Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 486/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 marca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) i art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. odwołań wniesionych przez Z. Z.-C., C. P. oraz P. Ś. od decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r., znak: [...], orzekającej o odmowie uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: "Budowie stacji bazowej nadawczo- odbiorczej nr [...] [...], obejmującego teren części działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb K." – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy L., decyzją Nr [...] z dnia 13 grudnia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2016 poz. 23) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 października 2017 r. Firma A w W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren części działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb K., dotyczącego budowy stacji bazowej nadawczo - odbiorczej nr [...] w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: budowie stacji bazowej nadawczo - odbiorczej nr [...], obejmującego teren części działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 12 maja 2019 r. S. Ś. przesłał pismo do Urzędu Gminy w L. stanowiące sprzeciw dotyczący budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o numerze [...] obręb K.. W odpowiedzi organ pismem z dnia 22 maja 2019 r. przekazał wyjaśnienia do pisma S. Ś.. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. Mieszkańcy wsi K. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz uchylenie decyzji nr [...] z dnia 13 grudnia 2017 r., znak [...] Ponieważ wskazany wniosek nie spełniał wymogów formalnych S. Ś., jako jedyna osoba z danymi kontaktowymi z załączonej do wniosku listy, został wezwany do uzupełnienia braków formalnych podania pismem z dnia 22 maja 2019 r. Wezwanie skutecznie dostarczono w dniu 24 maja 2019 r. W odpowiedzi pismem z dnia 27 maja 2019 r. S. Ś. przekazał brakujące dokumenty wraz z oświadczeniem o dacie powzięcia informacji o istnieniu decyzji nr [...] z dnia 13 grudnia 2017 r., znak [...], oraz wskazaniem własnej osoby jako reprezentanta osób podpisanych na załączonej liście. Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. rodzina Pławeckich reprezentowana przez C. P. wniosła o wznowienie postępowania podobnie jak mieszkańcy Wsi K. reprezentowani przez S. Ś.. Ponieważ wskazany wniosek nie spełniał wymogów formalnych C. P. jako osoba reprezentująca interes rodziny P. została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Wezwanie skutecznie dostarczono w dniu 14 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Wójt Gminy L. wezwał S. Ś. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa przez osoby podpisane na liście stanowiącej załącznik do pisma z dnia 27 maja 2019 r. Wezwanie skutecznie dostarczono w dniu 17 czerwca 2019 r. W odpowiedzi na powyższe wezwania C. P. pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. ( data wpływu) uzupełniła braki formalne. Pismem z dnia 14 maja 2019 r. S. Ś. przedłożył pismo wraz z listą osób upoważniających go do reprezentowania ich interesu w sprawie [...]

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r., znak [...], Wójt Gminy L. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. S. N. zwrócił się z pismem do Wójta Gminy L. zawierającym protest w sprawie wydania pozytywnej decyzji dotyczącej budowy stacji bazowej w miejscowości K.. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. T. Ł. zwróciła się z prośbą o dołączenie do petycji mieszkańców w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Wójta Gminy L. z dnia 13 grudnia 2017 r., znak [...]

Wójt Gminy L., decyzją Nr [...] z dnia 28 listopada 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia 28 czerwca 2019 r., znak: [...], o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia 13 grudnia 2017 r., znak: [...], określającą ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: "Budowie stacji bazowej nadawczo - odbiorczej nr [...] [...], obejmującego teren części działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb K." – odmówił uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wójt Gminy L. przedstawił sekwencję podjętych czynności – i wyjaśnił, że po ponownym przeanalizowaniu materiałów i dokumentacji złożonej przez inwestora utrzymuje w mocy przedmiotową decyzję, bowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle prawa nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej. Na mocy art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie decyzji o lokalizacji celu publicznego. Zaliczenie inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej nadawczo - odbiorczej do inwestycji celu publicznego zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych już przesądzone. Podnoszone przez odwołujących się zarzuty co do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt oraz obniżenie wartości nieruchomości na etapie decyzji lokalizacyjnej nie są uzasadnione. Przedmiotowa decyzja nie zezwala bowiem na budowę, lecz stwierdza tylko czy budowa taka jest możliwa do zrealizowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa karnego czy prawa budowlanego nie mogą być wzięte pod uwagę, gdyż te ostatnie przepisy zastrzeżone są dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, czyli na kolejnym etapie postępowania. W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonuje ustaleń w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej Wójt Gminy L. podał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, LEX nr 597851, że postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania z punktu widzenia materialnoprawnego, jak też co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo jej powołania we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania, postanowieniach i decyzjach strony zawiadomienia się w formie obwieszczenia, a inwestora, właściciela i użytkowników wieczystych nieruchomości, na której lokalizowana będzie inwestycja zawiadamia się na piśmie.

Odwołania od powyższej decyzji Wójta Gminy L. wnieśli Z. Z.-C., C. P. oraz P. Ś.. Na skutek tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję kasacyjną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania oraz dostrzeżone uchybienia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania (w tym nie podjął jakichkolwiek działań w celu stwierdzenia, czy stronami postępowania mogli być T. Ł., S. N. i Z. Z.-C.) oraz nie ustalił, że wnioski zostały złożone w terminie. Ponadto organ I instancji wskazał w sposób całkowicie wadliwy w treści postanowienia o wznowieniu postępowania, że stronami przedmiotowego postępowania byli: "mieszkańcy wsi K.", reprezentowani przez S. Ś. oraz Rodzina P. reprezentowana przez C. P.. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że S. Ś. uzupełnił wszystkie braki formalne wniosku (w zakresie przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa oraz wskazania terminu dowiedzenia się o wydaniu decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r., znak: [...], przyjmując, że jest to dzień 10 maja 2019 r.), a ponadto, że powyższe braki formalne zostały również uzupełnione przez C. P.. Organ I instancji wskazał, że wniosek C. P. zawierał braki formalne wyłącznie w postaci braku podpisów osób udzielających pełnomocnictwa C. P.. Tymczasem z treści wezwania z dnia 11 czerwca 2019 r., skierowanego do C. P. wynikało wprost, że organ I instancji wzywa o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, podpisanego przez wszystkie osoby wnioskujące o wznowienie postępowania oraz wskazanie podanie terminu - terminów powzięcia przez osoby wnioskujące informacji o wydaniu decyzji organu I instancji z dnia 13 grudnia 2017 r, znak: [...] Ponadto organ I instancji błędnie przeprowadził postępowanie co do istoty sprawy, bez zbadania przesłanki wznowienia postępowania. Z uwagi na fakt, że podstawę prawną wznowienia postępowania miał stanowić art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji winien był w sposób bezsporny ustalić krąg podmiotów, którym można przypisać status strony, a następnie ocenić, czy strony te bez własnej winy nie brały udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po wydaniu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania organ I instancji, kierując się dyspozycją art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. powinien był przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z powyższym organ I instancji wydając postanowienie o wznowieniu postępowania dopuścił się rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, art. 148 i art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że ustalenie stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednakże, aby dokonać oceny prawidłowości ustaleń faktycznych, organ odwoławczy musiałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji celem wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dopiero bowiem podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w tym zakresie – zgromadzenie rzetelnego materiału dowodowego, a następnie jego wszechstronna analiza pozwoli na prawidłowe ustalenie, czy zasadne było wznowienie przedmiotowego postępowania i wydanie decyzji nr [...] z dnia 28.11.2019 r., znak: [...], orzekającej o odmowie uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na: "Budowie stacji bazowej nadawczo-odbiorczej nr [...] [...], obejmującego teren części działki numerze ewidencyjnym [...] obręb K.". Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania (w tym w kontekście informacji wynikającej z treści odwołania złożonego przez C. P. o śmierci S. Ś.) oraz do spełnienia przesłanek warunkujących złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a następnie w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej wniosła Firma A w W.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mając na względzie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej i co do podstaw prawnych decyzji w zakresie ustalenia kręgu osób posiadających przymiot strony w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie konstrukcji uzasadniania zaskarżonej decyzji poprzez brak niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie nie jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w ramach wznowienia postępowania, wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych.

Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642).

Cała procedura wznowienia postępowania obejmuje zatem w istocie trzy kwestie, które kolejno, w określonej sekwencji, wymagają wyjaśnienia i rozstrzygnięcia: pierwsza – to kwestia spełnienia formalnych przesłanek uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; druga – to kwestia istnienia przyczyny wznowienia postępowania; trzecia – to kwestia stanowiąca istotę sprawy administracyjnej. Można powiedzieć, że są to elementy szeroko rozumianej "sprawy wznowienia postępowania". W procedurze wznowienia postępowania dotyczącej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – z zastrzeżeniem przepisu szczególnego zawartego w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć też warto, że konieczność i zakres ponownego badania istoty sprawy administracyjnej – po upływie terminu określonego generalnie w art. 146 § 1 k.p.a., a w tym przypadku w art. 53 ust. 8 u.p.z.p – są dyskusyjne (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II OSK 2644/16, oraz glosę do tego wyroku K. Sobieralskiego, Gdańskie Studia Prawnicze Nr 2/2020, s. 221 i n.).

Wójt Gminy L., jakkolwiek w pewnym sensie wywiedział się co do ogółu tych kwestii, tak naprawdę nie poczynił miarodajnych ustaleń faktycznych w odniesieniu do żadnej z nich – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy. I tak, przede wszystkim, organ I instancji nie zidentyfikował należycie wnioskodawców ani nie zbadał należycie kwestii zachowania przez nich terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Gdy chodzi o kwestię istnienia przyczyny wznowienia postępowania i kwestię stanowiącą istotę sprawy administracyjnej, to organ I instancji również nie dokonał istotnych ustaleń faktycznych. Co więcej, stanowisko organu I instancji w tych kwestiach jawi się jako wewnętrznie sprzeczne: końcowy fragment uzasadnienia decyzji Wójta Gminy L. z dnia 28 listopada 2019 r. zdaje się wskazywać na brak przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przy czym ocena ta nie jest w ogóle zrelatywizowana do poszczególnych wnioskodawców), a wcześniejszy fragment traktuje o "utrzymaniu w mocy przedmiotowej decyzji, bowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle prawa nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej" (co w istocie naprowadza na przesłankę negatywną uchylenia decyzji ostatecznej opisaną w art. 146 § 2 k.p.a.).

Dostrzegając te uchybienia w postępowaniu pierwszoinstacyjnym, organ odwoławczy trafnie skonstatował istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W istocie bowiem żadna z kwestii wchodzących w skład szeroko rozumianej sprawy wznowienia postępowania nie została przez Wójta Gminy L. wyjaśniona. Wyjaśnianie tych kwestii niejako od podstaw przez organ odwoławczy nie tylko wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), ale także skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Artykuł 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby zatem być tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a ściśle biorąc – tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż wyłącznie w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.