Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 942/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 8 ust. 1-3, art. 3 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skarg D. D., A. J. i M. R. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 942/21

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 29 września 2021 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania M. S., M. R., A. S., A. J. i D. D. od decyzji Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. w gm. I., na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

uchylił decyzję Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi O. w gm. I., w części:

1. określonej w punkcie I rozstrzygnięcia decyzji Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...], dotyczącej gruntów wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu w jednostkach rejestrowych nr 63, 294 i w tym zakresie orzekł o wydzieleniu:

w jednostce rejestrowej nr 63 gruntów oznaczonych jako działki:

- nr 2 o powierzchni 2,0725 ha i wartości 139,44 jednostek szacunkowych,

- nr 545 o powierzchni 0,1788 ha i wartości 12,52 jednostek szacunkowych, w jednostce rejestrowej nr 294 gruntów oznaczonych jako działka:

- nr 33 o powierzchni 4,9852 ha i wartości 293,39 jednostek szacunkowych,

w granicach przedstawionych na szkicu wyznaczenia projektowanych działek po zmianie projektu scalenia gruntów wsi O. w części dotyczącej działek nr nr 33 i 545 oraz na mapie ze zmianą projektu scalenia gruntów wsi O. w części dotyczącej tych działek, wchodzącymi w skład dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 sierpnia 2021 r. pod identyfikatorem [...],

2. określonej w punkcie VI rozstrzygnięcia decyzji Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...], dotyczącej obowiązku B. i W. małż. D. (właścicieli działek z jednostki rejestrowej nr [...]) uiszczenia dopłaty w kwocie 4 740,00 zł oraz obowiązku Gminy I. (właściciela działek z jednostki rejestrowej nr [...]) uiszczenia dopłaty w kwocie 8 860,00 zł i w tym zakresie orzekł o braku obowiązku B. i W. małż. D. (uczestników scalenia w odniesieniu do gruntów wykazanych w jednostce rejestrowej nr 294), uiszczenia dopłaty oraz o nałożeniu obowiązku na Gminę I. (uczestnika scalenia w odniesieniu do gruntów wykazanych w jednostce rejestrowej nr 80), uiszczenia dopłaty w kwocie 8 048,00 zł (słownie: osiem tysięcy czterdzieści osiem złotych), zgodnie z "Rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po zmianie" oraz zgodnie z "Wykazem dopłat po zmianie", zawartymi w dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 sierpnia 2021 r. pod identyfikatorem [...],

3. określonej w punkcie VII dotyczącej wypłaty na rzecz D. D. (współwłaścicieli działek z jednostki rejestrowej nr [...]) kwoty 1 850,67 zł, D. D. (współwłaścicieli działek z jednostki rejestrowej nr [...]) kwoty 1 850,67 zł i W. D. (współwłaścicieli działek z jednostki rejestrowej nr [...]) kwoty 1 850,67 zł, tytułem dopłat za wydzielenie gruntów o mniejszej wartości i w tym zakresie orzekł o braku dopłat na rzecz D. D., D. D. i W. D. (uczestników scalenia w odniesieniu do gruntów wykazanych w jednostce rejestrowej nr [...]), zgodnie z "Rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu po zmianie" oraz zgodnie z "Wykazem dopłat po zmianie" zawartymi w dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 sierpnia 2021 r. pod identyfikatorem [...].

W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia grantów wsi O. w gm. I .

Jak podkreślił Wojewoda , decyzja Starosty z 16 marca 2021 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 29 kwietnia 2021 r., a następnie wywieszona na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w I. od 5 maja 2021 r. oraz we wsi O. od dnia 30 kwietnia 2021 r. na okres 14 dni, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Po upływie tego terminu stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy decyzję uznano za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: M. S., M. R., A. S., A. J. i D. D.

Wszyscy odwołujący stwierdzili, że zatwierdzony projekt scalenia gruntów jest dla nich niekorzystny.

Według M. S. w wyniku scalenia pomniejszono powierzchnię należących do niego gruntów o 8 arów, w związku z tym zażądał dołączenia do jego gruntów brakującej powierzchni.

Zarzuty odnośnie pomniejszenia jego gruntów po scaleniu podniósł także A. S., dodatkowo podkreślając, że nowo zaprojektowana działka nr 115 została zwężona w stosunku do przedscaleniowej działki nr 583, co będzie utrudniać prace polowe.

M. R. zakwestionował brak wystarczającego dojazdu do działek oznaczonych przed scaleniem nr 84/1, 85/1 i 86/4 wyjaśniając, że przed scaleniem dojeżdżał do nich przez działkę nr 88, która posiadała dostęp do drogi z dwóch stron.

Zdaniem A. J., po scaleniu nastąpiło przesunięcie granicy pomiędzy działkami nr 360 i 361 w taki sposób, że utraciła dostęp do posadowionej w granicy studni, a nadto granica obecnie nie przebiega w linii prostej.

D. D. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji gdyż działki poddane scaleniu "nie zostały wymierzone i rozdzielone granicznikami". Nie zgodziła się również z przyznania kwoty dopłaty za część działki, która zgodnie z jej stanowiskiem, powinna być obliczona według stawek rynkowych.

Odnosząc się do powyższych odwołań Wojewoda uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, projekt scalenia gruntów wsi O. w części dotyczącej tych odwołań, został w większości opracowany zgodnie z zasadami określonymi w przepisach obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 2982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.). Jedynie w przypadku odwołania złożonego przez Panią D. D. organ odwoławczy stwierdził wydzielenie ekwiwalentu z naruszeniem art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów tj. wydzielenie na rzecz Pani D. D. i jej nieletnich dzieci gruntów o mniejszej wartości z zastosowaniem dopłaty bez wymaganego prawem wniosku.

Jak bowiem ustalił Wojewoda , zgodnie z projektem scalenia gruntów wsi O. zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 16 marca 2021 r., scaleniem objęto między innymi grunty wykazane w ewidencji gruntów i budynków oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...], stanowiące działki nr 413/1 i 474 o łącznej powierzchni 2,24 ha. D. D. została wykazana jako współwłaściciel tych gruntów z udziałem wynoszącym 1/3 części.

Zgodnie z szacunkiem przyjętym do scalenia wartość opisanych powyżej gruntów wyniosła 150,35 jednostek szacunkowych.

Po zastosowaniu potrąceń wynikających z art. 17 ust. 2 ustawy, wartość gruntów należna do wydzielenia w zamian za wyżej opisane grunty wynosiła 149,82 jednostek szacunkowych.

W trakcie prac związanych z opracowaniem projektu scalenia D. D. złożyła wniosek w sprawie zmniejszenia obszaru gospodarstwa, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, który dopuszcza możliwość na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia wydzielenia im gruntów o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty.

Jednocześnie B. D. i W. D. właściciele przedscaleniowej działki nr 687 graniczącej z działką nr 474, której współwłaścicielem była przed scaleniem D. D., złożyli wniosek o przyznanie gruntów na powiększenie obszaru gospodarstwa.

Z zapisów dokonanych w kartach uczestników postępowania scaleniowego oraz z treści złożonych wniosków wynika, że doszło do porozumienia pomiędzy właścicielami wyżej opisanych gruntów. D. D. zadeklarowała zmniejszenie powierzchni należącego do niej gospodarstwa kosztem działki nr 474 a B. D. i W. D. powiększenie swojego gospodarstwa o tą działkę. Złożone wnioski były ze sobą powiązane, a ich uwzględnienie przy opracowaniu projektu scalenia gruntów wsi O., było możliwe tylko w przypadku realizacji obu złożonych deklaracji.

W uzasadnieniu podniesiono, że w obszarze scalenia obejmującym ww. grunty, brak jest gruntów należących do Skarbu Państwa, które mogłyby być przedmiotem powiększania gospodarstw rolnych uczestników postępowania scaleniowego. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku uczestnika scalenia o powiększenie gospodarstwa rolnego, czyli wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, było możliwe tylko w przypadku, gdy jednocześnie inny uczestnik scalenia złożył podobny wniosek deklarując wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej poprzez zmniejszenie powierzchni swojego gospodarstwa. W konsekwencji uwzględnienia złożonych wniosków uczestnik scalenia, któremu wydzielono grunty o mniejszej wartości na skutek pomniejszenia powierzchni gospodarstwa, otrzymywał dopłatę, natomiast uczestnik scalenia, któremu wydzielono grunty o większej wartości na skutek powiększenia powierzchni gospodarstwa, był zobowiązany do uiszczenia dopłaty.

Wobec faktu, że dopłaty te bilansowały się, Starosta w trakcie opracowania projektu scalenia gruntów wsi O., uwzględnił wnioski: D. D. w sprawie zmniejszenia obszaru gospodarstwa oraz B. D. i W. D. o przyznanie gruntów na powiększenie obszaru gospodarstwa.

W zamian za grunty wniesione do scalenia, stanowiące działki nr 413/1 i 474 o łącznej powierzchni 2,24 ha, których współwłaścicielem była D. D., o łącznej wartość szacunkowej (po uwzględnieniu potrąceń) wynoszącej 149,82 jednostek szacunkowych wydzielono grunty oznaczone jako działka nr 2 o powierzchni 2,0725 ha i wartości 139,44 jednostek szacunkowych stosując dopłatę.

Natomiast w zamian za grunty wniesione do scalenia przez B. D. i W. D., stanowiące działkę nr 687 o powierzchni 4,91 ha i wartość szacunkowej (po uwzględnieniu potrąceń) wynoszącej 288,19 jednostek szacunkowych wydzielono grunty oznaczone jako działka nr 33 o powierzchni 5,1640 ha i wartości 305,90 jednostek szacunkowych stosując dopłatę.

Przytaczając treść art. 8 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym wysokość dopłaty ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem lub wymianą, organ odwoławczy uznał żądanie D. D. dokonania obliczenia należnych dopłat w oparciu o ceny rynkowe gruntów za bezpodstawne. Stwierdził, że w podjętej na zebraniu uczestników scalenia gruntów wsi O. uchwale z dnia 5 marca 2019 r. do obliczenia wartości dopłat przyjęto wartość 1 punktu szacunkowego w wysokości 400 zł. Uwzględniając określoną w uchwale wartość jednostki szacunkowej oraz udział D. D. we współwłasności nieruchomości stanowiącej przed scaleniem działki nr 413/1 i 474, Starosta prawidłowo ustalił wysokość dopłaty należnej D. D .

Wojewoda natomiast zauważył, że wniosek dotyczący wydzielenia gruntów o innej wartości szacunkowej poprzez zmniejszenie powierzchni gospodarstwa podpisała wyłącznie D. D . Brak na tym wniosku podpisów pozostałych współwłaścicieli gruntów oznaczonych jako działki nr 413/1 i 474 o łącznej powierzchni 2,24 ha, objętych scaleniem, którymi są nieletnie dzieci D. D. Powołując brzmienie art. 8 ust. 3 ustawy organ wskazał, że wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej, możliwe było tylko na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia. Zgodnie z przepisem art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2020 poz. 1359), rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Złożenie przez D. D. wniosku dotyczącego zmniejszenia powierzchni gospodarstwa skutkowało uszczupleniem majątku jej dzieci. Czynność ta wykraczała poza zakres zwykłego zarządu majątkiem dzieci. W tych okolicznościach, zdaniem organu II instancji, D. D. nie mogła złożyć przedmiotowego wniosku bez zezwolenia sądu opiekuńczego, takiego zaś zezwolenia nie zawiera dokumentacja scaleniowa, jak również w trakcie postępowania odwoławczego D. D. nie przedstawiła takiego dokumentu.

W oparciu o powyższe Wojewoda stwierdził, że projekt scalenia gruntów wsi O. zatwierdzony zaskarżoną decyzją Starosty z dnia 16 marca 2021 r. został opracowany nieprawidłowo w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed scaleniem jako działki nr 413/1 i 474, wykazanych w rejestrze gruntów oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr [...], jednak z innych względów niż podniesiono w odwołaniu D. D . Projekt scalenia gruntów wsi O. w odniesieniu do tych gruntów został opracowany z naruszeniem art. 8 ust. 3 ustawy, gdyż wobec braku zezwolenia sądu opiekuńczego wniosek złożony przez D. D. dotyczący zmniejszenia powierzchni gospodarstwa, a tym samym wydzielenia gruntów o innej wartości szacunkowej, był nieważny. W tej sytuacji za zasadne organ uznał wydzielenie pełnego należnego ekwiwalentu, w wysokości 149,82 jednostek szacunkowych, bez możliwości zastosowania dopłaty. Wydzielenie dla D. D. i jej dzieci gruntów o pełnej należnej wartości wymagało dodatkowo wydzielenia gruntów o wartości 10,38 jednostek szacunkowych.

Wojewoda podejmując w tym celu działania zaznaczył, że taka możliwość istniała jedynie w obszarze stanowiącym działkę nr 33 wydzieloną na rzecz B. D. i W. D.. Zastosowanie innego rozwiązania np. powiększenie działki nr 2 wydzielonej na rzecz D. D. i jej dzieci, zgodnie z życzeniem skarżącej, prowadziłoby do zmiany projektu scalenia przynajmniej w odniesieniu do kolejnych 5 uczestników scalenia, a kwota dopłaty, do której uiszczenia zostali zobowiązani B. i W. małż. D. przewyższyłaby sumę dopłat należnych uczestnikom scalenia, co nie jest możliwe.

Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, należało wydzielić pełny należny ekwiwalent nie tylko na rzecz D. D. i jej dzieci ale także na rzecz B. D. i W. D., co było możliwe jedynie w przypadku dopełnienia należnego ekwiwalentu dla D. D. i jej dzieci z obszaru stanowiącego nowo zaprojektowaną działkę nr 33.

Z opracowania dodatkowej dokumentacji, zaewidencjonowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 sierpnia 2021 r. pod identyfikatorem [...] wynika, że w zamian za grunty wniesione do scalenia, stanowiące działki nr 413/1 i 474 o łącznej powierzchni 2,24 ha, których współwłaścicielem była D. D., o łącznej wartości szacunkowej (po uwzględnieniu potrąceń) wynoszącej 149,82 jednostek szacunkowych, wydzielono grunty oznaczone jako działki nr 2 i 545 o łącznej powierzchni 2,2513 ha i wartości 151,95 jednostek szacunkowych. Działka nr 545 została wydzielona z gruntów stanowiących pierwotnie zaprojektowaną działkę nr 33 a przed scaleniem wchodzących w skład działki nr 474.

Tym samym D. D. wraz z dziećmi, otrzymała grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane uwzględniając, ze względów technicznych, różnicę wartości nieprzekraczającą 3%.

Z kolei B. D. i W. D., zgodnie z dokumentacją [...], w zamian za grunty wniesione do scalenia, stanowiące działkę nr 687 o powierzchni 4,91 ha i wartość szacunkowej (po uwzględnieniu potrąceń) wynoszącej 288,19 jednostek szacunkowych otrzymali grunty oznaczone jako działka nr 33 o powierzchni 4,9852 ha i wartości 293,39 jednostek szacunkowych. Ww. osoby również otrzymały grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane uwzględniając, ze względów technicznych, różnicę wartości nieprzekraczającą 3%.

Ponieważ projektując drogę stanowiącą działkę nr 32 graniczącą z działką nr 33 uwzględniono przebieg drogi według stanu faktycznego na gruncie tj. zaprojektowano drogę kosztem gruntów należących przed scaleniem do B. i W. małż. D., co zostało uwzględnione przy obliczaniu wysokości dopłaty należnej pierwotnie do uiszczenia przez B. i W. małż. D., w wyniku wydzielenia na ich rzecz pełnego należnego ekwiwalentu bez możliwości zastosowania dopłaty, skorygowano wysokość dopłaty, do której została zobowiązana Gmina I. nabywająca prawo własności do gruntów stanowiących drogi wydzielone w wyniku scalenia.

Zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały okazane zainteresowanym uczestnikom w dniu 27 lipca 2021 r. W tym samym dniu powtórnie okazano również położenie punktów granicznych w odniesieniu do działki nr 2.

W ocenie Wojewody , podstawę uchylenia we wskazanej wyżej części zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 16 marca 2021 r. znak: [...] i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie, stanowił art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2021 r. wnieśli do tut. Sądu: D. D., M. R. i A. J .

D. D. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 8 § 1, 9 oraz art. 34 § 1 kpa poprzez całkowicie sprzeczne z tymi przepisami prowadzenie postępowania, co wywołało negatywne dla niej skutki w postaci odmowy prawa do złożenia skutecznego wniosku o zmniejszenie obszaru gospodarstwa i uzyskania w wyniku jego uwzględnienia satysfakcjonującego rozstrzygnięcia. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 942/21.

Skarżąca podniosła, że w rezultacie scalenia otrzymała grunty teoretycznie o takiej samej wartości, jednakże faktycznie są to grunty gorsze, niż posiadała. Stwierdziła, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe znał sytuację prawną jej gospodarstwa, a mimo to, nie poinformował jej o konieczności uzyskania postanowienia sądu o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności prawnej, przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Na skutek braku rzetelnej informacji nie mogła więc skutecznie reprezentować interesów swoich dzieci, które są współwłaścicielami gospodarstwa rolnego, objętego scaleniem. Na skutek zaniedbań organu, dzieci nie brały udziału w tym postepowaniu. Skarżąca przytaczając treść art. 34 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony, stwierdziła, że Starosta i Wojewoda nie występowały do sądu opiekuńczego o wyznaczenie przedstawiciela dla jej dzieci, a jej samej odmówiły prawa do ich reprezentowania, co oznacza, że dzieci faktycznie nie brały udziału w postepowaniu, które dotyczyło ich praw majątkowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie .

M. R. zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 1 ustawy polegające na wydzieleniu działki nr 500, która nie posiada należytego dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 i art. 107 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji ustalenie niezgodnie ze stanem faktycznym, że wydzielona działka nr 500 ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 943/21.

Skarżący podtrzymał argumentację odnośnie gorszego dojazdu do drogi publicznej zaprojektowanej działki nr 500, niż miały jego działki przed scaleniem. Wyjaśnił, że działki przedscaleniowe miały dostęp całą swoją szerokością do drogi publicznej od strony południowej (droga przez wieś Z.) i tamtędy dojeżdżał maszynami o dużej szerokości np. kombajnem zbożowym. Miały również dostęp do drogi publicznej od strony wschodniej tj. obecnie zagwarantowany poprzez drogę oznaczoną nr 387. Zdaniem skarżącego, dojazd od strony wschodniej z uwagi na jej przebieg między siedliskami, które są ogrodzone czyni niemożliwym dojechanie do działki nr 500 sprzętem rolniczym, którego szerokość przekracza 2,5 m. W szczególności przewężenie drogi występuje na wysokości działki nr 501 i 498.

A. J. zarzuciła rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 7 , 77 § 1 oraz art. 8 i 11 kpa i art. 107 § 3 kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nie dopełnieniu przez organ wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało całkowitym pominięciem i nie dokonaniem ustaleń faktycznych i oceny w zakresie faktycznego przebiegu granicy między działkami 360 i 337 a 361 i 338 na gruncie, co skutkowało wadliwym ustaleniem przebiegu granic między tymi działkami, który nie uwzględnia granicy istniejącej od lat na gruncie a także brakiem ustalenia wpływu kształtu nowo utworzonej granicy na warunki gospodarowania jej działek w szczególności w zakresie dostępności do studni.

2. art. 7 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na braku odniesienia się przez organ w zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych przez nią w odwołaniu, w szczególności w zakresie jakim wskazywała na to, że przesunięcie granicy w kierunku działki 361 spowodowało, że granica ma nieregularny kształt co przekłada się na nieregularny kształt działek.

3. naruszenie art. 8 kpa poprzez przekroczenie przez organy zasady proporcjonalności i brak wyważenia interesu uczestniczki A. J., w szczególności, że zastosowanie rozwiązań proponowanych przeze nią prowadziłoby do zmiany projektu scalenia tylko w odniesieniu do dwóch uczestników, a zatem nie stanowiłoby zagrożenia dla realizacji celu scalenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Starosty , w części dotyczącej przebiegu granicy miedzy działkami 360 i 337 oraz 361 i 338 oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 942/21.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd na podstawie art. 111 § 1 Ppsa połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Ke 942/21, II SA/Ke 943/21 oraz II SA/Ke 944/21 i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 942/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.). W świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W judykaturze dominuje pogląd, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (patrz: wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14, dostępny w cbois). Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiada ono cech dowolności, czy nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego (patrz: wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1706/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13).

Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy i wynikające z niego konsekwencje. Przepis ten stanowi, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek oznacza, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. OSK 908/04). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1672/06).

Ustalenia faktyczne, które legły u postaw zaskarżonej decyzji wskazują, że warunek wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy został spełniony tj. większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Na ogólną liczbę uczestników scalenia tj. 341, zastrzeżenia co do projektu scalenia gruntów dotyczyły 9 uczestników scalenia, dotyczących 20 jednostek rejestrowych. Łącznie w tych jednostkach jest ujawnionych 21 uczestników scalenia. W uzasadnieniu decyzji Starosty podniesiono, że jeszcze przed rozpoczęciem opiniowania zastrzeżeń 1 zastrzeżenie dotyczące 1 uczestnika scalenia zostało wycofane. Organ I instancji pozytywnie rozpatrzył 2 zastrzeżenia dotyczące 5 uczestników scalenia, a 6 zastrzeżeń dotyczących 16 uczestników scalenia rozpatrzył negatywnie, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Reasumując, na ogólną liczbę 341 uczestników scalenia zastrzeżenia dotyczyły 21 uczestników, co stanowi 6%. Powyższe potwierdza, że wymóg przewidziany w art. 27 ust. 1 ustawy został spełniony. Nadmienić również należy, że do Sądu wpłynęły tylko trzy skargi kwestionujące zasadność zatwierdzenia projektu scalenia wsi O.

Zgodnie z materiałem dowodowym, scalenie gruntów położonych w obrębie O., gmina I., zostało wszczęte postanowieniem Starosty z dnia 6 grudnia 2016 r. znak: [...] obejmując obszar 798,3716 ha, na wniosek właścicieli i posiadaczy samoistnych posiadających łącznie 51,48% powierzchni obszaru objętego scaleniem. Tym samym warunek określony w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy, został zachowany. W toku postępowania scaleniowego skorygowano powierzchnię obszaru scalenia, bez zmiany przebiegu granicy zewnętrznej tego obszaru, określając ją na 799,0877 ha. Przyjęcie nowej powierzchni było związane z dokonaniem bezpośrednich pomiarów niektórych działek, w tym cieku wodnego, wraz z protokolarnym ustaleniem granic. W wyniku tych prac stwierdzono niezgodności w przebiegu granic i polu powierzchni działek ewidencyjnych ze stanem faktycznym na gruncie. Dokumentacja z czynności ustalania przebiegów granic działek ewidencyjnych została skompletowana w operat techniczny i przyjęta do zasobu ([...], [...], [...]) oraz stanowiła podstawę aktualizacji danych.

Przeprowadzona procedura, zgodnie z opisem poszczególnych czynności przewidzianych przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, została przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia 16 marca 2021 r. i nie budzi zastrzeżeń Sądu, co do jej prawidłowości:

- postanowieniem z dnia 6.12.2016 r. znak: [...] wszczęto postępowanie scaleniowe;

- w dniu 21 czerwca 2017 r. decyzją znak: [...] Starosta stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na scaleniu obrębu O. na obszarze o pow. 798,3716 ha, gmina I.,;

- w dniu 7.02.2019 r. uczestnicy scalenia na zebraniu wybrali radę uczestników scalenia jako społecznego organu doradczego, w składzie 7 osób;

- postanowieniem z dnia 26.03.2017 r. organ I instancji w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze;

- w dniu 5.03.2019 r. podjęto uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów, w tym ustalono kwotę 400,00 zł jako wartość jednej jednostki szacunkowej;

- w dniach od 30 do 31 maja 2019 r. oraz od 3 do 7 maja 2019 r. wyłożono do publicznego wglądu wyniki szacunku porównawczego;

- na zebraniu w dniu 4.07.2019 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na okazany szacunek porównawczy gruntów;

- w dniach 3.09.2019 do 16.09.2019 r. zbierano indywidualne "życzenia" i wnioski dotyczące scalenia;

- projekt scalenia zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia w dniach od 21.09.2020 r. do 24.09.2020 r.

- w terminie 14 dni od okazania projektu scalenia, jak i w czasie kiedy projekt scalenia był okazywany poszczególnym uczestnikom scalenia celem umożliwienia składania zastrzeżeń

W kontekście zarzutów skarżących należy wskazać, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2). Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3).

Z dokumentacji zalegającej w aktach scaleniowych wynika, że skarżący M. R. oraz A. J. stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 3 ustawy otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane.

Okoliczność, że działka poscaleniowa nr 500 stanowiąca własność M. R. nie ma dostępu do drogi publicznej od strony południowej i wschodniej, jak to miało miejsce przed scaleniem, nie ma wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Istotne jest bowiem to, że działka nr 500 nie jest pozbawiona możliwości dojazdu do drogi publicznej. Utrudnienia dostępu do działki nr 500 od strony wschodniej nie podważają prawidłowości zatwierdzenia projektu scalenia wsi O.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty podnoszone przez A. J., albowiem nie przeczy zasadom scalenia ustalenie granicy pomiędzy działkami nr 340 i 341 w formie uskoku. Przebieg granic przedscaleniowej nieruchomości zabudowanej składającej się z działek ewidencyjnych nr 337 i 360 uległ zmianie, albowiem nie odpowiadał stanowi użytkowania na gruncie i zagospodarowania tych działek. Podane przez organ odwoławczy argumenty wskazywały, że granica pomiędzy działką nr 337 a działką 338 przecinała budynki znajdujące się na działce nr 337, a sporna studnia znajdowała się w całości na działce nr 361 tj. nie stanowiącej własności skarżącej. Rację ma zatem organ, że to właśnie przebieg granicy pomiędzy nowo zaprojektowanymi działkami nr 340 i 341 daje skarżącej możliwość dostępu do przedmiotowej studni, którego zgodnie z przebiegiem granicy pomiędzy przedscaleniowymi działkami nr 360 i 361, nie miała.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej D. ., że na skutek zaniedbań organu administracji publicznej, małoletnie dzieci skarżącej nie mogły brać udziału w postępowaniu scaleniowym.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w postępowaniu scaleniowym skarżąca jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci, stosownie do treści art. 98 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), reprezentowała ich interesy. Zgodnie z przywołanym przepisem, rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Dopiero z chwilą złożenia wniosku o pomniejszenie powierzchni gospodarstwa, czynność ta wykraczała poza zakres zwykłego zarządu majątkiem dzieci, albowiem skutkowała uszczupleniem tego majątku. Z tego względu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził konieczność uzyskania dla dokonania ww. czynności zgody sądu opiekuńczego. W świetle bowiem art. 101 § 3 k.r.o. rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym czynność prawna dotycząca majątku osoby pozostającej pod opieką lub władzą rodzicielską, dokonana przez przedstawiciela ustawowego bez uprzedniego wymaganego przez ustawę zezwolenia sądu opiekuńczego, jest nieważna i nie może być konwalidowana (wyrok NSA z 13.03.2014 r., II GSK 2102/12, lex nr 1447211; wyrok WSA w Olsztynie z 30.09.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 341/15, lex nr 1929412; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.01.2015 r., II SA/Go 776/14, lex nr 1643888). Oczywiste jest zatem, że rozstrzygnięcie organu I instancji uwzględniające wniosek o zmniejszenie gospodarstwa rolnego, podpisany wyłącznie przez skarżącą było dotknięte nieważnością, która nie mogła zostać konwalidowana. Skarżąca jeszcze przed złożeniem ww. wniosku powinna uzyskać zezwolenie sądu opiekuńczego na dokonanie tej czynności, przekraczającej zakres zwykłego zarządu. W zaistniałej sytuacji, podjęte przez organ II instancji działania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zmierzające do usunięcia zaistniałej wadliwości należy uznać za prawidłowe i dopuszczalne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie znajduje w sprawie zastosowania art. 34 § 1 Kpa. Przepis ten reguluje obowiązek zapewnienia stronie reprezentacji, jednakże wyłącznie dla osoby nieobecnej, bądź osoby niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. W ocenie Sądu żaden z przypadków wymienionych w art. 34 § 1 Kpa w analizowanej sprawie nie zachodzi. Trudno uznać małoletnie dzieci skarżącej za osoby nieobecne, czy też takie, które nie mają przedstawiciela. Jak już wyżej podniesiono z mocy ustawy przedstawicielem ustawowym małoletnich dzieci są ich rodzice.

Brak pouczenia skarżącej o konieczności dysponowania postanowieniem sądu opiekuńczego w celu skutecznego złożenia wniosku o pomniejszenie gospodarstwa rolnego nie może świadczyć o naruszeniu art. 34 § 1 Kpa. po pierwsze dlatego, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie zaś, organ nie ma obowiązku udzielania stronom porad prawnych z zakresu różnych dziedzin prawa. Skoro strona skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości razem ze swoimi małoletnimi dziećmi, to na niej ciąży obowiązek właściwego reprezentowania dzieci i dbałości o ich interesy, a składając przedmiotowy wniosek, takiej staranności skarżąca nie zachowała. Przerzucanie tego obowiązku na organ administracji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach danej sprawy.

Reasumując, w postępowaniu scaleniowym małoletnie dzieci skarżącej były przez nią reprezentowane na ogólnych zasadach k.r.o., natomiast z chwilą złożenia wniosku o pomniejszenie gospodarstwa rolnego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że takiej czynności skarżąca bez udziału sądu opiekuńczego, dokonać nie mogła. Nieznajomość przepisów prawa, czy też brak wiedzy prawniczej nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając zatem na uwadze fakt, że skarżąca i jej małoletnie dzieci w zamian za działki nr 413/1 i 474 o łącznej powierzchni 2,24 ha i wartości szacunkowej (po potrąceniach) wynoszącej 149,82 jednostek szacunkowych, otrzymali grunty oznaczone jako działki nr 2 i 545 o łącznej powierzchni 2,2513 ha i wartości 151,95 jednostek szacunkowych, należy stwierdzić, że zatwierdzony względem nich projekt scalenia spełnia warunek o którym mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.