Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1166/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 570/08 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/po 570/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oraz zasądził na rzecz adwokat J. N. kwotę 292,80 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta - na podstawie art. 9a, art. 12 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.) – zwana dalej "uzal" oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) odmówił L. i S. umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych: J. B. na syna S. B. oraz J. L. na synów: D. L. i D. L. Organ wskazał, że stan zadłużenia L. S. z tytułu wypłaty zaliczki alimentacyjnej na dzień 31 lipca 2008 r. wynosi 30.082,50 zł. Strona jest zdolna do pracy. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 marca 2007 r. wynika, że dłużnik alimentacyjny był częściowo niezdolny do pracy do marca 2008 r. Orzeczeniem z dnia 17 maja 2007 r. Komisja Lekarska ZUS uznała L. S. za zdolnego do pracy. Dłużnik może zatem podjąć zatrudnienie w trakcie odbywania długoterminowej kary pozbawienia wolności i spłacać zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Wierzycielki mają nadal ustalone prawomocnymi decyzjami prawo do zaliczek alimentacyjnych na rzecz dzieci, a więc zadłużenie wynikające z wypłacanych zaliczek alimentacyjnych cały czas narasta i nie można uznać tego zadłużenia za zakończone.

W odwołaniu od decyzji L. S. podniósł, że ciężka sytuacja materialna nie pozwala spłacać długu. Podjęcie pracy w zakładzie karnym, nie starczyłoby na spłatę bieżącego długu, gdyż mógłby zarobić tylko 450 zł miesięcznie. W zakładzie karnym przebywa od 6 lat, przez ten cały czas nie pracował, nie ma możliwości podjąć pracy oraz nie posiada żadnego majątku.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 uzal, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 16 uzal wynika, że umorzenie długu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy oraz, że może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, zwłaszcza w okolicznościach niezależnych od dłużnika. Decyzja w tym przedmiocie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym. To wierzyciel decyduje, czy umorzyć dłużnikowi należności. W ocenie organu szczególnie uzasadnionych okoliczności nie stanowi fakt przebywania w zakładzie karnym i to przy zachowaniu zdolności zarobkowych, które mogą być wykorzystane zarówno w czasie odbywania kary jak i po jej ukończeniu

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. S. podniósł, że przebywa na oddziale typu zamkniętego, w związku z czym wykluczone jest podjęcie jakiejkolwiek odpłatnej pracy. Skarżący gotowy jest płacić alimenty na rzecz swych dzieci, gdy tylko podejmie płatną pracę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną.

Przytaczając treść art. 16 uzal, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji Sąd wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, o czym przesądza użyty zwrot: "organ właściwy wierzyciela może umorzyć". Rozstrzygnięcie to jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Zgodnie z treścią art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń faktycznych i trafnie rozważyły przesłanki umorzenia należności. Skarżący odbywa karę pozbawienia wolności od dnia 26 sierpnia 2002 r. Ustalony termin końca kary przypada na dzień 24 września 2017 r. W okresie pozbawienia wolności skarżący nie był zatrudniony odpłatnie na podstawie skierowania do pracy i aktualnie brak jest możliwości podjęcia pracy przez skarżącego (zaświadczenia administracji Aresztu Śledczego, k. 7-8 akt administracyjnych). Przebywa na oddziale zamkniętym, nie posiada majątku i jest ojcem czwórki dzieci.

Za trafne Sąd uznał zwrócenie się przez organy do ZUS o udostępnienie danych dotyczących skarżącego. Komisja Lekarska ZUS w orzeczeniu z dnia 17 maja 2007 r. nie stwierdziła niezdolności do pracy. Natomiast to, czy skarżący faktycznie jest zatrudniony i czy aktualnie istnieje możliwość podjęcia pracy przez skarżącego – w ocenie Sądu - jest kwestią wtórną.

Sąd podniósł, że umorzenie na podstawie art. 16 uzal winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek zaliczek alimentacyjnych. Okolicznością taką nie jest odbywanie kary pozbawienia wolności, gdyż stanowi ona efekt zabronionych działań zobowiązanego. W przeciwnym wypadku naganne działania dłużnika, sprzeczne z normami prawa karnego, byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych, uprzednio spełnianych na koszt podatnika. Racjonalny prawodawca w art. 16 uzal ograniczył możliwość umorzenia należności w stosunku do rozwiązań przyjętych w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odstępując od odesłania w art. 18 ust. 2 uzal. Tak wskazany wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Sąd podkreślił, że to Państwo obciążyło podatników ciężarem częściowego comiesięcznego utrzymywania dzieci skarżącego, a skarżący ma obowiązek wydatkowane kwoty zwrócić. Zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowanie w całości kosztów utrzymania dzieci z barków rodziców tychże dzieci, na barki podatników.

Zdaniem Sądu organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko organów, że to, iż skarżący aktualnie nie pracuje, nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia w późniejszym czasie - czy to w zakładzie karnym, czy na wolności. Skarżący nie jest niezdolny do pracy w ogóle, a zatem w przyszłości będzie miał możliwość spłacania zadłużenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokat J. N. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, wyrażającą się w jego niewłaściwym zastosowaniu i nieuwzględnieniu sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego uzasadniającej umorzenie przez właściwy organ należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wpłaconej zaliczki alimentacyjnej;

2) obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażającą się nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. przy wydawaniu decyzji z dnia 29 września 2008 r. przepisów prawa procesowego (art. 7 w związku z art. 8 i w związku z art. 77 k.p.a.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy i nieuchylenie zaskarżonej decyzji

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne L. S. wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi L. S. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 września 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w instancji odwoławczej według norm przepisanych z uwagi na to, iż koszty te w żadnej części nie zostały uiszczone; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 14 maja 2009 r. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem w zakresie zasądzenia na moją rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w instancji odwoławczej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej L. S. podniósł, iż organ odwoławczy ustalił stan faktyczny niezgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie wskazując czy i dlaczego odmawia wiarygodności dokumentom złożonym w sprawie (zaświadczeniu z dnia 20 marca 2008 r.). Zdaniem skarżącego świadczy to o naruszeniu art. 7 w związku z art. 8 i w związku z art. 77 k.p.a., a także przekroczeniu uznaniowego charakteru decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest nieuwzględnienie sytuacji dochodowej skarżącego, który pomimo zdolności do pracy, nie mam możliwości podjęcia zatrudnienia w Areszcie Śledczym. Istnienie hipotetycznej możliwości podjęcia pracy nie uzasadnia – w ocenie skarżącego – odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych.

Skarżący podkreślił, iż przy identycznym stanie faktycznym decyzją z dnia 8 września 2008 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. umorzył należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz uprawnionego D. S. z uwagi na bezskuteczność postępowania egzekucyjnego z majątku skarżącego oraz z uwagi na długoletnie odbywanie kary pozbawienia wolności.

Zdaniem skarżącego Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), bowiem niezasadnie nieuwzględnił naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 8 i w związku z art. 77 k.p.a.

L. S. wskazał, iż twierdzenie organu, że skarżący ma możliwość podjęcia pracy w zakładzie karnym, nie znajduje oparcia zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym w szczególności w zaświadczeniu wydanym przez Areszt Śledczy w P. z dnia [...] 2008 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, iż aktualnie brak jest możliwości podjęcia pracy przez skarżącego. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niemożności podjęcia pracy przez skarżącego w Areszcie Śledczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" jednoznacznie wskazuje, że wydawane na podstawie tego przepisu decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. To zaś oznacza, że organ administracji działa w ramach uznania administracyjnego, będąc jednak związany przesłankami ustanowionymi w tym przepisie.

Przesłanki te organ powinien wykazać i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. Przesłankami tymi są: sytuacja dochodowa i sytuacja rodzinna osoby ubiegającej się o umorzenie długu alimentacyjnego. Ustalenie przesłanek określonych w art. 16 powołanej wyżej ustawy jest niezbędne do podjęcia decyzji o umorzeniu, bądź odmowie umorzenia długu alimentacyjnego, przy czym rozstrzygnięcie organu musi znajdować oparcie w okolicznościach sprawy.

Nie można przy tym zapominać o charakterze zobowiązań alimentacyjnych rodziców względem dzieci, które – jak stanowi art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - mają charakter obligatoryjny. Wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i z tego względu powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający.

Umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 16 cytowanej ustawy powinno zatem mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki winien być jednak skutkiem czynników obiektywnych, tj. takich, na które zobowiązany nie ma (nie miał) wpływu.

W tym aspekcie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż umorzenia długu alimentacyjnego nie uzasadnia odbywanie kary pozbawienia wolności i wymiar tej kary jak też karalność skarżącego i hipotetyczne argumenty co do trudności w uzyskaniu zatrudnienia po odbyciu kary.

Odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością obiektywną - stan taki stanowi efekt zabronionych działań zobowiązanego. Stanu zaś będącego efektem zabronionych działań osoby zobowiązanej do alimentacji nie można uznać za sytuację wyjątkową w świetle art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sytuacja L. S. może ulec zmianie, w tym znaczeniu, że skarżący w przyszłości będzie mógł spłacać zadłużenie alimentacyjne. W szczególności okoliczność, iż skarżący aktualnie nie pracuje i brak jest aktualnie możliwości podjęcia pracy przez skarżącego (zaświadczenie zastępcy Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] 2008 r. - k. 7 akt administracyjnych) nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia w późniejszym czasie - w zakładzie karnym bądź po zwolnieniu z zakładu karnego (po odbyciu całości kary lub po odbyciu części kary – na skutek np. przerwy w odbywaniu kary, warunkowego przedterminowego zwolnienia, amnestii). Skarżący L. S. (ur. 14 lipca 1977 r.) nie jest bowiem niezdolny do pracy – orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 17 maja 2007 r.

Z powyższych względów trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego została należycie wyjaśniona, a uzasadnienie decyzji organów odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, odzwierciedlające ustalenia jak i rozważania organu, pozwalało Sądowi pierwszej instancji na wniosek o zachowaniu przez organy granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Nie można też skutecznie zarzucić Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy administracji publicznej nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie ocenił zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej oraz wnikliwie ocenił przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie ustalenia i rozważenia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 września 2008 r. nie stwierdziło, że dłużnik alimentacyjny aktualnie ma możliwość podjęcia pracy w zakładzie karnym, lecz wskazało, iż stan zdrowia L. S. nie wyłączą podjęcia zatrudnienia w zakładzie karnym jak i po odbyciu kary pozbawienia wolności. Nadto w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie obciążał obowiązek przeprowadzenia dowodu na okoliczność przyczyn, z powodu których aktualnie L. S. nie ma możliwości podjęcia pracy. Dla oceny przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732 ze zm.) istotna jest nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości dłużnik będzie mógł spłacać dług alimentacyjny.

Także okoliczność, iż Prezydent Miasta W. umorzył należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. na rzecz D. S. (w kwocie 7.875 zł ) nie oznacza automatycznie, że Prezydent Miasta P. winien umorzyć należności z tytułu wypłaconych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. zaliczek alimentacyjnych na rzecz Szymona B. oraz D. L. i D. L.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego adwokat J. N. oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarła w skardze kasacyjnej.