Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 714/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. ref. Małgorzata Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 03 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu wniosku R. P. i S. K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., składającej się z działek ozn. nr ew. A i zapisanej w księdze wieczystej KW [...] oraz ozn. nr B i zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Jednocześnie w decyzji tej zawarto warunek że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie ustanowiona służebność drogowa. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcom i uzyskała walor ostateczności.

W dniu [...] 2003r. A. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podziałowej, który został w trybie art. 65 kodeksu postępowania administracyjnego przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W uzasadnieniu wniosku A. K. powołała się na brak udziału w prowadzonym postępowaniu podziałowym, naruszenie przepisów prawa m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów gdyż geodeta wyznaczył granice wg własnego uznania niezgodnie z mapą katastralną i stanem prawnym; wskazała także błędy i sprzeczności zawarte w projekcie podziału.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie orzeczono, że nie można stwierdzić nieważności wymienionej decyzji, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu powołując się na § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu podkreślono, że geodeta dokonujący podziału nieruchomości nie ustalił granic według istniejącego stanu prawnego, ani nie odniósł się do możliwości stwierdzenia takiego stanu granic; granice ustalono według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości a podziału dokonano przyjmując granice "wg użytkowania". Pomimo jednak dokonania podziału z rażącym naruszeniem prawa niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział, gdyż nowo wydzielone działki stały się własnością osób trzecich i nie ma już możliwości odwrócenia zaistniałych skutków prawnych na drodze administracyjnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K. pismem z dnia [...] 2004r., w którym podkreśliła, że żądała częściowego uchylenia decyzji zatwierdzającej podział w zakresie nowo powstałej działki nr C, która została bezprawnie powiększona o [...] m2 i nadal należy do S. K.. Poza tym zaznaczono, że wnioskowana do unieważnienia decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż skarżąca nie zamierza pozbywać się części swojej nieruchomości. Nadto jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, a obie w/w przesłanki przesądzają nieważność w/w decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dot. podziału. Ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów zaznaczono, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest uprawniony do korekty orzeczenia w niej zawartego. Z takim rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] 2004r. wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Powołując się na argumenty podnoszone w postępowaniu odwoławczym strona podkreśliła także, że w wyniku podziału zawłaszczono prawie połowę jej parceli, a podział nieruchomości nie może wykraczać poza granice własności. Podniesiono także, że bezprawnie powiększona część nieruchomości nadal pozostaje we władaniu pierwotnego właściciela.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się pismem z dnia [...] 2004r. do odpowiedzi organu na powyższą skargę skarżąca podkreśliła możliwość skorzystania z art. 154 § 1 kpa i uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż ustawowe kryteria z tego przepisu są spełnione. Nadto podniosła, że stanowisko Kolegium utrwala dokonane bezprawie, a przecież wystarczy ustalić jako obowiązujące dla działki nr C granice własnościowe przed podziałem nieruchomości parceli nr B, z której została ona wydzielona. W konsekwencji powyższego podział jest niezgodny z mapą własnościową gruntu.

W następstwie powyższego pismem z dnia [...] 2005r. uczestnik postępowania – S. K.– opisał stan własnościowy nieruchomości i zaznaczył, że skarżąca zakupiła swoją działkę w 1985r. i wcześniej nie kwestionowała przebiegu granic. W odpowiedzi na przedstawioną argumentację skarżąca pismem z dnia [...] 2005r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko. Również na rozprawie sądowej skarżąca podkreśliła, że pozostałe działki zostały zbyte, ale działka nr C nadal stanowi własność uczestnika postępowania i dlatego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział w części obejmującej tą nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim wskazać, iż jak wielokrotnie zaznaczano w orzecznictwie "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, ze treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" /Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1987r o sygn. akt II SA. 2145/86 opubl. Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem; Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr sp. z o.o. Gdańsk 2000/. Wydana natomiast przez Wójta Gminy B. decyzja z dnia [...] r. nr [...] dot. zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w B., składającej się z działek ozn. nr ew. A i zapisanej w księdze wieczystej KW [...] oraz ozn. nr B i zapisanej w księdze wieczystej KW [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości.

Natomiast bezsprzecznym w sprawie jest, że wnioskowany do unieważnienia podział dokonany został poprzez przyjęcie granic nieruchomości "wg użytkowania". Powyższe zatem dokonane zostało z rażącym naruszeniem wyżej cytowanej normy.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż w powołanym przepisie użyto wyrazu "stwierdza", co przesądza o obowiązku w tym względzie, o ile wystąpiła w sprawie chociaż jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności i nie występują tzw. przesłanki negatywne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wystąpienie w sprawie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (czy nawet jak podkreśla to skarżąca – przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.) tj. tzw. przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności decyzji, nie przesądza jeszcze, iż dana decyzja podlega eliminacji z obrotu prawnego poprzez jej stwierdzenie nieważności. Zważyć bowiem należy, iż w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Określone zacytowanym przepisem sytuacje wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji. Są to tzw. przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. Ich zaistnienie w sprawie powoduje, iż dana decyzja mimo że jest obarczona jedną z wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. (tutaj art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie podlega stwierdzeniu nieważności. W takim bowiem przypadku, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wadliwa w stopniu kwalifikowanym decyzja pozostaje zatem w obrocie prawnym. Nie korzysta już jednak z domniemania legalności, a przy tym strona, która poniosła szkodę w związku z jej wydaniem może dochodzić odszkodowania od organu, który taką decyzję wydał.

W rozpatrywanym przypadku nieodwracalne skutki prawne decyzji wynikają ze zbycia 6 z 7 działek powstałych w wyniku podziału na rzecz osób trzecich. Zatem odwrócenie skutków wywołanych decyzją z dnia [...] r. mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez unieważnienie zawartych aktów notarialnych, co należy do kompetencji sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej. Odwrócenia skutków prawnych w/w decyzji tj. przywrócenia stanu prawnego sprzed obrotu działkami powstałymi w wyniku przedmiotowego podziału, nie jest zatem władny dokonać organ administracji publicznej.

Jak bowiem stwierdzono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Wynika z tego, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną /.../ nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadami powodującymi jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego (sądu powszechnego), a nie w drodze administracyjnej." (Wyrok z dnia 03 lutego 1999 r. o sygn akt IV SA 1170/97, opubl. LEX nr 47262).

Zatem za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się uprawnienie organu administracji do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji, znajdujące podstawę w przepisach prawa procesowego i materialne-go. Akcentuje się przy tym późniejsze skutki decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., zwłaszcza dokonanie na jej mocy czynności cywilnoprawnych. Czynności te stanowią nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W szczególności jest tak wówczas, gdy w grę wchodzi ochrona osób trzecich na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz konieczność ochrony obrotu prawnego i nabycia prawa w dobrej wierze. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustosunkowując się do żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w B., składającej się z działek ozn. nr ew. A i nr B w części obejmującej działkę nr C Sąd podkreśla, że instytucja częściowego unieważnienia decyzji jest dopuszczalna wyłącznie gdy sentencja takiej decyzji zawiera rozstrzygnięcia dotyczące różnych zagadnień, mogących stanowić odrębny, samodzielny przedmiot postępowania. Takim przykładem może być decyzja wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, dla której możliwe jest zastosowanie tej formy stwierdzenia nieważności. Decyzja ta bowiem kreuje skutki prawne w dwóch sferach odrębnie: 1/ reguluje nowy stan własnościowy nieruchomości (przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy); 2/ określa należne odszkodowanie za orzeczone wywłaszczenie. Powyższe zagadnienia mogą być jednak orzeczone dwoma odrębnymi decyzjami, jako oddzielne przedmioty prowadzonych dwóch różnych postępowań administracyjnych.

W rozpatrywanej jednak sprawie niemożliwe jest unieważnienie wnioskowanej decyzji w części dotyczącej działki nr C skoro została ona wydzielona z parcel ozn. nr ew. A i nr B łącznie z innymi sześcioma działkami i nie mogła w związku z tym stanowić samodzielnego przedmiotu postępowania podziałowego.

W konsekwencji powyższego uznać należało, iż decyzja z dnia [...] r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co wyłączyło możliwość stwierdzenie jej nieważności, skutkując stwierdzeniem wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, na zasadzie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe zaś znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w B..

Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.