Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a i art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i pkt 3 lit f
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 52 w ust. 1-4, art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 13, art. 49 ust. 5 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 522
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 461/18 ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Naczelną Radę Lekarską do rozpoznania wniosku J. P. z 4 czerwca 2018 roku w terminie 14 dni; 3. stwierdza, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz J. P. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2018 roku sygn. akt II SAB/Wa 461/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2018 roku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 4 czerwca 2018 r. J. P. zwrócił się do Naczelnej Rady Lekarskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich 31519 członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. na dzień 31 grudnia 2016 r.

Pismem z 18 czerwca 2018 r. Naczelna Rada Lekarska poinformowała wnioskodawcę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r. poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". W jej ocenie z treści art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2018, poz. 168 ze zm.) wynika, że udostępnieniu podlegają jedynie dane jednostkowe lekarza lub lekarza dentysty, natomiast złożony wniosek dotyczy udostępnienia zbioru danych lekarzy i lekarzy dentystów.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. P. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej. Wskazał, że jego wniosek dotyczył jedynie wybranych elementów z elektronicznej bazy danych zwanej Centralnym Rejestrem Lekarzy i Lekarzy Dentystów, dotyczących tylko lekarzy i lekarzy dentystów będących członkami Okręgowej Izby Lekarskiej w W. Podał, że w świetle treści art. 52 ust 4 ustawy o izbach lekarskich, ustawowym obowiązkiem Naczelnej Rady Lekarskiej jest udostępnienie informacji zawartych w tym rejestrze.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę, uznając, że z punktu widzenia art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz regulacji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. żądane informacje nie miały waloru informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawa o izbach lekarskich, w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy, stanowi regulację szczególną, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że żądanie skarżącego udostępnienia wskazanej przez niego informacji w trybie u.d.i.p. było niezasadne, czemu w sposób prawidłowy dał wyraz organ samorządu lekarskiego, informując o tym w piśmie z 18 czerwca 2018 r.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza okoliczności sprawy w aspekcie treści przepisów art. 52 ust. 1, 2, 2a i 3 ustawy o izbach lekarskich prowadzi do wniosku, że skarżący nie spełnił warunków udostępnienia mu wnioskowanych danych zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy. Sąd podkreślił, że w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich przewidziano możliwość udostępnienia tych danych przez Naczelną Radę Lekarską wyłącznie z Centralnego Rejestru Lekarzy. Ustawa o izbach lekarskich nie przewidziała natomiast udostępniania danych wynikających z art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 wskazanej ustawy ujętych w okręgowych rejestrach lekarzy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zwrócił także uwagę na to, że przewidziana w art. 52 ust. 4 tej ustawy możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczy skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. P., zaskarżając go w całości. Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dane, o które zwrócono się we wniosku z dnia 4 czerwca 2018 r. skierowanym do Naczelnej Rady Lekarskiej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższych przepisów;

2. art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż na podstawie powyższego przepisu nie mogą zostać udostępnione w trybie informacji publicznej dane dotyczące poszczególnych lekarzy wskazane w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy o izbach lekarskich, w tym imiona i nazwiska wszystkich lekarzy wchodzących w skład okręgowej izby lekarskiej w sytuacji, gdy przepis ten nie wprowadza ograniczeń w zakresie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, brak jest zaś przesłanek uzasadniających odstąpienie od wykładni językowej mniejszego przepisu;

3. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 52 ustawy o izbach lekarskich przez błędną wykładnię art. 52 ustawy o izbach lekarskich polegającą na stwierdzeniu, iż przepis ten stanowi regulację szczególną w zakresie udostępniania danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy z przepisu art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich w sposób wyraźny wynika, że do udostępnienia danych, o które wnioskował skarżący, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 ust. 4 p.p.s.a poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których odmawia przyznania informacji żądanej przez skarżącego waloru informacji publicznej;

2. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że informacja żądana przez skarżącego podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej, zaś Naczelna Rada Lekarska jest w posiadaniu przedmiotowej informacji, a co za tym idzie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co pozwalało na wydanie przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., "ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości", a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, który to przymiot wyraźnie nadaje jej art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich. Skarżący żądał bowiem udostępnienia imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich 31519 członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. na dzień 31 grudnia 2016 r., a więc danych, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt. 2 i 13 ustawy o izbach lekarskich, podlegających – w myśl art. 52 ust. 4 tej ustawy - udostępnieniu przez Naczelną Radę Lekarską zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej z przepisów ustawy o izbach lekarskich wynika, że Centralny Rejestr Lekarzy, którego administratorem jest Naczelna Rada Lekarska, stanowi zbiór danych znacznie szerszy niż okręgowe rejestry lekarzy i dentystów i zawiera m.in. dane zawarte w poszczególnych okręgowych rejestrach. Centralny Rejestr Lekarzy zawiera zatem informacje objęte wnioskiem skarżącego, zaś Naczelna Rada Lekarska jest administratorem tych danych, a więc jest w ich posiadaniu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu. Podkreślono, że przywołany przepis nie przewiduje ograniczeń w zakresie udostępnienia informacji publicznych, w szczególności nie wskazuje, aby dane dotyczące poszczególnych lekarzy wchodzących w skład okręgowej izby lekarskiej mogły być udostępniane wyłącznie przez okręgowe izby lekarskie. Przepis ten nie stanowi także, że możliwość dostępu do wskazanych w nim danych dotyczy jedynie skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których odmówił przyznania żądanej informacji waloru informacji publicznej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności zaskarżonego aktu lub działań organu z prawem. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie występujące wątpliwości zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

Tymczasem, jak to trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po obszernym teoretycznym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej, dokonując oceny czy informacja żądana we wniosku z 4 czerwca 2018 r. jest informacją publiczną, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nie stanowi ona informacji publicznej, w związku z czym nie może podlegać udostępnieniu. Sąd nie wskazał jednak przesłanek na gruncie rozpoznawanego przypadku, dla których odmawia omawianej informacji waloru informacji publicznej. Co więcej w dalszej części uzasadnienia Sąd wskazuje, że do udostępnienia przedmiotowej informacji zastosowanie znajdą przepisy szczególne, co daje podstawy do zastosowania w niniejszym postępowaniu przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższego stwierdzenia Sądu wynika zatem, że w jego ocenie, można jednak przypisać żądanej informacji przymiot informacji publicznej. Z odesłania z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że dotyczy ono tylko informacji będących informacjami publicznymi. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wskazany wyżej brak uzasadnienia z jednoczesnym dokonaniem twierdzenia przeciwstawnego, nie pozwala na przyjęcie, iż Sąd sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazane wyżej uchybienie ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Należy oczywiście podzielić teoretyczne wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Należy zatem za tym Sądem przypomnieć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, a także z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, trzeba też przypomnieć, że nie budzi wątpliwości, iż Naczelna Rada Lekarska, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest co do zasady zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Natomiast biorąc pod uwagę wyżej przedstawione teoretyczne wywody dotyczące pojęcia informacji publicznej oraz przedmiot wniosku, którym są informacje w postaci imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych lekarzy członków OIL w W., należy te informacje zakwalifikować do informacji publicznych. Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), zwana dalej u.i.l., określa zadania, zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.i.l., członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (ust. 2). Zakresem żądanych informacji objęte są dane odnoszące się do lekarzy zrzeszonych w samorządzie zawodowym lekarzy i lekarzy dentystów. Wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji z prowadzonego przez organ samorządu lekarskiego Naczelną Radę Lekarską rejestru, będącego jej własnością, w odniesieniu do konkretnego kręgu lekarzy tj. będących członkami OIL w W. Zatem z punktu widzenia art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz regulacji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 3 lit. f) u.d.i.p. żądane informacje mają walor informacji publicznej. Odnoszą się bowiem do członków samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, którego ustawowym zadaniem jest m.in. sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza, przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy, będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu, prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy oraz prowadzenie postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza lub w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu. Weryfikowanie podejmowanych przez organy samorządu lekarskiego w powyższym zakresie czynności, poprzez sprawdzanie wpisów w prowadzonych rejestrach, mieści się w kategorii pojęciowej informacji publicznej. Udostępnianie danych zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy może między innymi służyć pacjentom do weryfikacji danych osób jako lekarzy i lekarzy dentystów. Ma także ułatwić aptekarzom weryfikowanie danych lekarzy i lekarzy dentystów w związku z realizacją recept, zwłaszcza na leki refundowane ze środków publicznych. W konsekwencji, z punktu widzenia przedmiotowego, żądane informacje są informacjami o sprawach publicznych.

Samo zakwalifikowanie informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje jednak automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Ogólnie rzecz ujmując, przepisów tych nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, tj. czy w ustawie o izbach lekarskich ustawodawca przewidział szczegółowy tryb udostępniania informacji zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów oraz Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczpospolitej Polskiej.

Jak to prawidłowo wyłożył Sąd pierwszej instancji, przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołana tam literatura; podobnie: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska /w:/ Komentarz do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Lex/el 2012). Przyjmuje się, że w przypadku zbiegu, pierwszeństwo mają przepisy szczególne (w tym również wcześniejsze), ale nie oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest stosowana do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi. Będą one miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (tak również m.in. G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, GdSP - Przegląd Orzecznictwa z 2005 r., Nr 1-2, s. 55). Ewentualna kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność.

W ustawie o izbach lekarskich ustawodawca przewidział szczegółowy tryb udostępniania informacji zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis art. 52 w ust. 1-4 u.i.l. stanowi:

1. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają dane zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy na wniosek właściwych organów państw członkowskich Unii Europejskiej w celu uznania kwalifikacji i podjęcia lub kontynuacji wykonywania zawodu lekarza.

2. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają informacje zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa odpowiednio w art. 49 i 50, na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie odrębnych przepisów.

2a. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udzielają organowi innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na jego wniosek, informacji na temat prawa wykonywania zawodu lekarza osoby wskazanej we wniosku, do celów świadczenia transgranicznej opieki zdrowotnej. Informacji udziela się za pośrednictwem Systemu Wymiany Informacji na Rynku Wewnętrznym IMI, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278, z późn. zm.).

2b. Naczelna Rada Lekarska udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy.

3. Okręgowe rady lekarskie na wniosek osoby wpisanej do rejestru dokonują wypisów z rejestru w zakresie dotyczącym tej osoby.

4. Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662).

Zatem przepis art. 52 w sposób szczegółowy i zamknięty określił: podmioty uprawnione do uzyskania informacji z okręgowych rejestrów i Centralnego Rejestru Lekarzy, np. organy państw członkowskich Unii Europejskiej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i uprawnione podmioty na podstawie odrębnych przepisów, oraz okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek udostępnienia danych ze wskazanych rejestrów. Oznacza to, że u.i.l. co do zasady, w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy stanowi regulację szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p., albowiem ustawodawca przewidział regulację szczególną, która w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie udostępniania danych z rejestrów okręgowych lekarzy i lekarzy dentystów, jak i udostępnienia informacji publicznych w ściśle oznaczonym w ustawie zakresie, z Centralnego Rejestru Lekarzy. Przy czym z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezwykle istotne jest uregulowanie zawarte w art. 52 ust. 4 u.i.l., z którego wynika, że owej szczególnej regulacji zawartej w u.i.l. nie podlegają informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w tym imiona i nazwiska lekarzy (pkt 2) i numery rejestracyjne w okręgowym rejestrze lekarzy (pkt 13), ponieważ do udostępniania informacji w tym zakresie ustawa o izbach lekarskich odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żądane przez J. P. we wniosku z 4 czerwca 2018 r. dane posiadane przez Naczelną Radę Lekarską są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy tu zauważyć, że wbrew sugestiom Sądu pierwszej instancji z wniosku J. P. z 4 czerwca 2018 r. nie wynika, aby żądał informacji z rejestru prowadzonego przez Okręgową Radę Lekarską. J. P. wniosek do Naczelnej Rady Lekarskiej zatytułował "o udostępnienie danych z centralnego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów". W tym wniosku wskazał: "Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p) w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 52 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (u.i.l.) wnoszę o udostępnienie wnioskodawcy: imion, nazwisk oraz numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy dla wszystkich 31519 członków Okręgowej Izby Lekarskiej w W. na dzień 31 grudnia 2016 r.". Zatem wniosek dotyczy danych zawartych w Centralnym Rejestrze Lekarzy. Rejestr ten stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 u.i.l. jest prowadzony w systemie teleinformatycznym i tworzony na podstawie danych uzyskanych z: rejestrów prowadzonych przez okręgowe izby lekarskie obejmujących dane wymienione w art. 49 ust. 5, w tym w tym imiona i nazwiska lekarzy ( pkt 2) i numery rejestracyjne w okręgowym rejestrze lekarzy (pkt 13). Zapis zawarty we wniosku "w okręgowym rejestrze lekarzy" dotyczy pełnej nazwy numerów rejestracyjnych wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 5 pkt. 13 u.i.l. Zapis ten nie oznacza, że wnioskodawca żąda danych z rejestru prowadzonego przez okręgową izbę lekarską, co mogłoby wiązać się z odmową udostępnienia tych danych, ponieważ dane te są udostępniane tylko z Centralnego Rejestru Lekarzy.

Nie można zgodzić się też ze stanowiskiem Naczelnej Rady Lekarskiej, zaaprobowanym przez Sąd, jakoby przewidziana w art. 52 ust. 4 u.i.l. możliwość dostępu do wskazanych w tym przepisie danych dotyczyła skonkretyzowanej informacji o danym lekarzu lub lekarzu dentyście i nie należy jej utożsamiać z możliwością uzyskania danych objętych zakresem informacji publicznej dotyczących wszystkich lub znacznej liczby lekarzy i lekarzy dentystów figurujących w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść art. 52 ust. 4 u.i.l. jest aż nadto oczywista: "Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek aby uprawnienie wynikające z tego przepisu podlegało ograniczeniu do sytuacji, dotyczących konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie większej ilości danych żądanych według innych kryteriów, np. według okręgów, miejscowości wykonywania zawodu, specjalizacji itd. Wskazywane przez organ i Sąd pierwszej instancji ograniczenie dostępu do informacji zawartych Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów nie wynika też z projektu ustawy o izbach lekarskich. Takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z prawem wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

W rezultacie, skoro wniosek J. P. powinien zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać, że Naczelna Rada Lekarska pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Organ bowiem nie udostępnił żądanych danych ani nie wydał na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanych danych. Zatem, Sąd pierwszej instancji naruszając art. 151 p.p.s.a. niezasadnie oddalił skargę.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał również skargę.

Jak już wskazano wyżej, Naczelna Rada Lekarska pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 4 czerwca 2018 r., zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Naczelną Radę Lekarską do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ niezwłocznie powiadomiła wnioskodawcę o swoim stanowisku. Natomiast wadliwość stanowiska Rady była wynikiem błędnej wykładni przepisów i mającego miejsce w niniejszej sprawie skomplikowanego stanu prawnego.

Naczelna Rada Lekarska rozpoznając wniosek, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny i udostępni żądaną informację albo jeżeli uzna, że jej udostępnienie podlega ograniczeniu wynikającemu z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia, przedstawiając stosowną argumentację na poparcie takiego stanowiska.

O kosztach postępowania sądowego od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz J. P., orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.