Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1112/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 147 par 1, art 200 , art 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w dzielnicy [...] – część [...] 1. stwierdza nieważność par. 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do 6 lokali mieszkalnych w budynku"; 2. stwierdza nieważność par. 13 pkt 4 lit. c) zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "do 6 lokali mieszkalnych"; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 797 ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. w dzielnicy U. [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], poz. [...]) w części w części w jakiej uchwała przewiduje dla nieruchomości skarżącej w postanowieniu § 13 ust. 1 oraz w postanowieniu § 13 ust. 4 lit. c) ograniczenia liczby lokali do 6 lokali mieszkalnych w budynku w wolno stojących domach mieszkalnych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: a) gwarantowanych przez art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP ochrony własności i ochrony praw i wolności, albowiem ograniczenie do 6 lokali mieszkalnych w budynku wprowadzone przez uchwałę nie tylko sprawia, że skarżąca nie może korzystać z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, ale równocześnie narusza samą istotę własności; b) art. 140 k.c. w ten sposób, że skarżąca nie może korzystać z własnej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności zabudować nieruchomość budynkiem mieszkalnym powyżej 6 lokali mieszkalnych; c) zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasady zrównoważonego rozwoju poprzez naruszenie art. 1 ust.1; wytycznych planistycznych, np. wymagań ładu przestrzennego poprzez naruszenie art. 1 ust. 2; zasady równego traktowania podmiotów władających nieruchomościami poprzez naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zasady zrównoważonego rozwoju, wytycznych planistycznych poprzez naruszenie art. 1, zasady wyważenia interesu publicznego i prywatnego poprzez naruszenie art. art. 1 ust. 3 ustawy; d) art. 1 i art. 3 u.p.z. oraz art. 3 ust.1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic tzw. władztwa planistycznego, a także nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia całości rozwiązań, zwłaszcza w zakresie niczym nieuzasadnionego ograniczenia ilości lokali do 6 lokali mieszkalnych w domach mieszkalnych, gdy na nieruchomościach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, np. tereny oznaczone "MU IV/16,00"lub "MU V/16,00" takich ograniczeń nie ma. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m.in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz art.31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności czy też z art. 140 k.c. dotyczącego ochrony własności. Rada Miasta W. dopuściła się nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności w stosunku do przedmiotowych działek poprzez podjęcie uchwały w zaskarżonej części. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, ewentualnie i stwierdzenie jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części, tj. w części w jakiej uchwała przewiduje dla nieruchomości skarżącej, stanowiących działki ew. nr [...] z obrębu [...], nr [...] i [...] z obrębu [...], ( KW nr [...]) oraz działki ew. nr [...], [...], [...] i [....] z obrębu [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] ( KW nr [...) położone w W. w okolicy ul. [...], w postanowieniu § 13 ust.1 oraz w postanowieniu § 13 ust. 4 lit. c) uchwały ograniczenia liczby lokali do 6 lokali mieszkalnych w budynku w wolno stojących domach mieszkalnych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi wskazano, że ww. działki skarżącej Spółki zgodnie z planem znajdują się na terenie o funkcji mieszkaniowo-usługowej oznaczonym symbolem MU III/12,0. W trybie art. 101 ust. 1 ustawy Rada W. została wezwana do usunięcia naruszenia prawa, które jednak pozostało bez odpowiedzi. W ocenie Spółki zawarte w § 13 ust. 1 i ust. 4 lit. c) zapisy ograniczające ilość lokali mieszkalnych do 6 w wolno stojących domach mieszkalnych, uniemożliwiają rozwój mieszkalnictwa i możliwość racjonalnego zagospodarowania działek. Postanowienia planu są niekonsekwentne, skoro na części terenów oznaczonych MUIII wprowadza przedmiotowe ograniczenie do 6 lokali mieszkalnych, zaś na części tych terenów takiego ograniczenia nie przewiduje ( § 13 ust. 2 i ust. 5). Takich ograniczeń nie plan nie wprowadza względem terenów oznaczonych na terenach oznaczonych MU IV/16,0 oraz MU V16,0, które to tereny sąsiadują z terenem MU III/12,0 na których położone są działki skarżącej Spółki. Zatem nakaz budowy dużych lokali mieszkalnych w domach wolno stojących wynikający z ograniczenia do 6 lokali mieszkalnych pozostaje w całkowitym rozdźwięku z dopuszczeniem całkowicie rozdrobnionych lokali w budynkach bezpośrednio sąsiadujących. Przedmiotowa sytuacja w ewidentny sposób narusza prawo własności skarżącej Spółki. Brak jest podstaw do uznania, że ograniczenie zabudowy działek w zakresie domów mieszkalnych do 6 lokali mieszkalnych przyczynia się do ochrony wartości, wytycznych planistycznych, ładu przestrzennego urbanistyki, czy też ochrony interesu publicznego albo interesu właścicieli nieruchomości sąsiadujących w większym stopniu niż zagospodarowanie w zakresie domów mieszkalnych bez ograniczenia liczby lokali mieszkalnych w budynku, albowiem kształt budynku ( wielkość, wysokość, etc.) pozostaje niezmieniony przy innej liczbie lokali. Z uwagi na przedmiotowe ograniczenia skarżąca nie może wykonywać swoich praw: 1) gwarantowanych przez Konstytucję RP, w szczególności konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności, ochrony praw i wolności i ochrony równego traktowania wobec prawa przez władze publiczne; 2) wynikających z uprawnień właściciela nieruchomości ( art. 140 k.c.). Uchwała narusza zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności w postaci przekroczenia tzw. władztwa planistycznego poprzez nienależyte uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, brak racjonalnej argumentacji oraz uzasadnienia celowości rozwiązań w zakresie niczym nieuzasadnionego ograniczenia ilości lokali do 6 lokali mieszkalnych w domach mieszkalnych. Uchwała w zaskarżonej części narusza zindywidualizowany konkretny interes prawny skarżącej Spółki wynikający z przepisów obowiązującego prawa i ochrony prawa własności. Pozbawia prawem przewidzianych uprawnień, nakłada nieuzasadnione ograniczenia w zakresie ilości lokali mieszkalnych, przy czym w żaden sposób nie uzasadnia się dlaczego ograniczenie akurat do 6 lokali mieszkalnych miało szczególne znaczenie. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że obszar objęty granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. w Dzielnicy U. [...] zawarty jest pomiędzy czterema znaczącymi ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Dominującą formą zabudowy wnętrza tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W centralnej części obszaru objętego planem położony jest użytek ekologiczny Jeziorko [...]. W celu ograniczenia obciążeń dla środowiska w planie przyjęto zasadę strefowania czyli wzrostu intensywności zabudowy ( teren ZP) poprzez zabudowę jednorodzinna ekstensywną na dużych działkach z zachowaniem 80 % powierzchni biologicznie czynnej ( tereny MU I i MU II), następnie zabudowę jednorodzinna i wielorodzinną mało gabarytową z zachowaniem 60 % powierzchni biologicznie czynnej ( tereny MU III) aż pod zabudowę wielorodzinną ( terenu MU IV i MU V) z zachowaniem 40 % powierzchni biologicznie czynnej, realizowaną jedynie w pierzejach głównych ulic, stanowiącą jednocześnie barierę odgradzającą ruch wielkomiejski od terenów, których centrum stanowi użytek ekologiczny. Zasada ta jest jednakowa dla całego terenu objętego planem. Na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem MU III, w granicach którego położone są działki skarżącej, dopuszczono zabudowę jednorodzinną we wszystkich formach oraz wielorodzinną do 6 lokali mieszkalnych. Taki rodzaj zabudowy, dający szerokie pole wyboru sposobu zagospodarowania został zaakceptowany przez mieszkańców tego terenu. Przedmiotowy plan nie ustala sztywnych parametrów, tylko podaje ich wielkości graniczne. Jeśli skarżąca uznaje, że realizacja 6 mieszkań przy uwzględnieniu maksymalnej wysokości budynku i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na działce będzie przedsięwzięciem nieopłacalnym ze względu na brak zapotrzebowania na duże, drogie lokale, to może ona ograniczyć wielkość budynku tak, aby powierzchnia mieszkań gwarantowała możliwość ich sprzedaży. W odniesieniu do argumentu skarżącej jakoby zapisy planu ograniczały możliwość zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, pełnomocnik organu wskazał, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawo prywatne w granicach określonych prawem. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wskazał, że nieruchomości skarżącej nie są położone we wnętrzu terenu objętego planem, a tym bardziej nie są położone w bliskim sąsiedztwie Jeziorka [...], co sugeruje organ. Nieruchomości skarżącej nie leżą nawet w sąsiedztwie terenów parkowych wokół Jeziorka [...], które to tereny są objęte zakazem zabudowy, w tym zabudowy mieszkaniowej. Od brzegów Jeziorka [...] nieruchomości skarżącej są oddalone w linii prostej o więcej niż 300 metrów. W odległości 100 metrów od brzegów Jeziorka [...] znajdują się budynki wielorodzinne bez ograniczeń ilości lokai mieszkalnych – obszar MU Va 16,00. W bezpośrednim sąsiedzie nieruchomości skarżącej znajdują się obszary MU IV 16,00 oraz MU V 216,00, na których to obszarach możliwe jest zaprojektowanie budynków wielorodzinnych, w których można realizować dowolną ilość lokali mieszkalnych. W ocenie skarżącej ograniczenie ilości lokali do 6 lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym w stosunku do nieruchomości skarżącego jest nadużyciem władztwa planistycznego. Skarżąca nie podważa innych parametrów planu, w tym wysokości zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wielkości działki budowlanej, możliwości podpiwniczenia, itp. Przedmiotowe parametry w odpowiedni sposób regulują ład przestrzenny na terenie objętym planem, czego nie można powiedzieć o ograniczeniach dotyczących wnętrza samego budynku, a leżących poza pojęciem ładu przestrzennego. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wprowadzić rożne ograniczenia w zakresie zagospodarowania nieruchomości, ale te ograniczenia nie mogą być dowolne, muszą być uzasadnione. Postanowienia planu nie mogą także prowadzić do ograniczenia prawa własności, które prowadziłoby de facto do naruszenia jego istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. , poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia – zaskarżyć uchwałę. W orzecznictwie podkreśla się, że skarga składa w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio populis wobec czego wnoszący skargę musi wykazać swoją legitymację do wystąpienia z tego rodzaju skargą. Zatem skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca Spółka spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia skierowała w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., które pozostało bez odpowiedzi Rady W.. Skargę z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożono w organie w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca Spółka miała interes prawny do zaskarżenia uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U. w dzielnicy U. [...], gdyż jej interes prawny wynika z prawa własności do nieruchomości położonych na terenie objętym planem. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej Spółki został na skutek uchwalenia planu miejscowego naruszony. Zauważyć należy, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 k.c. Jak słusznie wskazała skarżąca Spółka postanowienia § 13 ust. 1 i ust. 4 lit. c) powołanej wyżej uchwały w zakresie sformułowania " do 6 lokali mieszkalnych" w nieuzasadniony sposób istotny naruszają jej interes prawny i stanowią przekroczenie tzw. władztwa planistycznego. Ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolem MU III nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z brakiem wprowadzenia takiego rodzaju ograniczenia w budynkach wielorodzinnych na terenach oznaczonych w planie symbolami MU IV i MU V. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, iż przyjęte w planie ustalenie w zakresie ograniczenia liczby lokali mieszkalnych do 6 w budynkach wolno stojących na terenie MU III związane było z ograniczeniem intensywności zabudowy i ilości mieszkańców na jednej działce w celu ochrony znajdującego się na terenie objętym planem użytku ekologicznego Jeziorka [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw z tego względu, że: po pierwsze - teren na którym położone jest Jeziorko [...] jest terenem ogólnie dostępnym, a więc dla nieokreślonej liczby osób, tym samym dla ochrony tego użytku nie ma żadnego znaczenia liczba lokali mieszkalnych w domach wielorodzinnych na terenie MU III. Po drugie – plan w § 13 dla terenu MU III, na którym położone są nieruchomości skarżącej Spółki określa parametry w zakresie: powierzchni nowo tworzonej działki pod budynek wolno stojący wielorodzinny, powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokość zabudowy i zakazu realizacji dachów mansardowych, które w sposób jednoznaczny determinują zarówno sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i gabaryty tego rodzaju budynków. W tych warunkach należy uznać, że określony w § 13 zaskarżonej uchwały sposób zagospodarowania wewnętrznej przestrzeni budynku wolno stojącego wielorodzinnego poprzez wprowadzenie nakazu realizacji takiego budynku z konkretną liczby lokali mieszkalnych, czyli do 6 lokali mieszkalnych, stanowi nadmierną ingerencję Rady W. w prawo własności skarżącej Spółki. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza wskazywana w kasacji Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP. W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kwestionowane przez stronę skarżącą regulacje prawne zawarte w § 13 ust. 1 i ust. 4 lit. c) uchwały w zaskarżonym zakresie naruszają jej interes prawny, bowiem Rada W. stosując ograniczenie w wolno stojących domach mieszkalnych do 6 lokali mieszkalnych przekroczyła władztwo planistyczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.