Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 823/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9, 20
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M.J.. na uchwałę nr XLIII/285/2018 Rady Gminy Koniusza z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Biórków Mały, Biórków Wielki, Budziejowice, Chorążyce, Czernichów, Dalewice, Glew, Glewiec, Gnatowice, Górka Jaklińska, Karwin, Koniusza, Łyszkowice, Muniaczkowice, Niegardów, Niegardów-Kolonia, Piotrkowice Małe, Piotrkowice Wielkie, Polekarcice, Posądza, Przesławice, Rzędowice, Siedliska, Szarbia, Wąsów, Wierzbno, Wroniec, Wronin, Zielona oddala skargę


UZASADNIENIE

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLIII/285/2018 Rady Gminy Koniusza z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Biórków Mały, Biórków Wielki, Chorążyce, Czernichów, Dalewice, Glew, Glewiec, Gnatowice, Górka Jaklińska, Karwin, Koniusza, Łyszkowice, Muniaczkowice, Niegardów, Niegardów - Kolonia, Piotrkowice Małe, Piotrkowice Wielkie, Polekarcice, Posądza, Przesławice, Rzędowice, Siedliska, Szarbia, Wąsów, Wierzbno, Wroniec, Wronin, Zielona. Skarżący – zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w części odnoszącej się do działek [...], [...], [...], [...], [...] – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że był właścicielem działek [...] i [...], na których dokonał inwestycji w postaci czterech budynków jednorodzinnych z infrastrukturą zgodnie ze zgłoszeniami [...] (działka [...]) i [...] (działka [...]). Starostwo nie wniosło sprzeciwu do żadnego ze zgłoszeń, budynki mieszkalne zostały wybudowane i sprzedane przed przyjęciem do użytkowania. W dniu 30 maja 2017 r. skarżący przeniósł własność nieruchomości działki [...] z budynkiem w stanie developerskim na rzecz B. G. i K. G., a w dniu 7 lipca 2017 r. przeniósł własność nieruchomości – działki [...] z budynkiem w stanie developerskim na rzecz K. P..

Interes prawny skarżącego w zakresie działek nr [...] i [...] uwarunkowany jest tym, że w postępowaniu przed PINB Proszowice w sprawach o pozwolenie na użytkowanie, decyzjami: nr [...], znak: [...], i nr [...], znak: [...], nałożono na niego, jako inwestora, obowiązek dokonania rozbiórki nowo wybudowanych budynków wraz z infrastrukturą, z powodu niezgodności przedmiotowej zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie z odwołania inwestora i aktualnych właścicieli toczą się postępowania w tej sprawie przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego. Ponadto M. J. jest właścicielem działek [...], [...] i [...], których przeznaczenie w planie zagospodarowania także jest niezgodne z zapisami Studium. Wymienione powyżej działki powstały przez podział zatwierdzony w dniu 28 kwietnia 2017 r. przez Wójta Gminy Koniusza, zgodnie z projektem wydzielenia przedmiotowych działek, na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej skarżący wskazał, że w zapisach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza przedmiotowe działki pierwotnie zostały usytuowane na obszarze dopuszczającym zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługową. Natomiast w zaskarżonym planie wymienione wyżej działki znalazły się na terenie dopuszczającym jedynie zabudowę zagrodową (RM) – zabudowa związana z produkcją rolniczą, przechowalnictwem spożywczym. Przeznaczenie dopuszczalne: jednorodzinne domy mieszkalne w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżącego, rozbieżność między zapisami ww. studium a zaskarżonego planu uzasadnia zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości fakt niezgodności pomiędzy zapisami planu a regulacjami zawartymi w studium odnośnie przeznaczenia działek wskazanych przez skarżącego, ponieważ Studium zakładało przeznaczenie gruntów na cele zabudowy jednorodzinnej i usługowej. Działki są wyposażone w infrastrukturę niezbędną do zabudowy jednorodzinnej. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie mieści się w zakresie dopuszczalnego władztwa planistycznego Gminy Koniusza, rozumianego jako dopuszczalna ingerencja w prawo własności. Skarżący zwrócił uwagę na art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, przeznaczenie przedmiotowego terenu w planie miejscowym było niezgodne z prawem, ponieważ nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w Studium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koniusza wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Koniusza został uchwalony uchwałą Rady Gminy Koniusza Nr XLIII/285/2018 z dnia 31 lipca 2018 r. Przeprowadzona procedura przygotowywania projektu planu była w pełni zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie naruszyło polityki przestrzennej Gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego ujętych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza, uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Koniusza Nr XXXIV/227/2014 z dnia 23 stycznia 2014 r. Powyższe stwierdziła Rada Gminy w preambule do przyjętego Uchwałą Rady Gminy projektu Planu. Prawidłowość działań podjętych przez organy gminy w powyższym zakresie potwierdziła również ocena nadzorcza Wojewody Małopolskiego.

Organ wyjaśnił, że przeznaczenie terenów ustalone w planach zagospodarowania przestrzennego nie jest zwykle identyczne z polityką i kierunkami zagospodarowania przestrzennego ujętymi w Studium (choć nie może ich naruszać) w innym przypadku nie byłoby potrzeby sporządzania planów. To dopiero plany zagospodarowania przestrzennego decydują o przeznaczeniu terenów, natomiast studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ujmują długofalową politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p). Projekt planu sołectw Gminy Koniusza, wypełniając rygory nałożone trybem uzgodnień i opiniowania, zgodnie z art. 17 ust. 6a i 6b u.p.z.p., wymagał również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – zgodnie z przepisami odrębnymi (art. 17 ust. 6c u.p.z.p). Działki stanowiące własność skarżącego są położone w terenach rolnych, na gruntach o najwyższych klasach bonitacyjnych (RI, RII), czyli podlegających pełnej ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi, czyli ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W konsekwencji, stosownie do ww. regulacji ustawowej, to od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zależy dopuszczalność przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Wójt Gminy Koniusza, pismem z dnia 16 maja 2016 r., znak: 6727.163.2015, złożył stosowny wniosek do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o uzyskanie zgody przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze (po zaopiniowaniu wniosku, zgodnie z obowiązującym prawem przez Marszałka Województwa Małopolskiego – opinia Marszałka z dnia 21 czerwca 2016 r., znak: [...]). Wnioskiem Wójta Gminy Koniusza zostały objęte wszystkie grunty rolne klas I-III, które zostały wskazane pod możliwość zagospodarowania nierolniczego w studium. Łącznie Wójt Gminy wystąpił o tzw. wyrolnienie obszaru stanowiącego 929,8908 ha gruntów rolnych, o klasach bonitacyjnych I-III. Grunty te, na tym etapie przygotowywania projektu planu były przewidziane pod tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej, usługowej, usług publicznych, sportu i turystyki, infrastruktury technicznej, stacji gazowej oraz pod tereny dróg. Decyzją z dnia 24 października 2017 r., znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 369,3304 ha gruntów rolnych, natomiast nie wyraził zgody na 560,5604 ha, czyli zgoda dotyczyła ok. 39% obszaru objętego wnioskiem. Decyzja Ministra została uzupełniona o stosowne uzasadnienie. Tereny rolne, które nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia, zostały utrzymane w projekcie Planu jako tereny rolne, z możliwością zabudowy zabudową zagrodową, o symbolu przeznaczenia w Planie – RM. W obecnym stanie prawnym nie ma możliwości zmiany ich przeznaczenia na tereny budowlane. Między innymi działki należące do skarżącego, o numerach [...], [...], [...], [...] (organ zwrócił uwagę, że wymieniona w skardze działka o numerze [...] nie istnieje – z jej wtórnego podziału powstały działki o numerach [...], [...]), położone w sołectwie [...] w gminie Koniusza, o klasie bonitacyjnej I-II, nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia i tym samym zostały wskazane w Planie pod możliwość zagospodarowania jedynie zabudową zagrodową, dla osób prowadzących gospodarstwa rolne. Skarżący bezpodstawnie przyjął, że skoro działki zostały kierunkowo wskazane jako potencjalnie budowlane w studium to uzyskają przeznaczenie budowlane w planie (równocześnie znając uwarunkowania związane z wysoką bonitacją gleb i możliwością braku uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Dalej organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą procedurą przygotowywania projektu planu, podczas dwóch wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu, odbyły się kolejno dyskusje publiczne w dniu 17 stycznia 2017 r. (pierwsze wyłożenie) oraz w dniu 16 maja 2018 r. (drugie wyłożenie). Na obu spotkaniach był poruszany i omawiany problem uzyskiwania przez Wójta Gminy zgody od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na tereny budowlane. O fakcie, że wyznaczenie obszarów budowlanych w studium nie jest jednoznaczne i nie może być utożsamiane z uzyskaniem przeznaczenia budowlanego terenów, które dokonuje się dopiero w planach zagospodarowania przestrzennego – zainteresowani byli ponadto uprzedzani i informowani również już na etapie przygotowywania projektu obowiązującego obecnie studium. Są na to również dowody w protokołach z przeprowadzonych spotkań dyskusyjnych z zainteresowanymi (odbyły się 3 kolejne wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu i spotkania z mieszkańcami na dyskusjach publicznych w dniach: 6 lutego 2013 r., 3 lipca 2013 r., 29 października 2013 r.). Natomiast skarżący niezwłocznie po uchwaleniu studium, które nie decyduje o przeznaczeniu terenu, zaczął zagospodarowywać swoje nieruchomości – na zasadzie zgłoszenia, uzyskując zgodę na realizację zabudowy zagrodowej. Jednak rozpoczął realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – co również wynika jednoznacznie ze złożonej skargi, w sposób niezgodny z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy Koniusza (uchwała Rady Gminy Koniusza Nr XXV/185/2005 z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Koniusza). Plan ten dopuszczał w terenach objętych skargą, podobnie jak obecnie, jedynie zabudowę zagrodową (przeznaczenie terenów w ówczesnym planie to tereny rolne o symbolu R1 z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej). Zabudowa mogła i może być w tych terenach realizowana wyłącznie jako zabudowa zagrodowa dla osób prowadzących gospodarstwa rolne, gdzie budynki mieszkaniowe wchodzą w skład gospodarstwa rolnego z obiektami związanymi z produkcją rolną, a nie mieszkaniowa zabudowa jednorodzinna. Tereny objęte skargą są terenami rolnymi, nie budowlanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 835/19, stwierdził nieważność załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej działki o numerach [...], [...], [...] i [...] obręb P.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd ocenił, że skarżący jako właściciel dwóch działek objętych ustaleniami kwestionowanego planu oraz jako strona toczącego postępowania w sprawie, w której nakazano mu, jako inwestorowi, rozbiórkę budynków mieszkalnych sytuowanych na działkach nr [...] i [...] spełnia w sposób wystarczający wymogi z art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 k.c. oraz w zw. z art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w zakresie, w jakim narusza on interes skarżącego, podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Sąd zaznaczył, że skarżący nie kwestionował planu w pozostałym zakresie, natomiast odnosząc się do wskazanej w skardze działki nr [...] zauważył, że tak jak wskazano w odpowiedzi na skargę działka ta nie istnieje, ponieważ uległa podzieleniu na działki nr [...] i nr [...], co jest zgodne z mapą przedstawiającą projekt podziału działki nr [...] oraz wyjaśnieniami skarżącego na rozprawie.

Sąd przytoczył uregulowania zawarte w art. 17, art. 28 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – i wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy przewidziane w planie miejscowym zagospodarowanie działek ewid. Nr [...], [...], [...], [...] obręb P. narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Koniusza. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 20 tej ustawy ab initio plan miejscowy uchwała się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg nienaruszania ustaleń studium dotyczy kontynuacji zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających doprecyzowaniu w planie miejscowym, co jednak nie oznacza, że plan miejscowy może wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania. Dopuszczalne jest jedynie doprecyzowanie zasad, ale tylko w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony plan miejscowy wprowadza zasadnicze zmiany w sposobie zagospodarowania nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] w porównaniu z treścią studium. W obowiązującym studium działki nr [...] i nr [...] oznaczone symbolem MN/MU zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową i usługową, natomiast w planie miejscowym znalazły się w obszarze o symbolu RM, zgodnie z którym są to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W planie miejscowym takie samo przeznaczenie ustalono dla obszaru, w którym znajdują się działki nr [...] i nr [...], dla których ustalenia studium (symbol MR/RU) przewidują obszar zabudowy mieszanej – mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz produkcji rolnej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru przewidzianego w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową należy ocenić jako całkowicie niezgodne z ustaleniami studium, a przez to stanowiące naruszenie zasad stanowienia planu miejscowego, o czym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Sąd podkreślił, że istnieje także istotna rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem w studium terenów pod zabudowę mieszaną – mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową oraz produkcji rolnej, podczas gdy w planie są to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W ocenie Sądu, także i w tym przypadku nie można przyjąć, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium, gdyż zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa stanowią zasadniczo odmienne rodzaje zagospodarowania terenu. Wystarczy wskazać na istotne odmienności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wynikające z definicji legalnych zawartych w § 3 pkt 2 (zabudowa jednorodzinna), § 3 pkt 3 (zabudowa zagrodowa) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O ile zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), to zabudowa zagrodowa oznacza w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych( § 3 pkt 3 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem art 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntem rolnym pozostają grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Oznacza to co prawda, że zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu w zakresie, w jakim pełnią funkcję mieszkaniową, tym niemniej stanowią one zdecydowanie różne sposoby zagospodarowania terenu, przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest funkcja prowadzenia produkcji rolnej (hodowlanej, ogrodniczej itp.), a nie funkcja mieszkaniowa. W rezultacie zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa stanowi tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia których na rysunku planu przyjęto symbole RM, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem MN. Sąd zauważył, że łączenie sprzecznych funkcji, mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu, należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych, związanych z uciążliwością zagospodarowania zagrodowego. Zdaniem Sądu, nie można było uznać argumentów Gminy K., że na działkach skarżącego, które w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę zagrodową, można realizować również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium. W konsekwencji Sąd uznał także, że i w tym zakresie ustalenia planu miejscowego naruszają ustalenia studium. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zasadne było stwierdzenie nieważności załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki o numerach [...], [...], [...], [...] obręb P..

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Koniusza Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1698/20, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zostało wyjaśnione, dlaczego przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały z dnia 31 lipca 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd Wojewódzki całkowicie pominął zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady Gminy Koniusza, wskazujące na okoliczności, które zdeterminowały przeznaczenie terenu obejmującego działki stanowiące własność skarżącego i uczestników pod zabudowę zagrodową. Z argumentacji Sądu Wojewódzkiego wynika, że zasadniczą przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej części uchwały było naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mianowicie niezgodność przyjętego w planie przeznaczenia dla terenu obejmującego sporne działki ewidencyjne pod zabudowę zagrodową (symbol RM – tereny rolne) z kierunkowymi ustaleniami Studium, według których działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MN/MU – zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i usługowa, a działki [...] i [...] w obszarze oznaczonym symbolem MR/RU – zabudowa mieszana – mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa oraz produkcji rolnej. Przedstawiony w wyroku wywód prawny wskazuje na to, że Sąd ograniczył się do porównania ustaleń planu miejscowego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza, a pominął istotne w sprawie uwarunkowania związane z brakiem zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do wymogów ustanowionych w art. 17 pkt 6c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tymczasem Rada Gminy przedstawiła dokumentację i wyjaśniła szeroko w odpowiedzi na skargę, że w toku procedury planistycznej wystąpiła z wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych klas I–III, które zostały wskazane w Studium pod zagospodarowanie nierolnicze, jednak decyzją z dnia 24 października 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie nierolnicze 369,3304 ha gruntów rolnych, natomiast nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia 560,5604 ha gruntów rolnych, w tym działek należących do skarżącego i uczestników. W takiej sytuacji tereny rolne, które nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia, zostały utrzymane w projekcie planu, jako tereny rolne z możliwością zabudowy zagrodowej, przy czym organ zaznaczył, że również we wcześniejszym planie miejscowym z 2005 r. sporne grunty objęte były terenem rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Brak weryfikacji podanych przez organ okoliczności faktycznych i prawnych skutkuje naruszeniem przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieuwzględnienie materiału dowodowego zebranego w aktach, jak też nieodniesienie się do istotnych kwestii prawnych, które według stanowiska Rady Gminy warunkowały przyjęte rozwiązania w zakwestionowanej części planu miejscowego, świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, a na pewno przedwczesnym stwierdzeniu jego nieważności. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych okazały się zasadne w tym znaczeniu, że przy ocenie, czy w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzenia przedmiotowego planu, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wymienionych przepisów w aspekcie okoliczności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że wymykał się spod kontroli wywód Sądu w zakresie rozbieżności postanowień planu i Studium w przedmiocie działek [...] i [...], gdyż argumentacja w tym zakresie jest niejednoznaczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnie uznał, iż skarżący wykazał naruszenie własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie przesądza jednak o zasadności złożonej skargi. Niewątpliwie przyznanie skarżącemu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji procesowej warunkowało merytorycznie rozpoznanie skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Na etapie postępowania kasacyjnego do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników zostali dopuszczeni B. G. i K. P.. Uczestnicy przedstawili stanowisko w sprawie i podnieśli w szczególności, że rozbieżność między ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza, uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Koniusza Nr XXXIV/227/2014 z dnia 23 stycznia 2014 r. a ustaleniami uchwały nr XLIII/285/2018 Rady Gminy Koniusza z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Koniusza: Biórków Mały, Biórków Wielki , Chorążyce, Czernichów, Dalewice, Glew, Glewiec, Gnatowice, Górka Jaklińska, Karwin, Koniusza, Łyszkowice, Muniaczkowice, Niegardów, Niegardów-Kolonia, Piotrkowice Małe, Piotrkowice Wielkie, Polekarcice, Posądza, Przesławice, Rzędowice, Siedliska, Szarbia, Wąsów, Wierzbno, Wroniec, Wronin, Zielona jest w przypadku działek [...] oraz [...], co do których interes prawny mają uczestnicy, rażąca i narusza fundamentalne i chronione konstytucyjnie prawo uczestników, jakim jest prawo własności nieruchomości i możliwość jego wykonywania zgodnie z przeznaczeniem. Zarówno materialna, jak i formalna różnica w treści prawa oraz uprawnieniu, które to prawo z sobą niesienie przy porównaniu przeznaczenia MN/MU w Studium (zabudowa jednorodzinna - mieszkaniowa i usługowa) z przeznaczeniem RM w MPZP (zabudowa zagrodowa) jest jaskrawa i oczywista i nie można zasadnie twierdzić, jak chce organ, że mieści się ona w ramach zgodności MPZP ze Studium, czy też jego doprecyzowania, a stanowi całkowicie odmienne przeznaczenie. Zatem przyjąć należy, że zaskarżona uchwała naruszała art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem uczestników, kwestia braku uzyskania uzgodnień jest kwestią, która nakazuje podjąć działania mające na celu albo zmianę Studium, albo wstrzymanie się z uchwaleniem MPZP, albo wnoszenie o uzgodnienia punktowo, a nie o ponad 900 ha gruntów na raz. Nie jest natomiast kwestią, która pozwala na uchwalanie wadliwych planów zagospodarowania przestrzennego w myśl zasady, że lepszy byle jaki plan niż brak planu. Nie jest to również "pułapka prawna", a jedynie wymaganie i oczekiwanie od gminy spójności w planowaniu przestrzennym. Na tym właśnie polega między innymi kluczowy zarzut w sprawach dot. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., że to postępowanie Rady Gminy jak w niniejszej sprawie powoduje chaos prawny, brak jasnej wizji zagospodarowania terenu, niespójność, a w konsekwencji wywiera to wpływ tak na kształtowanie prawa własności, jak i na politykę przestrzenną. W istocie Studium i MPZP to dwa różne dokumenty, ale oczekiwanie, że mają być spójne, czy też de lege lata "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" nie jest niczym nadzwyczajnym. Związanie organów gminy obowiązkiem pozyskania zgód, uzgodnień, czy decyzji nie może powodować, że w razie ich braku, tudzież decyzji negatywnych można uchwalić MPZP, który będzie niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym regulującymi procedurę i zasady tworzenia planów miejscowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Ponieważ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uprzednio wydany w niniejszej sprawie został uchylony w wyniku kontroli instancyjnej, należy mieć na względzie art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

W świetle wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należało na obecnym etapie postępowania przede wszystkim ponownie rozważyć argumentację obu stron, nie pomijając przy tym podnoszonych w odpowiedzi na skargę okoliczności, które zdeterminowały przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę zagrodową. Argumenty podnoszone przez skarżącego tudzież uczestników, a także argumenty podnoszone przez organ, zostały wyżej zreferowane – toteż w tym miejscu wypada jedynie skrótowo wskazać na najważniejsze ich aspekty. Otóż skarżący i uczestnicy akcentują różnice między kierunkowym przeznaczeniem przedmiotowych działek w studium a ich przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Działki nr [...] i nr [...] w studium oznaczone są symbolem MN/MU (zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i usługowa), natomiast w planie miejscowym znalazły się w obszarze o symbolu RM (tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową). Działki nr [...] i nr [...] w studium oznaczone są symbolem MR/RU (zabudowa mieszana – mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa oraz produkcji rolnej), natomiast w planie miejscowym znalazły się również w obszarze o symbolu RM (tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową). Jest okolicznością bezsporną, że odnośna różnica w przeznaczeniu działek – w studium i w planie miejscowym – rzeczywiście istnieje.

Z kolei organ akcentuje to, że w toku procedury planistycznej dążono do ukształtowania przeznaczenia terenu w sposób bezpośrednio nawiązujący do ustaleń studium, tj. pod zabudowę mieszkaniową – ale okazało się to niemożliwe z uwagi na brak wymaganej prawem zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ podkreślił też, że – gdy idzie o ustalenia planistyczne – status przedmiotowych działek nie uległ zmianie, bowiem uprzednio obowiązujący plan miejscowy przewidywał w zasadzie tożsame ich przeznaczenie (R1). Twierdzenia organu znajdują potwierdzenie w dokumentacji planistycznej oraz w załącznikach do odpowiedzi na skargę.

Prima facie kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena powyższego stanu rzeczy (zasadniczo bezspornego) przez pryzmat przepisów określających relacje między studium a planem miejscowym (przede wszystkim art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ale – zdaniem Sądu – konieczne jest też dokonanie wykładni samego studium, a w szczególności wyróżnienie w nim – wpierw w ujęciu abstrakcyjnym – dwóch kategorii ustaleń (ustalenia studium nie mają wprawdzie mocy powszechnie obowiązującej, ale są wypowiedziami o charakterze normatywnym, dyrektywalnym).

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć takie ustalenia studium, których uszczegółowienie i konkretyzacja może nastąpić w planie miejscowym, a zarazem osiągnięcie tego skutku zależy wyłącznie woli prawodawcy lokalnego; nie jest uwarunkowane żadnymi czynnikami zewnętrznymi. Ustalenia studium, o których mowa, można postrzegać jako normy wprawdzie ogólne, ale kategoryczne – w tym sensie, że brak ich urzeczywistnienia w planie miejscowym będzie niechybnie implikował naruszenie prawa (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego).

Do drugiej kategorii należy zaś zaliczyć takie ustalenia studium, których urzeczywistnienie w planie miejscowym nie zależy wyłącznie od woli prawodawcy lokalnego, lecz także od zaistnienia określonych czynników zewnętrznych, stanowiących faktyczne lub prawne determinanty antycypowanych rozwiązań. Ustaleń studium, o których teraz mowa, nie można już w żadnym razie postrzegać jako normy kategoryczne. Nawet jeśli studium wyraźnie tego nie zastrzega, z istoty rzeczy mają one znamiona norm względnych, warunkowych. Na etapie sporządzania planu statuują one powinność dążenia do zamierzonego skutku – ale jego nieosiągnięcie samo przez się nie implikuje jeszcze naruszenia prawa. Organowi planistycznemu można zarzucić naruszenie prawa tylko w dwóch przypadkach: wtedy, gdy nie urzeczywistnił odnośnych ustaleń studium mimo takiej możliwości (obiektywne przeszkody nie istniały albo zostały zniesione), albo wtedy, gdy nie podejmował dostępnych dlań działań w celu zniesienia istniejących przeszkód.

Ustalenia studium, które przewidują zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – z pewnością należą do opisanej wyżej drugiej kategorii. Wszak jest rzeczą oczywistą, że ich urzeczywistnienie w planie miejscowym zależy od czynnika zewnętrznego, niezależnego od organu planistycznego – tj. od zgody właściwego organu (Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Konfrontując powyższe rozważania z okolicznościami niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Koniusza, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Koniusza Nr XXXIV/227/2014 z dnia 23 stycznia 2014 r., które kierunkowo przewidywały zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek – nie stanowiły i nie mogły stanowić norm o charakterze kategorycznym; są to w założeniu normy względne, warunkowe. Skoro zaś relewantny warunek (obiektywny, niezależny od organu planistycznego) się nie ziścił (brak zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych) – to nie można mówić o ich naruszeniu. Innymi słowy, nie można stwierdzić, że plan miejscowy narusza ustalenia studium.

W ocenie Sądu, organ w sposób przekonujący wykazał też, że z należytą starannością podejmował działania w celu zniesienia przeszkody do urzeczywistnienia zakładanego w studium przeznaczenia terenu. Z akt sprawy wynika przy tym, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonywał zindywidualizowanej oceny w zakresie możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze poszczególnych gruntów (o czym świadczy choćby zróżnicowanie rozstrzygnięcia), wobec czego niezasadna jest supozycja uczestników, jakoby organ planistyczny miał występować o odnośną zgodę "punktowo". Podobnie należy ocenić supozycję, jakoby organ obowiązany był powstrzymać się od uchwalenia planu czy też jakoby uchwalenie planu było uwarunkowane uprzednią zmianą studium.

Dodatkowo należy podkreślić – bacząc na ustalenia poprzedniego planu miejscowego – że przedmiotowe działki nigdy nie miały oczekiwanego przez skarżącego i uczestników przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Prawa skarżącego i uczestników tak naprawdę nie zostały zatem w żaden sposób uszczuplone.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.