Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 230/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Orzeczono o wymierzeniu grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy-art. 149 par. 2 P.P.S.A.
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku E. K. w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz E.K.kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem datowanym na [...] sierpnia 2020 r. E. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "PULC", "organ") w sprawie nr [...] dotyczącej naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów (dalej: "rozporządzenie 261/2004"). Skarżąca wniosła o: a) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; b) wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy; c) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

Jednocześnie zarzuciła organowi prowadzącemu przedmiotowe postępowanie naruszenie:

a) art. 35 § 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a."), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie nieprzekraczającym 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku;

b) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W uzasadnieniu wskazała, że PULC wszczął postępowanie administracyjne, sygn. akt: [...] w sprawie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...]sp. z o.o. przepisów art. 7 ust. 1 b rozporządzenia 261/2004. Podniosła również, że na mocy pisma z [...] czerwca 2020 r., zawiadomił pełnomocnika wnioskodawcy o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy do dnia [...] października 2020 r. Wyjaśniła ponadto, że wobec braku podstawy dla kolejnego odraczania zakończenia sprawy na okres trzech miesięcy, pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie, które to pozostawiono bez odpowiedzi. W ocenie skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Podniosła, że w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jest w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące. Zdaniem skarżącej niniejsza spraw nie ma charakteru skomplikowanego, tym samym brak jest podstawy dla procedowania przez PULC przez kilkanaście miesięcy.

2. PULC w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o łączne rozpoznanie skargi E. K., P. K., J. K. i A. J.

Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że w dniu [...] marca 2019 r. wpłynęła skarga pasażerów E. K., P. K., J. K. i A. J., o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia 261/2004.

PULC podniósł, że istotą żądań zawartych w przedmiotowej skardze było to, by stwierdził decyzją administracyjną, iż przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia nr 261/2004. Wskazał, że pismem z [...] lutego 2020 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie a następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego. Wskazał również, że przewidziany termin na załatwienie sprawy w zawiadomieniu wyznaczony został do [...] października 2020 r. Następnie wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] [...], ogłosił upadłość [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Ponadto wskazał, że pismem z [...] lipca 2020 r. PULC zawiadomił strony postępowania o zawieszeniu postępowania w związku z postanowieniem z [...] lipca 2020 r. o ogłoszeniu upadłości [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W treści postanowienia poinformował o treści art. 145 ustawy z dnia 28 lutego 2003. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2020r, poz. 1228) zgodnie z którym, postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności. Wskazał również, że z ww. przepisu wynika, iż podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego staje się możliwe tylko wówczas gdy należność nie została umieszczona na liście wierzytelności.

Ponadto podniósł, że w dniu [...] lipca 2020 r. do PULC wpłynęło ponaglenie. Następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r., wpłynęły, skargi pasażerów do WSA w Warszawie w których skarżący zarzucili organowi przewlekłe prowadzenie sprawy(sygn. [...]).

PULC wyjaśnił, że nie prowadził postępowania I instancji w sposób przewlekły. Jako organ administracji publicznej, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron, nie naruszając przy tym także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania I instancji, poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania.

Zaznaczył również, że w 2018 r. do Komisji Ochrony Praw Pasażerów (dalej: "KOPP") wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w roku 2019 ok. 9000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg, złożonych po 1 kwietnia 2019 r., w trybie k.p.a. i wprowadzenie okresu przedawnienia załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). Wyjaśnił ponadto, że aktualnie w Komisji Ochrony Praw Pasażerów jest jeszcze ok. 11 000 spraw w toku, sprawy te są rozpatrywane przez 14 referentów. Do tego należy uwzględnić brak etatów i dużą rotację pracowników, co powoduje, że w miejsce pracowników, którzy przez kilka miesięcy wdrażają się do realizacji zadań KOPP przychodzą nowi niedoświadczeni, którym trudno jest w krótkim czasie zastąpić poprzednich pracowników. W ocenie PULC powyższe okoliczności stanowią główne przyczyny dłuższego procedowania postępowań administracyjnych.

Ponadto zaznaczył, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej z [...] lipca 2020 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym miejscu wypada zauważyć, że skarżąca zarzuca PULC przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie skarżącej przybiera postać "rażącego" naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

2. Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości, Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

3. Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez PULC, w sprawie naruszenia przez tegoż przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia faktyczne i prawne, które miały wpływ na toczące się postępowanie:

a) [...] marca 2019 r. do ULC wpływa skarga (m.in. E. K.) w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o.;

b) pismem z [...] lutego 2020 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie;

c) pismem z [...] czerwca 2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego; wskazał również, że przewidziany termin na załatwienie sprawy wyznaczony został "do [...] października 2020 r.";

d) postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Sąd Rejonowy [...] w [...], [...], ogłosił upadłość [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...];

e) pismem z [...] lipca 2020 r. PULC zawiadomił strony postępowania o zawieszeniu postępowania w związku z postanowieniem z [...] lipca 2020 r. o ogłoszeniu upadłości [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...];

f) [...] lipca 2020 r. do PULC wpłynęło ponaglenie;

g) [...] sierpnia 2020 r., do WSA w Warszawie wpłynęły skargi pasażerów na przewlekłość postępowania (m.in. E. K.).

W ocenie Sądu, wskazać można na dwa okresy mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

a) od [...] marca 2019 r. (data wpływu skargi do ULC) do [...] lipca 2020 r. (16 miesięcy);

b) od [...] lipca 2020 r. (ogłoszenie upadłości przewoźnika lotniczego).

Zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącej, która wskazuje, że PULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie jest oczywista. Towarzyszył temu całkowity zastój postępowania a "dynamika" nadana podejmowanym przez PULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ale ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych tego organu. Wydaje się, że tę część odpowiedzi na skargę, w której organ podejmuje próbę wytłumaczenia sytuacji, w jakiej znajduje się Komisja Ochrony Praw Pasażerów, wskazując na problemy systemowe rozpatrywania skarg pasażerów na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jeżeli nie może stanowić bezpośredniego potwierdzenia przyjętej przez Sąd oceny z uwagi na wystąpienie przez organ o oddalenie skargi, to powinna być odczytywana jako wyraz odstąpienia od negowania jej podstawowych założeń. Sformułowane przez organ stanowisko łączy się bowiem z próbą wykazania, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet jeżeli nastąpiła, to nie jest spowodowana zawinionym działaniem organu. Sąd nie podziela takiej oceny.

Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, niezawiadomienie stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej.

4. Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez Sąd "rażącego" naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała, ponieważ PULC nie tylko w sposób niesprawny i nieefektywny prowadził postępowanie, ale również nie ujawniając stronom, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwił im jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, skazując ich na bierne oczekiwanie na podjęcie jakiegokolwiek [pic]działania przez organ. W rozstrzyganej sprawie skarżąca została pozbawiona podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co wobec niewydania przez PULC decyzji załatwiającej sprawę, każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Tę ocenę wzmacnia fakt, że PULC, jak wynika z akt sprawy, nie ustosunkował się do skierowanego do niego ponaglenia, co niewątpliwie w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, w którym było to możliwe, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez PULC z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia, oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1 - 2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Sąd uznał ponadto, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia konkluzję, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter "rażącego" naruszenia prawa, ale również podstawa do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja Sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być zwalczenie przewlekłości postępowania i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (500 zł), w ocenie Sądu, pozostaje w pełni adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Mając bowiem na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną przewlekłość w prowadzeniu postepowania przez organ w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania: zwalczenia przewlekłości oraz zdyscyplinowania organu.

5. W ocenie Sądu, wniosek wynikający ze skargi o zobowiązanie PULC do wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy - tutejszy Sąd uznał za nieuzasadniony i w tym zakresie oddalił skargę. Takie rozstrzygniecie wynika bowiem z tego, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] w [...] [...], ogłosił upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Sąd wezwał jednocześnie wierzycieli upadłej Spółki do zgłaszania swoich wierzytelności w terminie 30 dni od ukazania się obwieszczenia o ogłoszeniu przedmiotowej upadłości, co nastąpiło w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], poz. [...], s. [...].

Wymaga zarazem przypomnienia, że skarga pasażera (inicjująca niniejsze postępowanie) została złożona do organu w dniu [...] marca 2019 r., a więc kilka miesięcy przed ogłoszeniem ww. postanowienia o ogłoszeniu upadłości przewoźnika lotniczego. Podkreślić należy jednak to, że postępowanie nie zakończyło się ostateczną decyzją PULC do dnia ogłoszenia upadłości Spółki.

Przepisy art. 144 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1228) stanowią, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (ust. 1). Postępowania, o których mowa wyżej, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do postępowań w sprawach o należne od upadłego alimenty oraz renty z tytułu odpowiedzialności za uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia albo utratę żywiciela oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę (ust. 3).

Przywołany przepis oznacza, że syndykowi przysługuje legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Legitymację syndyka określa się w nauce jako tzw. legitymację formalną. Syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego. Użyte w art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego wyrażenie, iż postępowania dotyczące masy mogą być wszczęte i dalej prowadzone "jedynie" przez syndyka lub przeciwko niemu oznacza, że upadły będąc stroną w znaczeniu materialnym pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wskutek ogłoszenia upadłości [...] Sp. z o.o., to [...] z mocy prawa stał się stroną postępowania – w sensie formalnym. Należy zaznaczyć, że przywołany przepis art. 144 Prawa upadłościowego określa jedynie status prawny syndyka jako zarządcy masy upadłości.

Mając natomiast na uwadze treść art. 52 i art. 61 ww. ustawy, masa upadłości powstaje w dniu, w którym ogłoszono upadłość. W świetle art. 61 i art. 62 cyt. ustawy, masę upadłości można zdefiniować jako część majątku upadłego, który służy zaspokojeniu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Celem postępowania upadłościowego jest zaspokojenie wierzycieli w jak najwyższym stopniu. W trakcie postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku upadłego, zaspokojenie wierzycieli następuje w drodze likwidacji masy upadłości (czyli przez spieniężenie jej składników) i podziału uzyskanych funduszów między wierzycieli. Należyta ochrona wierzycieli w postępowaniu upadłościowym wymaga zrównania ich statusu pod względem możliwości zaspokojenia się z funduszów masy upadłości. Jednym z przejawów zrównania statusu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym jest natychmiastowa wymagalność ich należności o której mowa w art. 91 ustawy.

Z datą ogłoszenia upadłości jedynym sposobem dochodzenia wierzytelności jest więc zgłoszenie jej sędziemu-komisarzowi.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności.

W pierwszym rzędzie należy więc ustalić, czy postępowanie toczące się przed PULC w sprawie stwierdzenia naruszeń postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest postępowaniem dotyczącym masy upadłości oraz wierzytelności podlegającym zgłoszeniu do tej masy.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2009 r. (sygn. akt III CSK 244/2008) postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej. Do postępowań tych zalicza się postępowania, w których upadłemu przypada rola strony, bez różnicy czy chodzi w nich o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie (por. wyrok z 14 września 2003, uchwała z 24 maja 2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003/7-8, p. 94, uchwała z 10 lutego 2006 r., IV CZP 2/06, OSNC 2007/1/3). Nie dotyczą masy upadłości postępowania w sprawach o roszczenia niemajątkowe (np. w sprawach o prawa stanu, ochronę dóbr osobistych), oraz o roszczenia majątkowe nie podlegające zaspokojeniu z masy ze względu na swój charakter (roszczenia o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), w sprawach o alimenty (art. 144 ust. 3), w sprawach dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości (art. 63-67a ustawy).

Wierzytelnością upadłościową jest zarówno wierzytelność pieniężna, jak i wierzytelność niepieniężna, która wskutek ogłoszenia upadłości na podstawie art. 91 ust. 1 zmieniła się w wierzytelność pieniężną. Zaspokojenie wierzytelności upadłościowych następuje przez podział (ogólny lub odrębny) funduszów masy upadłości.

W tak ukształtowanym stanie prawnym zasadne jest stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na jego przedmiot i biorąc pod uwagę wpływ, jaki jego ewentualny wynik mógłby mieć na stan masy upadłości, mieści się w hipotezie art. 144 Prawa upadłościowego, a co za tym idzie jeśli postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem upadłości stosuje się do niego art. 145 ww. ustawy (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 659/13; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 592/13).

W konsekwencji należy poddać analizie zarzuty skargi, które sprowadzają się do trzech elementów:

- orzeczenia o stwierdzeniu przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o naruszenia przepisów prawa – rozporządzenia (WE) nr 261/2004,

- zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania;

- wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy.

W ocenie tutejszego Sądu, dwa pierwsze elementy wiążą się wyłącznie z postępowaniem administracyjnym prowadzonym (a w tym przypadku praktycznie nieprowadzonym) przez PULC i były niezależne aż do czasu ogłoszenia dnia [...] lipca 2020 r. upadłości przewoźnika lotniczego. Dopiero po tej dacie można mówić o zasadniczej zmianie stanu faktycznego i prawnego w sprawie, gdyż upadłość przewoźnika może wiązać się bezpośrednio ze stanem masy upadłości i może wpływać na jej stan w relacji związanej z zaspokojeniem wierzycieli w toku postępowania egzekucyjnego.

Ewentualny obowiązek wypłaty pasażerowi odszkodowania w terminie 14 dni stanowi nałożenie obowiązku o charakterze pieniężnym, który przecież jest niewykonalny przez przewoźnika w toku toczącego się wobec niego postępowania upadłościowego, którego celem jest między innymi zaspokojenie wierzytelności podróżnego, którego lot został np. odwołany, jeśli wierzytelność taka została zgłoszona na listę wierzytelności.

Z art. 145 Prawa upadłościowego wynika zatem zakaz podjęcia po ogłoszeniu upadłości wszczętego wcześniej postępowania z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości. Zakaz ten odnosi się także do wszczętego przed ogłoszeniem upadłości postępowania administracyjnego toczącego przed PULC. W ocenie Sądu zakaz podjęcia dotyczyć może jedynie postępowań, które uległy zawieszeniu. Innymi słowy, podjęte może być tylko to postępowanie (wszczęte przed ogłoszeniem upadłości), jeżeli zostało wcześniej zawieszone. W ustawie - Prawo upadłościowe brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia skutku zawieszenia postępowania administracyjnego z mocy prawa, należy więc jej poszukiwać w k.p.a.

Jeżeli chodzi o postępowania administracyjne, to ogłoszenie upadłości prowadzi do jego zawieszenia wtedy, gdy chodzi o należność podlegającą zgłoszeniu w postępowaniu upadłościowym. Zawieszenie przede wszystkim ma na celu umożliwienie syndykowi wstąpienia do postępowania ze względu na fakt, że jemu, zgodnie z art. 144 Prawa upadłościowego, przysługuje legitymacja w sprawach dotyczących masy upadłości. Jednakże z art. 145 przywołanej ustawy wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania staje się możliwe tylko wówczas, gdy należność nie została umieszczona na liście wierzytelności. Do podjęcia zawieszonego postępowania nie wystarcza zatem fakt zgłoszenia się w sprawie syndyka, lecz staje się to możliwe dopiero po wykazaniu faktu odmowy wciągnięcia wierzytelności na listę.

Jeżeli należność zostaje umieszczona na liście wierzytelności, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skoro warunkiem podjęcia zawieszonego postępowania jest odmowa umieszczenia wierzytelności na liście, to niedokonanie zgłoszenia wierzytelności w postępowaniu upadłościowym sprawia, że zawieszone postępowanie nie może być podjęte (por. S. Gurgul, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Warszawa 2009, s. 547). Jeśli zaś postępowanie nie może się toczyć, to zasadny wydaje się pogląd, że ulega ono zawieszeniu.

Wydaje się, że w sprawie należy per analogiam zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przez to rozumieć sytuację, gdy zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Przedstawiona interpretacja ma istotne zalety ze względu na ochronę, jaką zapewnia masie upadłości zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). Za przyjęciem analogii z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przemawia ważny wzgląd praktyczny. Otóż, w odniesieniu do należności publicznoprawnych, podlegających zgłoszeniu do masy, podjęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, jest możliwe dopiero wtedy, gdy należności te nie zostały umieszczone na liście wierzytelności po wyczerpaniu trybu zgłoszenia wierzytelności. Kontynuowanie postępowania administracyjnego przed odmową wciągnięcia należności na listę wierzytelności w postępowaniu upadłościowym nie jest zatem dopuszczalne. Skoro zaś postępowanie nie może się toczyć, to należy uznać, iż podlega ono zawieszeniu, zaś PULC obowiązany jest do zgłoszenia wierzytelności do sędziego komisarza na podstawie art. 236 Prawa upadłościowego.

Powyższa argumentacja nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych wywołanych ogłoszeniem upadłości [...] Sp. z o.o. z dniem [...] lipca 2020 r. przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...], PULC nie mógł już orzekać w drodze decyzji o należnościach pieniężnych ww. przewoźnika lotniczego. Zasadne było natomiast zawieszenie postepowania w sprawie, co organ prawidłowo uczynił postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r.

6. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu zasadne było stwierdzenie, że postępowanie przed PULC prowadzone było w sposób przewlekły i rażąco naruszało terminy do załatwienia sprawy przewidziane w k.p.a. Skarga do PULC wpłynęła bowiem [...] marca 2019 r. i do czasu ogłoszenia upadłości przewoźnika lotniczego – tj. do dnia [...] lipca 2020 r. nie została w sposób merytoryczny rozpoznana. Poczynione przez organ w toku postępowania "ruchy procesowe" (zawiadomienia) wpłynęły jedynie na to, że organ nie pozostawał w "bezczynności" lecz jedynie w "rażącej przewlekłości". Nie zmienia to jednak tego, że w ocenie Sądu kilkunastomiesięczne rozpoznawanie sprawy skarżącej (i w efekcie brak w sprawie jakiejkolwiek decyzji) wypełnia przesłanki przewlekłości, która miała miejsce z "rażącym" naruszeniem przepisów k.p.a. Zasadne było również wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z kolei wniosek skarżącej o wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i w konsekwencji merytoryczne jej rozstrzygnięcie - nie mógł zostać uwzględniony. W tym zakresie Sąd oddalił skargę, biorąc pod uwagę postanowienie z [...] lipca 2020 r. dotyczące ogłoszenia upadłości przewoźnika lotniczego i związane z tym (opisane wyżej) konsekwencje wynikające z Prawa upadłościowego oraz fakt zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez [...] sp. z o.o.

7. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt IV sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł).

-----------------------

1