Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 368/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A.M. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2022 r., nr P.7721.161.2021 14KK w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nakazał M. i M.A. (dalej: "inwestorzy", "odwołujący się") doprowadzenie lokalu usługowego położonego przy ul. [...] do stanu poprzedniego przez wykonanie następujących robót:

demontaż pozostałej wentylacji mechanicznej zawieszonej do stropu z odciągiem (stanowiącej uprzednio wyciągi nad stołem do prasownia i maglem elektrycznym);

usunięcie wentylatora wentylacji mechanicznej zamontowanego w drzwiach wejściowych;

usunięcie kratki wentylacyjnej (wewnątrz lokalu) i zamurowanie otworu do kanału wentylacyjnego nr 7;

zamurowanie w ścianie frontowej dwóch otworów (wentylacja grawitacyjna

w kształcie litery Z) i 4 widocznych otworów wentylacyjnych (okrągłych);

zabudowanie w stropie nad piwnicą otworu o wymiarach 1,93 m x 2,05 m, stanowiącego zejście do piwnicy;

zdemontowanie schodów zabiegowych do piwnicy o wymiarach 1,3 m x 2 m;

rozebranie fragmentu ściany stanowiącej wypełnienie uprzedniego otworu okiennego w ścianie tylnej budynku (otwór po wentylacji).

PINB podał w uzasadnieniu, że w sprawie zapadły wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2017 r., II OSK 2262/16, WSA w Olsztynie z 6 listopada 2018 r., II SA/Ol 606/18, NSA z 20 października 2019 r., II OSK 345/19 i WSA w Olsztynie z 26 marca 2020 r., II SA/Ol 165/20. Zaznaczył, że w wyroku z 30 października 2019 r.,

II OSK 345/19, NSA zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy, jedną

z wytycznych jest posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny postanowieniem z 12 listopada 2020 r., [...] oddalił wniosek inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Inwestorzy pismem poinformowali organ, że od 4 stycznia 2021 r. w lokalu usługowym nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, a wszystkie maszyny i urządzenia techniczne zostały usunięte. W toku kontroli przeprowadzonej 28 stycznia 2021 r., PINB stwierdził, że lokal nie jest użytkowany. Wszystkie maszyny i urządzenia zostały zdemontowane i przeniesione pod inny adres, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza. W konsekwencji, decyzją z 12 marca 2021 r., PINB umorzył postępowania administracyjne. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 sierpnia 2021 r., a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toku kontroli przeprowadzonej 20 października 2021 r. PINB ustalił, że w dalszym ciągu pozostają elementy wentylacji mechanicznej i odciągi miejscowe; nie usunięto wentylatora (drzwi wejściowe); nie usunięto kratki wentylacyjnej (wewnątrz lokalu); pozostało wejście do piwnicy oraz schody do niej. W piwnicy nie został zamurowany otwór w ścianie oraz nie została rozebrana zamurowana część ściany. Pozostał otwór po wentylacji w ścianie tylnej budynku.

PINB podał, że postanowieniem z 28 października 2021 r., odmówił, na wniosek inwestorów, zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu. Zaznaczył, że inwestorzy pismem z 12 listopada 2021 r. wnieśli o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z 22 marca 2006 r. w celu wykazania, że otwór w ścianie tylnej budynku stanowi część okna skarżącej, a skarżący A. i M.M. (dalej: "skarżący") pismem z 27 listopada 2021 r. ustosunkowali się do ww. pisma i wnieśli o nieprzedłużanie trwającego postępowania.

PINB wyjaśnił, że roboty przeprowadzone w piwnicy budynku, obejmujące m. in. wykucie w ścianie otworu, nad którym wykonano nadproże w celu dostępu do kolejnego pomieszczenia piwnicznego, a także zamurowanie otworu drzwiowego stanowiącego uprzednie wejście do piwnicy inwestorów, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania, gdyż wszyscy współwłaściciele budynku dokonali prac, w wyniku których zmieniono dojścia do poszczególnych pomieszczeń piwnicznych, zmieniając tym samym układ komunikacyjny na poziomie całej kondygnacji podziemnej. Ewentualne postępowanie w powyższym zakresie będzie musiało być prowadzone wobec wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż roboty budowlane wykonane przez jednego ze współwłaścicieli będą miały bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli.

PINB stwierdził, że w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb", organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uprzednio postępowanie toczyło się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy nie uzyskali zastępczej zgody sądu cywilnego na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co było warunkiem niezbędnym do doprowadzenia przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu do stanu zgodnego z prawem.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestorka zarzuciła PINB naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez niewyjaśnienie: jaki był stan poprzedni lokalu usługowego; które konkretnie z robót budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji były prowadzone bez wymaganych zezwoleń administracyjnych; czy istnieje możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez skarżących oraz przez: błędne ustalenie stanu faktycznego

i niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że roboty w postaci wypełnienia uprzedniego otworu okiennego w ścianie tylnej budynku zostały wykonane przez inwestorów, podczas gdy przedmiotowe okno zostało zasłonięte samowolnie wybudowanym kominem i pracami murarskimi wykonanymi przez właścicieli innego lokalu w tym budynku;

- art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji motywów odmowy dopuszczenia tego dowodu, podczas gdy ten projekt ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, gdyż wskazuje, że skarżący wybudowali komin niezgodnie z projektem w taki sposób, że zasłania on okno inwestorów;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającego przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia odtworzenie motywów, jakimi kierował się organ wydając decyzję;

- art. 9 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania, a w szczególności brak poinformowania o piśmie skarżących z 27 listopada 2021 r.;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb przez przyjęcie, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb i nakazania inwestorowi doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, podczas gdy zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb wymaga szczegółowego zbadania wykonanych robót pod kątem możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. PINB, na podstawie art. 111 § 1a i § 1b k.p.a. uzupełnił własną decyzję w ten sposób, że dodał termin do wykonania przedmiotowych robót (do 28 lutego 2022 r.) i odmówił uzupełnienia decyzji w pozostałej części wniosku skarżącej.

Skarżąca w piśmie z 20 stycznia 2022 r. zarzuciła, że w ww. postanowieniu PINB nie odniósł się do wszystkich zagadnień, które podniosła we wniosku o uzupełnienie decyzji.

Na wezwanie WINB skarżąca, pismem z 21 stycznia 2022 r., wyjaśniła, że ww. pismo wniosła w trybie art. 9 k.p.a., gdyż chce uniknąć szkody z uwagi na nieznajomość prawa.

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), decyzją z 12 kwietnia 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie uprzednio toczyło w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. WINB zaznaczył, że zakres robót wykonanych przez inwestorów w ramach adaptacji lokalu usługowego ze sklepu rybnego na pralnię, został ustalony uprzednio. Stwierdził, że mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku NSA z 30 października 2019 r., II OSK 345/19, wobec braku zastępczej zgody sądu na zakres czynności legalizacyjnych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, gdyż Sąd Rejonowy postanowieniem z 12 listopada 2020 r. oddalił wniosek inwestorów o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, na obecnym etapie sprawy jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego. Stanem poprzednim w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb jest stan sprzed wykonania samowolnych robót budowlanych, które inwestorzy zrealizowani adoptując lokal usługowy na pralnię (zakres robot został ustalony na poprzednim etapie sprawy).

Odnosząc się do zakresu nałożonego przez PINB obowiązku ocenił, że zasadny był nakaz demontażu pozostałych elementów wentylacji mechanicznej, która nie spełniała warunków technicznych i nie była objęta zgodą Wspólnoty.

Stwierdził ponadto, że w sprawie należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię robót wykonanych przez skarżących, które zostały wykonane w ramach istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatora zabytków, objętych odrębnym postępowaniem. W ocenie WINB wpływają one bezpośrednio na zakres obowiązków inwestorów m.in. w zakresie komina wykonanego przez skarżących, który w części zasłania legalnie istniejący otwór okienny w lokalu inwestorów i umieszczenia rury kanalizacyjnej w kanale wentylacyjnym lokalu inwestorów. WINB stwierdził, że PINB powinien zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż nie można doprowadzić do sytuacji, w której wykonanie obowiązku przez inwestorów prowadziłoby do pozostawienia przedmiotowego lokalu bez wentylacji grawitacyjnej czy też obciążyłoby ich skutkami samowolnych lub nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych przez skarżących.

WINB wskazał, że obowiązek zamurowania wykonanego samowolnie przez inwestorów zejścia do piwnicy bezpośrednio z przedmiotowego lokalu (tj. przebicia się przez strop oraz wykonania schodów) jest zasady, lecz przedwczesny w sytuacji braku możliwości alternatywnego, tj. poprzedniego wejścia przez inwestorów do piwnicy. Wykonanie na tym etapie tego obowiązku skutkowałoby pozbawieniem inwestorów możliwości korzystania z piwnicy, która uprzednio istniała jako część wspólna i była dla nich dostępna. Podzielił stanowisko PINB i stron, że należy wszcząć odrębne postępowanie w trybie art. 50 - art. 51 Pb, obejmujące wykonanie przez wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej samowolnych robót budowlanych w części wspólnej budynku na poziomie piwnicy, skutkujące zmianą układu komunikacyjnego.

Zaznaczył, że jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie winien być dopuszczony zarówno projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 22 marca 2006 r. i dokumenty zebrane w sprawie znak: [...] dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez skarżących.

WINB wskazał ponadto, że w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego ochronie konserwatorskiej, to konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków lub uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Rozstrzygnięcia konserwatora zabytków, będą miały istotne znaczenia zarówno w zakresie robót wykonanych przez inwestorów i skarżących.

WINB wyjaśnił ponadto, iż orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Zgodnie więc z art. 142 k.p.a. organ odwoławczy zakwalifikował pismo skarżącej z 20 stycznia 2022 r. (wniesione z zachowaniem terminu wskazanego w art. 111 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.), uzupełnione pismem z 21 lutego 2022 r., jako odwołanie. Wyjaśnił, że w trybie art. 111 k.p.a. nie można żądać uzupełnienia decyzji co do jej uzasadnienia i nie jest dopuszczalne sprostowanie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że PINB uwzględnił wniosek o uzupełnienie sentencji ww. decyzji przez określenie terminu wykonania nałożonego obowiązku, jednocześnie odmawiając uzupełnienia sentencji ww. decyzji o nakaz nadzoru budowlanego nad wykonywanymi robotami. Stwierdził, że roboty ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku winny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, gdyż zapewni to prawidłowość ich wykonania. Termin realizacji nałożonego obowiązku winien być określony, z uwzględnieniem zakresu robót/ czynności, tak, aby było realnym wykonanie tego obowiązku, jednak bez zbędnej zwłoki.

W związku z powyższym, wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego m.in. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., PINB przedwcześnie wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb (bez uprzedniego stanowiska konserwatora zabytków co do zakresu nałożonego obowiązku i bez uprzedniego wydania rozstrzygnięć w zakresie robót wykonanych przez skarżących i w zakresie robót wykonanych przez wszystkich członków Wspólnoty ww. budynku w poziomie piwnicy).

W złożonym sprzeciwie skarżąca stwierdziła, że nie wniosła odwołania od decyzji PINB, a jedynie w myśl art. 9 k.p.a. wnosiła o udzielenie odpowiedzi na pytania. Dopiero po udzieleniu odpowiedzi przez organ mogłaby podjąć stosowną decyzję, by nie ponieść szkody z powodu nieznajomości prawa. Podkreśliła ponadto przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie, które trwa od 10 lat i zarzuciła WINB stronniczość oraz faworyzowanie inwestorów. Zaznaczyła, że w dniu wglądu przez nią do akt sprawy nie było potwierdzenia wniesienia odwołania przez pełnomocnika inwestorów. Zarzuciła, że WINB nie uwzględnił wydanych w sprawie wyroków sądów, w tym WSA w Olsztynie z 20 maja 2014 r., II SA/OI 319/14, z 6 listopada 2018 r., II SA/OI 606/18 i wyroku NSA z 30 października 2019 r., II OSK 345/19. Podniosła, że WINB w 2015 r. kontrolował lokal pralni chemicznej i do czerwca 2019 r. nie było okna od strony podwórka. Inwestorzy samowolnie rozebrali ścianę konstrukcyjną budynku i wybili otwór okienny, co organ legalizuje. Skarżąca stwierdziła, że w aktach sprawy znajdują się opinie biegłych sądowych i zdjęcia ujawniające, że okna w ścianie od podwórka nie było. Wskazała również, że pominięto fakt samowolnego wykonania trzech innych okien.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że tylko ona i jej mąż dążyli do ugodowego zakończenia podziału piwnic przed notariuszem, co organ pominął z naruszeniem art. 13 k.p.a. Zarzuciła, że PINB uchyla się od stwierdzenia samowoli budowlanej popełnionej przez trzeciego członka wspólnoty w zakresie wykucia otworu w stropie parteru bez projektu i pozwoleń, celem uzyskania dojścia do piwnicy.

Podniosła ponadto, że inwestorzy nigdy nie mieli wentylacji grawitacyjnej w sali głównej, lecz samowolnie wkuli się do ich kanałów kominowych, co zostało potwierdzone wyrokami sądowymi i w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 90 Pb. Dodała, że inwestorzy nie mają też kanału spalinowego. Przyznała, że z mężem wybudowali własny komin na zewnątrz budynku, lecz za zgodą wspólnoty mieszkaniowej, zgodnie z projektem.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zobowiązanie inwestorów do wykonania ekspertyzy budowlanej nakazanej w 2013 r.; nakazanie przywrócenia lokalu pralni chemicznej do stanu sprzed wykonania samowolnych robót budowlanych; zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania w pismach skarżącej i obciążenie WINB kosztami postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na względzie, że w świetle art. 138

§ 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane.

W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Wymaga podkreślenia, że w kontrolowanym postępowaniu WINB wydając zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzję, związany był oceną prawną i wytycznymi zawartymi we wszystkich wydanych dotychczas w tej sprawie ww. prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Także Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, zobowiązany był do oceny działania WINB z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w ww. wyroku. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,

a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

O ile prawidłowo WINB podzielił ocenę PINB, że z uwagi na brak zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie przez inwestorów robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku, zasadnym było prowadzenie postępowania w trybie art. 51

ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351), dalej: "Pb", zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia,

o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, to nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego odnośnie do oceny okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz wytycznych co do dalszego postępowania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że bez podstawy prawnej WINB nakazał organowi pierwszej instancji zawiesić toczące się w kontrolowanej sprawie postępowanie.

Zgodnie z art. 97 §1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie:

1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się

z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału

w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30

§ 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 795, z późn. zm.).

Żadna z ww. przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie i co należy podkreślić, WINB nie wskazał, na podstawie którego z cytowanych przepisów PINB miałby zawiesić toczące się postępowanie. Nie stanowi bowiem przewidzianego w pkt. 4, zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, okoliczność prowadzenia postępowania naprawczego wobec skarżących przez PINB, a więc ten sam organ administracji ani też ewentualne wykonanie określonych robót budowlanych przez osoby fizyczne. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego". W doktrynie

i orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zagadnieniem wstępnym jest określona

w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przez zagadnienie wstępne rozumie się więc stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc

o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z 22.10.2021 r., I OSK 742/21 i z 17.02.2022 r., II OSK 530/19).

Prawidłowo PINB wyjaśnił w postanowieniu z 28 października 2021 r., że w sprawie nie może mieć zastosowania również art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Niezależnie od braku zgody skarżących na zawieszenie postępowania, toczące się postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek inwestorów, lecz z urzędu, co wyklucza możliwość zastosowania ww. przepisu.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że mimo iż sprawa toczy się już 9 lat, kwestia dostępu inwestorów do przedmiotowego przewodu kominowego nie została jednoznacznej ustalona. W piśmie z 20 sierpnia 2013 r. skarżący oświadczył, że w dacie zakupu mieszkania w 2000 r., "weszli w posiadanie" dwóch kanałów kominowych. Około 2001 r. w jednym z nich umieścił rurę kanalizacyjną z mieszkania, którą podłączył do istniejącej rury kanalizacyjnej w lokalu usługowym inwestorów, za ich wiedzą i zgodą. Okoliczności tej nie przeczyli inwestorzy, którzy wyjaśnili w piśmie z 19 maja 2015 r., że

w zaleceniach kominiarskich nakazano im podłączyć ich lokal do przewodu kominowego nr 2, a wobec sprzeciwu skarżących – do przewodu nr 7, który miał być wolny, lecz

w którym znajduje się ww. rura kanalizacyjna. Do pisma tego załączono oświadczenie wykonawcy z 19 maja 2015 r., który potwierdził wkucie do kanału wentylacyjnego i montaż

w wykonanym otworze kratki wentylacyjnej w 2013 r. Ponadto, z pkt. 2c oceny stanu technicznego (uzupełnienia do opinii wystawionej 22 listopada 2013 r. i 8 września 2014 r.) wynika, że wkucie się w kanał wentylacyjny konina wykonano według zaleceń mistrza kominiarskiego - protokół z 20 lipca 2012 r. Z aneksu z 22 maja 2014 r. do ekspertyzy budowlanej z 13 grudnia 2013 r., wykonanej na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowego budynku, wynika, że w kominie wewnątrz budynku znajduje się

10 kanałów, w tym 2 dymowe, w jednym zamontowano rurę kanalizacji sanitarnej. Pozostałe kanały pełnią funkcję kanałów wentylacyjnych (zob. pkt. 3.6 ekspertyzy budowlanej z 13 grudnia 2013 r.). W ocenie autora tego aneksu, kanał, w którym umieszczono tę rurę, nie mógł pełnić funkcji przewodu wentylacyjnego. Ponadto,

w protokole z oględzin z 10 lutego 2015 r., PINB stwierdził, że w 2013 r. w przedmiotowym kanale (w którym znajduje się rura kanalizacyjna) wykuty został otwór i osadzono kratkę wentylacyjną.

Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala więc na podzielenie stanowiska WINB, że wentylację grawitacyjną lokalu usługowego inwestorów zapewniał przewód, w którym znajduje się ww. rura kanalizacyjna skarżących, skoro inwestorzy wkuli się w ten kanał i umieścili w nim kratkę wentylacyjną dopiero w 2013 r., zaś samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w 2003 r. Niewątpliwie jednak, lokal usługowy inwestorów w wyniku prowadzonego postępowania w celu przywrócenia stanu poprzedniego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb, nie może zostać pozbawiony wentylacji. Jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie przesądza o prawidłowości zajętego przez WINB stanowiska. Niezbędne jest więc ustalenie, które przewody kominowe przynależą do poszczególnych lokali, to jest lokalu usługowego inwestorów i pozostałych lokali

w przedmiotowym budynku oraz które mogą być wykorzystane w celu zapewnienia wentylacji lokalu inwestorów bez pozbawiania pozostałych współwłaścicieli przewodów kominowych, przynależnych do ich lokali.

WINB nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, poza ogólnikowym podzieleniem wyrażonego w odwołaniu stanowiska inwestorów, z jakich przyczyn uznał, że kwestia legalności wykonania komina wykonanego przez skarżących ma wpływ na wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją PINB z 3 grudnia 2021 r. W tiret 7 PINB nakazał rozebranie fragmentu ściany, stanowiącej wypełnienie otworu okiennego. Z załączonych do odwołania zdjęć wynika, że niewątpliwie komin skarżących przesłania zamurowany częściowo otwór okienny, lecz nie wskazuje, że jego częścią jest zamurowany otwór okienny. Nie jest zatem wykluczone, że wykonanie przez inwestorów nałożonego w zakresie tym obowiązku jest niezależne od ewentualnych obowiązków, które mogą być nałożone na skarżących, co w dacie wydania zaskarżonej decyzji WINB nie było przesądzone ostateczną decyzją.

W sprawie jednoznacznego ustalenia i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wymaga stan lokalu usługowego sprzed samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, w tym kwestia otworów okiennych. Skarżąca w pismach z 20 stycznia 2022 r. i 21 lutego 2022 r. podnosi, że inwestorzy samowolnie wybili trzy otwory okienne, podczas gdy przedmiotem postępowania jest tylko jedno okno. Do tego zarzutu nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia więc wymaga, czy inwestorzy z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego rzeczywiście wykonali otwory okienne.

Zawarte w zaskarżonej sprzeciwem decyzji wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania przez na organ pierwszej instancji nie prowadziłyby do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony.

Zasadnie natomiast WINB ocenił, że kwestia legalności robót wykonanych w piwnicach budynku, a w konsekwencji wybicie otworu w stropie nad piwnicą i wykonanie schodów zabiegowych, stanowiących obecnie jedyne wejście do piwnicy winno być przedmiotem odrębnego postępowania.

Podzielić też należy wskazanie dotyczące konieczności uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Pracami, wymienionymi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, które wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków są także prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem czy jak w niniejszej sprawie – do stanu poprzedniego (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11). Jednocześnie art. 39 ust. 1 Pb wskazuje, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące zignorowania jej wniosku z 21 października 2021 r. o uzupełnienie decyzji. Przede wszystkim, skarżąca precyzyjnie wskazała, że domaga się uzupełnienia wydanej przez PINB decyzji. Zgodnie zaś z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Prawidłowo więc PINB postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. uzupełnił rozstrzygnięcie własnej decyzji przez określenie terminu wykonania robót. Wyjaśnił ponadto, że nadzór budowlany nad robotami nie był konieczny z uwagi na mały stopień skomplikowania nakazanych robót. Zasadnie też wyjaśnił, że niedopuszczalne jest uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (wymiana trzech okien ze zmianą ich wielkości) nie mógł być uwzględniony przez PINB

w trybie uzupełnienia decyzji. Zauważyć należy, że kwestie, które skarżąca zawarła w ww. piśmie poza pkt. 1 i 2 ww. wniosku, niewątpliwie nie dotyczyły rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w zasadzie sprowadzały się do oceny działalności organów nadzoru w toczącym się postępowaniu i żądania uzupełnienia metryki sprawy.

Odnosząc się do zarzutów i wniosku skarżącej o nakazanie organom udzielenia odpowiedzi w trybie art. 9 k.p.a. co do kwestii poruszonych w piśmie z 20 stycznia 2022 r. wyjaśnić należy, że obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zdanie pierwsze k.p.a., tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają jednocześnie równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega natomiast na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Przepis art. 9 k.p.a. chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z należytej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Należy zauważyć, że skarżąca w tym piśmie kwestionuje prawidłowość postanowienia z 12 stycznia 2022 r. i decyzji z 3 grudnia 2021 r., zarzuca niewłaściwe działanie PINB, wyraża własne stanowisko w kwestii legalizacji podziału piwnic. Słusznie WINB zastosował art. 142 k.p.a. i uznał ww. pismo (wniesione

w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a.) za odwołanie, gdyż w ten sposób najszerzej chronione były prawa skarżącej.

Oceniając prawidłowość postanowienia PINB z 12 stycznia 2022 r., zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że PINB był uprawniony do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Należy przy tym podzielić ocenę WINB, że termin realizacji nałożonego obowiązku winien być określony z uwzględnieniem zakresu robót, tak aby realne było wykonanie tego obowiązku, co jednocześnie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, a także stanowisko, że roboty ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku powinny być prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia konstrukcyjno-budowlane.

Dodać należy, że zarzuty dotyczące prawidłowości działania organu administracji mogą być przedmiotem skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.