Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 279/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust.3, art. 98 ust. 1, art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej dalej K.p.a. ), w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwaną dalej ustawą, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomości gruntowe nr A. i B., położone w G., w gminie O., objęte decyzją Burmistrza Ozimka z dnia [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Gminy Ozimek, działając na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4, 5, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1, 1a, 1b, art. 99 ustawy, § 3, § 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził, na wniosek W.Z., projekt podziału nieruchomości - działek nr C. i D. stanowiących jego własność, na działki m.in. nr B. oraz A. W uzasadnieniu wskazał, iż przedstawiony podział jest możliwy, ponieważ jest zgodny z postanowieniem Burmistrza Gminy Ozimek z dnia [...], nr [...].

Pismem z dnia 25 maja 2009 r., działający imieniem W.Z. pełnomocnik, zwrócił się do Starosty Opolskiego o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania od Gminy O. za przejęcie działek pod drogę publiczną. Jednocześnie wskazał, iż żądanie odszkodowania wynika z wydzielenia przez Burmistrza Ozimek w drodze decyzji z dnia [...], nr [...], działek o nr: A. i B. o pow. 0,3169 ha z przeznaczeniem pod drogę publiczną, kategorii KD (droga gminna dojazdowa).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta Opolski, w skierowanym do wnioskodawcy, za pośrednictwem reprezentującego go pełnomocnika M. K., piśmie z dnia [...], nr [...], wskazał na brak podstaw do wszczęcia postępowania związanego z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, z uwagi na to, iż działki gruntu nr A. i B. położone w G. gm. O. oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KD – drogi klasy dojazdowej, ZI – tereny projektowanej zieleni izolacyjnej, nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Dlatego poinformował skarżącego o niemożności pozytywnego załatwienia wniosku, podając za podstawę prawną przepis art. 98 ust. 3 ustawy.

Od omówionego pisma z dnia [...], a potraktowanego przez pełnomocnika wnioskodawcy za decyzję, wniesione zostało odwołanie, w którym pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 98 ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że skarżone pismo, z uwagi na to, iż nie zawiera wszystkich elementów decyzji, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. W szczególności wskazał na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia, że stanowi decyzję odmowną, jedynie bowiem z ostatniego zdania przedmiotowego pisma: "wniosek złożony w tej sprawie nie może zostać pozytywnie załatwiony" wysnuć można, iż jest to decyzja odmowna. Dalej podniósł, że organ nie wskazał dowodów, na których oparł wydanie przedmiotowej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż zajęte przez Burmistrza Ozimka stanowisko w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Wreszcie zarzucił, iż wydana w sprawie decyzja nie zawiera pouczenia, czy i w jakim terminie służy od niej odwołanie. W konsekwencji, mając na uwadze tylko wyżej wymienione wady wydanej decyzji, odwołujący wskazał na potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji, odwołujący podniósł, że zajęte przez Starostę Opolskiego stanowisko, iż działki nr A. i nr B. przeznaczone pod drogi nie są drogami publicznymi, lecz wewnętrznymi, jest jak najbardziej błędne. Podkreślił, iż decyzja Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...], w sprawie podziału wydana została na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr VI/56/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe grunty oznaczone zostały symbolem KD, który według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), oznacza tereny dróg publicznych. Drogi wewnętrzne natomiast posiadają symbol KDW. Podniósł, iż ze względu na to, że decyzja w sprawie podziału z dnia [...] zalicza działki nr A. i B. jako teren dróg publicznych, to w ocenie odwołującego oczywistym staje się również przejście, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, ich własności na rzecz Gminy O. W konsekwencji nie ma żadnego znaczenia podnoszona przez Burmistrza Gminy Ozimek okoliczność, iż zaliczenie nieruchomości do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, winno nastąpić w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii rady powiatu.

Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż pismo Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...], pomimo, że zawiera wady co do formy decyzji pozostaje w istocie decyzją administracyjną. Powołując się na treść art. 107 § 1 K.p.a. wywiódł, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem, pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Jednocześnie zauważył, iż do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Wojewody, nie ulega także wątpliwości, iż przedmiotowe pismo zostało sporządzone w sprawie, której załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie bowiem stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy. Nadto przedmiotowe pismo Starosty Opolskiego zawiera również minimum elementów, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie (brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania) oraz podpis osoby działającej z upoważnienia organu, a także wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. W szczególności organ odwoławczy zauważył, iż w przedmiotowym piśmie Starosta Opolski zajął również merytoryczne stanowisko w sprawie i rozstrzygnął o indywidualnym interesie W.Z., natomiast wniesione przez niego odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia - pomimo braku pouczenia o środkach zaskarżenia - zostało złożone w ustawowym terminie. Powyższe okoliczności, zdaniem Wojewody, skutkują zatem uznaniem pisma Starosty Opolskiego z [...], nr [...], za decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości gruntowe nr A. i nr B., położone w G., w gminie O.

Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji, Wojewoda powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę roszczenia skarżącego, podniósł, iż ani z treści decyzji Burmistrza Ozimka z dnia [...] nr [...], obejmującej wydzielenie działek nr A. i nr B., ani z dokumentów złożonych w sprawie, nie wynika, aby wydzielenie nastąpiło pod drogę publiczną (istniejącą bądź planowaną), powodując przy tym przejście tych gruntów z mocy prawa na rzecz Gminy O. Ponadto wskazał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w/w grunty oznaczone zostały symbolami KD - drogi klasy dojazdowej oraz ZI - tereny projektowanej zieleni izolacyjnej. W myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi dojazdowe nie posiadają statusu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej). Skoro zatem plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to zdaniem Wojewody, art. 98 ust. 1 ustawy nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania. Organ zauważył przy tym, iż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej decyzji Burmistrza Ozimka z dnia [...], zatwierdzającej podział nieruchomości, została ona bowiem oparta m.in. na przepisie art. 99 ustawy, warunkującym podział nieruchomości ustanowieniem - przy zbywaniu nowopowstałych działek - odpowiedniej służebności drogowej, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Powyższe w ocenie Wojewody przesądza o konieczności zakwalifikowania działek nr: A. i B. wyłącznie jako drogi prywatnej, stanowiącej własność skarżącego, albowiem obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej (drogowej) może obciążać wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej, za którego w niniejszej decyzji uznany został w sposób jednoznaczny skarżący. Tym samym nie nastąpiło, wbrew przyjętemu stanowisku skarżącego, przejście z mocy prawa przedmiotowych gruntów na własność Gminy O., a w konsekwencji nie mogło zostać ustalone przez organ z tego tytułu odszkodowanie.

Ponadto organ podniósł, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został na wniosek W.Z. w związku z planowanym podziałem nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zrodziło konieczność wyznaczenia drogi dojazdowej do nowopowstałych działek. W taki też sposób przedmiotowe działki zostały opisane w planie, którego ustalenia są wiążące jako aktu prawa miejscowego. Podkreślił, iż zarówno postanowienie Burmistrza Ozimka z dnia [...] nr [...] opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i wydana na jego podstawie decyzja Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości - jako akty niezaskarżone - stały się ostateczne. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, iż pismem z dnia 7 stycznia 2010 r., nr [...], Wojewoda Opolski stosownie do treści art.10 § 1 K.p.a. zawiadomił również strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Strony nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonego postępowania.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się reprezentowany przez pełnomocnika, W.Z. W wywiedzionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił naruszenie art. 98 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę klasy dojazdowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego określonym w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr VI/56/03, jest to droga gminna klasy dojazdowej – symbol KD i odszkodowanie skarżącemu przysługuje. Zarzucił też naruszenie art. 93 ustawy, poprzez nieuzasadnione zaliczenie drogi oznaczonej symbolem KD do kategorii prywatnych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w połączeniu z decyzją Burmistrza Gminy Ozimek z dnia [...] wynika, iż działki A. i B. są przeznaczone pod drogę klasy dojazdowej. Dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz podtrzymał argumentację przytoczoną w odwołaniu. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż nieruchomości skarżącego przeznaczone pod drogę nie są drogami publicznymi (gminnymi), lecz zachowują status wewnętrznych. Podniósł, iż mając na uwadze art. 84 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli obowiązujące przepisy ustawy powołują się na przepisy uchylonej ustawy, z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, albo odsyłają ogólnie do przepisów uchylonej ustawy stosuje się w tym zakresie właściwe przepisy tej ustawy. Z tego też względu, w ocenie skarżącego decyzję w sprawie podziału wydaną przez Burmistrza Ozimka z dnia [...] nr [...], należy analizować w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr VI/56/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi G., stosując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z zawartymi tam przepisami wykonawczymi.

Zwrócił uwagę, iż w § 3 uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr VI/56/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi G. wskazano na możliwość powstania drogi dojazdowej (symbol KD), wskazując m.in. na parametry techniczne tej drogi i określając ją, zgodnie ze słowniczkiem zawartym w § 2 tej uchwały jako drogę gminną - lokalną i dojazdową, natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 1 pkt 6.1. wskazano, iż symbol KD (zaznaczany na mapie kolorem białym) oznacza teren dróg publicznych klasy krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Argumentował, iż taki też zapis graficzny został przedstawiony na załączonej do decyzji mapie projektu podziału nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji podziałowej, a zatem inaczej niż twierdzi organ, drogi wewnętrzne posiadają symbol KDW, który nie został użyty w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku oraz w decyzji Burmistrza. Ponadto wskazał na przepis "ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" wskazując, iż droga gminna klasy dojazdowej (droga publiczna) oznaczona została symbolem KD. Zauważył, że określenie w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku parametrów technicznych drogi odpowiada parametrom technicznym drogi gminnej klasy dojazdowej o liniach rozgraniczających stosowanych do ulicy jednojezdniowej. Rozgraniczenie w uchwale wynosi 10 m, co pokrywa się z parametrami technicznymi drogi określonymi w § 7 rozporządzenia i wskazuje na drogę publiczną. Ze względu, iż decyzja w sprawie podziału wydana przez Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...], zalicza wskazane wyżej działki jako teren dróg publicznych, co było zgodne z wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o rozgraniczeniu, stwierdził, że oczywistym jest, iż działki pod drogi przeszły na własność Gminy O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna - art. 98 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego, wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, albowiem zgodnie z orzecznictwem przejście prawa własności nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Z tego powodu powoływanie się przez organ II instancji na okoliczność uprawomocnienia się decyzji dotyczącej podziału nieruchomości należących do skarżącego, na skutek której wydzielono działki pod drogę, nie może przesądzać o własności spornej działki. Nadto, o własności działek gruntu przeznaczonych pod drogę, decydują zapisy planu lub w przypadku jego braku treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym ustalenia takie mają oparcie w niniejszej sprawie w planie zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. w uchwale Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 kwietnia 2003 r., Nr VI/56/03, (części tekstowej i pisemnej) i znajdują odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza Ozimka z dnia[...], nr [...], a ponadto były uzasadnione we wniosku skarżącego o wydanie decyzji podziałowej.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż powoływanie się przez skarżącego na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), zgodnie z którym symbol KD oznacza tereny dróg publicznych, dotyczy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest nieuzasadnione, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Ozimku Nr VI/56/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wsi G., została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieje w obrocie prawnym decyzja podziałowa, której treść nie pozwala na przyjęcie tezy o skutecznym przejściu prawa własności działek A. i B. na Gminę O. z uwagi na przywołanie w jej podstawie prawnej art. 99 ustawy, warunkującego podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej P.p.s.a.). W przypadku gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu (art. 151 ustawy).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 P.p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a przy orzekaniu nie uwzględnia zasad współżycia społecznego, ani też nie bierze pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej.

Przeprowadzona w wyżej wskazany sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona prawu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji od razu należy zastrzec, że w pierwszej kolejności przedmiotem badania Sądu była kwestia, czy pismo Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...], stanowi decyzję administracyjną. W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie, utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169) Sąd przyjął, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie pismo Starosty Opolskiego z dnia [...], nr [...], posiada cechy decyzji administracyjnej, a zatem słusznie zostało ono uznane przez Wojewodę za decyzję. Posiada ono bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata oraz opatrzone jest podpisem reprezentanta organu. Podaje też podstawę prawną i zawiera lakoniczne uzasadnienie. W przedmiotowym piśmie Starosta Opolski zajął również merytoryczne stanowisko w sprawie i rozstrzygnął o indywidualnym interesie W.Z., natomiast wniesione przez niego odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia - pomimo braku pouczenia o środkach zaskarżenia - zostało złożone w ustawowym terminie. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Starosty Opolskiego, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich wcześniej wymienionych składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 98 ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem, natomiast w przypadku, gdy do takiego ustalenia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu. Z regulacji tych wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym przedmiotowego odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Z przepisów tych wynika ponadto, że działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy powyższe oznacza, że aby doszło do ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, sporne działki nr A. i B. musiałyby zostać wydzielone pod drogi publiczne i w wyniku tego podziału przejść na własność Gminy O. z mocy prawa.

Z akt sprawy wynika, że w decyzji podziałowej z dnia [...], nr [...], powołano art. 93 ust. 1, 3, 4, 5, art. 96 ust. 1, 4, art. 97 ust. 1, 1a, 1b oraz art. 99 ustawy. Z uwzględnieniem treści tych przepisów w decyzji podziałowej stwierdzono, iż podział nieruchomości jest możliwy, ponieważ jest on zgodny z postanowieniem Burmistrza Ozimka z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono natomiast, że podział jest możliwy, gdyż nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi G.. Wskazać należy, iż zgodność z miejscowym planem zagospodarowaniem przestrzennego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Ocena ta powinna przy tym dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału, a więc także spornych działek nr A. i B. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1400/00, Lex nr 81990; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05, Lex nr 235307).

Strona skarżąca kwestionuje stwierdzenie, iż działki nr A. i B. są drogami wewnętrznymi. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że o tym, kiedy droga może zostać uznana za drogę publiczną, decydują zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak również podjęcie przez gminę uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych. W świetle powyższego podkreślić należy, iż podział nieruchomości skarżącego, w wyniku którego doszło do wydzielenia szeregu działek - w tym działek o numerach geodezyjnych A. i B. - był możliwy w sytuacji jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., którego przepisy określały, jaki charakter będzie miała droga wydzielona w wyniku podziału, konsekwencją czego było wydanie decyzji podziałowej warunkowej. W realiach przedmiotowej sprawy brak podstaw, aby kwestionować prawidłowość tego podziału. Wydając decyzję podziałową Burmistrz Ozimka odwołał się do planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ozimku Nr VI/56/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r. Z analizy tego planu oraz projektu podziału nieruchomości miejscowości G. wynika, że sporna nieruchomość - działki nr A. i B., przeznaczone były pod drogi dojazdowe, tereny projektowanej zieleni izolacyjnej - oznaczone na rysunku planu symbolami KD, Zl. Podnieść należy, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został na wniosek W.Z. w związku z planowanym podziałem nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zrodziło konieczność wyznaczenia drogi dojazdowej do nowopowstałych działek. W taki też sposób przedmiotowe działki zostały opisane w planie, będącym aktem prawa miejscowego, którego ustalenia są wiążące. Powyższe oznacza, że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Drogi dojazdowe nie posiadają bowiem statusu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej), a zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi.

W ocenie Sądu, sentencja decyzji podziałowej Burmistrza Ozimka z dnia [...] nie pozwala na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działek nr A. i B. pod drogę publiczną. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, iż w decyzji podziałowej nie powołano art. 98, lecz art. 99 ustawy, co dowodzi, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej "drogi publicznej", w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W badanym przypadku powołanie w decyzji podziałowej art. 99 ustawy oznacza, że decyzję podziałową wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, bądź pod warunkiem sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej (drogowej ) może obciążać - zgodnie z przepisem art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego - wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), za którego w niniejszej decyzji uznany został w sposób jednoznaczny skarżący. Tym samym przedmiotowa decyzja organu administracji nie mogło wykreować Gminy jako nowego właściciela działek nr A. i B., bowiem tylko takie przeniesienie prawa własności mogłoby uzasadniać tezę o wydzieleniu na skutek podziału drogi publicznej.

Nadto wskazać należy, iż powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym symbol KD oznacza tereny dróg publicznych, dotyczy ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), natomiast uchwała Rady Miejskiej w Ozimku, Nr VI/56/03, z dnia 28 kwietnia 2003 r., zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wsi G., została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest 11 lipca 2003 r., natomiast datą wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Ozimku Nr VI/56/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dzień 21 czerwca 2003 r. Oczywistym zatem staje się, iż przedmiotowe rozporządzenie, na które powołuje się skarżący, nie mogło obowiązywać i mieć zastosowanie do planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w uchwale. W szczególności nie można odczytywać, iż wprowadzone w nim oznaczenie w załączniku nr 1 pkt 6.1. dotyczące symbolu KD - opisane jako - tereny dróg publicznych, odnoszą się do uchwały Rady Miejskiej w Ozimku Nr VI/56/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że teren objęty podziałem w przedmiotowej sprawie, nie przewidywał drogi publicznej na spornych działkach i w konsekwencji art. 98 ust. 1 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Tym samym nie ma podstaw do przyznania odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego ostateczną decyzją z dnia [...], nie doszło zatem do przejścia własności spornych działek nr A. i B. na rzecz Gminy O. z mocy prawa, wobec tego odmowa ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy była prawidłowa i nie narusza praw skarżącego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

10