Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1320/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 1 pkt 1, art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Szmydt Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/16 w sprawie ze skargi A. R. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2114/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 1983 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 1983 r. bądź decyzja wywłaszczeniowa) orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 22.489 m² położonej w [...] przy ul. [...] będącą własnością J. G. (w granicach określonych na mapie sytuacyjnej nr [...]). Wywłaszczenia dokonano na wniosek "B", zgodnie z decyzją Prezydenta [...] o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] pod budowę stacji postojowej metra.

Pismem z 5 maja 2006 r., uzupełnionym pismem z 2 czerwca 2006 r. A. R., M. R., K. R., A. G. i K. G. (dalej wnioskodawcy), wnieśli o zwrot nieruchomości - części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o całkowitej powierzchni 2,2489 ha. Dnia 19 grudnia 2006 r. wnioskodawcy sprecyzowali wniosek o zwrot, załączając kopię mapy z zaznaczeniem tej części nieruchomości, która ich zdaniem nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia, tj. na budowę stacji postojowej metra, i o której zwrot wnoszą. Strony wniosły o zwrot części nieruchomości znajdującej się poza wygrodzonym terenem zajezdni metra. Dnia [...] października 2008 r. zmarła K. G., a spadek po niej nabyły dzieci: córka A. R. i syn A. G. Postanowieniem z [...] października 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości Starostę [...], wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność [...]. Przy piśmie z 24 kwietnia 2008 r. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] poinformowało, że nieruchomości o powierzchni 22.489 m² objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] października 1983 r. znak [...]. (dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...]), aktualnie odpowiada w części dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Załączony wypis z rejestru gruntów wskazywał, że działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...] i jest oznaczona jako inne tereny komunikacyjne (KW nr [...]).

Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując Staroście umorzenie postępowania względem osób, które nie są spadkobiercami poprzedniego właściciela. Wojewoda zalecił zbadanie: legitymacji do bycia stroną przez "A".; realizacji celu wywłaszczenia - stacji postojowej i strefy ochronnej.

Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) Starosta [...]: I. odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela J. G. tj. K. G. w 1/3 części, A. R. w 1/3 części i A. G. w 1/3 części, części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] z obrębu [...]; II. umorzył postępowanie z wniosku M. R. i K. R.

W uzasadnieniu Starosta wskazał w szczególności, że "A" przy piśmie z 10 kwietnia 2013 r. przesłało umowę użyczenia nr [...] z [...] grudnia 2002 r., zawartą pomiędzy Miastem [...] a "A". Wyjaśniono, że nabyta od J. G. nieruchomość przeznaczona była pod budowę stacji postojowej metra. Zgodnie z planem realizacyjnym dla tego terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 1984 r., zaktualizowanym na skutek zastrzeżeń Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego co do konieczności opracowania strefy ochronnej o szerokości 100 m w kierunku osiedla mieszkaniowego, wnioskowana do zwrotu część nieruchomości przeznaczona była w części pod budowę stacji postojowej metra, w części pod strefę ochronną z układem zieleni. W opinii Starosty część przedmiotowej nieruchomości wnioskowanej do zwrotu - jak wynika z planu realizacyjnego i zgromadzonej dokumentacji opisowej do planu - stanowi część strefy ochronnej omawianej inwestycji, w tym teren poza ogrodzeniem stacji metra.

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynikła z przyczyny skierowania decyzji do osoby zmarłej. K. G., której odmówiono zwrotu nieruchomości, zmarła [...] października 2008 r. Wojewoda podkreślił, że decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach osoby zmarłej rażąco narusza art. 28-30, 10, 107 § 1 kpa, a decyzja utrzymująca ją w mocy byłaby nieważna. Wojewoda zaznaczył, że zaskarżona decyzja w punkcie II sentencji zasadnie umarza postępowanie zwrotowe względem M. R. i K. R., które nie są spadkobiercami poprzedniego właściciela, jednakże dostrzegł błąd polegający na niedoręczeniu jej obu adresatkom.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.) Starosta [...]: I. odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela J. G. tj. A. R. w 1/2 cz. i A. G. w 1/2 cz. (dalej skarżący), części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] z obrębu [...] (wcześniej część działki nr [...] z obrębu [...]), uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]; II. umorzył postępowanie z wniosku z 5 maja 2006 r. M. R. i K. R.

W uzasadnieniu Starosta wskazał w szczególności, że z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej 20 listopada 2008 r. wynika, że cześć działki ewidencyjnej nr [...] stanowi teren niezabudowany, częściowo nieogrodzony, nad którym przebiega linia wysokiego napięcia 110 kV. Na działce zlokalizowany jest słup tej napowietrznej linii elektrycznej. Teren jest częściowo zaorany, porośnięty trawą i krzakami. Nabyta od J. G. nieruchomość przeznaczona była pod budowę stacji postojowej metra, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. Na części wywłaszczonej nieruchomości wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę budynek komór odkurzania, myjni wagonów i sprężarkowni. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości - wnioskowanej do zwrotu - stanowiąca teren poza ogrodzeniem stacji metra, to część strefy ochronnej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV, przez którą przechodzi linia kablowa 15 kV, doprowadzająca zasilanie do budynku trafostacji techniczno-postojowej metra. Starosta zaznaczył, że "A" wykorzystuje przedmiotowy teren na cele związane z funkcjonowaniem Stacji Techniczno-Postojowej, w tym m. in. w trakcie prac konserwatorskich i związanych z budową ekranu dźwiękoszczelnego. Ogrodzenie północne, poza którym znajduje się część działki nr [...], zlokalizowane zostało wzdłuż linii rozgraniczającej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV zgodnie z decyzją WUiA nr [...] z września 1979 r. Taka lokalizacja ogrodzenia wynikała z faktu, że zagrodzenie części linii energetycznej było niedopuszczalne z mocy prawa.

Odwołanie złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. w części objętej rozstrzygnięciem w punkcie I i orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej rozstrzygnięciem w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji zarzucili naruszenie:

a. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm., dalej ugn) przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że istnienie strefy ochronnej napowietrznej linii wysokiego napięcia na objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, podczas gdy konieczność ustanowienia strefy ochronnej nie może usprawiedliwiać wywłaszczenia nieruchomości i nie wyłącza możliwości władania nieruchomością, na której strefa ochronna się znajduje;

b. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że przebieg podziemnej linii kablowej zasilającej budynek stacji trafo przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość wywłaszczona została pod budowę stacji techniczno-postojowej, nie zaś pod zasilające tę stacje kable energetyczne.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej zaskarżona decyzja bądź decyzja z [...] czerwca 2016) na podstawie art. 138 § 1 kpa, rozpatrzył odwołanie A. R. i A. G. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w zakresie punktu I tej decyzji, w którym orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela tj. A. R. i A. G. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], zaś aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...] z obrębu [...]), utrzymał decyzję I instancji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1983 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę stacji postojowej metra. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została objęta decyzją z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej w sprawie realizacji stacji postojowej dla I linii metra oraz strefy ochronnej, co potwierdza m. in. znajdujący się w aktach sprawy załącznik mapowy "przebieg kabli zasilających STP [...] w pasie między ogrodzeniem i granicą wywłaszczenia gruntów pod STP [...] na podstawie mapy STP [...]" i nadesłane przez wnioskodawców sprawozdanie sporządzone przez geodetę uprawnionego P. W. z analizy materiałów geodezyjnych dotyczących terenów wywłaszczonych. Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stanowi strefę ochronną napowietrznej linii wysokiego napięcia. Znajduje się ona poza ogrodzeniem zewnętrznym Stacji Techniczno-Postojowej w [...]; zlokalizowane zostały na niej linie kablowe 15 kV zasilające stację metra. Powstanie strefy ochronnej w ramach budowy stacji postojowej metra przewidywała już decyzja z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej w sprawie realizacji stacji postojowej dla "1" [winno być "I"] linii metra oraz strefy ochronnej, a także aktualizacja planu realizacyjnego stacji Techniczno-Postojowej w [...] dla I linii Metra w [...] sporządzona przez "B". Aktualizacja planu realizacyjnego przewidującą utworzenie strefy ochronnej o szerokości 100 m w stosunku do osiedla mieszkaniowego dokonana była na żądanie Państwowego Miejskiego Inspektora Sanitarnego, który nie zaopiniował wcześniejszego planu realizacyjnego ze względu na brak strefy ochronnej w promieniu 100 m od terenów stacji, co wynika z pisma Biura Planowania Rozwoju [...] z 12 stycznia 1976 r. Powstanie i funkcjonowanie strefy ochronnej jest więc zdaniem organu nierozerwalnie związane z istniejącą stacją postojową metra. Organ podkreślił, że część wywłaszczonej nieruchomości znajduje się poza ogrodzeniem zewnętrznym stacji postojowej metra. Ogrodzenie to nie pokrywa się z linią wywłaszczenia. Jednakże takie usytuowanie ogrodzenia wynikało z ograniczeń prawnych. Jak wskazało "A" przy piśmie z 27 lutego 2015 r. ogrodzenie północne, poza którym znajduje się część działki nr [...], zlokalizowane zostało wzdłuż linii rozgraniczającej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV, zgodnie z decyzją WUiA Nr [...] z września 1979 r. Taka lokalizacja ogrodzenia wynikała z faktu, że zagrodzenie części linii energetycznej było niedopuszczalne z mocy prawa. Przebieg ogrodzenia opisany został w opracowaniu nr [...] przygotowanym przez "C" pod nazwą "Stacja Techniczno-Postojowa w [...] dla I linii metra w [...]". Linie rozgraniczające napowietrznej linii wysokiego napięcia zostały również [naniesione] na mapach sytuacyjno-wysokościowych stanowiących załączniki do ww. projektu. Wojewoda podkreślił, że istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że przez wnioskowaną do zwrotu nieruchomość przebiegają podziemne linie kablowe 15 kV zasilające Stację Techniczno-Postojową. Przebieg kabli na terenie pomiędzy ogrodzeniem STP [...] a granicą wywłaszczenia gruntu pod budowę STP [...] w obszarze działki [...] z obrębu [...] obrazuje ww. załącznik mapowy. Zdaniem Wojewody, budowa stacji postojowej metra obejmuje nie tylko powstanie obiektów typowych dla stacji metra budynków, magazynów lecz również powstanie infrastruktury technicznej. Realizacja stacji postojowej metra wymaga budowy różnorakiej infrastruktury technicznej. Zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości kable nie powstały w sposób przypadkowy, ale mają one na celu zasilanie Stacji Techniczno-Postojowej [...] (dalej STP [...]). Ta infrastruktura techniczna pozostaje niewątpliwie elementem większego przedsięwzięcia jakim jest budowa stacji metra, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego obiektu i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia obsługujące dany obiekt. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia. Do takiej infrastruktury należą niewątpliwie podziemne linie kablowe 15 kV zasilające Stację Techniczno-Postojową. Wojewoda wskazał, że decyzją nr [...] z [...] lutego 1998 r. Burmistrz Gminy [...] zezwolił na użytkowanie przez "A" Stacji Techniczno-Postojowej [...]. Wojewoda wskazał, że "A" wykorzystuje przedmiotowy teren na cele związane z funkcjonowaniem Stacji Techniczno-Postojowej, w tym między innymi w trakcie prac związanych z konserwacją istniejącego ogrodzenia. Teren ten był również wykorzystywany w trakcie prac związanych z budową ekranu dźwiękochłonnego. "A" wielokrotnie informowało Urząd [...] o naruszeniu prawa własności przez wykonanie nielegalnych wygrodzeń i wnioskowało o podjęcie działań mających na celu ich usuniecie. Zgodnie z informacją przekazaną przy piśmie nr [...] z 19 lipca 2013 r. wszczęto postępowanie o wydanie nieruchomości, a także naliczono odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce nastąpiła przed złożeniem wniosku o zwrot.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący reprezentowani przez adw. [J. U.] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że nieruchomość została wywłaszczona dla celów budowy stacji techniczno-postojowej metra i na strefę ochronną, podczas gdy w dacie wywłaszczenia granice strefy ochronnej nie zostały ustalone;

b. prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że istnienie strefy ochronnej powietrznej linii wysokiego napięcia na objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, podczas gdy konieczność ustanowienia strefy ochronnej nie może usprawiedliwiać wywłaszczenia nieruchomości i nie wyłącza możliwości władania nieruchomością, na której strefa ochronna się znajduje;

c. prawa materialnego - art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn - przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że przebieg podziemnej linii kablowej zasilającej budynek stacji trafo przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość wywłaszczona została pod budowę stacji techniczno-postojowej, nie zaś pod zasilające tę stację kable energetyczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół tego, czy istnieją podstawy do zwrotu części nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z [...] października 1983 r. Naczelnika Dzielnicy [...]. W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, czy cel wywłaszczenia został co do zasady zrealizowany, tj. wybudowano Stację Techniczno-Postojową [...]. W szczególności na części nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową zbudowano budynek komór odkurzania, myjni wagonów i sprężarkowni (na podstawie pozwolenia na budowę). Ostatecznie sprecyzowany wniosek o zwrot dotyczy części obecnej działki nr [...], tj. pasa szerokości ok. 10 m gruntu miedzy ekranami dźwiękoszczelnymi zbudowanymi przez "A" a granicą północną tej działki (odpowiadającą północnej granicy wywłaszczenia z mapy wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej (jej fragment znajduje się w tomie 3/5 - k. 196; opinia geodety uprawnionego P. W. - k. 15 t. 2/5) na odcinku między ul. [...] i ul. [...] (pismo pełnomocnika skarżących z: 11 października 2013 r., k. 203 t. 3/5; 24 czerwca 2014 r., k. 17-18 t. 2/5). Nad nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot (w jego ostatecznej wersji) przebiega linia wysokiego napięcia i zlokalizowany jest słup tej napowietrznej linii, a pod ziemią zlokalizowana jest linia kablowa 15 kV doprowadzająca zasilanie do budynku wchodzącego w skład Stacji Techniczno-Postojowej [...]. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, należy przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany również na rzeczonej części działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot.

Podstawę orzekania przez Starostę i Wojewodę stanowiły m. in. art. 136 i 137 ugn. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, bowiem ustawodawca odsyła do art. 137 ugn, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia (np. wyrok WSA w Warszawie z 14.5.2014 r. I SA/Wa 1144/13, cbosa). Zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn). Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 ugn należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11 (OTK-A 2014/3/31, dalej wyrok P 38/11). Zgodnie tym wyrokiem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wyrok P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn (np. wyrok NSA z 1.10.2014 r. I OSK 254/13, cbosa).

W niniejszej sprawie dokonano wywłaszczenia na wniosek "B", na cel w postaci budowy stacji postojowej metra. Cel ten wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej; odwołania się w tej decyzji do decyzji lokalizacyjnej Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. Granice wywłaszczenia zostały precyzyjnie określone przez wskazanie w punkcie I decyzji wywłaszczeniowej tzw. oliterowania ([...]) na mapie sytuacyjnej (DER nr [...]). Odnosząc się do zarzutu 2a petitum skargi należy przyznać rację skarżącym, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wywłaszczenie w odniesieniu do ich poprzednika prawnego nastąpiło również pod strefę ochroną. Po pierwsze, celu takiego nie wskazano w decyzji wywłaszczeniowej. Po drugie, decyzja lokalizacyjna określała co prawdę strefę ochroną, ale analiza załącznika graficznego do tej decyzji i wspomnianej mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczenia nie pozwala przyjąć, że przedmiotowa strefa miała przebiegać na obszarze objętym następnie decyzją wywłaszczeniową (z załącznika tego wynika, że strefa ta miała znajdować się w południowej części inwestycji). Po trzecie, rejestr pomiarowy dla stacji postojowej [...] ([...]), dołączony do sprawozdania geodety uprawnionego P. W. wskazuje, że cześć działki nr [...] o pow. 22.489 m² miała być przeznaczona wyłącznie pod inwestycję, a nie pod strefę ochronną (w tabeli "strefa ochronna" brak jest wpisu). Po czwarte, strefa ochronna w północnej części terenu inwestycji obejmująca (o szerokości 100 m²) została wyznaczona w związku z wnioskiem Państwowego Inspektora Sanitarnego dopiero w decyzji nr [...] z [...] marca 1984 r., zatwierdzającej plan realizacyjny (decyzja w tomie 4/5, sekcja pierwsza mapy sytuacyjno-wysokościowej obejmująca m. in. teren objęty wnioskiem o zwrot oraz granice strefy ochronnej znajduje się w t. 3/5 przy szkicu geodety uprawnionego D. G.). Powołane w skardze rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) rzeczywiście w § 23 ust. 1 przewidywało, że ustanowienie strefy ochronnej następuje w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego. Równocześnie jednak to samo rozporządzenie w § 8 ust. 2 pkt 1 przewidywało, że decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej określa m. in. teren (działkę budowlaną), na którym inwestycja może być zrealizowana, jego przeznaczenie oraz w razie potrzeby tereny strefy ochronnej. Tym samym nie jest trafne twierdzenie skargi, że decyzja lokalizacyjna Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 1983 r. nie mogła stanowić podstawy wywłaszczenia pod strefę ochronną, skoro decyzja ta określała m. in. strefę ochroną. Konstatacja ta nie zmienia jednak oceny, że decyzja wywłaszczeniowa wydana wobec poprzednika prawnego skarżących nie dotyczyła terenu przeznaczonego pod strefę ochroną, a terenu pod budowę stacji techniczno-postojowej. Należy równocześnie podkreślić, że analiza uzasadnienia decyzji Wojewody wskazuje, że organ ten przyjął ostatecznie, że "wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości stanowi strefę ochronną napowietrznej linii wysokiego napięcia", a zatem nie wyraził poglądu, że wywłaszczenie nastąpiło pod strefę ochronną stacji techniczno-postojowej metra (s. 6 decyzji). Reasumując ten fragment uzasadnienia, celem wywłaszczenia była budowa stacji techniczno-postojowej metra, a nie nabycie gruntu pod strefę ochroną poza granicami planowanej inwestycji. Konstatacja ta nie uzasadnia jednak uznania, że wniosek o zwrot zasługiwał na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, cel wywłaszczenia został zrealizowany również na opisanym wyżej pasie gruntu o szerokości ok. 10 m między ekranem dźwiękoszczelnym oraz granicą północną wywłaszczenia biegnącym na odcinku między ul. [...] i ul. [...]. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, zwłaszcza dokonanego przed kilkudziesięcioma laty, należy mieć na uwadze specyfikę danej inwestycji i całokształt dokumentacji związanej z realizacją inwestycji, w tym ustalenia zatwierdzonych planów realizacyjnych. Sąd w niniejszym składzie podzielił przy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 18.12.2014 r. I OSK 1417/13, cbosa, zgodnie z którym wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W sprawie I OSK 1417/13 za teren związany z budową lotniska uznano również niezabudowane tereny zielone. Sąd I instancji podzielił pogląd, że w przypadku inwestycji złożonych (a do takich niewątpliwie należała budowa stacji techniczno-postojowej metra na terenie o powierzchni 33,5 ha) celem wywłaszczenia objęta jest również infrastruktura techniczna niezbędna do funkcjonowania danej inwestycji. Przykładowo, w wyroku NSA z 17.6.2011 r. I OSK 1433/10, cbosa, przyjęto, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia i pas zieleni stanowiący strefę ochronną.

Sąd I instancji stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot ułożony jest kabel wysokiego napięcia 15kV, który służy zasileniu wyłącznie obiektów wchodzących w skład Stacji Techniczno-Postojowej [...]. Już ta okoliczność przesądza, że również na terenie objętym wnioskiem o zwrot zrealizowano cel wywłaszczenia. Chodzi tu o infrastrukturę techniczną niezbędną do funkcjonowania inwestycji, której dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa. Rację ma skarżący, że zlokalizowanie na danym terenie infrastruktury technicznej nie wyłącza per se zwrotu nieruchomości (zarzut 2b skargi). Uchodzi jednak uwadze skarżącego, że pogląd ten ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy chodzi o infrastrukturę wykonaną w związku z inną inwestycją niż ta wskazana w decyzji o wywłaszczeniu (np. wyrok NSA z 20.9. 2013 r. I OSK 643/12, cbosa). W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że wspomniany kabel wysokiego napięcia jest nierozerwalnie związany z budową i funkcjonowaniem stacji techniczno-postojowej. Analiza znajdujących się w tomie 4/5 dokumentów związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego (m. in. opracowanie "C" "Aktualizacja panu realizacyjnego" i mapa sytuacyjno- wysokościowa sekcja I w t. 3/5) wskazuje, że teren objęty wnioskiem o wywłaszczenie był przewidziany nie tylko do lokalizacji kabla 15 kV zasilającego stację, ale przeznaczony był równocześnie pod tereny zielone w związku z potrzebami ochrony środowiska (np. s. 13a opracowania "C"). Stacja techniczno-postojowa metra była inwestycją w sposób istotny negatywnie oddziałującą na środowisko, w tym na położone po północnej stronie inwestycji osiedle mieszkaniowe. Od samego początku na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie planowano posadowienia budynków stacji (w terminologii opracowania "C": "budynków i obiektów kubaturowych stacji"). Jeżeli zaś chodzi o ekrany dźwiękoszczelne od strony północnej (wcześniej ogrodzenie), to z powołanego opracowania "C" wynika (s. 10), że zostało ono cofnięte w głąb działki z uwagi na linie rozgraniczające linii wysokiego napięcia 110 kV (inwestycja ta objęta była decyzją nr [...] z 1979 r.). Tym samym przesunięcie linii ogrodzenia nie było motywowane uznaniem części wywłaszczonej działki za zbędny, a kwestią lokalizacji innej inwestycji wykluczającej poprowadzenie ogrodzenia w granicach wywłaszczenia (w niniejszej sprawie: pod liniami wysokiego napięcia). Nie zmienia to oceny, że teren objęty wnioskiem o zwrot miał być terenem niezabudowanym (tj. terenem zielonym) w związku z potrzebami ochrony środowiska. Takie przeznaczenie tego terenu potwierdza również objęcie go strefą ochronną o całkowitej szerokości 100 m, co potwierdza m. in. analiza mapy sytuacyjno- wysokościowej sekcja I w t. 3/5 i oznaczonej jako k. 12 t. 4/15 i k. 193 t. 3/5). Okoliczność, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot nie posadowiono budynków stacji techniczno-postojowej i ogrodzenia tej stacji nie oznacza, że na terenie tym nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W ramach celu w postaci budowy Stacji Techniczno-Postojowej [...] mieściło się bowiem zarówno zlokalizowanie podziemnych kabli zasilających tę stację i terenów zielonych oddalonych odpowiednio od zabudowań tej stacji.

Skargę kasacyjną wywiedli A. R. i A. G., reprezentowani przez adw. J. U., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2114/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

a. art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że w przeszłości cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ mógł on wynikać z kontekstu sprawy i z całokształtu jej okoliczności, gdyż "wymagania" wobec decyzji administracyjnych były mniejsze niż obecnie, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zlokalizowanie we wnioskowanym do zwrotu terenie kabli zasilających przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia;

b. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – przez jego niewłaściwe zastosowanie – przyjęcie, że przebieg podziemnej linii kablowej zasilającej budynek stacji trafo przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, podczas gdy nieruchomość wywłaszczona została pod budowę stacji techniczno-postojowej, nie zaś pod zasilające tę stację kable energetyczne.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn okazał się być nieusprawiedliwiony.

Zaskarżona decyzja zapadła w sprawie o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 1 ugn - w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79)...". Tymczasem art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn (jak i powołany w uzasadnieniu zarzutu art. 116 ugn) znajduje się w rozdziale 4 Wywłaszczanie nieruchomości, w Dziale III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości. Skoro ustawodawca w art. 216 ust. 1 ugn nakazuje odpowiednio stosować w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jedynie przepisy rozdziału 6 działu III ugn, to zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, nie miały podstaw do stosowania art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn (jak i art. 116 ugn) w niniejszej sprawie.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w orzecznictwie trafnie uważa się, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z 18.12.2014 r. I OSK 1417/13, Lex 1636858, aprobowany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 934-935, nb 18). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji inwestycji komunikacyjnej wielkich rozmiarów (do jakich bez wątpienia należała budowa I linii metra w [...]) także od specyfiki wieloletnich inwestycji infrastrukturalnych. Podobna sytuacja występowała w przypadku wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla.

Decyzja wywłaszczeniowa w niniejszej sprawie zapadła dnia [...] października 1983 r., na podstawie art. 1, 2, 3, 7, 8, 21 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64; zm. wyn. z 1975 nr 17, poz. 94; zm. Dz. U. z 1982 r. nr 11, poz. 79).

Odpowiednikiem art. 119 ust. 1 ugn w dniu [...] października 1983 r. był art. 23 ust. 1 uztwn. W przeciwieństwie do punktu 1 ustępu 1 art. 119 ugn, w żadnym z sześciu punktów ustępu 1 art. 23 uztwn ówczesny ustawodawca nie wskazał, że "decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana;" (verba legis - art. 119 ust. 1 in princ. i punkt 1 ugn).

Takiej regulacji, zawartej w ustawie z 1958 r., odpowiadała ówczesna praktyka stosowania prawa wywłaszczeniowego. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy nad wyraz ogólny sposób określania w decyzjach wydawanych na podstawie ustawy z 1958 r. celu wywłaszczenia. Jedynie przykładowo należy wskazać, że w kontrolowanej decyzji z [...] lutego 1981 r. nr ... Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 1265 m2, wskazując, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest rozbudowa lotniska komunikacyjnego; obecnie wywłaszczona nieruchomość jest częścią lotniska i wchodzi w skład podejścia do lądowania, jest porośnięta trawą i pozbawiona jakichkolwiek elementów infrastruktury (wyrok NSA z 8.4.2016 r. I OSK 1535/14, Lex 2111013).

Aktem notarialnym z [...] lipca 1974 r., Rep. ... (dalej akt notarialny z [...] lipca 1974 r.,), nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), w celu przeznaczenia części jej powierzchni (4.304 m2) pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", a także lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzjami o lokalizacji ww. inwestycji z [...] kwietnia 1972 r. nr... i z [...] czerwca 1973 r.: nr... i nr..., Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...]. Pozostały obszar (13.384 m2) nabyty został tym aktem na wniosek dawnego właściciela i znajdował się poza obszarem objętym ww. decyzjami lokalizacyjnymi - obecnie stanowiąc ciągi piesze, komunikacyjne i miejsca parkingowe, oddzielone zielenią wraz z infrastrukturą towarzyszącą (latarnie oświetleniowe, wygrodzenie zieleni, kosze na śmieci, znaki drogowe i hydranty); na nieruchomości posadowiony jest słup energetyczny, przy budynku przy ul. ... znajduje się wjazd dla karetek i podjazd dla niepełnosprawnych - na terenie Instytutu [...] (wyrok NSA z 25.3.2015 r. I OSK 1752/13, Lex 2111013).

Z decyzji z [...] grudnia 1975 r. nr ... wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...], jednoznacznie wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]" - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...].

Sposób określenia celu wywłaszczenia w decyzji z [...] grudnia 1985 r. odpowiada sposobowi określania celu wywłaszczenia w decyzjach wydawanych pod rządem ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w przypadku wywłaszczeń nieruchomości pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (przykładowo - nabycie nieruchomości aktem notarialnym Rep. (...) z (...) stycznia 1976 r. w trybie przepisów art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), z przeznaczeniem pod budowę osiedla wielorodzinnego – w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 20.9.2013 r. I OSK 643/12, Lex 1375587; celem dokonanego decyzją Naczelnika Powiatu w L. z (...) lutego 1975 r. wywłaszczenia nieruchomości będącej wówczas własnością S. G., oznaczonej nr (...) o pow. 17.831 m2, była budowa osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej w S. oraz poszerzenie ulic – w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 30.1.2018 r. I OSK 670/17, Lex 2441238; nieruchomość wywłaszczona została decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].04.1975 r. znak... na cele budowy osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" – w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA I SA 994/01).

Przywołany w uzasadnieniu zarzutu 2a wyrok NSA z 28.11.2000 r. I SA 1650/99, Lex 54429 prowadzi do przeciwnego wniosku, niż zaprezentowany w uzasadnieniu zarzutu (s. 3 skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że w akcie notarialnym umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1974 r. nie określono celu nabycia nieruchomości stanowiącej współwłasność T. i L. O., co obligowało ten organ do ustalenia celu nabycia na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.10.1994 r. (IV SA 1153/93 - ONSA 1995/2/99) stwierdził, że "jeżeli umowa zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) nie precyzuje celu nabycia określonej nieruchomości... to... cel ten powinien być ustalony na podstawie innych dowodów. Nie jest wystarczające ustalenie o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie nabycia". Z uzasadnienia wyroku I SA 1650/99 jednoznacznie wynika, że także w umowie nabycia nieruchomości z [...] sierpnia 1974 r., zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 uztwn, w ogóle "nie określono celu nabycia nieruchomości", stąd konieczność ustalenia celu na podstawie innych dowodów.

Przywołany w uzasadnieniu zarzutu 2a (s. 4 skargi kasacyjnej) art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) składał się z pięciu ustępów, z których ustęp 2 składa się z 8 punktów, a ustęp 3 składa się z 4 punktów - o zróżnicowanej treści normatywnej. Art. 116 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) składa się z czterech ustępów, z których ustęp 1 składa się z 9 punktów, a ustęp 2 z 6 punktów - o różnej treści normatywnej.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 16 uztwn i art. 116 ugn" nie nadawał się do rozpoznania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, przedmiotem rozważań mogą być jedynie: art. 16 ust. 2 pkt 4 uztwn "We wniosku należy wskazać:... 2) cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel," i art. 116 ust. 1 pkt 2 ugn: "We wniosku o wywłaszczenie należy określić:... 2) cel publiczny, do którego realizacji nieruchomość jest niezbędna;". Jednakże wobec braku w ustawie z 1958 r. (w szczególności w art. 23 ust. 1 uztwn) odpowiednika art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn, oraz ówczesnej praktyki w redagowaniu decyzji wywłaszczeniowych i umów z art. 6 ust. 1 uztwn, nie sposób z art. 16 ust. 2 pkt 4 uztwn wnosić, że w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r. istniał ustawowy obowiązek precyzyjnego wskazywania w decyzji wywłaszczeniowej w sposób szczegółowy celu wywłaszczenia. Za brakiem podstaw do zastosowania art. 119 ust. 1 pkt 1 ugn w kontrolowanej sprawie i za prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku przemawiało w szczególności to, że w przypadkach braku wskazania celu wywłaszczenia w zaskarżonych decyzjach w latach obowiązywania ustawy z 1958 r., w postępowaniach zwrotowych bądź nieważnościowych właściwe organy ustalały cele wywłaszczenia na podstawie innych dowodów powstałych przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych - w tym na podstawie wniosków o wywłaszczenie, wskazujących cel wywłaszczenia (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 uztwn).

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organu nadzoru, że budowa podziemnych linii kablowych 15 kV, koniecznych dla prawidłowego zasilania Stacji Techniczno-Postojowej [...], na obszarze działki nr [...], była realizacją celu wywłaszczenia, jaką była budowa stacji postojowej metra (zd. 1 uzasadnienia decyzji z [...] października 1983 r.; dowody z dokumentów, precyzyjnie wskazane na s. 6-7 decyzji z [...] czerwca 2016 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku NSA z: 20.9.2013 r. I OSK 643/12, Lex 1375587; 21.4.2016 r. I OSK 1519/14, Lex 2139455; 23.3.2018 r. I OSK 283/16, Lex 2497756, zgodnie z którym, nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, w przypadku ustalenia, że ta właśnie infrastruktura techniczna, była elementem realizacji celu wywłaszczenia. Zaskarżony wyrok oparty jest na właściwym niezastosowaniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn.

Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie przemawiał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.9.2014 r. I SA/Wa 62/14 (powołany na s. 4 skargi kasacyjnej), bowiem prawomocnym wyrokiem z 20.1.2016 r. I OSK 3237/14, Lex 2032812, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok I SA/Wa 62/14 i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia (...) czerwca 2013 r. To, że linie tego rodzaju o napięciu 15 kV stanowią 87% linii średniego napięcia w Polsce, nie zmienia faktu, że przedmiotowa linia jest nieodzowna dla zasilania Stacji Techniczno-Postojowej [...] i że jej budowa była realizacją celu wywłaszczenia decyzją z [...] października 1983 r. przedmiotowej nieruchomości. Zagadnienie budowy infrastruktury technicznej, będącej elementem realizacji celu wywłaszczenia, było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach rozpatrywania zarzutu 2a, zatem dla uniknięcia błędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.