Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 862/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10,  art. 78 par. 1,  art. 79,  art. 81,  art. 28,  art. 145 par. 1,  art. 145a par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 147,  art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 ust. 1 pkt b,  art. 205 par. 2,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wójta Gminy K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] marca 2009r. Minister Rolnictwa

i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § pkt 1 k.p.a. w związku

z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak: [...], mocą której Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,7895 ha gruntów rolnych klas III, położonych

w obrębie C., na terenie gminy K., oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000, konturem koloru czerwonego z brązowym i zielonym wypełnieniem, jako wydzielenia o symbolach: 01.KD.L, 07.KD.D, 10. MN, 21. MU, 23. MN i 26. MN, zaś nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,7006 ha gruntów rolnych klas III, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia

o symbolach: 03. ML, 03/1.2.KD.W, 03/1.3.KD.W, 03/1.4.KD.W, 14. ML, 14/1.7.KD.W, 14/1.8.KD.W i 14/1.9.KD.W, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi C., na terenie gminy K., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło następującym stanie faktycznym: Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych

i leśnych, pismem z dnia [...] lipca 2008 roku, wystąpił do Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,4901 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie C., na terenie gminy K., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, letniskową oraz pod komunikację.

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] października 2008 roku, zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu Marszałek podał, iż tereny objęte opracowaniem stanowią enklawy wśród gruntów o niższej jakości oraz częściowo przylegają do obszarów zainwestowanych, a zatem będą stanowić ich poszerzenie.

Rozpatrując ten wniosek decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,7895 ha gruntów rolnych klas III, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz pod komunikację, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia o symbolach: 01.KD.L, 07.KD.D, 10.MN, 21.MU, 23.MN i 26.MN, wskazując iż są one położone

w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wsi, gruntów posiadających już zgodę na zmianę przeznaczenia oraz przylegają do istniejących ciągów komunikacyjnych.

W odniesieniu natomiast do gruntów rolnych klas III, o powierzchni 4,7006 ha, przewidzianych pod zabudowę letniskową, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia o symbolach: 03.ML, 03/1.2.KD.W, 03/1.3.KD.W, 03/1.4.KD.W, 14.ML, 14/1.7.KD.W, 14/1.8.KD.W i 14/1.9.KD.W, Minister odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Stwierdził, że grunty te wraz z gruntami przyległymi klas IV, tworzą rozległy i zwarty obszar, położony w znacznej odległości od zwartej zabudowy wsi, a zatem w otwartej przestrzeni rolniczej, a zatem przeznaczenie tych gruntów pod planowane inwestycje spowodowałoby wkroczenie

z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną, a tym samym naruszenie ładu przestrzennego i znaczne straty w rolnictwie, co byłoby działaniem nieracjonalnym

z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ponadto Minister zwrócił uwagę, iż zarówno w miejscowości C., jak i na terenie całej gminy K., grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych występują sporadycznie, tzn. grunty klas III stanowią zaledwie ok. 16% powierzchni użytków rolnych w gminie, zaś grunty najlepsze, tzn. klasy l i II w ogóle nie występują. To niezwykle istotny argument przemawiający za szczególną ochroną tych najcenniejszych gleb. Istnieją bowiem inne możliwości lokalizacji planowanych inwestycji na terenie gminy K., a mianowicie na gruntach niższych klas bonitacyjnych, których gmina posiada znaczące zasoby.

Minister wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie precyzują, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Tylko w wyjątkowym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie nastąpiła.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008r. Wójt Gminy K., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. Argumentując swoje ponowne wystąpienie, Wójt Gminy K. bardzo szeroko odniósł się do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podkreślając, iż analiza planistyczna zasadności wniosku do planu została dokonana w oparciu o wytyczne zawarte w studium, które to określa cele polityki przestrzennej gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił też uwagę, iż studium zostało pozytywnie zaopiniowane przez właściwe organy i instytucje, w tym przez Wojewodę [...], a w przypadku braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia, procedura planistyczna zostanie zawieszona, zaś odwieszone zostaną procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co doprowadzi do niekontrolowanego rozwoju przestrzennego na przedmiotowym terenie. Wójt wskazał, iż podział przedmiotowych nieruchomości na działki o powierzchni ok. 1000 m2 oraz zaprzestanie w chwili obecnej produkcji rolniczej, to kolejne argumenty przemawiające za zasadnością zmiany przeznaczenia wspominanych gruntów rolnych.

W wyniku powtórnej, dokładnej analizy zgromadzonych w przedmiotowej sprawie materiałów oraz po wnikliwym rozpatrzeniu argumentów zawartych w piśmie Wójta Gminy K. Minister stwierdził, iż odwołanie to nie może zostać uwzględnione, gdyż nie wnosi ono żadnych nowych dowodów w niniejszej sprawie. Minister nie zgodził się ze stwierdzeniem Wójta, iż w przypadku, gdy na wnioskowanych gruntach nie prowadzi się działalności rolniczej, predysponuje to do przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze. Fakt, iż w chwili obecnej na wskazanym terenie nie jest prowadzona produkcja rolnicza, nie zmienia bowiem ich charakteru (w dalszym ciągu są to grunty rolne), ani też nie obniża jakości tych gruntów. Wobec czego, pomimo obecnego braku zainteresowania działalnością rolniczą na tych terenach, nie wyklucza to w przyszłości zmiany tego stanu rzeczy, natomiast trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, całkowicie uniemożliwi powrót do działalności rolniczej.

Ustosunkowując się do argumentu Wójta co do realizacji projektu planu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. Minister podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś wojewoda ocenia jedynie pod względem zgodności studium z innymi przepisami prawnymi z tego zakresu, a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zdaniem Ministra powołana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww.ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku -grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Taka konstrukcja oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Zatem należy stwierdzić, że organy właściwe z zakresu ochrony gruntów rolnych przede wszystkim mają obowiązek ochrony gruntów rolnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu.

Stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717

z późn. zm.), organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy jest wójt (burmistrz) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie

z art. 17 cytowanej ustawy o planowaniu, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Wójta do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Wójt przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych.

Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, Minister stwierdził, że gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 84% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy K., co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto Minister wskazał, iż gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływanie klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega

z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6% w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia

3 lutego 1995 roku, której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (głównie klas I-III).

Zdaniem Ministra zupełnie niezrozumiały jest argument Wójta, dotyczący niebezpieczeństwa niekontrolowanej zabudowy wnioskowanego terenu, albowiem za planowanie przestrzenne w gminie odpowiedzialny jest wójt (burmistrz), a zatem nie istnieje zagrożenie chaotycznego zainwestowania omawianego obszaru, gdyż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość zabudowy istnieje jedynie w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje wójt (burmistrz). Kierując się zatem zasadą racjonalnego gospodarowania gruntami najwyższych klas bonitacyjnych w gminie, istnieje możliwość ominięcia warunkami zabudowy najurodzajniejszych kompleksów glebowych, przy jednoczesnym zachowaniu ładu przestrzennego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy K. zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych przez nazbyt dowolną interpretację tego przepisu -skłaniającą się w kierunku generalnego braku zgody na przeznaczenie gruntów klasy III na cele nierolnicze oraz odmówienie znaczenia przesłankom przemawiających za wydaniem decyzji w całości uwzględniającej wniosek Wójta Gminy K.;

art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w analizie stanu faktycznego istotnych aspektów sprawy;

art.7 k.p.a., przez brak wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem obywateli oraz przez naruszenie zasad wydawania decyzji

w warunkach uznania administracyjnego;

4. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia udziału wszystkich stron

w postępowaniu. Wobec wskazanych zrzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., za wiodące funkcje wsi C. uznano rekreację i mieszkalnictwo - z uwagi na jego walory krajobrazowe oraz bezpośrednią bliskość jeziora i trenów leśnych. Funkcja rekreacji, już istniejąca w tym rejonie, rozwijać się ma w oparciu o jezioro L.. W rejonie tym postuluje się lokalizację obiektów jak np. pensjonaty, stanice wodne, centrum konferencyjne, bazy agroturystyczne. Przeznaczenie spornego obszaru na cele letniskowe terenów przy kompleksach leśnych o potencjale rekreacyjnym, stworzy dogodne perspektywy rozwoju przedmiotowych terenów oraz całej miejscowości.

Ważnym i niezaprzeczalnym argumentem zdaniem skarżącego jest fakt, iż tereny wnioskowane o przekształcenie na cele nierolnicze, oznaczone na rysunku mu jako 03.ML oraz 14.ML, są w większości podzielone na działki o powierzchni ok. 1000 m2. Nieruchomości na wnioskowanym obszarze są obecnie faktycznie wykorzystywane na cele letniskowe. Na części z nich na podstawie decyzji

o warunkach zabudowy powstała zabudowa letniskowa. Rozwiązania przyjęte

w projekcie planu w znacznym stopniu sankcjonują zatem już istniejący stan. Należy stwierdzić, iż okoliczności te zupełnie umknęły Ministrowi, który nie przedstawił ich w analizie stanu faktycznego, zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto na terenach ościennej gminy P., tj.

na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych [...] (miejscowość M.), przyległych do spornej strefy 14.ML (graniczących z działką drogową nr [...] zlokalizowaną na terenie gminy K.), wprowadzono również funkcję letniskową.

Zdaniem Wójta - Minister naruszył w niniejszej sprawie art.7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - odczytując przepis ten jako generalny nakaz odmowy wyrażenia zgody dla gruntów klasy I-III na przeznaczenie pod cele nierolnicze. Zdaniem Wójta uznanie administracyjne, jakie w niniejszym przypadku przysługuje Ministrowi, wykorzystane zostało, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji w celu kategorycznej odmowy udzielenia zgody - bez dogłębnej analizy dowodów i przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku Wójta. Minister nie podjął wnikliwej analizy stanu faktycznego, który przemawia za uwzględnieniem interesu dużej grupy obywateli, zainteresowanych możliwością zapewnienia zharmonizowanego rozwoju zabudowy w obrębie wsi C.. Skarżący podkreślił, iż Wójt ma ograniczone możliwości co do kształtowania ładu przestrzennego, albowiem wśród przesłanek wydania decyzji

o warunkach zabudowy stawia wymóg taki, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lub jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Sytuacja taka zachodzi w przypadku terenów objętych analizą w niniejszej sprawie. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający przeciw stanowisku Ministra, który nie podjął analizy tej okoliczności. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego - Wójta Gminy K. -decyzja Ministra narusza przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z tym przepisem art. 7 k.p.a. Decyzja Ministra wydana została z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego oraz nie wyważa interesu społecznego ze słusznym interesem obywateli.

Ponadto skarżący zarzucił, iż Minister pominął całkowicie strony postępowania (i ich interes), do których zaliczyć należy właścicieli gruntów, objętych decyzją Ministra. To w głównej mierze ci właściciele byli inicjatorami zmian

w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w obszarze wsi C..

W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych są właściciele działek, zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpatrując skargę Wójta Gminy K. z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony

w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81 k.p.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu którą Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,7895 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie C., na terenie gminy K., oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000, konturem koloru czerwonego z brązowym i zielonym wypełnieniem, jako wydzielenia o symbolach: 01.KD.L, 07.KD.D, 10. MN, 21. MU, 23. MN i 26. MN, zaś nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,7006 ha gruntów rolnych klas III, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia o symbolach: 03. ML, 03/1.2.KD.W, 03/1.3.KD.W, 03/1.4.KD.W, 14. ML, 14/1.7.KD.W, 14/1.8.KD.W i 14/1.9.KD.W, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi C., na terenie gminy K..

Jak wynika z akt administracyjnych w postępowaniu tym nie brali udziału właściciele działek, położonych na terenie którego dotyczył wniosek Wójta Gminy K.. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego wiązanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreśla się, iż źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553).

W świetle powyższego zatem stwierdzić należy, iż właściciele i użytkownicy wieczyści działek których postępowanie niniejsze dotyczy powinni być stronami tego postępowania. Powinni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji. Jednakże warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów którym prawa strony przysługują. W ocenie Sądu organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi.

Dlatego też w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 §1 ust.1 pkt b p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art.145 § 1 i art. 145 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona

o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Podkreślić przy tym należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 §1 ust.1 pkt b nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony ( por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 4 grudnia 2000r., II RN 200/01 OSNP 2003, nr 24, poz.582). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji).

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił czy istnieją podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia cele nierolnicze 4,7006 ha gruntów rolnych klas III, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia

o symbolach: 03. ML, 03/1.2.KD.W, 03/1.3.KD.W, 03/1.4.KD.W, 14. ML, 14/1.7.KD.W, 14/1.8.KD.W i 14/1.9.KD.W, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi C., na terenie gminy K..

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) zgodnie z którymi - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, iż decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają jednak pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. A zatem organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma również obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż

w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują je art. 7 i 77 k. p. a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ stosownie do treści art. 7 k.p.a. dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...]

z dnia [...] sierpnia 2006 r., za wiodące funkcje wsi C. uznano rekreację

i mieszkalnictwo - z uwagi na jego walory krajobrazowe oraz bezpośrednią bliskość jeziora i trenów leśnych. Funkcja rekreacji, już istniejąca w tym rejonie, rozwijać się ma w oparciu o jezioro L.. W rejonie tym postuluje się lokalizację obiektów jak np. pensjonaty, stanice wodne, centrum konferencyjne, bazy agroturystyczne. Przeznaczenie spornego obszaru na cele letniskowe terenów przy kompleksach leśnych o potencjale rekreacyjnym, stworzy dogodne perspektywy rozwoju łowionych terenów oraz całej miejscowości. Wójt podkreślił, iż tereny wnioskowane o przekształcenie na cele nierolnicze, oznaczone na rysunku mu jako 03.ML oraz 14.ML, są w większości podzielone na działki o powierzchni ok. 1000 m2. i są obecnie faktycznie wykorzystywane na cele letniskowe. Na części z nich na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powstała zabudowa letniskowa. Rozwiązania przyjęte w projekcie planu w znacznym stopniu sankcjonują zatem już istniejący stan. Ponadto na terenach ościennej gminy P., tj. na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych [...] (miejscowość M.), przyległych do spornej strefy 14.ML (graniczących z działką drogową nr [...] zlokalizowaną na terenie gminy K.), wprowadzono również funkcję letniskową.

Okoliczności tych jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Minister w ogóle nie rozważał. Nie kwestionując potrzeby ochrony gruntów rolnych zwłaszcza klasy I-III Sąd zwraca uwagę, iż Minister rozpatrując wniosek o wyłączenie gruntów rolnych

z produkcji rolniczej nie mógł pominąć stanu faktycznego jaki ma miejsce na przedmiotowym terenie, a mianowicie tego, iż nie ma tu mowy o zwartym gruncie o powierzchni przeszło 4 ha który może być wykorzystany rolniczo, lecz teren ten zostało podzielony na mniejsze działki o powierzchni średnio 1000 m2 i znajdują się one w posiadaniu kilkunastu właścicieli. Działki te jak podnosi skarżący są w istocie wykorzystywane rekreacyjnie. Ponadto prowadzenie działalności rolniczej na działkach o powierzchni 1000 m2 wydaje się obecnie mało realne.

W skardze podniesiono również, iż przedmiotowy teren posiadał w poprzednio obowiązującym planie zgodę na zmianę przeznaczenia działek z rolnych na nierolnicze, jeżeli tak to obowiązkiem organu było wyjaśnienie dlaczego obecnie Minister zmienił stanowisko odnośnie zmiany przeznaczenia wskazanych terenów.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie,

a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko

w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których

w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 200 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm).