Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 108/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d , art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 108 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Burmistrza Miasta B., działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: specustawa), wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] w B..

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Starosta B. zezwolił na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej, zgodnie z przedłożonym wnioskiem, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Ponadto w tej decyzji organ pierwszej instancji;

- określił powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (pkt I sentencji),

- wskazał linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt II sentencji),

- wskazał warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III sentencji),

- ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt IV sentencji),

- zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w tym podział działki nr [...] (pkt V sentencji ppkt 1-59),

- oznaczył nieruchomości lub ich części, powstałe w wyniku podziału, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy M. B. – w tym działkę nr [...], powstałą w wyniku podziału działki nr [...] (pkt VI sentencji),

- określił termin i tryb wydania nieruchomości (pkt VII sentencji),

- poinformował, że wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Gminy, zostanie ustalona odrębną decyzją (pkt VIII sentencji),

- określił m.in. warunki prowadzenia robót budowlanych, nadzoru na budowie, konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (przed rozpoczęciem użytkowania drogi (pkt IX sentencji).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania w sprawie oraz stwierdził, że inwestor załączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty, a żadna ze stron nie kwestionowała prawidłowości projektowanej inwestycji.

Odwołanie od wspomnianej decyzji złożył J. M. (dalej także: skarżący), będący właścicielem działki nr ewid.[...] w B., z której wydzielona została opisana wyżej działka nr ewid. [...], pod budowę drogi gminnej – ul. [...]. Skarżący zakwestionował prawidłowość przebiegu projektowanej drogi, która "zbacza w jego działkę". Skarżący zarzucił także organowi nieprawidłową wycenę swojej nieruchomości objętej projektem podziału nieruchomości. Nadto w piśmie z dnia [...] października 2015 r. uzupełniając swoje odwołanie zwrócił się do Wojewody o zniesienie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 108 K.p.a., wskazując, że szybkie wykonanie inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], orzekł o:

- uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej rysunek – mapę z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji oraz o zatwierdzeniu – w to miejsce – nowego rysunku, to jest mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji;

- uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej dokumentację geodezyjną – mapę z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji oraz o zatwierdzeniu – w to miejsce – nowej dokumentacji geodezyjnej – map z projektem podziału nieruchomości, stanowiących załączniki od nr [...] do nr [...] do decyzji;

- utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że w trakcie postępowania odwoławczego dokonał oceny dokumentacji geodezyjnej zawierającej projekt podziału nieruchomości pod względem spełnienia wymogów obowiązujących przepisów i stwierdził w niej nieprawidłowości. W dniu [...] listopada 2015 r. wezwał więc inwestora do ich usunięcia. W odpowiedzi inwestor w dniu [...] grudnia 2015 r. przedłożył w sprawie odpowiednie wyjaśnienie i poprawione dokumenty. W oparciu o te dokumenty Wojewoda wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, zatwierdzając opisane wyżej załączniki do decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że przepisy powołanej wyżej specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o ile są one zgodne z warunkami i przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu, nadanie decyzji Starosty rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne z uwagi na podniesione przez inwestora okoliczności, wskazujące na ważny interes gospodarczy Gminy, jakim jest pozyskanie środków zewnętrznych na budowę drogi, w ramach Programu Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2020. Ponadto podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące wyceny nieruchomości skarżącego przejętej pod drogę nie mogą być uwzględnione, albowiem wysokość odszkodowania za tę nieruchomość nie była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu organu pierwszej instancji, zakończonym wydaniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji.

Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożył J. M.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym powinien mieć w sprawie zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zebranie w wyczerpujący sposób materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie kwestionuje zgodności z prawem zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego, a jedynie podnosi, że nie zgadza się z przebiegiem projektowanej drogi gminnej. Taki przebieg narusza bowiem w sposób istotny interesy skarżącego, który w związku z omawianą inwestycją utracił znaczną część swej nieruchomości, zaś zaproponowana mu w toku postępowania cena wykupu tego gruntu nie jest dla niego satysfakcjonująca. Ponadto przyjęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym przebieg drogi przewiduje powstanie "skrętu" drogi, który – zdaniem skarżącego – jest całkowicie niepotrzebny. Niezasadnie również nadał organ pierwszej instancji swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty w tej części.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.; dalej także jako: "ustawa" bądź "specustawa").

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych oraz gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje, na wniosek właściwego zarządcy drogi, starosta.

Decyzja taka, stosownie do art. 11f ust. 1 ustawy, winna zawierać:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii,

g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f,

h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Nadto, w myśl art. 12 ust. 1-4 ustawy, wspomnianą decyzją zatwierdza się podział nieruchomości, przy czym linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Omawiana decyzja jest podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym celem uchwalenia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było skrócenie i uproszczenie procedury zmierzającej do realizacji dróg publicznych. Najogólniej rzecz ujmując decyzja właściwego organu o zezwoleniu na realizację konkretnej inwestycji drogowej zawiera szereg rozstrzygnięć, począwszy od ustalenia jej lokalizacji, zatwierdzenia podziału nieruchomości do zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, rozstrzygnięcie to pełni więc rolę pozwolenia na budowę.

We wskazanym wyżej przepisie art. 11f ust. 1 ustawy określone zostały elementy, jakie winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analiza treści zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy w całości omawiana decyzja Starosty [...], prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tak obligatoryjne (art. 11f ust. 1 pkt 1-7), jak i te, które zostały określone w związku z potrzebą ich ustalenia w rozpoznawanej sprawie (art. 11f ust. 1 pkt 8).

Zdaniem Sądu, nie były zasadne zarzuty podniesione w skardze przez skarżącego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że wbrew temu, co wskazuje skarżący, nie można przyjąć, iż wydanie zaskarżonej decyzji prowadzi do naruszenia interesu społecznego. Wskazać trzeba, że właśnie celem przyjęcia przez ustawodawcę przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wynikające z charakteru sprawy dobro ogólne, dotyczące stworzenia nowego połączenia drogowego, którego podstawowym celem jest usprawnienie komunikacji, zestawione z możliwymi negatywnymi skutkami wykonania przedmiotowej decyzji dla stron, niewątpliwie przemawiają co do istoty za stwierdzeniem, że decyzja wydana w tym przedmiocie służy właśnie realizacji interesu społecznego, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu realizacji inwestycji drogowych.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy omówił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, w tym – w sposób wyczerpujący – odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności organ ten trafnie stwierdził, że rozwiązania projektowe zaproponowane przez inwestora są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

Przepisy tego rozporządzenia, jak wynika z jego § 2, stosowane są przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych (§ 6).

W paragrafie 7 omawianego rozporządzenia wskazano minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, w terenie zabudowy, to jest w takim, w jakim zlokalizowana jest projektowana ul. [...] w B., stanowiąca – w rozumieniu przepisów rozporządzenia – drogę lokalną ("L"). Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających takiej ulicy o przekroju jednojezdniowym wynosi minimalnie 12 m.

W myśl ust. 2 § 7 rozporządzenia, w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej:

1. wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych;

2. sposób etapowego i docelowego odwodnienia;

3. sposób wysokościowego rozwiązania ulicy;

4. wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia;

5. podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych;

6. podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza.

Jednocześnie w ust. 3 § 7 rozporządzenia zastrzeżono jednak, że szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego.

Ponadto, w świetle ust. 4 § 7 rozporządzenia, rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m × 5 m.

W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdził Wojewoda, że rozwiązania przyjęte przez inwestora w projekcie budowlanym odpowiadają powyższym przepisom. Podkreślić bowiem należy, że jak wynika z mapy z projektowanym przebiegiem drogi, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji oraz mapy z projektem podziału nieruchomości (karty 111 i 53 akt administracyjnych drugiej instancji), szerokość projektowanej drogi w liniach rozgraniczających, w jej odcinku graniczącym z działką skarżącej nr [...] wynosi około 15 m.

Z opisanych wyżej załączników do decyzji Wojewody wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżącego projektowany przebieg drogi w istocie odpowiada dotychczasowemu przebiegowi istniejącej drogi gminnej z uwzględnieniem koniecznego – w świetle powołanych wyżej przepisów rozporządzenia – poszerzenia tej drogi w celu uzyskania przez nią wymaganych tymi przepisami parametrów. Zauważyć przy tym należy, że jedynie w południowo zachodnim krańcu działki skarżącego oznaczonej dawnym numerem 5, trasa przebiegu projektowanej drogi nieznacznie jedynie odchyla się od osi poprzednio istniejącej drogi.

Wskazać zatem trzeba, że projektowany przebieg i kształt drogi jest zgodny ze wskazanymi przepisami. Zauważyć przy tym należy, że zwężenie przebiegu omawianej drogi byłoby możliwe w przypadkach zupełnie wyjątkowych, przy zachowaniu szeregu warunków, których istnienie musi być wykazane we wskazanej wyżej w § 7 ust. 2 rozporządzenia, analizie. W rozpoznawanej sprawie analizy takiej nie sporządzano, a zatem nie budzi wątpliwości, że prawidłowo organ ocenił zgodność projektowanej inwestycji ze wskazanymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż organy administracji nie posiadają w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor (wnioskodawca) samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych zamierzonego przedsięwzięcia. Organy w takich sprawach mają obowiązek dokonania analizy wniosku i dołączonej do niego dokumentacji pod względem ich zgodności z wymaganiami ustawy o realizacji inwestycji drogowych oraz innymi przepisami prawa, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., II OSK 454/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Bezzasadny był więc zarzut skarżącego co do zaakceptowania przez organy administracji wadliwego przebiegu projektowanej drogi.

Trafnie również stwierdził Wojewoda, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z art. 35 Prawa budowlanego. Projekt ten, który zgodnie z art. 11d specustawy stanowi załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jest kompletny, zawiera wymagane opinie i uzgodnienia oraz został opracowany przez osoby posiadające przewidziane prawem uprawnienia oraz spełnia wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zaskarżoną decyzją zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy, prawidłowo też zatwierdzono projekt podziału nieruchomości niezbędnych dla jej realizacji, oznaczono nieruchomości, które stają się własnością Gminy M. B. oraz zatwierdzono przedłożony projekt budowlany. W toku postępowania odwoławczego należycie skorygowano błędy dokumentacji geodezyjno-podziałowej. Niewątpliwie, jak stwierdził organ odwoławczy, nie naruszono przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nieuzasadnione są też zarzuty skargi dotyczące wadliwego nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zasadnie Wojewoda ocenił, że rola organu rozpatrującego wniosek o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy podane przez inwestora – zarządcę drogi powody nadania decyzji takiego rygoru, mogą być uznane za odpowiadające pojęciu jakiegokolwiek interesu społecznego lub gospodarczego.

Szczególny charakter specustawy wyraża się bowiem w treści jej art. 17 § 1 normującego kwestie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie tej ustawy. Przepis ten jest przepisem szczególnym względem art. 108 § 1 K.p.a., gdyż wynika z niego, że podstawą do nadania przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności wspomnianej decyzji jest "wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym", podczas gdy stosownie do art. 108 § 1 K.p.a. decyzji nieostatecznej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to "niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony".

Podkreślić zatem trzeba, że z art. 17 § 1 specustawy wynika, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Świadczy o tym jednoznacznie brzmienie tego przepisu, który stanowi, że "starosta [...] nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym". Odmienne rozwiązanie, przewidziane w art. 108 § 1 K.p.a. ("decyzji [...] może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności" w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek), nie ma natomiast zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem – zgodnie z powszechnie przyjętą regułą kolizyjną – norma szczególna uchyla normę generalną.

Prawidłowo więc wskazał organ odwoławczy, że brak określenia w przepisie art. 17 § 1 specustawy rodzaju i natężenia interesu społecznego lub gospodarczego, którego istnienie stanowi przesłankę nadania omawianej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, prowadzi do wniosku, że powołany przepis odwołuje się do jakiegokolwiek interesu społecznego lub gospodarczego, co odróżnia instytucję uregulowaną w tym przepisie od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym wspomnianego rygoru, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a.

Z powyższego wynika, że trafnie organy administracji obu instancji orzekły o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację omawianej inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, w związku z powołaniem się przez inwestora na ważny dla niego (to jest dla Gminy) interes gospodarczy i zarazem społeczny (co oczywiste, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji), wyrażający się w potrzebie pozyskania środków zewnętrznych na budowę drogi, w ramach Programu Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2020.

Sąd podziela również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu zarzuty skargi dotyczące wyceny wartości części nieruchomości skarżącego, która na mocy decyzji organów obu instancji stała się własnością Gminy. Niewątpliwie kwestia odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości skarżącego będzie stanowić przedmiot rozpoznania w odrębnym postępowaniu administracyjnym, albowiem zgodnie z art. 12 specustawy za działki przejęte na rzecz Gminy, skarżącemu przysługuje odszkodowanie. Zauważyć przy tym należy, że skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 16 czerwca 2016 r. okazał decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. uchylającą niekorzystną dla skarżącego decyzję Starosty [...] dotyczącą wysokości odszkodowania za opisaną nieruchomość zajętą pod drogę (karta 61 akt sądowych).

Całkowicie bezzasadne były zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizacji inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy.

Na wynik sprawy nie mogą mieć również wpływu podnoszone w toku postępowania zarzuty co do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności. Zauważyć trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślić należy, iż istotą decyzji orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji publicznej jest właśnie ograniczenie (bądź pozbawienie) praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania takiej decyzji, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa.

Wskazać przy tym trzeba, że uciążliwości, jakie mogą ewentualnie pojawić się w trakcie realizacji inwestycji bądź na etapie jej eksploatacji, o ile nie naruszają przepisów prawa obowiązujących organy orzekające o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie dają podstaw do odmowy wydania takiej decyzji.

Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), skargę oddalił.