Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1535/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 10 i 149 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Grażyna Radzicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 868/05 w sprawie ze skargi T. S. i R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 868/05, uwzględniając skargę T. S. i R. S. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, które uznał za prawidłowe oraz własną ocenę prawną, stwierdzając co następuje.

Naczelnik Dzielnicy Ł.- [...], decyzją z dnia [...] marca 1982 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], stanowiącej własność M. D.. Następnie Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. D., spadkobierczyni M. D., stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1982 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, rozpoznający odwołanie Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...]. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stała się ostateczna.

W dniu [...] czerwca 2004 r. T. i R. S. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonych dotychczasowych decyzji z braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1982 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.) wprowadziła w art. 13 odrębną od gruntu własność obiektów Polskiego Związku Działkowców i użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych, a zatem postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] toczyło się bez udziału użytkowników działek, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wnioskujący podkreślili, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast błędnie ocenił działania organu orzekającego o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a przede wszystkim chybiony jest zarzut braku uzasadnienia wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że T. i R. S. jako użytkownicy działki nr 147 w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]", nie legitymują się ani prawem własności, ani żadnym innym prawem do przedmiotowej działki, a zatem nie mogą być uznani za stronę postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. i R. S. zarzucili organowi błędne przyjęcie, że nie mają oni interesu prawnego oraz powołali orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1999 r. K 14/98 (publ. OTK ZU 1999, nr 6, poz. 15), w którym podkreślono, że Polski Związek Działkowców wypełniając swoje uprawnienia statutowe przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej i fizycznie wydzielonej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Do wniosku załączono kserokopie decyzji o przyjęciu w poczet działkowców, decyzji przydziału działki oraz dowody opłat członkowskich.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], podzielając stanowisko, iż skarżący nie mają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną postępowania o wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że prawo użytkowania przysługuje Polskiemu Związkowi Działkowców i prawo to jest niezbywalne. Od niezbywalności prawa należy odróżnić samo jego wykonywanie, gdyż użytkownik może je wykonywać osobiście lub za pośrednictwem innych osób. Wykonywanie prawa użytkowania oznacza określony zespół uprawnień do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Uprawnienia te nie oznaczają jednak interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie T. i R. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 284 Kodeksu cywilnego i art. 12, 13 i 31 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 6 maja 1981 r. Skarżący uważają, że jako użytkownicy działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym "[...]", posiadają interes prawny do bycia stroną w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną, decyzją stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Wskazali na poczynione przez nich nakłady na przedmiotową działkę.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, iż uczyniono to z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.

Sąd stwierdził, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej była E. D., spadkobierczyni właściciela nieruchomości M. D.. Ona też wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Aktualnie w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a także stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości przysługuje E. D.. Organ wydający decyzję w postępowaniu nadzorczym z wniosku o wznowienie postępowania nie doręczył tej decyzji stronie postępowania, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, czyli właścicielce spornej nieruchomości. Tym samym organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę obowiązku udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania służy odwołanie. Jest to konsekwencją przyjęcia stanowiska, że sprawa wznowienia postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwiana zgodnie z regułami prawa procesowego i zasadą dwuinstancyjności. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy następuje zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi odwołań (art. 127-140). Sprawa wznowienia postępowania jest sprawą administracyjną i podlega rozpoznaniu według ogólnych reguł, a zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a., w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, służy stronie skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że nieuczestniczenie właściciela nieruchomości w postępowaniu wywołanym wniesieniem podania o wznowienie postępowania oraz niedoręczenie mu decyzji w przedmiocie odmowy wznowienia, stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jest to naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą p.p.s.a., uchylił obie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, prawidłowo reprezentowany i opierając ją o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9, 10 i 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie winna jako strona zaskarżonej decyzji brać udział również właścicielka nieruchomości,

b) błędną wykładnię art. 149 § 2 i § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., uznając, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania, organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10 i 28 w zw. z art. 149 k.p.a. poprzez uznanie, iż przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania, innym niż wnioskodawca podmiotom należy umożliwić udział w postępowaniu;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 k.p.a.,

b) art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice spraw, uznając, iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolował postępowanie, do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu),

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

e) art. 153 ustawy P.p.s.a. poprzez nakazanie organowi ustalenie stron postępowania, które nie zostało wszczęte i które nie może z powodów formalnych zostać wszczęte.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na przepisy art. 61 § 1 i art. 147 k.p.a., z których wynika, że postępowanie o wznowienie postępowania wszczyna się na wniosek tylko strony. Zatem na wniosek T. i R. S. nie zostało wszczęte postępowanie, co potwierdza decyzja Ministra z dnia [...]. W takiej sytuacji organ nie badał wskazanej przesłanki wznowienia i nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, co zastrzeżone jest dla postępowania po jego wznowieniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się zasadny pogląd, że odmowa wznowienia poprzedzana jest jedynie formalnoprawnym badaniem złożonego wniosku, a więc przesłanek przedmiotowych, podmiotowych i terminu. Wydanie decyzji jaką jest odmowa wznowienia, niepoprzedzone jest więc żadnym postępowaniem, a takim należałoby uznać m.in. ustalanie aktualnych właścicieli nieruchomości, czyli ewentualnych stron, jednakże już wznowionego postępowania (którego do chwili wydania postanowienia o wznowieniu de facto nie ma). Niezasadne jest twierdzenie, że wraz z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostatecznej decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność wywłaszczenia, właścicielką nieruchomości została E. D., spadkobierczyni byłych właścicieli. Pozostała bowiem jeszcze w obiegu prawnym decyzja komunalizacyjna, jak również odpowiedni wpis w księdze wieczystej, które potwierdzały inny stan własności. Dopiero przeprowadzenie czynności wyjaśniających mogło potwierdzić, kto jest rzeczywistym właścicielem. Wiedza taka nie zawsze jest w posiadaniu organu, który ma rozpatrywać wniosek o wznowienie . Ustalenie tych faktów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w sytuacji gdy żadne postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie był uprawniony do ich dokonywania, bowiem zatrzymał się jedynie na rozpatrywaniu formalnym wniosku. Organ zatem nie wskazał i stoi na stanowisku, że nie musiał wskazywać ewentualnej nowej właścicielki jako adresatki skarżonej obecnie decyzji.

W sytuacji wydania odmowy wznowienia nie można uznać, że właściciel nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w postępowaniu, którego nie było i uzyskania decyzji, która w żaden sposób nie wpływa na jego prawa, nie ocenia i nie ingeruje w decyzję, której stroną była E. D. lub inne osoby. Odmawiając wznowienia postępowania organ nie wszczął postępowania. Wszczęcie postępowania następuje jedynie poprzez wydanie postanowienia, co wynika bezpośrednio z art. 149 § 1 k.p.a. Dopiero jego wydanie upoważnia organ do przeprowadzenia całościowego postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., w wyniku którego zostaną na nowo ustalone jego strony i które następnie zostaną o nim poinformowane celem wzięcia udziału w postępowaniu. Organ nie wydał postanowienia o wznowieniu i wszczęciu postępowania bowiem stwierdził zasadnie, że brak jest do tego podstaw, po formalnym badaniu wniosku. Nie mogły więc mieć również zastosowania przepisy art. 9 i 10 k.p.a., bowiem ewentualne postępowanie, którego stronami mogłyby być dopiero po formalnym jego wszczęciu, nie zostało skutecznie zainicjowane złożonym wnioskiem.

Tym samym niezasadny jest wniosek Sądu, że pomijając właściciela nieruchomości, czy też wnioskodawczyni pierwotnego postępowania nadzorczego, jak również innych osób np. adresatów poprzedniej decyzji ostatecznej, organ dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do postępowania innych stron. Formalnym adresatem i zarazem jedyną zainteresowaną stroną decyzji o odmowie wznowienia – zdaniem organu – jest osoba, która wnioskowała o wznowienie i której wniosek był nieskuteczny dla wznowienia postępowania, a w niniejszej sprawie byli nimi T. i R. S.. Wskazanie innych adresatów decyzji jest jedynie informacją, która nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej decyzji odmownej.

Jako nieadekwatną do stanu faktycznego i prawnego sprawy ocenia skarżący organ konkluzję zawartą w zaskarżonym wyroku, iż w wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania winna brać udział właścicielka nieruchomości, co stanowi o naruszeniu prawa przez Sąd.

Ponadto ustalenie właściciela nieruchomości jest jedną z czynności postępowania, a to dopiero rozpoczyna wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Skoro w tej sprawie postanowienie takie nie zostało wydane i wydane być nie może, to Sąd nakazując doręczenie decyzji właścicielce nieruchomości nakazał prowadzenie postępowania, do którego "organ nie doszedł i dojść nie mógł". Organ zauważył nadto, iż ustalanie stron wymaga częstokroć wielu zabiegów i jest czasochłonne. Wydłuża zatem czas załatwienia wniosku o wznowienie kiedy formalne postępowanie nie może być wszczęte. Stanowisko Sądu nie uwzględnia więc głównej zasady postępowania z art. 12 k.p.a., tj. ekonomiki procesowej.

Uzasadniając naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, organ wskazał na przepisy art. 1 i art. 3 § 1, błędnie uznając, że organ nie wykonał swych obowiązków. Przekroczył również granice sprawy, gdyż oceniana była decyzja o odmowie wznowienia postępowania, wydana bez wszczynania postępowania, podczas gdy dopiero decyzja wydana po wznowieniu postępowania może być oceniana pod kątem zapewnienia udziału w postępowaniu innym stronom. Nakładanie nieistniejących obowiązków jest – w ocenie organu – przekroczeniem granic sprawy zawisłej przed sądem, co narusza art. 134 § 1 ustawy. Brak było zatem podstaw do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. oraz zawarcie wskazań ustalenia innych adresatów decyzji, co naruszyło także 153 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania T. i R. S. wnieśli o jej oddalenie i opowiedzieli się za trafnością stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania wskazanych przez stronę skarżącą podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie jednakże nie stwierdzono.

Z treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej wynika, że została ona przede wszystkim oparta na zarzucie określonym przez skarżącego, jako naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a., jak również niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 10 i ar. 28 w związku z art. 149 k.p.a. w rezultacie czego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego jej wydaniem, naruszono art. 10 § 1 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie czynnego udziału w tym postępowania E. D., aktualnej właścicielki nieruchomości, a tym samym, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i [...].

Z tego też względu zauważyć przede wszystkim trzeba, że wymienione przepisy, które w ocenie Ministra Budownictwa, Sąd I instancji błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował, to przepisy normujące postępowanie administracyjne, których naruszenie może mieć zresztą taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tym zarzucie, konieczne jest więc wskazanie, jak określony przepis powinien być rozumiany. Niewłaściwe zastosowanie, to z kolei dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Z uwagi zaś na niezakwestionowane w skardze kasacyjnej prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, gdyż podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 9, art. 10, art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a., sprowadzają się do kwestionowania wyłącznie wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, za miarodajne uznać należy ustalenia Sądu I instancji, z których wynika, iż o toczącym się postępowaniu na skutek podania K. S. o wznowienie postępowania, organ administracji nie poinformował E. D. – właścicielki nieruchomości, będącej stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Ł.- [...] z dnia [...] marca 1982 r.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia prawa przez Sąd I instancji przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 9, art. 10, art. 28 k.p.a., art. 149 § 2 i 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 9, art. 10 i art. 28 w związku z art. 149 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że sprawa o wznowienie postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami postępowania administracyjnego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podlega zatem załatwieniu wedle ogólnych reguł, pomimo że w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, można wyróżnić dwie fazy. Pierwsza z nich dotyczy oceny formalnej podstaw wznowienia, a kończy ją postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem jej jest ustalenie, czy zachodzą wymagania ustawowe dla wznowienia postępowania, tj. czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę (art. 147 k.p.a.), czy powołuje ona podstawy wznowienia określone w art. 145 i art. 145a § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany określony w art. 145a § 1 i art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Druga faza postępowania ma natomiast miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zauważyć także trzeba, że z samego nadzwyczajnego trybu postępowania nie można wyprowadzić uzasadnienia dla modyfikacji zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stron, doręczeń, decyzji oraz wszczęcia i prowadzenia postępowania, skoro analiza treści przepisów Rozdziału 12 normującego instytucję wznowienia postępowania, który znajduje się zresztą w Dziale II – Postępowanie, prowadzić musi do wniosku, iż nie przewidują one w tym zakresie żadnych wyjątków. Podkreślenia w związku tym wymaga, że z treści art. 10 § 1 k.p.a., ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu przez nałożenie na organ administracji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału "w każdym stadium postępowania" oraz umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wprost wynika, iż zasada ta odnosi się również do pierwszej fazy postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonej bądź postanowieniem o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. bądź decyzją o odmowie wznowienia wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Dodać należy, iż z art. 40 § 1 k.p.a. wypływa obowiązek doręczenia pism stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi.

Jeżeli więc w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określony podmiot stanie się jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż dotyczy ona jego interesu prawnego lub obowiązku, to organ administracji powinien taki podmiot powiadomić o postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, niezależnie od jego stadium. Nie zachodzi przy tym konieczność dokonywania szczególnych ustaleń w tym zakresie, co błędnie podnoszono w skardze kasacyjnej. Wystarczy na tym etapie postępowania wznowieniowego powiadomić tylko tych uczestników, którzy brali udział w postępowaniu, którego wznowienia zażądano. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie bierze w nim udziału. Innymi słowy z zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu, ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a. oraz z przepisów dotyczących stron i czynności postępowania administracyjnego nie wynika, aby udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania miały brać wyłącznie podmioty żądające wznowienia postępowania, chociaż decyzja taka niewątpliwie zamyka drogę do dalszego prowadzenia postępowania, tak co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Samo zaś pominięcie przez organ administracji w takim postępowaniu strony postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną, co do którego wystąpiono z podaniem o wznowienie postępowania, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia, niezależnie od wpływu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. obliguje bowiem Sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w każdym wypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miało ono czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż unormowanie to w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowiącej podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania nie wprowadza dodatkowego warunku "możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy".

Z przytoczonych powodów nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.