Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 201/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 130 ust 1-2, art. 134 ust. 1-2, 132 ust. 5 , art. 154, art. 157 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 26 ust. 1, § 36 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję W. L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulice oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia (...) października 2012 r. ustalającą na rzecz M. M. odszkodowanie, w kwocie (...) złotych za nieruchomości stanowiące działki nr, nr: (...), położone we wsi P., gm. W., które na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) września 1993 r. zostały wydzielone pod ulice dojazdowe (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązującą Wójta Gminy W. do wypłaty wskazanej kwoty odszkodowania (pkt 2).

Powyższą decyzję wydano na podstawie następującego stanu faktycznego.

Kierownik Urzędu Rejonowego w (...) decyzją z dnia (...) września 1993 r., nr (...) zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr (...). W wyniku podziału zostały wyodrębnione, między innymi, działki nr, nr: (...) o łącznej powierzchni 1,52 ha. które przeznaczono pod ulice dojazdowe obsługujące zabudowę mieszkalną (punkt Ib decyzji). Decyzja ta jest ostateczna.

Pismem z dnia (...) listopada 2010 r. M. M. skierowała do Gminy W. wezwanie do zapłaty odszkodowania za wydzielone pod drogi działki. Pismo to zostało zgodnie z właściwością przekazane Staroście K.

Organ ten po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania stwierdził, że nastąpiło przejęcie ww. wydzielonych działek na rzecz Gminy W. i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie ich wyceny. Umowa o sporządzenie tego operatu zawarta między organem, a biegłym rzeczoznawcą została rozwiązana wobec czego organ zlecił sporządzenie kolejnego operatu rzeczoznawcy P.Ż. Następnie na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego Starosta K. w dniu (...) października 2012 r. wydał decyzję ustalającą na rzecz M. M. odszkodowanie, w kwocie (...) złotych za nieruchomości stanowiące działki nr (...) i zobowiązał do jego zapłaty Wójta Gminy W.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina W. oraz M. M.

Gmina W. wskazała na brak podstaw prawnych do prowadzenia i wydania decyzji, a to ze względu na fakt, że pomiędzy wnioskodawcą, a Gminą zostało w dniu (...) września 1993 r. zawarte porozumienie dotyczące nieodpłatnego przekazania przedmiotowych działek na rzecz Gminy. Oznacza to, że w sprawie doszło już do ustalenia odszkodowania za te działki, a skoro tak to niedopuszczalne było wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony bezpodstawnym było również wskazanie w pkt 2 decyzji podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania. Podmiot ten jest bowiem z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 ww. ustawy i nie wymaga ustalenia ex post. Ponadto zdaniem Gminy zawarte przez strony porozumienie miało charakter cywilnoprawny, a więc również dochodzone obecnie roszczenie odszkodowawcze powinno zostać ocenione przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, a te mówią o prawie dochodzenia roszczenia wyłącznie przez pewien okres, który to już dawno upłynął. Z tych względów zdaniem odwołującej postępowanie jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu.

Z kolei M. M. zakwestionowała decyzję Starosty w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania, wskazując, że wartość działek została zaniżona i wniosła o jego podwyższenie do kwoty (...) zł. Jej zdaniem wartość działek winna bowiem zostać ustalona w oparciu o ceny gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.

Wojewoda L. nie zgodził się z żadnym ze stanowisk i wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisawszy przebieg dotychczasowego postępowania wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującego w dacie zatwierdzania podziału, za grunty wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 53 tej ustawy organ mógł odroczyć termin ustalenia odszkodowania. Brak jednak przepisu, który uprawniałby go do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym - zdaniem organu - ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym na ich rzecz odszkodowaniem jest odrębną kwestią pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość tego odszkodowania. Odszkodowanie to jest gwarantowane art. 10 ust. 5 ww. ustawy. Dopiero po ustaleniu odszkodowania w drodze ostatecznej decyzji strona uprawniona mogła rozporządzać swoim prawem. Powadzi to do wniosku, że zawarte w dniu (...) września 1993 r. porozumienie było bezskuteczne. Przepisy prawa nie przewidywały bowiem możliwości zrzeczenia się prawa do decyzji ustalającej odszkodowanie. Niezasadny zatem jest wniosek odwołania o umorzenie postępowania. Organ odwoławczy za nietrafny uznał również zarzut nieuwzględnienia cywilnoprawnego charakteru odszkodowania, a w związku z tym jego przedawnienia. Wskazał w tym zakresie, że z woli ustawodawcy zarówno pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o odszkodowanie i jego zapłatę dochodzone i ustalane jest w drodze decyzji i nie podlega przepisom kodeksu cywilnego. Obie wskazane ustawy nie przewidują natomiast możliwości przedawnienia roszczeń o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Wojewody prawidłowo również został wskazany w decyzji podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania, który określa art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego organ wskazał, że jakkolwiek dokument ten podlega ocenie organów, to jednak ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, a zarzuty odwołania zmierzają właśnie do podważenia tej części operatu. Zdaniem Wojewody operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia spełnia wszystkie wymogi stawiane przez przepisy prawa. Zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków. Jest logiczny i wiarygodny. Jak wynika z jego treści biegły odnotował transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, zatem prawidłowo zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dobór tych gruntów również nie budzi żadnych wątpliwości i zastrzeżeń. Wybór obszaru i rodzaju analizowanego rynku został przez rzeczoznawcę szczegółowo uzasadniony.

Następnie Wojewoda wskazał, że brak było podstaw do wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny tego operatu. Taka konieczność występuje bowiem jedynie gdy przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, które w sprawie nie występowały. Tym samym nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał oceny wszystkich znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych, słusznie wywodząc, że zostały one sporządzone w oparciu o nieobowiązujący stan prawny, a zatem nie mogły stanowić dowodu na ustalenie wartości za przedmiotową nieruchomość. Ponadto zdaniem Wojewody sporządzony na zlecenie Gminy W. operat szacunkowy nie czyni zadość wymaganym przepisami prawa zasadom wyceny. Przyjęte w tym operacie do porównania grunty nie spełniają bowiem warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanej. Przedmiotowa nieruchomość została wydzielona z terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne, zatem trudno uznać za podobne nieruchomości wydzielone z gruntów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową.

Odnośnie zaś zarzutów M. M. dotyczących zaniżenia wartości szacowanej nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania jest opinia rzeczoznawcy, a nie własne wyliczenia strony.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do sądu administracyjnego wywiodła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając decyzjom organów obu instancji nieważność, jako wydanych bez podstawy prawnej oraz w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na tej podstawie wniosła o stwierdzenie ich nieważności w całości.

Ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku zaskarżonej decyzji zarzuciła (podobnie jak w odwołaniu) naruszenie:

1. art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 k.c. poprzez ustalenie odszkodowania mimo skutecznego zgłoszenia zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego;

2. art., art. 9, 10 § 1, 14, 40 § 2, 107 § 1, 123 § 1 i 2 i 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji

3. art., art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 i 2 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a. bezzasadne przyjęcie, że odstąpienie od umowy przez rzeczoznawcę majątkowego pozbawiło sporządzony przez niego operat mocy dowodowej;

b. uznanie, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości pozbawiła wszelkiej mocy dowodowej pozostałe sporządzone w sprawie operaty szacunkowe,

c. zaaprobowanie opinii biegłego P. Ż., podczas gdy wartość nieruchomości została już określona wcześniejszymi operatami

4. art., art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1, oraz art., art. 98 ust. 3, 130 ust. 1 i 2, 134, 154 ust. 1, 155 ust. 1 i 2, 156 ust. 1 i 3157 ust. 1 i 4 oraz § § 36 ust. 1, 4, 6 i 56 ust. 1 pkt 3, 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że opinia P. Ż. jest zupełna i logiczna i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania;

5. art., art. 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. oraz art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez organ wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu P. Ż.;

6. art., art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń strony oraz nierozpoznanie jej zarzutów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca Gmina szczegółowo opisała przedstawione zarzuty, powtarzając w większości argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że zasadniczym błędem organów było nieuwzględnienie faktu zrzeczenia się przez M. M. odszkodowania, do czego doszło w dniu (...) września 1993 r., tj. w czasie gdy decyzja podziałowa była już ostateczna. To zaś uniemożliwia ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto skuteczne złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania stanowi bezwzględną przyczynę uniemożliwiającą wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Dalsze wywody uzasadnienia odnoszą się do cywilnoprawnego charakteru odszkodowania oraz wad wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...) kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał skargę, natomiast uczestniczka postępowania M. M. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje zatem tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem oceny Sądu było zbadanie, czy organy ustalając wysokość należnego uczestniczce M. M. odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność skarżącej Gminy W. działek gruntu należących do niej, a wydzielonych pod drogę dojazdową, położonych w gminie W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr, nr (...), w wysokości (...) złotych działały niesprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Rozważania w sprawie rozpocząć należy od wskazania, że już Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 chroniąc prawo własności dopuszcza jej wywłaszczenie ale jedynie, gdy są spełnione dwa warunki: 1) wywłaszczenie jest dokonywane na cele publiczne i 2) za słusznym odszkodowaniem. Tak więc Konstytucja z jednej strony chroni podmiot pozbawiany prawa własności, z drugiej zaś chroni podmiot wywłaszczający przed zgłaszaniem nieuzasadnionych (wygórowanych) stawek odszkodowania.

Rozpoczynając od najpoważniejszego zarzutu skargi zmierzającego do wykazania istnienia uchybień zaskarżonej decyzji skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, to Sąd zupełnie nie podziela zarzutu skargi, że odszkodowanie nie może zostać ustalone i wypłacone, a to wobec zawartego w dnia (...) września 1993 r. pomiędzy właścicielem działek, a Gminą porozumienia o bezpłatnym przekazaniu nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg dojazdowych. W tym zakresie wskazania wymaga, iż co do zasady sąd orzekający nie neguje dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jak również prawa strony do rozporządzania prawem własności. Jednakże zważyć należy, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Tym samym właściciel gruntu wydzielonego pod budowę ulic z nieruchomości objętej na jego wniosek podziałem może zrzec się przedmiotowego odszkodowania dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy, co również następuje z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07, i z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 203/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 636/10). A contrario nie jest możliwe zrzeczenie się roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jako nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję w wyniku, której zostały wydzielone poszczególne działki. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy porozumienia wynika, że zostało ono zawarte w dniu wydania decyzji podziałowej ((...) września 1993 r.), a zatem przed uostatecznieniem się tej decyzji, a tym samym przed wystąpieniem skutku przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy W. Tym samym nie można wbrew zarzutom skargi uznać, iż M. M. złożyła skuteczne oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przedmiotowe działki. Zupełnie bezpodstawne są przy tym twierdzenia strony skarżącej, iż do zrzeczenia się odszkodowania doszło w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział była już ostateczna. Jak wynika z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne to w rozumieniu k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zatem zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Wydana natomiast w sprawie decyzja podziałowa jest typową decyzją podlegająca zaskarżeniu do organu odwoławczego, które nie zostało jednak przez stronę wniesione. Nie oznacza, to jednak, iż decyzja ta stałą się prawomocna w dniu jej wydania. Skutek taki nastąpił bowiem w pierwszym dniu po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego, tj. piętnastego dnia od dnia doręczenia decyzji stronie.

Przedmiotowe porozumienie jest tym samym nieistotne dla sprawy. Inaczej byłoby, gdyby takie porozumienie zostało zawarte po dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej - wtedy można by je potraktować jako skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania.

Konkludując, konsekwencją nabycia przez Gminę W. własności przedmiotowych działek i braku uzgodnień między stronami była konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo nie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i nie uwzględniły wniosku skarżącej, co do umorzenia postępowania.

Równocześnie podnieść należy, że ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08, niepubl.).

Wskazania bowiem wymaga, że omawiane roszczenie odszkodowawcze powstaje bowiem w wyniku przejścia ex lege prawa własności na skutek wydania decyzji administracyjnej. Utrata wspomnianego prawa połączona z jego nabyciem przez inny podmiot następuje bez względu na wolę zainteresowanych podmiotów i nie stanowi w ogóle zdarzenia cywilnoprawnego. Analizowane roszczenie powiązane jest natomiast wynikowo z władczym działaniem organu i nie posiada z tej racji samodzielnego charakteru. Uwagi te prowadzą z kolei do wniosku, że wymienione roszczenie odszkodowawcze ma charakter administracyjnoprawny, a przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują do niego zastosowania. Konkluzji tej nie zmienia majątkowy charakter tego uprawnienia, ani konieczność poprzedzenia decyzji ustalającej odszkodowanie negocjacjami. Rokowania dotyczą bowiem jedynie samej wysokości odszkodowania, a nie podstawy jego wypłacenia. Dlatego też należy uznać, że przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze ma charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny, wobec czego jego przedawnienie może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę. Takiego przepisu nie zawiera jednak ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że roszczenie M. M. nie uległo przedawnieniu.

Z tych wszystkich względów zarzuty podniesione w skardze, co do braku podstawy prawnej do orzekania o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie, jak również zarzuty odnoszące się do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego należało uznać za bezzasadne.

W tych zaś okolicznościach przy bezspornym ustaleniu, że były właściciel podzielonych działek nie otrzymał odszkodowania - gwarantowanego na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za przejęte działki przeznaczone pod budowę ogólnodostępnej drogi, w pełni zasadnym było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie jego ustalenia.

W tej sytuacji do oceny pozostaje kwestia poprawności ustalenia wysokości należnego M. M. odszkodowania. Jak słusznie wskazały to orzekające w sprawie organy, podstawę prawną stanowią w tym zakresie przepisy zawarte w Rozdziale V Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek dokonanego podziału, które przeszły z mocy prawa na gminę (powiat, województwo, Skarb Państwa), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazana ustawa, a konkretnie jej art. 130 ust 1 określa natomiast kryteria według których następuje ustalenie wysokości tego odszkodowania wskazując, iż wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 wymienionej ustawy wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust, 2 tej ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak wynika z powyższego operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Zważenia jednak wymaga, iż opinia rzeczoznawcy nie ma charakteru wiążącego i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. - co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. podlega ocenie organów orzekających i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno te organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat autorstwa P. Ż. również Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy orzekające wartości objętych postępowaniem nieruchomości.

Główny zarzut strony skarżącej dotyczy zaś tego, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji operatu, a przy tym pominął dwa pozostałe znajdujące się w aktach sprawy operaty, w tym jeden sporządzony na zlecenie skarżącej.

Odnosząc się po kolei do zgłaszanych zarzutów w pierwszej kolejności należy wskazać, iż pierwszy sporządzony w sprawie operat szacunkowy autorstwa J. W. w ogóle nie odgrywał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Bezspornym bowiem jest, że autor operatu odstąpił od umowy zawartej z organem, dotyczącej sporządzenia tego dokumentu, a tym samym dokument ten przestał mieć charakter dowodu. Słusznie zatem uznały organy, iż nie podlegał on ocenie. Oczywistym bowiem jest, że odstąpienie od umowy jest czynnością prawną niweczącą skutki zawarcia umowy. W przypadku, gdy prawo odstąpienia zostało zastrzeżone w umowie (co miało miejsce w niniejszej sprawie), skutkiem złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy jest wygaśnięcie stosunku prawnego ze skutkiem ex tunc, tzn. od chwili zawarcia umowy. Zatem nawet wykonanie umowy (sporządzenie operatu szacunkowego) przed złożeniem oświadczenia o wypowiedzeniu umowy nie wpływa na jej skuteczność. Kwestia skuteczności odstąpienia od umowy pozostaje jednak poza oceną sądu. Najistotniejsze jest to, że odstąpienie od umowy przez rzeczoznawcę majątkowego czyni niemożliwym weryfikację jego operatu. Organ nie jest bowiem związany żadnym stosunkiem prawnym, który upoważniałby go do takiego działania. Bez znaczenia przy tym jest, że operat ten został dołączony do akt sprawy i doręczony stronom postępowania. Strony zostały bowiem zawiadomione o wypowiedzeniu umowy przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczącej sporządzenia wyceny nieruchomości i o konieczności powołania następnego biegłego celem sporządzenia nowej opinii. Słusznie zatem organy pominęły ten dokument zlecając sporządzenie kolejnego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Ten zaś w osobie P. Ż. ustalił wartość przedmiotowych działek na poziomie (...) zł za 1 m2. Tymczasem skarżąca gmina złożyła do akt sprawy operat szacunkowy z dnia (...) kwietnia 2012 r., sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego H. K., która wyceniła wartość 1 m2 przedmiotowych działek na (...) zł.

W tym kontekście wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości (ust. 4). W sprawie niniejszej wnosząca skargę upatruje naruszenia tego przepisu poprzez nierozpoznanie jej wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a ponadto skarżąca kwestionuje ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Tak postawione zarzuty należy uznać za chybione.

Wskazania przede wszystkim wymaga, że Sąd podziela panujący w orzecznictwie pogląd, iż przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny na zlecenie organu, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie mogła więc skarżąca kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu, jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy na jej zlecenie określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Zdaniem Sądu w takiej jednak sytuacji organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest ocenić przeciwstawne sobie operaty – jako dowody w sprawie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Innymi słowy przedłożony przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, podlega takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód, zgromadzony w sprawie. Dopiero w sytuacji, gdy treść obydwu operatów nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń organu, zobowiązany jest on do wystąpienia z urzędu do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego na zlecenie organu operatu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Słusznie bowiem uznały organy, że sporządzony na zlecenie Gminy W. operat nie odpowiada wymogom prawa, a tym samym nie mógł stanowić podstawy do zakwestionowania poprawności operatu P. Ż. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zaś nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 757/10), tych zaś złożony kontroperat słusznie nie wywołał.

Najistotniejsza w tym zakresie jest uwaga, iż zarówno przepisy u.g.n., jak i wskazanego wyżej rozporządzenia wymagają aby do porównania przyjmować w pierwszej kolejności nieruchomości podobne ze względu na jej położone. Oznacza to, że rzeczoznawca winien przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, gdyby zaś takich transakcji na rynku lokalnym nie było, wówczas może przyjąć za nieruchomości podobne ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku regionalnym, dalej krajowym. Stosownie bowiem do treści § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. § 36 ust. 2 stanowi natomiast, że dopiero w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie rynku lokalnego należy rozumieć jako obszar gminy i powiatu, zaś regionalnego jako obszar województwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1330/12).

Ta kolejność doboru transakcji z właściwego rynku obrotu nieruchomościami jest zatem bardzo istotna w zakresie oceny przez organy orzekające, a następnie sąd administracyjny poprawności sporządzonego operatu. W tym kontekście jedynie operat sporządzony przez rzeczoznawcę P. Ż. uwzględnia tę istotną z punktu widzenia poprawności operatu uwagę. Z operatu jego autorstwa wynika, że na rynku lokalnym istnieje obrót działkami drogowymi, a więc możliwe było określenie wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Wycena została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami na podstawie cen z rynku lokalnego.

Natomiast autor operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej Gminy mimo, iż stwierdza fakt istnienia kilkunastu transakcji nabycia gruntów pod drogi gminne w terenach mieszkaniowych w powiecie (...) (należącym do rynku lokalnego) do porównania przyjmuje nieruchomości podobne z rynku regionalnego, tj. z powiatu (...).

Jednocześnie w ocenie Sądu również przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. Ż. nieruchomości do porównania w pełni spełniają zawarte w art. 4 pkt 16 u.g.n. ustawowe kryteria podobieństwa. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak więc wynika z tej definicji nieruchomość podobna ma być porównywalna z nieruchomością wycenianą, nie zaś identyczna jak niejako domaga się tego strona skarżąca. W szczególności zupełnie nietrafne są twierdzenia podważające określenie przez rzeczoznawcę obszaru rynku lokalnego. Z operatu wynika bowiem, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości pochodzą z jednego powiatu (...), obejmującego swym obszarem teren skarżącej Gminy W. Niezrozumiały zatem jest zarzut wadliwie określonego rynku lokalnego. To zaś, że większość przyjętych do porównania nieruchomości położonych jest nie na terenie Gminy W., lecz na sąsiadującym z nią terenie gminy K., nie jest w myśl tego co wskazano żadnym uchybieniem, lecz prawidłowym postępowaniem rzeczoznawcy. Rynek lokalny to obszar nie tylko gminy lecz również powiatu. W niniejszej sprawie dodatkowo zachodziło bezpośrednie sąsiedztwo gmin, na których położone są przyjęte do porównania nieruchomości z nieruchomością wycenianą.

W tym kontekście nie mają żadnego znaczenia zarzuty dotyczące rzekomo wadliwie wskazanej przez rzeczoznawcę odległości pomiędzy miejscem położenia wycenianych działek, a teren przyjętym do porównania, skoro bezspornym jest, że tereny te znajdują się na obszarze sąsiadujących gmin. Mając powyższe na uwadze, nie sposób podzielić argumentów skarżącego o naruszeniu prawa przy doborze nieruchomości do porównań. Wszystkie porównywane nieruchomości pochodzą z właściwego rynku, tj. z rynku lokalnego i spełniają określone przepisami kryteria.

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego do zapłaty odszkodowania. Jak bowiem wynika z art. 132 ust. 5 u.g.n. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Gminy W., a jej organem wykonawczym jest wójt. Wskazanie wójta jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania było zatem prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi wskazany przepis stanowi podstawę prawną określenia w decyzji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. To zaś, że podmiot ten jest z góry określony przywołanym przepisem, nie oznacza, że organ nie jest uprawniony do wskazania go w decyzji rozstrzygającej sprawę. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu wskazanie w decyzji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest niezbędnym (obligatoryjnym) elementem decyzji odszkodowawczej. Skarżąca przedstawiając swój punkt widzenia w tym zakresie myli charakter decyzji deklaratoryjnej z decyzją konstytutywną, którą właśnie jest decyzja odszkodowawcza. W niniejszej sprawie wyłącznie przejęcie zajętych pod drogi działek nastąpiło z mocy prawa. Natomiast ustalenie odszkodowania z tego tytułu wymaga wydania odrębnej decyzji ze wskazaniem podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do jej wykonania.

Jednocześnie nietrafny jest zarzut niewłaściwego określenia stron postępowania. Oczywistym bowiem jest, iż stronami była M. M. i Gmina W. reprezentowana przez wójta, który z kolei udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, którego organy uwzględniały we wszystkich podejmowanych czynnościach.

Mając na względzie powyższe okoliczności trzeba stwierdzić, że przeprowadzona analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatów szacunkowych prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły także w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, prowadząc w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w tym postępowaniu, a wydane w sprawie rozstrzygnięcia należycie uzasadniając.

W takim stanie rzeczy sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego ani przepisów procedury administracyjnej - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.