Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 133/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 6a
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi T. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr[...] , działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 193 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 6a oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm., dalej także: ustawa) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania małżonków A. i T. S. od decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: odmowy odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt córki M. S. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego pn.: "Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J.[...], [...] , za okres od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – odnotował, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] (nr[...]) odmówił małżonkom A. i T. S. odstąpienia od ustalania opłaty za pobyt ich dziecka (córki) M. S. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego (dalej także: Ośrodek).

W odwołaniu od tej decyzji, na co zwrócił uwagę, strona wyraziła niezadowolenie ze stanowiska organu pierwszej instancji. Odwołujący podnieśli, że córka ich została umieszczona w Ośrodku przed wydaniem prawomocnej decyzji o ustaleniu opłaty za jej pobyt, co w ich ocenie jest bezzasadne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji może dotyczyć jedynie spraw przyszłych, a nie przeszłych. Ponadto zarzucili także, że organ pierwszej instancji nie ustalił, kiedy faktycznie ich córka przebywała w Ośrodku.

W dalszej kolejności odnosząc się do argumentów strony i organu pierwszej instancji organ drugoinstancyjny w pierwszej kolejności przytoczył regulacje prawne przedmiotu wskazując, że z godnie z treścią art.193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w jej art. 80 ust. 1 i art. 81 –w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Zaakcentował przy tym, że w przepisie art. 193 ust. 1a, dodanym przez art. 1 pkt.83 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2014r o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1188), zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2014 r. ustawodawca wskazał, że opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. W myśl art. 193 ust. 2 ustawy, za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Z kolei stosownie do treści art. 194 ust. 2 ustawy, Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Natomiast na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy, Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Organ odwoławczy podniósł także, że decyzja dotycząca odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz decyzja ustalająca jej wysokość, posiadają zupełnie odrębne podstawy i przesłanki prawne. W jego ocenie świadczy o tym, iż rozstrzygnięcia w obu sprawach nie mogą zapaść na mocy jednej decyzji administracyjnej, ponieważ obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową uregulowaną w art. 194 ust. 3 tej ustawy. Wobec tego uznał, że w pierwszej kolejności należy dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii podjąć ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty. Jednocześnie, przytaczając wyroki sądów administracyjnych, wskazał, że stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, por. WSA w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 41/13, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 772/13.

Rozstrzyganie spraw w zakresu ulgi w formie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego, jak kontynuował, jest konstrukcją prawną dającą organowi możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, w granicach wyznaczonych przez prawo. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji. Wybór ten poprzedzać ma należyte zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Konstrukcja uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek orzeczenia w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w ramach postępowania, w którym ma być wydana decyzja uznaniowa, organ ma obowiązek uwzględnić wymogi art. 7 Kpa w postaci konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 Kpa przewidującego nakaz dotyczący wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokonana w takim postępowaniu ocena dowodów, w świetle art. 80 Kpa, nie może nosić cech dowolności, a wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach decyzji. Przy podejmowaniu takiego orzeczenia organy powinny odpowiednio wyważyć potrzebę respektowania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego zaznaczył, że z akt sprawy wynika między innymi, że mocą postanowienia Sądu Rejonowego w B., Wydziału IV Rodzinnego i Nieletnich z dnia [...] ., sygn. akt [...] udzielono zabezpieczenia na czas trwania postępowania poprzez umieszczenie małoletniej M. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego. Następnie małoletnia M. S. została skierowana do Placówki Opiekuńczo- Wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego pn. "Ośrodek Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J.". Treść tego dokumentu, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje, że skierowanie pozostaje ważne od dnia 1 lutego 2013 r. i jest wydawane na okres przebywania małoletniego w tej placówce. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2013 r. organ pierwszoinstancyjny poinformował A. i T. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opłaty za pobyt ich dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej od 1 lutego 2013 r. Natomiast w dniu 20 lutego 2013 r. zwrócili się oni o odstąpienie od ponoszenia opłaty za pobyt córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W związku z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, na gruncie przedmiotowej sprawy – zdaniem organu drugoinstancyjnego – należało podjąć rozstrzygnięcie dotyczące tejże ulgi w drodze odrębnej decyzji.

Odnosząc się do weryfikacji uprawnień strony do wnioskowanej ulgi przywołano przepisy uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej (Dz.U. Woj. Śl z 2012 r. poz. 4444), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...].

Stosownie do § 3 ust. 1 tej uchwały, całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej następuje, gdy udokumentowany dochód na jedną osobę w rodzinie lub na osobę samotną nie przekracza 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku kalendarzowym lub nie jest znane miejsce pobytu zobowiązanego. Z kolei treść § 3 ust. 2 uchwały, wskazuje, że poza okolicznościami, o których mowa w ust.l można odstąpić od ustalenia opłaty w stosunku do zobowiązanego, u którego w rodzinie występuje co najmniej jedna z następujących okoliczności:

zobowiązany faktycznie ponosi opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej,

niepełnosprawność w stopniu znacznym lub długotrwała choroba powodująca udokumentowany wzrost kosztów utrzymania,

zobowiązany ukończył 18 rok życia, kontynuuje naukę i nie posiada własnego dochodu,

zobowiązany samotne wychowuje dziecko,

zobowiązany poniósł straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej,

jedynym dochodem osoby zobowiązanej jest renta socjalna,

zobowiązany regularnie płaci alimenty na dziecko przebywające w pieczy zastępczej przez co najmniej 6 miesięcy przed datą ustalania wysokości opłaty,

zobowiązany przebywa w domu pomocy społecznej, w zakładzie pielęgnacyjno – opiekuńczym lub w zakładzie opiekuńczo – leczniczym,

Pojęcie dochodu użyte w uchwale w § 2 ust. 4, oznacza aktualną sumę miesięcznych przychodów osób w rodzinie pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, podzieloną przez liczbę osób w rodzinie wraz z dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej. Do dochodu nie wlicza się środków uzyskanych przez rodzinę z tytułu umowy pożyczki i kredytu oraz jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, świadczeń z pomocy społecznej, świadczeń uzyskanych na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, świadczeń uzyskanych na podstawie ustawy o pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Z kolei minimalne wynagrodzenie za pracę, to wynagrodzenie ustalane rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę za dany rok na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1979 ze zm.), co – jak zaznaczył organ odwoławczy – wynika z § 2 ust. 5 uchwały. Podkreślił także, że od 1 stycznia 2014 r. kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę wynosi 1680 zł.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zaakcentował, że w ramach weryfikacji aktualnego dochodu Państwo S. złożyli odrębne oświadczenia, sporządzone za pouczeniem o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 i 6 Kodeksu karnego. W miesiącu sierpniu 2014 r. T. S. uzyskał dochód w wysokości 6.811,16 zł, z kolei A. S. uzyskała dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego w wysokości 7.221,16 zł. Zatem łączny dochód czteroosobowej rodziny wyniósł 14.032,32 zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę 3508,80 zł. Dochód ten przekroczył kwotę minimalnego wynagrodzenia za 2014 r. tj. 1680 zł i z tej przyczyny ulga w formie całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki M. S. – w ocenie organu – nie przysługuje. Zwrócił także uwagę, że w sprawie nie występuje żadna z okoliczności uregulowanych w § 3 ust. 2 uchwały, stanowiących podstawę do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty.

Argumentując podkreślił, że M. S. wielokrotnie uciekała z Ośrodka Terapii Uzależnień Dzieci i Młodzieży w J., zmieniały się także placówki, w których ona przebywała. Mocą postanowienia SR w B. z dnia [...] sygn. akt [...] została ona, w trybie natychmiastowym, umieszczona (w miejsce umieszczenia jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu specjalistyczno –terapeutycznego) w [...] o wzmocnionym zabezpieczeniu dla młodzieży. Tym samym Sąd ten zmienił swoje postanowienie z dnia [...] sygn. akt [...]

Niemniej jednak Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie, w obowiązującym stanie prawnym, okoliczności związane z ucieczkami małoletniej M. S. z instytucjonalnej pieczy zastępczej nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zwróciło uwagę, że zgodnie art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Toteż, jak zaznaczyło, skoro ustawodawca mocą ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1188) wprowadził szereg zmian, które weszły w życie z dniem 19 września 2014 r., to one stanowią podstawę działania organów. Wyjaśniając wpływ tych zmian na sytuację prawną przedmiotu rozpoznania podało, że do art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, został dodany m.in. ust. 1a, a także ust. 6a (dodany przez art. 1 pkt. 83 lit.c ustawy zmieniającej). W myśl art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Powyższa zmiana stanowi doprecyzowanie ustawodawcy w zakresie czasookresu ponoszenia opłaty za pobyt dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Art. 193 ust. 1a ustawy, wskazuje od kiedy rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, z kolei przepis art.193 ust. 6a ustawy, wskazuje za jaki czasookres opłaty tej się nie ponosi, czyli jedynie w przypadku, gdy dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, iż za okres przebywania dziecka poza placówką w innych przypadkach (np. ucieczki) ustawodawca nie przewidział możliwości nie ponoszenia opłaty. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innych wyjątków, to byłyby one zawarte w ustawie o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw. Zwróciło także uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca wskazał, że z postulatów zgłaszanych przez realizatorów wynika, iż w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należy dokonać zmian redakcyjnych i doprecyzowujących, które pozwolą na sprawniejszą realizację ustawy. Przedkładany projekt ustawy realizuje postulaty wynikające z Informacji Rady Ministrów o realizacji w roku 2012 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wprowadza także szereg innych zmian i rozwiązań, których konieczność wprowadzenia była wielokrotnie zgłaszana przez realizatorów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym zmian doprecyzowujących i redakcyjnych.

Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności do odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. S. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej typu specjalistyczno-terapeutycznego za okres od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r.

W jego ocenie zaskarżona w trybie odwoławczym decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem Kolegium zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne. Toteż organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na jego treść, niemniej jednak nie konstruując in concreto zarzutów li tylko zawierając je w uzasadnieniu wywiedzionego środka zaskarżenia.

W jej ocenie organy – powołując się na przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie 19 września 2014 r. – błędnie uznały, że za pobyt dziecka należy uważać samo znajdowanie się na liście wychowanków danego ośrodka. Autor skargi wskazał, że zmienione przepisy "w myśl art. 193 ust. 6a ustawy określają, że rodzice nie ponoszą opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie, kiedy ono przebywa u rodziców". Jego zdaniem organ drugiej instancji dokonał nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Jako, że nowe przepisy weszły w życie dnia 19 września 2014 r., należy domniemywać zgodnie z przywołanym w skardze orzecznictwem sądowym, że wcześniej nie obowiązywały. Organ odwoławczy zastosował – w ich opinii – niejako bezpodstawnie przepisy, które weszły w życie dużo później, aniżeli przedmiotowa sprawa. Odwołujący zaznaczyli, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, opłatę ustala się w drodze decyzji, przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie wynika by ustawodawca, upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepisy prawa materialnego zawarte w tej ustawie nie wyłączają obowiązku stosowania procedury administracyjnej w toku postępowania prowadzonego na jej podstawie. W ramach przeprowadzonej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem ocenić, czy zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z uwzględnieniem właściwego prawa materialnego, a także z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego został zakwestionowany przez stronę skarżącą co do czasu i miejsca faktycznego pobytu M. S. w Ośrodku. Przełożyło się to tym samym na zarzut naruszenia zasad prowadzenia postępowania w aspekcie prawdy obiektywnej, jak i – w konsekwencji – błędnej interpretacji prawa materialnego. Zdaniem strony skarżącej nie ustalono miejsca przebywania ich córki poza Ośrodkiem, w czasie de facto formalnego jej tam umieszczenia, a obciążono rodziców kosztami jej pobytu tamże.

Przechodząc do istoty sporu w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 § 3 Kpa. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu podkreśla się, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym – tak J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają przesłanki formalnej wynikającej z art. 107 § 3 Kpa.

Organy skupiły się na przytaczaniu regulacji prawnych przedmiotu i ich brzmienia ale nie dokonały rzetelnych ustaleń co do czasu i miejsca przebywania M. S. poza Ośrodkiem, a tym samym nie wyeliminowały możności jej przebywania w tym czasie u rodziców. Rozważania organów koncentrują się na unormowaniach prawnych a nie odtworzeniu stanu faktycznego i jego subsumcji pod normy prawne przedmiotu orzekania. Tymczasem w myśl art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłaty, o której mowa w ust. 1, nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Powyższa zmiana stanowi doprecyzowanie ustawodawcy w zakresie czasookresu ponoszenia opłaty za pobyt dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Przepis art. 193 ust. 1a ustawy, wskazuje od kiedy rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, z kolei przepis art.193 ust. 6a ustawy, wskazuje za jaki czasookres opłaty tej się nie ponosi, czyli jedynie w przypadku, gdy dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców.

Ustawodawca normując opłatę przewidział także, że rodzice zobowiązani do ponoszenia kosztów utrzymania ich dzieci, wobec których sprawowana jest piecza zastępcza, mogą skorzystać z dobrodziejstwa umorzenia tych kosztów w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu ich płatności, rozłożenia ich na raty lub odstąpienia od ustalenia odpłatności, (art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy zastępczej). Każda z instytucji, o których mowa w art. 194 ust. 4 tej ustawy, wymaga spełnienia się określonych przesłanek i wydania w tym przedmiocie nie obarczonej błędem decyzji administracyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że celem uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Dlatego też uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem oraz na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Jeżeli zatem zachodzi zasadnicza rozbieżność pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem, to wówczas uzasadnienie decyzji będzie wadliwe, a tym samym wadliwa będzie również decyzja, jako że uzasadnienie stanowi jej integralną część. Nie dostrzegł tego uchybienia organ odwoławczy, naruszając tym samym powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba nadto podkreślić, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę po raz wtóry w jej całokształcie. Lakoniczne rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczające się zasadniczo do wskazania treści przepisów art. 193 i art. 194 ustawy o pieczy zastępczej nie świadczą o spełnieniu tego obowiązku. Organ nie ustosunkował się w żadnej mierze do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, co świadczy dodatkowo o naruszeniu zasady pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie należy podkreślić, że wobec pozyskania informacji o ucieczkach M. S. z Ośrodka organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tej sprawie, zwłaszcza że ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Organy nie ustaliły czy w czasie "ucieczki" z Ośrodka M. S. nie przebywała chociażby u rodziców. Tym samym organy uchybiły wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że strona skarżąca w odwołaniu wskazywała, że organ posiadał wiedzę o nie przebywaniu M. S. w placówce, a z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy fakt ten nie jest nawet sporny. Instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty nakłada na organ obowiązek ustalenia zarówno przesłanek pozytywnych – przebywanie w pieczy zastępczej, jak i negatywnych – przebywanie u rodziców. Jak wynika z treści regulacji, na którą notabene stale powołują się orzekające w sprawie organy, że opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców, nie dokonały jednakże podporządkowania pod ustalony stan faktyczny możliwości nałożenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy.

Podsumowując, swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć je nie tylko z osobna ale we wzajemnej łączności, tak ażeby tworzyły logiczną i korespondującą ze sobą nierozerwalną całość. Toteż poza koniecznością ustalenia faktycznego miejsca przebywania M. S. w okresie od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r. organ – w dalszej kolejności – winien ustalić nie tylko wszystkie dochody, ale też wszystkie uzasadnione wydatki rodziny w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji materialnej i dokonania, w tych ramach oceny tej sytuacji oraz rozważenia możności wygospodarowania jakichkolwiek kwot na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.