Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1152/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 13/05 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] przyznającej nieodpłatnie na własność małżonkom Z. i J. Ł. działkę nr [...] położoną we W. obręb O. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 kwietnia 2006 r. (II SA/Wr 13/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] przyznającej nieodpłatnie na własność małżonkom Z. i J. Ł. działkę nr [...] położoną we W. obręb O.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 stycznia 1988 r. wydaną na podstawie art. 51, 56, 57, 58 i 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) na wniosek J. i Z. Ł. przejęto na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne stanowiące własność J. Ł. Z gospodarstwa wyłączono zabudowaną działkę pozostającą własnością J. Ł. i przydzielono ją J. i Z. Ł. do dożywotniego użytkowania działkę oraz zawarto inne wymagane wskazanymi wyżej przepisami prawa rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreślono, że wnioskodawcy spełniają warunki przyznania emerytury, a gospodarstwo stanowi własność J. Ł.

W podaniu z dnia 25 marca 1991 r. J. Ł. wniósł o przydzielenie mu działki przyznanej wskazaną decyzją na własność.

Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) przyznano nieodpłatnie na własność małżonkom Z. i J. Ł. działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że małżonkowie użytkują nieprzerwanie do chwili wydania decyzji działkę pozostawioną im do dożywotniego użytkowania i skoro J. Ł. wystąpił o przyznanie tej działki, a spełnione zostały warunki z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to należało przyznać działkę na własność. Decyzję doręczono obojgu małżonkom, jej odbiór potwierdził skarżący 2 września 1991 r.

Dnia 9 października 2000 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części orzekającej o przyznaniu działki na własność Z. Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., ponieważ nie była ona właścicielką przejętego gospodarstwa.

Decyzją z dnia [...] SKO we W. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na wyjątkowość instytucji stwierdzania nieważności decyzji i konieczność oceny prawnej kwestionowanej decyzji administracyjnej według stanu z daty jej wydania. Zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy z 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jeżeli prawo do emerytury przysługiwało obojgu małżonkom, to uprawnienie do użytkowania działki przysługiwało małżonkom łącznie. Natomiast zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Przyznanie własności wyłącznie skarżącemu byłoby sprzeczne z tym przepisem, zaś uprawnienie do nabycia prawa własności działki wymagało złożenia wspólnego wniosku obojga małżonków.

Wskazano ponadto, że organ orzekający w tej sprawie z naruszeniem przepisów prawa pominął w rozstrzygnięciu Z. Ł., jednak oznaczył ją jako adresata decyzji, obok skarżącego, zaś strona ta nie wniosła odwołania. Usunięcie wskazanej wady dokonywane jest w wyniku wznowienia postępowania, co obecnie nie jest dopuszczalne, zaś w odpowiednim czasie uzasadniałoby stosowanie art. 146 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu nie nastąpiło natomiast rażące naruszenie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji było zgodne z tym przepisem. Przyznanie prawa własności zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników następuje z mocy prawa, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Treść decyzji nie pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżył obie decyzje SKO jako sprzeczne z materiałem dowodowym, art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, art. 31 i 33 k.r.o. oraz art. 207 k.k. oraz jako naruszające zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania do władz administracyjnych (art. 6, 7 i 6 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268) wyjaśnia w art. 2 pkt 1, że przez użyte w tej ustawie określenie rolnik rozumie się w szczególności zarówno właściciela gospodarstwa rolnego, jak i małżonka rolnika. Według art. 38 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie ustalał ZUS. Zgodnie z art. 56 ust. 2 rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego, przy czym - zgodnie z ust. 3 - uprawnienie to przysługuje obojgu małżonkom łącznie, jeżeli prawo do emerytury przysługuje im łącznie. Według art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wymienionych przepisów wynika jasno, że użytkowanie działki powstało z mocy prawa, z chwilą przekazania gospodarstwa i to na rzecz rolnika, który je przekazał oraz również na rzecz małżonka rolnika będącego wyłącznym właścicielem tego gospodarstwa. Organ administracji orzekający o omawianym skutku prawnym przekazania gospodarstwa, nie mógł kwestionować skutków prawnych decyzji ZUS-u orzekającej o przysługiwaniu emerytury obojgu małżonkom i nie mógł nie uwzględnić faktu pozostawania obojga rolników w związku małżeńskim.

Organ rozpatrujący wniosek w sprawie uwłaszczeniowej mógł domniemywać, że wolą obojga małżonków jest uzyskanie uwłaszczenia, zaś skarżący występuje w sposób dorozumiany w ich imieniu łącznie. Pogląd ten nie zwalniał oczywiście organu od obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania oraz uzyskania zgody żony skarżącego, a przede wszystkim jej wniosku o przyznanie własności działki. W ocenie sądu prawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący, bo wniosek został przecież złożony, uczestniczka postępowania wniosek i jego skutki akceptowała, zaś naruszenie jej uprawnień procesowych nie mogło mieć znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, zaś art. 118 został zastosowany prawidłowo, skoro decyzja orzekała o przyznaniu prawa własności działki rolnikom do tego uprawnionym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu było dopuszczalne jedynie albo stwierdzenie nieważności decyzji w całości, albo odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie było prawnie dopuszczalne uwłaszczenie skarżącego w zakresie przysługującego mu współuprawnienia, bez jednoczesnego uwłaszczenia uczestniczki postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W skardze tej zarzucił wyrokowi "naruszenie prawa materialnego, a to artykułu 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącego "rozpoznając skargę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie". Skarżący zarzucił również błędną wykładnię art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz "inne uchybienia, jak naruszenie zaufania do władz administracyjnych (art. 3, 6 k.p.a.) mające wpływ na treść wyroku, jak również nie ustosunkowanie się do uchwał i wyroków NSA przytoczonych przez skarżącego".

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w chwili zdawania gospodarstwa rolnego był żonaty, ale małżeństwo "zostało prawomocnie rozwiązane kilka lat temu", a mimo to WSA mylnie stwierdził, że istnieje nadal. Skarżący zwraca uwagę, że nie wiedział o decyzji przyznającej własność - dowiedział się o niej dopiero w 1997 r. Skarżący uważa, że miał prawo skarżyć tę decyzję - pozbawienie go tego prawa "narusza zaufanie do władz administracyjnych". Skarżący zwraca uwagę, że Z. Ł. nie zdała żadnego gospodarstwa ani nie składała żadnego wniosku, a zatem jedynie skarżący powinien otrzymać działkę na własność. Skarżący na potwierdzenie "bezwzględnych wymogów z art. 118 powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego - Wojewódzki Sąd Administracyjny wspomniał o tym w uzasadnieniu swojego wyroku, nie zajmując stanowiska w tym przedmiocie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. złożyło wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliło, że w uzasadnieniach obu decyzji Kolegium dokonano "szerokiej wykładni" przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, na podstawie których przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne J. Ł. Z przeprowadzonej analizy przepisów powołanej ustawy bezspornie wynika, że ustawodawca nie uzależniał przyznania uprawnienia do użytkowania działki gruntu rolnego od tego, czy prawo własności gospodarstwa rolnego przejmowanego na rzecz Skarbu Państwa przysługiwało tylko jednemu, czy też obojgu małżonkom łącznie. Nawet w sytuacji, gdy grunty przekazywanego gospodarstwa rolnego stanowiły składnik majątku odrębnego jednego z małżonków, ale uprawnienie do emerytury rolniczej przysługiwało obojgu z nich, to prawo do użytkowania działki, o której mowa w przepisach art. 56 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy z 1982 r., przysługiwało małżonkom łącznie. Wobec powyższego, zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, skoro obojgu małżonkom przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, to tytuł własności takiej działki przyznaje się nieodpłatnie obojgu małżonkom. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Kolegium stwierdziło, że zarzuty te zostały sformułowane w sposób niezrozumiały i bardzo ogólnikowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzuca sądowi naruszenie art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem skarżącego "rozpoznając skargę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie". Należy zwrócić uwagę, że takie twierdzenie skarżącego jest polemiką z poglądami wyrażonymi przez sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku. To, że sąd wojewódzki wydał wyrok niezgodny z oczekiwaniami skarżącego nie oznacza, iż wyrok narusza art. 134 p.p.s.a. W ocenie NSA, przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawnych istotnych w rozpoznawanej sprawie.

Również zarzuty skarżącego, że sąd wojewódzki naruszył zasadę "zaufania do władz administracyjnych" oraz, że dokonał błędnej wykładni art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24) należy uznać za bezzasadne, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Jak trafnie zauważył sąd wojewódzki, w niniejszym postępowaniu było dopuszczalne jedynie albo stwierdzenie nieważności decyzji w całości, albo odmowa tego stwierdzenia. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest dopuszczalne uwłaszczenie skarżącego w odniesieniu do całej działki.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] jest zgodna z prawem. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie rażące naruszenie prawa wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V S.A. 86/92 i 432-466/92; ONSA Nr 1/1993, poz. 23). Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nie naruszała prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Co prawda, mimo że uprawnienie do nabycia prawa własności działki wymagało złożenia wspólnego wniosku obojga małżonków, a organ administracji z naruszeniem procedury pominął w rozstrzygnięciu Z. Ł., jednak oznaczył ją jako adresata decyzji, obok skarżącego. Wskazana decyzja nie została zaskarżona w drodze odwołania.

Zgodnie z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyznanie prawa własności na podstawie tego przepisu następuje z mocy prawa, a decyzja ma charakter deklaratoryjny - przyznanie własności wyłącznie skarżącemu byłoby właśnie sprzeczne z tym przepisem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.