Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1206/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1029/12 w sprawie ze skargi G. N. na uchwałę Rada Gminy Suchy L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od G. N. na rzecz Gminy Suchy L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2013 r., sygnatura akt IV SA/Po 1029, oddalił skargę G. N. na uchwałę Rady Gminy S. z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący w skardze na wskazaną uchwałę zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym i tym samym naruszenie, poprzez szereg uchybień szczegółowo wskazanych w skardze, trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżący twierdził, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, położonej poza obszarem objętym zaskarżonym planem miejscowym, ale dotkniętej oddziaływaniem szeregu negatywnych czynników związanych z realizacją i użytkowaniem inwestycji zgodnej z ustaleniami tego planu. W szczególności skarżący twierdził, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego przewidują budowę sklepu wielkopowierzchniowego w odległości około 170 m od nieruchomości skarżącego i z wjazdem dla "pojazdów ciężkich zaopatrzenia realizacji inwestycji" w odległości około 150 m od tej nieruchomości. Skarżący twierdził, że podczas realizacji inwestycji oraz jej użytkowania na nieruchomość, której jest współużytkownikiem wieczystym, będzie oddziaływać szereg negatywnych czynników. Wymieniając te czynniki wskazał na wzmożony ruch samochodów klientów sklepu wielkopowierzchniowego, omijających ul. [...] i dojeżdżających do ul. [...] bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego, wzmożony ruch ciężkich pojazdów w godzinach nocnych przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], położonych przy nieruchomości skarżącego, całodobowy hałas emitowany przez wentylatory dachowe sklepu wielkopowierzchniowego i części biurowej, ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne w obrębie osiedla mieszkaniowego przez całodobowy ruch pojazdów dojeżdżających do centrum handlowego, zagrożenie bezpieczeństwa na drogach osiedlowych, poprzez skomunikowanie terenu centrum handlowego z centrum P. przez drogi osiedlowe i strefy zamieszkania, spadek komfortu życia oraz spadek wartości nieruchomości.

Rada Gminy S. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie lub oddalenie, przede wszystkim twierdziła, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto Rada odniosła się do merytorycznych zarzutów skargi, twierdząc, że nie są one zasadne.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, gdyż przyjął, że skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego powodu – jak wskazał – nie ocenił merytorycznych zarzutów skargi.

Uzasadniając stanowisko, według którego skarżący nie był legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Wyjaśnił przy tym, że naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Nadto zaskarżona uchwała musi naruszać interes prawny rzeczywiście istniejący w chwili jej podjęcia. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że to skarżący ma obowiązek wykazania naruszenia tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest wykluczona możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę dlatego, że nieruchomość, której jest współużytkownikiem wieczystym, nie jest objęta ustaleniami tej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zależy to od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną nieruchomości skarżącego.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzi z faktu negatywnego oddziaływania inwestycji zarówno przy jej realizacji, jak i użytkowaniu, poprzez wzmożony ruch na ulicy na której skarżący mieszka, wzmożony ruch pojazdów ciężkich, całodobowy hałas emitowany przez wentylatory przyszłego sklepu, ponadnormatywne oddziaływania akustyczne, zagrożenie bezpieczeństwa na drogach osiedlowych, spadek komfortu życia na osiedlu oraz spadek wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący wywodzi swój interes prawny błędnie powołując się przede wszystkim na okoliczności faktyczne, a nie prawne. Żadna z okoliczności przywołanych przez skarżącego – w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie dotyczy wpływu zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Uzasadnił to tym, że nieruchomość do której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego położona jest w odległości około 170 m od planowanej inwestycji. Ponadto stwierdził, że zaskarżona uchwała nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw do nieruchomości, jak również nie będzie wpływać na prawny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Wskazał przy tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byłby skarżący.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmniejszenie wartości nieruchomości skarżącego na skutek bliskiego sąsiedztwa zabudowy o zwiększonej intensywności można rozpatrywać w kategoriach naruszenia interesu faktycznego, a nie prawnego. Również – w ocenie Sądu pierwszej instancji - podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zwiększenia ruchu samochodowego zakwalifikować należy jako interes faktyczny, a nie prawny. Sąd pierwszej instancji podniósł przy tym, że z mapki załączonej do skargi wynika, iż nieruchomość skarżącego nawet nie leży przy drodze przeznaczonej do bezpośredniej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji.

Jeżeli chodzi o oddziaływanie akustyczne, to Sąd pierwszej instancji uznał, że interesu prawnego nie można wywodzić z przypuszczeń, że na skutek realizacji zaplanowanej inwestycji zwiększy się oddziaływanie akustyczne oraz emitowany będzie całodobowy hałas przez wentylatory. Sąd przy tym zauważył, że w prognozie oddziaływania na środowisko podniesiono, iż "jeśli idzie o uciążliwości hałasowe można sądzić, że tło obecnie już powodowane ruchem samochodowym z drogi krajowej nr 11 jest wyższe niż spodziewane emisje hałasu wynikające z postulowanego zagospodarowania" oraz że "w przypadku oddziaływania akustycznego można stwierdzić, że w związku ze zmianą elementów planu i w konsekwencji zmianą liczby pojazdów korzystających z dróg, charakter tego oddziaływania będzie długookresowy. Nie będzie to jednak hałas o wartościach ponadnormatywnych, który może mieć wpływ na zdrowie ludzkie. Krótkookresowe oddziaływanie, (prawdopodobnie silniejsze) ograniczy się do czasu budowy poszczególnych obiektów i będzie spowodowane ruchem pojazdów zaangażowanych w ten proces." W końcu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 5 pkt 1 zaskarżonego planu nakazano, aby oddziaływanie związane z funkcją terenu nie powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska określonych w przepisach odrębnych.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie ma legitymacji skargowej i z tego powodu jego skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, przejawiające się m.in. poprzez wzmożony ruch ciężkich pojazdów, całodobowy hałas emitowany przez wentylatory sklepu, ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne i spadek wartości nieruchomości nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdził, że jego interes prawny wynika z przepisów określających tak zwane prawo sąsiedzkie (art. 140 – art. 154 k.c.) i wynikającego z nich zakresu dopuszczalnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. W szczególności skarżący powołał się na art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, twierdząc, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się powołanie tego przepisu jako źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym. Dalej skarżący wskazał, że przykładem oddziaływania ponad przeciętną miarę w rozumieniu powołanego przepisu jest emisja nadmiernego hałasu, na co – jak zaznaczono – skarżący się powoływał.

W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto w piśmie z 14 listopada 2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów dołączonych do tego pisma, mianowicie Analizy natężenia ruchu drogowego w Z., na ulicach [...] i [...] oraz Pomiaru natężenia ruchu na drogach i przejazdach kolejowych dla S., twierdząc, że analizy te dowodzą, iż na skutek realizacji przedsięwzięcia objętego zaskarżonym planem miejscowym doszło do wzrostu ruchu samochodowego na ulicach [...] oraz [...] i w konsekwencji ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na osiedle.

Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.

Przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa dotyczy w istocie zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w powołanym przepisie, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie miało miejsca. Skarżący natomiast twierdzi, że takie okoliczności, jak wzmożony ruch ciężkich pojazdów, całodobowy hałas emitowany przez wentylatory sklepu, ponadnormatywne oddziaływania akustyczne oraz spadek wartości nieruchomości związane z realizacją inwestycji, dopuszczonej przez ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, i następnie z użytkowaniem wybudowanego obiektu budowlanego naruszają jego interes prawny, związany z przysługującym mu prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym. Przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa dotyczy zatem zastosowania przepisu prawa w konkretnych okolicznościach faktycznych, a nie – jak to wprost sformułowano w skardze kasacyjnej – wykładni prawa.

W przytoczonej podstawie skargi kasacyjnej dotyczącej niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można przy tym, z uwagi na przyjętą w skardze kasacyjnej argumentację, wyodrębnić dwie części. Pierwsza sprowadza się do tezy, szerzej nieuzasadnionej, według której wzmożony ruch ciężkich pojazdów oraz spadek wartości nieruchomości narusza interes prawny skarżącego. Druga sprowadza się do tezy, według której nadmierny hałas narusza interes prawny skarżącego, gdyż hałas jest jednym z rodzajów immisji z nieruchomości, w rozumieniu art. 144 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano także grupę przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących tak zwanego prawa sąsiedzkiego, mianowicie art. 140 – 154, nie wyjaśniając jednakże – z wyjątkiem art. 144 – które z nich mają uzasadniać twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Z tych względów NSA uznał, że podstawa kasacyjna ogranicza się do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 144 k.c.

Co do zasady należy się zgodzić z tym, że art. 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Zgodnie z powołanym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak np. w wyroku Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt I CNP 82/08). Zatem, istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu, poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Przechodząc do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie powołał co prawda art. 144 k.c., ale wskazał, że w zakresie hałasu oraz innych oddziaływań akustycznych interes prawny skarżącego nie został naruszony, gdyż m.in. w § 5 pkt 1 zaskarżonego planu miejscowego "nakazano aby oddziaływanie związane z funkcją terenu nie powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów emisji do środowiska określonych w przepisach odrębnych". Oznacza to, że zaskarżony plan miejscowy nie jest w zakresie hałasu i innego oddziaływania akustycznego źródłem określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. Ta przeciętna miara jest określana w przepisach odrębnych. Trafnie w związku z tym Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Jeżeli chodzi o inne oddziaływania wskazane w skardze kasacyjnej, jako mające znaczenie dla oceny czy naruszono interes prawny skarżącego, a więc wzmożony ruch ciężkich pojazdów oraz spadek wartości nieruchomości, zauważyć należy, że skarżący nie wiąże ich wyraźnie z art. 144 k.c. Skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawia żadnej argumentacji, jak powiązać w kontekście art. 144 k.c. ruch pojazdów i spadek wartości jego nieruchomości z naruszeniem jego interesu prawnego. Jest oczywiste, że istnienie w określonym miejscu centrum handlowego lub chociażby wielkopowierzchniowego obiektu handlowego ma wpływ na ruch samochodowy w jego sąsiedztwie. Jednakże nie jest oczywiste, że taka sytuacja jest objęta zakresem art. 144 k.c. Przepis ten dotyczy bowiem działań właściciela nieruchomości podejmowanych przy wykonywaniu swego prawa, a więc działań na nieruchomości. Skarżącemu zaś chodzi o zwiększenie ruchu pojazdów na drogach publicznych. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że związek pomiędzy ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, w szczególności tym, że dopuszcza on budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, a wzmożonym ruchem samochodowym jest faktyczny, ale nie prawny. Tym samym trafnie przyjęto, że nie został naruszony interes prawny skarżącego.

Jeżeli chodzi o spadek wartości nieruchomości, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, to należy dodać, iż skarżący w skardze kasacyjnej nie wyjaśnia, czy wiąże ten fakt bezpośrednio z tym, że w odległości około 170 m od tej nieruchomości może być zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego wybudowany wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, czy też z tym, że na skutek wybudowania tego obiektu wzrośnie ruch samochodowy. Tym samym skarżący nie wykazał, aby ta sytuacja była objęta zakresem art. 144 k.c. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wprost przewidziano roszczenia na wypadek obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 3), których można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10). Jeżeli więc rzeczywiście wartość nieruchomości skarżącego uległa obniżeniu na skutek uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, to jego interesy są w tym zakresie dostatecznie chronione w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nie może więc skarżący powoływać się jedynie na to, że na skutek uchwalenia planu miejscowego uległa obniżeniu wartość jego nieruchomości w celu zaskarżenia tego planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że również ta okoliczność nie uzasadnia przyjęcia, że interes prawny skarżącego został naruszony.

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.

NSA oddalił też wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżącego z 14 listopada 2014 r., gdyż w świetle przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych okoliczności, których wniosek ten dotyczył, nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku, którym oddalono skargę, wniosku strony przeciwnej oraz udziału pełnomocnika strony przeciwnej w rozprawie przed Sądem drugiej instancji, NSA na mocy art. 204 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jednolity tekst rozporządzenia Dz.U. z 2013 r., poz. 461) orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.