Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 388/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 5 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 17 grudnia 2015 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynął

wniosek J. D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z przebudową i rozbudową polegającą na wykonaniu podpiwniczenia, lukarn, tarasów zewnętrznych i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] o pow. 0,16 ha.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z przebudową i rozbudową polegającą na wykonaniu podpiwniczenia, lukarn oraz budową tarasów zewnętrznych i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] obręb [...]. Przy czym jest to kolejna decyzja w przedmiotowej sprawie, gdyż poprzednia została w postępowaniu odwoławczym uchylona, zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem odwołania organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; zwanej dalej jako: u.p.z.p.).

Od opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2016 r. odwołała się K. B.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 8, 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2, art. 81 k.p.a. - poprzez odmowę przeprowadzenia oględzin (wizji lokalnej) z udziałem stron,

2) art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie określania wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy, zarówno w obszarze analizowanym, jak i na działce nr [...], w tym również w zakresie parametrów istniejącego budynku gospodarczego będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

3) art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie) poprzez błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki nr [...],

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy – poprzez nieuzasadnione zminimalizowanie granic obszaru analizowanego jedynie do trzykrotności szerokości frontu działki nr [...], co skutkowało naruszeniem art. 59 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia,

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez błędne ustalenie, że co najmniej jedna działka

sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

6) art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 54 u.p.z.p. - poprzez brak ustalenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej,

7) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. i art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez brak zawieszenia

przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w E. pomiędzy skarżącą a inwestorami i dotyczącego rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie zasiedzenia części terenu objętego przedmiotową inwestycją, według mapki poglądowej załączonej do pisma strony skarżącej z dnia 24 października 2016 r., a także brak wyjaśnienia, czy spór cywilny podany powyżej, a także faktyczny stan posiadania na działkach sąsiednich [...], pomiędzy stronami, może mieć wpływ na ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury zgodnie z wnioskiem inwestorów oraz uniemożliwi realizację inwestycji określonej we wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie, teren ma dostęp do drogi publicznej (istniejącym zjazdem z drogi powiatowej nr [...] - działka nr [...]), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z przebudową i rozbudową polegającą na wykonaniu podpiwniczenia, lukarn oraz budową tarasów zewnętrznych i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie [...], przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. na podstawie przepisów rozporządzenia.

Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przypadku zaś inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będzie miała nieco inny zakres. Skoro bowiem wnioskowana inwestycja nie zmieni gabarytów ani formy architektonicznej obiektu budowlanego, to analizę należy przeprowadzić w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu w przypadku zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu byłoby niecelowe. W ocenie Kolegium z analizy sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa (budynki mieszkalne i gospodarcze).

Skargę na ww. decyzję wywiodła J. B., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w razie uznania zarzutu nr 1 skargi, ewentualnie w oparciu o pozostałe zarzuty uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

a także uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż w aktach sprawy brak jest odnotowanego upoważnienia do działania w imieniu Wójta Gminy przez Sekretarza Gminy, który wydał zaskarżoną decyzję w imieniu Wójta Gminy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 36 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji braku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym, polegającym na rozstrzygnięciu sprawy bez umożliwienia skarżącej zapoznania się z uzupełnionym przez organ odwoławczy materiałem dowodowym, uniemożliwieniem w tenże sposób skarżącej składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków dowodowych.

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., w zw. z § 3- 9 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego organ pierwszej instancji był zobligowany do przeprowadzania analizy urbanistycznej jedynie w zakresie kontynuacji funkcji rozumianej jako rodzaj zabudowy (mieszkaniowej), a zbędne było określenie wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji braku wszechstronnego wyjaśnienia przez SKO i Wójta Gminy P. okoliczności faktycznych sprawy i przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w odwołaniu skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez nieuzasadnione zminimalizowanie granic obszaru analizowanego jedynie do trzykrotności szerokości frontu działki [...], co skutkowało naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

b) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § l i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez błędne naniesienie na kopię mapy zasadniczej granic obszaru analizowanego co skutkowało wewnętrzną sprzecznością zaskarżonej decyzji i w konsekwencji naruszeniem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez wadliwe przyjęcie, że sporządzona przez Wójta Gminy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została wykonana prawidłowo i nie wymaga ponownego przeprowadzenia, w szczególności gdy wynika z niej, iż błędnie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki [...].

d) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez błędne ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, względem działki na której ma być przeprowadzona przedmiotowa inwestycja, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.;

e) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez błędne milczące odstąpienie od ustalenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego inwestycją, a także zupełny brak przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy i ustaleń w tymże zakresie, co skutkowało naruszeniem także art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p.,

f) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8, 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2, art. 81 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia oględzin (wizji lokalnej) z udziałem stron będących podstawą ustaleń przyjętych do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez mgr inż. [...], a wręcz podjęcia przez organ decyzji o braku powiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin (wizji lokalnej), co skutkowało naruszeniem w postaci pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, a także uniemożliwieniem kontroli ustaleń poczynionych przez biegłego urbanistę.

g) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie określania wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy zarówno w obszarze analizowanym, jak i na działce [...], w tym również w zakresie parametrów istniejącego budynku gospodarczego będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2017 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z przebudową i rozbudową polegającą na wykonaniu podpiwniczenia, lukarn oraz budową tarasów zewnętrznych i niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...] obręb [...].

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, spełnia powyższe warunki.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym szerokość frontu działki budowlanej, ustalono w oparciu o jej nieregularny kształt, tj. jako sumę odcinków linii łamanej opisującej granicę działki, dzielącą ją od pasa drogowego drogi publicznej, z której odbywa się zjazd na działkę. Tak wyznaczony front działki ma długość 27,5 m. Długość zmierzono na mapie załączonej do wniosku i obliczono w oparciu o skalę mapy. Front działki oznaczono na Załączniku nr 4, zgodnie z legendą. Słusznie uznały organy, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia analizy warunków określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obejmuje zabudowania o szczególnych dla obszaru cechach, tworzące typowe dla wsi K. układy zabudowy, budujące wraz z siecią dróg strukturę osadniczą wsi K. Ponadto, biorąc pod uwagę, że wnioskowana inwestycja nie polega na realizacji nowego budynku, lecz adaptacji istniejącego budynku (wpisanego w krajobraz wsi) poprzez jego przebudowę i rozbudowę (o lukarny i niewidoczne podpiwniczenie) oraz zmianę sposobu użytkowania, krajobraz i układ urbanistyczny nie ulegną zmianie w wyniku realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Nie było zatem potrzeby, tak jak chciałaby tego skarżąca, żeby poszerzać front działki. Byłoby to niezasadne i bezcelowe. Obszar analizowany został niewątpliwie wyznaczony zgodnie z przewidzianym prawem minimum. Obejmował on swoim zakresem działki ewidencyjne: niezabudowane, nr ew. [...]; zabudowane budynkami mieszkalnymi, jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi, zrealizowanymi w ramach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, nr ew.: [...] grunty pod wodami Jeziora K. oraz działki drogowe w pasie drogi powiatowej. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a polegający na nieuzasadnionym zminimalizowaniu granic obszaru analizowanego jedynie do trzykrotności szerokości frontu działki [...]. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem wszelkich wymogów co do jego wielkości.

Niesłuszny jest także zarzut strony skarżącej, która wskazała na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie określenia wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy zarówno w obszarze analizowanym, jak i na działce nr [...] (różnice między parametrami zabudowy określonymi w Tabeli nr 1 (akta 141), a częścią tekstową, np. w tabeli szerokość elewacji frontowej dla działki nr [...] to 18,0 a w analizie 17,82 m). Przede wszystkim należy dostrzec, że w piśmie z dnia 10 października 2016 r. (akta adm. org. I instancji, k. – 60), skierowanym do Urzędu Gminy P. (będącym uzupełnieniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy) urbanista legitymujący się uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej, uszczegółowił parametry istniejącego budynku podając, że:

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku istniejącego (od terenu przy wejściu głównym do okapu) wynosi 4,19m;

- wysokość głównej kalenicy budynku istniejącego wynosi 8,68 m;

- szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego wynosi 17,82m;

- dach budynku istniejącego dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci ma 40 stopni.

Tak więc osoba ze specjalistycznymi uprawnieniami wskazała dokładne parametry budynku istniejącego, które zostały wykorzystane przez organy. Skoro specjalista z odpowiednimi uprawnieniami sporządził rzeczone pomiary, to nie ma żadnych podstaw żeby je podważać. Drobne zaś różnice, sięgające kilkunastu centymetrów, dotyczące ustalenia szerokości elewacji frontowej nie mają istotnego znaczenia dla prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się szczegółowo rozwiązań technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie wymogi są realizowane dopiero w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dopiero również w tym postępowaniu weryfikowana jest kwestia legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną.

Podobnie pozbawiony podstaw jest zarzut skarżącej odnoszący się do błędnego sposobu naniesienia na mapę zasadniczą obszaru analizy. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień.

Zauważyć należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy.

Na gruncie niniejszej sprawy w obszarze analizowanym, jak i w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, znajduje się zabudowa jednorodzinna (np. dz. ew. [...]) i zagrodowa (np. dz. ew. [...]). Otaczająca przedmiotowy teren zabudowa o funkcji mieszkaniowej daje podstawę do stwierdzenia możliwości kontynuacji tej funkcji na terenie objętym wnioskiem. Bezsprzecznie więc istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Tym samym zarzut strony skarżącej, że w obszarze analizowanym na jednej działce nie ma dwóch budynków mieszkalnych, jest niesłuszny w kontekście kontynuacji funkcji. Warunek kontynuacji funkcji nie oznacza, że na wnioskowanej działce muszą być identyczne układy zabudowań. Istotne jest ustalenie zabudowy, która nie godzi w zastany stan rzeczy (tak. wyrok NSA z 23 czerwca 2016, II OSK 2622/14, dostępny w CBOIS).

Ważne jest, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejąca zabudowę. W obszarze analizowanym zaś niewątpliwie są budynki mieszkalne i gospodarcze oraz budynki gospodarcze o zmienionym sposobie użytkowania – na mieszkalny. Inwestycja ta zatem nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się z nią pogodzić. Niesłuszny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów procesowych k.p.a, polegający na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i błędnym ustaleniu zaistnienia przesłanki kontynuacji istniejące funkcji zabudowy. Przeciwnie, w ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie jest obfity, spójny i pozwalający na pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji zaś zbędne było dalsze poszerzanie materiału dowodowego w sprawie. Prowadziłoby to tylko do niepotrzebnego wydłużania postępowania w sytuacji, w której istotne okoliczności zostały już prawidłowo ustalone.

Podkreślić również należy, że w przedmiotowej analizie wyraźnie określono parametry zabudowy w obszarze analizowanym (Tabela 1. Parametry zabudowy w obszarze analizowanym, akta adm. org. I instancji, k . – 141). W związku z tym, że inwestycja dotyczy budynku gospodarczego już istniejącego, nie trzeba było na nowo określać wszystkich parametrów, tylko należało się oprzeć na już istniejącym budynku, skoro jego gabaryty pozostaną niezmienione (podobnie wyrok WSA w Łodzi z 17 listopada 2016r, II SA/Łd 304/16, dostępny w CBOIS). Tak też zasadnie postąpił organ. Parametry budynku, takie jak:: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość do górnej kalenicy, wysokość elewacji frontowej i geometria dachu nie ulegną zmianie, co jednoznacznie wynika z przedmiotowej analizy (akta adm., k. – 142).

Niesłuszne są również zarzuty skarżącej wskazujące na uchybienia procesowe w postępowaniu organów, takie jak np. zarzut pobieżnego dokonania analizy działek sąsiednich, czym naruszono według skarżącej art. 8, 10, art. 79 § 1 i 2, 81 k.p.a. – osoba dokonująca oględzin według skarżącej nawet nie weszła na działkę nr [...]. Ponadto nie poinformowano stron o oględzinach (wizji terenowej). Przede wszystkim na podstawie obowiązujących przepisów sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Osoba ta przed sporządzeniem projektu decyzji nie ma obowiązku dokonania oględzin terenu w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala natomiast przyjąć, że organ zebrał materiał dowodowy prawidłowo. Przede wszystkim w aktach administracyjnych znajdują się mapy sytuacyjno-wysokościowe we właściwej skali wymaganej przez u.p.z.p. na których w ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono obszar analizowany oraz dokumentacja fotograficzna, która także odzwierciedla w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości jaka zabudowa znajduje się na działkach sąsiednich. Sama skarżąca, choć wskazuje, że jest właścicielką działki nr [...], nie zaprzecza wprost, że na jej działce znajdują się dwa budynki o funkcji mieszkaniowej, co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, podnosząc jedynie, że zaprzecza temu by ktokolwiek dokonywał wizji na jej terenie. Skarżąca swoimi twierdzeniami nie podważa wprost wyników analizy, zgodnie z którymi na działkach [...] i [...] opisane w rejestrach budynki gospodarcze pełnią obecnie funkcje mieszkaniowe. Podobnie nie może mieć znaczenia w sprawie argument wskazujący, że należy poszerzyć teren analizy, gdyż w dalszej odległości znajdują budynki reprezentatywne dla okolicy, w których przeważającą funkcję oddaje schemat – jeden dom mieszkalny i budynki gospodarcze na jednej działce. Twierdzenie to, po pierwsze potwierdza wyniki analizy, że na badanym terenie występują budynki gospodarcze pełniące obecnie funkcje mieszkaniowe. Po drugie, co istotne (jak wskazano wyżej) nie ma to znaczenia dla sprawy o tyle, że skoro na badanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa, to nie można zabronić właścicielowi zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Pozbawiony podstaw jest również zarzut wskazujący na to, że decyzja organu I instancji wydana przez Sekretarza, została podjęta bez stosownego upoważnienia Wójta Gminy P. Według skarżącej jest to wada skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można się z tym stwierdzeniem zupełnie zgodzić. W aktach sprawy nie musi być bowiem takiego upoważnienia. Rzeczą oczywistą i powszechną jest praktyka wydawania decyzji w imieniu organu przez upoważnione osoby. Niemniej jednak do akt sprawy włączone zostały upoważnienia dla sekretarza gminy do wydawania decyzji w imieniu Wójta Gminy P.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, wskazując, że zawiadomienie (akta adm., k . – 176) o możliwości zapoznania się z dowodami Kolegium doręczyło stronie 2 marca 2017 r., a już 3 marca 2017 r. została wydana decyzja. Rzeczywiście doszło w tym zakresie do uchybienia, jednakże wskazane naruszenie zupełnie nie ma charakteru istotnego. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że po wydaniu zawiadomienia organ nie poczynił żadnych nowych ustaleń w sprawie. Dlatego też wspomniane naruszenie procesowe nie miało z całą pewnością charakteru istotnego i nie wpłynęło w żaden sposób na wynik sprawy.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.