Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3542/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1806/19 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 22 maja 2019 r., nr 1707 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1806/19 oddalił skargę W.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 22 maja 2019 r., nr 1707 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

W.S. (dalej: "skarżący") raportami z 5 października 2016 r. oraz 31 października 2016 r. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendant CBŚP" lub "organ pierwszej instancji") o wyrażenie zgody na odbywanie przez niego aplikacji radcowskiej w latach 2017-2019. Skarżący został poinformowany o odmownym rozpatrzeniu przez Komendanta CBŚP raportów.

Organ pierwszej instancji, w związku z prowadzonymi wobec skarżącego czynnościami wyjaśniającymi w trybie art. 134i ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), wystąpił do Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] o udzielenie informacji o przebiegu aplikacji radcowskiej skarżącego.

W odpowiedzi na wystąpienie, kierownik Sekcji Aplikacji Okręgowej Izby Radców Prawnych [...] oraz Dziekan OIRP [...] potwierdzili, że skarżący jest aplikantem radcowskim tej izby.

Naczelnik Zarządu [...] CBŚP wystąpił do Komendanta CBŚP o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał na długotrwałą nieobecność skarżącego w służbie. W okresie od 27 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r. absencja skarżącego z tytułu zwolnień lekarskim wynosiła łącznie 10 miesięcy i 25 dni. W trakcie przebywania na zwolnieniach lekarskich skarżący uczestniczył w zajęciach organizowanych przez OIRP [...], w ramach odbywania aplikacji radcowskiej.

Do akt postępowania włączono kserokopie druków zaświadczeń lekarskich za okres od 27 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r., a także kopie materiałów z prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z 22 stycznia 2019 r. nr 2 utrzymującym w mocy orzeczenie Komendanta CBŚP z 18 października 2018 r., nr 22/18 o uznaniu w pkt 2 orzeczenia skarżącego winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzeniu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

Po dokonaniu analizy akt Komendant CBŚP, zawiadomieniem z 6 września 2018 r., poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Komendy Głównej Policji/CBŚP o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Organizacja związkowa nie wniosła uwag co do trybu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Skarżący został skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. [...] Rejonowa Komisja Lekarska orzeczeniem nr 1837-2018/F/POL oraz Centralna Komisja Lekarska orzeczeniem nr CKL/Po/Nr 531-2018 F/Pol uznały skarżącego za zdolnego do służby w Policji.

Skarżący 16 stycznia 2019 r. bez zgody swojego przełożonego opuścił miejsce pełnionej służby w Zarządzie [...] CBŚP i uczestniczył w zajęciach na aplikacji radcowskiej w OIRP [...], a także odmówił niezwłocznego wykonania wydanego polecenia sporządzenia notatki służbowej wyjaśniającej jego zachowanie. W wyniku przeprowadzonych czynności ujawniono, że analogiczna sytuacja ze zdarzeniem z 16 stycznia 2019 r., miała miejsce 9 stycznia 2019 r.

Komendant CBŚP rozkazem personalnym z 12 lutego 2019 r., nr 270/19 zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nadając rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 22 maja 2019 r., nr 1707, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest wyłącznie absencja skarżącego w służbie, uczestnictwo skarżącego w zajęciach na aplikacji radcowskiej w okresie przebywania na zwolnieniach lekarskich, ale okoliczności towarzyszące całemu ciągowi zdarzeń, a w szczególności zachowanie skarżącego w poszczególnych zdarzeniach, jego postawa oraz czynności, które podjął, a także zachowanie w stosunku do osób uczestniczących w tych zdarzeniach, a w szczególności wobec jego przełożonych.

Organ odwoławczy nie zakwestionował przyczyn przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich. Jednakże zwrócił uwagę na negatywne oddziaływanie nieobecności skarżącego w służbie na możliwości wykonywania zadań przez jednostkę organizacyjną Policji, co w sposób bezpośredni oddziaływało na zdolność realizacji przez nią ustawowych zadań. To z kolei godzi w "ważny interes służby". Zupełny brak dyspozycyjności w niewątpliwy sposób jest sprzeczny z interesem służby.

W ocenie KGP nie bez znaczenia dla omawianej sprawy miał również fakt uczestnictwa przez skarżącego w zajęciach na aplikacji radcowskiej w okresie przebywania na zwolnieniach lekarskich. Podstawowym celem zwolnienia lekarskiego jest dążenie osoby przebywającej na nim do uzyskania całkowitej sprawności i zdolności do pracy czy służby. Wykonywanie czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi rodzaj nadużycia, bez względu na to, czy w okresie zwolnienia lekarskiego miało miejsce wykonywanie pracy zarobkowej, czy też występowały inne zbędne aktywności chorego utrudniające proces leczenia.

Zdaniem organu odwoławczego istotne jest także to, że Komendant CBŚP dwukrotnie negatywnie rozpatrzył raporty skarżącego o wyrażenie zgody na odbywanie przez niego aplikacji radcowskiej. Nie oznacza to, że ograniczył mu tym prawo do aktywności pozasłużbowej. Odmowa stanowi polecenie służbowe przełożonego, zgodnie z którym aktywność pozasłużbowa nie może być w oczywistej sprzeczności z dobrem służby, a tym samym nie może naruszać interesu służby. Skarżący był uprawniony do uczestnictwa w zajęciach na aplikacji, natomiast nie mogły one kolidować z ustalonym rozkładem czasu służby.

Ponadto KGP zwrócił uwagę na zachowanie skarżącego związane z nieuprawnionym nakłanianiem innego funkcjonariusza do przekazywania mu informacji z toczącego się postępowania karnego, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem w postępowaniu dyscyplinarnym, natomiast kwestie nieuprawnionego opuszczenia miejsca służby i arbitralnego traktowania czasu służby spowodowały wszczęcie kolejnego postępowania dyscyplinarnego przeciwko skarżącemu.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że rozpoznawaną sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy z interesem służby, jak też słuszny interes strony. Okoliczności sprawy uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony.

Skarżący, nie zgadzając się powyższym rozkazem personalny, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przez ponad 10 miesięcy, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącego zadania musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem.

Sąd stwierdził, że organ wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie uchybił normom prawnym wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., która miała wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, poprzez niezasadne oddalenie skargi, co jest wynikiem podzielenia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu drugiej instancji, będących wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób wadliwy, tj. bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego na co skarżący kasacyjnie w skardze zwrócił uwagę stawiając szereg zarzutów, do których WSA w Warszawie w żaden sposób się nie odniósł, a więc faktycznie nie rozpoznał skargi, podczas gdy ich prawidłowe rozważenie powinno doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji zarówno organu drugiej jak i pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania Organy obu instancji nie podjęły koniecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego jej załatwienia,

2) obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., która miała wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie oraz nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia,

4) obrazę art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Komendant Główny Policji zasadnie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, czego Sąd nie dostrzegł pomimo wykazania przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu od rozkazu zasadności takiego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawę prawną do zwolnienia skarżącego kasacyjnie z Policji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

1) na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania,

2) ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

Ponadto skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący oraz organ wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., I OSK 1083/16 ).

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust. 2 art.1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. W konsekwencji nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Przez pojęcie "ważnego interesu służby" należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., I OSK 1117/13).

Organy Policji, decydując się na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane są do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej w przedmiotowej sprawie wywiązały się należycie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę Wydziału [...] Zarządu [...] CBŚP, w którym skarżący pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Okoliczności te były istotne ze względu na powszechnie znane problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, nawet w przypadku policjantów, którzy wcześniej cieszyli się nienaganną opinią.

W sprawie jest niesporne, że skarżący od 27 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r. (10 miesięcy i 25 dni) przebywał na zwolnieniach lekarskich. Organy Policji szczegółowo wykazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występowały w związku z długotrwałą absencją skarżącego. Chodzi tu w szczególności o skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia jego zadań innym policjantom, co powoduje również określone skutki w zakresie efektywności wykonania zadań nałożonych na Policję. A jak wskazano wcześniej, zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji - Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie bez znaczenia są też skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty nieobecnemu funkcjonariuszowi uposażenia. Skarżący, przebywając na zwolnieniach lekarskich, uczestniczył w zajęciach organizowanych przez OIRP [...]. Celem zwolnienia lekarskiego jest przebycie niezbędnej rekonwalescencji i powrót w pełni sprawnym do służby. Podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" upoważnia chorego jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem i niezaleconych przez lekarza, należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. W tym zakresie organy Policji nie muszą więc badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2017 r., II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2018 r., II SA/Gd 511/2018).

Wobec powyższego przebywanie skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim oraz jego działania pozostają w sprzeczności z ważnym interesem służby. Taka sytuacja wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Podkreślenia wymaga, że zwolnienie skarżącego ze służby w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., I OSK 1640/14).

Niewątpliwie przedstawione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie uznał, że zastosowanie w sprawie tego przepisu, jako podstawy zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w Policji, było w pełni uzasadnione. Wymagał tego bowiem "ważny interes służby". Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego analiza przemawiała za zastosowaniem wobec skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Organy administracji orzekające w sprawie uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia, przeprowadzając ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W sprawie zebrany został wystarczający dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy – pozwalający na ocenę zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby – i należyte jego rozważenie. Zwrócona została uwaga na skutki długotrwałej nieobecności skarżącego dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący pełnił służbę. Ponadto nie bez znaczenia dla istoty sprawy pozostaje również zachowanie skarżącego w służbie. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z 18 października 2018 r., nr 22/18 o uznaniu winnym popełnienia zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący, realizując swój partykularny interes (uzyskanie korzyści osobistej w postaci przychylności w przyjęciu do pracy w kancelarii adwokackiej), pomimo zakazu wykorzystywania zawodu policjanta do celów prywatnych, wykorzystał informacje uzyskane w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i próbował wpłynąć na decyzje prokuratora nadzorującego postępowanie przygotowawcze co do zastosowania środków zapobiegawczych w stosunku do podejrzanego.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że dokonana w niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego nie była dowolna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 151 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skoro Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, która została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., to nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że niewłaściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę, wydając orzeczenie mające oparcie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu pierwszej instancji. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz dlaczego przyjął, że zostały spełnione przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o uchybieniu wymogom co do uzasadnienia wyroku wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i o jego naruszeniu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zauważyć nadto należy, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji odniósł się do jej istotnych elementów. W sprawie zostało wykazane ponad wszelką wątpliwość, że słuszny interes skarżącego musiał w zaistniałych okolicznościach faktycznych ustąpić przed interesem służby będącego tożsamym z interesem społecznym.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.