Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 986/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi E. N. i P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E. N. i P. N. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. N. i P. N. (dalej jako skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015r. ([...]) o zwrocie podania z dnia 9 lipca 2015r. wniesionego przez skarżących, dotyczącego wygaśnięcia aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] lutego 1976r.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

E. i P. N. złożyli w dniu [...] lipca 2015r. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia aktu własności ziemi [...] w części działki, obecny nr ew. [...], mocą którego stwierdzone zostało nabycie z mocy prawa wskazanej działki przez J. B.. We wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi podali, że 4 listopada 1971r. byli samoistnymi posiadaczami działki nr ew. [...] na podstawie nieformalnej umowy darowizny z 1961-63r. Działkę darowali dziadkowie skarżących. Na tę okoliczność skarżący wnioskowali o przesłuchanie świadka. Ponadto podali, że opłacali podatki od tej działki od 1965r. Wybudowali dom na tej działce, ogrodzili ją i do dnia dzisiejszego w tym miejscu mieszkają. Ich zdaniem akt własności ziemi wydany został wadliwie na dziadka J. B., zamiast na skarżących, którzy w ogóle nie zostali wezwani do postępowania uwłaszczeniowego i w nim nie uczestniczyli. Zostali wprowadzeni w ten sposób w błąd, a decyzja o uwłaszczeniu jest bezwzględnie nieważna i odczytują to rozstrzygnięcie jako kradzież przedmiotu ich własności. Popełniony w postępowaniu uwłaszczeniowym błąd odczuwają obecnie, bowiem inni spadkobiercy J. B. próbują odebrać im własność.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. postanowił zwrócić podanie skarżących dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia spornego aktu własności na podstawie art. 162 k.p.a. Organ wskazał, że akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] lutego 1976r. jest ostateczny. Przytoczono brzmienie art. 162 k.p.a. a następnie stwierdzono, że możliwość zmiany aktu własności ziemi została przekazana do właściwości sądów powszechnych. Ponadto zostało wyłączone prowadzenie postępowań administracyjnych dotyczących uchylania lub zmiany takich decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji – bowiem skarżący wnieśli zażalenie – wskazało na brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012, poz. 1187 ze zm.) i wywiodło, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27 poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Przepis ten ostatecznie zapewnił stabilizację stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o akty własności ziemi. Przepis ten – zdaniem Kolegium – należy rozumieć jako całkowity zakaz podważania w trybie administracyjnym decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971r. Nie jest zatem obecnie możliwa weryfikacja aktów własności w trybie administracyjnym. W reasumpcji Kolegium zadecydowało, przytaczając brzmienie art. 66 § 3 k.p.a., o prawidłowym zastosowaniu wskazanej normy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wójta Gminy [...], a także o stwierdzenie wygaśnięcia aktu własności ziemi w części działki nr ew. obecny [...]. Wniesiono także o wystąpienie do NSA lub Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie istoty sprawy tj. czy Wójt Gminy może i czy ma obowiązek wydać decyzję stwierdzającą nieważności spornego aktu własności ziemi, a sprawę o nadanie ziemi przekazać sądowi powszechnemu do rozpatrzenia. Nadto – czy w sprawie ma zastosowanie art. 161 k.p.a. i czy minister lub odpowiednio wojewoda może uchylić lub zmienić akt własności ziemi, który zdaniem skarżących przynosi od 1992r. same szkody zarówno stronom, jak i organom Państwa. W uzasadnieniu Skarżący przyznają, że ustawa z 1971r. została wydana, aby unormować stan prawny w gospodarstwach rolnych, gdzie dochodziło do nieformalnego obrotu ziemią. W ich jednak przypadku doszło do oszustwa, zostali bowiem pominięci w procesie uwłaszczania pomimo, że od 1961 byli posiadaczami działki gruntu nr ew. obecnie [...]. Zatem w dniu 4 listopada 1971r. spełniali warunki do uwłaszczenia. Powołują się także na interpretację art. 162 k.p.a. zawartą w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, załączonego do podania o wygaśnięcie aktu własności ziemi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i jako taka skutkowała uchyleniem zaskarżonego aktu, choć jej zarzuty należało uznać za zupełnie bezzasadne. Istota bowiem sprawy została trafnie ujęta przez organ tj. brak możliwości wzruszenia aktu własności ziemi w trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w przepisach k.p.a.. Jedynie treść rozstrzygnięcia i zastosowany przez organ przepis prawa procesowego należało uznać za wadliwy i mający w konsekwencji wpływ na wynik sprawy, o czym poniżej. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji, gdyż organy ponownie rozpoznając sprawę winny zastosować inny przepis prawa procesowego na odmowę merytorycznego rozpatrzenia żądania.

Na wstępie konieczne jest sprecyzowanie jaka była treść żądania podania skierowanego do organu. Przy czym, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych organ nie jest związany wyłącznie przepisami wskazywanymi przez stronę, lecz ma obowiązek kompleksowego zbadania żądania i ewentualnej weryfikacji owej podstawy prawnej. Uwaga ta pozostaje w tej sprawie bez znaczenia dla istoty zagadnienia, ale konieczne było ustosunkowanie się do problemu ze względu na to, że taki zarzut pada w skardze - skarżący przywołują interpretację art. 162 k.p.a. zawartą w postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi załączonym do podania.

W istocie skarżący przywołują w podaniu oraz sformułowaniach żądania dosłownie normę art. 162 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, a także gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Jednak treść uzasadnienia zarówno wniosku, jak i wszelkich pism składanych do organów, jak i skargi do sądu, wskazują, że skarżący kwestionują zgodność z prawem wydanego aktu własności ziemi. Ich zdaniem w 1976r. poczyniono niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia odnośnie posiadacza działki nr ew. [...], co skutkowało wadliwym aktem własności ziemi. Mianowice to skarżący na podstawie nieformalnej umowy darowizny byli posiadaczami działki, nie zaś ich dziadek w dacie 4 listopada 1971r. Taki natomiast zarzut mógł zostać podniesiony w odwołaniu od decyzji – aktu własności ziemi, zatem w trybie instancyjnej weryfikacji decyzji nieostatecznej. Ewentualnie jako rażące naruszenie prawa procesowego w trybie postępowania nieważnościowego. Dalszy natomiast zarzut podania, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym kwalifikuje się z kolei na podstawę wznowieniową wynikającą z regulacji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mianowicie strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu (w tym wypadku postępowaniu uwłaszczeniowym). Tymczasem, co pozostaje poza sporem, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłączył stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, co przyznają sami skarżący. Z tego względu prowadzenie postępowań tego rodzaju jest obecnie niedopuszczalne.

Tym się kierując, skarżący podali jako podstawę prawną żądania art. 162 k.p.a., który w istocie czytając literalnie nie dotyczy zarówno nieważności, wznowienia, uchylenia czy zmiany decyzji ostatecznej. Mówi natomiast o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji ostatecznej. Przywołuje dwie sytuacje, w których jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej ale żadna z nich nie została podniesiona przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Na etapie sądowym również nie padają argumenty odnoszące się do art. 162 k.p.a. Tym samym mimo podania tej konkretnie podstawy zarówno organ, jak i sąd nie mają możliwości prowadzenia postępowania opartego o wskazany przepis prawa. Skarga podnosi, że art. 162 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w jednym ze swoich postanowień uznał jako ten przepis, którego zastosowania nie uchylił art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami. Tymczasem Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra i twierdzi, że art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. dotyczy wszelkich postępowań nadzwyczajnych mogących prowadzić do wyeliminowania aktu własności ziemi z obrotu prawnego. Dotyczy zatem także postępowania mającego źródło w normie art. 162 k.p.a.

Celem bowiem art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje (akty własności ziemi), wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 571/07). Konstatacja taka oznacza, że obecnie brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK z 2000 r. Nr 1, poz. 5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK z 2000 r. Nr 4, poz. 110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. Trybunał wypowiedział się, że osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych, aby zweryfikować błędne ich zdaniem akty własności ziemi. Taka wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że wszelkie administracyjne postępowania nadzwyczajne odnoszące się do aktów własności ziemi są obecnie niedopuszczalne.

Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji właściwym rzeczowo będzie sąd powszechny, jak wynika to z treści rozstrzygnięcia. Organ bowiem zwrócił podanie ze względu na to, że jego zdaniem właściwym jest sąd powszechny, na którego przeszły kompetencje w zakresie orzekania o zmianie aktów własności ziemi. W istocie obecnie, jeśli chodzi o spełnienie przesłanki do uwłaszczenia w trybie ustawy z 1971r. orzekają sądy powszechne stosując przepisy postępowania nieprocesowego. Jednak w tej sprawie wyraźnie skarżący żądają wszczęcia postępowania administracyjnego odnoszącego się do wydanego już ostatecznego aktu własności ziemi. Domagają się zatem wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego właściwym byłby organ administracji, gdyby wyraźny przepis prawa nie wyłączył dopuszczalności prowadzenia takiego postępowania. Wyłączenie ustawowe jednak dopuszczalności takich postępowań nie oznacza automatycznie wyłączenia organów administracji publicznej z tego rodzaju postępowań. Nadal pozostają one właściwe miejscowo i rzeczowo, jedynie nie mogą prowadzić postępowań administracyjnych nadzwyczajnych ze względu na jednoznaczną normę art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. Żaden jednak przepis prawa nie przeniósł kompetencji na sąd powszechny prowadzenia postępowań nadzwyczajnych.

Przepis art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.) uchylił ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednocześnie stanowiąc o pozostaniu w mocy prawa własności nabytych na jej podstawie nieruchomości oraz związanych z tym nabyciem skutków prawnych określonych w art. 5, 6 i 8-11 tej ustawy. Rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia - na podstawie tej ustawy - własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości ustawodawca przekazał sądom powszechnym. Nastąpiła zatem zasadnicza zmiana zarówno trybu rozpoznawania tych spraw, jak również pozbawienie organów administracji publicznej tej kompetencji na rzecz sądów powszechnych. Kompetencja ta dotyczy jedynie spraw o stwierdzenie nabycia własności w oparciu o tę ustawę, co nie ma w tej sprawie miejsca, bo stwierdzenie nabycia nastąpiło już w 1976r. oraz odroczenia terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności. W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny. Sprawy natomiast o wzruszenie ostatecznych aktów własności ziemi nadal pozostają we właściwości organów administracji. Organy te powinny w takiej sytuacji wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia aktu własności ziemi na podstawie art. 61a k.p.a. nie zaś przenosić sprawę na sąd powszechny, jak miało to miejsce w tej sprawie. Wydanie zatem postanowienia opartego o art. 66 § 3 k.p.a. naruszyło art. 61 a k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. oraz art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny. Jak wypowiedział się SN w uchwale z dnia 11 września 1986r. (sygn. akt III CZP 65/86) sprawa uwłaszczeniowa ostatecznie zakończona w postępowaniu administracyjnym nie może być ponownie rozpoznana przez sąd powszechny. Nie do przyjęcia jest pogląd, że ustawa z 26 marca 1982r. z dniem 6 kwietnia 1982r. przekazała sądom powszechnym bez ograniczeń wszystkie sprawy z art. 1 ustawy z 1971r., czyli także te, które zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną.

Z tych względów doszło przy wydaniu zaskarżonego postanowienia do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem bezzasadnie sprawa została uznana za właściwą dla sądów powszechnych, tymczasem organ winien zastosować art. 61a k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt c) i 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.