Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 737/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 193, art. 188, art 205 § 2, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 § 2 i 3, art. 156 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i § 3, art. 28, art. 65 §1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa- Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 994/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 994/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2011 r.) na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130, 132 ust. 1a, 2, 3a i 5, i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) Starosta K. (dalej Starosta bądź organ I instancji) orzekł w pkt 1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4 555 656,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcele: 1. kat. [...] i 1. kat [...] b. gm. kat C., w zakresie odpowiadającym obecnie części działek: nr [...]o pow. 804 m2, nr [...] o pow. 240 m2, nr [...] o pow. 1735 m2, nr [...] o pow. 2210 m2, nr [...] o pow. 137 m2, nr [...] o pow. 430 m2, nr [...]o pow. 250 m2, nr [...]o pow. 10 m2, nr [...]o pow. 1139 m2, nr [...] o pow. 1072 m2, nr [...] o pow. 1461 m2 i nr [...]o pow. 1028 m² poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. oraz całości działek: nr [...] o pow. 468 m2 i nr [...]o pow. 20 m2, poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K.; w pkt 2) o wypłacie kwoty 4 555 656 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz L.S. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1518 552,00 zł; A. L. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1 518 552,00 zł; M. J. za udział wynoszący 1/3 części, czyli kwotę 1 518 552,00 zł; w pkt. 3) o zobowiązaniu Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt.4) o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt 5) o tym, że wskazana w punkcie 2 kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w pkt 6) o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W uzasadnieniu Starosta podał, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość oznaczona uprzednio jako parcele: l. kat. 539/2, l. kat. 540/2 i l. kat. 540/4 b. gm. kat. C., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (dalej Prezydium WRN) z 26 marca 1954 r. W dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność P. T.. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia 10 września 1954 r., opierając się na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. RP z 1952 r., nr 4, poz. 31, dalej dekret z 1949 r.) orzekło o przyznaniu odszkodowania w wysokości 8.064,05 zł na rzecz P. T. za ww. nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania P. T., Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] listopada 1955 r. na podstawie art. 37 i art. 1 dekretu z 1949 r. orzekła o częściowym uznaniu odwołania, uchylając orzeczenie z 10 września 1954 r. i zobowiązując Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. do zaoferowania nieruchomości zamiennej w obrębie K. lub najbliższej okolicy o tym samym lub zbliżonym charakterze z uwagi na fakt, że wywłaszczony nie miał prawa własności do innych nieruchomości. Pismem z 10 października 1955 r. Prezydium WRN wniosło do Sądu Powiatowego dla dzielnicy Nowa Huta m. K. o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego odszkodowania przyznanego P. T. na mocy orzeczenia z 10 września 1954 r. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla Dzielnicy Nowa Huta w Krakowie z 25 maja 1962 r., sygn. akt I Ns.I.180/62 zlecono Kasie Sądu wypłacić na rzecz P. T. kwotę 8.064,05 zł, zapisaną pod pozycją 907/1/55 ks. sum. dep. tytułem równowartości wywłaszczonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Zespół Wywłaszczeń nieruchomości objętej Iwh [...] i [...] b. gm. kat. C.. Dnia 8 kwietnia 1963 r. Sąd Powiatowy dla Dzielnicy Nowa Huta w Krakowie, skierował do Kasy Sądu polecenie wypłaty P. T. kwoty 8.064,05 zł i złożenie sprawozdania w tej kwestii.

Dokumentów mogących potwierdzać przyznanie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom odszkodowania w formie gotówkowej lub w formie nieruchomości zamiennej poszukiwano w zbiorach: Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Państwowego w K., Wojskowego Zarządu Kwaterunkowego w K., Archiwum Wojsk Lądowych w K., Archiwum Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. i Archiwum Sił Powietrznych w N. D. M., lecz takie dokumenty nie odnalazły się. Dla ustalenia czy P. T. lub jego spadkobiercom przyznano odszkodowanie pieniężne z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, Starosta przeprowadził dowód z przesłuchania stron. Przesłuchiwani w takim charakterze A. L., M. J. i L. S. oświadczyli, że nic im nie wiadomo, by P.T. lub jego dzieci pobrały odszkodowanie w formie pieniężnej z tego tytułu. W związku z powyższym wniosek o przyznanie odszkodowania uznano za zasadny.

Roszczenie o przyznanie odszkodowania za wywłaszczone parcele obecnie przysługuje: A. L., M. J. i L.S. na podstawie postanowienia: Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie z 14 maja 1997 r., I Ns 9/97 stwierdzającego nabycie spadku po P. T. przez W. T., I. T., M. J. i Z.G.; Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie z 16 lutego 1981 r., I Ns 66/81/N stwierdzającego nabycie spadku po M. J. przez A. L. w całości; Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z 7 października 1981 r., I Ns 174/81/S stwierdzającego nabycie spadku po I. T. przez M.. Z. G. i W. T. wszyscy po 1/3 części; Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie z 22 maja 1990 r., I Ns 431/90/N stwierdzającego nabycie spadku po Z.G. przez L. S. w całości; Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z dnia 26 lipca 1990 r., I Ns 579/99/S stwierdzającego nabycie spadku po W. T. przez M. J. w całości.

Z porównania mapy katastralnej b. gm. kat. C. z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, że parcela 1. kat. [...] odpowiada częściom działek nr: [...]i [...] poł. w obr. 7 jedn. ewid. N. H.. K.; parcela 1. kat. 540/2 działkom nr: [...],[...], [...],[...],[...],[...]i [...] i częściom działek nr: [...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...]i [...] poł. w obr. 7 jedn. ewid. N.H. m. K., a parcela 1. kat. [...]odpowiada działce nr [...]i częściom działek nr: [...],[...],[...]i [...]poł. w obr. 7 jedn. ewid. N. H. m. K.. Działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] (z której powstały działki nr: [...]i [...]), nr [...] (odpowiadająca działce nr [...]) i nr [...] zwrócono spadkobiercom poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcele: 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. C. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] grudnia 1997 r. nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...]sierpnia 2000 r. nr [...]. Działka nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a działka nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...] została przekazana przez Skarb Państwa na własność Parafii Rzymsko Katolickiej pod wezwaniem Świętego Brata A. w K..

Położone w obr. 7 jedn. ewid. N. H. m. K. działki nr: [...], obj. [...],[...]i [...] obj. [...],[...] obj. [...][...],[...],[...]i [...] obj. [...],[...] obj. [...], [...] obj. [...],[...] [...]obj. [...], 275 obj. [...] zostały nabyte na własność Gminy K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych [ ], (dalej pwus), co zostało stwierdzone decyzją: Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 1994 r. (działka nr [...]); Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1993 r. nr [...] (działki nr: [...]i [...]); Wojewody Krakowskiego z [...] kwietnia 1993 r. nr [...] (działka nr [...]); Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. nr [...] (działki nr: [...], [...], [...] i [...]); Wojewody Krakowskiego z [...] października 1993 r. nr [...] (działka nr [...]); Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1992 r. (działka nr [...]) i Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2007 r. (działka nr [...]).

Postępowanie w sprawie dotyczy odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...] i [...][...], [...],[...],[...],[...][...]i [...] poł. w obr. 7 jedn. ewid. Nowa Huta. 1. kat. [...] b. gm. kat. C.. Powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości w granicach działek ewidencyjnych będących przedmiotem niniejszego postępowania wynosi odpowiednio dla poszczególnych działek nr: [...] - 468 m2; [...]- 804 m2; [...]- 240 m2; [...]- 1735 m2; [...]- 1735 m2; [...]- 2210 m2; [...]- 137 m2; [...] - 430 m2; [...]- 250 m2; [...] – 10 m2; [...]- 1139 m2; [...] - 1072 m2; [...]o pow. 20 m2; [...]- 1461 m2 i nr [...]- 1028 m2.

W obecnym stanie prawnym podstawą do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość są przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, 132 ust. 1a, 2, 3a i 5, i art. 134 ugn.

Stosownie do art. 233 obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wg. którego sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów, rozstrzygnięcie w kwestii przedmiotowego odszkodowania winno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Skoro odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1954 r. nie zostało przyznane osobom uprawnionym, to zastosowanie ma art. 129 ust. 5 ust 3 ugn.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu - wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw.

W opracowaniu z 20 sierpnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił aktualną wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] oraz części działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w granicach parcel; 1. kat. [...] i 1. kat. [...]na kwotę 4.555.656 zł, tj. 414,00 zł/ m2. Określenie wartości przedmiotowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności nastąpiło według cen i wartości na dzień ustalenia wysokości odszkodowania, czyli według cen rynkowych kształtujących się w miesiącu sierpniu 2011 r. w wolnym obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych na terenie dzielnicy Nowa Huta m. K. i według stanu na dzień jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa tj. dzień 10 listopada 1952 r. w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Zasadą przyjętą w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest obciążenie obowiązkiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W myśl art. 132 ust. 5 ugn do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela 1 kat. [...]i 1 kat. [...]. gm. kat. C. nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem przeszło z mocy prawa na rzecz Gminy K..

Obowiązek ustalenia odszkodowania stanowi bezpośrednią konsekwencję orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i mieści się w pojęciu zobowiązania powstałego w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Zasada nierozerwalności wywłaszczenia odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ugn.

Od decyzji z [...] listopada 2011 r. odwołanie złożył Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa. Wedle odwołującego się, art. 129 ust. 5 ugn nie ma zastosowania do zdarzeń sprzed wejścia w życie w/w ustawy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do regulowania roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których przed 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu, lecz bez ustalenia odszkodowania. Omawiana ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., a żaden przepis nie rozszerzył zakresu obowiązywania tego przepisu na stany faktyczne, które miały miejsce przed w/w datą. Odwołujący się podniósł, że wbrew temu, co stwierdził rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, parcele podlegające wycenie nie były przeznaczone na cele budowy osiedli mieszkaniowych dla powstającej Huty im. W. L., gdyż już w latach 40-tych ubiegłego wieku zostały zajęte przez okupanta pod lotnisko wojskowe, a w okresie powojennym przejęte zostały przez polskie władze wojskowe w celu dalszej rozbudowy lotniska. W tej sytuacji orzeczenie Prezydium WRN z 26 marca 1954 r. o wywłaszczeniu uregulowało stan prawny tych nieruchomości i umożliwiło prawidłowe funkcjonowanie i rozbudowę lotniska w Cz.. Parcele te na dzień formalnego odjęcia prawa własności, tj. na dzień 19 listopada 1952 r., wchodziły w skład terenów lotniska, stanowiły część czynnego pasa startowego lotniska i jego otoczenia. Nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych nie zostały prawidłowo dobrane, gdyż są położone na obszarach, które nie odpowiadają terenowi, na którym położone były nieruchomości wyceniane w chwili wywłaszczenia. Ponieważ stan wycenianych nieruchomości z dnia 19 listopada 1952 r. różni się od stanu obecnego, w procedurze szacowania należało określić i zlokalizować dzisiejszy segment rynku nieruchomości zbliżony cechami do istniejącego w w/w dniu. Poprawny proces szacowania opiera się na wyborze właściwego segmentu rynku, a następnie przyjęciu właściwych cech rynkowych i właściwej skali ich wartościowania przez właściwy dobór atrybutów. W związku z tym, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie podał szczegółowego opisu wybranych do porównania nieruchomości, nie można zweryfikować czy w innym zakresie (np. wyposażenie w sieci techniczne, geometria, dostępność komunikacyjna, sąsiedztwo i otoczenie, stan prawny) są one podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn do wycenianych nieruchomości o stanie określonym na dzień wywłaszczenia. Zakładając, że operat został wykonany dnia 20 sierpnia 2011 r., to uwzględnienie w procesie wyceny transakcji dokonanych w dniu 12 sierpnia 2009 r. i 18 sierpnia 2009 r. budzi poważne zastrzeżenia, bowiem zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny, przy zastosowaniu podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości".

Dodatkowe wątpliwości budzi rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w zakresie odpowiadającym obecnie działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K.-Nowa Huta w sytuacji, gdy w/w działka objęta jest przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (części parceli 1. kat. 563 b. gm. kat. Cz. stanowiącej własność M. z R. C.) prowadzonego przez Starostę K. pod sygnaturą akt [...].

Decyzją z [...] maja 2012 r. [...] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołana Gminy Miejskiej K., a decyzją z [...] maja 2012 r. [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcia te były konsekwencją przyjęcia przez organ odwoławczy, że Prezydent Miasta Krakowa działający tak w imieniu Gminy Miejskiej K. jak i Skarbu Państwa, nie jest stroną postępowania.

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r. II SA/Kr 1046/12 (dalej wyrok II SA/Kr 1046/12) na skutek skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2012 r.

Decyzją z [...] maja 2013 r. [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) na podstawie art. 9a ugn i art. 138 § 2 kpa Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda bądź organ odwoławczy) uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z ukształtowanym obecnie orzecznictwem sądowym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn jest to, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (I OSK 1111/08).

W rozpatrywanej sprawie przyjąć należy, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest art. 128 ugn, a art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania - inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 ugn - odrębnej decyzji o odszkodowaniu (II SA/Rz 385/09, II SA/Kr 959/10, II SA/Kr 513/11). Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 128 ust. 1 ugn, wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta K. - miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 30 czerwca 2009 r., tut. organ stwierdził, że podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania byłaby będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. Zachodziły więc przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu I instancji. Na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa - postanowieniem z [...] lipca 2009 r. [[...]] (dalej postanowienie z z [...] lipca 2009 r.) Wojewoda Małopolski do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę K..

Począwszy od wyroku NSA z 10 lutego 2010 r., I OSK 1310/09 w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiedziano się za przyjęciem koncepcji, że "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa ([wyrok NSA z 23.5.2012 r.,] I OSK 731/11; [uchwała 7 Sędziów SN z 7.12.2006 r.,] III CZP 99/06 [OSNC 2007/6/79]). Efektem przyjęcia ww. stanowiska jest konieczność uznania, że w przedmiotowej sprawie podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K., nie jest ta osoba prawna, reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. lecz Skarb Państwa. W chwili obecnej brak podstaw do tego, by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy K., to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta K. mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie w sprawie przez Starostę K. mimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa)

W kontekście charakteru i skutków prawnych postanowienia wydanego na podstawie art. 26 § 2 kpa o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego organu administracji wskazać należy, że jest to akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem i tym samym wywierający skutek tylko w tym postępowaniu. Procesowy charakter takiego postanowienia powoduje, że związanie z wyrażonym w nim stanowiskiem nie może wykraczać poza ramy danego postępowania administracyjnego.

Wobec ustalenia, że podmiotem obowiązanym w przedmiotowej sprawie do wypłaty odszkodowania nie jest obecnie Gmina K. (co stanowiło przyczynę wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy), lecz Skarb Państwa i w związku z tym ponownie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy m.in. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn byłby Prezydent Miasta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, to wyznaczony uprzednio Starosta K., uznając się za organ niewłaściwy, winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww. przepisu. Stosownie do art. 19 kpa organy administracji winny przestrzegać z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej (której formą jest również tzw. właściwość delegacyjna) na każdym etapie postępowania. Tak więc w chwili obecnej sprawa ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą obecnie własność Gminy K., winna być rozpoznawana nie przez Starostę K., lecz przez Prezydenta Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać na wadliwość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2011 r. Aktualność operatu szacunkowego z 20 sierpnia 2011 r. została przez biegłego potwierdzona w piśmie z 22 lutego 2013 r. stosowną klauzulą aktualizacyjną, o której mowa w § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej rozporządzenie z 2004 r.]. W piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. biegły wyjaśnił, że: "datą określenia wartości 4.555.656 zł jest data 20.8.2011 r. widniejąca na stronie 4 operatu szacunkowego z 20.8.2011 r. Inne daty jak 20 sierpnia 2010 r. czy 10 grudnia 2010 r. są wynikiem błędu kopiowania ".

Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego'' (tak m.in. w wyroku NSA z 8.11.2001 r., I SA 833/00). Organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły te konkluzje oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania (VIII SA/Wa 74/07). Przedmiotowy operat nie może zostać uznany za sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. "1. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. 2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak stanowi natomiast ust. 4 tego paragrafu "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn, przez nieruchomość podobną należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Choć biegły wskazał, że w świetle jego ustaleń, wywłaszczona nieruchomość w momencie jej przejścia na własność Skarbu Państwa była przeznaczona "na cele budowy osiedli mieszkaniowych dla powstającej Huty im. W. L.", do porównania przyjął nieruchomości o różnym przeznaczeniu tj. "tereny zabudowy innej niż zagrodowa", "tereny zabudowy usługowej", ,,tereny zabudowy mieszkaniowej", "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", nie wyjaśniając powodów takiego postępowania. Za niewłaściwe należy uznać dokonanie wyceny nieruchomości o powierzchni 1.1004 ha w oparciu o transakcje 11 nieruchomościami, spośród których trzy mają powierzchnie: 0.0010 ha (transakcja nr 3); 0,0047 ha (transakcja nr 5) i 0,0021 ha (transakcja nr 8). W opinii Wojewody, nieruchomości o tak znikomych powierzchniach po prostu nie sposób uznać za podobne do nieruchomości wycenianej o powierzchni ponad 1 hektara.

Niektóre transakcje (nr 1 i nr 2), miały miejsce na ponad 2 lata przed sporządzeniem wyceny. Tymczasem zgodnie z notą interpretacyjną nr 1 (NI 1) "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", wydaną przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w ramach "Powszechnych krajowych zasad wyceny (PKZW)", "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystywanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia". Wątpliwości organu z punktu widzenia logiczności i zupełności operatu szacunkowego budzi wreszcie przypisanie przez biegłego cesze "uzbrojenie w sieci techniczne", oceny "średnie", (s. 12), której to ocenie odpowiada opis "wyposażenie częściowe". Powyższe wydaje się zupełnie bezzasadne, skoro na s. 5 w rozdziale 1.2 "opis nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia" wskazał on, że "parcele nie były uzbrojone w sieci techniczne". W świetle powyższego należy stwierdzić, że operat szacunkowy z 20 sierpnia 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., nie może być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania. Powyższe, jak również wskazane wcześniej kwestie związane z koniecznością wydania rozstrzygnięcia przez organ właściwy w sprawie rzeczowo i miejscowo w chwili orzekania, w pełni uzasadniają uchylenie w całości decyzji z [...] listopada 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Na powyższe rozstrzygnięcie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy; art. 126 w zw. z art. 110 kpa przez uchylenie decyzji z 22 listopada 2011 r. (w skardze mylnie wskazano "4.11.2011" r. [s. 2 skargi]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody Małopolskiego z 31 lipca 2009 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu - od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania i wyznaczeniu Starosty [K.] do załatwienia w/w sprawy; art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji; art. 7 i 8 kpa przez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

Skarżący podał, ze zgodnie z art. 24 § 3 kpa obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy istnieje także wtedy, gdy w sprawie pojawią się okoliczności niewymienione w § 1 art. 24 kpa, ale które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub organu. Wskazanie w zaskarżonej decyzji przez Starostę jako podmiotu obowiązanego do zapłaty odszkodowania Skarbu Państwa tylko pozornie pozwala przyjąć, że ustały przyczyny wyłączenia organu ustawowo właściwego od załatwienia przedmiotowej sprawy, a nadto postanowienie z 31 lipca 2009 r. uniemożliwia temu organowi dalsze prowadzenie postępowania bez naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, wskazał, że decyzja z [...] maja 2013 r. jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość została w 1954 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją wydaną na podstawie dekretu z 1949 r., a – jak wynika z poprawnych ustaleń organów - odszkodowanie ostatecznie nie zostało właścicielowi przyznane. Dekret z 1949 r., jak i przepisy obecnie obowiązujące (w tym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) przewidują i nakazują ustalenie i wypłatę ekwiwalentu za pozbawienie praw do nieruchomości. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki w/w przepisu, a przeszkody w jego stosowaniu nie stanowi to, że stan faktyczny implikujący konieczność ustalenia odszkodowania zrealizował się przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. To właśnie przede wszystkim w takich stanach jak w rozpatrywanej sprawie w/w przepis – ze swej istoty – ma stanowić prawną podstawę i kształtować kompetencje określonego organu do ostatecznego uregulowania zobowiązań Państwa związanych z przejęciem, choćby w przeszłości, własności nieruchomości.

Pierwszym powodem, dla którego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że decyzję I instancji wydał organ niewłaściwy. Z tym poglądem należy się zgodzić. W sprawie prawidłowo wskazano Skarb Państwa jako podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania. Co do zasady obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążony jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona: zgodnie z art. 132 ust. 5 ugn do zapłaty odszkodowania obowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z 1949 r., przewidujących wywłaszczenie tylko na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 5 ust. 1–3 pwus, z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Stosownie do art. 36 ust. 1 pwus, na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W wyroku z 12 października 1993 r., K 4/93, OTK 1993/2/34, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. W uwzględnieniu istoty sformułowanego przez Trybunał poglądu, ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr "32" [winno być "23"], poz. 102), ustępowi 3 art. 36 nadano nowe brzmienie: zawarto w nim listę zobowiązań i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie ustawy przejął Skarb Państwa, a w ramach tej listy (pkt 3) wymieniono zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W wyroku z 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości". Zdaniem NSA "odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. .... Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa".

Zarówno ten pogląd, jak i jego argumentację, Sąd I instancji rozpoznający sprawę niniejszą, podzielił.

Skarżący w istocie tego poglądu nie kwestionuje. Twierdzi jednak, że "wskazanie w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. przez Starostę K. Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania tylko pozornie pozwala przyjąć, że ustały przyczyny wyłączenia organu ustawowo właściwego do załatwienia sprawy", bo nadal w obrocie pozostaje postanowienie z 31 lipca 2009 r. o wyłączeniu organu.

W ocenie Sądu I instancji takie rozumowanie jest błędne. O rzeczowej właściwości organu decyduje przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 kpa; postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Innymi słowy wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przyczyny takie nie istniały. Skoro podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, by prezydent miasta na prawach powiatu będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia tego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania. Przywoływania przez skarżącego uchwała NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03 dotycząca wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy, była rzeczywiście w praktyce odnoszona do spraw o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność miasta na prawach powiatu. Działo się to jednak wtedy, kiedy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania była gmina, a nie Skarb Państwa. Skoro w rozpatrywanej sprawie podmiotem obowiązanym jest Skarb Państwa, to ocena poprawności opisanej praktyki orzeczniczej jest zbędna.

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego powodu mogącego uzasadniać jej rozstrzygnięcie przez organ inny, niż określony ustawą. Takiego uzasadnienia nie stanowi wadliwe postanowienie o wyznaczeniu innego organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy w dacie podejmowania tego postanowienia w orzecznictwie przyjmowano, że w takich sytuacjach jak w sprawie niniejszej, podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina. Istotne jest bowiem to, który podmiot uznawany jest za obowiązany w sprawie niniejszej. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania własnej właściwości na każdym etapie postępowania, a to oznacza, że przesłanki, które o tej właściwości mają decydować, muszą pozostawać aktualne także w dacie podejmowania decyzji.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia eksponowana w skardze okoliczność, że sprawę ma rozstrzygać organ, który w dotychczasowym postępowaniu występował jako reprezentant strony. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną decyzją z [...] marca 1954 r. nieruchomość, Gmina K. nie jest stroną, Prezydent Miasta działa jako organ administracji publicznej, a nie reprezentant Gminy.

Z tych względów Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody co do organu właściwego do załatwienia sprawy. W konsekwencji uchylenie decyzji z [...] listopada 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ocenić należało jako zgodne z prawem. Postępowanie I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa, a naruszenie to powoduje konieczność rozpoznania sprawy w całości przez organ właściwy. Przesłanki z art. 138 § 2 kpa zostały spełnione.

Dopiero w ponownym postępowaniu, właściwy organ dokonać może oceny materiału dowodowego, uzupełnić ten materiał, lub zgromadzić nowy. W tej sytuacji poddawanie ocenie prezentowanych w skardze zarzutów dotyczących operatu szacunkowego jest, na obecnym etapie postępowania, przedwczesne.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. reprezentowany przez radcę pr. W. M., zarzucając naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji;

2. art. 7 i 8 kpa, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady pogłębienia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa) przez przyjęcie, że Prezydent Miasta K., reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazał na obie podstawy skargi kasacyjnej, to uznać należy, iż zarzut naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej, podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z: 9.11.2005 r., II GSK 226/05, Lex 192532; 20.1.2009 r., II GSK 675/08, Lex 481511; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 218-219, 290). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 28 kpa.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że do klasycznych instytucji procesowych należy instytucja wyłączenia, której podstawową funkcją jest zagwarantowanie prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia wypracowana w konstrukcjach postępowania sądowego została przejęta do postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ma ona szczególną wartość, bowiem organy administracji publicznej reprezentują przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu interes publiczny, a to już rodzi niebezpieczeństwo braku bezstronnego załatwienia sprawy. Przy wypracowaniu koncepcji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym nie można nie dostrzec związku organu administracji publicznej ze sprawą przez powiązanie z reprezentacją interesu państwa czy interesu wspólnoty samorządowej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9 , Prawo procesowe administracyjne, C.H. Bec 2010, s. 111-112, nb 39, 40). W postępowaniu administracyjnym, w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, wyróżnia się dwa rodzaje właściwości: 1) właściwość ustawową - wynikającą wprost z przepisu ustawy; 2) właściwość delegacyjną - wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej. Możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który może wyznaczyć podległy mu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 kpa. Rozwiązanie takie przyjęte jest również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Gdy organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia, to organ ten wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 150 § 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 106-107, nb 3, 5). Właściwym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest organ wyznaczony do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia co do przyczyn oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, chyba że postanowienie to zostało wydane w stadium wstępnym. Wydanie w stadium rozpoznania sprawy wznowienia postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ właściwy do prowadzenia postępowania wznowionego, nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości, które obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 kpa; wyrok NSA z 20.1.2009 r., I OSK 1711/07, Lex 478302).

Wbrew ocenie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, istota zagadnienia nie sprowadza się do rozróżnienia między właściwością rzeczową organu, o której decyduje przepis ustawy, a właściwością organu wyznaczonego postanowieniem organu wyższego stopnia, wydanym w trybie art. 26 § 3 kpa. W rzeczywistości postanowienie z [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewody Małopolskiego zostało wydane na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 kpa. W postanowieniu tym Wojewoda uznał, że pogląd prawny prezentowany w uchwale 7 Sędziów NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/02, ONSA 2003/4/115, znajduje zastosowanie w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym obecnie na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, a Prezydent Miasta K. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy odszkodowania (k. 208-207v akt administracyjnych).

Nie sposób zapominać, że wyznaczenie przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy odbywa się w trybie ustawowym i jest chronione ustawą. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu podległego organu do załatwienia sprawy wiąże organ wyznaczony. Art. 26 § 2 kpa w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 kpa podania strony do organu właściwego. Podjęcie działania w trybie art. 26 § 2 kpa jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swych kompetencji na jeden z podległych organów. Postanowienie wydane w tym przedmiocie wiąże organ wyznaczony do załatwienia sprawy albowiem jest ono niezaskarżalne. Organ wyznaczony nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana (postanowienie NSA z 18.10.2005 r., I OW 204/05, Lex 201387, akceptowane przez G. Łaszczycę, Postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia sprawy innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 zd. 2 kpa) w: Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer 2012; 4.2.5.).

Tym samym błędnie Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że "wyznaczony uprzednio Starosta K. uznając się za organ niewłaściwy winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu na podstawie ww przepisu (s. 11, 17 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 994/13). Błędnie Sąd I instancji akceptował pogląd Wojewody, że "orzekanie w sprawie przez Starostę K. mimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta K. uznać należy za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa)" (s. 10, 17 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 994/13). Przeciwko takiej wykładni przemawia wyrok NSA z 20.1.2009 r., I OSK 1711/07.

Uwaga ogólna, że "postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 kpa...jest to akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem... wywierający[m] skutek tylko w tym postępowaniu" (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 994/13), jest słuszna, jednak Sąd I instancji błędnie aprobował wniosek Wojewody, wyciągnięty z tego stwierdzenia. Postanowienie z 31 lipca 2009 r. nadal wywiera skutek w kontrolowanym postępowaniu. Nie sposób mówić o "rzeczywistej właściwości organu "(s. 17 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 994/13), skoro na podstawie art. 26 § 2 kpa właściwym w kontrolowanej sprawie z dniem 31 lipca 2009 r. właściwym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest Starosta K..

W niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok z 28 września 2012 r. II SA/Kr 1046/12. Organy obu instancji, a także Sąd I instancji w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na podstawie art. 153 ppsa pozostawał związany dokonaną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku II SA/Kr 1046/12. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 426 uw. 2-4; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 1046/12 Sąd wskazał w szczególności, że co do zasady powierzenie danemu podmiotowi uprawnień organu administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy nie wyklucza, iż w tej samej sprawie pomiot ten występuje jako strona. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjnym nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, że w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski oraz żądania inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego sam w sobie nie przesądza, że podmiot ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego roszczenia czy że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Bywają sytuacje kiedy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. W takim przypadku podmiot ten może realizować swoje prawa strony w taki sam sposób jak i każda inna strona tego postępowania. Podmiot taki ma w szczególności prawo składania odwołań a organ odwoławczy obowiązany jest takie odwołanie rozpatrzyć.

Sytuacja ta dotyczy także przypadku, gdy organem administracji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość jest prezydent miasta na prawach powiatu. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, decyzję tę wydał. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę [II SA/Kr 1046/12] w pełni podziela.

Skoro przymiot strony posiada prezydent miasta na prawach powiatu, który orzekał w sprawie jako organ administracji, to nie może być wątpliwości, że przymiot strony posiada w sytuacji, kiedy nie orzekał w sprawie a decyzja nakłada na niego jedynie obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nałożenie na prezydenta miasta kompetencji starosty skutkuje tym, że zawsze (w każdej sprawie) jest organem administracji a zatem podmiotem któremu prawa strony służyć nie mogą. Jak mowa o tym wyżej, kompetencja do orzekania w danej sprawie jako organ administracji nie wyłącza z góry, że w tej samej sprawie podmiot ten występuje jako strona. Tym bardziej zatem nie ogranicza tego podmiotu co do przymiotu strony danego postępowania administracyjnego sytuacja, kiedy jako organ podmiot ten nie orzekał a decyzja kończąca to postępowanie nakłada na niego obowiązki, choćby nawet te obowiązki wynikały z zadań mu powierzonych jako statio fisci Skarbu Państwa.

Powołując szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym uchwałę OPS 1/03, Wojewódzki Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K., mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie nie wykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe.

Podlegające ocenie sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących samego obowiązku nałożonego na Prezydenta tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowaniu wpadkowym.

Wyrok II SA/Kr 994/13 i decyzja z [...] maja 2013 r. naruszają wskazane wyżej przepisy prawa materialnego.

Naruszenie art. 7 i 8 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy zarzuty naruszenia prawa materialnego za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznawszy skargę, uchylił zaskarżoną decyzję (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

Skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2011 r. będzie konieczność merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z [...] listopada 2011 r. Rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku I OSK 737/14 (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa; wyrok NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 514, uw. 11).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z art. 188 ppsa.