Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 71/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Spółdzielnie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1962 nr 47 poz 228
law: Ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych - t. jedn.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1957 nr 31 poz 132
law: Ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Artykuł 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 228/ przewidywał możliwość oddania właścicielowi lokalu, który został zwolniony przez dotychczasowych najemców lub na wniosek właściciela, gdy istniała możliwość przekwaterowania osoby zajmującej lokal, do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez niego. Ponadto organ obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego.

TEZY

Artykuł 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 228/ przewidywał możliwość oddania właścicielowi lokalu, który został zwolniony przez dotychczasowych najemców lub na wniosek właściciela, gdy istniała możliwość przekwaterowania osoby zajmującej lokal, do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez niego. Ponadto organ obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Jerzego W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Łd 19/02 w sprawie ze skargi Jerzego W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 28 listopada 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Jerzego W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 180 /słownie: sto osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r., 3 II SA/Łd 19/02 oddalił skargę Jerzego W. na decyzję z dnia 28 listopada 2001 r. (...) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które działając na podstawie art. 156 par. 1, art. 157 par. 1, art. 158 par. 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, art. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 228/, art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 227/ utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 28 września 2001 r. (...) w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Ł.-G. z dnia 4 lutego 1974 r. (...), o przydziale Karolinie i Kazimierzowi małżeństwu E. lokalu nr 1, znajdującego się przy ulicy K. nr 27 w Ł.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 28 września 2001 r., (...) złożył Jerzy W. zarzucając, że decyzja o przydziale lokalu Karolinie i Kazimierzowi E., narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności zawartą w art. 64 pkt 3 Konstytucji, a także art. 107 par. 1, art. 109 par. 1, art. 111 par. 1 i 2 Kpa oraz rażąco narusza art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych. Wniosek Jerzego W. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 lutego 1974 r. Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Ł.-G., o przydziale lokalu mieszkalnego małżonkom Karolinie i Kazimierzowi E. Podstawę tej decyzji stanowił art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe.

Z akt sprawy wynika, że małżonkowie Leontyna i Władysław W. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 5 maja 1966 r., (...), stali się właścicielami budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. K. 27 oraz użytkownikami wieczystymi gruntu. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 października 1999 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształcono w prawo własności. Od 1960 r. nieruchomość administrowana była przez Miejski Zarząd Budynków mieszkalnych Ł.-G. Obecnie zarząd sprawuje jednostka gminna - Administracja Nieruchomościami Ł.-G. "P.".

Na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 228/ wyłączano spod publicznej gospodarki lokalami, odpowiadające warunkom określonym w ustawie, lokale mieszkalne w domach jednorodzinnych stanowiących własność indywidualną lub spółdzielczą. Warunkiem wyłączenia lokalu w domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego w domu objętym przepisami tej ustawy spod publicznej gospodarki lokalami było zamieszkiwanie go w całości lub w części przez właściciela domu /lokalu/ lub przez członka spółdzielni albo też przez dzieci lub rodziców /art. 6 ust. 1 cyt. ustawy/.

W celu umożliwienia właścicielom domów jednorodzinnych lub właścicielom lokali w małych domach mieszkalnych, lub w domach, o których mowa w art. 1 ust. 3 cyt. ustawy, zamieszkania w ich domach /lokalach/, organ dla spraw lokalowych obowiązany był oddawać właścicielom domów /lokali/ lokale zwalniane przez dotychczasowych najemców /użytkowników/ a na wniosek właścicieli domów /lokali/ przekwaterować osoby zajmujące lokal, do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę /art. 9 ust. 1 ustawy/. Poza przypadkami, o których mowa w ust. 1 organ dla spraw lokalowych obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględniać wnioski właścicieli domów /lokali/ o przekwaterowanie osób zajmujących lokal, do lokalu zastępczego /art. 9 ust. 2 ustawy/. Na podstawie treści tego przepisu wnioskodawca sformułował zarzut dotyczący naruszenia własności, której ochrona wynika z Konstytucji, ponieważ wielokrotne wnioski właścicieli o umożliwienie zamieszkania w przedmiotowym domu nigdy nie uwzględniono. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego fakultatywna forma tego przepisu jak i sytuacja mieszkaniowa w Ł., nie pozwala na stwierdzenie, że naruszono art. 64 pkt 3 Konstytucji i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że pomimo czynionych prób właściciele domu nigdy w nim nie zamieszkali. Nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki i dlatego dom ten nie został wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami. W ówczesnym stanie prawnym decyzje o przydziale lokalu wydawały terenowe organy administracji państwowej. Stronami postępowania administracyjnego takich w sprawach były osoby, którym lokale te przydzielono oraz dysponent lokalu. Karolinie i Kazimierzowi E. lokal mieszkalny przydzielono na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1962 nr 47 poz. 227/ "w ramach poprawy warunków lokalowych". Nie jest to sformułowanie zawarte w przepisach prawa lecz zwrot wskazujący na zbieżność stanu faktycznego z powołanym przepisem. Decyzja podjęta na podstawie art. 32 i 44 Prawa lokalowego o przydziale lokalu w ramach tzw. poprawy warunków mieszkaniowych nie stanowiła rażącego naruszenia obowiązujących wówczas przepisów.

Od powyższej decyzji skargę do Sądu administracyjnego w Łodzi złożył Jerzy W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że właściciel nieruchomości nie jest stroną "i nie powinien otrzymać decyzji o przydziale lokalu, bowiem stronami postępowania administracyjnego były osoby, którym lokale te przydzielono oraz dysponent lokalu". Wyrażono więc pogląd, że właściciel nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym dysponowania lokalami w jego domu, a trudna sytuacja mieszkaniowa osób postronnych wyprzedza prawo właściciela do zamieszkiwania w swoim domu. Skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona właścicielom, a ponieważ w ten sposób narusza prawo, nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że przedmiotowy dom podlega publicznej gospodarce lokalami, mimo że żadna z osób, które go zamieszkują nie mieszkała tam w chwili sprzedaży nieruchomości, a dom został nabyty na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych /Dz.U. nr 31 poz. 132/. Zdaniem skarżącego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że art. 9 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych (...) jest fakultatywny i zwalnia organy lokalowe od uwzględnienia wniosków właścicieli o przekwaterowanie osób mieszkających w ich domu do lokalu zastępczego, jest interpretacją contra legem. Artykuł 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakazuje organowi lokalowemu obligatoryjnie wydać zwolniony w jego domu lokal oraz nakazuje uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób do lokalu zastępczego ograniczając tę obligatoryjność jedynie warunkiem "dysponowania lokalem zastępczym". Te zasady zostały złamane przez organy lokalowe, ponieważ w 1974 r. zwolniony lokal został przydzielony Karolinie i Kazimierzowi E.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wobec nie zamieszkiwania przez właścicieli w nieruchomości i nie uzyskania przez nich zezwolenia na najem całego lokalu, nie zaistniały warunki określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, powodujące wyłączenie przedmiotowego domu spod publicznej gospodarki lokalami. Przekwaterowanie lokatorów możliwe było po spełnieniu warunków określonych w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych (...), który przewidywał możliwość oddania właścicielowi lokalu, zwolnionego przez dotychczasowych najemców /użytkowników/ lub na wniosek właściciela, gdy istniała możliwość przekwaterowania osoby zajmującej lokal, do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę. Ponadto organ obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego.

Sąd I instancji wskazał, że organ nie wyrażał zgody na wykwaterowanie lokatorów uzasadniając swoje stanowisko brakiem mieszkań, które mogłyby zostać przeznaczone wykwaterowanym lokatorom /pismo Urzędu Dzielnicowego z dnia 4 stycznia 1978 r. dołączone do akt sprawy sądowej II SA/Łd 2395-2396/02/. Skarżący nie twierdził, aby właściciele kiedykolwiek występowali z wnioskiem o przekwaterowanie osób zajmujących lokale w przedmiotowym budynku, do lokalu zajmowanego przez właścicieli lub innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę. Dlatego też organ mógł być zobowiązany do oddania lokali właścicielom jedynie w wypadku zwolnienia lokalu przez dotychczasowego najemcę /art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy/.

Zdaniem Sądu niesłuszny jest zarzut skarżącego, że zwolniony w 1974 r. lokal przydzielony decyzją z dnia 4 lutego 1974 r. Karolinie i Kazimierzowi E., powinien być zwrócony właścicielowi. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pisemna informacja z dnia 13 września 2001 r. uczestniczki postępowania Karoliny E., z której wynika, iż lokal nr 1 w domu przy ulicy K. 27 w Ł. przydzielony został w dniu 27 maja 1945 r. Stanisławowi i Józefie E., którzy zamieszkiwali w nim wraz z dziećmi Teresą i Kazimierzem. W późniejszym okresie Kazimierz E. ożenił się z uczestniczką postępowania Karoliną E. Po śmierci rodziców w mieszkaniu pozostali Teresa i Kazimierz E. Po wyprowadzeniu się z lokalu Teresy E. lokal został przydzielony decyzją z dnia 4 lutego 1974 r. mieszkającym w nim małżonkom Kazimierzowi i Karolinie E. /akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych II SA/Łd 2395-2396/02/. Prawdziwość tej informacji nie była podważana przez skarżącego. Z informacji wynika, że nie było takiego okresu, aby przedmiotowy lokal był zwolniony przez lokatora, a tym samym mógł zostać zwrócony właścicielom.

Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja z dnia 4 lutego 1974 r. o przydziale lokalu mieszkalnego Karolinie i Kazimierzowi E. została wydana zgodnie z prawem i dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w myśl art. 156 par. 1 Kpa. Poza tym zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe obowiązującej w dacie wydania decyzji o przydziale lokalu, w razie śmierci najemcy jego małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale do chwili śmierci wstępują w stosunek najmu. Kazimierz E., który mieszkał z rodzicami wstąpił po ich śmierci w stosunek najmu z mocy ustawy. Wydanie decyzji o przydziale lokalu potwierdzało nabyte wcześniej z mocy ustawy uprawnienie.

Natomiast, zdaniem Sądu I instancji, słuszny jest podniesiony w skardze zarzut dotyczący braku powiadomienia przez organ właścicieli o wydaniu decyzji. Artykuł 56 Prawa lokalowego z 1959 r. stanowił, że w postępowaniu w sprawach przydziału i zajmowania lokali osobami zainteresowanymi są właściciel /administrator nieruchomości/, osoba zajmująca lokal oraz osoba ubiegająca się o przydział tego lokalu. Zgodnie z tym przepisem organ wydający decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego miał obowiązek powiadomić właściciela lokalu o wydaniu decyzji, który jako osoba zainteresowana uprawniony był na podstawie art. 57 ust. 2 cyt. ustawy do wniesienia odwołania w ciągu 7 dni od chwili doręczenia decyzji. Uchybienie organu upoważniało zatem właściciela do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Nie stanowiło natomiast podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2004 r., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jerzy W. wnosząc o jego uchylenie w całości i ustalenie, że decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego wydana w dniu 4 lutego 1974 r. przez Urząd Dzielnicowy Ł.-G. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jest nieważna z mocy prawa, oraz że brak było podstawy prawnej do przydziału lokalu w trybie decyzji administracyjnej, ponieważ przydział taki mógł być wydany jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a/ art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, nakazujący władzom kwaterunkowym oddawanie właścicielom domów lokali zwalnianych przez dotychczasowych najemców, użytkowników, która to ustawa wyłączała domy spod publicznej gospodarki lokalami w domach jednorodzinnych, b/ art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, który to przepis nakazywał władzom lokalowym, na wniosek właściciela domu jednorodzinnego wyłączenie go spod publicznej gospodarki lokalami. Zarzucił nadto naruszenie art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 17 Prawa lokalowego z 1959 r. oraz art. 2 Kpc w związku z art. 691 Kc poprzez uznanie merytorycznej zasadności decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł.-G. z dnia 4 lutego 1974 r. o przydziale lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym przy ul. K. nr 27, pomimo wyłączenia go z mocy ustawy spod publicznej gospodarki lokalami.

Skarżący zauważa, że w decyzji o przydziale lokalu jako podstawę prawną powołano art. 32 ust. 1 obowiązującego wówczas prawa lokalowego, który to przepis podawał jako podstawę przydziału lokalu "w ramach poprawy warunków mieszkaniowych" i nie regulował automatycznie wejścia w stosunek prawny najmu zstępnych i członków ich rodziny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że po śmierci rodziców w lokalu zamieszkiwała ich córka Teresa E. i nie otrzymała ona decyzji o przydziale lokalu. Skarżący nie podważał informacji zawartych w aktach administracyjnych, co podniósł Sąd I instancji, gdyż ich nigdy nie otrzymał i nie znał ich treści. Obowiązujący wówczas art. 691 Kc w znacznej mierze ograniczał pojęcie osób bliskich uprawnionych do wejścia w stosunek najmu. Sąd powołuje się więc na ustalenia, których nie zawiera żadne z orzeczeń SKO i nie są znane skarżącemu.

Zdaniem skarżącego wstąpienie w stosunek najmu od 1 stycznia 1965 r. było sprawą rozpoznawaną przez sąd powszechny w oparciu o art. 691 Kc, a więc decyzja administracyjna nie mogła regulować prawnego stosunku przydziału lokalu, po śmierci jego najemcy. Stanowisko Sądu uznające Karolinę E. za osobę bliską zmarłemu najemcy jest więc sprzeczne z treścią powołanego przepisu.

Zaskarżona decyzja o przydziale lokalu jako podstawę prawną powołuje art. 32 i art. 44 Prawa lokalowego z dnia 30 stycznia 1959 r. Obowiązujący w tym czasie przepis obwarowany był licznymi ograniczeniami, np. uchwała Sądu Najwyższego z 26.07.1972 r. III CZP 50/72 /Biuletyn SN 1972 poz. 168/ uznawała, że "...po zmarłym współnajemcy mieszkania w stosunek najmu wchodzi syn zamieszkujący z nim stale, natomiast w stosunek najmu nie wchodzi jego małoletnie dziecko...", podobne stanowisko prezentował Sąd Najwyższy w uchwale z 30.04.1980 r. /OSNC 1982 nr 23 poz. 20/ ograniczając krąg osób uprawnionych do wejścia w stosunek najmu. Żona syna zmarłego najemcy nie była uznawana za osobę bliską najemcy.

Skarżący podał, że w tamtym czasie przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżącego oraz jego matki i siostry, którzy deklarowali chęć zamieszkania, organ lokalowy nie miał podstaw do przydziału lokalu innym postronnym osobom. Zasady te uregulowane były w uchwale nr 280 Rady Ministrów z dnia 10.12.1971 r. w sprawie zasad przydziału mieszkań /M.P. nr 60 poz. 397/ i brak jest podstaw do przyjęcia, że były one przez organ lokalowy respektowane. Poza tym art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 10.04.1974 Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/ uchylił ustawę z 28.05.1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych i w art. 25 pkt 1 jednoznacznie przesądzono prawo właściciela domu jednorodzinnego do zamieszkania w nim.

Decyzja administracyjna, jak wskazał skarżący, wydana w trybie art. 104 par. 1 Kpa nie może naruszać praw osób trzecich, które w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału i nie zostały o tym postępowaniu zawiadomione. Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym nabytym od Skarbu Państwa za mienie pozostawione na wschodzie, jest decyzją contra legem jeżeli o postępowaniu nie powiadamia się właściciela, a wydanej decyzji organ lokalowy mu nie doręcza, pomimo że miejsce zamieszkania właściciela było znane. Odmawianie właścicielowi domu praw strony jest obrazą art. 28 Kpa i praktycznie uniemożliwia mu jakiekolwiek działania w przedmiocie dysponowania jego własnością.

Sąd I instancji uznał wprawdzie w sposób dorozumiany zasadność zarzutu o braku doręczenia decyzji o przydziale lokalu, jednak ocenił, że jest to uchybienie dające właścicielowi podstawę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Sąd nie dostrzegł, że art. 146 par. 1 Kpa przesądza o przedawnieniu możliwości uchylenia decyzji wydanej w dniu 4 lutego 1974 r. Decyzja ta nie została skarżącemu doręczona, a na wielokrotne wnioski o przesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, Administracja Ł.-G. "P." przesłała w dniu 19 grudnia 2000 r. nie uwierzytelnione kserokopie decyzji i zaświadczeń. Ponadto skarżący uważa, że przy istnieniu podstaw do uznania decyzji za nieważną, nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania.

Organy lokalowe powołały jako podstawę przydziału lokali w przedmiotowym domu dekret PKWN z 22 lipca 1944 r., a obszerna korespondencja z Wydziałem Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. podaje zupełnie odmienne motywy przydziału lokali na podstawie zaskarżonej decyzji, aniżeli czyni to Sąd w zaskarżonym wyroku.

Skarżący wyjaśnił, że wymóg zawarty w art. 15 pkt 1 ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych, dotyczący zamieszkania przez właściciela w nabytym lokalu, jako przesłanka wyłączenia tego lokalu spod publicznej gospodarki lokalami, nie został spełniony przez właścicieli, gdyż władze lokalowe odmawiały możliwości zamieszkania przez nich, wydając stosowne decyzje i pisemne oświadczenia. Sąd Najwyższy w wyroku z 3.02.1964 r., II CR 52/54, przyjął, że "...decyzje o przydziale mieszkania /lokalu/ w domu wybudowanym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. odpowiadającym warunkom z art. 1-5 ustawy, choć właściciel w nim nie mieszka, są dopuszczalne po wejściu w życie ustawy tylko wtedy gdy właściciel domu zrezygnuję z danej mu możliwości zamieszkania we własnym domu /lokalu/, poza tym wypadkiem decyzje takie nie leżą w intencji ustawy. Ochrona prawna z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy nie może być stosowana wobec najemców, którzy po wejściu w życie ustawy uzyskali decyzje o przydziale lokalu i rozszerzenie ochrony sprzeciwia się tendencjom ustawy do uzyskania przez właściciela wyłączenia lokali spod szczególnego trybu najmu. Tak wydane decyzje powinny być uchylone we właściwym postępowaniu administracyjnym....". Do stanowiska Sądu Najwyższego nie ustosunkował się Sąd orzekający.

Organy I i II instancji założyły fakultatywność zamieszkania przez właściciela w nabytym domu uzależniając ją od dysponowania przez władze lokalowe wolnymi lokalami zastępczymi. Zakładanie fakultatywności wykwaterowania lokatorów przez blisko 40 lat jest w istocie rzeczy pozbawieniem właściciela prawa własności. Poza tym organy administracji zapewniły w 1966 r. rodziców skarżącego, że wykwaterowanie lokatorów nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia nabycia własności. Przedmiotowa nieruchomość miała stanowić rekompensatę za mienie zabużańskie. Władysław i Leontyna W. zostali wprowadzeni w błąd przez władze lokalowe, bowiem z pewnością nie zdecydowaliby się na zakup przedmiotowej nieruchomości gdyby uzyskali informację, że nie będą mogli z niej korzystać w rozumieniu art. 140 Kc.

Skarżący stwierdził, że "Kasacja zmierza do określenia przez Sąd Najwyższy zakresu prawa własności domku jednorodzinnego nabytego od Skarbu Państwa. Władze lokalowe uważają, że prawo własności sprowadza się do zarządu nieruchomością i obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gminy oraz łożenia przez właścicieli świadczeń na rzecz zasiedlonych przez nie lokatorów".

Poza tym skarżący powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące prawa własności i tytułem przykładu wskazał wyrok z dnia 12.01.2000 r. /P 11/99 - OTK 2000 nr 1 poz. 3/, w którym uznano, że nawiązanie stosunku najmu na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lokalu jest rozwiązaniem o charakterze wyjątkowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako nie spełniającej wymogów formalnych przewidzianych dla tego rodzaju pisma procesowego, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W piśmie z dnia 19 listopada 2004 r. Jerzy W. odniósł się do treści odpowiedzi na skargę podtrzymując w całości zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych należy stwierdzić, że Sąd I instancji powołał się na ten przepis po uprzedniej analizie treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Przepis ten stanowił, że domy jednorodzinne oraz lokale w innych domach sprzedawane w trybie tej ustawy wyłączone są spod publicznej gospodarki lokalami, jeżeli w lokalach tych zamieszkuje właściciel domu /lokalu/ lub członek spółdzielni mieszkaniowej, która dom kupiła, a także w innych przypadkach, gdy właściciel uzyskał zezwolenie na najem całego lokalu, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Natomiast ust. 2 powołanego przepisu stwierdza, że na wniosek nabywcy domu najemcy lokali będą przekwaterowani do lokali zastępczych w trybie i na warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie do wyłączenia spod publicznej gospodarki lokalami domu kupionego przez rodziców skarżącego nie doszło, ponieważ właściciele nigdy w nim nie zamieszkali.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych (...) przewidywał możliwość oddania właścicielowi lokalu, który został zwolniony przez dotychczasowych najemców lub na wniosek właściciela, gdy istniała możliwość przekwaterowania osoby zajmującej lokal, do lokalu zajmowanego dotąd przez wnioskodawcę lub do innego lokalu zastępczego dostarczonego przez niego. Ponadto organ obowiązany był w miarę dysponowania lokalem zastępczym uwzględnić wniosek właściciela o przekwaterowanie osób zajmujących lokal do lokalu zastępczego.

Na podstawie treści załączonych akt administracyjnych można stwierdzić, że wnioski właścicieli domu o wykwaterowanie lokatorów nie były uwzględniane z uwagi na brak mieszkań, które można by im przydzielić. Właściciele natomiast nie występowali z wnioskiem o przekwaterowanie lokatorów do lokalu zajmowanego przez właściciela lub innego lokalu zastępczego dostarczonego przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki (...) organy ds. lokalowych zobowiązane były do oddania lokali właścicielom w przypadku zwolnienia lokalu, przez dotychczasowego najemcę.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że właściciele nie otrzymali lokalu, który został zwolniony w 1974 r., ponieważ zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż decyzją z dnia 4 lutego 1974 r. lokal mieszkalny został przydzielony małżeństwu Karolinie i Kazimierzowi E. Kazimierz E. mieszkał w przedmiotowym lokalu wraz z rodzicami Stanisławem i Józefą E., którym lokal ten przydzielono w dniu 27 maja 1945 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego lokal nie został zwolniony, a przydział został wydany osobie będącej następcą prawnym najemców. Decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego została wydana na podstawie art. 32 i 44 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe /Dz.U. 1962 nr 47 poz. 227/. Artykuł 32 cyt. ustawy nie zawiera jednak żadnych sformułowań dotyczących poprawy warunków mieszkaniowych najemcy lokalu.

W sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wydanie decyzji o przydziale lokalu nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 156 par. 1 uzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji.

W kwestii kolejnego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych trzeba stwierdzić, że treść tego przepisu, wskazana wyżej, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do jego naruszenia przez Sąd I instancji, ponieważ właściciele nie zamieszkali w przedmiotowym budynku, co było przesłanką o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami.

Należy wskazać, że właściciele dwukrotnie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na przekazanie im nieruchomości. Pierwszy raz, w piśmie z dnia 22 września 1967 r. stwierdzili, że nie mogą tego dokonać, ponieważ zawarta jest umowa dzierżawy sadu należącego do posesji, i po raz drugi, w dniu 7 marca 1968 r. składając oświadczenie, z powodu trudności w dopilnowaniu budynku nie mogą go przejąć.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 17 Prawa lokalowego z 1959 r. oraz art. 2 Kpc w związku z art. 691 Kc poprzez uznanie merytorycznej zasadności decyzji organu z dnia 4 lutego 1974 r. o przydziale lokalu mieszkalnego w domu jednorodzinnym przy ul. K. nr 27 w Ł., pomimo wyłączenia go z mocy ustawy spod publicznej gospodarki lokalami, trzeba przede wszystkim zauważyć, że przedmiotowy lokal nigdy nie został wyłączony spod publicznej gospodarki lokalami. Nie można się też zgodzić, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż Sąd I instancji właściwie rozpatrzył sprawę i wskazał, że w żadnym wypadku nie można przyjąć, iż decyzja o przydziale lokalu została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie trafnie wskazał, że właścicieli domu nie powiadomiono o toczącym się postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 4 lutego 1974 r. o przydziale lokalu Karolinie i Kazimierzowi E., pomimo jednoznacznej treści art. 56 obowiązującego ówcześnie Prawa lokalowego, który taką powinność ustanowił. Uchybienie to dawało podstawę właścicielowi domu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.

Poza tym zarówno art. 2 Kpc i art. 691 Kc Sąd i instancji nie powołał jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi I instancji formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. Sądy administracyjne rozpoznają sprawy należące do ich właściwości stosując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, jak również nie rozstrzygają w sprawach mający charakter cywilnoprawny, które należą do kompetencji sądów powszechnych.

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 oraz art. 204 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.