Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3929/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2001 r., nr [[...]]w przedmiocie wykonania remontu zabezpieczającego obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2001 r., nr [[...]].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 września 2001r. Nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późno zm.) nakazał Urzędowi Gminy - właścicielowi działki nr [[...]] w miejscowości P., będącej drogą oraz K. C. właścicielowi działki nr [[...]] w miejscowości P. wykonanie remontu zabezpieczającego kamiennego muru oporowego usytuowanego na granicy działek na całej długości.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, źe na wniosek K. C. dokonał kontroli kamiennego muru oporowego na działce nr [[...]] w P. usytuowanego przy granicy z działką [[...]], będącą drogą gminną. W trakcie kontroli stwierdzono, że wzdłuż południowej granicy działki nr [[...]] na granicy z działką [[...]] przebiega mur oporowy, kamienny wybudowany w 1929 roku o długości 38,88 m oraz o wysokości od zera do 2,10 m i grubości około 30 cm w koronie. Mur wykazuje brak stabilności i wybrzuszenie szczególnie w części przy narożu budynku gdzie jest o wysokości 1,00m, co może spowodować katastrofę budowlaną tym bardziej, że droga jest udostępniona do ruchu kołowego bez ograniczeń.

W ocenie organu nadzoru budowlanego zasadne byłoby ograniczenie użytkowania drogi przez Urząd Gminy do czasu wykonania remontu muru. Nakładając obowiązek remontu muru na właścicieli działki nr [[...]] i [[...]] uznano, że na podstawie art. 154 Kodeksu cywilnego między innymi mury znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących służą do wspólnego użytku sąsiadów, natomiast korzystający z wymienionych urządzeń obowiązani są ponosić wspólne koszty ich utrzymania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. C. zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 154 Kodeksu cywilnego oraz błędne wskazanie zobowiązanego do ponoszenia kosztów. Odwołujący się twierdzi, że kamienny mur oporowy znajdujący się na granicy działek nie służy do wspólnego użytku sąsiadów, lecz stanowi element zabezpieczenia drogi, tj. działki nr [[...]]. Ponadto do uszkodzenia muru doszło wskutek dopuszczenia do ruchu pojazdów na działce nr [[...]], na co odwołujący jako właściciel działki sąsiedniej nie miał żadnego wpływu. Tak więc do zniszczeń doszło wyłącznie na skutek działalności zarządcy drogi, to on ponosi winę za katastrofalny stan drogi, brak jest w związku z tym uzasadnienia dla wspólnego ponoszenia kosztów napraw. Z art. 20 ustawy o drogach publicznych wynika, iż utrzymanie urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających należy do zarządcy drogi, w tym wypadku do Zarządu Gminy. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i zobowiązanie Zarządu Gminy do ponownego rozgraniczenia działek, zlokalizowania muru na granicy działek oraz wybudowanie nowego muru oporowego zaprojektowanego dla potrzeb drogowych, gdyż obecny nie został przystosowany do tego celu, a stan techniczny z uwagi na daleko posunięte zniszczenia nie pozwala na jego remont i adaptacje. Skarżący powołał się na opinię rzeczoznawcy budowlanego, zgodnie z którą zużycie techniczne muru z powodu wad konstrukcyjnych oraz eksploatacji drogi ciężkimi pojazdami mechanicznymi jest nieodwracalne.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2001r. Nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej strony zobowiązanej i orzekł, iż strona zobowiązaną jest K. C., właściciel działki nr [[...]] i Zarząd Gminy - właściciel działki nr [[...]] w miejscowości P.

W uzasadnieniu organ administracji drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego z 1994r. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Bezspornym jest fakt, ze przedmiotowy mur oporowy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 66 pkt 1 cytowanej ustawy wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta skierowana jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W tym przypadku przedmiotowy mur oporowy usytuowany na działce nr [[...]] na granicy z działką [[...]], rozgraniczając te dwie posesje służy do wspólnego użytku sąsiadów, zatem zgodnie z art. 154 Kodeksu cywilnego, koszty jego utrzymania winny być ponoszone wspólnie.

Organ odwoławczy wskazał, iż uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej strony zobowiązanej - Urząd Gminy oraz K. C. i orzekł, że stroną zobowiązaną jest K. C. i Zarząd Gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest zarząd, do którego zadań należy w szczególności między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. C. Wskazał w niej, iż korzysta z przedmiotowego muru w sposób bierny i poczuwa się do wykonywania napraw i ponoszenia kosztów wynikających z normalnego wykorzystania muru. Natomiast istniejące obecnie zniszczenia nie wynikają z upływu czasu czy też normalnego używania, lecz zostały spowodowane przez dopuszczenie przez gminę do ruchu na działce nr [[...]] pojazdów mimo że droga nie była do tego przystosowana. Konieczność napraw z pewnością nie powstałaby, gdyby nie zezwolenie Urzędu. Skarżący wniósł o zobowiązanie do wykonania remontu zabezpieczającego muru oporowego usytuowanego na granicy działek nr [[...]] i [[...]] stronę wyłącznie winną powstałych zniszczeń tj. Zarząd Gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten w dacie orzekania przez organy administracji stanowił: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Wobec nie budzących wątpliwości ustaleń organów co do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego jakim jest mur oporowy - organy administracji zobowiązane były w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.

Istotne jest w niniejszej sprawie, że strona skarżąca wnosząc odwołanie a potem skargę, nie kwestionowała zasadności i zakresu nakazanych robót, wnosiła jedynie o ustalenie jako strony zobowiązanej do wykonania nakazanych robót Zarząd Gminy.

Niewątpliwie kwestia prawidłowego określenia adresatów obowiązku statuowanego w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest w niniejszej sprawie zasadnicza.

Organy nadzoru budowlanego przyjmując, że uszkodzenie muru oporowego, który usytuowany jest na granicy działek nr [[...]] i [[...]] w miejscowości P. i służy do wspólnego użytku sąsiadów, a zatem także do użytku Gminy nałożyły na Zarząd tej Gminy oraz skarżącego obowiązek wykonania remontu przedmiotowego obiektu budowlanego nie biorąc pod rozwagę, czy podmioty te należą do kręgu osób zobowiązanych na mocy art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.

Uregulowanie zawarte w art. 66 prawa budowlanego w oparciu, o który nałożono obowiązek remontu muru oporowego nie wymienia wprawdzie podmiotu, na który mogą być nakładane przewidziane w nim obowiązki, to rozstrzygającą jest w tej mierze treść art. 61 prawa budowlanego. Obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa wart. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, spoczywa na właścicielu lub zarządcy (art. 61 prawa budowlanego).

W przypadku współwłasności obowiązek ten ciąży na wszystkich współwłaścicielach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2002r., sygn. akt IV S.A. 472/00, "Wspólnota" z 2002r. nr 8, poz. 51).

W rozpoznanej sprawie nie zostało ustalone przez organy administracji w czyim zarządzie bądź czyją własnością pozostaje przedmiotowy mur oporowy, do którego uszkodzenia doszło: czy Gminy czy K. C., czy też stanowi współwłasność obu wymienionych podmiotów. Organy rozpoznające sprawę wręcz uchyliły się od dokonania ustaleń w tym względzie poprzestając na stwierdzeniu, że uszkodzenie powstało na granicy działek należących do Gminy i skarżącego. W konsekwencji całkowicie dowolnie przyjęły, że obowiązek naprawy muru oporowego spoczywa na Gminie i skarżącym, ponieważ służy do ich wspólnego użytku. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powoływany przez organy w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przepis art. 154 § 1 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego ustanawia domniemanie, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiednich służą do wspólnego użytku sąsiadów. Przez wspólny użytek rozumieć należy zarówno wykorzystanie funkcji tych urządzeń, jak i inne korzystanie. Jest do domniemanie wzruszalne, a więc może zostać obalone dowodem na przykład co do tego, iż w istocie korzystającym z przedmiotowego urządzenia jest tylko jeden z sąsiadów. Nie oznacza ono również domniemania współwłasności urządzeń granicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 września 1960r. III CO 14/60, OSN z 1961r., nr 4, poz. 113). W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały ustaleń, na czym polega wspólny użytek muru oporowego przez właścicieli sąsiednich działek, a z okoliczności sprawy można sądzić, że korzystającym w głównej mierze jest Gmina, która urządziła drogę publiczną wykorzystując do tego przedmiotowy obiekt budowlany. W tym kontekście zabrakło również ustaleń co do tego, czy droga ta jest drogą gminną, do której w zakresie jej zaliczenia do tej kategorii dróg, a w dalszej konsekwencji do zarządu i obowiązku utrzymania w należytym stanie technicznym miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.)

W świetle uprzednio przywołanych przepisów dla nałożenia obowiązku objętego decyzją koniecznym było ustalenie w czyim zarządzie bądź czyją własnością pozostaje uszkodzony mur oporowy, bowiem tylko podmiot mający obiekt budowlany w zarządzie bądź będący jego właścicielem mógł zostać zobowiązany do usunięcia uszkodzenia. Brak dokładnych ustaleń w tym zakresie poczytać należy za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ustaleń podmiotu zobowiązanego do utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego według reguły wyrażonej w przepisie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane, na zasadzie określonej wart. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Organ weźmie również pod uwagę, po ustaleniu podmiotu korzystającego z przedmiotowego muru oporowego oraz czy droga na nim urządzona jest drogą publiczną, aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086), w szczególności art. 7 i art. 19 tej ustawy. Dopiero poczynienie ustaleń w powyższym przedmiocie pozwoli na prawidłowe pod względem podmiotowym sformułowanie nakazu wykonania remontu muru oporowego. Należy bowiem zauważyć, że nakaz ten został skierowany do organu, który nie mógłby mieć statusu strony postępowania, gdyby przyjąć, iż obowiązek ten został nałożony na właściciela, czy też współwłaściciela przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 11a pkt 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13 poz. 74 z późno zm.) zarząd gminy jest organem gminy, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Taką pozycję zarządu gminy wyznaczały również przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonych aktów. Odmiennie może przedstawiać się sytuacja, gdyby decyzja została skierowana do zarządcy drogi, o ile z ustaleń będzie wynikało, iż jest to droga publiczna o statusie gminnym, a sprawa nadal pozostawać będzie w ramach regulacji przez prawo budowlane, a zatem pozostanie sprawą o charakterze administracyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.