Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2149/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 309/12 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Karczewa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. W. kwotę 1107 (tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r. , sygn. IV SA/Wa 309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Karczewa z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych wraz z zapleczem biurowym, socjalnym, technicznym i magazynowym na działkach nr 102/2 i 103 w Karczewie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Z wnioskiem o ustalenie warunków wystąpił w dniu 23 września 2010 r. H. W. Pismem z 20 sierpnia 2011 r. wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza Karczewa o wyłączenie od rozpoznania spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 104 i działek nr 102/2 i 103 Naczelnik Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Strategii A. Z., albowiem działka 104 należy do jej siostry L. C., która blokuje wydanie decyzji w sprawie z wniosku H. W., czego potwierdzeniem jest niczym nie usprawiedliwiona przewlekłość w załatwieniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Burmistrz Karczewa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych na działkach 102/2 i 103 w Karczewie. W uzasadnieniu stwierdzono, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy, albowiem działki 102/2 i 103 nie mają dostępu do drogi publicznej, przylegają one bezpośrednio do działek drogowych nr 115 i 117, których wnioskodawca nie jest ani właścicielem, ani nie ma zgody ich właścicieli na wykorzystywanie jako dojazdu. Nadto wnioskodawca nie dostarczył wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowane zamierzenie nie odpowiada też charakterystyce zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

Postanowieniem z [...] września 2011 r. nr [...] Burmistrz Karczewa, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., wyłączył A. Z. od udziału w postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 104 oraz dla działek nr 102/2 i 103 w Karczewie, uznając istnienie powiązań rodzinnych między zwierzchnikiem pracownika prowadzącego postępowanie, a jedną ze stron postępowania.

W odwołaniu od decyzji H. W. zarzucił przewlekłość postępowania, bezzasadne uznanie że inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nieprawidłowe przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Podniósł także, że nie jest uzasadniony zarzut braku dostępu jego działek do drogi publicznej, działki przylegają bezpośrednio do urządzonej drogi wewnętrznej powstałej z podziałów geodezyjnych zatwierdzonych przez właściwy organ, podział był dokonany w czasie obowiązywania planu miejscowego, który ten teren przewidywał pod zespół zakładów rzemiosła usługowego i produkcyjnego bez towarzyszącego programu mieszkaniowego.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą niezbędne jest ustalenie, że nieruchomość objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zwrócono uwagę, że pojęcie dostępu do drogi publicznej obejmuje zarówno dostęp bezpośredni, gdy działka graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Kolegium za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji, że teren objęty wnioskiem nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Teren ten mógłby zostać skomunikowany z drogą publiczną przez drogę wewnętrzną przebiegającą m.in. przez działki nr 63, 64, 66, 114, 115 i 11, ale tak zaprojektowany dostęp przebiega przez działki drogowe nr 114, 115 i 117, których ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem jest M. F., Z odpisu księgi wieczystej nr KW [...] dostępnej na stronie internetowej Ministra Sprawiedliwości nie wynika, aby na rzecz działek nr 102/2 i 103 ustanowiona została po tych działkach jakakolwiek służebność przechodu i przejazdu. Natomiast informacje podane przez strony postępowania wskazują, że M. F. zmarła i aktualnie toczy się po niej postępowanie spadkowe. Okoliczności te uzasadniają wniosek, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przedwczesne są ustalenia dotyczące niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w art 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie planowana inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć, dla których konieczne jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Brak szczegółowej charakterystyki przedsięwzięcia nie pozwala na zakwalifikowanie go do któregokolwiek z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Kolegium nie zgodziło się jednocześnie ze stanowiskiem organu I instancji, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem jest uzasadniona ze względu na fakt, iż planowane zamierzenie powstałoby w sąsiedztwie działek zabudowanych już domkami jednorodzinnymi, co nie odpowiadałoby charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Uznano bowiem, iż skoro w analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane budynkami spełniającymi także funkcje usługowe i produkcyjne, to wnioskowana inwestycja może mieścić się w ramach zastanego w tym rejonie sposobu zagospodarowania terenu.

W skardze do sądu administracyjnego H. W. podał, że zaskarża decyzję w części dotyczącej stwierdzenia braku dostępu działek do drogi publicznej. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie dokonał właściwych ustaleń w zakresie dostępu działki inwestycyjnej nr 102/2 i 103 do drogi publicznej. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło również treść art. 77 Kpa, bowiem nie odniosło się do decyzji podziałowej, w wyniku której powstały ww. działki. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1748 ze zm.) poprzez nieuprawnione uznanie, że warunek dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych, powstałych w wyniku podziału terenu dokonanego na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Karczew nie został spełniony, mimo że jednocześnie w tej samej decyzji wydzielono do nich dojazd, który stanowią działki nr 63, 64, 114, 115 i 117, określony w planie miejscowym jako ulica o klasie lokalnej. Z podobnych przyczyn skarżący wywiódł zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 605 ze zm.) oraz art. 10 ust, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.).

W piśmie procesowym z 1 marca 2012 r. skarżący uzupełnił swoją skargę, dołączając do niej dokumenty mające potwierdzić wadliwość ustaleń w zakresie braku dostępu do drogi publicznej. Skarżący wskazał, że z prawomocnej decyzji Burmistrza Karczewa z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału działek gruntu przy ul. [...] w obr. [...] oraz z treści obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz scalaniu i wymianie gruntów wynika, iż właścicielem działek drogowych nr 63, 64, 66, 114, 115 i 117 obręb 34, położonych w rejonie przy ul. [...] w Karczewie od dnia wydania decyzji, tj. [...] listopada 1992 r. jest gmina. Brak ujawnienia tego skutku jest zaniedbaniem gminy oraz rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w toku ustalania warunków zabudowy dla inwestycji na innych działkach przyległych do działek nr 63, 64, 66, 114, 115 i 117, stanowiących drogę wewnętrzną, nie kwestionowano dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. IV SA/Wa 309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy administracji orzekały w sprawie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi, ale także do łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Koniecznym warunkiem do ustalenia warunków zabudowy jest wobec powyższego dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Wniosek, że teren ten w niniejszej sprawie nie ma dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji uznał za uzasadniony. Skarżący zarzucał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło skutki wywołane prawomocną decyzją Burmistrza Karczewa z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...], którą zatwierdzono jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podział określonych działek przy ul. [...] na szereg działek budowlanych oraz działkę pod ulicę. To, że działki drogowe stanowią własność osób prywatnych, a nie gminy, nie może stanowić w ocenie skarżącego podstawy do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, świadczy natomiast jedynie o zaniedbaniu samej gminy, która po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału działek gruntu przy ul. [...] nie wykupiła przedmiotowych gruntów, czym naruszyła prawo. Pominięty został zatem fakt, iż od wielu lat dojazd do działek z drogi publicznej - ul. [...], odbywa się poprzez drogi wewnętrzne- dz. nr ew. 63, 64, 66, 114, 115 i 117 obr. [...].

W nawiązaniu do tych argumentów Sąd I instancji stwierdził, że nie dają one podstaw aby uznać, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornie działki inwestycyjne nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej- ul. [...]. Jakkolwiek planowana inwestycja mogłaby zostać skomunikowana z tą ulicą, to jednak tak projektowany dostęp przebiegałby przez działki drogowe o nr 114, 115 i 117, będące własnością osób prywatnych. W takiej sytuacji, dla wypełnienia warunku dostępu inwestycji do drogi publicznej konieczne jest legitymowanie się przez inwestora prawem służebności przechodu i przejazdu. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro na rzecz działek nr 102/2 i 103 nie została ustanowiona jakakolwiek służebność drogowa, to wniosek o braku dostępu do zewnętrznego układu dróg publicznych jest prawidłowy. Okoliczności tej nie zmienia zarzut niezgodnego z prawem zaniechania gminy, która pomimo nałożonego na nią przez obowiązujące wówczas prawo obowiązku wykupu wydzielonych działek drogowych nr 63, 64, 66,114, 115 i 117 obręb [...], położonych w rejonie przy ul. [...] w Karczewie, przewidzianych w obowiązującym wówczas planie miejscowym pod drogę lokalną, nie wykupiła ich na własność. Działki te zatem nadal stanowią własność osób prywatnych i bez legitymowania się przez skarżącego prawem służebności przejazdu przez te działki (droga wewnętrzna), nie można uznać, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Równocześnie za uzasadnione Sąd I instancji uznał stanowisko Kolegium dotyczące przedwczesności ustaleń dotyczących niespełnienia przez inwestycję warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy brak było jednoznacznych podstaw do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć dla których konieczne jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko uznano za wadliwe. Brak szczegółowej charakterystyki przedmiotowego przedsięwzięcia nie pozwalał na jego jednoznaczne zakwalifikowanie do któregokolwiek z przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ta okoliczność w ocenie Sądu I instancji nie miała jednak znaczenia dla sprawy, bowiem nie było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niewypełnienie wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Za pozbawiony znaczenia uznano również zarzut naruszenia art. 24 § 2 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu pracownika organu spokrewnionego z jedną ze stron postępowania wskazując, że jedyną czynnością dokonaną przez tę osobę w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 25 maja 2011 r.). Skoro podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy była okoliczność niewypełnienia wymogu dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, a nie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd I instancji za uzasadnione uznał, że wyłączenie Naczelnika Wydziału od udziału w postępowaniu dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie miało znaczenia dla sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji H. W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 10 ust. 5 ustawy z 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego,

- art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności polegającej na przejściu na własność gminy działki wydzielonej pod ulicę na podstawie decyzji nr [...] z [...] listopada 1992 r., a tym samym pominięcie faktu istnienia drogi wewnętrznej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że działki wydzielone pod ulicę decyzją podziałową stanowią własność osób prywatnych, podczas gdy istnieje droga ogólnodostępna,

- art. 48 § 2 w związku z art. 106 ust. 3 p.p.s.a. poprzez nie zażądanie odpisów dokumentów znajdujących się w aktach organu, których skarżący sam nie mógł uzyskać i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentu pod postacią decyzji nr [...] z [...] listopada 1992 r., a także decyzji ustalających warunki zabudowy dla innych działek, które potwierdzają fakt dostępu do drogi publicznej,

- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy,

- art. 6, 7 i 9 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieudzielnie stronie informacji o okolicznościach mających wpływ na jej prawa i obowiązki,

- art. 76 § 1 w związku z art. 76a k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentów urzędowych i odmowę wydania takiego dokumentu, w konsekwencji nie uznanie faktu potwierdzonego dokumentem urzędowym,

- art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenia faktyczne i brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy,

- art. 24 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyłączenie z postępowania pracownika, mimo uprawdopodobnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że decyzją z [...] listopada 1992 r. został zatwierdzony podział nieruchomości, z wydzieleniem działki pod ulicę (obecnie działki drogowe nr 63, 64, 66, 114, 115 i 117), przewidzianą w planie miejscowym. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zgodnie z ust. 5 tego artykułu, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. W konsekwencji na podstawie wskazanej decyzji doszło do przejścia działek wydzielonych pod ulicę na własność gminy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego aktu. Okoliczność ta została zupełnie pominięta zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji, co świadczy o naruszeniu przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wydzielona ulica jest drogą ogólnodostępną, stanowi aktualnie drogę dojazdową do ulicy [...], korzystają z niej wszystkie nieruchomości do niej przyległe. Ulica ta jest drogą urządzoną, ma asfaltową nawierzchnię i szerokość ok. 20 m, jest użytkowana bez ograniczeń, nie tylko przez właścicieli działek powstałych po podziale. Przyjęcie w tych okolicznościach, że działka skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej jest naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skoro grunty wydzielone pod drogę przeszły na własność gminy, to nie jest wymagane ustanowienie służebności drogi koniecznej. O tym, że działki Skarżącego mają dostęp do drogi publicznej świadczy także fakt, że decyzją nr [...] z [...] listopada 1997 r. zatwierdzono podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki o aktualnych numerach 102/1 i 102/2, przeznaczone pod usługi, taki podział był możliwy jedynie pod warunkiem, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Taki publiczny charakter istniejącej drogi potwierdza też w istocie praktyka gminy, która w wydawanych dla innych podmiotów decyzjach ustalających warunki zabudowy bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjmuje, że działki przyległe do tej drogi mają dostęp do drogi publicznej przez istniejącą drogę wewnętrzną. Odmienne ocena stanu faktycznego w stosunku do Skarżącego narusza zasadę równego traktowania obywateli z art. 32 Konstytucji.

Uzasadniając naruszenie prawa procesowego wskazano, że Sąd wydał wyrok bez uprzedniego rozważenia okoliczności wynikających z akt sprawy, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., nie biorąc pod uwagę faktu istnienia stanowiącej własność gminy drogi dojazdowej, potwierdzanego przez organ administracji przy okazji wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich. Sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych przyjmując, że droga na działkach nr 63, 64, 66, 114, 115 i 117 stanowi drogę prywatną, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a . Zarzucono, że doszło do naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a oraz art. 48 § 2 p.p.s.a., albowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wskazywanych jako dowody dokumentów, nie przeprowadził także uzupełniającego dowodu z tych dokumentów. Zarówno przed SKO, jak i przed Sądem Skarżący powoływał się na decyzje nr [...] z [...] listopada 1992 r. i nr [...] z [...] listopada 1997 r., decyzje o warunkach wydanych dla sąsiednich działek. Tak organy, jak i Sąd I instancji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego, naruszając art. 75, 76 § 1 i 3 oraz art. 76a k.p.a. Skoro zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał nie był pełny, Sąd winien go uzupełnić w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Skoro skarżący zgłaszał problemy z uzyskaniem wskazywanych dokumentów, w tym decyzji podziałowej nr [...], o czym powiadomił Sąd I instancji, zgodnie z art. 48 § 2 p.p.s.a. sąd winien o te dokumenty wystąpić, a nadto odnieść się do podnoszonych okoliczności w uzasadnieniu, czego zaniechał. Odpis decyzji Skarżący uzyskał już po wydaniu wyroku, nie usprawiedliwia to jednak naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji. Wskazano też, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie pracownika i przed jego wyłączeniem. Wadliwe jest stanowisko Sądu, że skoro osoba ta dokonała tyko jednej czynności w postępowaniu, to kwestia ta nie ma znaczenia, albowiem osoba ta jest przełożonym wszystkich pracowników Wydziału prowadzącego postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jeżeli nie zostanie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw, a zachodzi naruszenie prawa materialnego, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu w niniejszej sprawie winny podlegać zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ ich uwzględnienie rzutuje na ocenę wagi naruszeń prawa procesowego i stopnia ich wpływu na wynik sprawy.

Zasadny jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych ustalonych w sprawie. Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej został zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezsporne jest w sprawie, że działki Skarżącego przyległe są do urządzonej drogi o asfaltowej nawierzchni, wykorzystywanej bez ograniczeń, choć nie mającej statusu drogi publicznej. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). To, że pod względem geodezyjnym droga ta składa się z kilku działek, nie ma znaczenia dla stwierdzenia faktu, że działki Skarżącego przylegają do drogi wewnętrznej, umożliwiającej komunikację terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, co też nie było kwestionowane. Natomiast stosunki własnościowe tej drogi na etapie ustalania warunków zabudowy mają znaczenie drugorzędne. Wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący dostępu do drogi publicznej na etapie orzekania dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Warunek ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza konieczności legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Nie ma zatem podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. Żądanie takie mogłoby narażać inwestora na koszty, przy braku gwarancji uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej, podlega badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę, uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji powinno być warunkiem kreślonym w decyzji lokalizacyjnej, koniecznym do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W tej kwestii orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2040/11 i z 8 marca 2013 r., sygn. II OSK 2156/11. Za błędną w konsekwencji Sąd uznaje taką wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., wedle której na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej winien być prawnie uregulowany. Orzekając ponownie w sprawie organy administracji uwzględnią podaną interpretację wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Równocześnie rozważając kwestię nałożenia warunku uregulowania prawnego korzystania przez inwestora z drogi wewnętrznej organy winny wziąć pod uwagę skutki prawne ewentualnie wywołane decyzją nr [...] z [...] listopada 1992 r. zatwierdzającą podział nieruchomości na podstawie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustalić, czy ma ona charakter drogi prywatnej. Przepis ust. 5 art. 10 tej ustawy przewidywał powstający z mocy samego prawa skutek, polegający na przejściu na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętych na wniosek właściciela podziałem. Natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu poprzez niezastosowanie Sąd uznał za pozbawiony podstaw, albowiem przepis ten nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy orzekania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i podstawy takiej nie stanowił. Skutki wywołane z mocy prawa w sferze stosunków własnościowych stanowią natomiast element stanu faktycznego, który winien być przez organy ustalony w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy. Nie podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. Po pierwsze, brak jest danych, by jednoznacznie stwierdzić, że wszyscy właściciele działek położonych w sąsiedztwie inwestycji znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej. Nadto sprawa dotyczyła wyłącznie wniosku jednego podmiotu, wydanymi w sprawie decyzjami nie orzeczono w różny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a tylko wówczas zarzut nierównego traktowania mógłby mieć uzasadnienie.

W odniesieniu do zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że tego rodzaju zarzuty mogą odnieść skutek, gdy naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia winny przy tym dotyczyć Sądu I instancji. Sąd ten nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 9, 76 § 1, 76a, 77, 89 i 24 § 3 k.p.a. Postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów, bez wskazania naruszonych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, nie mogło odnieść skutku. Zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące art. 133 § 1, 141 § 4 i 48 § 2 w związku z art. 106 § 3 i 5 odnoszą się do wadliwego w ocenie Skarżącego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego stanu własności istniejącej drogi wewnętrznej i skutków wywołanych decyzją nr 28/92 z 23 listopada 1992 r. Jak wyżej wskazano, dla ustalenia warunków zabudowy i wykazania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. kwestie te nie miały zasadniczego znaczenia, stąd nie rozważenie przez Sąd statusu własnościowego działek tworzących tę drogę nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie było bowiem koniecznym warunkiem do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, jak i postępowania przed sądem I instancji, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez kwalifikowanego pełnomocnika.