Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 834/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w całości.
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 179 a, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 225
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. skargi kasacyjnej Gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 834/17 w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XLVII/278/2017 Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zwraca od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżącej Gminie 400 (czterysta ) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi oraz nienależnie uiszczonej opłaty kancelaryjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 834/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XLVII/278/2017 Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, wskazując jako podstawę prawną art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - w skrócie: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z 23 maja 2017 r. Nr XLVII/278/2017 w sprawie dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Wojewoda wskazał, iż [...] stycznia 2017 r. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne - M Spółka z o.o. złożyło w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku. Dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy (dalej określany jako: Burmistrz) do weryfikacji taryf upoważnił Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy, który wydał dokument z informacją, iż nie stwierdzono przesłanek do odmowy weryfikacji projektu taryf. Burmistrz nie przygotował i nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenie taryf, zaś sama weryfikacja wniosku została przesłana Przewodniczącej Rady korespondencją elektroniczną na jej prywatny adres poczty elektronicznej dopiero 13 marca 2017 r. o godz. 16.35, a więc 45-go dnia od złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, tj. w ostatnim dniu, w którym Rada Miejska była władna podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf albo odmowy ich zatwierdzenia.

Dnia 23 maja 2017 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLVII/278/2017 w sprawie dopłat do taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Akt został doręczony Wojewodzie jako organowi nadzoru 30 maja 2017 r. W jej podstawie prawnej powołała się na art. 24 ust. 6 u.z.z.w.

Jej wydanie - zdaniem Wojewody - nastąpiło przy założeniu, że taryfy weszły w życie na podstawie art. 24 ust. 8 u.z.z.w. z upływem 70 dni od ich przedstawienia do zatwierdzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z powodu niewydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie weryfikacji taryf.

Wojewoda zwrócił bowiem uwagę, iż rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność aktu zakwalifikowanego jako zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku. Wskazał jednocześnie, iż zarządzenie to zostało doręczone Burmistrzowi 27 kwietnia 2017 r.

Wojewoda wyjaśnił dalej, iż sankcja nieważności o której mowa w art. 91 u.s.g. oznacza, że czynność nią dotknięta nie może powodować żadnych uznanych przez prawo skutków, traktowana jest jako niebyła i nikogo niewiążąca z mocy samego prawa. Tym niemniej pomimo wadliwości, akt obarczony wadami pozostaje w obrocie i funkcjonuje, jednakże tylko do czasu, gdy zostanie unieważniony na mocy aktu wskazującego na taki właśnie skutek prawny, wydanego przez właściwy organ.

Wskutek stwierdzenia nieważności zarządzenia - zdaniem organu nadzoru - taryfy wynikające objęte wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. nie weszła w życie. Wojewoda zaznaczył jednocześnie, iż stan wstrzymania wykonania zarządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. trwa aż do czasu uprawomocnienia się zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. Wstrzymanie wykonania zarządzenia Burmistrza nastąpiło z dniem doręczenia do Urzędu Miasta i Gminy ww. rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. 27 kwietnia 2017 r. Wstrzymanie wykonania zarządzenia nastąpiło ex lege (z mocy prawa) i doprowadziło do czasowego pozbawienia skuteczności zakwestionowanego aktu. Zatem pomimo braku prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, przedmiotowe zarządzenie Burmistrza w sprawie weryfikacji taryf nie rodziło jakichkolwiek skutków prawnych. Wstrzymanie jego wykonania trwa pomimo złożenia przez Gminę skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Oznaczało to - zdaniem Wojewody - że zarządzenie Burmistrza nie wywołało skutków prawnych aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym nie było dopuszczalne ustalenie przez Radę Miejską dopłat do taryf, które faktycznie nie obowiązują.

W konsekwencji Wojewoda uznał, że w Gminie nie obowiązują obecnie żadne taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. Wskazał również, że sytuacja taka rozpoczęła się już wcześniej, gdyż rozstrzygnięciem nadzorczym nr z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały Nr XXXVII/225/2016 Rady Miejskiej z 11 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. wpłynęło do M Sp. z o.o. w dniu 16 grudnia 2016 r. Mając na względzie treść art. 24 ust. 5a u.z.z.w., obowiązywanie dotychczasowej taryfy uległo przedłużeniu do dnia 17 marca 2017 r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (w realiach rozpatrywanej sprawy przed dniem następującym po 90-tym dniu przedłużonego obowiązywania taryf dotychczasowych) przedstawia wójtowi wniosek o ich zatwierdzenie. Oznacza to, że uwzględniając 90-dniowe okresy przedłużenia obowiązywania taryf dotychczasowych, spółka winna była każdorazowo przedkładać Burmistrzowi do weryfikacji taryfy, wraz z wnioskiem o ich zatwierdzenie w takich terminach, aby zapobiec powstaniu sytuacji, w której w Gminie nie obowiązywałaby żadna taryfa, tj. aby zachować ciągłość obowiązywania taryf w Gminie. Mając na względzie fakt obowiązywania taryfy dotychczasowej do dnia 17 marca 2017 r., aby zachować ciągłość obowiązywania w Gminie taryf poprzez przyjęcie nowych taryf obowiązujących od dnia 18 marca 2017 r., przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno było przekazać Burmistrzowi wniosek o zatwierdzenie taryf w terminie do dnia 6 stycznia 2017 r. Złożenie przedmiotowego wniosku nastąpiło jednak dopiero z dniem 27 stycznia 2017 r. W tym stanie rzeczy w Gminie po 17 marca br. nie obowiązują żadne taryfy, w związku z czym również uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 6 w zw. z. z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Pismem z [...] lipca 2017 r. Gmina wniosła do tutejszego Sądu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] czerwca 2017 r. nr [...] zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 24 ust. 4 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynność weryfikacji wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma formę zarządzenia, oraz że zarządzenie to posiada walor wykonalności, która może być wstrzymana mocą art. 92 ust. 1 u.s.g.;

2. art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że taryfy mogą wejść w życie z mocy tego przepisu wyłącznie w przypadku, gdy rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf, po zweryfikowaniu wniosku taryfowego przez wójta;

3. art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skutek prawny tego przepisu może zostać zniweczony przez skutek prawny normy z art. 92 ust. 1 u.s.g.;

4. art. 24 ust. 6 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy jest uprawniona podjąć uchwałę o dopłatach wyłącznie po zrealizowaniu przez Gminę procedury zatwierdzania taryf określonej w art.24 ust. 1 do 5b u.z.z.w.;

5. art.91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy akt organu stanowiącego gminy jest sprzeczny z prawem i stąd nieważny.

Podnosząc tej treści zarzut Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał przy tym argumenty zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo podniósł, iż tut. WSA wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 454/17 oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze z 26 kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku z 4 października 2017, motywując oddalenie skargi, stwierdził, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 6 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 92 ust. 1 u.s.g.

Dalej wskazał, iż w uchwale tej, w § 1 w ust. 1 - 10 Rada ustaliła dopłatę do ceny wody oraz do ceny ścieków osobno dla różnych taryfowych grup odbiorców, wskazując jednocześnie, iż następuje to zgodnie z obowiązującą taryfą dla M Sp. z o.o., na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Stosownie zaś do § 5 kwestionowanej uchwały "M Sp. z o.o." pobierają opłaty za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków od odbiorców wody i dostawców ścieków objętych dopłatami w wysokości pomniejszonej o stawkę dopłat".

Oceniając legalność uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem sąd za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody, iż w dacie wydawania spornej uchwały w nie obowiązywała taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odbierania ścieków. Spowodowane było to rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wojewoda wszczął bowiem w sprawie postępowanie nadzorcze, zakończone rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2017r. (nr [...]) stwierdzającym nieważność aktu weryfikacji taryf, który zakwalifikował jako zarządzenie Burmistrza. Rozstrzygnięcie doręczono Burmistrzowi 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 454/17 oddalił skargę Burmistrza na to rozstrzygnięcie. Wyrok ten nie jest prawomocny, a z urzędu wiadome jest, iż Gmina złożyła od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sad przyznał jednocześnie rację stwierdzeniu wojewody, iż skutkiem stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza było wstrzymanie wykonania tego aktu. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność zarządzenia organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zarządzenia. Stan wstrzymania wykonania zarządzenia trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego uchylenia przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu prawomocności. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa. Wstrzymanie wykonania oznacza jednak, iż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze objęte jest domniemaniem ważności, które wszakże może zostać wzruszone wyrokiem sądu administracyjnego. Sąd skonkludował zatem, iż takie domniemanie musi cechować każde rozstrzygnięcie nadzorcze, choćby nawet ostatecznie zostało uznane za wadliwe. Zdaniem Sądu skutkiem doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2017 r. było wstrzymanie wykonania objętego nim zarządzenia. Tym samym, jak również zasadnie przyjął Wojewoda, zawieszony został skutek jakim jest weryfikacja taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Wbrew bowiem ocenie wyrażonej w skardze, wstrzymanie wykonania należy rozumieć szeroko, jako tymczasowe pozbawienie akt wynikających z niego bezpośrednio i pośrednio skutków prawnych. Organy gminy od dnia doręczenia gminie rozstrzygnięcia nie mogły - zdaniem Sądu - traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem jako aktu obowiązującego i jako aktu wywołującego skutki prawne. W ocenie WSA Rada Miejska nie mogła również przyjąć, iż - wobec braku jej uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf - ziścił się skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 8 u.z.z.w. Pomijała w ten sposób prawne następstwo wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającego nieważność aktu weryfikacji taryf.

Sąd uznał jednocześnie, iż poza granicami jego kognicji w niniejszej sprawie pozostawała ocena prawidłowości przyjętej przez Wojewodę kwalifikacji prawnej aktu weryfikacji taryf i to pomimo, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie był formalnie związany nieprawomocnym wyrokiem z 26 lipca 2017 r. II SA/Go 454/17 (art. 170 p.p.s.a. a contrario).

Sąd musiał bowiem uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania uchwały z 23 maja 2017 r. w sprawie dopłat do taryf. Zatem pod uwagę wziąć musiał fakt formalnego obowiązywania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. wynikający z automatycznego wstrzymania wykonania aktu objętego rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie to, jak przyjął Sąd, niezależnie od jego ostatecznej oceny sądowoadministracyjnej, w dacie wydawania zakwestionowanej uchwały objęte było, wynikającym z art. 92 ust. 1 u.s.g., tymczasowym domniemaniem ważności i legalności. Stwierdzić też należy, iż wobec oddalenia skargi Gminy na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, skutek w postaci wstrzymania wykonania zarządzenia Burmistrza trwa nadal. Niedopuszczalne jest zatem ani powoływanie się na to zarządzenie, ani też wywodzenie zeń jakichkolwiek skutków prawnych. Tym samym zasadna była konkluzja legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Rada Miejska nie mogła przyjąć, iż doszło do formalnej weryfikacji taryf przez Burmistrza, w związku z czym taryfy te w dacie wydawania nie mogły być uznawane za obowiązujące. Nie mógł bowiem zostać uznany za spełniony wynikający z art. 24 ust. 8 u.z.z.w. warunek jakim było pozytywne zweryfikowanie taryf przez Burmistrza.

Sąd uznał również, iż brak prawomocności pierwszego z rozstrzygnięć nadzorczych nie tamował działań nadzorczych ze strony Wojewody w stosunku do uchwały objętej rozstrzygnięciem zaskarżonym w niniejszej sprawie i to pomimo tego, że akty objęte oboma rozstrzygnięciami pozostawały w związku. Po pierwsze: właśnie z powodu wstrzymania na mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. wykonalności zarządzenia o weryfikacji taryf, a po drugie dlatego, że zaniechanie interwencji nadzorczej wojewody prowadziłoby do tego, iż w obrocie pozostałaby uchwała bezprzedmiotowa w dacie jej wydawania i w dacie jej wejścia w życie. Sąd podkreślił, że Rada Miejska przyjmując tę uchwałę 23 maja 2017 r. miała świadomość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2017 r. dotyczącego aktu weryfikacji taryf przez Burmistrza, ponieważ rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie 27 kwietnia 2017 r.

Ostatecznie Sąd uznał, iż uchwała Rady Miejskiej nr XLVII/278/2017 z 23 maja 2017 r. zapadła z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 8 u.z.z.w. i art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skargę kasacyjną od wyroku z 4 października 2017 r. wniosła Gmina. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), w związku z art.3 par.2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. oddalenie skargi i utrzymanie w mocy skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody pomimo, iż akt ten wydany został z naruszeniem wymienionych w punkcie 2 poniżej przepisów prawa materialnego;

b. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art.3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. a contrario, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. zaniechanie oceny prawidłowości przyjętej przez organ nadzoru kwalifikacji prawnej aktu weryfikacji taryf pomimo, że Sąd nie był związany nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lipca 2017r. w sprawie II SA/Go 454/17, co doprowadziło do oddalenia skargi;

c. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art.86 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. niedostrzeżenie przez Sąd przekroczenia uprawnień nadzorczych wojewody, polegającego na dokonaniu kontroli legalności uchwały będącej w zakresie przedmiotowym nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 24 ust.6 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. oraz art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że iż w dacie wydawania spornej uchwały nie obowiązywała taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;

b. art. 24 ust. 4 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynność weryfikacji wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma formę zarządzenia, oraz że zarządzenie to posiada walor wykonalności, która może być wstrzymana mocą art. 92 ust. 1 u.s.g.;

c. art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że taryfy mogą wejść w życie z mocy tego przepisu wyłącznie w przypadku, gdy rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf, po zweryfikowaniu wniosku taryfowego przez wójta;

d. art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skutek prawny tego przepisu może zostać zniweczony przez skutek prawny normy z art. 92 ust. 1 u.s.g.;

e. art.24 ust. 6 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rada gminy jest uprawniona podjąć uchwałę o dopłatach wyłącznie po zrealizowaniu przez Gminę procedury zatwierdzania taryf określonej w art. 24 ust. 1 do 5b u.z.z.w.;

f. art.91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowy akt organu stanowiącego gminy jest sprzeczny z prawem i stąd nieważny.

W trakcie rozprawy 31 stycznia 2018 r. pełnomocnik wojewody oświadczył, iż podtrzymuje swoje stanowisko. Stwierdził, że ma świadomość, iż kwestia właściwości rzeczowej wojewody w przypadku uchwał takich jak objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym jest sporna. Tym niemniej nie była ona przedmiotem formalnego sporu kompetencyjnego Wojewody z regionalną izbą obrachunkową.

W ocenie Sądu za trafny należało uznać zarzut odnoszący się do naruszenia przez Wojewodę przepisów o właściwości przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 86 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o.). W ocenie Sądu zasadne jest bowiem stanowisko, iż Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje nadzorcze, ponieważ organem właściwym do nadzoru nad działalnością Gminy w sprawach uchwał dotyczących dopłat do grup taryfowych wydawanych na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. pozostawała Regionalna Izba Obrachunkowa.

Należy bowiem wyjaśnić, iż już w Konstytucji RP mowa jest, iż organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i

Wojewódzki Sad Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej oraz rozpoznaniu samej sprawy, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179 a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna była uzasadniona, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] czerwca 2017 r. naruszało prawo.

Sąd uznał za oczywiście uzasadniony najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący pominięcia w kontroli sądowej oceny właściwości rzeczowej Wojewody jako organu nadzoru nad uchwałami w sprawie dopłat do grup taryfowych wydawanych na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. (zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 86 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o.). Istotnie bowiem, Sąd wydając zaskarżony wyrok nie poddał kompetencji Wojewody głębszej analizie, wadliwie przyjmując, iż ocena legalności uchwały wydawanej na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. objęta jest właściwością rzeczową Wojewody jako organu nadzoru.

Bliższa analiza przepisów, do której skłoniła Sąd treść skargi kasacyjnej, doprowadziła do konkluzji, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Sądu zasadne jest bowiem stanowisko, iż Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje nadzorcze, ponieważ organem właściwym do nadzoru nad działalnością Gminy w sprawach uchwał dotyczących dopłat do grup taryfowych wydawanych na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. pozostawała Regionalna Izba Obrachunkowa.

Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g. Mowa w nim, iż organami nadzoru nad działalnością gminy są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru. Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe.

Poszukując odpowiedzi na pytanie który organ spośród wymienionych w art. 86 u.s.g. był właściwy do sprawowania nadzoru w przypadku uchwały wydanej na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. należy wskazać, iż z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Jak z kolei wynika z powołanych już regulacji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 u.s.g. zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego obejmuje te sprawy, które nie należą do zakresu spraw finansowych, zastrzeżonych do kompetencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej.

Z powyższych przepisów jasno wynika, że nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest ściśle ukierunkowany i obejmuje wyłącznie sprawy finansowe. Wyjaśnić więc przyjdzie, że regionalna izba obrachunkowa jest państwowym organem nadzoru (instytucją nadzoru) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych tych jednostek (art. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz. U. z 2016 r. poz. 561 ze zm. - w skrócie: "u.r.i.o."). Co do zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, w orzecznictwie i piśmiennictwie konstytucyjny termin: "sprawy finansowe" - wyznaczający zakres nadzoru regionalnej izby obrachunkowej - został uznany zasadniczo za tożsamy z określonym w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zakresem przedmiotowym uchwał i zarządzeń organów samorządu w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Przyjmuje się, iż właściwość izb została określona w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i izb (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, s. 105 i n. oraz np. wyr. NSA z 15 października 2013 r. II OSK 1706/13dostępny w Celntralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl w skrócie: "CBOSA").

Interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu powyżej wskazanego art. 11 ust. 1 u.r.i.o. I choć w orzecznictwie wskazuje się, iż wyliczone w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegające badaniu przez izbę, nie wyczerpują w pełni pojęcia "sprawy finansowe" w rozumieniu art. 86 u.s.g., a zatem katalog spraw objętych właściwością izb nie jest zamknięty (tak NSA z 29 listopada 2007 r. II GSK 261/07, CBOSA), to jednak w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia z uwagi na to, iż przedmiot uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym mieści się w zakresie wynikającym z art. 11 ust. 1 u.r.i.o.

Ponieważ, jak wskazano, podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny, a zatem stwierdzić należy, iż wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.

Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie właściwość rzeczowa regionalnej izby obrachunkowej wynikała z art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o., który stanowił, że właściwość izb obejmuje uchwały i zarządzenia, których przedmiotem są zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Definicję "dotacji" zawierają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 - w skrócie: "u.f.p."). Zgodnie z ogólną definicją użytą w art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została wydana na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. stanowiącego, iż rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłaty te - jak wynika z przepisów ustawy - są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego czyli podmiotu wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nie ulega również wątpliwości, że celem tych dopłat jest dofinansowanie realizacji tego zadania. Zadanie to, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma charakter publiczny, co wprost wynika z art. 3 ust. 1 u.z.z.w., gdzie wskazano, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Tym samym dopłaty, o których mowa w art. 24 ust. 6 u.z.z.w., wypełniają przesłanki wynikające z ogólnej definicji "dotacji", zaś dalsze przepisy u.f.p. utwierdzają w słuszności takiej kwalifikacji.

Zgodnie bowiem z art. 219 ust. 1 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla samorządowych zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych. Mogą one być udzielane również innym podmiotom niż wymienione w ust. 1, o ile odrębne przepisy tak stanowią (art. 219 ust. 2 u.f.p.).

Dotacje przedmiotowe definiuje się jako dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych. Wskazuje się jednocześnie, iż z uwagi na swój przedmiotowy charakter nie powinny służyć wyrównywaniu poziomu przychodów i wydatków jednostki będącej beneficjentem dotacji. Nie mogą one również służyć dofinansowaniu inwestycji, ponieważ temu służą dotacje celowe. Uzasadnieniem dotowania przedmiotowego jest założenie, że cena usługi komunalnej lub socjalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu.

Wskazuje się, iż przepisem szczególnym stanowiącym podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu samorządowego jest art. 24 ust. 6 u.z.z.w. określający dopłaty do cen doprowadzanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywane przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mające charakter dotacji przedmiotowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych ( zob. L. Lipiec - Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX, uwagi do art. 219). Dopłaty te są bowiem kalkulowane według cen jednostkowych przyznawane do wyrobów i usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Spełniają zatem definicję dotacji przedmiotowych wynikającą z art. 219 ust. 1 u.f.p., których przyznanie dopuszczalne jest zgodnie z art. 24 ust. 6 u.s.g., stanowiący przepis odrębny w rozumieniu art. 219 ust. 2 u.f.p.

Uchwała mająca za przedmiot przyznanie takich dopłat mieści się zatem w zakresie spraw poddanych nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 u.r.i.o.

Sąd dostrzega, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowano właściwość wojewodów jako organów nadzoru w przypadku uchwał wydawanych na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w. (zob. np. wyr. WSA: z 12 czerwca 2008 r. II SA/Gl 292/08, z 22 grudnia 2015 r. II SA/Gl 819/15, CBOSA), lecz w sprawach tych - podobnie zresztą jak w niniejszej sprawie przy pierwotnym jej rozpoznaniu - kwestii właściwości rzeczowej wojewody nie poddawano bliższej ocenie. Sąd, oceniwszy sprawę w tym jej aspekcie, przychyla się jednak do stanowiska sądów uznających właściwość nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej przy argumentacji zbieżnej z przyjętą przez Sąd w niniejszej sprawie (zob. wyr. NSA z 3 września 2015 r. II GSK 1676/17, post. WSA: z 19 października 2016 r. I SA/Sz 805/16, z 17 listopada 2017 r. III SA/Kr 1289, CBOSA). I choć orzeczenia te zapadały w sprawach ze skarg wojewodów na uchwały wydawane na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w., to jednak poglądy tam wyrażone dotyczą właściwości rzeczowej organów nadzoru i przystają do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, ponieważ legitymacja skargowa w zaskarżeniu uchwał i zarządzeń organów gmin jest pochodną kompetencji nadzorczych (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Sąd jednocześnie nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ stwierdzenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydał organ niewłaściwy, uniemożliwiało rzeczową ocenę samej treści zaskarżonego aktu.

Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 179a p.p.s.a,. orzekł o uchyleniu swego wyroku z 4 października 2017 r. (pkt I wyroku) oraz o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z 28 czerwca 2017 r. na podstawie art. 148 p.p.s.a. (pkt II wyroku)

Jednocześnie w pkt. III wyroku Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 pkt 1 w zw. z art. 179a p.p.s.a.) oraz postępowania przed tutejszym sądem (art. 200 p.p.s.a.). Zasądzona kwota obejmowała zwrot kosztów zastępstwa procesowego ustalonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Sąd w pkt IV. wyroku, na podstawie art. 225 p.p.s.a., zwrócił również skarżącej Gminie nienależnie uiszczony wpis od skargi oraz opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zwolnione było z opłat sądowych (art. 100 u.s.g.).