Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 23/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Anna Tomaka, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. Spółki z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 991/05 w sprawie ze skargi C. P. Spółki z o.o. w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r.: Nr [...], Nr KO [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. P. Spółki z o.o. w W. kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi C. P. Sp. z o.o. w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r., odmawiające wyżej wymienionej spółce wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych:

– o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa (Nr decyzji ...),

– o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% alkoholu, z wyjątkiem piwa (Nr decyzji ...),

– o zawartości powyżej 18% alkoholu (Nr decyzji ...),

w hipermarkecie zlokalizowanym przy [...] w W.

Sąd I instancji uwzględnił następujący stan faktyczny.

Wniosek o wydanie przedmiotowych zezwoleń został złożony w dniu 7 października 2004 r. Dołączono do niego w szczególności umowę dzierżawy nieruchomości, na której usytuowany jest wskazany hipermarket oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 października 2004 r. o stwierdzeniu spełnienia przez ten obiekt wymagań koniecznych do zapewnienia higieny przy sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych na "wynos".

20 i 21 października 2004 r. w hipermarkecie, którego dotyczył opisany wniosek – przed jego rozpatrzeniem (tj. bez zezwolenia) – prowadzono sprzedaż napojów alkoholowych.

Postanowieniem z dnia 28 października 2004 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy wydała pozytywną opinię, co do zgodności lokalizacji konkretnego punktu sprzedaży z uchwałami Rady m.st. Warszawy.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2004 r. Prokuratura Rejonowa [...] umorzyła dochodzenie w sprawie wprowadzenia do obrotu w dniach 20 i 21 października 2004 r. w wymienionym hipermarkecie napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia, tj. o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – wobec znikomego stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu.

Decyzjami z dnia 8 listopada 2004 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wydania wnioskowanych zezwoleń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzjami z dnia 16 grudnia 2004 r. uchyliło decyzje organu I instancji, przekazując sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi – ze wskazaniem rozważenia, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia miała charakter jednorazowy i jest to pierwszy w historii firmy przypadek złamania prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzjami z dnia 21 stycznia 2005 r. odmówił wydania wnioskowanych zezwoleń, podnosząc, że sprzedaż napojów alkoholowych nie miała charakteru jednorazowego lub incydentalnego i rozpoczęła się z chwilą uruchomienia placówki. Rozstrzygający organ podniósł uznaniowy charakter decyzji w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zauważył też, że skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakazuje cofnąć (art. 18 ust. 1) wydane zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, nie pozostawiając tu organowi miejsca na uznanie, "to sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia..., ale przed jego wydaniem, jest okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego wpływającego na treść rozstrzygnięcia organu i jako taka podlega ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego". To stanowisko zostało przedstawione w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 46/97 , OSS 1998/3/76.

Nie jest przy tym istotne, czy naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nastąpiło za wiedzą Zarządu wnioskującej spółki, czy też było wynikiem samowolnego działania dyrektora konkretnego hipermarketu. Od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i to na szeroką skalę należy bowiem wymagać staranności w prowadzeniu tej działalności.

Decyzjami z dnia 23 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oddaliło odwołania C. P. Sp. z o.o. w W., podzielając argumentację organu I instancji i wskazując na brak przekroczenia przez ten organ granic uznania administracyjnego.

Na powyższe decyzje wskazana spółka złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając im naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 6 i 7 k.p.a. Podniosła w nich, że zdarzenie, które miało miejsce w dniach 20 i 21 października 2004 r., będące wynikiem błędu jednej osoby, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ograniczony zakres uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wynika z konieczności brania pod uwagę zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zaskarżone decyzje pozostają w sprzeczności z interesem społecznym z uwagi na skutek dla klientów korzystających z konkretnego centrum handlowego – tzn. brak pełnego asortymentu towarów. Zignorowano też pozytywną opinię Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy. Przekroczono zatem granice dopuszczalnego uznania administracyjnego.

Oddalając skargi na wymienione decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w tego typu sprawach mają charakter uznaniowy. Kontrola zaś legalności decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres. Sąd administracyjny nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdzeniu podlega jedynie, czy decyzję podjął właściwy organ, czy ma ona oparcie w przepisach prawa materialnego, a więc czy nie nosi ona znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony, dysponując niezbędnym materiałem dowodowym i dokonując wszechstronnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności.

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W świetle art. 18 ust. 1-3 omawianej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy i po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z przedstawionych unormowań wynika, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w sferze uznania administracyjnego, wyznaczonego w szczególności treścią uchwał rady gminy, ustalających liczbę punktów sprzedaży i zasady usytuowania miejsc sprzedaży. Ustawodawca nie określa natomiast wprost przesłanek, których zaistnienie może stanowić podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W art. 18 ust. 10 pkt 1 wskazuje jedynie okoliczności, których zaistnienie zobowiązuje organ do cofnięcia udzielonego zezwolenia. Jedną z nich jest nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie.

W ocenie Sądu I instancji postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygający organ ustalił wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się też z powołanym w postępowaniu administracyjnym poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 461/97, OSS 1998/3/76, iż skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakazuje cofnąć wydane już zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, nie pozostawiając tu organowi miejsca na uznanie, to sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem, jest okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego wpływającego na treść rozstrzygnięcia organu i jako taka podlega ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego.

Okoliczność sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia mogła zostać zatem przyjęta (w ramach art. 80 k.p.a.) jako podstawa odmowy wydania zezwolenia.

Według Sądu I instancji zgodzić się też należy ze stanowiskiem rozstrzygającego organu administracji publicznej, iż skarżąca spółka nie zachowała minimalnej staranności wymaganej od osób prowadzących działalności gospodarczą w sposób profesjonalny.

Sąd I instancji uznał, iż w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W szczególności poza rozważaniami rozstrzygającego organu nie zostały pozostawione podnoszone przez stronę istotne materiały dowodowe. Nie można też przyjąć, że ocena zgromadzonych w sprawie materiałów została dokonana wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Skoro zatem zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego należycie ocenionego przez organ administracji publicznej, to złożone skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej C. P. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

a) niewłaściwym zastosowaniu art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

b) błędnej wykładni art. 18 ust. 1-3 wskazanej wyżej ustawy z uwagi na to, że mimo pozytywnej opinii Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy przyjęto wynikanie z wymienionych przepisów uznaniowego charakteru wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,

c) niewłaściwym zastosowaniu art. 7 k.p.a. w zakresie wyznaczającym materialnoprawną zasadę uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zobowiązującym do wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności faktycznych,

d) niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie, że jej art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 może stanowić podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu odosobnionego przypadku sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia, co doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia bez podstawy prawnej, a zatem wbrew wymogom art. 6 k.p.a.

2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zgłoszono też żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 134 p.p.s.a. stanowi procesową gwarancję dokonania przez sąd administracyjny zadania kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sąd administracyjny w świetle art. 134 p.p.s.a. ma obowiązek brania pod uwagę wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie (ich naruszeń).

Według skargi kasacyjnej nie uwzględniło wymowy art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) - powoływanej dalej jako Konstytucja RP, oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 73, poz. 1807 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, przyjęcie przez Sąd I instancji, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – dokonane przy stwierdzeniu braku określenia wprost przez ustawodawcę przesłanek stanowiących podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Błędne jest wnioskowanie, że wskazane, jako podstawa cofnięcia udzielonego zezwolenia nieprzestrzeganie zasad obrotu napojami alkoholowymi wymienionych w ustawie (art. 18 ust. 10 pkt 1 omawianej ustawy) winna też jednocześnie stanowić podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skarga kasacyjna zwraca też uwagę, że Sąd I instancji przyjmując uznaniowy charakter decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie dostrzegł, iż granice tego uznania wyznaczają przesłanki wydania takiego zezwolenia, jak właśnie ustalone uchwałą rady gminy: liczba punktów sprzedaży oraz zasady ich usytuowania na terenie gminy. Omawiana uznaniowość wynika z uprawnień rady gminy w zakresie uregulowanym art. 12 ust. 1 i 2 analizowanej ustawy. Co więcej, wydanie przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy pozytywnej opinii wykluczyło sferę uznania organu administracji wyprowadzoną przez Sąd I instancji z art. 18 ust. 1-3 powołanego aktu prawnego.

Skarżąca spółka zauważyła również, że w konkretnej sprawie przesłanką odmowy wydania zezwoleń nie było wcale wskazanie, iż uwzględnienie złożonych wniosków zagrażać będzie interesowi społecznemu wymaganemu przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie zostało wykazane, że prowadzenie w konkretnym punkcie sprzedaży napojów alkoholowych zagrażać będzie "porządkowi i spokojowi publicznemu". Ponadto, zarówno rozstrzygające w sprawie organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominęły rozważenie w ocenie materiału dowodowego faktu umorzenia przez Prokuraturę Rejonową [...] dochodzenia dotyczącego czynu z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec znikomego stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu. Wszystko to wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a., na którego konieczność brania pod uwagę zwróciła uchwała 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r. sygn. akt VI SA 10/95, ONSA 1995/4/152.

Zdaniem strony składającej skargę kasacyjną, przypadek sprzedaży bez zezwolenia napojów alkoholowych na terenie konkretnego hipermarketu miał charakter jednostkowy i tym samym w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 714/98 Lex nr 43185 nie mógł być podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Reasumując, skarga kasacyjna podkreśliła, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia mogła spowodować sankcje karne w postaci grzywny, przepadku napojów alkoholowych, albo zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży lub podawaniu napojów alkoholowych (postępowanie karne w tej sprawie zostało jednak umorzone). Nie mogła jednak spowodować decyzji o odmowie wydania wnioskowanych zezwoleń na podstawie art. 18 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak to przyjęto w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, naruszając art. 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z niżej podanych względów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodzić się należy, iż rozważania zawarte w wyroku Sądu były niewystarczające i nie gwarantowały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

W niniejszej sprawie, nie tracąc z pola widzenia wagi źródeł specyfiki obrotu gospodarczego związanego ze sprzedażą napojów alkoholowych, nie można było przy wykładni rozwiązań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomijać konieczności uwzględniania znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. Strona skarżąca trafnie zwróciła tu uwagę na potrzebę dokonania analizy postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

Rozstrzygnięcie organu administracji może być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa.

Ustawodawca wykluczył z całą pewnością wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej.

W świetle przedstawionych uwag za zasadne przyjąć trzeba zastrzeżenia skargi kasacyjnej dotyczące akceptacji przez Sąd I instancji wskazania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Na marginesie - poza podniesionymi już względami - stanowisko zajęte przez organy rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym i uznane za legalne przez Sąd I instancji budzi też zastrzeżenia, skoro rodzi komplikacje w kwestii oceny możliwości ponownego zgłoszenia wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Zgodnie z art. 18 ust. 11 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Podobnej regulacji – czego nie rozważyły rozstrzygające w sprawie organy i przeoczył Sąd I instancji – nie ma, gdy chodzi o sytuację podmiotu, któremu odmówiono w niniejszej sprawie wydania decyzji zezwalających na sprzedaż napojów alkoholowych.

Ponownego rozważenia przez Sąd I instancji wymagać będzie ocena charakteru decyzji rozstrzygającej wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż z uwagi na mnogość zmian regulacji zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dużą ostrożnością podchodzić tu trzeba do przydatności wykorzystania poglądów prezentowanych wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie sposób pominąć zwłaszcza, iż powołany przez organy rozstrzygające w postępowaniu administracyjnym oraz Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 461/97, OSS 1998/3/76 zapadł przy innym brzmieniu art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi niż wiążące w niniejszej sprawie.

W czasie wydawania przez Naczelny Sąd Administracyjny powoływanego wyroku z dnia 3 marca 1998 r., zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży mogła być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy.

Z przytoczonej regulacji wynika, że chodziło tu o niewiążące współdziałanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej, przy czym zakres wypowiedzi organu współdziałającego nie został ograniczony. Obejmował zatem wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W stanie prawnym obowiązującym w czasie rozstrzygania w niniejszej sprawie w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi powtórzono zasadę, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W art. 18 ust. 2 zaznaczono, iż zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (to co wniosek winien zawierać określa art. 18 ust. 5 omawianej ustawy), a w art. 18 ust. 3 wskazano na rodzaje zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Natomiast współdziałaniu przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poświęcono art. 18 ust. 3 a, zgodnie z którym zezwolenie organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, przy tym ta opinia dotyczyć ma jedynie kwestii zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1, 2 analizowanej ustawy.

Sąd I instancji prezentując pogląd o uznaniowości decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ogólnie odwołał się do treści "art. 18 ust. 1-3" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przytoczył też brzmienie art. 12 ust. 1, 2 i art. 18 ust. 3a tego aktu prawnego (bez wskazania wprost na te jednostki redakcyjne ustawy).

Według Sądu I instancji, z treści przedstawionych unormowań wynikać ma, że kwestia wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mieści się w sferze uznania administracyjnego "wyznaczonego m.in. treścią uchwał Rady Gminy, ustalających liczbę punktów sprzedaży, zasady ustanawiania miejsc sprzedaży".

Tego rodzaju argumentacja, jak słusznie podniosła skarga kasacyjna, nie przekonuje o zasadności przyjęcia możności uznaniowego działania organu zezwalającego, szczególnie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wydana została pozytywna opinia organu współdziałającego o zgodności lokalizacji konkretnego punktu sprzedaży z uchwałami Rady m. st. Warszawy. Uznaniowość decyzji administracyjnej może być wyprowadzona jedynie na podstawie argumentacji mającej oparcie w przepisach regulujących zasady wydawania konkretnego rozstrzygnięcia, a nie ogólnych postulatów formułowanych z uwagi np. na cele danej ustawy. Uwaga ta jest szczególnie istotna, gdy chodzi o regulacje dotykające zasad prowadzenia działalności gospodarczej.

W powoływanych przez Sąd I instancji przepisach nie można się dopatrzeć upoważnienia ustawodawcy do przyjęcia wyposażenia organu zezwalającego w luz decyzyjny, w razie gdy wnioskodawca złoży odpowiadający wymogom prawa wniosek, a organ współdziałający wyda pozytywną opinię.

Dodatkowo wypada przy tym zwrócić uwagę, iż w art. 18 ust. 3a użyto zwrotu "zezwolenie... organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii...". Podkreślenie to wymaga rozważenia, skoro w innych fragmentach tej samej ustawy np. w art. 181 ust. 1 – dotyczącym wydawania jednorazowych zezwoleń wskazano, że zezwolenia "mogą być wydawane".

Słusznie w skardze kasacyjnej (choć jej argumentacja w zakresie kwestii uznaniowości decyzji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest konsekwentna) zwrócono uwagę na pominięcie zarówno przez rozstrzygające organy, jak i Sąd I instancji ustosunkowania się do wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy faktu umorzenia przez Prokuraturę Rejonową [...] dochodzenia o czyn z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec znikomego stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu.

Tego rodzaju brak, nawet w razie wykazania podstaw do przyjęcia uznaniowego charakteru konkretnej decyzji (czego w niniejszej sprawie jednak nie dokonano), stanowiłby samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Podniesionej okoliczności nie można byłoby bowiem uznać za obojętną - z punktu widzenia wymagań art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., na których znaczenie zwrócił uwagę sam Sąd I instancji.

Chybione są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej zasadzające się na eksponowaniu istnienia w jej ocenie jednostkowości faktu sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia na terenie objętego wnioskami złożonymi w niniejszej sprawie hipermarketu.

Podkreślenia tu wymaga, iż powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 714/98 Lex nr 43185 dotyczył zagadnienia cofnięcia, a nie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie (por. wyrok z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt II GSK 148/05) zmienił wcześniej prezentowane stanowisko i uznał, że nawet jednorazowe złamanie zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonej w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uzasadnia cofnięcie udzielonego zezwolenia na sprzedaż tych napojów.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).