Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 414/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
639
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska, Protokolant Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg A.A. – S. i M.N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków partycypacji w kosztach wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. Zasądza od Gminy na rzecz A.A.-S. kwotę 350,00 (trzysta pięćdziesiąt złotych) oraz na rzecz M.N. kwotę 300,00 (trzystu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

A.A. – S. i M.N. wniosły skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 1992r. nr [...] w przedmiocie warunków partycypacji w kosztach wykonania urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W skargach skarżące zarzuciły, że przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej i wniosły o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżących zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wykroczyła poza prawotwórcze kompetencje, określone w przywołanym w uchwale - jako podstawa prawna jej podjęcia - przepisie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (DZ. U. z 1990r. Nr 16 poz. 95 ) – zwaną dalej ustawą.

Zdaniem skarżącej A.A.-S., w pojęciu "zasady zarządu mieniem gminnym" nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, ponadto – jak dalej wywodziła skarżąca - wprowadzona opłata ma cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej, na co brak było ustawowego przyzwolenia.

Skargi wniesione zostały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( tekst jedn. DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) .

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. skarżąca A.A.-S. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez cyt: "unieważnienie uchwał nr [...] z dnia [...] września 1992r. i [...] z dnia [...] marca 2004r. dotyczących opłaty partycypacyjnej".

Uchwałą z dnia [...] maja 2006r. nr [...], Rada Gminy wezwania skarżącej A.A. – S. do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniła.

Również skarżąca M.N. - pismem z dnia [...] lipca 2006r.- wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez cyt." unieważnienie uchwał nr [...] z dnia [...] września 1992r. i [...] z dnia [...] marca 2004r. dotyczących opłaty partycypacyjnej".

Str. 1.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

Uchwałą z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], Rada Gminy wezwania skarżącej M.N. do usunięcia naruszenia prawa, nie uwzględniła.

W odpowiedzi na skargi Gmina wniosła o ich odrzucenie lub oddalenie.

W ocenie organu skarżące nie wykazały, iż zaskarżoną uchwałą naruszony został ich osobisty interes prawny lub uprawnienie, dlatego skargi powinny być odrzucone. Nadto, jak wywodził organ, skarżące nie wykazały również związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną, który to związek powodowałby następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień lub nałożenia na nie obowiązków. Taką okolicznością – w ocenie organu – nie jest wpłacenie przez skarżące opłaty partycypacyjnej, albowiem opłata ta wpłacona została na podstawie umowy cywilnoprawnej. Skoro – jak podniósł organ – przedmiotowa uchwała nie naruszyła prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, to skarżące w niniejszej sprawie są pozbawione legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach organ stwierdził, że są one niezasadne . W ocenie organu przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy upoważniał Radę Gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Ponadto upoważnieniem do wprowadzenia regulacji przyjętej w przedmiotowej uchwale, był – zdaniem organu - przepis art. 99 ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r. Prawo wodne (DZ.U. z 1974r. nr 38 poz. 230 ze zm.). Nadto organ wskazał, że na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 107 ust. 3 pkt 1- 3 wymienionej powyżej ustawy Prawo wodne, Rada Ministrów wydała rozporządzenia: z dnia 23 grudnia 1986r. (DZ.U. z 1986r. Nr 47, poz. 234), które obowiązywało do dnia 5 stycznia 1997r. oraz z dnia 18 grudnia 1996r. (DZ.U. z 1996r. Nr 151 poz. 716), które obowiązywało do dnia 31 grudnia 2001r. W ocenie organu przepisy tychże rozporządzeń, w zakresie dotyczącym ustalania i pokrywania części kosztów wykonywania urządzeń zaopatrzenia w wodę oraz stosowania ulg i zwolnień – nie

Str.2.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

miały zastosowania do urządzeń wykonywanych przez gminę i wchodzących w skład mienia komunalnego.

Ponadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała poddana została badaniu przez wojewodę - jako organ nadzoru - pod względem jej legalności i wojewoda nie stwierdził, aby akt ten naruszał prawo.

Gmina wskazała również na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który - w jej ocenie - w powiązaniu z przepisem art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004r. Nr 261 poz. 26 03), stanowił upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi okazały się zasadne.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] września 1990 r. Nr [...] w sprawie warunków partycypacji w kosztach wykonania urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi położonych na terenie gminy, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy. Zgodnie z treścią § 1 uchwały odbiorcy wody ubiegający się o wydanie warunków technicznych wykonania przyłącza wodociągowego uczestniczą w kosztach budowy urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na warunkach ustalonych w § 2 .

Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad zarządu mieniem gminny oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przytoczony tu przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 stanowił jedynie podstawę formalną do wydawania przepisów gminnych w określonym zakresie. Na tej podstawie rada gminy może wydawać przepisy w zakresie wewnętrznego ustroju gminy, sołectw, dzielnic, osiedli, organizacji urzędów i instytucji gminnych oraz przepisy określające zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Tutaj w szczególności zaliczyć należy statut gminy i regulamin organizacyjny urzędu gminy oraz innych instytucji gminnych, np. zakładów administracyjnych (Prawo o postępowaniu

Str.3.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2005, str. 69). Zaskarżona uchwała, ze względu na przedmiot regulacji nie mieści się w zakresie określonym w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy.

W przedmiotowej uchwale Rada Gminy nie przywołała przepisu materialnoprawnego, który upoważniałby ten organ do wydania uchwały danej treści. Jednakże należy zauważyć, że nie powołanie w uchwale przepisu prawnego, stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały, w sytuacji gdy przepis taki istnieje, nie stanowi jeszcze wady prawnej skutkującej stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Dopiero brak podstawy prawnej, czyli brak przepisu prawnego, który stanowiłby podstawę prawną podjęcia uchwały danej treści, skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Stosownie do treści przepisu art. 99 ust. 2 wymienionej powyżej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne( który to przepis wskazuje organ w odpowiedzi na skargę – jako stanowiący materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały), urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. W art. 107 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. Na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 107 ust. 3 pkt 2 Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (DZ. U. z 1986r. nr 47 poz. 234) – zwane dalej rozporządzeniem. Rozporządzenie to utraciło swoją moc z dniem 5 stycznia 1997r., a zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy rozporządzenia obowiązywały. Stosownie do treści § 4 rozporządzenia właściciel nieruchomości, do której doprowadzono na koszt Państwa urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi i założono punkt poboru wody lub do której doprowadzono zbiorcze urządzenie kanalizacyjne wsi, jest zobowiązany do zwrotu części kosztów tych urządzeń. W § 8 rozporządzenia

Str. 4.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

zawarto uregulowanie, w myśl którego wymiaru należności ( za urządzenia

zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi z tytułu zwrotu części kosztów wykonania tych urządzeń – patrz § 5 rozporządzenia) dokonuje terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw rolnictwa stopnia podstawowego w terminie 2 miesięcy od dnia oddania urządzeń do eksploatacji, a w przypadku określonym w § 6 ust. 5 – od dnia podłączenia nieruchomości do urządzeń oddanych do eksploatacji.

Z powyższego wynika, że właściwym do wymiaru należności z powyższego tytułu, był terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej, a nie organ gminy, czyli w rozpatrywanej sprawie – Rada Gminy. A zatem uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale, przyjęte zostały z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Za chybioną należy uznać argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą ustrojowe przekształcenia własnościowe oraz wdrożenie reformy ustrojowej państwa, które miały miejsce w okresie po wejściu wskazanego powyżej przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1-3 ustawy Prawo wodne, legitymowały organ gminy –a w niniejszej sprawie – Radę Gminy - do podjęcia uchwały o danej treści. Wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazuje, że sprawy dotyczące wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, stanowią zadania własne gminy, to jednak przepis ten nie stanowił upoważnienia dla organów gminy do wymiaru należności z tytułu określonego we wskazanym powyżej przepisie art. 99 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Kompetencje co do zasad ustalania i pokrywania kosztów urządzeń przez właścicieli nieruchomości nie mogły być dorozumiane i interpretowane w kontekście poszczególnych przepisów prawnych, lecz winny wynikać wprost z przepisu prawnego. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonował przepis prawny, który kwestię

Str. 5.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

właściwości organu w danym przedmiocie regulował, treści tegoż przepisu pomijać nie należało.

Sąd uznał, że skarżące w niniejszej sprawie posiadały legitymację do wniesienia skargi.

W przedmiocie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, orzecznictwo sądowe jest zasadniczo jednolite. W orzeczeniach sądowych podkreśla się, że wnoszący skargę winien wykazać że uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienia oraz, że skarga, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, nie jest skargą w interesie publicznym lecz w interesie podmiotu, którego prawa zaskarżoną uchwałą zostały naruszone (przykładowo: wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok NSA z dnia 3 września 2004r. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999r. IV SA/872/99, LEX nr 48223).

Na podstawie zaskarżonej uchwały, na odbiorców wody nałożono obowiązek pokrywania części kosztów urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę (w § 1) oraz ustalono zasady, czyli: wysokość, sposób i kryteria ponoszenia tychże kosztów przez odbiorców wody (w § 2). W ten sposób ustalone zasady ponoszenia kosztów, były następnie podstawą zawartych ze skarżącymi umów dotyczących opłat partycypacyjnych. Wysokość opłaty partycypacyjnej określona w umowie ustalana była według zasad wynikających z zaskarżonej uchwały ( jednoznacznie zostało to stwierdzone w piśmie Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2002r.znak [...], skierowanym do skarżącej A.A. – S.). A zatem treść zaskarżonej uchwały miała bezpośredni wpływ na indywidualne prawa i obowiązki skarżących. W oparciu o postanowienia zaskarżonej uchwały skarżące uiściły opłaty partycypacyjne o określonej wysokości i na określonych w uchwale zasadach.

Dlatego stanowisko, według którego , skarżące posiadały legitymację skargową w niniejszej sprawie, jest uzasadnione.

Str. 6.

Sygn. akt II SA/Go 414/06

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, dlatego pomimo upływu okresu ponad jednego roku od dnia jej podjęcia ( art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), orzeczono o jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały w wyroku sądu powoduje skutek ex tunc, a zatem akt którego taki wyrok dotyczy , nieważny jest od samego początku. Dlatego pomimo, że zaskarżona uchwała, na mocy uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2004r. nr [...] została uchylona , to kontrola legalności przedmiotowej uchwały była zasadna.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Str.7.