Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 492/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 271 ust. 1, ust. 3 lit. a, ust. 4 pkt 1, ust. 7, art. 273 ust. 6, art. 274 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. D. D. K. i A. w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. P. G. W. W. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. P. G. W. W. [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. P. G. W. W. P. na rzecz strony skarżącej G. D. D. K. i A. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Informacją roczną z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni

w K. (przywoływany dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej jako: "strona"), za okres od

[...] stycznia do [...] grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Powyższa stawka obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego

365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia

[...] września 2016 r. w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Informację roczną doręczono stronie w dniu [...] lutego 2018 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] organ

I instancji, działając na podstawie art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.") określił stronie, za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 271 ust. 7 p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku,

o którym mowa w ust. 6 tego przepisu, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania takiej decyzji, albowiem strona nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich rat kwartalnych ww. opłaty rocznej.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 4 p.w.).

W oparciu o § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.

w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, przywoływany dalej jako: "rozporządzenie"), organ I instancji wskazał, że opłata stała

za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo

w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, której zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania w postaci art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

- prawa materialnego - art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 i 272 ust. 19 p.w.

W treści odwołania Strona podniosła, że decyzja błędnie określa podmiot zobowiązany do dokonania zapłaty. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy

o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do obowiązków zarządcy należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest natomiast urzędem przy pomocy którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania i wykonuje, określone w art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zadania zarządu dróg. Tym samym uznać należy, że decyzja skierowana została do osoby nie będącą stroną w sprawie. Ponadto w treści rozstrzygnięcia organ nie wskazał, jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, jedynie powołał się na treść informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r.

W ocenie strony, takie rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 107 k.p.a.

Nadto organ, nie uwzględnił faktu, że inwestycja "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł U. (bez węzła) początek obwodnicy K. i S.", dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne, nie została do chwili obecnej zrealizowana, a tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe.

Następnie, powołując się na treść art. 35 ust. 3 i ust. 1 p.w. oraz definicję usług wodnych zawartą w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, strona podkreśliła, że w świetle powyższych przepisów, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 p.w., czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Powołując się nadto na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. wskazała, iż z powyższych przepisów wynika, że dopiero istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwia ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Urządzenia te stanowią zatem warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. Warunkiem natomiast uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku. System opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Założenia te wynikają z Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm. - "Dyrektywa ramowa"), która została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Zdaniem strony, organ ustalając opłatę za odprowadzanie wód nie może poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 p.w., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (przywoływany dalej jako: "organ II instancji"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia

[...] stycznia 2019 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne. Mamy więc do czynienia z decyzjami wydanymi na podstawie art. 271 ust. 7 oraz decyzjami wydanymi na podstawie art. 273 ust. 6. W pierwszym przypadku, przesłanką do wydania decyzji jest zaniechanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wykonania obowiązku wpłaty, w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W drugim przypadku natomiast przesłanką wydania decyzji jest nieuznanie przez właściwy organ - Wody Polskie reklamacji, którą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne złożył, gdyż nie zgadzał się z wysokością opłaty przekazanej w informacji. Dla omówionych trybów ustawodawca wprowadził również odmienny sposób skarżenia tych decyzji. Zapisem w art. 273 ust. 8 ustawodawca wyłączył zasadę dwuinstancyjności organów, tym samym umożliwiając podmiotom, którym przekazano informację ustalającą wysokość opłaty, na kwestionowanie zarówno wysokości, jak i sposobu ustalenia tej opłaty przez niezależnymi sądami. Natomiast taka sytuacja w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 nie występuje. W tym przypadku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organem odwoławczym jest Dyrektor RZGW. Wykazana powyżej odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i w trybie art. 273 ust. 6 potwierdza tym samym inny zakres prawa do wniesienia odwołania.

Organ II instancji podkreślił, że odnoszenie się organu odwoławczego, co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 p.w., jest spóźnione. Nastąpić bowiem mogło poprzez wniesienie reklamacji, bądź skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 p.w. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. otrzymała w dniu [...] lutego 2018 r. informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne z dnia [...] lutego 2018 r. W informacji tej Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ustalił za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem wysokość opłaty ustalono w drodze informacji, a nie w drodze decyzji, wydanej w wyniku złożenia reklamacji.

Jak wynika z akt sprawy, strona nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich I, II i III raty kwartalnej w terminie. Słusznie zatem, zdaniem organu II instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ocenił, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 p.w., bowiem podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku w terminie wskazanym ww. informacji.

Podsumowując organ II instancji podkreślił, że w tym przypadku jego ocenie nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty

za usługi wodne. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 7 p.w., organ bada jedynie zasadność wydania decyzji, biorąc pod uwagę, czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne dokonał wpłaty w wyznaczonym terminie oraz czy organ I instancji miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w [...] (przywoływany dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] marca 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz

o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw.

z art. 19 ust. 2 i art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie,

że adresatem obowiązku wnoszenia opłaty jest zarząd drogi krajowej – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy zobowiązanym do ponoszenia opłat związanych z drogami krajowymi jest jej zarządca – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, tak więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej organu

I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r.,

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 7 p.w., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego określenia stanu faktycznego, a w szczególności, czy w świetle przepisów p.w., zarząd drogi krajowej jest zobowiązany do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód z inwestycji "Budowa drogi [...] na odcinku węzeł U. – bez węzła – początek obwodnicy K. i S.",

3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 268

ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 p.w., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji skierowane zostały do urzędu – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.. Podkreślił, że zarzut ten podniesiony został w odwołaniu,

a organ II instancji do tego zarzutu nie odniósł się w żaden sposób w treści zaskarżonej decyzji.

Dalej skarżący argumentował, że w przepisach p.w. nie sposób dostrzec,

aby w postępowaniu prowadzonym przez organ w trybie art. 271 ust. 7 p.w., zostały wyłączone mechanizmy umożliwiające podmiotom obowiązanym faktyczne kwestionowanie tak zasadności, jak i wysokości opłaty ustalanej w tym trybie. Nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby przedmiotem postępowania w tym trybie pozostawało jedynie stwierdzenie przekroczenia terminu zapłaty. Przeciwnie - w ocenie skarżącego - z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że jest nim określenie wysokości opłaty, co umożliwiałoby także merytoryczne kwestionowanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W tej sytuacji skarżący uważa, że stanowisko organu, jakoby niewniesienie reklamacji miało wpływ na zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie opłat za usługi wodne, w tym w szczególności, że zamykać ma drogę do możliwości kwestionowania przez stronę tego postępowania, najistotniejszej kwestii, bo zasadności jej ustalenia, pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Według skarżącego, treść art. 272 ust. 17 w zw. z art. 273 ust. 1 p.w. nakazuje przyjąć, że reklamacja składana jest w sytuacji, gdy strona kwestionuje wysokość opłaty a nie podstawę prawną jej ustalenia. W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionował wysokości opłaty, a właśnie brak podstaw do ustalania opłaty w sytuacji, gdy droga nie została wybudowana. Organ ograniczając zakres postępowania do ustalenia okoliczności doręczenia skarżącemu informacji o wysokości opłaty, dokonania wpłat kwot wskazanych w tej informacji oraz złożenia reklamacji, w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania naruszył art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Uszczegóławiając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzji przepisów prawa materialnego, skarżący w oparciu o art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. podniósł, że o ile opłata za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, rzeczywiście wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych. Tak długo, jak woda nie jest odprowadzana, brak jest podstaw do uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną w rozumieniu przepisów p.w. Nie stanowi, bo w świetle ww. przepisów, stanowić nie może, podstawy do uznania, że podmiot korzysta z usługi wodnej, sam fakt funkcjonowania w obrocie prawny pozwolenia wodnoprawnego.

Według skarżącego, inwestycja drogowa dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2018 r., czego nie kwestionowały organy I i II instancji, nie była ukończona, a droga nie została oddana do użytku. Zasadność stanowiska skarżącego w tej kwestii, wielokrotnie już potwierdzały sądy administracyjne. Podkreślił, że konsekwencją jednolitego orzecznictwa w materii, było dokonanie z dniem 23 listopada 2019 r. zmiany w art. 271 ust. 5 p.w., poprzez dodanie w nim art. 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych."

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz

o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.:Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.:Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy, której przedmiot dotyczy określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.)

Jak wynika z art. 271 ust. 3 lit. a p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., wysokość opłaty stałej

za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Stosownie do art. 271 ust. 7 p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Na gruncie sprawy sporna jest kwestia granic kontroli decyzji wydanej w trybie

art. 271 ust. 7 p.w. w sytuacji, gdy strona kwestionuje podstawy ustalania takiej opłaty, mimo że nie wnosiła reklamacji od wydanej informacji ustalającej wysokość opłaty rocznej za usługi wodne. Według organu II instancji, odnoszenie się do zasadności ustaleń obowiązku uiszczenia opłaty stałej za korzystanie z usługi wodnej, na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 p.w., jest spóźnione. Według skarżącego, ze wskazanego przepisu wynika, że odnosi się do określenia wysokości opłaty, co umożliwia także merytoryczne kwestionowane ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W zaistniałym sporze Sąd przyznaje trafność ww. argumentacji skarżącego.

Należy zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 523/20, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własny pogląd na gruncie tejże sprawy, że cyt. "Skoro zaś przepis ustawy wyraźnie wskazuje, iż organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, iż istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna.

Porównanie treści art. 271 ust. 7 oraz art. 273 p.w. wskazuje, iż ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

Sposób określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w art. 273 ust. 6 oraz w art. 271

ust. 7 p.w. jakim jest w obu omawianych przepisach "określenie wysokości opłaty" wskazuje na ich wzajemny stosunek, który wyraża się w tym, iż w przypadku wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 273 ust. 6, brak będzie możliwości wydania decyzji dotyczącej tej samej opłaty za ten sam okres na podstawie art. 271 ust. 7, albowiem byłaby to decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zasadne są zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy uznając odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 p.w. ograniczył się do poczynienia ustaleń stanu faktycznego jedynie w zakresie wskazania, że została wydana informacja o ustaleniu skarżącemu opłaty rocznej za 2018 r. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, której termin uiszczenia upłynął, a która nie została uiszczona na rachunek bankowy organu. Nie wniesienie przez skarżącego reklamacji na wskazaną informację roczną, nie zwalniało jednak organu od dokonania pełnej analizy przesłanek składających się na określenie opłaty rocznej, w sposób tożsamy, jak ma to miejsce na gruncie wydania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 274 ust. 1 p.w. Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy, stanowi natomiast naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest wziąć także pod uwagę wyjaśnienia i wnioski strony. Zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., nakłada także i na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ww. zasadą oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Jak wynika z treści odwołania od decyzji organu I instancji, strona podnosiła, że organ nie wskazał jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, a ponadto pominął fakt, że nie została zrealizowana inwestycja drogowa, z którą związane jest naliczenie opłaty rocznej za usługę wodną. Zarzuty te zostały podniesione także w skardze.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą także samego określenia przez organ opłaty rocznej. W ustawie Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, których ustalenie wysokości nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2016 r. pod rządami ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącemu nie wskazano parametru maksymalnej ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 na sekundę, a jedynie w m3 na godzinę oraz w m3 na rok. Organy obu instancji, w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie wyjaśniły jakimi względami kierowały się przyjmując do wyliczenia przedstawiony czynnik maksymalnej ilości odprowadzonych wód w cyklu dobowym a nie np. rocznym. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Jak wskazuje się w judykaturze, wskaźnik maksymalnej ilości wód, ścieków powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2417/19, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na te wody. Jak wynika z treści art. 268

ust. 1 pkt 3a p.w., opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Zgodnie zaś z treścią art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty.

Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywał to skarżący, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosił, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została do chwili obecnej zrealizowana, a organ do tej okoliczności nie odniósł się.

Skarżący podnosił ponadto, że decyzja organu I instancji błędnie określa podmiot zobowiązany do zapłaty. Sąd stwierdza, że w sytuacji skierowania decyzji

do jednostki pomocniczej (urzędu) zamiast do organu, którym jest zarządca drogi krajowej, dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Niemniej nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wada ta świadczy o uchybieniu procesowym organu wydającego decyzję administracyjną, co przy uwzględnieniu ww. dostrzeżonych wad prowadzonego postępowania administracyjnego wzmacnia potrzebę uwzględnienia skargi. Nie budzi wątpliwości, że w realiach sprawy adresatem decyzji winien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jego urząd, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych

i Autostrad.

Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że decyzja nakładająca na skarżącego opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód pochodzących z drogi krajowej jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., co skutkowało tym, że organ II instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechał odniesienia się do potrzeby dokonania ustalenia czy skarżący zrealizował inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, z której wynika, że istnienie obowiązku uiszczania opłaty stałej, jak i ustalania jej wysokości

w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w., podlega kontroli

w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, oraz że niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą podmiotu w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. W związku z tym dokładnie i wyczerpująco organ zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń skarżącego dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę

i uchylił zaskarżoną decyzję oraz obarczoną tożsamymi uchybieniami poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku

z art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego

od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.