Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1123/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, 174 pkt 2, art. 183, 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1982/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1982/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w pkt III. zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 740 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...] w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...] poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1. wymianę instalacji wody ciepłej wraz z cyrkulacją w budynku, 2. naprawę pokrycia dachu poprzez: wykonanie nowych warstw pokrycia dachu zielonego oraz stropodachu nad pomieszczeniami klatek schodowych; wykonanie izolacji na ścianach attyk dachowych, kominów i częściach ścian wystających ponad pokrycie dachu; zabezpieczenie wpustów odwodnienia stropodachów oraz przekryć w postaci czap betonowych na kominach i kanałach wentylacyjnych wystających ponad pokrycie dachu; wykonanie obróbek z papy termozgrzewalnej po obwodzie attyk dachowych, kominów i innych ścian wystających poza pokrycie dachu; wykończenie ocieplenia z wełny mineralnej od spodu na stropach i ścianach pomieszczeń poddaszy nad klatkami schodowymi poprzez wykonanie zabudowy z płyt gipsowo-kartonowych przymocowanych do warstwy ocieplenia z wełny mineralnej twardej. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek określony w punkcie 1 należy wykonać w terminie 12 miesięcy, natomiast obowiązek określony w punkcie 2 należy wykonać w terminie 24 miesięcy od dnia otrzymania decyzji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniu 5 września 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, informujące o odcinaniu przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dopływu ciepłej wody do poszczególnych lokali mieszkalnych w w/w budynku.

W dniu 3 października 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny stanu technicznego w/w budynku, w zakresie prawidłowości funkcjonowania instalacji ciepłej wody.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości przy ul. [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: naprawę pokrycia dachu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. F. K. i mgr inż. T. B., naprawę instalacji wentylacji zgodnie z zaleceniami opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. F. K. i mgr inż. A. B., naprawę instalacji ciepłej wody zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. A. B. i mgr inż. T. B., w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.[...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku w zakresie już opisanym powyżej.

W wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zapadła zaskarżona decyzja.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], domagając się jej uchylenia, a także poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Poddaną kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym i wykonanie określonych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ ten może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym, a brak zdefiniowania w samej ustawie, co stanowi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia w jakich przypadkach w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych kryterium nieodpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66 in fine tej ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami.

Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków niewynikających wprost z przepisów prawa.

Niewskazanie przez organy nadzoru budowlanego jakie przepisy narusza ujawniony stan budynku, przy przyjęciu, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje, że organy działały z obrazą art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r. IV SA 1103/99, Lex nr 53388, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 września 2010 r. II SA/Gd 184/10, Lex nr 752417, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2008 r. II SA/Po 427/07, Lex nr 505912).

Jak wynika z akt sprawy, na podstawie oględzin budynku oraz wykonanych ekspertyz technicznych, stwierdzono nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. [...], których zaistnienia skarżąca wspólnota mieszkaniowa nie kwestionowała. Jednak organ, nakładając na skarżącą obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie powiązał stwierdzonych nieprawidłowości z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa (w szczególności normami techniczno-budowlanymi), które zostały naruszone. Innymi słowy, organ nie wyjaśnił, jakie przepisy zostały naruszone poprzez zaistniałe wady i usterki, a w związku z tym, dlaczego miał zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa :

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) w/w ustawy w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia w/w przepisu Prawa budowlanego przez organ II instancji w sposób mający wpływ na wynik postępowania, przy czym Sąd nie wskazuje dlaczego pominięcie wskazania w decyzji naruszenia konkretnych przepisów warunków technicznych, miało wpływ na wynik postępowania.

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku zaleceń co do dalszego postępowania nie odpowiadających stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie, a tym samym nie wyjaśnienie dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia Sądu,

3. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez zalecenie dokonania przez organy takich ustaleń, które nie są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy a powodują zbędne przedłużenie jej rozpatrywania, co prowadzi do naruszenia zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 K.p.a., a tym samym dokonanie tych czynności nie znajduje oparcia w prawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa :

naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłową jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdych okolicznościach sprawy do zastosowania tego przepisu konieczne jest wskazanie jakie przepisy narusza ujawniony stan obiektu - podczas gdy w naszej ocenie, w niektórych sytuacjach przy stwierdzeniu nieprawidłowości przy pomocy ekspertyz i ocen technicznych, nie jest to bezwzględnie obowiązującym elementem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...], zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie wykazał, że nie dokonując wskazania konkretnych przepisów techniczno-budowlanych, których naruszenie wynika z ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku - organ istotnie naruszył art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że jak sam Sąd przyznał, nieprawidłowości w stanie technicznym budynku były bezsporne i potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym 2 ekspertyzami technicznymi sporządzonymi przez osoby o wymaganych kwalifikacjach zawodowych. W takiej sytuacji nie wydaje się konieczne powiązanie stwierdzonych uchybień z konkretnymi normami przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem takie okoliczności sprawy pozwalają na uznanie, ze mamy do czynienia z rzeczami oczywistymi, nie budzącymi wątpliwości ani u stron postępowania ani u organów stosujących prawo. Takie znamiona oczywistości w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości jak i zaleceń mających na celu usunięcie stanu niepożądanego, pozwalającym na ich używanie i korzystanie zgodnie z przeznaczeniem, pozwalają organom nadzoru budowlanego na sformułowanie decyzji nakazowej. Decyzja ta była zgodna z wnioskami końcowymi i zaleceniami obu ekspertyz i w związku z tym nie można jej przypisać dowolności bądź braku oparcia w rzeczywistych ustaleniach niezależnych podmiotów. Sąd zaś nie wykazał, że poprzez wskazanie konkretnych przepisów techniczno-budowlanych mogłaby zapaść w swej treści decyzja odmienna od tej, która była przedmiotem jego oceny. W tych konkretnych okolicznościach sprawy, przy wykonaniu zarówno oględzin jak i zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego w postaci wzmiankowanych ekspertyz, wskazanie konkretnych przepisów, nie zmieniłoby zakresu nałożonych obowiązków, albowiem jak wyżej wskazano organy bazowały w tej mierze na ich ustaleniach. Z tych powodów zasadny jest zarzut, iż Sąd uchylając decyzję nie wykazał, aby stwierdzone uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Warte podkreślenia jest również to, że pewne oczywiste nieprawidłowości w stanie technicznym obiektów budowlanych nie mają odzwierciedlenia w zapisach przepisów techniczno-budowlanych - np. kwestia szczelności pokrycia dachowego. Brak jest w obowiązujących przepisach konkretnego zapisu wprost nakazującego utrzymanie szczelności pokrycia dachowego (por. § 315-322 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dn. 12.02.2012 r. w sprawie warunków technicznych ...). Oznacza to, że istnieją takie sytuacje, w których mimo braku dopasowania nieprawidłowości do konkretnego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, istnieją oczywiste podstawy do działania organu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli Sąd de facto potwierdził słuszność ustaleń organu niezrozumiałe jest uchylanie decyzji jedynie w celu jej uzupełnienie o elementy, choć generalnie istotne, to jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy, niekonieczne i mające charakter czysto formalny. Nikt bowiem nie kwestionował istniejących wad budynku i sposobu ich usunięcia, co wynika wprost z treści odwołania od decyzji i skargi do Sądu od decyzji organu II instancji, zatem spór raczej dotyczył terminu i trybu ich usunięcia: czy w ramach nakazu sformułowanego przez organ czy w ramach własnych prac naprawczych Wspólnoty Mieszkaniowej. Sformułowanie w uzasadnieniu decyzji powiązania określonych nieprawidłowości z konkretnymi przepisami warunków technicznych nie zmieni jej treści nakazowej, ponieważ, jak wyżej wskazano wynika ona z treści ekspertyz. Zasadne zatem jest podniesienie zarzutu, że uzasadnienie wyroku w istocie nie wskazuje jakie nieprawidłowości decyzji mające wpływ na jej treść wystąpiły i dlaczego jej uzupełnienie o pewne elementy w jakikolwiek sposób może ją zmienić. Ważne jest to, że mimo nie wskazania konkretnych przepisów techniczno-budowlanych decyzja nakazująca dokonanie pewnych prac ma swoje oparcie w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz ustaleniach dokonanych przez organy i nie podważonych przez stronę. W tej sytuacji brak jest wystarczających powodów do uchylenia decyzji w tym celu jedynie aby uzupełnił uzasadnienie decyzji o formalne elementy. Z wyżej wskazanych przyczyn, jej treść merytoryczna nie ulegnie zmianie. Zastosowanie przez organ art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego miało swe uzasadnione podstawy w powziętych ustaleniach bazujących na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym przede wszystkim ekspertyzach budowlanych i pozwalało na osiągnięcie stanu budynku zgodnego z potrzebami prawidłowego użytkowania, w tym zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydaje się, że taka wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jaką zaprezentował Sąd, sprowadzająca się do uznania, że zawsze niezbędnym elementem do wydania decyzji opartej o ten przepis jest wskazanie przepisów prawa (przepisów techniczno-budowlanych), które stwierdzony stan narusza, nie jest prawidłowa. W naszej ocenie mogą występować takie okoliczności sprawy, które pozwalają organowi na wydanie takiej decyzji, bez wskazywania takich przepisów, jeżeli stwierdzone uchybienia w stanie technicznym są oczywiste, niewątpliwe, a ustalenia te są poparte niezależnymi ekspertyzami. Dodatkowo jeżeli nałożone obowiązki w trybie wskazanego wyżej przepisu są zgodne z niekwestionowanymi wnioskami zawartymi w takich ekspertyzach, nie zachodzi bezwzględna konieczność powoływania się na naruszenia konkretnych przepisów warunków technicznych. Uchybienie te nie ma bowiem wówczas charakteru istotnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 66 ust, 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że nakładanie obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie odpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków nie wynikających wprost z przepisów prawa. Obowiązkiem organu wydającego decyzję jest wskazanie konkretnych, naruszonych norm prawnych - w innym przypadku kontrola przez sądy administracyjne wydanych decyzji byłaby de facto niemożliwa. Zatem jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji jest uchylenie zaskarżonej decyzji, tak jak uczynił to Sąd I instancji.

Nietrafny jest też zarzut organu, że Sąd I instancji uchylając decyzję nie wskazał, aby stwierdzone uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż oczywiste jest, że niewskazanie podstawy prawnej, z której dane obowiązki wynikają zawsze powoduje, że decyzja została wydana w sposób wadliwy i nie może zostać utrzymana w mocy. Tym samym, skoro jak twierdzi organ, że brak jest w obowiązujących przepisach konkretnego zapisu wprost nakładającego konkretny obowiązek, to takiego obowiązku na stronę nie można nałożyć.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że elementy, które nie zostały zawarte w wydanej decyzji są "generalnie istotne", natomiast nie można zgodzić się, że "w okolicznościach tej konkretnej sprawy, niekonieczne i mające charakter czysto formalny" (str. 4 skargi).' Należy jeszcze raz podkreślić, że nakładając na stronę postępowania administracyjnego jakikolwiek obowiązek wynikający z przepisów powszechnie obowiązującego prawa należy dokładnie wskazać, które przepisy zdaniem organu zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym organ związany jest generalną zasadą, że dozwolone jest tylko to na co prawo pozwala i tylko w takim zakresie organ posiada kompetencje władcze w stosunku do strony. Niedopuszczalne jest bagatelizowanie przez organ administracji tej kwestii. Nie można zgodzić się na to, aby organ stosował prawo według własnego uznania, tak jak jest mu wygodniej, bez względu na to, co mówią przepisy. Trzeba podkreślić, że każdy obowiązek nakładany na stronę musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa i nie wystarczy przekonanie organu o słuszności podjętej decyzji. W niniejszej sprawie organy zarówno ł jak i II instancji zaniechały tego obowiązku ograniczając się jedynie do lakonicznego sformułowania, że został naruszony art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Nieistotne jednocześnie jest czy uzupełnienie decyzji o wskazane przez Sąd I instancji elementy wpłynie na jej merytoryczną treść. Natomiast oczywiste jest, że wydana decyzja powinna spełniać wszystkie wymogi formalne, w tym dokładne wskazanie przepisów prawa, na podstawie których nakładane są obowiązki na stronę postępowania administracyjnego.

Oprócz powyższego, organ zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 12 k.p.a. i znacznie wydłuży czas postępowania. Zarzut ten jest o tyle nie trafny, że złożenie skargi kasacyjnej przez organ II instancji również wydłuża znacznie postępowanie w sprawie. Wskazano, że oczywiste jest, iż złożenie skargi kasacyjnej w sprawie przedłuży postępowanie (wyrok nie stanie się prawomocny). Jeżeli organ rzeczywiście chciałby rozstrzygnąć sprawę w jak najszybszym terminie, to nie zostałaby złożona skarga kasacyjna, a organ II instancji wydałby nową decyzję w sprawie w przepisanych terminach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

I tak usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a.

W myśl postanowień tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Sąd ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji gdy podzielając ocenę prawną dokonaną przez sąd nie podziela argumentów strony skarżącej. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu wykładni i zastosowania. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego nie może zastąpić przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach danego stanu faktycznego sprawy. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 prawa budowanego. Nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w tym przepisie oznacza stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych jego elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że zastosowanie art. 66 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego wymaga badania jaki stan techniczny został zaakceptowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu w rozumieniu tego przepisu to stan zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, chociażby nie odpowiadał przepisom techniczno budowlanym, obowiązującym w dacie jego udzielania.

W niniejszej sprawie kontrolowany sąd nie poczynił praktycznie żadnych rozważań w tym kierunku, ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia odnośnie niewskazania norm technicznych, którym nie odpowiadał stan obiektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew ciążącym obowiązkom sąd I Instancji kontrolując dopuszczalność zastosowania art. 61 ust.1pkt 3 prawa budowlanego zaniechał zbadania istotnych w świetle tych uregulowań okoliczności. Brak analizy w tym kierunku zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z poczynionych powyżej rozważań nieodpowiedni stan techniczny obiektu nie w każdym przypadku warunkuje bezwzględną możliwość zastosowania przepisu art. 66 ust.1 pkt3 prawa budowlanego.

Zwrócić uwagę należy, że sąd I instancji zaniechał tych rozważań, mimo iż skarżący wskazywał w uzasadnieniu skargi, że wady budynku wynikały z nieprawidłowego wykonania go przez dewelopera. A zatem kontrolowane uzasadnienie nie wyjaśniało także przyczyn dla których nie podzielono argumentacji skarżącego i to mimo iż ze znajdujących się w aktach opinii technicznej i ekspertyz nie wynikało, by wadliwy stan rzeczy spowodowany został niewłaściwym użytkowaniem obiektów, niewłaściwym zużyciem pewnych jego elementów. Wręcz przeciwnie tezy opinii technicznej i ekspertyz zdają się wskazywać, że przy wzniesieniu obiektu doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji w ocenie rzeczoznawców skutkować może poważnym uszkodzeniem budynku, zagrożeniem jego konstrukcji, obecnie zaś skutkuje nieodpowiednim jego stanem technicznym.

Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może w takim razie być orzeczony w trybie art. 66 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego, mieszczącego się w rozdziale 6 ustawy prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Miał również rację skarżący kasacyjnie, że nie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego stwierdzając podstawy do zastosowania art. 66 ust.1 pkt.3 zobligowany będzie do wskazania naruszonych norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie każde wymagania odnoszące się do nowowznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie w tych przepisach. Część wymagań z tym związanych wynika np. z polskich norm budowlanych, zatwierdzonych wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny nie mających jednak charakteru powszechnie obowiązującego prawa. W sytuacji zatem, gdy w aktach znajdują się niezakwestionowane w żaden sposób przez strony , organy, czy sąd ekspertyzy i opinie rzeczoznawców co do stanu obiektu, jakości użytych materiałów, wskazywany przez kontrolowany sąd wymóg odniesienia się do bliżej niewskazanych regulacji rozporządzenia należało uznać za niezasadny. Powyższe zobowiązanie miałoby rację bytu jedynie wówczas gdyby sąd, organy bądź którakolwiek ze stron dostrzegła wadliwość ekspertyzy z uregulowaniami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyżej przedstawione braki uzasadnienia kontrolowanego sądu uniemożliwiają kontrolę kasacyjną wyroku sądu I instancji. Naruszenie przepisu art. 141§4 p.p.s.a. wyczerpało regulacje zawarte w art. 174 pkt.2 p.p.s.a., mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach zgodzić należało się również ze skarżącym kasacyjnie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust.1pkt 3 prawa budowlanego przez organ odwoławczy wskutek zaniechania wskazania szczegółowych norm techniczno budowlanych. Jak zostało to już wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu tego rodzaju zaniechanie oceniać należy ad casum, przy wskazanych powyżej warunkach, które w obecnym stanie sprawy nie zaistniały.

Stąd prawidłowy okazał się także zarzut naruszenia art. 145§1pkt.1 lit. a p.p.s.a

W tym stanie rzeczy orzeczono na zasadzie art. 185§1 p.p.s.a.

Postanowienie z dnia 25 marca 2014r. podlegało również uchyleniu, zawiera bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów, będące integralną częścią wyeliminowanego wyroku sądu I instancji.

Jak w pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na zasadzie art. 207§2 p.p.s.a.