacone do [...].09.17. Nagrody zostały przyznane za zadnia niekontrolne i za wkład w opracowanie programu kontroli [...]. Jedna spośród 4 nagród została przyznana za kontrolę z rankingu kontroli i dotyczyła "Klauzul społecznościowych [...]". Dyrektor Delegatury wyjaśniła, że powyższe nagrody przyznała skarżącemu z pełną świadomością, mimo że miała pewne zastrzeżenia do jego pracy. Zadania niekontrolne były przez skarżącego realizowane w pierwszym półroczu 2017 r., w drugim półroczu, jak zeznała Dyrektor Delegatury, ze względu na utratę przez nią zaufania do skarżącego i jego częste absencje, zadania te zostały mu odebrane.

W związku z podniesionym przez Dyrektor Delegatury w ocenie kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 systematycznym niewykonywaniem poleceń służbowych dotyczących zadań kontrolnych podlegających ocenie rocznej za rok 2017, Zespół dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez odwołującego się kontrolera i przez Delegaturę oraz na tę okoliczność przesłuchał świadków E.J., T.S., E.D. oraz przeanalizował stanowisko skarżącego przedłożone [...].08.18. W wyniku tej analizy ustalono, że w okresie objętym oceną kwalifikacyjną skarżący nie wykonał następujących poleceń służbowych:

1. Dyrektor Delegatury z dnia [...].10.17, dotyczącego prowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli [...] w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt f, ppkt 4 na str. 8-9 decyzji),

2. Dyrektor Delegatury z dnia [...].11.17, dotyczącego przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli [...] w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. To samo polecenie zostało wydane przez wicedyrektor Delegatury w dniu [...].11.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 5 na str. 9-10 decyzji),

3. wicedyrektor Delegatury T.S. z dnia [...].12.17, które dotyczyło skorygowania harmonogramu kontroli [...], co miało polegać na uwzględnieniu w harmonogramie wykonywanie czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej i pominięcie przeznaczenia tego czasu na sporządzenie skargi do wojewódzki sądu administracyjnego; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str. 10-12 decyzji),

4. wicedyrektor Delegatury T.S. z dnia [...].12.17, w sprawie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppktSnastr 10-12 decyzji),

5. Dyrektor Delegatury z dnia [...].12.17, w sprawie wykonania polecenia wicedyrektor Delegatury T.S. z dnia [...].12.17 i [...].12.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str 10-12 decyzji),

6. Dyrektor Delegatury z dnia [...].12.17, dotyczącego rozpoczęcia przez M.T. kontroli w siedzibie Zarządu Portu Morskiego u U. w dniu [...].12.17; (szczegółowy opis polecenia zamieszczony w pkt I, ppkt 6 na str 10-12 decyzji).

Odmowę wykonania poleceń służbowych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki skarżący argumentował przepisami ustawy o NIK (art. 85) oraz odpowiednimi postanowieniami zarządzeń Prezesa NIK. Powoływał się także na przepisy ustawy o NIK w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do polecenia związanego z nieprzeznaczeniem czasu pracy na sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz w przypadku niepodjęcia czynności kontrolnych w Zarządzie Portu U. sp. z o.o., na brak odpowiednich warunków lokalowych do prowadzenia kontroli. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 72 ustawy o NIK, odmowa wykonania polecenia służbowego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, kiedy polecenie to jest niezgodne z prawem lub zawiera znamiona pomyłki. Wówczas kontroler powinien przedstawić swoje zastrzeżenia na piśmie przełożonemu, a w razie pisemnego potwierdzenia jest obowiązany je wykonać, o ile w toku dalszego postępowania okaże się że stanowisko kontrolera było uzasadnione, przełożony który wydał polecenie ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. W ocenie Dyrektor Delegatury, lekceważenie obowiązujących przepisów, poleceń służbowych a także brak dbałości o dobro NIK było źródłem konfliktów skarżącego z kierownictwem Delegatury, wobec którego, zwłaszcza wobec Dyrektor Delegatury, skarżący prezentował postawę konfrontacyjną nacechowaną prowokacyjnie oraz świadczącą o braku szacunku dla przełożonych. Przez brak dbałości o dobro NIK, w ocenie Dyrektor Delegatury należy rozumieć wykonywanie czynności z pogwałceniem planu pracy, brak dbałości przy opracowaniu projektu programu kontroli [...], rozpoczęciu kontroli oraz wykonywaniu czynności w ramach tej kontroli. Tak samo jak niewykonanie polecenia wykonania czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki w ramach kontroli [...], kiedy skarżący w czasie wykorzystanego czasu pracy prawie nic nie zrobił. Była to kontrola, którą kontrolerzy musieli po skarżącym podnosić.

Opinia odnoszącą się do oceny ogólnej zawartej w "Okresowej ocenie kwalifikacyjnej pracownika mianowanego NIK za 2017 r.", w związku z oceną ogólną zawartą w okresowej ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r., w której Dyrektor Delegatury wskazała, że skarżący w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom, z naruszeniem obowiązujących przepisów i nieterminowo wykonał większość nałożonych zadań a jedynie wzmożona ingerencja przełożonych i szczególne zaangażowanie współpracowników zapewniło ich terminową i zgodną z założeniami realizację, oraz oceną dotyczącą postawy nacechowanej nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów, lekceważeniem poleceń służbowych, konfliktowości oraz braku szacunku dla przełożonych oraz pozostałych członków zespołu Delegatury, co utrudniało współpracę, destabilizowało pracę Delegatury i niekorzystnie wpływało na atmosferę w pracy. Zespół dokonał oceny pod tym kątem materiałów dotyczących 3 negatywnie ocenionych kontroli, a także innych zadań pominiętych w ocenie z uwagi na brak zastrzeżeń Dyrektor Delegatury NIK w zakresie prawidłowości ich wykonania (4 zadania kontrolne, inne zadania wspomagające postępowanie kontrolne, zadania niekontrolne). W szczególności Zespół dokonał analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącego z E.J., T.S., E.D., P.B., M.K., przeanalizował dokumentację wytworzoną przez skarżącego w ramach ocenionych zadań kontrolnych. Odebrał też na tę okoliczność wyjaśnienia od E.J., T.S., E.D., A.O., K.D., P.A., Z.Z., M.S., P.B., R.M., K.H., M.S. Zespół przeanalizował także stanowisko skarżącego z dnia [...].08.18. Z analizy zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że uzasadnienie ogólnej oceny negatywnej w zakresie zadań wykonanych przez skarżącego, a ujęte w punkcie VI oceny kwalifikacyjnej pracownika mianowanego NIK za rok 2017 nie odzwierciedla oceny wszystkich zadań wykonanych przez skarżącego. Należy bowiem przyjąć, że przynajmniej 5 z 7 zadań kontrolnych realizowanych w tym okresie skarżący wykonał prawidłowo, bowiem Dyrektor Delegatury nie zgłosiła zastrzeżeń w zakresie jakości wykonanych czynności kontrolnych dotyczących kontroli [...], kontroli [...], kontroli [...], w zakresie udziału W pracach nad programem kontroli [...] (za wkład w prace nad projektem programu kontroli w ramach tej kontroli otrzymał nagrodę pieniężną). W przypadku kontroli [...] ostateczna ocena wykonania tego zadania kontrolnego dokonana przez wicedyrektor Delegatury E.D. była zadowalająca, jednak z zastrzeżeniami dotyczącymi jakości wykonanych przez skarżącego zadań. Ponadto, brak było jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Dyrektor Delegatury w zakresie wykonanych przez skarżącego zadań niekontrolnych oraz zadań wspomagających kontrolę. Analizowane przez Zespół materiały dowodowe potwierdzają jednak zasadność oceny negatywnej w zakresie postawy etycznej skarżącego, polegającej na niewykonywaniu kierowanych do niego poleceń służbowych. Skarżący w dniu [...].10.17 skierował zapytanie do Prezesa NIK w sprawie rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej miejsca prowadzenia czynności kontrolnych. W odpowiedzi na pismo, dyrektor Departamentu Strategii NIK jednoznacznie wskazał, że przepisy zarządzenia w sprawie czasu pracy powinny być interpretowane z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 ustawy o NIK, co oznacza, że zarządzenie to nie daje kontrolom prawa do swobodnego wyboru godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy, a nakazuje im rozpoczęcie i zakończenie ośmiogodzinnego dnia pracy tak, aby miało ono miejsce w czasie wykonywania zadań jednostki kontrolowanej. Ponadto, we wskazanej odpowiedzi podniesiono, że wypowiedź Prezesa NIK na posiedzeniu Komisji do Spraw Kontroli Państwowej z dnia [...].06.17 została niewłaściwie zinterpretowana przez skarżącego i nie oznacza "przerzucenia" miejsca wykonana czynności kontrolnych do jednostki organizacyjnej NIK, gdyż byłoby to w logicznej sprzeczności z ogólną zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy o NIK. Pomimo uzyskania odpowiedzi w sprawie interpretowania przepisów ustawy o NIK w zakresie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, skarżący nadal nie wykonywał poleceń przełożonych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. Pomimo uzyskania jednoznacznej odpowiedzi, że rozpoczęcie i zakończenie ośmiogodzinnego dnia pracy powinno mieć miejsce w czasie wykonywania zadań jednostki kontrolowanej, nadal upierał się przy tezie, że uprawnienie do wyboru rozpoczęcia godziny pracy i odpowiednio jej zakończenia płynie wprost z przepisów zarządzeń Prezesa NIK i nie ma związku z godzinami pracy jednostki kontrolowanej, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o NIK. Podnosząc w odwołaniu od oceny kwalifikacyjnej za rok 2017 argument, że zdalne prowadzenie czynności kontrolnych (poza siedzibą jednostki kontrolowanej przy użyciu narzędzi telekomunikacyjnych) jest zgodne z oczekiwaniami Prezesa NIK, w dalszym ciągu pozostaje przy odmiennej od wyrażonej przez Departament Strategii NIK interpretacji przedmiotowej wypowiedzi Prezesa NIK z posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej. Nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że wielokrotnie podkreślał przełożonym Delegatury swoją trudną sytuację rodzinną jako powód niewykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy jednostki. Z korespondencji prowadzonej przez odwołującego się kontrolera z przełożonymi Delegatury oraz ze stanowiska przedstawionego przez odwołującego się kontrolera w dniu [...].08.18, wynika jednoznacznie, że sytuacja rodzinna skarżącego, jako powód niewykonania poleceń służbowych dotyczących sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych, nie była przez niego sygnalizowana przełożonym. Nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego rozpoczęcia kontroli [...] w Zarządzie Portu Morskiego w U. sp. z o.o. w dniu [...].12.17, ze względu na wpisanie do upoważnienia do kontroli adresu Zarządu Portu Morskiego w U. sp. z o.o., który widnieje na stronie internetowej tej jednostki, a który nie jest tożsamy z adresem wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym, co wg. twierdzenia skarżącego naruszało przepis art. 30 ust. 4 pkt 5 ustawy o NIK i oznaczałoby że kontrola będzie prowadzona na podstawie błędnie wystawionego upoważnienia do kontroli. Stanowisko w zakresie odmowy wykonania ww. polecenia służbowego nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym oraz w przepisach ustawy o NIK określających tryb wykonywania poleceń służbowych. Ponadto, nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego polegającego na skorygowaniu harmonogramu kontroli [...] poprzez wyeliminowanie z tego dokumentu czasu, jaki skarżący zamierzał przeznaczyć - i przeznaczył - na sporządzenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskutek prawomocnie zakończonego postępowania dyscyplinarnego (ukarania karą upomnienia). Skarżący w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji art. 97a ust. 8 ustawy o NIK. Na koszty postępowania dyscyplinarnego składają się bowiem koszty związane z pracą rzecznika dyscyplinarnego, komisji dyscyplinarnych, koszty stawiennictwa świadków czy też wynagrodzenie biegłych lub ewentualnie w przypadku uniewinnienia - zatrudnionych przez obwinionego profesjonalnych pełnomocników. Powyższa regulacja ustawy o NIK odnosi się kosztów toczącego się - nie zaś prawomocnie zakończonego - postępowania dyscyplinarnego.

W trakcie prac Zespołu skarżący złożył wniosek o odebranie wyjaśnień od M.K., Prezesa Zarządu Portu Morskiego w U. sp. z o.o. oraz K.K. doradcy ekonomicznego w Delegaturze NIK w G. Zespół oddalił te wnioski z uwagi na to, że okoliczności, które miałyby być przedmiotem wyjaśnień wymienionych osób wynikają z materiałów uzyskanych od Delegatury NIK w G. Zespół, zgodnie z wnioskiem skarżącego, dwukrotnie wzywał K.K. do stawienia się w celu złożenia wyjaśnień na posiedzeniu Zespołu, które miało miejsce w terminie [...].07.18 oraz [...].08.18, jednakże K.K. we wskazanych dniach nie stawił się. Zespół z własnej inicjatywy, na podstawie § 14 ust. 2 zarządzenia w sprawie ocen kwalifikacyjnych wezwał skarżącego, dyrektora jednostki kontrolującej, jak też inne osoby, do złożenia wyjaśnień w toku postępowania, których udział w postępowaniu uznał za potrzebny. Zespół w odniesieniu do kontroli [...] ograniczył badanie materiału dowodowego podlegającego ocenie odnośnie sposobu realizacji czynności kontrolnych i zachowań w służbie skarżącego do dnia [...].12.17, czyli ostatniego dnia okresu podlegającego ocenie. Reasumując, Zespół nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 uzasadniania negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części dotyczącej wykonywania przez skarżącego większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zespół potwierdził natomiast uzasadnienie oceny kwalifikacyjnej skarzącego za rok 2017 w zakresie jego zachowania w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu przez niego poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także dotyczących nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia do kontroli oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych polegających na sporządzeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 71 ustawy o NIK, do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Pojęcie to nie jest jednoznacznie definiowane, zaś jedną z dyrektyw interpretacyjnych mogą być zasady etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych. Niewątpliwie rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych polega m.in. na sumiennym wypełnianiu poleceń służbowych przełożonych (art. 72 ustawy o NIK).

Zaznaczono też, że zgodnie z załącznikiem do zarządzenia w sprawie ocen kwalifikacyjnych, ocena negatywna pracy kontrolera mianowanego może być wystawiona wówczas, gdy kontroler nie wykonywał niektórych obowiązków lub większość obowiązków wykonał w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom. W trakcie wykonywania obowiązków, w ocenie organu skarżący naruszył zaś standardy dotyczące wykonania zadania, co miało wpływ na końcowy rezultat. Ocenę negatywną pracy kontrolera należy bowiem sformułować również wtedy, gdy pracownik nie przestrzegał zasad etycznych lub naruszył normy prawne wynikające z ustawy o NIK.

Od powyższej decyzji skargę wywiódł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o NIK, mianowany kontroler podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym nie rzadziej niż raz na 3 lata. Oceny kwalifikacyjnej dokonuje na piśmie przełożony mianowanego kontrolera; ocenę kwalifikacyjną przełożony doręcza kontrolerowi za potwierdzeniem odbioru (ust. 2). Ocena kwalifikacyjna wymaga pisemnego uzasadnienia (ust. 3). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej jest sposób wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 71, w okresie, którego dotyczy ocena (ust. 4). Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej kontrolerów, o których mowa w art. 66a pkt 1 i 2, jest dodatkowo ocena ich przydatności do pracy na zajmowanym stanowisku (ust. 5). Od okresowych ocen kwalifikacyjnych zwolnieni są mianowani kontrolerzy: 1) w okresie wypowiedzenia stosunku pracy; 2) którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku i stażu pracy wymaganych do nabycia prawa do emerytury (ust. 6). W przypadku otrzymania przez mianowanego kontrolera negatywnej oceny kwalifikacyjnej, ponowną ocenę przeprowadza się nie wcześniej niż 6 miesięcy i nie później niż 12 miesięcy od dnia doręczenia, o którym mowa w ust. 2 (ust. 7).

Ustawodawca w art. 76b ust. 4 powołanej ustawy zobowiązał Prezesa NIK do określenia, w drodze zarządzenia, okresu, za który dokonuje się oceny oraz trybu dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych i rozpatrywania odwołań od ocen kwalifikacyjnych.

W świetle art. 76a ust. 1 ww. ustawy, mianowany kontroler może odwołać się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2; odwołanie na piśmie wnosi się za pośrednictwem przełożonego, który dokonał oceny. Ustęp 3 tego artykułu zaś stawi, iż po rozpoznaniu odwołania Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydaje decyzję, w której zatwierdza ocenę kwalifikacyjną albo dokonuje zmiany tej oceny.

Zaś zgodnie z art. 76b tej ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 76a ust. 3, zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego.

Dalej Sąd podkreślił, iż analiza powyższych przepisów ustawy pragmatycznej jednoznacznie wskazuje na kompleksowy charakter tej regulacji. Ocena kwalifikacyjna z art. 76 ust. 2 ustawy o NIK, dokonana przez przełożonego kontrolera, ma na celu wszechstronną ocenę przydatności pracownika mianowanego do pracy w NIK, a przedmiotem tej oceny jest jakość i efektywność pracy, sposób wykonania obowiązków służbowych oraz posiadane kwalifikacje i ich podnoszenie, a także postawa pracownika w służbie i poza nią. Ocena ta jest dokonywana w formie pisemnej i jest obowiązkiem przełożonego pracownika podlegającego ocenie. Integralną częścią oceny jest jej uzasadnienie. Ocena doręczona kontrolerowi wywołuje skutki prawne. Przepis art. 76a wskazuje, iż od negatywnej oceny kwalifikacyjnej mianowany kontroler może wnieść odwołanie do Prezesa NIK. Oznacza to, iż przedmiotowa ocena dokonana przez przełożonego kontrolera mianowanego jest decyzją administracyjną wydaną po raz pierwszy w toku instancyjnym, albowiem służy od niej odwołanie. Na podstawie art. 76a ust. 3 tej ustawy, Prezes NIK rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję, która zatwierdza ocenę kwalifikacyjną lub dokonuje zmiany tej oceny. Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przysługuje stronie skarga do sądu – art. 76b, tej ustawy. Zatem decyzja Prezesa NIK, wydana na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy o NIK, jest decyzją ostateczną i nie przysługuje już od niej środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz skarga do sądu administracyjnego.

W tym miejscu Sąd dodał, iż motywy zarówno wystawienia oceny kwalifikacyjnej jak też decyzji wydawanej w trybie odwoławczym od wystawionej oceny, zostały pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących decyzji uznaniowych, Sądy badają jedynie to, czy kwestionowana decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba, jak w niniejszej sprawie, winna zostać oceniona wyżej.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne sprawy Sąd zauważył, iż skarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyjątkowo skrupulatny. W jej uzasadnieniu odniesiono się do wszelkich kwestii stanowiących istotę sprawy. W szczególności dokonano oceny poprawności działania skarżącego przy prowadzeniu tych kontroli, w odniesieniu do których jego przełożony zgłaszał zastrzeżenia.

W sposób wyjątkowo wyczerpujący zebrano także materiał dowodowy w sprawie. W szczególności Zespół dokonał analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącego z E.J., T.S., E.D., P.B., M.K., przeanalizował dokumentację wytworzoną przez skarżącego w ramach ocenionych zadań kontrolnych. Odebrał też na tę okoliczność wyjaśnienia od E.J., T.S., E.D., A.O., K.D., P.A., Z.Z., M.S., P.B., R.M., K.H., M.S. Zespół przeanalizował także stanowisko skarżącego z dnia [...].08.18

W świetle powyższego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi, W szczególności podkreślił, że nie mogą być uznane za skuteczne, próby wywodzenia przez stronę na obecnym etapie postępowania, że polecenia służbowe jego przełożonej były niezgodne z prawem. Należy bowiem pamiętać o tym, że art. 72 ustawy o NIK reguluje kwestię zachowania pracownika, w wypadku otrzymania polecenia służbowego którego wykonanie prowadziłoby do skutków przestępczych lub groziło niepowetowaną szkodą. W materiale sprawy brak zaś jest dowodów na to, aby skarżący zastosował ów tryb w odniesieniu do poleceń służbowych których nie wykonał. Sam skarżący nie podnosi nawet tego, aby tryb ten stosował.

Organ dokonał również poprawnego wywodu w zakresie materii czasu pracy w NIK, powołując właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Wbrew zarzutom skargi za zasadne nie można również uznać postępowania strony, polegającego na odmowie rozpoczęcia kontroli gdy na upoważnieniu do niej wskazano niewłaściwy adres. Nie sposób bowiem pominąć tego, iż szef jednostki mającej być objętej kontrolą nie kwestionował sposobu oznaczenia adresu ani samego uprawnienia do kontroli. Jeśli więc skarżący uważał, że przeprowadzenie przez niego omawianej kontroli byłoby wykonaniem polecenia służbowego niezgodnego z prawem, to także powinien zastosować tryb opisany w art. 72 ustawy o NIK – czego jednak nie uczynił.

Sąd zwrócił również uwagę, iż decydujący głos, w sprawie uznania tego, czy warunki lokalowe panujące w kontrolowanej jednostce umożliwiają przeprowadzenie kontroli w jej siedzibie, należy zawsze do przełożonego kontrolera. Kontroler może co najwyżej zasygnalizować przełożonemu swoje wątpliwości w tej materii, a sygnalizacja ta nie jest wiążąca dla przełożonego.

Za kwestię bez znaczenia dla rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał problematykę kosztów postępowania dyscyplinarnego. W sprawie kluczowe znaczenia ma bowiem to, że skarżący nie rozpoczął w terminie zleconej mu kontroli.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze i traktując je w większości jako przejaw subiektywnych odczuć strony, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 76 ust. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o NIK w zw. § 2 ust. 2 Zarządzenia Nr 19/2011 Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 1 września 2011 r. w sprawie dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych mianowanych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "Zarządzenie Nr 19/2011"), w zw. z art. 94 pkt 9 i art. 100 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za jedyną podstawę oceny kwalifikacyjnej kontrolera NIK, mogą posłużyć kryteria oceny niewymienione w art. 71 ustawy o NIK;

2) art. 71 pkt 4 ustawy o NIK, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niegodnym zachowaniem kontrolera NIK jest odmowa wykonania niezgodnych z prawem poleceń służbowych;

3) art. 85 ust. 4 ustawy o NIK w zw. z § 9 Regulaminu Pracy w Najwyższej Izbie Kontroli, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z [...] lipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy w zw. z § 2 ust. 1 Zarządzenia nr [...] Prezesa NIK z [...] października 2005 r. w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w Najwyższej Izbie Kontroli; poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czas pracy pracowników NIK nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne reguluje art. 32 ustawy o NIK;

4) art. 97a ust. 8 ustawy o NIK, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na koszty postępowania dyscyplinarnego w NIK składają się jedynie koszty związane z pracą rzecznika dyscyplinarnego, komisji dyscyplinarnych, koszty stawiennictwa świadków, wynagrodzenie biegłych lub ewentualnie w przypadku uniewinnienia - zatrudnionych przez obwinionego profesjonalnych pełnomocników;

5) art. 30 ust. 4 pkt 5 ustawy o NIK, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne jest prowadzenie przez NIK kontroli na podstawie upoważnienia do kontroli, w którym wskazano błędny adres siedziby jednostki kontrolowanej;

6) art. 32 ust. 2 ustawy o NIK w zw. z uregulowaniami zawartymi w punktach 4.6 i 4.7 załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z [...] września 2013 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli Regulaminu bezpiecznego użytkowania systemów teleinformatycznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontroler zobowiązany jest do prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie kontrolowanego, chociażby ten nie dysponował odpowiednim miejscem do pracy dla kontrolera i obiektywnie nie miał możliwości zapewnienia mu takiego miejsca.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotony wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli zasad bezstronności i praworządności, błędne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę zebranych dowodów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo sporządzenia przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli zbyt lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2018 r. i pominięcie w nim kluczowych elementów sprawy, zawarte w uzasadnieniu tej decyzji błędy merytoryczne oraz błędne przyjęcie, że posiada przymiot prawomocności, zaskarżone do sądu administracyjnego, ostateczne orzeczenie o ukaraniu Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej w NIK;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez zbytnią ogólnikowość uzasadnienia wyroku, a także nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w skardze, w sytuacji gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących czasu pracy kontrolera NIK, miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci:

- Zarządzenia Nr [...] Prezesa NIK z [...] iipca 1999 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli regulaminu pracy,

- Zarządzenia Nr [...] Prezesa NIK z [...] października 2005 r. w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w Najwyższej Izbie Kontroli,

- Zarządzenia Nr [...] Prezesa NIK z [...] czerwca 2018 r. w sprawie wprowadzenia Kodeksu etyki pracownika Najwyższej izby Kontroli,

- Zarządzenia Nr [...] Prezesa NIK z [...] września 2013 r. w sprawie wprowadzenia w Najwyższej Izbie Kontroli bezpiecznego użytkowania systemów teleinformatycznych wraz z załącznikami nr 4.6 i 4.7,

- trzech zdjęć siedziby Zarządu Portu Morskiego w U.,

- wyciągu ze stenogramu z posiedzenia Komisji do Spraw Kontroli Państwowej z [...] czerwca 2017 r.,

- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] marca 2007 r.,

- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] marca 2017 r.,

- potwierdzenia przelewu otrzymanego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2017 r.,

- korespondencji e-mailowej: z [...] czerwca 2016 r. oraz z [...] marca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów o charakterze procesowym potwierdziła ich zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wszystkie przepisy wymienione w pkt. II skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób tak lapidarny i ogólny, iż w oparciu o nie, dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stało się niemożliwe.

Należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich przewidzianych prawem elementów, albowiem nie wyjaśnia w dostateczny sposób (brak w uzasadnieniu jakichkolwiek pogłębionych rozważań), dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę M.T. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13)

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji obszernie powołał ustalenia, ocenę i płynące z niej wnioski organu, zaś własne rozważania sprowadził do jednozdaniowych, ogólnikowych wywodów, które nie pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została skontrolowana we wszystkich koniecznych aspektach, z zachowaniem należytej staranności, podczas gdy te wymogi powinny zostać spełnione, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł z pełnym przekonaniem ustosunkować się do skargi kasacyjnej.

Trzeba przypomnieć, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2018r. organ nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za 2017 r. negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części wykonywania przez kontrolera większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Potwierdził natomiast uzasadnienie oceny negatywnej w zakresie zachowania w/wym. w służbie tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych. Prezes NIK podkreślił, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Wyjaśnił też, że ponieważ pojęcie to (godnego zachowania) jest niejednoznaczne, to należy odwołać się do zasad etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków służbowych, w tym wypełnianie poleceń służbowych przełożonych.

W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak odwołania się i wskazania, które zasady etyki zawodowej naruszył skarżący, chociaż jak wynika z akt sprawy w NIK obowiązuje Kodeks etyki pracownika. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o wykazanie tych elementów w zachowaniu skarżącego, które pozwoliły organowi na uznanie, że jest to zachowanie niegodne (samo niewykonywanie przez pracownika poleceń narusza obowiązek opisany w art. 71 jako należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia dlaczego niepotwierdzenie przez Prezesa NIK większości zarzutów kierowanych wobec skarżącego pozostało bez wpływu na treść ostatecznej oceny kwalifikacyjnej, szczególnie w sytuacji gdy skarżący był wcześniej nagradzany za swoją pracę.

Niewątpliwie naruszenie przez pracownika NIK obowiązku godnego zachowania się w służbie i poza nią – art. 71 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23 grudnia 1994 r. ( Dz. U. 2020.1200 t.j. ) samo przez się może uzasadniać jego negatywną ocenę kwalifikacyjną. Musi jednak zostać jednoznacznie wykazane, że określone zachowanie jest zachowaniem niegodnym. Ustawa o NIK nie definiuje pojęcia "godne zachowanie". Wydaje się, że godne zachowanie to takie, które pozytywnie wpływa na wizerunek podmiotu, na jego odbiór społeczny. Pozostaje w jego interesie, nie przynosi ujmy i dowodzi zaangażowania pracownika w wypracowanie pozytywnej opinii o podmiocie, w imieniu którego podejmuje działania. Trafnie autorka skargi kasacyjnej powołuje się w tej mierze na komentarz do ustawy o NIK, komentarz do art. 24 ustawy o pracownikach samorządowych oraz zarządzenie Nr. 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie etyki korpusu służby cywilnej. Powyższe regulacje pozwalają odpowiedzieć na pytanie jakie zachowanie pracownika należy ocenić jako naruszające obowiązek godnego zachowania.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie podjął nawet próby oceny zachowania skarżącego, zakładając a priori, że wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji zachowania są niegodne, przy czym za wystarczające Sąd uznał niewykonywanie przez skarżącego poleceń służbowych. Innymi słowy, zdaniem Sądu I instancji, sam fakt niewykonywania przez skarżącego poleceń służbowych jest równoznaczny z niegodnym zachowaniem. Wydaje się, że jest to założenie błędne skoro sam ustawodawca w art. 71 i w art. 72 ustawy o NIK uznał, że należyte wykonywanie poleceń i godne zachowanie się w służbie i poza nią nie są tożsamymi obowiązkami.

I tak Sąd I instancji w kwestii:

- czasu pracy kontrolera uznał, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skargi, że organ dokonał poprawnego wywodu w zakresie czasu pracy w NIK powołując właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sąd nie ocenił nawet, czy powoływany przez skarżącego regulamin pracy i zarządzenie Prezesa NIK z dnia [...] października 2005 r. Nr. [...] w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w NIK mogło usprawiedliwiać zachowanie skarżącego, a przede wszystkim czy z uwagi na treść powyższych wewnętrznych regulacji, zachowanie skarżącego mogło być słusznie ocenione jako niegodne,

- w kwestii niewykonywania całości czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej Sąd I instancji w zasadzie nie wypowiedział się (poza stwierdzeniem, że skarżący nie sygnalizował przełożonym, że wydawane polecenia są niezgodne z prawem). Sąd pominął twierdzenia skarżącego, że wcześniej tryb pracy skarżącego był akceptowany przez przełożonych i jest dopuszczony w praktyce NIK. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny, czy zachowanie skarżącego, który część pracy wykonywał poza jednostką kontrolowaną można uznać za niegodne,

- w kwestii upoważnienia do kontroli w Zarządzie Portu Morskiego w U. Sąd I instancji stwierdził, że skoro szef jednostki poddanej kontroli nie kwestionował ważności upoważnienia do kontroli to niezasadnie skarżący odmówił wykonania polecenia rozpoczęcia kontroli w dniu [...] grudnia 2018 r. Sąd I instancji pominął jednak powody rozpoczęcia kontroli prze skarżącego dzień później (próby uzyskania przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2018 r. prawidłowego upoważnienia), podczas gdy te mogłyby mieć znaczenie dla oceny jego zachowania,

- w kwestii wykorzystania przez skarżącego czasu pracy na sporządzenie skargi do sądu administracyjnego Sąd w ogóle nie wypowiedział się, ograniczając do stwierdzenia że zagadnienie to nie ma znaczenia w sprawie. Brak wyjaśnienia powodów takiej oceny wyklucza możliwość skontrolowania jej poprawności przez Sąd II instancji.

Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym polegało niegodne zachowanie skarżącego, jakie normy kodeksu etyki pracownika NIK skarżący naruszył, dlaczego pomimo niepotwierdzenia nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych i jego wcześniejszego nagradzania, praca skarżącego powinna zostać oceniona negatywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istnieje konflikt na linii pracownik – przełożony, co wymaga od Sądu I instancji bardzo dogłębnego i starannego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niewątpliwie obowiązkiem pracownika jest wykonywanie poleceń przełożonych, a ich nieuzasadnione niewykonanie powoduje dla pracownika określone sankcje w postaci chociażby zwolnienia z pracy. W tej sprawie jednak, Sąd I instancji winien odpowiedzieć na pytanie czy zarzucane skarżącemu zachowania w kontekście towarzyszących mu okoliczności naruszają wizerunek NIK i jej odbiór w opinii społecznej.

Z uwagi na powyższe nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, uznając, że w chwili obecnej są one przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona ponownej analizy zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem wyartykułowanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowości jakimi obarczone jest zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak uzasadnienie zaskarżonego wyroku, dając temu wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.