Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2041/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. B. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 4 i ust. 5, art. 87, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej także: "u.t.d.") oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o nałożeniu na G. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G." G. B. w W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2012 r. w W., na ul. [...] na wysokości ul. [...], funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki Skoda o nr rejestracyjnym [...]. Pojazdem kierował skarżący G. B.. Kierujący okazał do kontroli następujące dokumenty: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z polisą OC, wydruk z kasy rejestrującej, licencję wydaną przez Burmistrza Miasta S. nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na obszar Miasta S., książkę kasy rejestrującej, umowę o współpracy z firmą "G." R. J., świadectwo legalizacji ponownej taksometru. Z protokołu kontroli wynika, że kierujący przed podjęciem kontroli przez funkcjonariuszy Policji przewoził pasażera (J.G.) na terenie W. z ul. [...] na ul. [...]. Kontrolujący wykonali kserokopię okazanych dokumentów oraz dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu. Ponadto przesłuchano kierującego w charakterze strony oraz sporządzono protokół kontroli nr [...]. Kierujący zeznał, że ma podpisaną umowę o współpracy w G. J. R. W protokole odnotowano, że skarżący wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji w W. przekazał do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. w/w protokół kontroli nr [...], celem przeprowadzenia dalszych czynności w ramach postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącego G.B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wyszczególnionych w protokole kontroli nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu W. z zapytaniem, czy strona posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób, względnie licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jak również, czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do udzielonej licencji.

W odpowiedzi na powyższe, Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu W. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowało, że Prezydent W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący wyjaśnił, że protokół kontroli zawiera jedynie stwierdzenie, kierowca wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Strona skarżąca zauważyła, że jest to nieprawdą, bowiem skarżący posiada licencję wydaną przez Burmistrza Miasta S. nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na obszar Miasta S.. Skarżący stwierdził ponadto, że wykonywał usługi transportu drogowego taksówką na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnił, że ww. przepis ustawy dopuszcza wykonywanie transportu drogowego taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji w przypadku drogi powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nadto strona skarżąca wskazała, że zlecenia realizacji kursów otrzymuje z centrali "G.", z którą współpracuje na podstawie stosownej umowy. Strona poinformowała, że nie świadczy usług przewozowych poza obszarem wskazanym w licencji. Skarżący podkreślił także, że każdy kurs rozpoczyna na obszarze wydanej jej licencji, a także po wykonaniu kursu, który polegał na przewozie osób wykraczającym poza obszar licencji - wraca na obszar określony w licencji nr [...]. Strona skarżąca wyjaśniła, że w momencie otrzymania zlecenia z korporacji, z którą ma zawartą umowę o współpracy, przebywał na obszarze określonym w posiadanej przez niego licencji. Mając na uwadze powyższe, skarżący uznał, że ustawa o transporcie drogowym dopuszcza wykonanie takiego zlecenia, a zatem - w ocenie strony skarżącej - wszczęcie postępowania jest bezpodstawne. Do pisma strona dołączyła kopie stosownych dokumentów.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał uzupełnienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym stwierdził naruszenia:

- wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 w zw. z art. 8 u.t.d.);

- wykonywanie przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a, b, c u.t.d. oraz l.p. Załącznika nr 3 do ww. ustawy.;

- wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b (art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz l.p. 2.10. Załącznika do ww. ustawy).

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, strona skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., wniosła o uznanie za dowód dokumentacji nadesłanej przez nią w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a także wniosła o realizację przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz zasady udzielania informacji prawnej stronom.

W wyniku rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 6, art. 8, art. 92a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także na podstawie l.p. 1.1. Załącznika nr 3 do tej ustawy - decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nałożył na skarżącego G. B. karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 6 ustawy o transporcie drogowym, licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się na określony pojazd i obszar: gminy, gmin sąsiadujących, po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia W.. Organ stwierdził, że z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień samej strony skarżącej złożonych w toku kontroli drogowej (protokół przesłuchania strony) - wynika, że strona skarżąca wykonywała w dniu kontroli drogowej transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w udzielonej jej licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W opinii organu I instancji, powoływany przepis nie miał jednak zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy, ponieważ zlecenia przewozu osób strona otrzymywała z centrali "[...]" nie zaś od klienta. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, że treść przywołanego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że zamówienie z innego obszaru powinno być złożone przez klienta. Z akt zebranych w toku postępowania wynika natomiast, zdaniem organu, że w niniejszej sprawie zamówienie zostało przekazane kontrolowanemu kierowcy przez firmę "[...]" J. R., zaś klientem była J. G., która zamówiła taksówkę na adres: ul. [...] w W.. Zdaniem organu, strona skarżąca, jako profesjonalny przedsiębiorca, winna mieć świadomość zakazu wykonywania takich usług poza obszarem oznaczonym w licencji. Ponadto, organ uznał, że strona skarżąca, układając współpracę z centralą zlecającą usługi, winna zastrzec, że nie posiada uprawnień do wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze W.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 61 § 4 k.p.a. - poprzez wadliwe zawiadomienie strony skarżącej o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] marca 2012 r., polegające na:

- niewskazaniu w zawiadomieniu przedmiotu sprawy;

- odesłaniu w treści zawiadomienia w zakresie opisu przedmiotu postępowania do "protokołu zatrzymania i kontroli nr [...]" mającego mieścić przepisy, które strona naruszyła w sytuacji, gdy do zawiadomienia dołączono protokół kontroli "nr [...]" niebędący protokołem "kontroli i zatrzymania". Strona skarżąca stwierdziła, że w protokole tym brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, a zatem - w jej opinii - nie wiedziała, czego konkretnie sprawa dotyczy.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "złożenie zamówienia przez klienta z innego obszaru", w rozumieniu tego przepisu wymaga złożenia zamówienia "bezpośrednio", w sytuacji, gdy przepis nie reguluje sposobu kontaktowania się klienta z taksówkarzem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i umorzenie w całości postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że organ I instancji winien ją zawiadomić pismem, z którego w sposób bezpośredni wynika podstawa prawna wszczęcia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne jest - w ocenie skarżącego - by zawiadomienie o wszczęciu postępowania wobec strony mogło być dokonane przez organ właściwy jedynie poprzez odesłanie do treści protokołu kontroli sporządzonego przez Komendanta Stołecznego Policji W.. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ I instancji w piśmie stanowiącym uzupełnienie zawiadomienia o wszczęciu postępowania poszerzył zakres postępowania.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, strona skarżąca podniosła, że:

- po pierwsze: nie budzi wątpliwości, że pasażerka złożyła zamówienie znajdując się w W., a zatem z innego obszaru, niż ten określony w licencji taksówkarskiej skarżącego;

- po drugie: powyższe zamówienie pasażerki na przejazd taksówką dotarło do skarżącego;

- po trzecie: pasażerkę zamawiającą przewóz osób należy uznać za klientkę skarżącego, nie zaś za klientkę firmy [...]; w ocenie skarżącego, pasażerka zawarła umowę ze skarżącym kierowcą, a nie z [...]. Strona podkreśliła, że umowa o współpracy zawarta pomiędzy skarżącym kierowcą a [...] polega m. in. na tym, że [...] pośredniczy jedynie w przekazywaniu zamówień na przewóz osób taksówką, nie zleca zaś wykonania przewozów. Przewozy wykonywane przez kierowcę są wykonywane na jego rzecz i jego imieniu. Firma [...], otrzymując zlecenie, przekazuje je "w eter" za pomocą radia oraz zlecenia wyświetlają się na ekranach do wszystkich kierowców wykonujących przewóz osób. Strona wyjaśniła, że dla dokonania przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji ustawa stawi wymóg "złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru". W ocenie skarżącego, przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie określa ani formy złożenia zamówienia, ani też nie wskazuje, jakiego rodzaju kontakt winien mieć miejsce pomiędzy klientem a taksówkarzem. W szczególności, zdaniem skarżącego, przepis ten nie precyzuje, czy kontakt ten ma być bezpośredni i jak tą bezpośredniość rozumieć. W ocenie skarżącego, w art. 6 ust. 5 u.t.d. istotne znaczenie ma wyłącznie czynnik obiektywny, a mianowicie ten, że zamówienie pochodzić musi z obszaru innego, niż określony w licencji. Skarżący uznał, że obojętne jest zatem, w jaki sposób strona wywołana została do odbycia kursu spoza obszaru określonego w jej licencji.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ I instancji dokonał rozszerzającej wykładni w odniesieniu do przepisów o charakterze sankcyjnym, gdzie sama sankcja administracyjna jest pod względem finansowym bardzo surowa (a prawo nie przewiduje miarkowania tej sankcji). Według skarżącego, organ administracji winien stosować prawo w sposób ścisły. W opinii strony postępowania, z ogólnych reguł prawa wynika, że normy prawne stanowiące podstawę karania, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 4 i ust. 5, art. 87, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, stwierdził, że w drodze wyjątku dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że z brzmienia tego artykułu wynika jednak, że powyższe może mieć miejsce bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W tej sytuacji, organ II instancji uznał, że przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar jest możliwy, jednak pod pewnymi warunkami. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdzi, że licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie skarżącej na obszar Miasta S.. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w oparciu o przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w drodze wyjątku, powyższa licencja dawała stronie skarżącej możliwość wykonywania transportu W..

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowa realizacja omawianego przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, w tym konkretnym przypadku, kształtowałaby się następująco. W pierwszej sytuacji, zdaniem organu, wyjątek polegałby na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie Miasta S. do W., a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z terenu miasta W. do S.. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w W. na taksówkę z S., lecz tylko do S..

Organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, że kontrolowany przewóz rozpoczął się w W. i zakończył się w W.. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie bez znaczenia dla okoliczności niniejszej sprawy ma fakt, że odległość S. od W. dzieli ok. 20 km, zaś odległość kontrolowanego kursu wyniosła zaledwie 5,27 km. W tej sytuacji, organ II instancji przyjmując wyjaśnienia strony, iż kurs został rozpoczęty w S., i tak uznał, że dotyczył on wyłącznie lokalizacji z terenu miasta W.. Organ odwoławczy stwierdził, że sporny przewóz był wykonany bez licencji, a w sprawie nie zeszły okoliczności wymienione przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził także, że nie ma znaczenia, poruszana przez pełnomocnika strony skarżącej, kwestia bezpośredniości zgłoszenia zlecenia przez klienta. Organ odwoławczy wskazał, że na żadnym etapie postępowania, organ I instancji nie twierdził, iż przewóz realizowany jest przez [...], o czym najdobitniej świadczy fakt, że stroną tego postępowania, a w rezultacie podmiotem, na który nałożono karę pieniężną jest G. B., a nie [...].

Organ zauważył ponadto, że w założeniu udzielonego stronie uprawnienia na obszar miasta S., leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie. Zdaniem organu odwoławczego, wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków, które - zdaniem organu - w tej sprawie nie zachodziły.

Organ odwoławczy, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia przepisów art. 8 i art. 66 § 1 k.p.a. - zauważył jednocześnie, że kopia protokołu kontroli nr [...], w której było wyraźne stwierdzenie, że transport drogowy był wykonywany bez wymaganej licencji - została wydana kontrolowanemu po przeprowadzeniu kontroli.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaszły jakiekolwiek okoliczności wyłączające, czy też zmniejszające odpowiedzialność strony skarżącej.

Pismem z dnia [...] sierpnia skarżący G. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.

Skarżący spornej decyzji organu odwoławczego zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 66 §1 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się w sposób bezpośredni do zarzutu odwołania, jak również poprzez niesłuszne przyjęcie, jakoby zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania było prawidłowe,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu tego przepisu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" przewóz może nastąpić tylko z tego innego obszaru koniecznie do obszaru określonego w licencji, podczas, gdy ustawa w tym wypadku wcale nie normuje docelowego miejsca przewozu.

Mając na uwadze postawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w istocie w ogóle nie ustosunkował się w spornej decyzji do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieprawidłowości związanych z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w kontekście zarzuconego naruszenia prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organu administracji publicznej.

Ponadto skarżący, uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 6 ust. ustawy o transporcie drogowym – stwierdził, że z zaproponowaną przez organ odwoławczy interpretacją tego przepisu cyt. ustawy nie sposób się zgodzić po pierwsze z tej przyczyny, że wspomniana ustawa nie wymaga, aby docelowe miejsce przewozu - w przypadku rozpoczęcia kursu poza obszarem określonym w licencji - miało być tylko i wyłącznie na obszarze określonym w licencji (w rozpatrywanym przypadku w S.). Zdaniem skarżącego, nie sposób uznać, aby realizowany w drodze powrotnej kurs rozpoczęty w W. musiał kończyć się koniecznie w S., a nie np. nieco przed granicą S. i W., np. jeszcze na obszarze przyległej do S. dzielnicy W. w W.. Według strony, niewątpliwie byłby to kurs wykonany w drodze powrotnej z W., spełniający zarazem wymóg ustawowy mieszczący się w sformułowaniu "w drodze powrotnej". Skarżący zauważył, że nie ma ustawowej definicji tego pojęcia, dlatego też interpretować je można i należy w sposób zgodny z rozumieniem potocznym. Takie zaś rozumienie nie przewiduje, aby wykonanie czynności w drodze powrotnej musiało mieć swój kres na końcu trasy, czy w określonym fragmencie końca trasy. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącego, pojęcie to zakłada incydentalność czynności wykonywanych właśnie w drodze powrotnej, niejako na odcinku fragmentu te drogi. Można i należy drogą rozumienia potocznego wnosić, że chodzi w tym wypadku o wykonanie przewozu niejako przy okazji, "po drodze". Skarżący zgodził się z organem, że - co do zasady – przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie dopuszcza świadczenia przewozu "poza obszarem określonym w licencji". Rozumieć więc trzeba, że wyjątki od tej zasady dopuszczają wykonanie przewozu "poza" tym obszarem. Zdaniem skarżącego, istotne w tym wypadku słowo "poza" nie może być interpretowane w ten sposób, że przewóz w części ma być jednak w obszarze określonym w licencji. Według skarżącego, sformułowanie "poza" oznacza, że w ramach wyjątków określonych ustawą, przewóz może być wykonany na obszarze innym, niż określony w licencji.

Przechodząc do drugiego wyjątku określonego ustawą, skarżący stwierdził, że w świetle brzmienia analizowanego przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. brak jest podstaw, aby uznać - jak chce organ odwoławczy – że pasażer z innego obszaru (np. W.) mógł zamówić taksówkę z innego obszaru (S.) na przejazd tylko do tego innego obszaru (S.). Zdaniem strony skarżącej cyt. ustawa wymogu takiego nie stawia. Strona skarżąca zauważył ponadto, że przepis ten posługuje się sformułowaniem "z obszaru określonego w licencji". Gdyby było tak, jak twierdzi organ odwoławczy, że pasażerka miałaby jechać z W. do S., ustawa przewidywałaby pojęcie "do obszaru określonego w licencji". Według skarżącego, słowa "z" i "do" wyraźnie świadczyłyby, iż wolą ustawodawcy jest ścisłe określenie początku i końca trasy przewozu. Tyle, że wymogu, aby przewóz był "do obszaru określonego w licencji", jednak nie ma. Skarżący stwierdził, że wykonał przewóz korzystając z drugiego z wyjątków określonych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym i dopełnił jego wymogów przyjmując kurs zamówiony przez pasażerkę z obszaru innego, niż określony w udzielonej mu licencji, w czasie, gdy sam znajdował się na obszarze określonym w swojej licencji. Zdaniem skarżącego, ustawa zabrania wykonywania przewozów poza obszarem określonym w licencji poza wyjątkami, a korzystając z jednego z tych wyjątków, skarżący wykonał właśnie przewóz "poza" obszarem określonym w jego licencji. Skarżący stwierdził, że skoro ustawa o transporcie drogowym w przepisie art. 6 ust. 5 i tak pozwala na przewożenie pasażera (oczywiście w pewnych wypadkach) poza obszarem określonym w licencji, to nie sposób dopatrzeć się naruszenia przez stronę skarżącą jakichkolwiek dóbr chronionych tą ustawą. Zdaniem skarżącego, bezsensowne byłoby powodowanie niemożności realizacji kursu, w którym dana pasażerka, znajdująca się w W., wywołując kierowcę z S., poprosiła o kurs kończący się tuż przed granicą S.. W konsekwencji, skoro skarżący był w S., a wezwany został z W., mógł wykonać kurs na obszarze W..

Skarżący zarzucił jednocześnie, że organ odwoławczy nie przedstawił uzasadnienia dla prezentowanego przez siebie restrykcyjnego rozumienia analizowanego przepisu, ograniczającego zakres uprawnień wprost nadanych przez ustawę. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, został on ukarany w wyniku wadliwie przeprowadzonego, niepełnego postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący stwierdził, że skoro organ administracji w forsowanej przez siebie wykładni dopowiada do wyjątków przewidzianych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, iż kurs winien kończyć się na obszarze określonym w licencji (w S.), choć ustawa na ten temat się nie wypowiada, to należy uznać, że organ tym samym dokonuje wykładni zawężającej uprawnienia adresatów przepisu. Zabieg ten, zdaniem skarżącego, był niedopuszczalny z natury rzeczy, a już w szczególności nie powinien mieć miejsca w odniesieniu do przepisu mającego skutki sanacyjne (karne), gdzie sankcja jest pod względem finansowym bardzo surowa, a prawo nie przewiduje jakiegokolwiek miarkowania owej sankcji. Zdaniem skarżącego, organ administracji winien stosować prawo w sposób ścisły i nie jest jego rolą wyręczać ustawodawcę i nadawać przepisom znaczenie, którego ustawodawca nie nadał, zwłaszcza, gdy czynione jest to z niekorzyścią dla karanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ odwoławczy stwierdził, iż niesłuszny jest zarzut nieustosunkowania się przez ten organ do zarzutów odwołania. Główny Inspektor Transport Drogowego stwierdził, że w treści swojej decyzji (s. 5, akapit trzeci i czwarty) wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie rzekomych nieprawidłowości dotyczących zawiadomienia strony o stawianych przez Inspekcję Transportu Drogowego zarzutach. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zawiadomieniem dnia [...] marca 2012 r. poinformował skarżącego, że postępowanie dotyczy naruszenia przepisów o transporcie drogowym wyszczególnionych w protokole kontroli nr [...] z dnia [...]lutego 2012 r. Zgodnie zaś z Załącznikiem do protokołu kontroli, który stanowi jego integralną część, stwierdzono następujące naruszenie: "1.3. Wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji". Organ zauważył, że powyższy protokół wraz z załącznikiem kontrolowany podpisał bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2012 r., będącym odpowiedzią strony na wyżej wymienione zawiadomienie, skarżący potwierdził swoją wiedzę co do zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wyjątki określone w tym przepisie mogłyby zajść w dwóch wypadkach:

- wykonywania przewozu z S. do W., a następnie kontynuowania lub podjęcia nowego zlecenia z W. do S., a także

- złożenia zmówienia przez klienta znajdującego się w W. na przewóz do S..

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wszystkie inne warianty prowadziłyby w rzeczywistości do omijania przepisów w zakresie obszaru, na jaki jest udzielana licencja.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 lutego 2013 r., zarówno strona skarżąca, jak i pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumenty przedstawione w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga G. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G." G. B. z siedzibą w W., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], jak i [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydając decyzję z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – dopuścili się naruszenia przepisów prawa.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny dokonujący kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem nie może pominąć tak zasadniczej kwestii, jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Jak już wyżej zauważono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności spornych decyzji organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, przy wydawaniu przedmiotowych decyzji administracyjnych organy dopuściły się istotnej obrazy zarówno przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 22 i art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.1 załącznika nr 3 do cyt. ustawy - poprzez ich wadliwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, pomimo, że skarżący posiada przedmiotową licencję, zaś sporny przewóz drogowy wykonywał w dniu[...]lutego 2012 r. zgodnie z warunkami przewidzianymi przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu, organy odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z uwagi na jego wadliwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od ustawowego zakazu świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", nie pozwala na przyjęcie zamówienia przez pasażera z innego obszaru (w przypadku niniejszej sprawy - klienta z W.), który znajdując się w innym obszarze (w niniejszej sprawie – w W.), zamówił taksówkę z ustalonego miejsca do jakiegoś innego miejsca przewozu, bez względu na miejsce docelowe zamówionego kursu, w sytuacji, w której dany przedsiębiorca (prowadzący transport taksówką skarżący) znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (w W.), realizując wcześniej przewóz zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy (a więc rozpoczynając sporny kurs z S. do W.).

Ponadto, w ocenie Sądu, należy podzielić w dużym stopniu stanowisko strony skarżącej i uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając obie sporne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w tych przepisach zasady praworządności - poprzez wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie sprzecznej z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela.

Sąd uznał ponadto, że niezależnie od powyższych naruszeń, organy zarówno I jak i II instancji dopuściły się również naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a konsekwencji powyższych uchybień - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Na wstępie, ustosunkowując się za zarzutów skargi, należy wyraźnie podkreślić, że pomimo uchylenia obu skarżonych decyzji, Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Otóż, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że całkowicie niesłuszny jest zarzut nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania związanych z rzekomymi nieprawidłowościami dotyczącymi zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Należy uznać bowiem, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - Główny Inspektor Transport Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącego, wyjaśniając swoje stanowisko w tym zakresie. Nadto należy wskazać, że zgodnie z zawiadomieniem dnia [...] marca 2012 r. organ poinformował stronę skarżącą, że wszczęte postępowanie administracyjne dotyczy naruszenia przepisów o transporcie drogowym wyszczególnionych w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z załącznikiem do protokołu kontroli, który stanowi jego integralną część, Inspekcja Transportu Drogowego stwierdziła następujące naruszenie: "1.3. Wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji". Niewątpliwie powyższy protokół wraz z załącznikiem został podpisany przez skarżącego bez jakichkolwiek zastrzeżeń lub uwag.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, że organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania, albowiem - wbrew zarzutom skargi - ustosunkował się do zarzutów odwołania, jak również nie uchybił stosownym normom postępowania, dokonując prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i stawianych zarzutach.

Niemniej, w ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając na skarżącego wskazaną wyżej administracyjną karę pieniężną, dopuściły się istotnej obrazy powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia - przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zarazem zastosowanie, pomimo prawidłowego - co do zasady - ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji tego naruszenia - wadliwego zastosowania wobec strony skarżącej kary pieniężnej, o której mowa w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego, to min. obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz szeregu innych, szczegółowo wskazanych expressis verbis aktów prawnych zarówno krajowych, jak i unijnych, a także wiążących Polskę umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Przedmiotowa definicja legalna stanowi katalog zamknięty aktów prawnych, zawierających przepisy prawne, z których wynikają obowiązki lub warunki przewozu drogowego (tak m.in. R. Strachowska /w:/ Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, LEX/el., 2012, komentarz do art. 4 cyt. ustawy). Zdefiniowanie pojęcia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które miało na celu uporządkowanie "niekonsekwentnie stosowanych do tej pory w tekście ustawy innych określeń" - oznacza, że przedsiębiorcy można postawić zarzut niewykonania jedynie tych konkretnych obowiązków lub naruszenie określonych warunków, które szczegółowo reguluje konkretny akt prawny wymieniony w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. W przypadku niniejszej sprawy, aktem tym jest sama ustawa o transporcie drogowym, która zawiera szczegółowe regulacje dotyczące wykonywania transportu drogowego taksówką.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia on stosowne wymagania określone w cyt. ustawie.

Przepis art. 6 ust. 4 ustawy stanowi, iż licencja, o której mowa w ust. 1, udzielana jest na określony pojazd i obszar.

Nie ulega wątpliwości, że udzielona skarżącemu licencja obejmuje - jeśli chodzi o pojazd - kontrolowany samochód marki [...] o nr rej. [...], zaś - jeśli chodzi o obszar - obszar miasta S..

W związku z powyższym należy przyjąć, że udzielona stronie w dniu [...] listopada 2011 r. licencja nr [...] uprawnia ją do wykonywania przewozu taksówką, co do zasady, wyłącznie na terenie obszaru miasta i gminy S..

Niemniej, zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić w tym miejscu, iż ustawodawca przewidział w przepisie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.

Z materiału dowodowego zebranego w toku kontroli i wyjaśnień strony skarżącej złożonych na dalszym etapie postępowania - wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. (w dacie kontroli) skarżący G. B. otrzymał wezwanie do wykonania przewozu od pasażerki, która była jego klientką zleconą za pośrednictwem firmy "[...]" J.R. (centrali korporacji "[...]"). W chwili składania zamówienia klientka znajdowała się w W., tj. poza obszarem określonym w licencji posiadanej przez stronę skarżącą, co niewątpliwie oznacza, że "zamówienie zostało złożone przez klienta z innego obszaru". Z wyjaśnień strony wynika, że w chwili składania zamówienia przez w/w klientkę skarżący G. B. znajdował się na obszarze określonym w posiadanej przez niego licencji, tj. w S.. Następnie, po przyjęciu zlecenia (wezwania) G. B. przyjechać miał z S. do W., gdzie podjął pasażerkę na ul. [...] w W., a następnie przewiózł ją na ul. [...] w W..

W związku z powyższym, Sąd przyjął, że w trakcie zatrzymania przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji skarżący wykonywał sporny transport taksówką w sposób całkowicie dozwolony przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 5 in fine ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe stanowisko wynika z faktu, iż - zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - organ odwoławczy, wydając sporną decyzję z dnia[...] lipca 2012 r., dopuścił się ewidentnego naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, albowiem w sposób całkowicie wadliwy i oderwany od literalnego brzmienia tego przepisu, dokonał jego nieprawidłowej wykładni polegającej na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie wyjątek od ustawowego zakazu świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, polegający na możliwości wykonywania przewozu "w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", należy rzekomo interpretować w ten sposób, że nie wolno - jak wadliwie wskazał organ odwoławczy - wykonywać przewozu klienta znajdującego się "w innym obszarze" (a więc - jak w niniejszej sprawie - klienta znajdującego się w W.), który zamówił taksówkę z ul. [...] w W., bez względu na miejsce docelowe zamówionego (planowanego) kursu, w sytuacji, w której skarżący przedsiębiorca (prowadząc taksówkę) znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (tzn. znalazł się w W.), realizując (rozpoczynając) wcześniej kurs (przejazd) zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, a więc z S. na teren W..

W ocenie Sądu, przyjęta przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego interpretacja przepisu art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest wadliwa, albowiem - wbrew sugestiom organu odwoławczego - "klientem z innego obszaru", w rozumieniu tego przepisu, jest właśnie klient, który nie pochodzi z obszaru wskazanego w licencji, czyli - jeśli chodzi o niniejszą sprawę - klient spoza miasta S. (a więc przykładowo klient z W. lub innej okolicznej miejscowości graniczącej z aglomeracją [...]), który dokonuje zamówienia przewozu przez taksówkę z innego obszaru, która zgodnie z przepisem art. 6 ust. 5 ustawy, znalazła się na terenie tego innego obszaru, wykonując wcześniej "przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar".

Sąd uznał, że przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja wspomnianego przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, zaprezentowana zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, nie znajduje potwierdzenia nie tylko w literalnym brzmieniu analizowanego przepisu ustawy, ale również nie może być wywiedzione w drodze jego systemowej, jak i celowościowej wykładni.

W ocenie Sądu, należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55).

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne.

Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany, jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Jeśli chodzi o możliwość wykorzystywania analogii w procesach stosowania prawa, należy podkreślić, iż niewątpliwie stanowi ona jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych.

W literaturze prezentowane są różne stanowiska na temat jej dopuszczalności w prawie administracyjnym (por. m.in. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, System Informacji Prawnej LEX).

Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że o ile zasady praworządności i legalności istotnie całkowicie nie wykluczają w tym zakresie analogii, to na pewno nakazują bardzo ostrożnie posługiwać się nią w prawie administracyjnym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien stosować ją tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej, i jednocześnie, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny. Tak dalece obostrzona dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym jest w istocie potwierdzeniem możliwego do przyjęcia stanowiska, że zasada demokratycznego państwa prawnego ma w tym prawie m.in. to znaczenie, że zasadniczo wyklucza stosowanie w nim analogii.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, że w procesach wykładni prawa administracyjnego wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

W związku z powyższym należy - w ocenie Sądu - uznać, przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, iż przyjętą przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładnię art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, nie można uznać za uzasadnioną zarówno w świetle rezultatów wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej (funkcjonalnej).

Sąd uznał, że przyjęcie takiego sposobu interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, jaki proponuje organ odwoławczy, zmusza do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności.

W związku z powyższym, należy - zdaniem Sądu - uznać, że nawet, jeśli istnieje pewna luka w przepisach cyt. ustawy, która nie pozwala na uwzględnienie tego, że w założeniu udzielonego stronie uprawnienia na obszar miasta Sulejówek, leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie, to nie zmienia to jednak faktu, że wyjątki opisane przez ustawodawcę w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, mające charakter incydentalny, winny być interpretowane ściśle i zgodnie z zasadami wykładni prawa, w tym m. in. z uwzględnieniem generalnej zasady niedopuszczalności rozszerzającej wykładni postanowień o charakterze wyjątkowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przyjęta przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a wcześniej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kwalifikacja działania strony skarżącej, sugerująca naruszenie przepisów art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 4 w zw. z Lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - jest całkowicie wadliwa i ewidentnie świadczy naruszeniu przez organy obu instancji przepisu art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Niewątpliwie, mając na względzie zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., taka wykładnia regulacji zawartych w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, jaką prezentuje Główny Inspektor Transportu Drogowego, świadczy o całkowitym niezrozumieniu przez ten organ konstytucyjnej zasady określoności przepisów prawa, zawartej w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, nakładając na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za rzekomy brak wymaganej licencji - dopuściły się ewidentnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Ponadto należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, że organy - wbrew wyraźnym nakazom płynącym m.in. z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśniły w toku dotychczasowego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wykazania jakiejkolwiek podstawy do ewentualnego zastosowania sankcji przewidzianej w Lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Według Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności towarzyszących spornemu przewozowi taksówką, albowiem w ogóle nie odniosły się do argumentów skarżącego, z których wynika, że strona w chwili zatrzymania przez funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego [...], przewoziła klientkę znajdującego się "w innym obszarze"(w W.), która zamówiła telefonicznie taksówkę (za pośrednictwem centrali [...]) celem wykonania przewozu w W., bez względu na miejsce docelowe zamówionego (planowanego) kursu, w sytuacji, w której tenże skarżący przedsiębiorca znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (a więc w W., na ul. [...]), realizując (rozpoczynając) wcześniej kurs (przewóz) zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 ust. 5 cyt. ustawy, a więc z miasta S. na teren W..

Zdaniem Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny obu spornych decyzji.

W ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego winny wziąć pod uwagę w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, że w stanie faktycznym ustalonym w dacie kontroli, skarżący przedsiębiorca wykonywał przewóz pasażerki taksówką na podstawie ważnej licencji, a w konsekwencji, że brak było podstaw do postawienia zarzutu naruszenia określonego w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza, jeśli zważy się, że kontrolowany przedsiębiorca wykonywał ów przewóz w sposób całkowicie zgodny z regulacją prawną zawartą w przepisie art. 6 ust. 5 tej ustawy.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organy obu instancji do powyższych kwestii, istotnych dla oceny legalności zastosowanej kary administracyjnej, nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organów. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem tych organów zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych.

Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r. - nie spełnia wymogów stawianych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie obu rozstrzygnięć nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Wobec powyższego należy uznać, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego winny być uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił obie sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 1.520 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz poniesionych przez stronę kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2, § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).