Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1831/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3524/14 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3524/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I.K. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) wniosła dnia 13 sierpnia 2014 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.K., mającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła między innymi decyzje ZUS [...] z: [...] czerwca 2012 r. znak [...] o przyznaniu emerytury od dnia 25 marca 2012 r.; [...] marca 2013 r. znak [...] o przyznaniu emerytury od dnia 25 marca 2012 r.

Prezydent [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), na podstawie art. 17, 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr), § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), § 2 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), art. 104 i art. 130 ust. 2, 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił I.K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M.K. – z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyklucza przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego.

I.K. w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że przysługująca jej emerytura jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego i dlatego odwołująca się wnosi o dopłatę różnicy między świadczeniem a emeryturą, co byłoby zgodne z konstytucyjną zasadą równości.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1, 5 pkt 1 lit. a uśr, utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 17 ust. 1, 1a i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, stwierdzając, że skoro z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że odwołująca się ma ustalone prawo do emerytury, to świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

I.K. pismem z 19 listopada 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z [...] października 2014 r. w całości. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającą na błędnym zastosowaniu wykładni językowej owego przepisu, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię "systematyczną" [zapewne "systemową"] i celowościową. Zastosowana przez organ wykładnia gramatyczna jest w ocenie skarżącej sprzeczna z zasadą ochrony rodziny i równości wyrażoną w art. 32 i 71 Konstytucji RP.

W skardze zarzucono naruszenie: art. 7 kpa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej; art. 8 kpa przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa – nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, a w szczególności osób niepełnosprawnych i ich opiekunów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Sąd podzielił pogląd, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr okoliczność ta wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej o konieczności odrzucenia wykładni językowej przywołanego przepisu i potrzebie dokonania wykładni systemowej i celowościowej. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. W ocenie Sądu nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej winien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 kpa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej. Zarzut taki można stawiać wyłącznie w przypadku kwestionowania prawidłowości decyzji uznaniowej, bowiem wyłącznie wtedy organ jest zobligowany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Nie można wyważać tych interesów wówczas, gdy organ wydaje decyzję związaną. Treść rozstrzygnięcia jest wówczas zdeterminowana przez przepisy prawa i organ jest zobligowany do wydania decyzji o określonej treści, gdy stwierdzi istnienie określonego stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej. Organ był zobligowany do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro stwierdził, że skarżąca ma prawo do emerytury. Z tego względu nie podzielił zarzutu skarżącej o naruszeniu przez organ art. 8 kpa. Zasady współżycia społecznego mogą być brane pod uwagę przez organy administracji rozstrzygające sprawy indywidualne jedynie wówczas, gdy przepis prawa wskazuje wprost, że organ rozstrzygając sprawę winien uwzględnić również zasady współżycia społecznego.

Przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane przez organy obu instancji.

Skargę kasacyjną wywiodła I.K., reprezentowana przez adw. A. F., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, polegającą na błędnym zastosowaniu wykładni językowej powołanego przepisu, podczas gdy organ administracji publicznej, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł i powinien był zastosować wykładnię systematyczną i celowościową, i bezwzględnie przyznać świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z ww ustawą w miejsce pobieranej przez skarżącą emerytury. Wykładnia językowa zastosowana przez organ administracji publicznej i utrzymana w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sprzeczna z zasadami ochrony rodziny i zasadą równości wyrażonymi w art. 32 i 71 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, nawet wówczas, gdy kwota emerytur[y] jest mniejsza od świadczenia pielęgnacyjnego, tym samym lepiej traktując osoby, które prawa do emerytury nigdy nie nabyły (np. często ze zwykłego lenistwa, niedbalstwa czy wyboru kontrowersyjnej drogi życiowej), co stoi w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej afirmowanymi przez Konstytucję RP.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (Dz. U. "2003 r. nr 228, poz. 2255"); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, bowiem nie zostały zasadzone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr postawiony został niestarannie. Kontrola decyzji dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazał precyzyjnie przywołany w zarzucie przepis ustawy z dnia ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. "2003 nr 228 poz. 2255" - zatem w brzmieniu pierwotnym; s. 2 skargi kasacyjnej, pkt I.1 wniosku), gdy tymczasem należy wziąć pod uwagę tę ustawę w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, zm. z 2013 r., poz. 1623 i 1650, z 2014 r., poz. 559 i 567, dalej uśr bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych). Mimo tego uchybienia, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr okazał się nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji prawidłowo akceptował rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, uznając go za jednoznacznie wykluczający przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, jeżeli osoba ma ustalone prawo do emerytury. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej o konieczności odrzucenia wykładni językowej przepisu i potrzebie dokonania wykładni systemowej (zwanej przez autora skargi kasacyjnej "systematyczną"; s. 2 skargi kasacyjnej) i celowościowej. Tym samym Sąd I instancji odwołał się do argumentów właściwych dla drugiej postaci premii clara non sunt interpretanda (antykontynuacyjnej - tożsamej z jedną z postaci paremii interpretatio cessat in claris), co nie jest przekonujące (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 56-57, nb 91, 92, s. 228, nb 412; dalej M. Zieliński, Wykładnia). We współczesnej nauce trafnie wskazuje się, że takie rozumienie paremii clara non sunt interpretanda, gdy powszechnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przełamanie sensu językowego (O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w orzecznictwie najwyższych organów władzy sądowniczej, Wyd. Wydziału Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego 2001, s. 51-81, 159-174, 236-252), paremia ta pociąga za sobą prakseologiczną niezgodność. Z jednej strony żąda zakończenia procesu wykładni, z drugiej oczekuje kontynuowania go. We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432).

Mimo że rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr był jasny, wymagał on – zgodnie ze wskazaniami współczesnej nauki prawa – kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 3524/14, okazała się być trafna, a argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej, prowadzące do odmiennego rezultatu niż zaprezentowane przez Sąd I instancji, mimo przywołania formuły Radbrucha (należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie przywołuje żadnego orzeczenia sądów niemieckich bądź Federalnego Trybunału Konstytucyjnego; s. 3-4 skargi kasacyjnej; nie przywołuje też żadnego wyroku polskiego Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego czy Sądu Najwyższego, przemawiających za preferowanym przez siebie rezultatem wykładni), nieprzekonujące.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazano, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia - w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - której ma ono częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 314; M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne i fundusz alimentacyjny, Gdańsk 2009, s. 65; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56) i orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2007 r., IV SA/Po 399/07, Lex 982972; uchwała 7 sędziów NSA z 11.12.2012 r., I OPS 5/12, OSP 2014/3/27).

W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z 18.7.2008 r., P 27/07, w którym podtrzymał linię orzeczniczą dotyczącą zasiłku stałego, będącego poprzednikiem świadczenia pielęgnacyjnego; także wyrok z 22.7.2008 r., P 41/07; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku TK z 18.11.2014 r., SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Zatem to rezultat wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 a uśr przemawia za tym, że rezultat wykładni językowej wzorca kontroli był prawidłowy.

Całkowicie nieuprawniony jest pogląd autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym "organ stosujący prawo nie może mechanicznie odrzucać skarg obywateli tylko dlatego, że przepis w literalny sposób pozbawia konkretnego prawa, w oderwaniu od istoty/natury tego prawa" (s. 4 skargi kasacyjnej). W kontrolowanej sprawie nie doszło do odrzucenia skargi (art. 58 ppsa), lecz do jej merytorycznego rozpoznania (art. 151 ppsa) – po przeanalizowaniu przesłanek pozytywnych i negatywnych przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca ma co do zasady dużą swobodę regulacyjną stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji świadczeń rodzinnych czy pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (taki charakter ma świadczenie pielęgnacyjne). Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 Trybunału Konstytucyjnego).

Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.2000 r., SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Ustrojodawca wskazał, że "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa" (art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 4, 6-9 s. 3-6 uw. 7-9 do art. 67 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska Prawo pomocy społecznej, Zakamycze 2006 s. 25-34).

Do prawa zabezpieczenia społecznego należały (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej udm), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013, poz. 182 ze zm., dalej ups), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 2011/43/225 ze zm., dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2013, poz. 674 ze zm., dalej upz), ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. 2013, poz. 1440 ze zm., dalej uerFUS) i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady - chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej - klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art. 1 ust. 3 uzs; art. 3 ust. 3 udm; art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3-13 ups; art. 3 pkt 1-3, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i b uśr).

W przepisach art. 18 i art. 71 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Ani art. 18, ani art. 71 ust. 1 zd. 1, nie mogą być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki – op. cit., uw. 6 do art. 71). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Pogląd ten, mimo zmiany stanu prawnego, zachował aktualność pod rządem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim wskazuje na konieczność sięgania do regulacji ustawowej w zakresie określania uprawnień wnioskodawców. Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, władze publiczne stworzyły systemy pomocy i wsparcia na rzecz rodzin czy rodziców, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Ani z art. 18, ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji nie sposób wyprowadzić wniosku, że stworzenie przez władze publiczne systemu ogólnego (w ustawie o świadczeniach rodzinnych) i systemu szczególnego – w oparciu o kolejne rządowe programy pomocy społecznej (na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ups), adresowane do matek, ojców lub opiekunów faktycznych dzieci pobierających świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie art. 17 uśr, nie spełniało wymogu zapewnienia tym właśnie podmiotom prawa do szczególnej pomocy.

Autor skargi kasacyjnej błędnie dopatruje się naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym, że świadczenie emerytalne, które pobiera skarżąca (od 1 marca 2015 r. w kwocie 975,66 zł), stało się niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, wypłacanego od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 800 zł, w raz z dodatkiem w wysokości 200 zł, przyznanym w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. świadczenie pielęgnacyjne "jest wypłacane w kwocie 1.200 zł miesięcznie"; od 1 stycznia 2016 r. "świadczenie będzie wynosić 1.300 zł miesięcznie, natomiast od 1 stycznia 2017 r. świadczenie będzie również waloryzowane co roku i będzie rosło o procentowy wskaźnik, o jaki zwiększać się będzie minimalne wynagrodzenie za pracę" (s. 4 skargi kasacyjnej z 23 kwietnia 2015 r.). Argumenty te nie są trafne. Bezspornym jest, że skarżąca korzysta ze świadczeń emerytalnych, jako elementu zabezpieczenia społecznego. Świadczenia emerytalne są świadczeniami o charakterze ubezpieczeniowym -są oparte na zasadzie wzajemności i są dużo silniej chronione, niż świadczenia rodzinne, wyłącznie redystrybuowane z budżetu. Wyraźnie stało się to widoczne wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej uzuśr), zgodnie z którą osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1 uzuśr). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 uzuśr). W dotychczasowej praktyce funkcjonowania systemów emerytalnych, nie doprowadzono do wygaśnięcia decyzji emerytalnych, a podatnicy znacznym wysiłkiem uzupełniają świadczenia emerytalne (art. 106 § 4 ppsa).

Dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji nie mają znaczenia zdarzenia, zaistniałe po dniu wydania tej decyzji (art. 133 § 1 ppsa) – w tym zwłaszcza przewidywane w nadchodzących latach czy miesiącach. Nie sposób porównać prawa do świadczenia wynikającego wprost z ustawy (w tym z art. 17 art. 1 i 3 uśr), z dodatkiem wypłacanym na podstawie rządowego programu pomocy społecznej, który jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów – uchwalając go – korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Rządowy program pomocy społecznej jest uchwałą Rady Ministrów i nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 154). Natomiast normy prawa powszechnie obowiązującego zawierają rozporządzenia Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ups. Rządowe programy pomocy społecznej wchodzą w skład zabezpieczenia społecznego (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku z 31.3.2008 r., P 20/07, OTK-A 2008/2/31).

Tylko ustawodawca może wprowadzić na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, która pozwalałaby wprowadzić "mechanizm wyrównawczy", który wprowadziłby regułę, że świadczenia emerytalne dla osób, które "sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", będą uzupełniane do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Takiego mechanizmu brak, z czego zdawała sobie sprawę skarżąca, w profesjonalnie przygotowanej skardze wskazując "obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z przyznanego świadczenia w postaci emerytury itp. Nawet jeżeli wystąpiłabym o zawieszenie czy wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego nie przestanę być osobą która nie ma ustalonego [zapewne winno być "która ma ustalone"] prawa do emerytury. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie" (s. 4 skargi 19 listopada 2014 r.). Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych (przykładowo – wyrok NSA z 17.6.2016 r., I OSK 3209/14, cbosa).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), wpływającej na rozumienie zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12). W kontrolowanej sprawie nie zachodzi jednakowa sytuacja faktyczna podmiotów, które mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się określonymi w art. 17 ust. 1 uśr orzeczeniem) w stosunku do podmiotów, które mają ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a uśr), które z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie muszą rezygnować, korzystając ze swej emerytury.

Organy w kontrolowanym postępowaniu nie miały żadnych podstaw prawnych, by "bezwzględnie przyznać świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z ww ustawą w miejsce pobieranej przez skarżącą emerytury" (żądane zawarte w zarzucie II.1, s. 2 skargi kasacyjnej), bądź by przyznać "wyrównanie emerytury do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 4 skargi z 19 listopada 2014 r.) czy przyznać "dopłatę różnicy między świadczeniem [pielęgnacyjnym] a emeryturą" (jak w odwołaniu). Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie mogła przemawiać wykładnia prokonstytucyjna wskazach przepisów, mimo że naczelny Sąd Administracyjny dostrzega szczególnie trudną sytuację życiową skarżącej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.