Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 211
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 113 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 18 ust 2 pkt 4, art. 86, art. 87, art. 91 ust 1, art. 93 i art. 98
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Niemodlin na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 25 lutego 2015 r., nr 4/5/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o sprostowaniu oczywistych omyłek w uchwale w sprawie zmian budżetu gminy 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Niemodlin (dalej Gmina, Skarżąca) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (dalej Kolegium) nr 4/5/2015 r. z dnia 25 lutego 2015 r. (dalej Uchwała RIO, rozstrzygniecie nadzorcze) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr VI/21/15 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r.

1. Dotychczasowy przebieg postępowania.

1.1. Uchwałą Rady Miejskiej w Niemodlinie nr IV/9/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r. dokonano, na podstawie art. 18 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze. zm.- dalej u.s.g.) oraz art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z zm. - dalej u.f.p.) zmian w budżecie Gminy Niemodlin, uchwalonym uchwałą Nr LI/308/13 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Niemodlin na rok 2014 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 2924 z zm.), zmienionym następnie kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w Niemodlinie: Nr LIII/319/14 z 30 stycznia 2014 r., Nr LIV/324/14 z 27 lutego 2014 r., Nr LVI/362/14 z 10 kwietnia 2014 r. Nr LVII/364/14 z 29 kwietnia 2014 r., Nr LIX/369/l4 z 29 maja 2014 r., Nr LX/375/14 z 26 czerwca 2014 r., Nr LXI/385/14 z 7 sierpnia 2014 r., Nr LXII/386/14 z 25 września 2014 r., Nr LXIII/395/14 z 30 października 2014 r. oraz zarządzeniami Burmistrza Niemodlina: Nr III/387/14 z 21 stycznia 2014 r., Nr III/388/14 z 29 stycznia 201.4 r., Nr III/411/14 z 26 marca 2014 r., Nr III/413/14 z 31 marca 2014 r., Nr III/425/14 z 23 kwietnia 2014 r., Nr III/440/14 z 22 maja 2014 r., Nr III/453/14 z 11 czerwca 2014 r., Nr III/455/14 z 30 czerwca 2014 r., Nr III/472/14 z 23 lipca 2014 r., Nr III/481/14 z 25 sierpnia 2014 r., Nr III/498/14 z 10 października 2014 r. Nr III/501/14 z 20 października 2014 r., Nr III/502/14 z 28 października 2014 r. oraz Nr IV/2/14 z 3 grudnia 2014 r.

W przedmiotowej uchwale nr IV/9/2014 zwiększono dochody budżetu po stronie dochodów bieżących o kwotę 111.616,00 zł (pkt 1 Uchwały) oraz zmniejszono budżet po stronie: dochodów majątkowych o kwotę 673.067,52 zł (pkt 2 Uchwały), wydatków bieżących o kwotę 193.578,26 zł (pkt 3 Uchwały) oraz o wydatków majątkowych o kwotę 367.873,26 zł (pkt 4 Uchwały).

1.2. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu uchwałą nr 2/3/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. uznało, że w ww. uchwale nr IV/9/2014 nie określono źródeł pokrycia deficytu budżetu i w rezultacie orzekło o naruszeniu art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p.

Jak wynikało ze złożonych w tym postępowaniu nadzorczym pisemnych wyjaśnień Gminy (pismo z dnia 20.01.2015 r.), w trakcie ponownej weryfikacji planu budżetu na rok 2014 stwierdzono, że w uchwale tej wystąpiły błędne zapisy wynikające z błędów rachunkowych, albowiem:

- w pkt 2 uchwały prawidłowe zapisy winne mieć brzmienie:

"2. Zmniejsza się budżet po stronie dochodów majątkowych o kwotę 285.911,00 zł, z tego:" (w treści uchwały jest kwota 673.067,52 zł)

oraz w Dziale 700-Gospodarka mieszkaniowa

"§ 0770 - wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zmniejsza się o kwotę 282.558,00 zł." (w treści uchwały jest kwota 669.714,52 zł).

- pkt 3 uchwały powinien mieć brzmienie:

,,3. Zwiększa się budżet po stronie wydatków bieżących o kwotę 193.578,28 zł." (w uchwale jest zapis "zmniejsza się").

Skutkiem tych błędów rachunkowych budżet nie jest zrównoważony (...).

Gmina wskazała, że powyższe nieprawidłowości w treści uchwały nie przyniosły negatywnych skutków finansowych dla budżetu i nie powodują również przekroczeń wydatków. Błędne zapisy rachunkowe spowodowały zaniżenie planu dochodów z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, co nie ma negatywnego wpływu na realizację budżetu Gminy."

Kolegium w toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustaliło natomiast, że zaplanowane od początku 2014 r. wielkości budżetowe doprowadziły do powstania deficytu budżetu w wysokości 1.276.056.52 zł., stanowiącego różnicę pomiędzy planowanymi od początku roku dochodami budżetu a planowanymi wydatkami.

Konsekwencją wprowadzonych uchwałą z 18 grudnia 2014 r. zmian w budżecie stało się zwiększenie deficytu o kwotę 387.156,52 zł, gdyż zaplanowane w uchwale budżetowej na 2014 r. przychody budżetu w łącznej wysokości 1.198.900,00 zł nie pokrywają w pełni deficytu budżetu. W stosunku do zaplanowanego, poprzez zmiany uchwały budżetowej, deficytu nie wskazano źródeł jego pokrycia w odniesieniu do wysokości 77.156,52 zł. Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem przez Kolegium, że dokonanie uchwałą z 18 grudnia 2014 r. zmian budżetu na 2014r. nastąpiło z naruszeniem w sposób istotny normy z art. 212 ust.1 pkt 3 u.f.p.

1.3. W dniu 30 stycznia 2015 r. doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu uchwałę nr VI/21/15 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r. (dalej Uchwała Gminy)

W uchwale tej, przywołując w jej podstawie prawnej na art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 211 u.f.p. oraz art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej k.p.a.)., postanowiono w § 1 o sprostowaniu następujących oczywistych omyłek.:

,, 1) w § 1 pkt 2 pierwszy wiersz brzmi:,, Zmniejsza się budżet po stronie dochodów majątkowych o kwotę 673.067,52 zł z tego:";

a powinien brzmieć: " Zmniejsza się budżet po stronie dochodów majątkowych o kwotę 285.911,00 zł z tego: "

2) w § 1 pkt 2 tiret piąte brzmi:

-,,§ 0770- wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zmniejsza się o kwotę 669.714.52 zł" a powinno brzmieć:

,, 0770- wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zmniejsza się o kwotę 282.558,00 zł. "

3) w § 1 pkt 3 pierwszy wiersz brzmi :"Zmniejsza się budżet po stronie wydatków bieżących o kwotę 193.578,26 zł z tego:", a powinno brzmieć: "Zwiększa się budżet po stronie wydatków bieżących o kwotę 193.578,26 zł z tego:...".

W toku prowadzonego postępowania nadzorczego dotyczącego tej uchwały uczestniczący w posiedzeniu Kolegium przedstawiciele Gminy wyjaśnili m.in. że " (...) problem pojawił się na etapie wykonawczym uchwały i wtedy skarbnik stwierdził, iż zapisy są mylne. Najrozsądniejszym rozwiązaniem w takiej sytuacji było podjęcie uchwały w sprawie sprostowania oczywistych omyłek, która nie jest uchwałą merytoryczną ale korygującą oczywiste omyłki (...) gdyby była taka możliwość to błąd zostałby poprawiony w inny sposób, ale w dniu 18 grudnia 2014 r. odbyła się ostatnia sesja w roku 2014. Jedynym rozwiązaniem było przeprowadzenie zmian tą uchwałą".

Kolegium wskazaną na wstępie uchwałą nr 4/5/2015, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, (tekst jedn.- Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.- dalej u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekło nieważność uchwały nr VI/21/15 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r. - wobec stwierdzonego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 211 u.f.p.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nadzorcze Kolegium wskazało, że nie jest możliwe w formie sprostowania takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które, co do zasady, mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego. Sprostowanie nie może prowadzić bowiem do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia w sposób odmienny od pierwotnego. Oczywista omyłka w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu.

Instytucja sprostowania oczywistej omyłki, o jakiej mowa w przywołanym przepisie dotyczy oczywistych omyłek pisarskich, polegających na niewłaściwym - wbrew zamierzeniu organu - użyciu wyrazu, jego widocznie mylnej pisowni, opuszczeniu jednego bądź kilku wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie, tj. niewłaściwy dobór słowa.

Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Różnica pomiędzy zmianą uchwały a jej sprostowaniem wynika z tego, czy uchwała jest dotknięta wadą istotną czy też nieistotną. Sprostowanie na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają bowiem wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551).

Dalej zważono, iż zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru, iż stanowiąca przedmiot postępowania uchwała lub zarządzenie narusza prawo, w konsekwencji może implikować orzeczeniem w całości lub w części o jej nieważności bądź też wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa. Wskazano przy tym na ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 1996 r. sygn. SA/Wr 949/96; oraz z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97- dostępne na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia).

Mając zatem na względzie treść normatywną art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 211 u.f.p. oraz art. 113 § 1 k.p.a., zasadnym było stwierdzenie, iż przedmiot uchwały pozbawiony jest podstaw prawnych, bowiem, zdaniem Kolegium, charakter i zakres ingerencji organu stanowiącego uchwałą nr VI/21/15 z dnia 27 stycznia 2015 r. w treść uchwały nr IV 9/14 z dnia 18 grudnia 2014 r. jest istotny i prowadzący do zmiany merytorycznej postanowień zawartych w sprostowanej uchwale.

2. Skarga do sądu

2.1. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Niemodlin w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagała się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej Uchwale RIO zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to ;

1. art. 12 u.r.i.o, w zw. z art. 87 u.s.g., oraz art. 211 u.f.p., wyrażające się w stwierdzeniu nieważności uchwały nr VI/21/15 z 27 stycznia 2015 r. Rady Miejskiej w Niemodlinie w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r. pomimo braku ustawowego umocowania do takiego działania organu nadzoru,

2. naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o w zw. z art. 91 u.s.g. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż uchwała nr VI/21/15 z 27 stycznia 2015 r. Rady Miejskiej w Niemodlinie w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r. jest uchwałą merytorycznie rozstrzygającą o zmianie budżetu gminy na 2014 r. w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji orzeczenie o jej nieważności,

3. naruszenie przepisu art. 113 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że błędy, których sprostowania dokonano uchwałą nr VI/21/15 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 27 stycznia 2015 r., nie mają charakteru oczywistych omyłek.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w treści prostowanej uchwały nr IV/9/14 znalazły się trzy błędy, w tym jedna oczywista omyłka pisarska oraz dwa wynikające z niej błędy o charakterze rachunkowym. Uchwała ta została podjęta na ostatniej sesji roku 2014 i ponieważ popełnione w niej oczywiste błędy nie mogły już zostać skorygowane w kolejnej uchwale zmieniającej budżet na 2014 r., Rada Miejska w Niemodlinie uchwałą nr VI/21/15 z dnia 27 stycznia 2015 r. dokonała sprostowania tych oczywistych omyłek. O podjętej uchwale w tym samym dniu została poinformowana Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu za pomocą faxu z uwagi na trwające jeszcze wówczas postępowanie nadzorcze dotyczące prostowanej nią uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesiono w pierwszej kolejności, iż regionalne izby obrachunkowe jako organy nadzoru działają na podstawie i w granicach prawa. Materialnoprawną podstawą działania tego organu jest ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, a zakres ich kompetencji nadzorczych względem aktów organów samorządu terytorialnego określa art. 11 tej ustawy, a którym w ust 2 wymienione zostały sprawy budżetu i jego zmian.

Tymczasem zakwestionowana przez Kolegium uchwała o sprostowaniu omyłek nie dokonywała żadnych zmian w budżecie, gdyż w jej wyniku nie doszło do żadnych przesunięć finansowych. Tym samym nie było możliwe wdrożenie względem niej procedury określonej w art. 12 cyt. ustawy, a zatem jedynej procedury, w wyniku której regionalna izba obrachunkowa mogłaby orzec o nieważności uchwały. Do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały, nie upoważnia regionalnej izby obrachunkowej art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi tylko i wyłącznie potwierdzenie tego, co może zostać stwierdzone w ramach czynności nadzorczych w oparciu o art. 12 u.r.i.o.

Ponadto, ponieważ uchwała nr VI/21/15 z 27 stycznia 2015 r. dotyczyła tylko i wyłącznie sprostowania omyłek w uchwale nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 18 grudnia 2014 r., to jest w uchwale zmieniającej budżet gminy na rok miniony, mogło to być dokonane w każdym czasie, czyli także po zakończeniu roku budżetowego.

Wskazano też, że w piśmiennictwie przedmiotu wskazuje się, iż: "Ponieważ zgodnie z art. 211 ust. 2 u.f.p. budżety jednostek samorządu terytorialnego są rocznymi planami finansowymi, ich moc wiążąca jest ograniczona w czasie. Wynika stąd, że nie można orzekać o nieważności uchwał budżetowych podjętych w poprzednim roku budżetowym. Bezprzedmiotowe jest również wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 12 ust. 1 u.r.i.o. po 31 grudnia, jak i ewentualne późniejsze stwierdzenie jej nieważności. Uchwała ta wywołała już bowiem nieodwracalne skutki prawne. Konstrukcja odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez RIO pozwala na skorzystanie z substytutu wskazanego środka nadzoru, a mianowicie stwierdzenia podjęcia uchwały z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 k.p.a." (tak: Mirosław Stec (red.) i inni, Komentarz do art.12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX).

Zakwestionowana uchwała została wprawdzie podjęta już w 2015 r., to jednakże dotyczyła omyłek popełnionych w uchwale zmieniającej budżet za rok miniony i jest nierozerwalnie związana z uchwałą budżetową na rok 2014. Tym samym nawet przy przyjęciu, iż Kolegium posiadałoby kompetencje do jej weryfikacji na podstawie art. 11 i 12 u.r.i.o., to stwierdzenie jej nieważności w dacie orzekania było już niezgodne z prawem. Podkreślono też, że stanowisko to jest zbieżne z ukształtowaną na tym tle liną orzeczniczą sądów administracyjnych (WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. III SA/G1 559/11).

Tym samym uznanie spornej uchwały za podlegającą dyspozycji art. 11 u.r.i.o winno implikować ewentualne skorzystanie przez Kolegium z art. 12 tej ustawy jako lex specialis względem art. 91 u.s.g. Innymi słowy, w razie stwierdzenia, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 12 u.r.i.o wskutek zakończenia roku budżetowego, nie można posłużyć się kompetencją płynącą z art. 91 u.s.g. Regionalna Izba Obrachunkowa może jedynie wydać uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały jednostki samorządu gminnego w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., ale tylko i wyłącznie w rygorach art. 11 i 12 u.r.i.o., zaś norma art. 12 ust. 1 tej ustawy nie zwalnia organu nadzoru od obowiązku uprzedniego wskazania nadzorowanemu organowi samorządu terytorialnego nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. W niniejszej sprawie organ nadzoru orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Niemodlinie, nie wskazując jej na sposób i termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Końcowo z daleko idącej ostrożności, odniesiono się do argumentacji związanej z oceną oczywistości błędów popełnionych w uchwale nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r. w kontekście wykładni art. 113 k.p.a., mającego zastosowanie, według Skarżącej, także do prostowania uchwał organów gminy. Szeroko omówiono charakter i przyczyny powstania prostowanych omyłek i błędów rachunkowych. Wskazano przy tym, że charakter stwierdzonej w decyzji omyłki lub błędu musi być każdorazowo przeanalizowany w odniesieniu do indywidualnej sprawy administracyjnej. Analizy takiej nie może zastąpić wyłącznie oparcie się na stanowisku orzecznictwa wypracowanym w odmiennych stanach faktycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.02.2013 r., sygn. IV SA/Po 1125/12). Oczywistość omyłki należy zatem interpretować także przez pryzmat charakteru aktu prostowanego. Uchwała budżetowa jest aktem o szczególnym stopniu skomplikowania pod względem zapisu jej postanowień oraz w szczególności kwot, którymi operuje się w jej treści. Błędy rachunkowe przy działaniach na kwotach sześciocyfrowych przed przecinkiem są zatem silą rzeczy mniej dostrzegalne niż identyczne błędy popełnione przy liczbach o mniejszej wartości. Nie zmienia to jednak charakteru tych błędów, co stoi na przeszkodzie odmiennemu ich traktowaniu. Sprostowaniu nie mogą podlegać błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się np. w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie też prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.04.2013 r., I OSK 579/13). Tymczasem w wyniku zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej nie doszło do merytorycznej zmiany postanowień uchwały prostowanej, w szczególności w wyniku zastosowania innych przepisów prawa niż pierwotnie. Końcowo wskazano, iż zastosowany przez Skarżącą tryb naprawienia błędów uchwały o zmianie budżetu jest powszechnie stosowany w stanach faktycznych takich, jak omówiony w niniejszej skardze (w załączeniu przedłożono wydruki analogicznych uchwał dotyczących sprostowania różnych błędów i omyłek).

2.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale.

W ocenie organu niezasadna jest argumentacja Skarżącej dotycząca braku jego umocowania do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania go z naruszeniem art. 12 u.r.i.o. w zw. z art. 87 u.s.g. oraz art. 211 u.f.p. Stawiając ten zarzut Gmina nie uniknęła przy tym niekonsekwencji, gdyż zarzucając brak kompetencji nadzorczych Kolegium w stosunku do uchwały dotyczącej sprostowania, jednocześnie sama podkreślała jej nierozerwalny związek z uchwałą budżetową, której sprostowanie to miało dotyczyć. Niewątpliwie zatem, skoro Kolegium jest kompetentne do nadzoru w sprawach zmiany budżetu, to również ma prawo oceniać sprostowanie oczywistych omyłek w treści tego typu uchwały. Szczególnie, że nie można z góry wykluczać, że uchwała taka w istocie nie stanowi sprostowania oczywistych omyłek, lecz zawiera materię, która powinna być objęta procedurą zmiany budżetu.

W ramach zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono bowiem nieważność podjętej już po zakończeniu roku budżetowego uchwały w sprawie w sprostowania oczywistych w omyłek, do jakich miało dojść w treści podętej jeszcze w trakcie trwania roku budżetowego uchwały Nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmiany budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r., w stosunku do której odrębną uchwałą Kolegium z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr 2/3/2015 stwierdzono podjęcie jej z naruszeniem art. 212 ust.1 pkt 3 u.f.p.

Zaskarżona obecnie uchwała Kolegium Nr 4/5/2015 jest zatem niejako konsekwencją wcześniejszej uchwały Kolegium Nr 2/3/2015. Istotną okolicznością różniącą działania nadzorcze podjęte w stosunku do obu wskazanych wyżej uchwał Gminy, a w konsekwencji i przyjętą przez Kolegium procedurę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiła okoliczność podjęcia uchwały w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w czasie, gdy budżet na 2014 r. już nie obowiązywał, a treść tej uchwały faktycznie nie stanowiła sprostowania oczywistych omyłek, lecz zmianę tego budżetu. Dlatego też, według organu, skoro uchwała ta dotyczy nieaktualnego już budżetu i nie miała już racji bytu, celowym było stwierdzenie istotnego naruszenia prawa, skutkującego jej nieważnością.

Dodatkowo, odwołując się do prezentowanych w judykaturze i doktrynie poglądów prawnych Kolegium wskazało, że w ogóle prostowanie uchwał organu stanowiącego jest pozbawione podstaw prawnych. Jedynym bowiem uregulowaniem prawnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość dokonania sprostowania w przypadku aktów stanowiących organów samorządowych jest art. 17 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 j.t. ze zm.) odnoszący się jednakże do błędów w ogłoszonym urzędowo tekście aktu prawnego. Wówczas sprostowanie takie przybiera formę obwieszczenia i nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prostowanego. Instytucja prawna przewidziana w tym przepisie służy zatem wyłącznie do eliminowania niezgodności między tekstem uchwały przekazanej do opublikowania, a jej wersją ogłoszoną w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Brak jest natomiast zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w kodeksie postępowania administracyjnego podstawy prawnej do poprawiania tych błędów, które powstały na etapie tworzenia uchwały.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacjami art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, j.t.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt. Przy czym, ponieważ w ramach tej regulacji nie określono podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru, podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialno prawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

3.2. W zaskarżonej uchwale Kolegium, orzekając o nieważności uchwały Rady Miejskiej w Niemodlinie z 27 stycznia 2015 r. nr VI/21/15 w sprawie sprostowania oczywistych omyłek w treści uchwały nr IV/9/14 Rady Miejskiej w Niemodlinie z 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmian budżetu Gminy Niemodlin na 2014 r., jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazało na regulację art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 u.r.i.o.

Ponieważ obie podstawy prawne zostały zanegowane przez Skarżącą, niezbędnym stało się odniesienie w pierwszej kolejności do kwestii istnienia umocowania Kolegium do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, a w dalszej kolejności dokonanie oceny przyjętego przez nie trybu przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

Zgodnie z art.91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od daty ich doręczenia.

Organy nadzoru nad działalnością gminną, którymi zgodnie art. 171 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. są Prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa, stosownie do art. 87 u.s.g. mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Każda zatem ingerencja organu nadzoru w działalność gminną musi mieć wyraźne umocowanie w przepisach ustawowych.

Użyty w art. 87 u.s.g. zwrot "przypadki określone ustawami" należy rozumieć w ten sposób, iż ingerencja nadzorcza uzależniona jest od istnienia przepisu ustawowego, który wyznacza zarówno obszar działań organu nadzoru, jak i ich formę - rodzaj środków nadzoru (Kmieciak Z., Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Sam. Teryt. 1994, nr 6).

Zatem nadzór nad organami samorządowymi może być realizowany tylko w sposób ustalony w Konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych, a każda ingerencja właściwego kompetencyjnie organu nadzoru w działalność gminną musi mieć wyraźne umocowanie w tych przepisach. Tak rozumiany nadzór określają środki kontroli, a także przewidziane prawem środki nadzoru umożliwiające ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej, podejmowane w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania.

Na takie rozumienie uprawnień nadzorczych zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 5 października 1994 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów art. 77 ust. 1 i 3, art. 85 ust. 1, art. 86, 90 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1-3 i art. 98 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w związku z art. 99 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 17, 18 i 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych wskazując, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego (Dz.U. 1994, Nr 113, poz. 551).

Także w ocenie tut. Sądu nie budzi wątpliwości, że nadzór regionalnych izb obrachunkowych i podejmowane w jego ramach określone działanie, polegające na władczej ingerencji w działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, może być sprawowane wyłącznie przy użyciu prawnie zdefiniowanych dla tego organu nadzoru środków prawnych, pozwalających mu na wyeliminowanie z obrotu prawnego określonych rodzajowo uchwał i zarządzeń niezgodnych z prawem, poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.r.i.o. właściwość rzeczowa regionalnych izbach obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Nadzór regionalnych izb obrachunkowych dotyczy zatem w świetle tej regulacji ściśle określonych rzeczowo spraw finansowych (budżetowych) związanych bezpośrednio z gospodarką finansową, zasobami pieniężnymi, sposobami ich gromadzenia i rozdzielania i ma w takim zakresie charakter uzupełniający wobec ogólnego nadzoru sprawowanego nad jednostkami samorządu terytorialnego przez inne konstytucyjne organy nadzoru - Prezesa Rady Ministrów i wojewodę.

Z kolei w ramach art. 12 u.r.i.o. ustawodawca uregulował szczególny sposób sprawowania tego nadzoru, wskazując na dwuetapowy tryb postępowania nadzorczego. W pierwszym kroku organ nadzoru wskazuje nieprawidłowości w objętej postępowaniem nadzorczym uchwale budżetowej (lub jej zmianie) oraz sposób i termin jej usunięcia, co uregulowane jest w ust. 1, a następnie w przypadku jeśli właściwy organ nie usunie w zakreślonym terminie tych nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w części lub w całości, co uregulowano w ustępie 2 wskazanego przepisu.

Dodatkowo w art. 11 ust 3 u.r.i.o przewidziano też możliwość, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu, odstąpienia od orzekania o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia, zastępując je orzeczeniem, że akty takie wydano z naruszeniem prawa.

Istotnym jest w tym miejscu podkreślenie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 141/12, że ustawodawca w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych przewidział jedynie dwie drogi procedowania, a mianowicie wynikającą z art. 11 ust.3 u.r.i.o. procedurę stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa oraz wskazane w art. 12 ust.1 i 2 tej ustawy postępowanie w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną. Jednocześnie jak NSA podkreślił, że przepisy ustawy o RIO nie dają organom nadzorczym prawa modyfikacji żadnej z ustalonych procedur, jak też stosowania procedury nie przewidzianej ustawą. Dlatego też za nieuprawnione uznano możliwość oparcia rozstrzygnięcia nadzorczego regionalnej izby obrachunkowej o inne podstawy prawne, w tym art. 91 ust 1 u.s.g. w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego mającymi w postępowaniu nadzorczym, zgodnie z ust 5, jedynie odpowiednie zastosowanie.

W sytuacji, gdy w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych przewidziano szczególny tryb postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w takim zakresie nie mogą mieć odpowiedniego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące tryb i podstawy stwierdzenia nieważności, dotyczące rozstrzygnięć zapadłych w sprawach indywidualnych (decyzji administracyjnych).

3.3. Przechodząc zatem do sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i mając na uwadze wyżej poczynione ogólne rozważania co do zakresu rzeczowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe i przewidzianej w tym celu procedury jego sprawowania, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zakresu przedmiotowego, zarówno uchwały Kolegium jak i będącej jej przedmiotem uchwały nr VI/21/15 Rady Miejskiej w Niemodlinie z dnia 27 stycznia 2015 r.

Jest to o tyle istotne, że aby w ogóle możliwe było sprawowanie przez Kolegium funkcji nadzorczych, przedmiot kontrolowanego aktu organu samorządowego, musi należeć do zakresu rzeczowego przewidzianego w art. 11 ust 1 u.r.i.o. Obowiązkiem każdego organu jest przestrzeganie swojej właściwości rzeczowej, gdyż to ona w konsekwencji prowadzi do możliwości zastosowania posiadanych przez ten organ szczególnych środków nadzoru.

Słusznie wprawdzie w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało na brak konsekwencji w prezentowanym przez Skarżącą stanowisku, co do przedmiotu podjętej uchwały, jednakże samo też nie ustrzegło się tej samej wady w rozstrzygnięciu nadzorczym . Analiza podstaw prawnych i uzasadnienia zaskarżonego aktu nadzoru oraz uzupełniającego stanowiska zajętego w udzielonej odpowiedzi na skargę, nie wyjaśnia bowiem jak ostatecznie został przez Kolegium sklasyfikowany przedmiot uchwały objętej stwierdzeniem nieważności.

Z jednej bowiem strony w podstawie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w jego uzasadnieniu Kolegium stwierdziło naruszenie art. 113 k.p.a., regulującego instytucję sprostowania oczywistych omyłek, co wskazuje, iż to ta wada legła u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Gminy. Z drugiej zaś strony wskazano również na naruszenie art. 211 u.f.p., mające mieć miejsce w związku z podjęciem uchwały zmieniającej budżet, po upływie roku budżetowego, którego miała dotyczyć dokonana ta uchwałą zamiana budżetu gminy.

Również w udzielonej odpowiedzi na skargę została przedstawiona argumentacja dotycząca obu wad prawnych objętej nadzorem uchwały Gminy, bez wyjaśnienia, jaki ostatecznie przedmiot uchwały został objęty rozstrzygnięciem nadzorczym.

Kolegium odnosząc się do kwestii wadliwości zastosowania przez Skarżącą instytucji sprostowania, ponownie w pierwszej kolejności wskazało na okoliczność, że zakres dokonywanych sporną uchwałą sprostowań (zmian) nie mieścił się w pojęciu oczywistej omyłki, co prowadziło do naruszenia dyspozycji art. 113 k.p.a. Dodatkowo i to dopiero na etapie postępowania sądowego, zwrócono w ogóle uwagę na problematykę dopuszczalności stosowania przewidzianej w art. 113 k.p.a. instytucji sprostowania do aktów stanowiących organów samorządowych. W tej kwestii ograniczono się przy tym wyłącznie do przywołania prezentowanych na tym tle stanowisk doktryny oraz judykatury (wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1488/10 oraz WSA z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 901/10), a także do odwołania się do regulacji art. 17 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Nie zajęto jednakże żadnego własnego stanowiska co do możliwości dokonania sprostowania w trybie art. 113 k.p.a. tej kategorii aktów stanowiących organów samorządowych, a przecież ocena taka winna być dokonana już w samym zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, stanowiąc punkt wyjściowy do dalej czynionych rozważań, dotyczących istotności prostowanych błędów. W sytuacji uznania, że instytucja sprostowania nie mogła w ogóle mieć w sprawie zastosowania, bezzasadnym byłoby bowiem dokonywanie dalszego badania treści objętej nadzorem uchwały Gminy i czynienie ocen, czy zakres dokonanych w niej sprostowań nie wykraczał poza ramy objętych dyspozycją art. 113 k.p.a. błędów pisarskich i rachunkowych lub innych oczywistych omyłek.

Na niekonsekwencję stanowiska Kolegium wskazuje też stwierdzenie, iż charakter i zakres ingerencji organu stanowiącego uchwałą nr VI/21/15 z dnia 27 stycznia 2015 r. w treść uchwały nr IV/9/14 z dnia 18 grudnia 2014 r. uznać należało za istotną i prowadzącą do zmiany merytorycznej jej postanowień. To zaś miało skutkować dodatkowo stwierdzeniem nieważności tej uchwały jako wydanej również z naruszeniem art. 211 u.f.p. W zakresie tego naruszenia w uzasadnieniu aktu nadzorczego brak jest jakichkolwiek rozważań co do podstaw zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności, w sytuacji, gdy zmiana taka, w dacie jej dokonywania, miałaby dotyczyć nieobowiązującej już uchwały budżetowej.

Brak wyraźnego zajęcia stanowiska Kolegium, jak ostatecznie została przez nie zakwalifikowana sporna uchwała, czy jako uchwała o sprostowaniu oczywistej omyłki, czy też jako uchwała o zmianie budżetu, powoduje niemożność dokonania przez Sąd dalszych ocen, co do prawidłowości przyjętego trybu postępowania mającego na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Co więcej, na tym tle rodzi się również istotniejszy problem, dotyczący właściwości rzeczowej organu nadzoru, właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że uchwały organów samorządowych dotyczące budżetu i jego zmian podlegają zgodnie z art. 11 ust 2 u.r.i.o. kompetencji regionalnych izb obrachunkowych, to już w sytuacji uchwały mającej dotyczyć jedynie sprostowania (bez względu, czy jest czy nie jest ono prawnie dopuszczalne), ta kompetencja nie jest już tak oczywista i wymaga wnikliwego rozważenia za strony Kolegium, w aspekcie zapisu art. 11 ust 1 u.r.i.o.

Dlatego też, rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium w pierwszej kolejności obowiązane będzie do zajęcia wyraźnego stanowiska, jaki według niego ostatecznie charakter prawny ma sporna uchwała, gdyż nie może ona być równocześnie zarówno uchwałą o sprostowaniu, opartą o regulację art. 113 k.p.a. jak i uchwałą o zmianie budżetu.

Konsekwencją tego ustalenia musi być dalej wskazanie jakiego konkretnego naruszenia dopuścił się organ gminy przy jej podjęciu. Jeżeli bowiem sporna uchwała stanowiła zmianę budżetu, to nie mogło w jej ramach dojść do naruszenia art. 113 k.p.a., skoro nie była ona sprostowaniem oczywistej omyłki. Z kolei, przyjęcie że doszło w ramach tej uchwały do uprawnionego, czy też nieuprawnionego sprostowania błędów we wcześniejszej uchwale nr IV/9/14 z dnia 18 grudnia 2014 r., nie może skutkować jej wadliwością z uwagi na naruszenie art. 211 u.f.p. Generalnie bowiem, co słusznie podniosła strona skarżąca, instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie jest ograniczona czasowo. Oczywistym też jest, na co wskazano już wyżej, że w sytuacji uznania, że uchwała ma charakter sprostowania, niezbędnym będzie w pierwszej kolejności ocena przez Kolegium własnej kompetencji rzeczowej, zgodnie z jej zakresem określonym w art. 11 ust 1 u.r.i.o., a następnie, przy pozytywnej odpowiedzi na pierwszą kwestię, rozważenie istnienia w ogóle możliwości zastosowania trybu sprostowania w stosunku do aktów stanowiących organów samorządowych.

Oczywistym też jest, że przesądzenie o charakterze prawnym spornej uchwały nie pozostanie też bez wpływu na przebieg postępowania nadzorczego, opartego o przysługujące Kolegium środki nadzoru i przewidziany prawem tryb ich stosowania.

3.4. Końcowo Sąd zwraca uwagę na specyfikę postępowań sądowych, w ramach których Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego(pkt 7).

Odpowiednio, w stosunku do poszczególnych wyżej wskazanych kategorii spraw podlegających kontroli sądowej, ustawodawca przewidział też różny zakres możliwych rozstrzygnięć sądu.

A zatem zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, zaś uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ustawy).

To, która z tych podstaw prawnych znajdzie zastosowanie zależne jest od sposobu zawiśnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Gdy podstawą wniesionej skargi są uprawnienia gminy wynikające z art. 98 u.s.g., wówczas to ona jest stroną skarżąca, zaś przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygniecie nadzorcze (3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), do którego zastosowanie będzie miała regulacja art. 148 p.p.s.a.

W postępowaniu tym, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego będzie legalność samego aktu nadzoru. Przy czym kontrola ta będzie miała na celu zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności podstawy prawne i argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Słusznie też, na co wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. IV SA/Wa 995/05, w pełni podzielanym przez tut. Sąd, iż "zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań."

Dlatego też, w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy, to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego musi przekonywać o sprzeczności z prawem, w precyzyjnie określonym istotnym zakresie, a nie wskazywać na alternatywne naruszenia prawa, zależne od tego jak możliwe jest odczytanie przedmiotu objętej nadzorem uchwały w zależności od tego czy stanowi ona sprostowanie błędów w uchwale budżetowej czy też prowadzi do jej merytorycznej zmiany.

Można jedynie na marginesie dodać, że wskazane powyżej wątpliwości Kolegium, co do charakteru objętej nadzorem uchwały oraz powodów jej wadliwości, znajdują też odzwierciedlenie w zapisach dołączonego do akt sądowych protokółu nr 8/2015 z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 22 kwietnia 2015 r. w części dotyczącej oceny zasadności skargi Gminy Niemodlin.

Odmiennie natomiast ukształtowany byłby zakres kontroli sądowej w sytuacji, gdyby podstawę złożonej skargi stanowiła regulacja art. 93 ust. 1 u.s.g. dotycząca drugiego z uprawnień organu nadzoru, służącą mu do wykonywania nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wówczas przedmiotem kontroli sądowej byłaby uchwała lub zarządzenie organu gminy, a sąd uwzględniając taką skargę mógłby korzystać z uprawnień wynikających z art. 147 p.p.s.a.

3.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a.