Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 674/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52a
journal: Dz.U. 2016 poz 224
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach Agnieszki Formińskiej sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 52a ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 224 – dalej "u.p.n.") wymierzył M. R., zatrudnionej w sklepie w J. ul. [...] w charakterze, sprzedawcy karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, w związku ze stwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które w swoim składzie zawierały między innymi pentedron, UR-144, 3- metylometkatynon, 3-MMC, w okresie od 2012 r. do września 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PPIS wyjaśnił, że w związku z przesłaniem w dniu [...] r. przez Prokuratora Rejonowego w J. wniosku wraz z załącznikami organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Organ I instancji ustalił, że strona w wymienionym okresie jako sprzedawca we wskazanym sklepie wprowadzała do obrotu produkty, co do których wykonane badania fizyko-chemiczne potwierdziły, że są środkami zastępczymi w rozumieniu powołanej ustawy. Decyzja wydana została w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych przez Komendę Wojewódzką Policji w K. Laboratorium Kryminalistyczne ul. [...]. Otrzymane wyniki badań produktów potwierdziły, że wyroby wprowadzane do obrotu przez stronę zawierają w swoim składzie substancje: pentedron, UR-144,3-metylometkatynon, które w rozumieniu u.p.n. są środkami zastępczymi.

Organ I instancji stwierdził nadto, że strona była zapoznawana z kolejnymi decyzjami PPIS w W. o zakazie wprowadzania do obrotu oraz wycofywania z obrotu niektórych produktów oferowanych do sprzedaży, a zatem miała świadomość uczestniczenia we wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych, a mimo to dokonywała sprzedaży na polecenie pracodawcy. Wobec stwierdzenia, że M. R. wprowadzała do obrotu środki zastępcze, PPIS orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w dolnej wysokości przewidzianej w art. 52a u.p.n. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej organ I instancji wziął pod uwagę to, że ukarana była zatrudniona w sklepie w charakterze sprzedawcy.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie: art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej poprzez przyjęcie, że w związku z zabezpieczeniem towaru w sklepie powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi, a tym samym, że zostały naruszone wymagania zdrowotne; art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu u.p.n., mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane; art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna - konsumentom - "produktów podejrzewanych" przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, a także naruszenie art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" oraz poprzez błędne ustalenie, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu w sklepie w J. przy ul. [...]; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g.; art. 52a u.p.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej mimo, iż badania na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 u.s.d.g., nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu, a także poprzez niewykazanie, że produkty objęte decyzją są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W obszernym uzasadnieniu strona stwierdziła, że zatrzymanie produktów sprzedawanych w sklepie przy ul [...] w J., nastąpiło z naruszeniem przepisów, a kontrole przeprowadzane w sklepie należącym do różnych spółek, były wszczynane z naruszeniem art. 82 u.s.d.g. i art. 84c u.s.d.g., a kontrolujący w sposób bezprawny zajęli produkty, które stały się przedmiotem dalszych badań. Wyraziła opinię, że wyniki badań nie mogą stać się dowodem w postępowaniu. Zdaniem strony art..79 ust. 2 pkt 2 u.s.d.g. nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia przez organ od zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, bowiem znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ stwierdzi, do obrotu lub ich wytwarzania. Dla możliwości wydania przez organ decyzji o wstrzymaniu do obrotu produkt jest jego faktyczne wprowadzenie do obrotu, a ponadto konieczne jest jednoznaczne stwierdzenie przez organ, że działalność jaką prowadzi przedsiębiorca wyczerpuje znamiona wprowadzania środka zastępczego do obrotu. Dalej wskazała, że wymienione w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi i nie są przeznaczone do spożycia. Wyjaśniła, że działalność gospodarczą w sklepie przy ul. [...] prowadziło kilka spółek z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w P., a strona była pracownikiem podmiotu prowadzącego działalność w tym sklepie. Wyraziła pogląd, że sprzedaż detaliczna konsumentom produktów nie jest równoznaczna z "wprowadzaniem do obrotu", a w tym zakresie przywołała wyroki sądów administracyjnych orzekających w sprawach nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 52a ust. 1 u.p.n. Zdaniem strony zastosowanie art. 44b u.p.n. oraz art. 52a u.p.n. nie było możliwe bowiem Polska nie notyfikowała projektów przepisów technicznych zawartych w ustawie o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zaakcentowała, że zgodnie z art. 8 dyrektywy 98/34/WE państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Podkreśliła, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów technicznych takich jak art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875) jest ich bezskuteczność rozumiana jako obowiązek powstrzymania się przez wszystkie organy państwa członkowskiego od ich stosowania, a wobec powyższego, zdaniem strony, wszczęcie i prowadzenie postępowania jest pozbawione podstaw prawnych i tym samym nielegalne. Strona podkreśliła, że jako pracownik spółek prowadzących sklep miała obowiązek stosowania się do poleceń służbowych pracodawcy. Stwierdziła również, że czyn opisany w art. 52a u.p.n. nie jest czynem zabronionym w rozumieniu art. 115 § 1 k.k. ani też w rozumieniu art. 43 § 1 k.k. zatem nie było podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy polegającego na wykonywaniu obowiązków sprzedawcy. Uznała wobec powyższego, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a prowadzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a u.p.n, jest niedopuszczalne.

Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, całkowicie podzielając jej ustalenia i wnioski. Organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że uczestniczenie skarżącej w obrocie (sprzedaży) środkami zastępczymi zostało stwierdzone w trakcie kontroli sanitarnych przeprowadzonych w obecności skarżącej oraz funkcjonariuszy Policji. Za bezprzedmiotowe uznał zarzuty dotyczące naruszenia ustawy o swobodzie gospodarczej, które nie były w tym postępowaniu stosowane. Uznał również za niezrozumiały zarzut naruszenia art.27c o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy zauważył, iż sam ustawodawca wprowadził w ustawie art. 27c o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapis o istnieniu jedynie "uzasadnionego podejrzenia" nie zaś pewności, co do stwarzania zagrożenia, gdyż to ustalić mogą dopiero przeprowadzone następnie badania bezpieczeństwa produktu. Sprawozdanie z badań przeprowadzonych przez Komendę Wojewódzką Policji w K. Laboratorium Kryminalistyczne ul. [...] potwierdziły, że próbki produktów zatrzymanych w sklepie w J. będące analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n. stanowią środki zastępcze w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 27 u.p.n. Nie budzi wątpliwości, że tego typu środki stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Fakt negatywnego oddziaływania środków zastępczych jest powszechnie znany i bez znaczenia pozostaje umieszczanie na ich opakowaniach opisów "nie do spożycia", "saszetki przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi". Zgodnie z art. 4 pkt. 34 u.p.n. "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Dotyczy to zarówno osób niebędących ich konsumentami, jak będących ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w wyrokach: NSA z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13 oraz NSA z 15 grudnia .2015 r. sygn. akt II OSK 975/14. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy. Kwestionowanie przez skarżącą zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi przez sprzedawane przez nią produkty organ uznał za niezrozumiałe w kontekście powszechnej wiedzy o właściwościach środków zastępczych, jakimi są te produkty. Uznał za gołosłowne twierdzenia skarżącej, że nie wykazano, iż zakwestionowane środki są środkami zastępczymi bowiem opinia toksykologiczna Komendy Wojewódzkiej w K. Laboratorium Kryminalistyczne w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje czym są zakwestionowane środki. Nadto zauważył, że z urzędu organowi I i II instancji znany jest fakt, iż w sklepie w J. przy ul. [...] wprowadzane były do obrotu produkty, w których w wyniku oceny i badań stwierdzono substancje będące również środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 52a u.p.n., gdyż zgromadzony materiał dowodowy, potwierdza wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, w sprawie została wydana decyzja wymierzająca karę pieniężną w najniższej dolnej granicy przewidzianej w art. 52a u.p.n.

Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. gdyż kontrole przeprowadzone w sklepie były przeprowadzone w sposób nienaruszający przepisów prawa, a więc dowody przeprowadzone w toku kontroli, mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Zauważył, że M. R. została pouczona o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy. Czynności kontrolne były wykonywane przez upoważnionych pracowników po okazaniu pracownikowi sklepu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W trakcie czynności kontrolnych strona była informowana o zakresie kontroli, nakazie wycofania produktów z obrotu, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi czyli była świadoma jakie środki sprzedaje i w jakim celu są używane. Nadto stwierdził, że zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 11 kpa , art. 12 kpa art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa nie znajduje uzasadnienia, bowiem zaskarżona decyzja zawiera podstawy prawne poprzez przytoczenie podstawy nałożenia kary. Dalej stwierdził, że wprowadzanie do obrotu produktów nieoznakowanych, o nieznanym składzie, działaniu i wysokiej cenie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich bezpieczeństwa zdrowotnego. Niezależnie od powyższego zauważył, że organ I instancji nie stwierdził, iż strona prowadzi własna działalność gospodarczą. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przypadek bezpośredniego skutku dyrektywy unijnej. Odnosząc się do zarzutu strony, że nie została dokonana notyfikacja art. 44b oraz art. 52 u.p.n. wymagana przez art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego organ odwoławczy zaznaczył, iż art. 79 ust.2 pkt 4a u.s.d.g. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu tej dyrektywy, która "przepisy techniczne" definiuje jako " specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzania do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał wymierzenie kary pieniężnej za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania. Skarżąca zasadniczo powtórzyła zarzuty i argumenty z odwołania, dodatkowo wskazując na pominięcie przez organ odwoławczy kwestii braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a ust. 2 art. 79 u.s.d.g oraz art. 44b i art. 52 u.p.n. Zdaniem skarżącej jest to istotny problem, gdyż w sytuacji gdyby art. 79 ust. 2 pkt. 4a u.s.d.g. nie był stosowany, to organ sanitarny musiałby zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Przeprowadzenie jej niezgodnie z przepisami powoduje niemożność wykorzystania uzyskanych w jej trakcie dowodów w żadnym toczącym się postępowaniu, o czym stanowi art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Nadto zarzuciła naruszenie art 11 kpa i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 44b i 52a u.p.n.) - co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że skarżąca miała świadomość charakteru sprzedawanych przez nią produktów, ich składu chemicznego, wpływu na zdrowie człowieka a także sposobu użycia produktów przez klientów sklepu. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do technicznego charakteru art. 44b i 52a u.p.n., a brak stanowiska organu w tej kwestii stanowi niedopuszczalne naruszenie procedury co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia z uwagi na konsekwencję naruszenie wymogu notyfikacji wskazanych przepisów, które były podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Podtrzymała zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie naruszenia procedur kontroli. Dalej skarżąca wywodziła, że sprzedawane produktu nie były przeznaczone do spożycia, a więc nie stanowiły środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n, przy czym przytoczyła ten przepis w brzmieniu nie uwzględniającym zmiany dokonanej ustawą nowelizacyjną z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 875). Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 52a u.p.n. w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. i przyjęcie, że dokonywana w sklepie w J., sprzedaż detaliczna - konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom.

Skarżąca po raz kolejny podniosła zarzut braku notyfikacji art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g., a także art. 44b u.p.n. oraz art. 52a u.p.n podkreślając, że Polska nie notyfikowała projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875), a zobowiązana była do notyfikacji tych przepisów Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.). Skarżąca przytoczyła fragmenty orzeczeń TSUE oraz Sądu Najwyższego wskazujących w szczególności na zasadę prymatu stosowania prawa Unii oraz obowiązki ciążące na państwach członkowskich i organach tychże państw w przypadkach braku notyfikacji przepisów technicznych. Skarżąca zauważyła, że wynikającą z prawa Unii konsekwencją braku notyfikacji przepisów technicznych takich jak art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz.875) jest ich bezskuteczność rozumiana jako obowiązek powstrzymania się przez wszystkie organy państwa członkowskiego od ich stosowania, a wszczęcie i prowadzenie postępowania jest w obecnym stanie prawnym pozbawione podstaw prawnych i tym samym nielegalne. Dyrektywa 98/34, która zgodnie z art. 288 TFUE wiąże państwa członkowskie co do celu, jakim jest ochrona swobodnego przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym, którego zasadniczym sposobem wykonania jest obowiązek notyfikacji, powinna być interpretowana w ten sposób, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek.

Zdaniem skarżącej nie podlega ona karze pieniężnej również dlatego, że jako pracownik musi wykonywać polecenia pracodawcy, gdyż konsekwencją niewykonania polecenia pracodawcy może być zwolnienie dyscyplinarne. Możliwość odmowy wykonywania takiego polecenia odniosła wyłącznie do przypadków, gdy miałoby dojść do popełnienia czynu zabronionego w pojęciu prawa karnego. W pozostałym zakresie skarga powieliła argumentację odwołania.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek bezpośredniego skutku dyrektywy unijnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.224 ze zm.- dalej "u.p.n.").

Zgodnie z art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.0000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Zgodnie z art. 4 pkt 27 u.p.n. środek zastępczy - produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Ustawodawca w art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony przez organy inspekcji sanitarnej w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno w zakresie przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącą sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n., jak też wysokości orzeczonej kary. Organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparły się o wyniki badań przeprowadzonych przez Komendę Wojewódzką Policji w K. Laboratorium Kryminalistyczne ul. [...], które potwierdziły że wyroby wprowadzane do obrotu przez stronę w rozumieniu u.p.n. są środkami zastępczymi jak również o zeznania skarżącej złożone w PPIS do protokołu przesłuchania strony w dniu [...]r. (karta 15 akt adm.). Na tej podstawie zasadnie uznały, że skarżąca wprowadziła do obrotu środki zastępcze, które w swoim składzie zawierały substancje psychoaktywne i produkty je zawierające zakwalifikowane jako środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wbrew zarzutom skargi, organy inspekcji sanitarnej dokonały prawidłowej wykładni art. 52a u.p.n., przyjmując, że użyte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środka zastępczego odnosi się do wszystkich przypadków udostępnienia takich środków, bez względu na to, czy osoba, której środek ten jest udostępniany jest jego bezpośrednim (ostatecznym) konsumentem czy nie. Definicję legalną wprowadzenia do obrotu zawiera art. 4 pkt 34 u.p.n., zgodnie z którym określenie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze oraz przywołanych w niej orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych jakoby pod pojęciem "wprowadzania do obrotu środków zastępczych " (o którym mowa w art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.) należało rozumieć tylko i wyłącznie sytuacje udostępniania tych środków osobom trzecim, które uczestniczą w ich dalszym obrocie hurtowym lub detalicznym, z wyłączeniem udostępnienia ich finalnym konsumentom. Pogląd ten został ukształtowany w oparciu o orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego orzekających w sprawach odpowiedzialności karnoprawnej za czyny wymienione w rozdziale 7 u.p.n., zatytułowanym "Przepisy karne". Dyspozycje przepisów art. 56 ust. 1 oraz art. 58 i art. 59 u.p.n. zawartych w tym rozdziale nie obejmują środków zastępczych, o jakich mowa w art. 4 pkt 27 u.p.n., do których odnosi się art. 52a umieszczony przez ustawodawcę w odrębnym od ww. przepisów karnych rozdziale 6a. zatytułowanym "Kara pieniężna". Z tego też względu recepcja takiej wykładni w sprawach dotyczących odpowiedzialności administracyjnoprawnej uregulowanej w ww. rozdziale 6a, jest wadliwa. Pogląd taki prezentowany jest w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym i tutejszy Sąd w pełni aprobuje prezentowaną w nim argumentację. Podkreśla się, że wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n. Przepisy te zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), obowiązując od dnia 27 listopada 2010 r., a powodem ich wprowadzenia - jak wynika z uzasadnienia projektu tej nowelizacji (Sejm RP VI kadencji, druk nr 3442) – był istniejący i rozwijający się proceder wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, tzw. "dopalaczy". Przyjęte w nowelizacji rozwiązania, m.in. wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej (a nie karnej) miało na celu szybkie i prewencyjne reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki spowodowane wprowadzaniem (a zatem udostępnianiem komukolwiek i w jakiejkolwiek formie) wszelkich substancji używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa (tj. środków zastępczych). W tym stanie rzeczy, w procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów judykatury czy doktryny ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7. u.p.n., a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków, a nie środków zastępczych. Z tego też powodu należy uznać, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie środka zastępczego (vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2965/13, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 77/14 niepublik.). W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1210/14

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku notyfikacji projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875) to należy uznać go za chybiony bowiem wskazana ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 11 grudnia 2014 r. pod numerem 2014/621/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337). W treści głównej powiadomienia (dokonanego w trybie awaryjnym), projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw stwierdzono między innymi w pkt 8 "Zmiany zawarte w pkt 22 i 23 projektu, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 44b oraz dodanie art. 44d do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dotyczą wprowadzenie zakazu wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium RP nowych substancji psychoaktywnych oraz ustanowienie zakazu przywozu wobec środków zastępczych (obecnie jest tylko zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu)". Jak wynika z uzasadnienia wskazanego powiadomienia "Proponowane przepisy w sposób niekwestionowany mogą doprowadzić do ograniczenia pojawiania się na rynku polskim niebezpiecznych dla zdrowia i życia produktów oraz wyeliminowanie ich napływu z państw trzecich". Należy zauważyć, że zgodnie z dyrektywą (UE) 2015/1535 państwa członkowskie muszą poinformować Komisję o wszelkich projektach przepisów technicznych przed ich przyjęciem. Od momentu zgłoszenia projektu obowiązuje trzymiesięczny okres obowiązywania zasady standstill – podczas którego zgłaszające państwo członkowskie nie może przyjąć danych przepisów technicznych – dający Komisji i pozostałym państwom członkowskim czas na przeanalizowanie zgłoszonego tekstu i udzielenie stosownej odpowiedzi. Dyrektywa przewiduje również procedurę w trybie pilnym, która ma umożliwiać bezzwłoczne przyjęcie krajowego projektu pod pewnymi warunkami, tj. "z naglących powodów, spowodowanych przez poważne i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt lub roślin". Komisja jak najszybciej podejmuje decyzję o uzasadnieniu procedury w trybie pilnym. Jeżeli Komisja zaakceptuje wniosek o zastosowanie trybu pilnego, trzymiesięczny okres obowiązywania zasady standstill nie ma zastosowania, a zgłoszony tekst może zostać bezzwłocznie przyjęty, co wynika z art. 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.

W ocenie składu orzekającego o możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a u.p.n. decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.p.n. Sąd nie podziela także argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przez organ w trakcie postępowania norm prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczającą podstawę do uznania, że substancja zabezpieczona u skarżącego stanowi środek zastępczy oraz, że została ona wprowadzona przez skarżącego do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Wobec powyższego obowiązkiem organów administracji było obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej zgodnie w art. 52a ust. 1-3 u.p.n.

Zarzuty i wywody skargi wskazujące na naruszenie art. 27 ustawy o inspekcji sanitarnej oraz art. 4 pkt 27 u.p.n. wynikają m.in. z przytoczenia przez skarżącą nieaktualnej treści tego ostatniego przepisu. Jak już wcześniej podano ustawa nowelizacyjna z dnia 24 kwietnia 2015 r. nadała nowe brzmienie definicji środka zastępczego, obowiązujące od dnia 1 lipca 2015 r., a więc mające zastosowanie także w niniejszym postępowaniu – stosownie do art. 6 i 10 tej ustawy. Skoro według nowej wersji środkiem zastępczym jest produkt, który może być użyty, a nie – jak dotychczas – jest używany, to bezprzedmiotowe są uwagi skarżącej co do tego, czy organy wykazały faktyczne użycie produktów przez konsumentów oraz powołujące się na zapisy na etykietach tych produktów.

Bezprzedmiotowe są również zarzuty bazujące na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym względzie skarżąca jest niekonsekwentna, skoro akcentuje także, że nie prowadzi działalności gospodarczej, co jest przecież zbieżne z ustaleniami organów. W takiej jednak sytuacji nie może ona skutecznie przytaczać przepisów wymienionej ustawy, mającej zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Dotyczy to zatem także kwestii notyfikacji związanej z art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. oraz oceny prawidłowości kontroli działalności gospodarczej w aspekcie art. 77 ust. 6 u.s.d.g., odnoszącym się właśnie wyłącznie do kontrolowanego przedsiębiorcy.

Natomiast podstawą prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej był przepis art. 52a u.p.n. i tylko przesłanki w nim zawarte wymagały ustaleń i oceny organów administracyjnych. Tymczasem ustaliły one w sposób niewątpliwy, że skarżąca wprowadziła do obrotu środki zastępcze. O obowiązującej w czasie rozstrzygania sprawy przez organy definicji "środka zastępczego" z art. 4 pkt 27 u.p.n. była już wcześniej mowa. Natomiast właściwości fizyko-chemiczne produktów sprzedawanych przez skarżącą, a pobranych przez organ sanitarny w toku wielokrotnych kontroli, zostały jednoznacznie zakwalifikowane, jako odpowiadające charakterowi środków zastępczych w wydanych opiniach biegłych kompetentnej placówki badawczej. Skarżąca nawet nie próbowała podważać tych opinii. Stosownie do art. 75 § 1 kpa wyniku przeprowadzonych badań należało włączyć do materiału dowodowego, gdyż w sposób oczywisty miały one znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy.

Z punktu widzenia normy art. 52a u.p.n. obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ja stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym karze pieniężnej podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Rola i status poszczególnych osób może mieć natomiast znaczenie przy ustalaniu wysokości kary. Należy stwierdzić, że nie ma żadnych powodów do zastosowania ścieśniającej wykładni w powyższym zakresie.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że dokonywała sprzedaży środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez kolejne spółki z o.o. i była zobowiązana do wykonywania poleceń pracodawcy zgodnie art. 100 § 1 Kodeksu pracy należy zauważyć, że w oparciu o ten przepis była ona zobowiązana do odmowy wykonania polecenia pracodawcy, o ile nakazywał jej sprzedaż środków zastępczych. Wspomniany przepis nakazuje bowiem wykonanie tylko poleceń, które nie są sprzeczne z przepisami prawa. Wbrew wywodom skargi sprzeczność z przepisami prawa nie ogranicza się do norm prawa karnego, penalizujących czyny zabronione. Wymóg zgodności polecenia z prawem obejmuje bowiem wszelkie gałęzie prawa. Tymczasem zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu wynika z samego art. 52a u.p.n., skoro zakłada on karanie tego procederu, a wprost sformułowany został w art. 44b ust. 1 tej ustawy. Polecenie złamania tego zakazu jest zatem bez wątpienia sprzeczne z prawem. Skarżąca była więc nie tylko uprawniona, ale i zobligowana do odmowy wykonania takiego polecenia. Skoro tego nie uczyniła i uczestniczyła w wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, to nałożenie na nią kary z art. 52a u.p.n. było prawidłowe. Wymiar tej kary nie wymaga omawiania, gdyż nałożono ją w minimalnej wysokości, jaką przewiduje ten przepis.

Wobec powyższego nie można organom zarzucić naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie a zatem, stosownie do regulacji art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.