Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1290/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 pkt 8, pkt 9, art. 25 ust. 3, art. 26b
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Środowiska, po rozpoznaniu odwołania A. D. oraz T. M. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o udzieleniu I. N. i M. R. koncesji na wydobywanie dolomitów dewońskich ze złoża "[...]" położonego w miejscowości W., gm. [...], woj. [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...] udzielił koncesji I. N. i M. R., działających w ramach spółki cywilnej pod nazwą [...] – I. N. i M.R. na wydobywanie dolomitów dewońskich ze złoża "[...]" położonego w granicach działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości W., gm. [...], woj. [...]. W koncesji tej określono granice obszaru górniczego oraz terenu górniczego.

Od wyżej opisanej decyzji koncesyjnej odwołanie złożyli A. D., który wskazał, iż jest następcą prawnym H. G., któremu przysługiwało prawo własności do działki na [...] położonej w terenie górniczym oraz T. M., który zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. poprzez pozbawienie go udziału w postępowaniu koncesyjnym.

Pismami z dnia [...] lutego 2010 r. organ drugiej instancji, wystąpił do A. D. oraz T. M. z prośbą o wykazanie interesu prawnego uzasadniającego złożenie przedmiotowego odwołania. W odpowiedzi na ww. pismo T. M., dalej zwany skarżącym, powołał się na swoje prawo własności do działki nr [...] położonej w granicach terenu górniczego utworzonego koncesją, co w jego ocenie daje mu tytuł prawny do wniesienia odwołania, natomiast A. D., w terminie wyznaczonym przez organ nie zajął żadnego stanowiska w opisywanej sprawie.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 127 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot posiadający legitymację procesową w danej sprawie. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło odwołanie, ma więc obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną postępowania. W sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną, organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stroną zaś w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wspomniany interes prawny musi znajdować swą podstawę w przepisach prawa, być konkretny i realny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 72/00, LEX nr 54200). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie stosownych czynności przez organ administracji.

Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Terenem górniczym w myśl art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest zaś przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Regulacja wyżej powołanych przepisów nie stanowi władczej podstawy do określenia uprawnień do udziału w postępowaniu koncesyjnym innego podmiotu, aniżeli adresata koncesji. Nie można zatem uznać interesu prawnego, właściciela nieruchomości położonej w terenie górniczym na której nie będzie prowadzona działalność koncesyjna.

Stwierdził zatem, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego (wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 728/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI S.A./Wa 74/09).

W badanej sprawie opisywana koncesja nie nakłada na skarżącego T. M. żadnych obowiązków ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Rozstrzygnięcie zawarte w opisywanej decyzji koncesyjnej nie dotyczy więc bezpośrednio skarżącego. W tej sytuacji, należy uznać iż odwołujący się nie posiada przymiotu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, gdyż nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu. Przysługujące skarżącemu prawo własności do nieruchomości położonej w terenie górniczym będzie zaś stanowić jego interes faktyczny (interes gospodarczo - ekonomiczny), który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI S.A./Wa 970/04).

W ocenie organu, przyjęcie zaś stanowiska przeciwnego, iż właściciele gruntów objętych terenem górniczym posiadają status strony postępowania, prowadziłoby do konieczności uwzględnienia bardzo szerokiego (a w praktyce niemożliwego) kręgu stron, co z kolei niewątpliwie doprowadziłoby do całkowitego paraliżu prowadzonego postępowania administracyjnego.

Na decyzję tę T. M., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. B., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Wskazano, że wprawdzie w świetle przepisów prawa górniczego stroną jest niewątpliwie ubiegający się o koncesję to nie oznacza, iż może zaistnieć sytuacja, że udzieleniu koncesji sprzeciwia się osoba, której interes prawny uzasadnia czynny sprzeciw. Powołano się na wyroki NSA potwierdzające powyższe stanowisko (z dnia 27 czerwca 2006 r., II GSK 100/06 i z dnia 11 marca 2008 r. IIGSK 433/08). Wskazano, iż skarżący nie może korzystać z należącej do niego nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Ma to związek przede wszystkim z faktem, że przedsiębiorcy zarządzający kopalnią odkrywkową nie stosują się do wymogów nałożonych na nich w koncesji, a zapisy samej koncesji nie chronią właścicieli nieruchomości sąsiadujących i znajdujących się w obszarze górniczym. Wskazali jakich prac i czynności nie wykonali przedsiębiorcy kierujący kopalnią podkreślając, iż waga naruszeń uzasadnia cofnięcie koncesji.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Podkreślił, iż skarżącemu przysługuje prawo własności do działki nr [...], jednak opisana nieruchomość położona jest w granicach terenu górniczego, który stosownie do postanowień art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej jako p.g.g., stanowi jedynie możliwą strefę negatywnych wpływów eksploatacji, a nie prowadzi się na nim wydobycia kopaliny.

Organ zwrócił uwagę, iż powstawanie szkód związanych z działalnością wydobywczą nie może decydować o przyznaniu właścicielowi nieruchomości statusu strony w postępowaniu koncesyjnym. Stosownie do art. 92 p.g.g., do naprawienia szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

W sytuacji, gdy odwołanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się w sprawie wyłącznie interesem faktycznym (chronionym w postępowaniu cywilnym), w dodatku odnoszącym się do terenu położonego poza granicami obszaru górniczego ustanowionego w decyzji administracyjnej na którym to ma być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza, organ orzekający w sprawie musi umorzyć postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie narusza prawa. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 1165/02 nie publ.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Przy wykładni art. 28 k.p.a. należy mieć na uwadze, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Istnieje wprawdzie możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H.Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42).

Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes.

W każdym przypadku, interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazywał że jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], która znajduje się w granicach terenu górniczego, co w jego ocenie, daje mu tytuł prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym. W skardze skierowanej do Sądu, wskazał natomiast art. 140 k.c. jako normę prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny.

Stosownie do treści art. 6 pkt 8 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu prawa, aniżeli tylko adresata koncesji, również interesu prawnego nie można wywieść z art. 25 ust. 3 i art. 26b p.g.g.

Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, w treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Skarżący nie wykazał, jakie uprawnienia właścicielskie zostały naruszone poprzez wydanie koncesji, skutkiem wydania decyzji nie zmieniło się bowiem przeznaczenie nieruchomości skarżącego. Do naprawiania ew. szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Również niespełnienie przez koncesjonariuszy wymogów nałożonych na nich w koncesji i ew. utrudnienia w przyszłości w normalnym korzystaniu z nieruchomości źródłem interesu prawnego nie są.

W zaistniałej sytuacji Minister Środowiska zasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego. Skoro nie ma oni interesu prawnego, tym samym wszczęte postępowanie odwoławcze nie mogło się toczyć i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Okoliczność zatem, że Marszałek Województwa [...] doręczył skarżącemu decyzję o udzieleniu koncesji nie daje mu, z przyczyn wyżej wskazanych, uprawnień strony w tym postępowaniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.