Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1868/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 137 ust 2, 216 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S.R., decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...]stycznia 2017 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...]oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,1341 ha, która stanowi własność Gminy Miasto [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

S.R. wnioskiem z 10 marca 2016 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości obecnie niezabudowanęj budynkami. W uzasadnieniu wskazał, że zwrot dotyczy części działki nr [...] (oznaczenie działki z załączonej kserokopii aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] grudnia 1988 r.). Do wniosku załączył: 1) kserokopię ww. aktu notarialnego, 2) kserokopię decyzji Urzędu Skarbowego nr [...]z [...] grudnia 1988 r o zaniechaniu w całości ustalania zobowiązań z tytułu podatku dochodowego i opłaty skarbowej od sprzedaży przez S.R. nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,4088 ha, 3) wydruk z systemu Geoportal zawierający m.in. szkic sytuacyjny działek nr [...],[...],[...].

Starosta [...]zawiadomieniem z 7 kwietnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], stanowiącej aktualnie działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,1341 ha.

30 sierpnia 2016 r. Starosta [...]dokonał wizji w terenie przy udziale pełnomocnika wnioskodawcy i pełnomocnika Gminy Miasto [...].

4 października 2016 r. przeprowadzona została przez organ I instancji rozprawa administracyjna, w której udział wzięli: S.R. były właściciel i jego pełnomocnik A.H., E.G. - pełnomocnik Burmistrza Miasta [...].

Przed wydaniem decyzji Starosta pismem z 27 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego.

Starosta [...]decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1341 ha, stanowiąca własność Gminy Miasto [...].

Od powyższej decyzji S.R. złożył odwołanie. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy. Zarzucił organowi I instancji, że wydał decyzje niezgodną z żądaniem zawartym w złożonym wniosku. Żądanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości czyli części obecnej działki nr [...]. Podał, że w uzasadnieniu złożonego wniosku o zwrot wyraźnie chodzi o zwrot części działki nr [...]. Do wniosku załączył szkic sytuacyjny na którym uwidoczniono część działki nr [...] objętej wnioskiem. Odwołujący uważa, że organ administracji nie udowodnił, że na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o której zwrot wnioskuje, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem odwołującego, celem wywłaszczenia była realizacja celu publicznego pn. budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze wielorodzinne m.in. blok mieszkalny, przedszkole, urządzony teren osiedla, a powstał budynek mieszkalny, komunalny, nie związany w żaden sposób z celem wywłaszczenia (w miejscu planowanego w decyzji lokalizacyjnej przedszkola). Odwołujący stwierdził, że budynek początkowo był budowany jako przedszkole lecz w trakcie realizacji budowy zmieniono jego przeznaczenie na budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego, wybudowany budynek mieszkalny nie był i nie jest celem publicznym. S.R. wskazał art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że celem publicznym jest budowa i utrzymywania pomieszczeń dla przedszkoli. Organ nie udowodnił, że przedszkole było utrzymywane do chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Odwołujący się stwierdził, że nieprawda jest, że działka nr [...] stanowi teren Osiedla Mieszkaniowego pn. [...] , że wjazd na działkę jest wjazdem na teren osiedla mieszkaniowego pn. [...], że istniejąca na działce infrastruktura jest nierozerwalnie związana ze zrealizowanym celem jakim jest spółdzielcze budownictwo wielorodzinne, że budynek mieszkalny położony na działkach nr [...]i [...] oddany do użytku 15 listopada 1994 r. i przeznaczony na mieszkania jest zgodny z ogólnym celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym. Ponadto zaznaczył, że wywód zawarły na stronie 3/2 decyzji związany z wyrokiem NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 345/12 nie jest dowodem w sprawie, ponieważ wnioskodawca nie żądał zwrotu części nieruchomości nr [...] na której znajduje się część pasa drogowego w postaci chodnika.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z protokołu wizji w terenie (k.159) wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie część ul. [...] oraz wjazd na urządzony parking, przy wjeździe znajduje się hydrant, w części teren zielony porośnięty trawą, są studzienki kanalizacyjne. Na działce nr [...] jest usytuowany budynek, za budynkiem jest teren zielony przed budynkiem plac zieleni i parking samochodowy, utwardzony kostką betonową, ograniczony krawężnikami. Z kolei z protokołu z rozprawy (k.179) wynika, że S.R. oświadczył, że budynek na wywłaszczonej działce został wybudowany niemal natychmiast, początkowo był przeznaczony na biuro projektowe. Następnie po zakończeniu budowy osiedla [...], tj. ok. 1991-1992 r. budynek był wykorzystany na przedszkole. Następnie budynek został przekształcony na budynek mieszkalny ok. 1994 r. Wokół budynku zasiano trawę. Pełnomocnik Gminy Miasto [...] E.G. oświadczyła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i że wnioskuje o odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Do akt sprawy została przekazana decyzja o nadbudowie istniejącego przedszkola z 1994 r. (k.162).

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lipca 1988 r. nr [...]Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego pn. [...] przedsięwzięcie I,Il,lll w [...] przy ul. [...] i [...]oraz ustalił warunki zawarte w załącznikach do decyzji, tj. załącznik opisowy i załącznik graficzny Nr 1 i 2. Granice osiedla zostały określone na załącznikach graﬁcznych, z których wynika, że w granicach przedmiotowej inwestycji znalazła się w całości działka oznaczona nr [...] o pow. 0.4088 ha. Działka ta została następnie nabyta na rzecz Skarbu Państwa od S.R. aktem notarialnym z 20 grudnia 1988 r. Rep. A. Nr [...]. Jak wynika z treści § 2 tego dokumentu przy akcie okazano decyzję lokalizacyjną Wojewody [...] z [...] lipca 1988 r. Teren przewidywany pod budowę osiedla mieszkaniowego pn. [...] jako własność Skarbu Państwa miał zostać przekazany Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w styczniu 1989 r., co wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy w [...] znajdującego się w aktach sprawy (k. 82).

Zatem konkretnym i zweryfikowanym celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego. Dokumenty zgromadzone w toku postępowania odnoszące się do realizacji inwestycji potwierdzają realizację tego celu. Na załączniku graﬁcznym nr 2 do decyzji lokalizacyjnej (k.133) znajduje się projektowany budynek przedszkola. Jak dowiodło postępowanie wyjaśniające w tym wizja w terenie, protokół z rozprawy, decyzja o pozwoleniu na nadbudowę istniejącego budynku przedszkola i adaptację na budynek mieszkalny (k. 141) cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda podkreślił, że budowa osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na wybudowanie osiedla złożyło się nie tylko wybudowanie budynków mieszkalnych i usługowych, ale zorganizowanie przestrzeni osiedlowej, także ciągów komunikacyjnych, parkingów, infrastruktury naziemnej i podziemnej, jak i terenów rekreacyjnych i zieleni osiedlowej, ulic dojazdowych, ciągów pieszych, itp. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się również, że zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego z usługami następuje także wówczas, gdy oddano do użytku choćby część planowanych budynków mieszkalnych, ulic, chodników parkingów (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 867/11). Jest oczywiste, że budowa wielokondygnacyjnych budynków mieszkalnych musiała posiadać zaplecze budowy, stąd też pierwotnie budynek przedszkola był wykorzystywany na ten cel. Brak jest zatem uzasadnienia, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty.

Błędny jest wywód odwołującego kwestionujący adaptację przedszkola na budynek mieszkalny, komunalny (znajdujący się na części działki oznaczonej nr [...] i nr [...]), że nie stanowi on celu publicznego. Za inwestycję celu publicznego ustawodawca przyjmuje działania o znaczeniu lokalnym (np. gminnym) określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" nieruchomość powinna być zwrócona, gdy nie została wykorzystana na cel publiczny będący przesłanką wywłaszczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podkreślenia wymaga fakt, że teren wywłaszczonej działki nr [...] jest zainwestowany w urządzenia infrastruktury technicznej uwidocznione na mapie sytuacyjno- wysokościowej (k.134) m.in. sieć wodociągowa i kanalizacyjna oraz energetyczna, zatem brak jest ustawowej przesłanki o zbędności terenu na cel wywłaszczenia.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] S.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazał, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny prawo oraz jego interes prawny. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 13 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ugn. W skardze wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w uzasadnieniu wniosku z 10 marca 2016 r. wyraźnie zaznaczył, że podlegająca zwrotowi do zwrotu część działki nr [...]składa się z części obecnej działki nr [...]. Jednak Starosta Powiatowy w [...]wydał decyzję odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr [...]o pow. 0,1341 ha. Decyzja odmowna nie dotyczy więc zwrotu części działki nr [...]. Decyzja ta dotyczy całej działki nr [...]. Starosta [...]pominął to, że złożony wniosek o zwrot części działki nr [...]jest zasadny, ponieważ ta część działki jest niezabudowana natomiast na całej działce nr [...] znajduje się zabudowa w postaci pasa drogowego (chodnik). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do rozbieżności dotyczącej przedmiotu zwrotu.

Skarżący wskazał, że w odwołaniu podniósł szereg zarzutów potwierdzenia nieprawdy w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2017 r., w zakresie stwierdzeń że: 1) działka nr [...] stanowi teren Osiedla mieszkaniowego pn. [...]. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...]z dnia [...] lipca 1988 r. Osiedle mieszkaniowe pn. [...] jest osiedlem spółdzielczym, ponieważ decyzja wydana została na rzecz inwestora Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Działka nr [...] stanowi odrębną niezabudowaną nieruchomość, której właścicielem jest Gmina; 2) wjazd na działkę jest wjazdem na teren Osiedla mieszkaniowego pn. [...]. Wjazd ten jest wjazdem wyłącznie na działkę nr [...], a przejazd na tereny Osiedla mieszkaniowego pn. [...] jest ﬁzycznie niemożliwy i prawnie niedozwolony; 3) istniejąca na działce infrastruktura jest nierozerwalnie związana ze zrealizowanym celem, jakim jest spółdzielcze budownictwo wielorodzinne. Infrastruktura ta (kanalizacja) jest powiązana wyłącznie z budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, komunalnym, położonym na działach nr [...] i [...]. Infrastruktura ta nie jest związana z Osiedlem mieszkaniowym pn. [...]. Powiązanie tej infrastruktury podziemnej z zabudową Osiedla mieszkaniowego pn. [...] byłoby niepotrzebne i nieracjonalne, ze względu na rozliczenia mediów pomiędzy różnych właścicieli; 4) budynek mieszkalny, położony na działkach nr [...] i [...] oddany do użytku 15 listopada 1994 r. i przeznaczony na mieszkania jest zgodny z ogólnym celem wywłaszczenia, określonym w akcie notarialnym. Celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe, spółdzielcze, wielorodzinne, a nie budownictwo komunalne miejskie.

Skarżący wskazał, że zajął również stanowisko odnośnie wywodu związanego z wyrokiem NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 345/12 stwierdzając, że wywód powyższy nie jest dowodem w sprawie, ponieważ wnioskodawca nie żądał zwrotu nieruchomości nr [...], na której znajduje się pas ruchu drogowego w postaci chodnika.

Zdaniem S.R., organ odwoławczy powyższe nieprawdziwe stwierdzenia zawarte w decyzji Starosty nr [...] z [...] stycznia 2017 r. uznał za uchybienia i nieprecyzyjne sformułowania. Organ odwoławczy uważa, że powyższe uchybienia i nieprecyzyjne sformułowania nie mają wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Skarżący uważa natomiast, że potwierdzające nieprawdę stwierdzenia tej decyzji miały wpływ na jej jakość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu rozpoznania sprawy dotyczącej zwrotu całej działki nr [...], zamiast jej części organ wskazał, że cała działka nr [...] (pochodząca z działki nr [...]) została zagospodarowana na cel wywłaszczenia, a zatem trudno uznać, że jakaś jej część nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wobec tego brak podstaw do jej zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istota sporu jaki ujawnił się między S.R., a Wojewodą [...] dotyczy tego, czy część dawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (część obecnej działki nr [...]) została wykorzystana na cel nabycia i czy cel ten został zrealizowany, a więc, czy zaistniały przesłanki materialnoprawne z art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, pozwalające na orzeczenie o zwrocie części nieruchomości nabytej na cel publiczny.

Poza sporem jest to, że 20 grudnia 1988 r. została zawarta pomiędzy S.R., a Skarbem Państwa umowa sprzedaży niezabudowanej nieruchomości zapisanej w Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4088 m2. Przy akcie okazano ostateczną decyzję lokalizacyjną z [...]lipca 1988 r. nr [...] stwierdzającą, że teren działki przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe, spółdzielcze, wielorodzinne.

Sąd zwraca uwagę, że powyższa umowa powodowała nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) – zwanej dalej "uggwn". Określony w decyzji lokalizacyjnej i akcie notarialnym cel nabycia – przeznaczenie działki nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe, spółdzielcze, wielorodzinne był niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 uggwn (uspołecznione budownictwo mieszkaniowe), a niezbędność prywatnej działki nr [...]na ten cel potwierdzała decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1988 r., lokująca to przedsięwzięcie budowlane m. in. na terenie wskazanej wyżej działki S.R. Jak wynika z fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1:100 i wypisu z rejestru gruntów działka ta była niezabudowana i położona była wśród gruntów wykorzystywanych rolniczo (symbol R V, grunt orny). Była to część gospodarstwa rolnego (pismo geodety Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1988 r.). Z treści decyzji nr [...] z [...] grudnia 1988 r. wynika, że S.R. został zwolniony z podatku dochodowego i opłaty skarbowej z tytułu sprzedaży wywłaszczeniowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...], przeznaczonej w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m. [...] pod budownictwo mieszkaniowe, spółdzielcze, wielorodzinne. Z archiwalnego materiału mapowego, poprzedzającego wniosek o zwrot nieruchomości wynika, że w ramach budowy Osiedla mieszkaniowego pn. [...] i realizacji I przedsięwzięcia działka nr [...] miała być przeznaczona pod teren przedszkola (dwa budynki połączone łącznikiem). Z wniosku o udzielenie wskazania lokalizacji z 23 lipca 1986 r. wynika, że obszar osiedla miał objąć ok 23 ha i być zagospodarowany budynkami 5 kondygnacyjnymi, a przedszkole projektowano na 120 miejsc. Budynki miały być podłączone do sieci przesyłowych (woda, kanalizacja, energia elektryczna, gaz). Osiedle mieszkaniowe miało też zawierać budynki na potrzeby handlu i usług. Termin realizacji osiedla ustalono na lata 1988-1992. Inwestorem miała być Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] (pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...]z 30 sierpnia 1988 r., decyzja lokalizacyjna, warunki techniczne inwestycji – zał. nr 1 do decyzji lokalizacyjnej). Wojewoda [...]decyzją z[...] kwietnia 1987 r. nr [...] zatwierdził plan realizacyjny budowy Osiedla mieszkaniowego pn. [...] zad. I i II. Plan szczegółowy osiedla pn. [...] zad. II wskazuje, że teren działki nr [...] miał być zagospodarowany pod przedszkole. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy w [...]z [...] października 1990 r. w wykonaniu decyzji z [...] kwietnia 1987 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Osiedla mieszkaniowego pn. [...] zad. I i II działka nr [...] miała zostać podzielona na działki nr [...],[...] i [...], w sposób uwidoczniony na projekcie podziału terenu. Z pisma Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 21 grudnia 1988 r. wynika, że grunt nabyty od S.R. miał być przeznaczony pod budowę Osiedla mieszkaniowego pn. [...] zad. II. Z pisma geodety Miasta i Gminy w [...] z 16 grudnia 1988 r. wynika, że teren pod budowę Osiedla mieszkaniowego pn. [...], Przedsięwzięcie I zostanie przekazany Spółdzielni w styczniu 1989 r. Z opisu technicznego do koncepcji planu zagospodarowania terenów inwestycji Os. mieszkaniowego pn. [...] wynika, że na terenie Osiedla zaprojektowano m.in. sieć drogową z miejscami postojowymi, ciągi piesze i spacerowe oraz że kwartały mieszkaniowe miały ogniskować też życie sportowe i rekreacyjne mieszkańców. Z zaświadczenia Burmistrza [...] z [...] maja 2016 r. i materiału mapowego geodety R.M. wynika, że teren działki nr [...] (odpowiadający działce nr [...]) w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...], zatwierdzonym uchwałą z [...] marca 1986 r. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną z usługami podstawowymi. Z umowy z 30 grudnia 1985 r. wynika, że SM w [...] zobowiązała się wybudować dla Urzędu Miasta i Gminy w [...] budynek przedszkola na 120 miejsc, z terminem oddania do użytku w 1991 r. Realizacja przedszkola nastąpiła w II kw. 1991 r. (pismo Burmistrza [...]z 12 lipca 2016 r.). W 1992 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] przekazała Gminie Miasta [...] budynek przedszkola, która finansowała jego budowę. Budynek przez okres wcześniejszych 5 lat był eksploatowany jako zaplecze budowy (protokół przekazania z 19 listopada 1992 r.). W 1993 r. budynek przedszkola był pod opieką dozorców (materiały nadesłane przez SM w [...] przy piśmie z 21 października 2016 r.). W 1994 r. Gmina Miasto [...] uzyskało pozwolenie (decyzja z [...] maja 1994 r.) na nadbudowę istniejącego budynku przedszkola na adaptację na budynek mieszkalny, dotyczący działki nr [...] z której wydzielono później działkę nr [...].Podstawę pozwolenia stanowił plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzony uchwałą z [...] marca 1986 r. Budynek był wówczas w stanie surowym zamkniętym. Zrealizowano 1 budynek przedszkola, zamiast 2 budynków z łącznikiem (Projekt techniczny adaptacji przedszkola i plan zagospodarowania). Roboty adaptacyjne zostały wykonane w okresie maj-listopad 1994 r. (protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku). Z pisma Burmistrza [...]z 14 lipca 2016 r. i 8 grudnia 2016 r. wynika, że część działki nr [...] leży w liniach rozgraniczających ul. [...], drogi publicznej, gminnej.

Z oświadczenia złożonego przez S.R. do protokołu rozprawy wynika, że budowa Osiedla mieszkaniowego pn. [...] została zakończona w latach 1991-1992. Stanowisko to jest zbieżne z oświadczeniem SM w [...]z 25 listopada 2016 r., która oświadczyła, że budowę usytuowanych na północ od działki nr [...] sąsiednich budynków mieszkalnych na działkach nr [...] i [...] zakończono w latach, odpowiednio 1990 i 1991. S.R. oświadczył na rozprawie, że po adaptacji na budynek mieszkalny w 1994 r. wokół budynku zasiano trawę. Skarżący wskazał, że przedszkole funkcjonowało, ale dosyć krótko. Później zmienił stanowisko twierdząc, że nie wie, czy budynek przedszkola był wykorzystywany na ten cel. Z protokołu oględzin działki nr [...] z 30 sierpnia 2016 r. wynika, że w części stanowi ona fragment ul. [...], w części utwardzony wjazd na parking utwardzony kostką, w części teren zielony porośnięty trawą. Na terenie działki znajduje się lampa oświetlająca parking, hydrant, 4 studzienki kanalizacyjne. Ten stan potwierdza materiał fotograficzny i mapa z systemu [...] 2 załączona do wniosku zwrotowego.

Sąd zauważa, że dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy we wskazanym wyżej stanie faktycznym, cel wywłaszczenia został zrealizowany, istotne jest wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę w 1988 r. możliwości wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych dla realizacji uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2 uggwn) na obszarze miast. Nadto dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Charakter inwestycji w postaci realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji. Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych. Dlatego też w umowie sprzedaży odwołano się do decyzji lokalizacyjnej ustalającej lokalizację inwestycji dla osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Nie można pominąć tego, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci: budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takich obiektów jak: przedszkola, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana zamierzeń realizacyjnych, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. wyroki NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, który zapadł w sprawie dotyczącej realizacji osiedla mieszkaniowego, gdzie nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło również na podstawie umowy sprzedaży, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 216 ust. 1 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III ugn należy stosować odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Zaakcentowania wymaga, iż zawarcie umowy miało charakter dobrowolny. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej odbywało się wbrew woli właściciela. Dlatego też, skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to nie zależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod dany cel publiczny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (podobne stanowisko w wyroku NSA z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 643/12 ). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Z kolei w wyroku z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ugn, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r., zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Mając powyższe na uwadze rację należy przyznać Wojewodzie [...], że na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Teren całej działki nr [...] został przeznaczony pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Zawierał się w granicach lokalizacji Osiedla mieszkaniowego pn. [...], które zrealizowano do 1992 r. Na terenie spornej działki nr [...] wybudowano budynek przedszkola w 1991 r., który w 1994 r. przekazano Gminie Miastu [...] i zaadoptowano na komunalny budynek mieszkalny, którego otoczenie obsiano trawą. Część działki zawiera się w drodze publicznej ul. [...]. Przed złożeniem wniosku o zwrot na terenie działki nr [...] znajdowała się typowa infrastruktura osiedlowa – ciągi komunikacyjne, zieleń osiedlowa, parking samochodowy, lampa oświetleniowa, hydrant, studzienki kanalizacyjne. Wobec tego Wojewoda [...] prawidłowo zaakceptował decyzję organu I instancji odmawiającą S.R. zwrotu działki nr [...].

Mając na uwadze treść przepisu art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn oraz uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376) wniosek o zwrot nie mógł być uwzględniony. Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku wskazał, że pkt 2 art. 137 ust. 1 ugn utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sad zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy nie jest przydatny art. 6 pkt 6 ugn. Uszło uwadze skarżącego, że nabycie nieruchomości na cel wywłaszczenia miało miejsce w 1988 r., a inwestycja została zrealizowana do 1992 r., a zatem znaczenie ma ówczesny art. 50 ust. 1 pkt 2 uggwn (późniejszy art. 46 ust. 2 4 uggwn), który przewiduje cel publiczny w postaci uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego). Skarżący pomija to, że uspołecznione budownictwo mieszkaniowe odnosiło się w 1988 r. zarówno do budownictwa komunalnego, jak i budownictwa spółdzielczego. Kryterium wyodrębnienia tego rodzaju budownictwa odnosiło się do osoby inwestora – jednostki gospodarki uspołecznionej. Jednostką taką był Skarb Państwa (którego reprezentował terenowy organ administracji państwowej – Naczelnik Miasta i Gminy w [...]), jak też i Spółdzielnia (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wobec tego to, czy na terenie Osiedla mieszkaniowego pn. [...] powstał budynek komunalny, czy spółdzielczy nie miało istotnego znaczenia. Ważne jest to, że powstały budynek stanowił typową infrastrukturę osiedlową i realizował funkcję osiedlową (zaspokajał potrzeby mieszkańców osiedla). To samo dotyczy innych elementów tego Osiedla. Wiadomym jest bowiem, że każde osiedle mieszkaniowe musi posiadać parkingi, ciągi komunikacyjne, wolne przestrzenie - tereny zielone (rekreacyjne), podziemne sieci przesyłowe. Zatem zagospodarowanie działki nr 89/5 pod typową infrastrukturę osiedlową realizowało cel publiczny, o którym mowa w decyzji lokalizacyjnej i umowie sprzedaży. Celem tym było uspołecznione budownictwo wielorodzinne (organizm urbanistyczny), a nie budowa przedszkola. Istotne jest również to, że zarówno budowa przedszkola w ramach Osiedla jak i adaptacja na budynek mieszkalny były oparte na tym samym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., który kreował cel publiczny będący podstawą decyzji lokalizacyjnej z 1988 r., umowy sprzedaży z 1988 r. i pozwolenia na budowę z 1994 r.

Poza tym trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym tego typu spraw sprzeciwiono się praktyce zwrotu na rzecz dawnych ich właścicieli fragmentów terenów osiedla, które stanowią jego normalną infrastrukturę, jeżeli tylko zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem o zwrot mieści się w celu wywłaszczenia, a nawet stanowi jego modyfikację. Zwrot takich fragmentów terenu (zwłaszcza zewnętrznych) jest możliwy tylko wówczas, gdy nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, np. teren pierwotnie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne przeznaczono później na cele przemysłowe, infrastruktury kolejowej, itd.

Tymczasem taka istotna zmiana celu wywłaszczenia nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji o odmowie zwrotu działki nr [...], a nie jej wnioskowanej części Sąd zwraca uwagę, że rzeczywiście wniosek o zwrot nie dotyczył fragmentu działki nr [...] zawierającej się w pasie drogowym. Uchybienie tego typu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten byłby istotny wówczas, gdyby organ wydał decyzję pozytywną dla strony (art. 142 ust. 1 ugn). Wówczas to zaszłaby potrzeba wydzielenia wnioskowanej części wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia (art. 96 ust. 1b ugn) i tak wydzielona część nie mogłaby być większa, niż wnioskowana do zwrotu.

Biorąc powyższe pod uwagę i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.