Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 366/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1 zd. 1, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 7, art. 11 ust. 8,  art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Maria Jagielska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w upadłości układowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1295/14 w sprawie ze skargi P. S.A. w upadłości układowej w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wykonania obowiązku informacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S.A. w upadłości układowej w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowaniami kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1295/14 oddalił skargę P. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w W. k. P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej w związku z naruszeniem wykonywania obowiązku informacyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Postępowanie administracyjne wobec P. S.A. w upadłości w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382, dalej: "ustawa o ofercie") wobec podejrzenia naruszenia art. 56 ustawy o ofercie w związku ze sporządzeniem raportu bieżącego nr [...] z 5 października 2012 r., zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z 4 stycznia 2013 r.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust 1 pkt 1 ustawy o ofercie, nałożyła na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 000 zł (słownie: pięćset tysięcy złotych), wobec stwierdzenia, że Spółka nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, tj. nieprzekazała Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji, która stanowi informację poufną, w rozumieniu art. 154 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2010 roku, Nr 211, poz. 1384, ze zm., dalej "ustawa o obrocie"), tj. informacji o zawarciu 4 lipca 2012 r. przez jednostkę zależną od Spółki, tj. spółkę M. [...] z siedzibą w N. na Cyprze (dalej: "M."), umowy zastawu na znajdujących się w jej posiadaniu 34 800 001 akcjach spółki R. S.A. z siedzibą w R. (dalej: "R.").

Komisja Nadzoru Finansowego rozpatrując wniosek skarżącej spółki o ponowne rozpoznanie sprawy nie zgodziła się z zarzutami nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie: skutków umowy zastawu na akcjach R., sposobu zorganizowania przez skarżącą przepływu informacji wewnątrz grupy kapitałowej oraz sytuacji finansowej Spółki, a także nieuprawnionego przyjęcia, że początek biegu terminu do przekazania przez emitenta informacji poufnych rozpoczyna się wyłącznie od momentu zajścia zdarzenia, bądź okoliczności uzasadniających ich przekazanie, gdy tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie początek ten biegnie również od momentu powzięcia przez emitenta wiadomości o zajściu ww. zdarzeń lub okoliczności. Oznacza to według Spółki, że Strona nie naruszyła obowiązku określonego w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, gdyż raport o ustanowieniu zastawu na akcjach R. opublikowała bezpośrednio po uzyskaniu w tym zakresie informacji.

Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżoną decyzją utrzymała w mocy decyzję I instancji, opierając się na stanie faktycznym tożsamym z ustalonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i zgadzając się z argumentacją oraz stanowiskiem zawartym w tej decyzji.

KNF zmieniła swoje ustalenia z decyzji I instancji w kwestii terminu, w jakim po raz pierwszy Spółka otrzymała informację o zastawie ustanowionym na akcjach R. Precyzyjna zatem informacja w tym zakresie, jak ostatecznie przyjęła Komisja, dotarła do Spółki dopiero 5 października 2012 r., a nie w dniu, w którym otrzymała ona pismo B. M. z 27 września 2012 r. Błąd jednak organu nadzoru w ustaleniu chwili, od której władze Spółki faktycznie powzięły wiadomość o ustanowieniu zastawu na akcjach R. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

W ocenie organu nadzoru, obowiązek przekazania informacji poufnej o ustanowieniu zastawu na akcjach R. należących do M., powinien być spełniony niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od zawarcia 4 lipca 2012 r. umowy zastawu pomiędzy M. [...], czyli od zajścia zdarzenia uzasadniającego przekazanie tej informacji, a więc od 5 października 2012 r., a nie od momentu kiedy skarżąca faktycznie powzięła wiadomość o zdarzeniu. Oznacza to naruszenie przez Spółkę prawa polegające na ponad 2 miesięcznym opóźnieniu w przekazywaniu informacji poufnej.

Komisja wsparła swoje stanowisko interpretacją celowościową art. 56 ustawy o ofercie wskazując, że wynikający z tego przepisu obowiązek upublicznienia informacji poufnych dotyczy zarówno informacji, które wytworzone są przez emitenta, jak również pochodzą od podmiotów zewnętrznych, co do których spółka publiczna nie ma żadnych instrumentów prawnych i organizacyjnych bieżącego uzyskiwania tych informacji. Powyższy podział, zdaniem Komisji, stoi u podstaw wprowadzenia przez ustawodawcę odmiennego sposobu liczenia początku terminu na wykonywanie obowiązku informacyjnego. W przypadku, gdy informacja poufna zostanie wytworzona przez spółkę publiczną jest ona zobowiązana przekazać ją do publicznej wiadomości niezwłocznie, nie później niż w ciągu 24 godzin od jej wytworzenia, natomiast w sytuacji gdy taka informacja zostanie wytworzona przez podmiot zewnętrzny, niezależny od emitenta wówczas termin realizacji obowiązku określonego w art. 56 ustawy o ofercie będzie liczył się od chwili, w której emitent dowiedział się o zdarzeniach, które uzasadniają ich przekazanie. W wyniku przyjęcia takiego stanowiska dochodzi do wyeliminowania niepotrzebnej zwłoki w przekazaniu informacji poufnej o danym zdarzeniu cenotwórczym, jaka zwykle zachodzi pomiędzy momentem wytworzenia tego zdarzenia lub dowiedzenia się o nim przez spółkę zależną, a momentem późniejszego uzyskania o nim wiedzy przez spółkę dominującą. W innym bowiem przypadku zwłoka ta mogłaby być dowolnie długa, gdyż nie podlegałaby ona limitowaniu jakimkolwiek terminem, a to zdaniem Komisji, prowadziłoby do sytuacji, w której ww. przepis faktycznie przestałby realizować cel wyznaczony mu przez ustawodawcę, gdyż nie chroniłby interesu akcjonariuszy. Celem, jak podkreśliła Komisja, wprowadzenia art. 56 ustawy o ofercie było zabezpieczenie interesu akcjonariuszy poprzez precyzyjne określenie krótkiego terminu do przekazywania informacji poufnej tak, aby możliwe było właściwe kształtowanie się cen akcji w oparciu o wszystkie istotne okoliczności cenotwórcze oraz aby zapewnić wszystkim inwestorom równy dostęp do informacji cenotwórczych. Relacja dominacji i zależności istniejąca pomiędzy spółkami sprowadza się do wywierania na różne sposoby wpływu przez podmiot dominujący na podmiot zależny. W efekcie podmiot zależny realizuje w pewnym zakresie interesy (tj. przede wszystkim cele ekonomiczne) podmiotu dominującego. Faktycznie określone interesy - cele ekonomiczne realizuje cała grupa kapitałowa pod kierownictwem spółki dominującej, która określa te cele i definiuje strategię ich osiągnięcia. W gestii spółki dominującej pozostaje sprawa stworzenia sprawnego przepływu informacji w ramach grupy kapitałowej tak, aby spółka dominująca mogła upubliczniać w terminie informacje poufne. Komisja zatem powtórzyła, że z ustaleń faktycznych bezspornie wynikało, że Strona sprawowała ścisłą kontrolę nad M. i była z tym podmiotem powiązana daleko idącymi relacjami, zaś M. był faktycznie podmiotem niesamodzielnym, którym Spółka zarządzała.

Komisja powtórzyła, zawarty w decyzji I instancji, opis struktur zarządczych, dodając, że sprawa trudności komunikacyjnych jakie istniały pomiędzy Spółką a M. nie miała znaczenia dla określenia, czy istniała ścisła kontrola wykonywana przez Stronę nad M. Sprawa tych trudności należy bowiem do elementów składających się na winę w naruszeniu obowiązku informacyjnego, które nie podlegają badaniu w postępowaniu opartym na odpowiedzialności administracyjnoprawnej.

Odnosząc się do miarkowania wysokości kary, Komisja wskazała, że wzięła pod uwagę przede wszystkim wagę i rodzaj naruszenia oraz rodzaj dobra, jakie zostało naruszone, jak również czas trwania naruszenia, konieczność osiągnięcia celu represyjnego kary administracyjnej, zapewnienie prewencji ogólnej i indywidualnej zastosowanej sankcji, gotowość Strony do podjęcia działań mających na celu zapobieżenie w przyszłości tego typu naruszeniom oraz sytuację finansową Spółki.

P. S.A. w upadłości złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do kwestii terminu, w którym skarżący podmiot będąc emitentem w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ofercie, a więc podmiotem emitującym papiery wartościowe we własnym imieniu, obowiązany był do przekazania Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie, tj. informacji o zawartej, przez jednostkę zależną od Skarżącego – spółkę M., umowie zastawu na znajdujących się w jej posiadaniu akcjach spółki R.

Skład orzekający w sprawie wskazał, że omawiany obowiązek wynika z przepisów art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, zgodnie z którymi emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany do równoczesnego przekazania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, niezwłocznie po zajściu zdarzeń lub okoliczności, które uzasadniają ich przekazanie lub po powzięciu o nich wiadomości, nie później jednak niż w terminie 24 godz. Obowiązek ten jest wyrazem zasady swobodnego dostępu do informacji, które mogą wywierać wpływ na podejmowanie decyzji inwestycyjnych.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie – informacją poufną jest określona w sposób precyzyjny, cenotwórcza informacja, dotycząca okoliczności lub zdarzeń, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, nie przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych i mogłaby zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora. Precyzyjność informacji poufnej uzależniona jest od jej charakteru, który w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu ww. okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość ww. instrumentów finansowych.

Model racjonalnie działającego inwestora zakłada natomiast bezpośrednie i natychmiastowe reagowanie na napływające informacje pod kątem tego, na ile dana informacja jest informacją pozytywną bądź negatywną z punktu widzenia działalności emitenta i na ile może być ona źródłem decyzji inwestycyjnej.

Informacja poufna w sprawie dotyczyła działań M. – spółki zależnej od Skarżącego, która zawarła 4 lipca 2012 r. ze spółką A., umowę doradztwa finansowego oraz na jej zabezpieczenie umowę zastawu na wszystkich (34 800 001), posiadanych przez M. akcjach spółki R.

Zgodnie z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Komisję, skarżący, niezależnie od posiadanych przez M. akcji R., posiadał również bezpośrednio 11 135 999 akcji R., stanowiących 16% udziału w kapitale zakładowym tej spółki. W sumie w posiadaniu skarżącego znajdował się pakiet 66% akcji R., którego cena nabycia wynosiła 592,7 mln zł. Według raportu natomiast, za pierwszy kwartał 2012 r. największy udział w wynikach grupy kapitałowej skarżącego miała grupa R., która w I kwartale 2012 r. wygenerował przychody na poziomie około 321 mln zł wypracowując przy tym zysk operacyjny wynoszący 16,2 mln zł oraz zysk netto sięgający 12,2 mln zł.

W świetle umowy zastawu, ustanowionego na rzecz nieznanej spółki cypryjskiej, na posiadanych przez M. akcjach spółki R., która zakładała zbycia całego pakietu akcji R. za dowolną kwotę, w tym znacznie odbiegającą od ich wartości rynkowej, jak słusznie wskazała KNF, inwestycja, za którą Skarżący zapłacił 592,7 mln zł, była zagrożona. Istniało ponadto, zagrożenie utraty przez skarżącego kontroli nad podmiotem zależnym, tj. R.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Komisji, że z punktu widzenia akcjonariuszy jak i wierzycieli Spółki w sytuacji jej upadłości, informacja o zastawie na posiadanych przez M. akcjach spółki R., była jedną z najbardziej istotnych informacji, ponieważ akcje R. były jednym z najważniejszych aktywów Spółki. Racjonalny inwestor uwzględniłby, przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych, informację o zawarciu umowy zastawu na akcjach R., jako informację dotyczącą kwestii najbardziej istotnych. Informacja o przedmiotowej umowie zastawu dotyczyła bezpośrednio Spółki, ponieważ związana była z jej aktywami posiadanymi za pośrednictwem, nie prowadzącego żadnej działalności gospodarczej "wehikułu inwestycyjnego", którym był M., a konsekwencje realizacji zastawu odniosłyby bezpośredni skutek dla działalności, jak i dla wyników finansowych Skarżącego i jego grupy kapitałowej. Informacja ta była także precyzyjna, ponieważ jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwiał dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności na cenę akcji Spółki oraz cenotwórcza, ponieważ po przekazaniu jej do publicznej wiadomości mogła w istotny sposób wpłynąć na cenę akcji Spółki.

Skarżący nie kwestionuje poufnego charakteru przedmiotowej informacji, nie jest więc on przedmiotem sporu.

Skarżący nie kwestionuje również obowiązku jej przekazania w ustawowym terminie Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości. Podnosi natomiast, że w przypadku gdy, emitent nie wiedział i przy dołożeniu należytej staranności nie mógł się dowiedzieć o zdarzeniu będącym źródłem tej informacji, gdyż dotyczy ono podmiotu zależnego, który wytworzył informację, termin obowiązku jej przekazania Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, rozpoczyna swój bieg z chwilą powzięcia tej informacji przez emitenta, a nie z chwilą zaistnienia zdarzenia będącego źródłem informacji.

W przedmiotowej sprawie wytwórcą informacji poufnej była spółka M., a datą jej wytworzenia był dzień 4 lipca 2012 r., a więc dzień ustanowienia zastawu na wszystkich posiadanych przez M. akcjach spółki R. Informację o tych działaniach spółki zależnej, według ustaleń Komisji, Skarżący uzyskał 5 października 2012 r. i w tym też dniu przekazał do publicznej wiadomości raport bieżący nr [...], w którym poinformował o ustanowionym przez M. zastawie. Skarżący twierdzi zatem, iż wywiązał się z obowiązku przekazania przedmiotowej informacji w ustawowym terminie.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się Komisja Nadzoru Finansowego uznając, że Skarżący powinien wywiązać się z obowiązku informacyjnego, nie później niż w terminie 24 godzin od zawarcia 4 lipca 2012 r., umowy zastawu pomiędzy M., a A.

Komisja, dokonując celowościowej interpretacji art. 56 ust 2 pkt 1 ustawy o ofercie, doszła do wniosku, że w sytuacji gdy informacja poufna zostanie wytworzona przez spółkę publiczną w tym przez podmiot od niej zależny, jest ona zobowiązana przekazać ją do publicznej wiadomości niezwłocznie, nie później niż w ciągu 24 godzin od jej wytworzenia, natomiast w sytuacji gdy taka informacja zostanie wytworzona przez podmiot zewnętrzny, niezależny od emitenta wówczas termin realizacji obowiązku określonego w art. 56 ustawy o ofercie będzie liczył się od chwili, w której emitent dowiedział się o zdarzeniach, które uzasadniają ich przekazanie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko KNF, iż wykładnia art. 56 ust 2 pkt 1 ustawy o ofercie, jest zgodna z zamierzoną przez ustawodawcę funkcją regulacji, polegającą na zabezpieczeniu interesu akcjonariuszy poprzez zapewnienie niezwłocznego dostępu do wszelkich informacji istotnych w procesie decyzyjnym inwestorów, jak również na zagwarantowaniu równego dostępu do takich informacji. Zwłoka w przekazaniu do publicznej wiadomości informacji istotnej z punktu widzenia inwestorów powoduje, że decyzje inwestycyjne dokonywane odnośnie podmiotu, którego dotyczy ta wiadomość, podejmowane są w oparciu o niepełne dane, jak również powiększa niebezpieczeństwo nierównego dostępu do takich informacji. Pozyskanie informacji, która może wpływać na kurs rynkowy papierów wartościowych, przez niektórych inwestorów dawałoby im przewagę informacyjną nad innymi inwestorami.

W rozpoznawanej sprawie skarżący P. S.A. w Upadłości układowej jest podmiotem dominującym, posiadającym 100% udziałów kapitału zakładowego M. Sama spółka M. nie prowadziła działalności gospodarczej, a jej jedynym majątkiem były akcje R. Skarżący zatem mógł sprawować pełny nadzór nad spółką zależną, w związku z czym powinien tak zorganizować przepływ informacji, aby spółka M. wszelkie wytworzone informacje podlegające upublicznieniu przekazywała Skarżącemu niezwłocznie po ich wytworzeniu. Obowiązek niezwłocznego przekazania informacji poufnych organowi nadzoru i publicznej wiadomości obejmuje obowiązek pozyskania tej informacji od spółki zależnej w ramach funkcjonowania emitenta na rynku finansowym i działalności gospodarczej poprzez właściwe zorganizowanie przepływu informacji w ramach organizmu gospodarczego jakim jest powiązanie "spółki matki" ze "spółkami córkami". Komisja ustaliła, że Skarżący zorganizował profesjonalne struktury zarządcze pozwalające na kontaktowanie się ze spółką M., które jednak zawiodły w niniejszej sprawie. Powyższe nie oznacza natomiast, że Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie ciążących na nim obowiązków informacyjnych. Zgodzić się bowiem należy z Komisją, że podmiot zależny i dominujący pod względem obowiązku informacyjnego są traktowane jako jednolita jednostka organizacyjna, której wewnętrzną sprawą jest należyty przepływ informacji.

Sąd I instancji podzielił opinię Komisji, iż za nieprawidłowości komunikacyjne, do których Skarżący nie powinien był dopuścić, konsekwencje ponosi on sam. Zatem, Sąd nie zgodził się z zarzutem, że Skarżący został objęty odpowiedzialnością bezwarunkową, pomimo dołożenia przez niego należytej staranności w ułożeniu relacji z M. oraz wykazania, że nie posiadał spornej informacji w dniu jej wytworzenia przez M. Nałożona kara jest karą administracyjną. Ma charakter obiektywny, niezależny od zawinienia. Komisja przedstawiła przesłanki, którymi kierowała się przy wymierzaniu kary wskazując, iż wzięła pod uwagę, przede wszystkim wagę i rodzaj naruszenia oraz rodzaj dobra, jakie zostało naruszone, jak również czas trwania naruszenia, konieczność osiągnięcia celu represyjnego kary administracyjnej, zapewnienie prewencji ogólnej i indywidualnej zastosowanej sankcji, gotowość Strony do podjęcia działań mających na celu zapobieżenie w przyszłości tego typu naruszeniom oraz sytuację finansową Spółki w tym stan upadłości Spółki. Komisja precyzyjnie wyjaśniła w jaki sposób uwzględniła powyższe elementy, w tym przedstawiła swoją analizę sytuacji finansowej Spółki poprzez zbadanie przychodów ze sprzedaży spółki w latach 2012 i 2013, kapitałów własnych, stratę w 2012 r. i zysk w pierwszym kwartale 2013 r. oraz stratę do września 2013 r., znacznie mniejszą niż w roku 2012.

Sąd uznał, że Komisja orzekająca w niniejszej sprawie w obu instancjach prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, a stanowisko zajęte w wydanych decyzjach, skorygowane w drugiej instancji o ustalenia co do terminu powzięcia przez Skarżącego wiadomości o informacji poufnej, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organy wywiodły logicznie uzasadnione wnioski, wspierając je argumentacją wynikającą z ustaleń poczynionych w sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że organy podejmując decyzje naruszyły zasady określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji Komisja orzekająca w sprawie dokonała prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo też zastosowała przepisy prawa materialnego uznając, iż w przypadku informacji wytworzonej w ramach grupy kapitałowej przez spółkę zależną, bieg terminu przekazania tej informacji Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, rozpoczyna się z chwilą jej wytworzenia.

P. S.A. w upadłości złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjną zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 11 ust. 5 i 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r., nr 157, poz. 1119 ze zm. "Ustawa o nadzorze") w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. przez organ kolegialny, w skład którego wchodzili członkowie biorący udział w wydaniu decyzji poprzedzającej, a więc podlegający z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Ustawy o ofercie w zw. z art. 154 Ustawy o obrocie w zw. z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (Dz. Urz. UE. L. nr 96, "Dyrektywa") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powzięcie lub wytworzenie informacji poufnej przez podmiot zależny od emitenta w każdym przypadku oznacza automatyczne powzięcie tej informacji również przez samego emitenta i w konsekwencji wyznacza emitentowi początek biegu terminu do upublicznienia tej informacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że powzięcie lub wytworzenie informacji poufnej przez podmiot zależny od emitenta nie oznacza automatycznie, że sam emitent powziął również tę informację oraz że emitent nie ma prawa wykazania wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, że o istnieniu danej informacji nie wiedział, jak również, że nawet przy dochowaniu należytej staranności nie mógł się o niej dowiedzieć, a w konsekwencji, że początek biegu terminu do upublicznienia przez emitenta informacji poufnej wytworzonej przez podmiot od niego zależny rozpoczyna swój bieg od chwili faktycznego powzięcia tej informacji przez emitenta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Komisja Nadzoru Finansowego złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 11 ust. 5 i 9 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 zd.1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez organ kolegialny, którego członkowie podlegali wyłączeniu od udziału w rozpatrywaniu sprawy objętej treścią zaskarżonej decyzji.

Przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do uznania, iż przepisy art. 11 ust. 5 i 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 zd.1 k.p.a. stanowią podstawę wyłączenia członka Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy członek tego organu brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej będącej przedmiotem oceny w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że przedstawione zagadnienie było przedmiotem oceny w orzecznictwie NSA oraz było także przedmiotem wypowiedzi przedstawicieli doktryny.

W ocenie NSA, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podzielić należy stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 roku sygnatura akt II GSK 567/12 i w powołanym w nim wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 roku sygnatura akt II GSK 1068/11 w zakresie w jakim przyjmuje się, że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznać należy, że pogląd ten nie stracił na aktualności po nowelizacji ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 roku o usługach płatniczych, która to nowelizacja wprowadziła z dniem 24 października 2011 roku, między innymi zmiany w treści art. 11 ustawy. W omawianym zakresie NSA w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę nie podziela stanowiska przedstawionego w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 roku sygnatura akt II GSK 320/13.

W związku z powyższym podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 5 u.n.f (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. W zdaniu drugim przepis art. 27 § 1 k.p.a. wskazuje, że o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organ wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Natomiast przepis art. 24 § 1 k.p.a. w punkcie 5 stanowi o wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie osoby, która brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei przepis art. 11 ust. 6 u.n.f wskazuje, że do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto podkreślić także należy, że wskazana wyżej ustawa nowelizująca ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym wprowadziła regulacje zawarte w art. 11 ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy. Z treści art. 11 ust. 9 u.n.f. wynika, że jeżeli Komisja wskutek wyłączenia jej członków nie może załatwić sprawy, Prezes Rady Ministrów wyznaczy do załatwienia sprawy inny organ administracji publicznej.

W ocenie NSA odnosząc się do przedstawionego zagadnienia wyłączenia członka organu kolegialnego (Komisji Nadzoru Finansowego) należy zwrócić uwagę na status prawny samej Komisji. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem kolegialnym, podejmującym rozstrzygnięcia in pleno. W skład Komisji wchodzą: Przewodniczący, dwóch zastępców Przewodniczącego oraz czterech członków. Tak więc skład Komisji jest ściśle ustalony, a organ ten jest organem kolegialnym siedmioosobowym. Mamy więc do czynienia z wyspecjalizowanym organem administracji publicznej posiadającym wyłączne kompetencje do sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tegoż nadzoru do realizowania ustawowo określonych zadań wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku, w szczególności do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych. Niewątpliwie rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, do którego stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W tym miejscu należy także zauważyć, że stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.n.f Komisja obraduje i podejmuje swoje rozstrzygnięcia większością głosów przy obecności co najmniej czterech członków.

Podzielić należy stanowisko, że skoro do decyzji Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym należy odpowiednio stosować art. 127 § 3 k.p.a., to wolą ustawodawcy było uznanie tej Komisji za ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż taki środek prawny przysługuje od wydanych w pierwszej instancji decyzji ministra albo samorządowego kolegium odwoławczego.

Powyższe wskazuje, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez kasatora prowadziłoby do sytuacji, w której wyłączona byłaby regulacja zawarta w art. 11 ust. 6 u.n.f. poprzez zastosowanie regulacji zawartych w art. 24 § 1 k.p.a. i w art. 27 § 1 k.p.a. Powstałaby sytuacja, w której w każdym przypadku , gdy strona składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Nadzoru Finansowego zastosowanie znajduje przepis art. 11 ust. 9 u.n.f i w konsekwencji Prezes Rady Ministrów powinien wyznaczać do załatwienia sprawy inny organ administracji publicznej. W ocenie NSA taka wykładnia wskazanych przepisów prawa jest wadliwa bowiem w praktyce uniemożliwiłaby stosowanie art. 127 § 3 k.p.a. we wszystkich rozpoznawanych przez Komisję sprawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty wskazują także na to, że w zakresie dotyczącym wyłączenia członka składu KNF od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajduje zastosowania argumentacja podniesiona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 ani w uzasadnieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 odnośnie zasadności i możliwości wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzeka w pełnym składzie osobowym, lecz w składach trzyosobowych, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego SKO dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie znajdą się w nim osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji zaskarżonej tym wnioskiem.

W omawianym zakresie podkreślić także należy, że w/w ustawa nowelizująca ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym dodała do art. 11 przepisy ust. 7 - 9. Dodane do art. 11 u.n.f. przepisy ust. 7 i 8 odnoszą się do sytuacji, w której do wyłączenia osób wskazanych w tych przepisach dochodzi w oparciu o podstawę określoną w art. 24 § 3 k.p.a., a więc w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do bezstronności. Niewątpliwie dodanie jednym aktem prawnym wszystkich trzech ustępów przepisu art. 11 u.n.f. nie było przypadkowe i wskazuje, że art. 11 ust. 9 u.n.f. stanowi dopełnienie norm wynikających z art. 11 ust. 7 i ust. 8 ustawy. Oznacza to, że sytuacje, o których mowa w art. 11 ust. 7 i ust. 8 u.n.f. pozostają w związku z przypadkami opisanymi w art. 24 § 3 k.p.a. i tylko do tych sytuacji znajduje zastosowanie regulacja określona art. 11 ust. 9, a więc tylko wówczas, gdy na skutek wyłączeń, o których mowa w art. 11 ust. 7 i 8 u.n.f. dojdzie do sytuacji, gdy KNF nie może załatwić sprawy znajdzie zastosowanie art. 11 ust. 9 u.n.f.

W związku z powyższym uznać należy, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzi kolegialny organ administracji publicznej o statusie ministra i który podejmuje decyzje w pełnym składzie brak jest podstaw do stosowania regulacji opisanych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych w związku z art. 154 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 roku poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powzięcie lub wytworzenie informacji poufnej przez podmiot zależny od emitenta w każdym przypadku oznacza automatyczne powzięcie tej informacji również przez samego emitenta i w konsekwencji wyznacza emitentowi początek biegu terminu do upublicznienia tej informacji.

W rozpoznawanej sprawie zależna od strony wnoszącej skargę kasacyjną spółka M. zawarła w dniu 4 lipca 2012 roku z inna spółką cypryjską umowę o doradztwo finansowe oraz umowę zastawu na znajdujących się w jej posiadaniu 34.800 001 akacjach spółki R. Umowa zastawu przewidywała możliwość zbycia przez spółkę na rzecz której została ustanowiony zastaw całego pakietu akcji (przedmiotu zastawu) na rzecz dowolnie wybranego podmiotu na podstawie ustalonych według własnego uznania warunkach, w tym ceny zbycia akcji. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że strona wnosząca skargę kasacyjną niezależnie od posiadanych przez M. akcji spółki R., posiadała także bezpośrednio 11.135.999 akcji spółki R. W sumie w posiadaniu strony wnoszącej skargę kasacyjną znajdował się pakiet 66% akcji spółki R., którego cena nabycia wynosiła 592,7 mln złotych.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 154 ustawy o obrocie informacją poufną jest określona w sposób precyzyjny informacja dotycząca, bezpośrednio lub pośrednio, jednego lub kilku emitentów instrumentów finansowych, jednego lub kilku takich instrumentów finansowych albo nabywania lub zbywania takich instrumentów, która nie została przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę tych instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca dookreślił kryterium precyzyjności cechujące informację poufną. Zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 1 informacja jest określona w sposób precyzyjny, wtedy gdy wskazuje na okoliczności lub zdarzenia, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych.

Istotną cechą informacji poufnej jest jej cenotwórczy charakter. W świetle art. 154 ust. 1 pkt 2 ustawy o obrocie oznacza to, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że informacja dotycząca umowy zastawu akcji spółki R. jest informacją poufną w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie.

Natomiast zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, emitent jest obowiązany, z zastrzeżeniem art. 57 ust. 1, przekazać niezwłocznie po zajściu zdarzeń lub okoliczności, które uzasadniają ich przekazanie, lub po powzięciu o nich wiadomości, nie później jednak niż w terminie 24 godzin.

W związku z powyższym wskazać należy, że art. 56 ust. 1 pkt 1, do którego odwołuje się ustawodawca w ust. 2 tego przepisu, reguluje obowiązek upubliczniania informacji poufnej. Natomiast w ust. 2 art. 56 ustawy o ofercie dokonano uszczegółowienia tego obowiązku poprzez określenie terminu jego wykonania - niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin.

W omawianym art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie ustawodawca na określenie terminu wykonania obowiązku informacyjnego użył zwrotu "niezwłocznie", który jednakże nie został zdefiniowany w tej ustawie.

Należy zauważyć, że przepis art. 56 ust. 2 ustawy o ofercie jest konsekwencją wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/6/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (Dz.Urz.UE.L 2003/96/16 z 12 kwietnia 2003 r. - dalej dyrektywa 2003/6/WE). Zgodnie z art. 6 ust. 1 zd. pierwsze dyrektywy 2003/6/WE Państwa Członkowskie zapewniają, że emitenci instrumentów finansowych podają możliwie szybko do wiadomości publicznej informacje wewnętrzne bezpośrednio ich dotyczące.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że wytwórcą informacji poufnej była spółka M, a datą jej wytworzenia dzień zawarcia umowy to jest 4 lipca 2012 roku. Przekazanie tej informacji do publicznej wiadomości przez spółkę skarżącą z dniem 5 października 2012 roku nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej regulacji prawnych. W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej spółki, iż informację poufną spółka uzyskała w dniu 5 października 2012 roku i niezwłocznie przekazała ją do publicznej wiadomości. W ocenie NSA należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że skarżąca spółka jako podmiot dominujący, posiadający pełny pakiet akcji spółki M. mogła i powinna sprawować pełny nadzór nad spółką zależną i obowiązkiem skarżącej spółki było takie zorganizowanie przepływu informacji finansowych i gospodarczych między wskazanymi podmiotami , aby skarżąca spółka miała czas i możliwość wywiązać się z nałożonego na nią jako na emitenta obowiązku określonego w art. 56 ustawy o ofercie.

Ponadto podkreślić należy, że wykonywanie przez emitenta obowiązku informacyjnego określonego w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie jest realizacją obowiązku publicznoprawnego, zatem podmiot ten musi uwzględniać w swej organizacji pracy, że ciąży na nim z mocy ustawy tego rodzaju obowiązek, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie zagrożone jest sankcją administracyjną przewidzianą w art. 96 ust. 1 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii stosowania administracyjnych kar pieniężnych stwierdził, że nie budzi wątpliwości prawna możliwość ich stosowania, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, gdyż stosowane automatycznie, z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ich istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyroki TK z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01).

Zatem nie może budzić wątpliwości, że emitenci, o których mowa w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, w prowadzonej przez siebie działalności muszą uwzględniać ciążące na nich obowiązki ustawowe.

Z tych względów NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.