Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 335/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 295 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Jak dokumentują akta sprawy, decyzją Wojewody [...] z [...] r. zobowiązano "A" S.A. [...] w K. do usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko poprzez podjęcie określonych w decyzji działań, m. in. wyeliminowanie odprowadzania zasolonych wód dołowych do rzeki [...] poprzez zatłaczanie zasolonych wód dołowych do górotworu, począwszy od roku [...] r. Decyzja ta został zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. przez Wojewodę [...] decyzją z [...] r., którą w szczególności skreślono ustęp dotyczący obowiązku zatłaczania zasolonych wód dołowych do górotworu od 1999 r.

"A" S.A. – [...] w K. posiada pozwolenie wodnoprawne na odwodnienie zakładu górniczego, udzielone decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...] do dnia [...] r., zobowiązujące "A" K. do prowadzenia pomiarów wielkości dopływu wód do kopalni i badania ich jakości oraz do prowadzenia i rejestrowania pomiarów ilości i zasolenia wytłaczanych na powierzchnię wód dołowych. Pozwolenia udzielono na podstawie operatu wodnoprawnego z maja [...] r. Podano w nim, że na dopływ wód do kopalni składają się słodkie wody czwartorzędowe oraz solanki karbońskie.

Na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód dołowych z rejonu szybów "B" do rzeki [...] sporządzono operat z [...] r., znajdujący się w aktach. W operacie tym stwierdzono, że "A" wody dołowe z odwodnienia wypompowuje na powierzchnię w dwóch różnych miejscach: w rejonie szybów głównych oraz w rejonie szybów "B", w związku z czym posiada dwa odrębne układy służące odprowadzaniu wód dołowych do cieków powierzchniowych. Operat dotyczy tylko wód z rejonu szybów "B", odprowadzanych do rzeki [...] W operacie podano także (k. 43-45), że zasolenie wód dołowych, w związku z udostępnianiem poziomu 850 m będzie wzrastać. Wprowadzanie zasolonych wód dołowych do wód powierzchniowych jest efektem działalności eksploatacyjnej kopalni, wody zrzucane do odbiornika powodują jego nadmierne zasolenie, co utrudnia ekonomiczne wykorzystanie zasobów wodnych. Aktualnie jedynym skutecznym sposobem eliminacji wprowadzania zasolonych wód z kopalń do wód powierzchniowych jest ich odsalanie, z powodu kosztów kopalnia zaniechała jednak tej praktyki i nie planuje budowy instalacji odsalania. Operat uzupełniono aneksem z [...] r.

Decyzją z [...] r. nr [...] Marszałek Województwa [...] udzielił "A" S.A. [...] w K. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rzeki [...] ścieków przemysłowych (mieszaniny wód pochodzących z dopływu naturalnego oraz wód zużytych do celów technologicznych) z rejonu szybów "B".

Z akt sprawy wynika, że w [...] r. "A" S.A. [...] złożyła informację o zakresie korzystania ze środowiska, w tym wykaz dotyczący stanu, rodzaju i składu ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, dotyczącą [...] r. Podano w nim, że w tym okresie Kompania wprowadzała do wód lub ziemi ścieki o kodzie c i d, za co wniosła opłaty, oraz wody zasolone. Wprowadzania wód zasolonych dotyczy tabela D, z której wynika, że bez pozwolenia wodnoprawnego do rzeki [...] i potoku [...] Kompania odprowadzała wody o zawartości sumy jonów chlorków i siarczanów powyżej 500 mg/dm3, nie uiszczając opłat, albowiem przyjęto, że całkowity ładunek chlorków i siarczanów w ściekach zrzuconych pochodzi z wody pobranej.

Marszałek Województw [...] pismem z [...] r. wystąpił do strony o wyjaśnienie przyczyn niewnoszenia opłaty za wody zasolone pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego – "A"- między innymi za okres [...] r.

Pismami z [...] r. i [...] r. strona wyjaśniła, że w stosunku do opłat z tytułu wprowadzania wód dołowych do wód powierzchniowych zastosowano art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym podstawą ustalenia opłaty jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. W przypadku wód dołowych wprowadzanych przez "A" do wód powierzchniowych, cały ładunek chlorków i siarczanów pochodzi z wód pobranych z odwodnienia zakładu górniczego, zatem po odjęciu ładunku zawartego w wodach dołowych od ładunku zawartego w wodach wprowadzanych do wód powierzchniowych, wielkość podlegająca opłacie jest zerowa.

Marszałek Województw [...] powziął wątpliwość co do prawidłowości tej praktyki i zwrócił się o jej ocenę do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a następnie zawiadomił pismem z [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie wniesienia właściwych opłat za korzystanie ze środowiska, celem wydania decyzji wymierzających opłatę za wprowadzanie ścieków do wód.

Decyzją nr [...] z [...] r. wymierzono "A" S.A. [...] w K. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód w [...] r. w wysokości [...] zł. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Także kolejna decyzja Marszałka Województwa z [...] r. nr [...] została uchylona przez SKO decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie, wezwaniem z [...] r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do "A" S.A. o złożenie wyjaśnień dotyczących ilości ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi, a w szczególności wód zasolonych. Wezwanie było poprzedzone wymianą korespondencji przez organ z Ministerstwem Środowiska i Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska, do których zwrócono się o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności stosowania przez Kompanię przepisu art. 295 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na wezwanie Kompania nadesłała m.in. formularz wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za [...] r., a nadto wyjaśniła w piśmie z [...] r., że "A" nie wykorzystywała wód zasolonych na cele gospodarcze, bytowe lub do zasilania obiegu wodno-mułowego i lokowania odpadów w taki sposób, który powodował powstanie ścieków.

Decyzją z [...] r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wymierzył "A" S.A. opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w [...] r. w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 273 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 295 ust. 1, 2, art. 296 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 14 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 113, poz. 954). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, wskazując, że strona wykazuje ilość wód zasolonych, stężenie sumy jonów chlorków i siarczanów, ładunek w odprowadzanych ściekach i ładunek pochodzący z wody pobranej z odwodnienia zakładu górniczego. Jednocześnie strona wykazuje zerową różnicę między ładunkami jonów chlorków i siarczanów w ściekach i wodzie pobranej, a pobór wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego na zasadzie art. 294 pkt 7 ustawy korzysta ze zwolnienia z opłat. Zrelacjonowano stan prawny regulujący instytucję ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, uregulowany przepisami ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. nr 279, poz. 2758). Wskazano, że opłaty za szczególne korzystanie z wód ponosi się za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Wysokość opłat za wprowadzanie ścieków zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości. W przypadku wód zasolonych opłata dotyczy sumy jonów chlorków i siarczanów (art. 295 ust. 3 ustawy). Podstawą opłaty jest ilość tych substancji zawartych w ściekach, pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków. Podmiot ponosi opłatę wobec tego za te substancje zawarte w zrzucanych ściekach, które do niej wprowadził. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, są one naliczane przez podmiot samodzielnie i uiszczane na rachunek organu. Nieprzedłożenie wykazu zawierającego informacje o odprowadzonych ściekach i należnych opłatach lub zamieszczenie w nim informacji nasuwających zastrzeżenia, powoduje wymierzenie opłaty w drodze decyzji. Wyjaśniono, że w sprawie strona nie dopełniła obowiązku wniesienia opłaty za ścieki wprowadzone do wód w [...] r. Zastosowanie art. 295 ust, 4 ustawy jest możliwe w przypadku, gdy doszło do zużycia wód pobranych. Z informacji strony wynika, że wody pochodzące z odwodnienia nie są wykorzystywane, w związku z tym nie ma ich zużycia. Zwrócono też uwagę, że w przesłanej informacji strona nie podała ilości jonów chlorków i siarczanów zawartych w wodzie pochodzącej z odwodnienia kopalni. Podkreślono, że przedstawiony sposób interpretacji art. 295 ust. 4 ustawy jest zbieżny ze stanowiskiem podanym przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej i Ministerstwo Środowiska Departament Instrumentów Środowiskowych. Znajduje on także potwierdzenie w fakcie, że w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 15 grudnia 2005 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat i sposobu ich przedstawiania (Dz. U. nr 252, poz. 2128) w tabeli D określającej ilość wprowadzanych wód zasolonych ustawodawca nie wyznaczył kolumny dla odliczania ładunków w pobranej wodzie. Potwierdza to stanowisko, że takie odliczenie ładunków nie dotyczy wód zasolonych. Przepis art. 295 ust. 4 zawiera warunek dokonania zmian w składzie wody, odpompowanie wody i jej zrzut, nawet po oczyszczeniu, nie powoduje zużycia wody, powodującego powstanie ścieków. W uzasadnieniu organ I instancji nadto podkreślił, że opłaty za korzystanie ze środowiska mają służyć realizacji zasady, że "zanieczyszczający płaci" i urealniają koszty działalności gospodarczej. Opłaty są rekompensatą za negatywne skutki dla środowiska. Nieponoszenie opłat za wprowadzanie wód zasolonych do rzeki i potoku pozbawia gminy środków na działalność służącą niwelowaniu negatywnych oddziaływań. Podano, że opłatę obliczono z uwzględnieniem stawek obowiązujących w dniu korzystania ze środowiska, opierając się na informacji złożonej marszałkowi województwa przez stronę oraz na ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Strona nie posiadała w dacie wprowadzania ścieków do wód pozwolenia wodnoprawnego, zatem jest zobowiązana do ponoszenia opłat w podwyższonej wysokości, pozwolenia takiego udzielono dopiero decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] r. W związku z brakiem pozwolenia w [...] r. opłatę podwyższono o 100%, zgodnie z przepisem art. 14 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954). Za bezsporne uznano, że strona winna posiadać zezwolenie na wprowadzanie ścieków do rzeki [...] z rejonu szybów "B". W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia opłaty wskazując, że dane służące do wyliczenia opłaty za wody zasolone pochodzą z informacji przekazanych przez "A" S.A., opłata została wyliczona jako różnica między opłatą należną a uiszczoną opłatą wynikającą z wykazu złożonego przez stronę.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podała, że z decyzji organu wynika, iż strona w prawidłowej wysokości uiściła w terminie opłatę za odprowadzane ścieki w [...] r. w kwocie [...] zł. Sporna natomiast jest kwestia dotycząca opłaty za wprowadzanie do rzeki zasolonych wód dołowych i stosowania w sprawie przepisu art. 295 ust. 4 ustawy. Zarzucono, że Marszałek Województwa niezasadnie dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu, przyjmując że tylko w przypadku wykorzystania wód do określonego celu, można mówić o ich zużyciu. W ocenie strony przepis art. 295 ust. 4 ustawy zawiera warunek, który odnosi się do możliwości odliczenia od ładunku jonów zawartego w ściekach tylko ładunku tych samych zanieczyszczeń zawartych w wodzie pobranej, co ma przeciwdziałać sytuacjom odliczania ładunku zawartego w ściekach, który został wprowadzony przez ten sam podmiot zanieczyszczający. Praktyka zastosowana przez stronę jest zatem zgodna z przepisem. Art. 295 ust. 4 ustawy nie wymaga, aby doszło do zmiany stanu, składu lub ładunku zawartego w wodzie lub ściekach. W sprawie całość ładunku zawartego w odprowadzonych wodach zasolonych pochodzi z wód pobranych z odwodnienia zakładu. Zarzucono, że stanowisko organu I instancji wyklucza w ogóle możliwość stosowania art. 295 ust. 4 ustawy do wprowadzania wód zasolonych, jednak organ nie wykazał, na czym opiera takie wyłączenie. Nie może stanowić w tym zakresie skutecznego argumentu powołanie się na fakt, że w rozporządzeniu MŚ z 15 grudnia 2005 r. w tabeli D wzoru nie zawarto odpowiedniej rubryki umożliwiającej dokonanie odliczenia, poprzednie rozporządzenie wydane w tej sprawie nie zawierało w tabeli miejsca na podanie stężeń (ładunków) chlorków i siarczanów, co w oparciu o tę tabelę w ogóle uniemożliwiało obliczenie opłaty, nie uzasadnia to jednak wniosku, że opłaty takie z tego powodu nie były należne. Podkreślono w odwołaniu, że zgodnie z art. 3 pkt 38 lit. e ustawy, wody pochodzące z odwodnienia należy traktować jako wody pobrane. Prawidłowo zatem został przez stronę zastosowany przepis art. 295 ust. 4 ustawy. W końcowej części uzasadnienia podniesiono także, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), sprawa winna być rozpoznawana przez inny organ.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz argumenty podnoszone przez stronę i organ I instancji, a także przytoczono przepisy prawa będące podstawą do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska i regulujące sposób wnoszenia tych opłat oraz ustalania ich wysokości. Odnosząc się do kwestii właściwości organów w niniejszej sprawie, Kolegium wskazało, że 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie nie uległa w ustawie Prawo ochrony środowiska właściwość organów w sprawach wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska, są nimi nadal marszałek województwa, a w II instancji samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis przejściowy art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) przewiduje do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia 15 listopada 2008 r. stosowanie przepisowo dotychczasowych, z tym że kompetencje marszałków województw przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Odnosząc się do tej regulacji Kolegium wskazało, że bez zanegowania tezy o racjonalności ustawodawcy, nie można przyjmować literalnej interpretacji art. 153 ust. 1, skutkuje to bowiem okresowym uznaniem właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawach wszczętych, a nie zakończonych do 15 listopada 2008 r., zaś w sprawach dotyczących opłat za korzystanie ze środowiska wszczętych po tej dacie nadal właściwym organem byłby marszałek województwa. Wobec zachowania właściwości marszałka województwa, celowościowa wykładnia art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) każe uznać, że nie ma on zastosowania w sprawie, a decyzja organu I instancji została wydana przez organ właściwy.

Oceniono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwala na podjęcie w sprawie rozstrzygnięcia. Strona jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzaniu ścieków do wód. W stosunku do części ścieków strona uiściła opłatę w wymaganej wysokości i złożyła wymagany wykaz. Natomiast kwestię sporną stanowi w sprawie obowiązek uiszczenia opłat za wprowadzenie wód zasolonych do wód powierzchniowych. Strona w złożonym wykazie podała dane niezbędne do obliczenia opłaty, jednak nie wykazała obowiązku jej poniesienia ze względu na zastosowaną redukcję zanieczyszczeń. Nie jest również kwestionowane, że strona powinna posiadać pozwolenie wodnoprawne, a w [...] r. nim nie dysponowała. Nie jest w sprawie również kwestionowany sposób wyliczenia opłaty, z zastrzeżeniem, że strona neguje w ogóle obowiązek jej poniesienia.

Kolegium wskazało, że podziela zarówno ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, jak i przyjętą podstawę prawną rozstrzygnięcia, choć nie akceptuje wszystkich argumentów związanych jej wykładnią, co nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Kolegium zgodziło się z zarzutami odwołania, że w sprawie nie ma znaczenia kształt tabeli zamieszonej w akcie wykonawczym i nie może on decydować o obowiązkach stron, jak również że nie ma znaczenia praktyka innych podmiotów gospodarczych w sprawie uiszczania opłat za wprowadzanie wód zasolonych. W pozostałym zakresie zarzuty odwołania oceniono jako nietrafne.

Kolegium zastrzegło, że przepisy zwalniające z opłat mają charakter wyjątków od zasady i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nie można także domniemywać zwolnień. Interpretacja dokonana przez stronę skutkuje przyjęciem, że w każdym przypadku wprowadzania do wód lub ziemi pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego wód zasolonych bez zmiany ilości jonów chlorków i siarczków, dochodzi do zwolnienia opłatowego. Takiego stanowiska Kolegium nie podzieliło.

Wyjaśniono, że wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi podlega obowiązkowi opłaty (art. 273 ust. 1 pkt 2 ustawy). W przypadku wód zasolonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego art. 296 ustawy przewiduje zwolnienie od opłat za wprowadzanie, jeżeli wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, nie wnosi się też opłaty, gdy półroczna wysokość wnoszona na rachunek urzędu marszałkowskiego nie przekracza 400 zł. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 38 lit. e) ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o ściekach, rozumie się przez to wprowadzane do wód lub ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Ustawodawca nie zalicza zatem do ścieków wód z odwodnienia, jeśli w niezmienionym składzie są zatłaczane do górotworu, gdy tego warunku nie spełniają, są ściekiem i podlegają opłatom na zasadach ogólnych.

Woda zasolona z odwodnienia staje się ściekiem w chwilą wprowadzenia do wód lub ziemi, wody takie zanieczyszczają środowisko co do zasady i ich wprowadzanie podlega opłatom ( z wyżej wskazanym wyjątkiem dotyczącym wód o wartości jonów nie przekraczającej 500 mg/l). Do czasu wprowadzenia do ziemi lub wód, woda zasolona z odwodnienia nie jest ściekiem. Gdy podmiot korzystający ze środowiska ją zużyje, to ściek wprowadzany do ziemi lub wody będący wodą zasoloną o parametrach zmienionych wskutek zużycia, podlega opłacie ustalonej na zasadach szczególnych. W takim przypadku stosuje się przepis art. 295 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym podstawą obliczenia opłaty jest ilość substancji zawarty w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot zobowiązany dysponuje danymi w tym zakresie. Przepis ten nie ustanawia dodatkowego zwolnienia, ale stanowi podstawę do obliczania wysokości opłaty. Ustawodawca premiuje w ten sposób podmioty, które nie wprowadzają całości wód zasolonych do ziemi lub wód, ale je częściowo zużywają. Kolegium nie podzieliło zarzutu, że taka interpretacja zachęca do fikcyjnego wykazywania zużycia wód zasolonych wyłącznie w celu redukcji opłaty. Redukcja ta podlega kontroli organu i nie byłoby dopuszczalne akceptowanie praktyki mającej na celu obejście prawa, stosowania art. 295 ust. 4 niezgodnie z jego celem.

Zwrócono uwagę, że znaczenia terminów "zużycie" i "wykorzystanie" podane w Słowniku języka polskiego pod red. M. Szymczaka (PWN, Warszawa 1995) nie dają podstaw do formułowania tezy zawartej w odwołaniu, że organ I instancji dokonał nieuprawnionego zawężenia rozumienia przepisu poprzez uznanie, że zużycie oznacza wyłącznie wykorzystania wód w konkretnym celu. Kolegium stanęło na stanowisku, że strona wprowadza do wód wody zasolone z odwodnienia zakładu górniczego, które nie podlegały zużyciu, wobec czego art. 295 ust. 4 ustawy nie znajduje zastosowania.

W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. [...] w K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 295 ust. 4 ustawy poprzez uznanie, że nie znajduje zastosowania w sprawie oraz art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez uznanie, że marszałek województwa jest organem właściwym w sprawie.

W uzasadnieniu zarzucono, że analiza terminu "zużycie" przedstawiona przez Kolegium z powołaniem się na słownik nie jest pełna i nie wyczerpuje wszystkich znaczeń jakie to słowo może mieć, w szczególności nie uwzględnia przypadków "naturalnego zużycia". Uwzględnienie wszystkich możliwych znaczeń prowadzi do wniosku, że nie jest konieczne wykorzystanie wód z odwodnienia w jakimś konkretnym celu, aby mówić o ściekach powstałych w wyniku zużycia tych wód. Uprawnione zatem było zastosowanie przez stronę art. 295 ust. 4 ustawy, a decyzje organów wymierzające "A’ opłatę za [...] r. nie są prawidłowe.

Stwierdzono także, że w I instancji winien w sprawie orzekać regionalny dyrektor ochrony środowiska, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...). Przedstawiona w tej kwestii interpretacja przez Kolegium narusza zasadę clara non sunt interpretanda, nie jest uprawnione stosowanie wykładni pozajęzykowej w sytuacji jasności przepisu art. 135 ust. 1 powołanej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem zarzutów zgłoszonych w skardze są dwie kwestie. Jedna z nich dotyczy właściwości rzeczowej marszałka województwa do wydania decyzji w sprawie opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska i wymaga rozważenia w pierwszej kolejności, jako że kwestia właściwości organu orzekającego w sprawie ma zasadnicze znaczenie dla oceny ewentualnej nieważności decyzji. Źródłem zastrzeżeń zgłoszonych przez Skarżącą jest przepis art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), który przewiduje, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (czyli przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Przepis ten ma charakter przepisu przejściowego, który reguluje sytuację postępowań będących w toku, wskazując jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie oraz jakie organy są właściwe do prowadzenia postępowania po wejściu w życie nowej regulacji. Jest to przepis zawarty w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) i nie budzi wątpliwości, że z tego powodu odnosi się do postępowań, których przedmiot dotyczy spraw uregulowanych tą ustawą. Przepis ten nie reguluje w szczególności kwestii właściwości organów we wszelkich postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska, jak zdaje się rozumieć go Skarżąca. Błąd popełniany w tej kwestii przez Skarżącą związany jest z pominięciem przejściowego charakteru analizowanego przepisu. Natomiast powoływanie się na zasadę "clara non sunt interpretanda" nie jest zasadne już choćby z tego powodu, że jak ilustruje to powstały spór, rozumienie przepisu może budzić wątpliwości, których usunięcie niewątpliwie wymaga zabiegów interpretacyjnych.

Ustawa o udostępnianiu informacji (...) uregulowała w dziale VII instytucję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Zadania należące do regionalnego dyrektora ochrony środowiska wymieniono w art. 131 ustawy, nie ma wśród nich uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć w sprawach określania opłat za korzystanie ze środowiska. Ustawa o udostępnianiu informacji (...) zawiera także przepisy zmieniające, w szczególności w art. 144 uregulowano zmiany wprowadzone tą ustawą w ustawie Prawo ochrony środowiska. Także wśród tych zmian nie przewidziano, aby do kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska przeszły sprawy opłat za korzystanie ze środowiska. Słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska niezmiennie przewiduje właściwość marszałka województwa do wydawania decyzji określający wysokość przedmiotowych opłat. Skoro do kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska nie przekazano spraw związanych z takimi opłatami, to jest jasne, że do postępowań wszczętych w takich sprawach przed 15 listopada 2008 r. i niezakończonych do tej daty przepis art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji (...) w ogóle nie ma zastosowania, nie są to bowiem postępowania w toku w znaczeniu tego przepisu, gdyż ustawa tych zagadnień nie reguluje i w tych sprawach zmian nie wprowadza. Przepis przejściowy może bowiem odnosić się tylko do postępowań, których przedmiot danym aktem prawnym został uregulowany. Proponowana przez Skarżacą "językowa" wykładnia tego przepisu nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem niewątpliwie do sprzeczności, na które wskazało w swej decyzji Kolegium, polegających na nieuzasadnionej, ograniczonej do spraw będących w toku, zmiany właściwości organów. Skarżąca nie wyjaśniła, z jakich powodów w ograniczonej ilości spraw będących w toku w dniu 15 listopada 2008 r., dotyczący opłat za korzystanie ze środowiska, miałoby dojść do zmiany kompetencji organów, podczas gdy we wszystkich postępowaniach pozostałych, tak samo jak w już zakończonych, wszczętych po tej dacie, nadal właściwość zachował marszałek województwa. Przepisy przejściowe są przepisami II stopnia, regulującymi sprawy stosowania i obowiązywania inny przepisów, wobec czego także ich interpretacja musi odbywać się z uwzględnieniem regulacji, której dotyczą, co uzasadnia prymat względów systemowych nad zabiegami interpretacyjnymi prowadzonymi w stosunku do wyizolowanego przepisu wyłącznie w oparciu o argumenty językowe. Nie można zatem podzielić poglądu Skarżącej, że wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Druga kwestia sporna w sprawie związana jest z wykładnią i stosowaniem przepisu art. 295 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 2 ustawy, opłaty za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie ścieków m.in. do wód. Ustawa zawiera definicję legalną ścieków w art. 3 pkt 38, ściekami są w szczególności wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie. Prawidłowo wobec tego Kolegium przyjęło, że wody z odwodnienia zakładu wtłaczane do górotworu, jeżeli są tożsame co do rodzaju i ilości substancji w nich zawartych, nie stanowią ścieków, zaś gdy takiej tożsamości nie wykazują, to również w sytuacji wtłaczania do górotworu, są ściekami i podlegają opłacie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, wody z odwodnienia nie są bowiem wtłaczane do górotworu, lecz wpuszczane do rzeki i potoku. Stanowią one zatem ścieki, a ich wprowadzenie do wód podlega opłacie. Ponoszenie opłat reguluje m. in. przepis art. 295 ustawy. W brzmieniu obowiązującym w okresie [...] r. przepis ten przewidywał, że opłatę za wprowadzanie wód zasolonych ponosi się za sumę jonów chlorków i siarczanów. Wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego Skarżącej są wodami zasolonymi, w których obecne są takie jony w ilości przekraczającej limit 500 mg/l. Wysokość opłaty zależy nie tylko od rodzaju substancji zawartych w ściekach, ale także od ich ilości (art. 274 ust. 2 ustawy). Będący przedmiotem kontrowersji przepis art. 295 ust. 4 ustawy przewiduje, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot obowiązany do poniesienia opłaty dysponuje danymi w tym zakresie.

Skarżąca dokonała pomniejszenia ilości jonów chlorków i siarczanów w wodzie odprowadzanej do rzeki i potoku o ilość tych jonów w wodzie pochodzącej z odwodnienia zakładu i wypompowanej na powierzchnię, a wobec tożsamości ich składu otrzymana wielkość wyniosła zero. Skarżąca uznaje wobec tego, że wypompowując wodę z zakładu górniczego na powierzchnię i wpuszczając ją do rzeki nie ma obowiązku ponoszenia za to opłaty. Natomiast organy administracji skoncentrowały się na warunku zużycia wody, uznając że skoro woda z odwodnienia zakładu nie była w żaden sposób wykorzystana i przetworzona (zużyta), to przepis nie może mieć zastosowania. W konsekwencji spór między stroną a organami skoncentrował się na kwestii zużycia wody pobranej, Skarżąca argumentuje, że zużycie w rozumieniu tego przepisu może polegać także na usunięcia wód z zakładu górniczego, a ustawa nie wprowadza warunku celowego wykorzystania takich wód.

Przepis art. 295 ust. 4 ustawy daje możliwość dokonania redukcji ilości substancji znajdujących się w ściekach, za jakie ponosi się opłatę. Prawidłowo Kolegium rozeznało funkcję instytucji opłat za korzystanie ze środowiska, wskazując na ich rekompensacyjny oraz motywacyjny charakter, a także cele ustawy, jakimi jest ochrona zasobów środowiska przez szkodliwymi oddziaływaniami człowieka oraz nie kwestionowaną także przez Skarżącą zasadę, że "korzystający ze środowiska płaci".

Aby ustalić w jakich sytuacjach ustawodawca dopuszcza wprowadzanie do środowiska substancji potencjalnie szkodliwych, należy kompleksowo zanalizować regulację dotyczącą opłat za wprowadzanie ścieków. Dotyczą one zarówno wprowadzania ścieków do wód, jak i ziemi. Mając na uwadze definicję powierzchni ziemi i gleby z art. 3 pkt 25 i 46 ustawy trzeba uznać, że opłacie podlega wprowadzenie ścieków do gleby (górnej warstwy litosfery, złożonej z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującej wierzchnią warstwę gleby i podglebie), jak też do znajdującej się pod nią ziemi do głębokości oddziaływania człowieka. Górnicza działalność w górotworze wyznacza głębokość oddziaływania człowieka pod wierzchnią warstwą litosfery, zatem do tej głębokości można mówić o wprowadzaniu ścieków do ziemi. Prawidłowo wobec tego Kolegium wskazało, że w sytuacji wtłaczania wód z odwodnienia zakładu do górotworu, jeżeli ilość i rodzaj substancji w nich zawartych nie jest tożsamy z rodzajem i ilością substancji zawartych w wodzie pobranej, istnieje obowiązek uiszczania opłat za wprowadzanie do ziemi, a wody z odwodnienia są ściekami. Ta regulacja wskazuje, że ustawodawca nie obciążą opłatami takich przypadków, gdy korzystanie ze środowiska nie prowadzi do pogorszenia stanu istniejącego, zachowując stan dotychczasowy. Wtłoczenie do górotworu z powrotem wody pochodzącej z odwodnienia, gdy jej stan nie różni się od wody pobranej, nie ma wpływu na środowisko i nie podlega opłatom, obowiązek taki pojawia się, gdy stan wtłaczanej wody pogarsza stan dotychczasowy.

W ocenie Sądu analogicznie wygląda sytuacja w przypadku wprowadzania ścieków do wód, a dopuszczalna redukcja substancji podlegających opłacie oparta jest na podobnej zasadzie.

Wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego wypompowywane na powierzchnię zawsze są ściekami, a ich wprowadzanie do wód lub ziemi podlega opłacie. Przepis art. 295 ust. 4 dopuszcza redukcję ilości substancji wprowadzanych o ilość substancji, która już znajdowała się w wodzie pobranej. W ten sposób podmiot korzystający ze środowiska nie ponosi konsekwencji finansowych za stan wody, z której korzystał i za zanieczyszczenia, których nie wprowadził do wody, nie ponosi zatem skutków finansowych w zakresie, w jakim nie pogorszył stanu środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest w ten sposób zrealizowana, opłacie podlega tylko ilość substancji wprowadzonych do wykorzystanej wody. Stąd pojawia się w analizowanym przepisie warunek, aby podmiot obwiązany dysponował danymi pozwalającymi na poczynienie koniecznych dla odliczenia ustaleń. Mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę realizowaną przez art. 295 ust. 4 ustawy należy rozważyć, czy i w jakim zakresie może on mieć zastosowanie do wód zasolonych z odwodnienia zakładu górniczego, jeżeli w stanie niezmienionym są one po odpompowaniu odprowadzane do wód lub ziemi (poza górotworem).

Jak wyżej zaznaczono, wtłaczanie wód do górotworu jest w istocie przypadkiem wprowadzania ich do ziemi, ustawodawca jednak w stosunku do wód z odwodnienia zakładów górniczych wtłaczanych bez zmiany ich parametrów, odstąpił od kwalifikowania ich jako ścieków właśnie gdy trafiają do górotworu. Ustawa nie definiuje pojęcia górotworu, a posługuje się nim właśnie w stosunku do wód z odwodnienia zakładów górniczych. Ten przypadek wprowadzania wód do ziemi jest traktowany w sposób szczególny z tego powodu, że nie doprowadza w żadnym zakresie do zmian stanu faktycznego. Wprowadzenie do górotworu wód bez ich zmiany oznacza pozostawienie ich w tym miejscu, skąd pochodzą, a ustawodawca tę szczególną sytuację zindywidualizował poprzez posłużenie się terminem innym niż wprowadzanie wód do ziemi.

Inaczej jednak wygląda sprawa wód z odwodnienia, które są wprowadzane do ziemi nie w znaczeniu górotworu lub do wód. Wówczas wody z odwodnienia trafiając w inne miejsce, skąd pochodzą, zmieniając stan środowiska. Dzieje się tak również w sytuacji, gdy nie są poddane żadnym modyfikacjom. Zastosowanie redukcji z art. 295 ust. 4 ustawy w takim przypadku oznacza, że podmiot wprowadzający wraz ze ściekami do wód lub ziemi substancje, które tam się wcześniej nie znajdowały i w zwykły sposób nie mogłyby się znaleźć, nie ponosi z tego tytułu żadnych opłat. Taka interpretacja godzi w cel omawianej regulacji, gdzie chodzi o obciążenie podmiotu opłatami tylko za substancje przez niego do wody dodane. Przepis uprawnia do pomniejszenia ilość substancji zwartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Przepis przewiduje zatem pewną sekwencję działań: poborowi podlega woda, zaś w wyniku działań podmiotu ulega ona zmianie w ścieki. Wody pochodzące z odwodnienia zakładu, nie wprowadzane do górotworu bez zmiany swych parametrów, są z definicji ściekami, nawet gdy nie dokonuje się zmiany ich składu. Wskazana sekwencja działań nie ma zatem miejsca. Nie ma wobec tego zasadniczego znaczenia rozstrzygnięcie sporu, na czym może polegać wskazane w przepisie "zużycie" wody, w przypadku wód z odwodnienia zakładu wprowadzanych do wód powierzchniowych mamy do czynienia z "poborem" ścieków. Przepis art. 3 pkt 38 lit. e) ustawy, na który powołuje się skarżąca stawiając tezę, że wody z odwodnienia są wodami pobranymi, kwalifikuje tak wody pochodzące z odwodnienia wówczas, gdy są zatłaczane bez zmian do górotworu, wówczas bowiem nie są w ogóle ściekami. W innych sytuacjach z definicji stanowią ścieki, wobec czego dokonanie redukcji z art. 295 ust. 4 ustawy nie jest możliwe.

W przekonaniu Sądu zastosowana przez organy obu instancji wykładnia przepisu art. 295 ust. 4 ustawy jest wobec powyższego prawidłowa. Zarówno analizy poszczególnych przepisów składających się na instytucję opłat za korzystanie ze środowiska, jak i wskazany cel regulacji zawartej w tym przepisie, prowadzą do wniosku, że nie może on być stosowany w przypadkach, gdy nie ma miejsce nie tylko zużycie, ale także pobór wody, gdyż wody pochodzące z odwodnienia, a nie wprowadzane z powrotem do górotworu, ex definitione stanowią ścieki. Ich wprowadzaniu do ziemi lub wody towarzyszy obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość zależy od składu tych wód i obecnych w nich substancji.

Skarżąca, poza omówionymi zarzutami, nie zgłaszała innych zastrzeżeń do wydanych decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, w kontrolowanym przypadku Sąd nie stwierdził jednak uchybień, które nie zostały przez stronę podniesione, a które mogą uzasadniać uchylenie decyzji. W szczególności nie jest sporne, że wprowadzanie ścieków pochodzących z odwodnienia kopalni odbywało się w [...] r. bez wymaganego pozwolenia, co uzasadnia zastosowanie opłaty podwyższonej, prawidłowość jej wyliczenia nie była kwestionowana.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.