Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 693/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 5, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skarg L. B. i Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 27 października 2009 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 października 2009 r. Nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r.), art. 10 § 1, art. 104, art. 106, art. 127 § 1 i 2, art. 129 Kpa odmówił L. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w B.

Jak wynika z uzasadnienia podstawą odmowy było uznanie, iż nie są spełnione wymagania zawarte w:

1. art. 61 ust. 1 pkt.2- teren nie ma dostępu do drogi publicznej, wnioskodawca nie przedłożył notarialnej umowy służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] dla potrzeb wnioskowanej inwestycji przez teren działki nr [...] lub [...], na której zlokalizowana jest część wewnętrznej, gruntowej drogi dojazdowej wiodącej do dróg gminnych wewnętrznych i drogi gminnej, publicznej - ul P;

2. art. 61 ust.1 pkt.3 - nie istnieje uzbrojenie terenu, wystarczające dla zamierzenia budowlanego - brak uzbrojenia terenu w sieć wodociągową, kanalizację sanitarną . Na terenie drogi dojazdowej oznaczonej nr [...] występuje sieć wodociągowa umożliwiająca podłączenie wnioskowanej zabudowy. Istnieje sieć wodociągowa w odległości około 60 m od przedmiotowej działki, a budynki istniejące i projektowane, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy zaopatrzone są w wodę z gminnej sieci wodociągowej, wnioskodawca nie przedłożył umowy gwarantującej uzbrojenie terenu działki [...] dla potrzeb siedmiu budynków mieszkalnych.

Ustalono, że wnioskodawca złożył dnia 22 czerwca 2008 r. warunki techniczne podłączenia nieruchomości do projektowanej sieci wodociągowej dotyczące jednego budynku mieszkalnego, deklaruje budowę sieci wodociągowej na własny koszt. Według organu, zgodnie z art. 61 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można uznać, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uznał organ, że niespełniono łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a więc uwzględnienie wniosku nie było możliwe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. B. wskazując, iż w toku postępowania z jego wniosku przedłożył warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do projektowanej sieci wodociągowej oraz porozumienie z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością o zaopatrywaniu działki nr [...] w wodę z sieci wodociągowej znajdującej się w ul. R. Zakwestionował, że domagał się ustalenia warunków zabudowy dla siedmiu budynków mieszkalnych. Uznał za bezpodstawną ocenę braku wystarczającego uzbrojenia terenu dla jednego budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia 6 lipca 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ustaliło Kolegium, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęło pismo Prokuratury Okręgowej w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r. ([...]), którego treść przytoczono w uzasadnieniu. Wynika z niego, że najpóźniej w odwołaniu z 6 listopada 2009 r. L. B. zmodyfikował wniosek wskazując, że ubiega się o określenie warunków wybudowania jednego domu mieszkalnego i w takim kształcie dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę dowodzą, że zaopatrzenie w wodę jest zapewnione. Ponadto Wójt Gminy o określił warunki sąsiedniej działki nr [...] w B. na podstawie wiedzy o przejmowaniu przez Gminę działki nr [...] w B., podczas gdy od wnioskodawcy domagano się aktu notarialnego służebności tej działki. Według Prokuratora Wójt przykładając różną miarę do podobnych spraw narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Następnie Kolegium przytoczyło treści przepisów regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazało, iż planowana inwestycja została określona przez L. B. jako budowa budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, a więc jako budowa więcej niż jednego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Uznało wobec tego za chybiony zarzut Prokuratora, przyznając rację skarżącemu, że nigdy nie wskazał wprost, iż inwestycja ma polegać na budowie siedmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych. Ponieważ jednak w treści rozstrzygnięcia skarżonej decyzji jest mowa budynkach mieszkalnych, jednorodzinnych, bez wskazania liczby tych budynków, należy przyjąć według Kolegium, że takie ujęcie planowanej inwestycji w tymże rozstrzygnięciu jest zgodne z wnioskiem strony. W uzasadnieniu decyzji I instancji dominuje przekonanie, że planowana inwestycja obejmuje siedem budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, a jedną z przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy jest to, że wnioskodawca nie przedłożył umowy gwarantującej uzbrojenie terenu działki [...] dla potrzeb siedmiu budynków mieszkalnych, lecz warunki techniczne podłączenia nieruchomości do projektowanej sieci wodociągowej dotyczące jednego budynku mieszkalnego. Nadto Kolegium wskazało, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynków mieszkalnych/jednorodzinnych, nie jest uprawnione twierdzenie, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Taki wniosek Kolegium wysnuło z treści przedłożonego przez L. B. "porozumienia", które zostało zawarte z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. ani, albowiem to "porozumienie" obejmuje tylko jeden dom mieszkalny. Oceniło również Kolegium, że w "Warunkach technicznych przyłączenia nieruchomości do projektowanej sieci wodociągowej i/lub kanalizacji ściekowej" (z dnia 17 grudnia 2008 r.), gwarantowana maksymalna ilość dostarczanej na dobę wody została określona na 2m2, co nie odpowiada zapotrzebowaniu na wodę, które we "Wniosku o ustalenie warunków zabudowy" (z dnia 05 marca 2007 r.) L. B. określił na 3m2. Wynika z tego, że zagwarantowana maksymalna ilość dostarczanej na dobę wody nie jest wystarczająca dla zamierzenia budowlanego. Uznało wobec tego Kolegium za uzasadnione stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie drugiej wskazanej przez organ I instancji przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy - braku dostępu do drogi publicznej, wskazało Kolegium, że zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wtedy, gdy teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Odniosło się Kolegium do art. 2 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierającego definicję pojęcia "dostęp do drogi publicznej". Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Analizując przedłożone przez organ I instancji materiały, a zwłaszcza mapę zatytułowaną "dojazd do dz. [...]" (str. 17B akt) Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] (stanowiąca część "ciągu" nieruchomości" składających się na ulice: R. P. i K.), który ewentualnie należałoby rozpatrywać jako "dostęp do drogi publicznej" nie może być zakwalifikowana jako "droga publiczna" ani jako "droga wewnętrzna". Nadto skarżący nie legitymuje się "odpowiednią służebnością drogową" w odniesieniu do tej działki, wobec czego nie można mówić o "dostępie do drogi publicznej" dla działki objętej planowaną inwestycją (nr [...]) poprzez podany "ciąg" nieruchomości.

Jak twierdzi Kolegium, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa co należy rozumieć przez "drogę publiczną", czy też "drogę wewnętrzną", jednak definicje tych pojęć znajdują się ustawie z dnia 21 marca 1985 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy "drogą publiczną" jest droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak stanowi art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. "Drogami wewnętrznymi" są zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogami wewnętrznymi są drogi, które nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Kolegium wskazuje również na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że podstawę m. in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi akt planowania przestrzennego, przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszej sprawy Kolegium zauważyło, że w aktach znajduje się informacja z ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, iż działka nr [...] (stanowiąca część wspomnianego wyżej "ciągu") - należąca do A. N. - oznaczona jest symbolem "Tk", co oznacza "tereny kolejowe", nie stanowi więc użytku gruntowego kwalifikowanego jako "droga" (symbol "dr"). Z tej przyczyny nie może ona stanowić "drogi publicznej", czy też "drogi wewnętrznej". Podkreśliło Kolegium, że rozstrzygający jest stan prawny (wyżej przedstawiony), a nie stan faktyczny.

Następnie Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] (która stanowi część "ciągu" nieruchomości składających się na ulice: R., P. i K.), który ewentualnie należałoby rozpatrywać jako drugi wariant "dostępu do drogi publicznej", także nie może być zakwalifikowana jako "droga publiczna" ani jako "droga wewnętrzna". Działka nr [...] oznaczona jest symbolem "Wp", co oznacza "wody płynące", a więc nie stanowi użytku gruntowego kwalifikowanego jako "droga" (symbol "dr"), w związku z czym już tylko z tego powodu nie może ona stanowić "drogi publicznej", czy też "drogi wewnętrznej". Nadto skarżący nie legitymuje się "odpowiednią służebnością drogową" w odniesieniu do tej działki.

W tych okolicznościach Kolegium zgodziło z organem I instancji, że działka nr [...] nie ma "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących "dostępu do drogi publicznej" przyjętej dla działki W. Nr [...] z dnia 25 czerwca 2009 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji właśnie ze względu na to, że w sprawie nie wykazano, że został spełniony (jeszcze przed wydaniem skarżonej decyzji) warunek z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc powoływanie się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa uznało Kolegium za przedwczesne.

Odnosząc się dalej do uwag Prokuratora zauważyło Kolegium, że ewentualne wady decyzji, na mocy których ustalono warunki zabudowy (lub warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, które wydawane były pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy), w zakresie "dostępu do drogi publicznej "licznych działek przy ul. R., P., P. i K. w B.", mogą stanowić podstawę do wszczęcia nadzwyczajnych postępowań, w których te decyzje zostaną zweryfikowane. Natomiast tego rodzaju wady nie czynią skutecznym powoływanie się na zasadę równości wobec prawa. Ponadto Prokurator nie wskazał żadnej konkretnej działki (spośród "licznych działek przy ul. R., P., P. i K. w B."), w odniesieniu do której uprawnionym może być twierdzenie o wadliwości decyzji (w zakresie "dostępu do drogi publicznej"), na mocy której ustalono warunki zabudowy (lub warunki zabudowy i zagospodarowania terenu).

Kolegium wskazało, że dominujące w uzasadnieniu skarżonej decyzji przekonanie, że planowana inwestycja obejmuje siedem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w rozstrzygnięciu jest mowa o budynkach mieszkalnych/jednorodzinnych, bez wskazania liczby tych budynków (co jest zgodne z wnioskiem L. B.), a przy tym przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy odnoszą się właśnie do tak sformułowanego wniosku. Ponieważ planowane przedsięwzięcie nie spełnia dwóch warunków statuowanych w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł L. B. domagając się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy dla domu mieszkalnego na działce nr [...] w B. Skarżący wskazał, iż starał się o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wraz z podziałem działki nr [...] i wydzieleniem drogi dojazdowej. Złożył również wniosek o wybudowanie sieci wodociągowej w trybie tzw. lokalnych inicjatyw inwestycyjnych. Skarżący podkreślił, iż planuje budowę domu mieszkalnego, a nie domów.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył także Prokurator Okręgowy w Gdańsku. Na mocy postanowienia WSA z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 694/10 skarga Prokuratora została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi L. B. (sygn. akt II SA/Gd 693/10).

Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 15 i 61 § 1 Kpa polegające na nierozpatrzeniu wniosku L. B. odnośnie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w B., a konsekwencji naruszenie art. 104 § 2 Kpa poprzez nierozpatrzenia istoty sprawy oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa polegające na niewyjaśnieniu sprawy dostępu do drogi publicznej dysponentów działki nr [...] w B. i działek usytuowanych przy ul. R., P., P. i K. w B., pozostających w identycznym jak działka wnioskodawcy położeniu. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w piśmie kierowanym do SKO z dnia 10 grudnia 2009 r.

Ponadto w oświadczeniu pisemnym złożonym do protokołu rozprawy z dnia 13 stycznia 2010 r. Prokurator odwołał się do orzecznictwa europejskiego (wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. Nr 22531/05), w kwestii zagadnienia dostępu do drogi publicznej w kontekście ograniczenia możliwości efektywnego czerpania korzyści z prawa własności. Podniósł również, że o prawie korzystania przez skarżącego z działki stanowiącej wody płynące przesądza art. 5 Prawa wodnego (vide: oświadczenie pisemne i protokół rozprawy k. 155, 160).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sąd nie jest związany (w granicach sprawy) zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrolując w świetle wskazanych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy naruszyły prawo, co miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bezsporne, że na terenie obejmującym działkę nr [...]1 położoną w B. nie obowiązywał w dacie obu rozstrzygnięć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) sporna inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, ponieważ w wyniku planowanej budowy niewątpliwie następuje zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Istotne jest również, że wszczęcie przedmiotowego postępowania odbywa się co do zasady na wniosek (vide: art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), którym organ jest związany. Należy także zaznaczyć, że do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie (por. art. 61 § 1 kpa) stosuje się przepis art. 64 kpa, co oznacza, że może być pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia w terminie siedmiu dni braków formalnych, którymi, poza określonym w art. 64 § 1 kpa niewskazaniem adresu wnoszącego podanie, są braki wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (64 § 2 kpa). Wymaganą treść wniosku, obejmującą poza treścią żądania również treść graficzną, określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy), w tym zatem zakresie ewentualne braki usuwa się w sposób, o którym mowa w art. 64 kpa.

Powyższe uwagi poczynione zostały w związku z treścią skierowanego do organu I instancji wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2008 r. (vide: fotokopia wniosku k. 159), szersze omówienie problemu nastąpi poniżej, bowiem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii: ogólnej a mianowicie zakresu wniosku strony, wyznaczającego zakres sprawy administracyjnej; szczegółowej, odnoszącej się do naruszenia przepisu prawa materialnego, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim poprzez uznanie braku dostępu działki nr [...] do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) oraz braku uzbrojenia terenu wystarczającego dla przyjętego przez organ jako wnioskowany zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3).

Organ I instancji rozpatrzył wniosek L. B. z dnia 5 marca 2007 r., uzupełniony dnia 14 kwietnia 2008 r., jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Opisany zakres wniosku wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 27 października 2009 r. i nie ma w związku z powyższym znaczenia akcentowana przez Kolegium okoliczność, że w samym rozstrzygnięciu Wójt "odmawia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych bez podania ich liczby". Stosownie do treści art. 107 § 1 kpa zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie składają się (poza innymi niezbędnymi elementami) na ustawowo określoną formę i treść decyzji administracyjnej. Skoro zatem z kwestionowanej decyzji wynika, że organ rozpatrywał wniosek o warunki zabudowy dla siedmiu budynków, rozstrzygnięcie dotyczy tego właśnie wniosku. Treść wniosku strony skarżącej pozostaje jednak kwestią sporną, skarżący L. B. wywodzi, iż domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, a nie dla siedmiu budynków. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz dokumentów, których oryginały zostały okazane przez skarżącego L. B. na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r., a ich fotokopie dołączone do akt sądowych (vide: k. 154, 155, 159), skarżący złożył w dniu 5 marca 2007 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy "dla budowy budynków mieszkalnych wraz z podziałem działki nr [...] oraz wydzieleniem drogi wewnętrznej" (vide: k. 1 akt administracyjnych I instancji). Następnie w dniu 11 kwietnia 2008 r. (po wezwaniu przez organ I instancji do sprecyzowania wniosku z dnia 5 marca 2007 r. w ponowionym postępowaniu administracyjnym) – wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla "podziału działki nr [...] na 7 działek o pow. 1000 m2 oraz wydzielenie drogi wewnętrznej o szerokości 8 m" (vide: pismo skarżącego k. 15 akt administracyjnych I instancji, fotokopia wniosku z prezentatą Urzędu Miasta okazanego Sądowi k. 159). Z kolei w aktach administracyjnych I instancji poza pismem z dnia 11 kwietnia 2008 r. z żądaniem podziału działki jako wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajduje się fotokopia wniosku sporządzonego na druku urzędowym (vide: k. 14 akt administracyjnych I instancji) zawierająca poczynione innym charakterem pisma dopiski, w szczególności na str. 1 o treści : "1. budowy budynków jednorodzinnych", kolejne dopiski znajdują się na stronie 2 i odnoszą do charakterystyki inwestycji. Okazany na rozprawie wniosek z 11 kwietnia 2008 r. (k. 159) różni się zasadniczo od fotokopii znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 14). Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. skarżący oświadczył, że nie był świadomy, iż jego wniosek z 11 kwietnia 2008 r. został uzupełniony o dodatkową treść bez jego wiedzy i zgody (vide: oświadczenie k. 161). Kolejnym rozbieżnym dokumentem jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Okazano Sądowi przysłany L. B.i oryginał zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wydania warunków zabudowy (vide: fotokopia zawiadomienia k. 154) dla "budowy budynku mieszkalnego wraz z podziałem działki [...] i wydzieleniem drogi dojazdowej". Natomiast w aktach administracyjnych I instancji znajduje się zawiadomienie z tej samej daty i z tym samym numerem ([...]) informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla "1. budowy 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2. wydzieleniu 7 działek budowlanych 3. wydzieleniu drogi dojazdowej" (vide: k. 4 akt administracyjnych I instancji). Po okazaniu skarżącemu na rozprawie opisanego wyżej zawiadomienia oświadczył on, iż takiego zawiadomienia nie otrzymał.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności stanowisko Kolegium co do tego, że przedmiot rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z wnioskiem strony jest nieuprawnione. Pomijając fakt, iż organ wszczął jako jedno postępowanie administracyjne dotyczące dwóch odrębnych spraw administracyjnych, regulowanych innymi ustawami (o wydanie warunków zabudowy i o podział nieruchomości), to następnie kontynuował postępowanie w sprawie warunków zabudowy po sprecyzowaniu przez stronę, iż domaga się jedynie podziału działki. Tymczasem treść wniosku z dnia 11 kwietnia 2008 r. pozostawała w sprzeczności z żądaniem wydania decyzji o warunkach zabudowy, które musi spełnić wymogi formalne określone art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym etapie postępowania administracyjnego treść przedmiotowego wniosku podlegać zatem powinna trybowi przewidzianemu w art. 64 kpa, po dokładnym poinformowaniu strony, jak powinien brzmieć wniosek o wydanie warunków zabudowy. Takiego wymogu nie spełniało wezwanie z dnia 3 kwietnia 2008 r. (vide: k. 13 akt administracyjnych I instancji), gdyż w wezwaniu tym organ I instancji odnosił się do wniosku o budowę siedmiu budynków mieszkalnych, którego L. B. nie składał, a powiadomiony był o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego. W tym kontekście złożenie przez stronę dokumentów uzupełniających w dniu 22 czerwca 2009 r. (vide: pismo z załącznikami k. 27 akt administracyjnych I instancji), dotyczących budynku mieszkalnego pozostaje wprawdzie w sprzeczności z żądaniem podziału działki (wniosek z dnia 11 kwietnia 2008 r.), ale jest z kolei zgodne z zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. Niemniej, w ocenie Sądu, sprzeczność zebranego w sprawie materiału dowodowego, rozbieżności między dokumentami znajdującymi się w posiadaniu strony oraz w aktach administracyjnych, dopuszczenie do przyjęcia jako sprecyzowanego wniosku, który nie mógł skutecznie wszcząć niniejszej sprawy administracyjnej, błędne informowanie strony o zakresie prowadzonego postępowania wskazują na istotne naruszenie przez organ przepisów postępowania - art. 9, art. 7, art. 77 i art. 80 oraz 107 § 3 kpa, a w rezultacie przepisu prawa materialnego – art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mogą czynić zasadnym zarzut nierozpoznania istoty sprawy (art. 104 § 2 kpa). Skoro bowiem na podstawie art. 52 ust. 1 (w związku z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, oznacza to, że osoba, która wszczyna postępowanie określa jego granice przedmiotowe i podmiotowe. W razie wątpliwości w tym zakresie, a w niniejszej sprawie wątpliwości były istotne, obowiązkiem organu administracji publicznej jest udzielenie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa. Jeżeli więc treść wniosku budzi wątpliwości organ powinien kwestię tę wyjaśnić zwracając się do strony, która ostatecznie decyduje, jakie żądanie skierowała do organu administracji.

Z tych samych przyczyn wadliwa jest decyzja Kolegium, które aprobując istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji dodatkowo naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo.

Opisane wyżej uchybienia byłyby wystarczające dla uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, niemniej w ocenie Sądu organy naruszyły również przepis prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy z przyczyn, które w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za nieuzasadnione.

Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że w_@POCZ@_Art. 61.

1.

_@KON@_ydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:_@POCZ@_

_@KON@_ 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

_@POCZ@__@KON@_ 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

_@POCZ@__@KON@_ 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

_@POCZ@__@KON@_ 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

_@POCZ@__@KON@_ 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie zaś do treści ust. 5 _@KON@_ warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy wskazały w pierwszej kolejności na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu (...) będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W przepisie tym ustawodawca wymienił przykładowo drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Z drogi publicznej może zatem korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w szczególności przepisom o ochronie prawa własności. Oznacza to, że z drogi wewnętrznej może korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dla niego dostępnych. Według Kolegium taka sytuacja w niniejszej sprawie dotyczy wspomnianych wyżej działek nr [...], stanowiących własność osoby fizycznej, na podstawie informacji z rejestru gruntów stanowiących "tereny kolejowe", oraz działki nr 60 ("wody płynące", własność Skarbu państwa) co do których wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nich, poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (vide: informacja z rejestru gruntów - k. 16, mapka z zaznaczonymi dojazdami do działki nr 483/1 k. 17B akt administracyjnych I instancji).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej: pierwszym jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością; alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W takim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r. II OSK 1163/2007, Baza orzeczeń LexPolonica nr 2061355).

W okolicznościach niniejszej sprawy przyjęto zasadnie, iż drogą publiczną (gminną) jest ulica P. Oceniając dostęp przedmiotowej działki do wskazanej drogi publicznej można byłoby uznać za prawidłowe stanowiska obu organów co do tego, że jeden z analizowanych dostępów do ulicy P. - poprzez działki nr [...], nie jest możliwy, z uwagi na brak ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej, w sytuacji, gdy wymienione działki nie są drogami wewnętrznymi. Niemniej należy zauważyć, że znajdująca się w aktach informacja z rejestru gruntów zawierająca wykaz działek stanowiących drogi obejmuje obie wymienione wyżej działki (vide: k. 17 akt administracyjnych I instancji). Status tych działek wskazywałby zatem na "drogi wewnętrzne", mimo z kolei informacji, iż stanowią "tereny kolejowe" (vide: k. 16 akt administracyjnych I instancji). Kwestia ta jednakże nie może być jednoznacznie i stanowczo rozstrzygnięta przy materiale dowodowym niejasnym i budzącym wątpliwości, nie popartym rzetelną analizą i nazbyt pochopnie i powierzchownie ocenionym przez organy. Rozważany dalej przez Kolegium drugi wariant dostępu do drogi publicznej – przez działkę nr 68, oceniony został również wadliwie. W niniejszej sprawie występuje taka sytuacja, że dostęp do drogi publicznej (ulicy Polnej) ma się odbywać przez drogę wewnętrzną, działkę nr [...], oznaczoną w rejestrze gruntów jako "Wp" – wody płynące, pozostającą w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., a więc stanowiącą własność Skarbu Państwa (vide: k. 16 akt administracyjnych I instancji)), przy której działka inwestora nie jest położona i do której inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że w innym wyroku, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może nastąpić tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej (Baza orzeczeń Lex Nr 513842). Inwestor nie ma bowiem w istocie środków prawnych do zmuszenia właściciela drogi wewnętrznej, której nie jest współwłaścicielem i na której nie ma ustanowionej służebności, do zapewnienia mu możliwości korzystania z takiej drogi.

Jest niesporne w niniejszej sprawie, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, zarządcą jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G., na odcinku istotnym w niniejszej sprawie działka ta faktycznie jest drogą, co wynika zarówno ze wspomnianego wykazu działek drogowych istniejących na przedmiotowym terenie jak i pisemnego oświadczenia RZGW w G. (vide: informacja z rejestru gruntów k. 17, pismo RZGW z dnia 15 grudnia 2009 r. skierowane do inwestora, k. 42 akt administracyjnych I instancji). Niewątpliwie również zarządca udzielił wnioskodawcy zgody na korzystanie z tej nieruchomości jako drogowej, w celu dojazdu do działki nr [...]. Jak wynika z mapy dla celów projektowych oraz okoliczności sprawy, wspomniana droga jest ogólnie dostępna, zapewnia komunikację szeregu nieruchomościom usytuowanym na tym terenie z drogą publiczną (ulicą P.). Charakter wskazanej działki oraz zgoda właściciela (w imieniu Skarbu Państwa – RZGW) na korzystanie z niej, skierowane między innymi do wnioskodawcy, czynić może w ocenie Sądu zadość wymogowi dostępności działki inwestora do drogi publicznej (ulicy P.) przez (między innymi) działkę nr [...].

Z powyższych przyczyn zarzuty podniesione przez Prokuratora trzeba uznać za słuszne. Na uwagę też zasługuje argumentacja dotycząca warunku dostępności do drogi publicznej przyjmowana, jak twierdzi Prokurator, w odniesieniu do innych inwestorów posiadających nieruchomości w podobnej sytuacji jak działka skarżącego, na tym samym terenie, aczkolwiek stawiany decyzji Kolegium zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest w ocenie Sądu chybiony. Organy administracji wydają rozstrzygnięcia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, na podstawie norm materialnych, w indywidualnej sprawie administracyjnej, kierując się zasadą praworządności (art. 6 i 7 kpa). Zatem wynik innego postępowania administracyjnego, toczącego się z wniosku innego podmiotu, co do zasady nie wywiera wpływu na to konkretne postępowanie. Również kontrola legalności sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się w granicach sprawy, na ocenę zgodności z prawem skarżonej decyzji nie może mieć zatem wpływu wynik innego postępowania administracyjnego toczącego się w innej sprawie indywidualnej. W tych okolicznościach Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może objąć kontrolą wskazywanych przez Prokuratora decyzji administracyjnych i z tego wywodzić o wadliwości zaskarżonej decyzji. Niemniej Sąd krytycznie ocenia działanie organów administracji, które w takich samych sprawach i w podobnych okolicznościach faktycznych wydają rozbieżne rozstrzygnięcia. Podobna sytuacja miała w szczególności miejsce w przypadku L. B., który uprzednio otrzymał decyzję Wójta Gminy z dnia 22 lutego 2007 r. o odmowie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej działki (dla innej inwestycji), lecz z przyczyn innych, niż brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej (vide: fotokopia decyzji k. 155). Rozbieżne oceny organu I instancji co do dostępności przedmiotowej działki do drogi publicznej oraz przyjęcie takiego dostępu dla innych działek na tym terenie, znajdujących się w podobnej sytuacji, nakładały na Kolegium obowiązek szczególnie wnikliwej analizy tego problemu, zwłaszcza wobec wskazywanej wyżej sprzeczności również w treści analizowanych dokumentów (informacji z rejestru gruntów), a także istniejącego, a pominiętego w ustaleniach stanu faktycznego odnoszącego się do działki nr [...]. Obowiązek taki wynika wprost z zasad określonych w przepisach postępowania: art. 8 kpa, według którego postępowanie należy prowadzić w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, art. 11 kpa, aby w sposób przekonywający wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którym organy kierują się przy załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu Kolegium przy załatwieniu niniejszej sprawy uchybiło powyższym zasadom w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Rozważając kolejną przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy trzeba także uznać za błędną ocenę braku uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). W sytuacji zasadniczej sprzeczności opisanych wyżej przez Sąd dokumentów oraz treści wniosku strony skarżącej, a więc niewyjaśnienie sprawy w sposób wymagany przepisem art. 7 kpa, ocena organu, że brak wystarczającego uzbrojenia dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jest co najmniej przedwczesna. Nie ma bowiem przekonywających i jednoznacznych dowodów, że właśnie taka inwestycja była przedmiotem wniosku strony; wręcz przeciwnie, w świetle treści skierowanego do strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego oraz złożenia przez stronę dokumentów dotyczących warunków technicznych podłączenia nieruchomości do projektowanej sieci wodociągowej dla jednego budynku mieszkalnego, uprawnione byłoby twierdzenie, jak zasadnie wywodzą obaj skarżący, złożenia wniosku dotyczącego budowy jednego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Niemniej w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zawiera wady tak istotne, że ostateczna ocena legalności kwestionowanych decyzji wskazuje na naruszenie przez oba organy przepisu prawa materialnego – art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględniając ocenę prawną przedstawioną przez Sąd przeprowadzi postępowanie wyjaśniające odnośnie treści wniosku strony i wyda rozstrzygnięcie stosowne do ustalonego żądania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie opisane wyżej decyzje. Z uwagi na ich negatywny charakter Sąd nie orzekał, iż nie mogą być wykonane (art. 152 powołanej wyżej ustawy).