Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 348/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz na podstawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U.z 2003r.Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił H. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, przydomowej oczyszczalni ścieków oraz przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...]w obrębie [...], gmina [...].

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji wskazał,

że w przypadku inwestycji na działce nr [...]w obrębie [...]nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiący o tym, że: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

W celu zbadania powyższych warunków, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588),wokół terenu planowanej inwestycji, przylegającego do drogi gminnej

nr geod. [...] wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m, Orzecznictwo sądowoadministracyjne (np. wyrok WSA w Białymstoku z 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 637/09 i wyrok NSA z 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09) potwierdza, że tak ustalone granice obszaru analizowanego stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, a jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach obszar ten może być rozszerzony.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zwiększenia obszaru analizowanego poza trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, z uwagi na to, że działka nr [...]położona jest

w odległości ok. [...]m od zwartej zabudowy wsi [...], oddzielona jest od niej wielkimi połaciami niezabudowanych terenów rolnych i nie stanowi z tą zabudową całości urbanistycznej.

Wprawdzie w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego istnieje zabudowa dostępna z drogi gminnej nr geod. [...], lecz o innej funkcji niż planowana na działce wnioskodawczyni. Po przeciwnej stronie drogi nr [...], w stosunku do terenu inwestycji, na działce nr [...]zlokalizowane są obiekty o funkcji produkcyjno - usługowej, a na działce nr [...]- zabudowa zagrodowa. Na podstawie zabudowy

na ww. działkach nie można stwierdzić, że planowana inwestycja na terenie działki

nr [...]będzie stanowiła kontynuację funkcji na działkach sąsiednich, co stanowi

o niespełnieniu warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji H. M. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie

i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odwołaniu zarzuciła rażące naruszenie prawa przez niewłaściwą interpretację art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie art. 7 K.p.a. wobec nieuwzględnienia słusznego interesu prawnego skarżącej do dysponowania swą własnością i realizacji zamierzenia, które nie jest sprzeczne z interesem gminy.

Skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu, przy drodze [...]zlokalizowane są działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi: nr [...],

nr[...]. Ponadto, dla zabudowy działki nr [...]obręb [...], położonej w odległości [...]m od jej działki, organ gminy ustalił warunki zabudowy. Wobec tego domaga się wydania takich samych warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla swojej działki - zgodnie z zasadą jednakowego traktowania podmiotów.

Ponadto H.M. zarzuciła, że ograniczenie granic obszaru analizowanego do trzykrotności długości frontu działki nr [...]narusza jej słuszny interes prawny. Skoro ustawodawca nie określił górnej granicy analizowanego obszaru, a wieś rozbudowuje się w kierunku jej działki wzdłuż drogi [...], to teren przyjęty do analizy powinien być obszerniejszy, tak aby zachować ciągłość urbanistyczną.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wyjaśnił, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ustawy. Istotne jest zatem ustalenie m.in., czy planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Sposób ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy określono w akcie wykonawczym do ustawy, tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1636/08 wskazano, że § 3 ust. 2 rozporządzenia, odnoszący się do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego, nie oznacza, że organ może dowolnie przyjąć do analizy obszar większy niż trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ, wyznaczając obszar analizowany w granicach większych niż dopuszcza to rozporządzenie, winien szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego a nie innego, obszaru analizowanego, gdyż w przeciwnym wypadku zawsze można uznać, że obszar został wyznaczony dowolnie, odpowiednio do konkretnego zamierzenia inwestora. Natomiast w wyroku NSA w Warszawie II OSK 1334/09 z dnia 10 września 2010 r. podkreślono, że przepis ten nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych, a zatem wymierzenie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Przy czym - jak stwierdza NSA - organ administracji publicznej w uzasadnieniu winien uzasadnić względy jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu.

W ocenie Kolegium, granice obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia i prawidłowo uzasadniono brak możliwości rozszerzenia tego obszaru poza trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Ponadto organ stwierdził, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym jako odniesienie dla ustaleń dla nowej zabudowy wskazuje działkę zabudowaną, niezależnie od tego, w którym kierunku zmierza zabudowa wsi [...]. Z ustaleń organu pierwszej instancji, a także z załącznika graficznego, wynika że w granicach obszaru analizowanego nie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działka nr [...]położona jest na terenie niezabudowanym, poza zwartą zabudową wsi [...]i nie stanowi z nią całości urbanistycznej. W analizowanym obszarze zlokalizowane są jedynie obiekty o funkcji produkcyjno-usługowej (działka nr [...]) lub zabudowa zagrodowa (działka nr [...]Z akt sprawy nie wynika, aby powołana w odwołaniu działka nr [...]została zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Planowana inwestycja nie stanowi zatem kontynuacji istniejącej funkcji na wskazanych działkach, pomimo iż są one dostępne

z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...)przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi. Także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosownych w decyzji o warunkach zabudowy (...) wyodrębniają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Kolegium uznało za zasadny, wskazując przy tym, że niewyjaśnienie zasadności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]nie miało wpływu na rozpatrzenie odwołania.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium H.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a.

W opinii strony, organy błędnie zinterpretowały § 3 ww. rozporządzenia,

co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia (zawężenia) granic obszaru analizowanego, skutkiem czego było wydanie decyzji naruszającej jej interes prawny. Obszar ten winien być wyznaczony tak, aby tworzył określoną urbanistyczną całość.

W niniejszej sprawie, w stosunkowo bliskim sąsiedztwie są zlokalizowane działki zabudowane dostępne z tej samej drogi publicznej, co uzasadnia, w ocenie skarżącej, zastosowanie większego współczynnika ustalenia obszaru analizowanego niż 3-krotność szerokości frontu działki. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jaka jest długość frontu i jaką dokładnie krotnością tej długości organ się posłużył celem wyznaczenia obszaru analizowanego. Podniesiono również, iż rozstrzygnięcie nie traktuje de facto o wnioskowanej nieruchomości, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że planowana zabudowa odnosi się do działki nr [...].

Zdaniem skarżącej okoliczność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej o nr [...], pomimo niezrealizowania zabudowy, w żaden sposób nie przesądza o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla jej własności. Niedopuszczalne jest traktowanie w różny sposób podmiotów znajdujących się

w podobnej sytuacji prawnej. Wydanie decyzji w stosunku do tej działki dowodzi,

że obszar analizowany objął swoim zasięgiem działki zabudowane [...], zatem w stosunku do skarżącej obszar analizowany został w sposób sprzeczny z prawem zawężony, tym bardziej iż na obszarze występuje niejednolite zagęszczenie zabudowy działek. Nadto nie sposób pominąć faktu, iż zamierzona inwestycja jest zgodna z kierunkiem rozbudowy wsi [...], ładem przestrzennym i zasadą dobrego sąsiedztwa. Organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane, a planowa inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i można ją pogodzić z zabudową dotychczasową. Sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy rozumieć szeroko, jako obszar tworzący urbanistyczną całość, a nie jako faktycznie sąsiedztwo polegające na posiadaniu wspólnej granicy. Zasada dobrego sąsiedztwa ma się odnosić jedynie do nowych inwestycji i nie oznacza zmieniania zastanej, nawet chaotycznej. Nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Wobec tego nie ma podstaw, a by funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, na przykład jako możliwość powstania budynku tego samego rodzaju co zastane.

Powyższe stanowisko skarżącej w pełni podtrzymał pełnomocnik skarżącej

adw. M. M. w uzupełniającym skargę piśmie procesowym z dnia [...].

Podniósł w nim. m.inn., iż organ w skarżonej decyzji w sposób błędny zastosował § 3 ust. 2 wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmując, że obszar analizowany może stanowić maksymalnie 3 krotność długości frontu działki objętej wnioskiem. Z brzemienia przywołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że obszar analizowany winien zostać wyznaczony w ten sposób, że musi on mieć co najmniej - a nie maksymalnie - 3 krotną długość frontu działki, dla której ma być wydana decyzja administracyjna. Błędna interpretacja przywołanego przepisu doprowadziła do nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, skutkiem czego było wydanie błędnej decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki stanowiącej własność skarżącej. Naruszenie przywołanego wyżej przepisu doprowadziło do naruszenia interesu skarżącej w postaci prawa dysponowania prawem własności poprzez niemożność jej zagospodarowania w sposób określony we wniosku.

Ograniczenie prawa własności może mieć miejsce tylko i wyłącznie na podstawie i granicach prawa. Organ administracji publicznej, który ma prawo do korzystania ze swobody i uznania administracyjnego, nie może w sposób niczym nieograniczony i dowolny z niego korzystać. Każdorazowo bowiem granice swobody są wyznaczane m.in. przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ustalone zwyczaje, jak również interes obywateli.

Z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika bowiem, że możliwe jest wyznaczenie obszaru analizowanego o większej powierzchni niż minimalna, jednakże niewątpliwie należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 543/11, publ. LEX nr 984779). Niewątpliwe okoliczności przedmiotowej sprawy, które wykazano w postępowaniu toczącym się przed organami administracji, wskazują na konieczność zastosowania większego współczynnika ustalania obszaru analizowanego niżeli 3 krotność frontu działki, co jest podyktowane m.in. usytuowaniem działek sąsiednich mających dostęp do tej samej drogi publicznej nr [...]. Nadto nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi położone są po tej samej stronie drogi co nieruchomość skarżącej i pozostają w stosunku do niej w bliskim sąsiedztwie.

Wyżej wskazane naruszenia organu administracji doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,

a w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji - które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią rozporządzenia obszar analizowany winien być wyznaczony

w ten sposób, iż powinna to być min. 3 krotna długość frontu działki.

Tak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]roku jak również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]roku organy nie wskazały, jaka jest długość frontu działki, a następnie jaka dokładnie krotnością tej długości organ się posłużył celem wyznaczenia obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób lakoniczny wskazał, że obszar na mapie obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki.

Skarżone rozstrzygniecie organu w istocie doprowadziło do nieuprawnionego

i sprzecznego z prawem zawężenia granic obszaru analizowanego. Organ wyprowadzając bowiem normę prawną, na mocy której obszar analizowany ma być nie większy niż 3 krotność frontu działki objętej wnioskiem, doprowadził do wydania rozstrzygnięcia rażąco sprzecznego z przepisami prawa. Nadto organ, w sposób błędny dokonał uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia również poprzez odniesienie się do rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które o ile nie są dla niego wiążące, to nadto zostały w sposób całkowicie błędny zastosowane i przytoczone.

Nadto zważyć należy, co znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie,

iż sytuacja rozproszenia zagospodarowania działek poszczególnymi budowlami, a wiec niejednolitego zagęszczenia zabudowy na tym terenie jest właśnie ta okolicznością, która uzasadnia konieczność i niezbędność ustalenia obszaru analizowanego nie jako minimum wynikającego z przywołanego wyżej rozporządzenia, a właśnie objęcia analizą większego terenu ze względu na jego rozproszenie i niejednolitość zagęszczenia, co umożliwi w sposób pełny i najbardziej odpowiadający stanowi rzeczywistemu ustalenie m.in. wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wprawdzie organ ma rację stwierdzając w skarżonej decyzji, że żadna

z działek sąsiednich w wyznaczonym obszarze analizowanym nie jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jednakże przedmiotowe ustalenie jest wynikiem właśnie błędnego ustalenia obszaru analizowanego, który został wytyczony za wąsko, wbrew § 3 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Pojęcie działki sąsiedniej winno być traktowane funkcjonalnie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 811/04). Jednak że działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego zainteresowania. Wystarczy bowiem, że położona jest w sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia18.11.2004, IV SA/Wa 332/04).

W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia działki sąsiedniej.

W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. W znaczeniu szerokim natomiast rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczna całość. Dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania. Szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb niniejszej sprawy i takim rozumieniem "działki sąsiedniej" winien posłużyć się tak organ II jak i I instancji

w przedmiotowej sprawie, gdyż trudno przyjąć, by celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez wzięcia pod uwagę formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy, i bezpośrednio z tą działką niegraniczących.

Sposób sformułowania art. 61 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Spełnienie tego warunku, przy przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wyłącznie wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza o wymaganiach dotyczących nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego; obejmuje on teren, którego funkcje zabudowy

i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględniać wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasowa funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją zabudowy zastanej lub projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, co organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji. Niewątpliwie analiza dotychczasowej funkcji terenu, na którym znajdują się działki sąsiednie, została dokonana przez organ zawężająco.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a".) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a).

Przedmiotem skargi i oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza odmawiająca skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz infrastrukturą techniczną. Wbrew twierdzeniu skarżącej rozstrzygnięcie niewątpliwie odnosi się do działki nr [...]obrębu[...],gmina, co jednoznacznie wynika z sentencji i uzasadnienia decyzji. Incydentalne wskazanie przez organ w rozważaniach, iż zabudowa planowana jest na działce nr [...]należy traktować jako oczywistą omyłkę pisarską, niemającą znaczenia dla określenia przedmiotu sprawy i jej rozstrzygnięcia .

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji wg ww. kryteriów, określonych

w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, stanowisko organu

I i II instancji o braku prawnej możliwości wydania decyzji uwzględniającej wniosek H. M. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...]odpowiada prawu.

Podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji, polegającego na odmowie wydania uwzględniającej wniosek skarżącej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego z urządzeniami technicznymi i garażem na działce nr [...]obrębu [...], było stwierdzenie, iż w przedmiotowym wypadku nie zostały spełnione warunki wymagane przez przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717ze zm.). Stwierdzenie to należy uznać za trafne.

Wskazany przepis wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy. Z przepisu tego wynika brak możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, gdzie nie ma zabudowy spełniającej wskazane warunki. Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

W niniejszej sprawie, organ słusznie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W świetle akt sprawy, w tym znajdujących się w nich map i ustaleń, bezsprzecznie bowiem wynika (i skarga tego w zasadzenie kwestionuje), iż nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co powoduje brak możliwości określenia wymagań dotyczących zabudowy działki nr [...], spełniającej wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, nawiązujących do istniejącej zabudowy, tzn. odpowiadającej kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Skarżąca wprawdzie ma rację twierdząc, iż działka sąsiednia w rozumieniu ww. przepisu nie musi być działką przyległą do działki inwestycyjnej. W doktrynie

i w orzecznictwie uznaje się konieczność szerszego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej wskazując, iż wynikająca z sąsiedztwa bliskość nie może być wyznaczona tylko i wyłącznie przez linię graniczną czy punkt graniczny. Uwzględniając jednak wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy wskazać, że zabudowana działka musi być położona w takiej odległości od działki inwestycyjnej, by pojęcie "działka sąsiednia zachowało swe językowe znaczenie. Nie mogą to być zatem działki znajdujące się w znacznej odległości od siebie, oddzielone kilkoma innymi działkami, bowiem w takiej sytuacji określenie "działka sąsiednia" traciłoby swój sens. Z ustaleń organu, opartych na dokonanej przezeń analizie terenu wynika, iż żadna działka sąsiednia wobec działki nr [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób wskazany we wniosku, tj. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Działka inwestycyjna jest położona w odległości ok. [...]m od zawartej zabudowy wsi i jest oddzielona od niej kilkoma innymi, wydzielonymi geodezyjnie, działkami. Nie można zatem twierdzić, iż jest wobec tej zabudowy działką sąsiednią. Miejsce planowanej inwestycji, wraz ze swoim otoczeniem, w sensie funkcjonalnym, stanowi zwarty teren o użytkowaniu rolniczym - kompleks gruntów rolnych i łąk.

Z tej samej drogi, do której przylega działka będąca przedmiotem sprawy, dostępne są wprawdzie dwie zabudowane działki, ale zlokalizowane są na nich obiekty odmienne od planowanej inwestycji, tj. obiekty zabudowy zagrodowej i usługowo-produkcyjnej, które nadto położone są po przeciwnej stronie drogi. Zarówno zabudowy zagrodowej jak i produkcyjno – usługowej, ze względu na sposób zagospodarowania terenu związany z prowadzeniem działalności rolniczej czy przemysłowo - usługowej nie można pogodzić z zabudową mieszkaniową w aspekcie ładu przestrzennego, wymaganego przez art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadto w takim przypadku nie zachodzi możliwość kontynuacji linii zabudowy. Zabudowa ta zatem nie może być brana pod uwagę przy ocenie spełnienia warunków z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarga opiera się na błędnym – zdaniem Sądu – założeniu, że wskazanej

w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy zabudowy można poszukiwać w obszarze analizowanym, wyznaczonym w oparciu o § 3 wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 -dalej: rozporządzenie).

Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie zawęził obszar analizowany do 3 – krotności szerokości frontu działki inwestycyjnej, nie ustalając nadto tej szerokości.

Zarzut ten, sprowadzający się do niewłaściwego określenia obszaru analizowanego, a zatem błędnego zastosowania § 3 rozporządzenia, uznać należy za chybiony.

Celem ww. rozporządzenia i wykonanej na jego podstawie analizy jest bowiem określenie cech architektonicznych projektowanej zabudowy w terenie nieposiadającym planu zagospodarowania w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokość głównej kalenicy itd. Jednoznacznie wskazuje na to już sam tytuł rozporządzenia oraz jego treść.

Analizę tę wykonuje się zatem wówczas, gdy zostanie ustalone,

iż planowana inwestycja i działka, na której ma być ona zrealizowana, spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Brak spełnienia chociażby jednego ze wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków powoduje brak możliwości wydania przez organ gminy decyzji o warunkach zabudowy takiej działki, skutkujący wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestora inwestycji. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba ustalania parametrów i cech zabudowy, czemu służyć ma taka analiza i wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o § 3 ww. rozporządzenia. Zatem obszar analizowany, zdefiniowany w § 3 ww. rozporządzenia to - ze względu na jego funkcję – pojęcie szersze niż "działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt1 u.p.z.p. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy może być każda działka położona w obszarze analizowanym wyznaczonym w oparciu o § 3 rozporządzenia.

Nie wynika to z treści żadnego z ww. przepisów. Gdyby tak miało być, to nadto maksymalna granica obszaru analizowanego miałaby być nieograniczona – jak wynika z wywodów skargi – to regulacja zawarta w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy traciłby swój cel i sens.

Zarzuty skargi odnoszące się do wadliwego ustalenia granic tego obszaru są zatem bezprzedmiotowe. W tej sytuacji trafny zarzut skargi, że organ opisując ustalenie obszaru analizowanego, którym również się tu posłużył, nie ustalił szerokości frontu działki, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, nie jest skuteczny, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to wpływu na jej wynik.

Wskazana wyżej okoliczność, odnosząca się do braku spełnienia przesłanki

z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednoznacznie dyskredytuje złożony przez skarżącą wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy na działce nr [...]domu jednorodzinnego. W tej sytuacji organ zasadnie nie analizował pozostałych przesłanek z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć z okoliczności sprawy wynika również, że przedmiotowa działka nie spełnia także wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W takiej sytuacji możliwość zabudowy działki wskazanej we wniosku o wydanie warunków zabudowy możliwa jest jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który – zgodnie z założeniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadniczo podstawą zagospodarowania i zabudowy przestrzennym jest zasadniczo podstawą zagospodarowania i zabudowy przestrzeni. Decyzja o warunkach zabudowy jest formą zastępczą, stosowaną w przypadku braku planu, wobec czego ustawa rygorystycznie reglamentuje możliwości i warunki tej zabudowy. Należy też dodać, iż bez znaczenia pozostaje okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Wydanie decyzji w tym przedmiocie, nawet dla działki spełniającej walor działki sąsiedniej, nieprzesądza automatycznie o zasadności ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji, gdy odnośna działka nie jest jeszcze działką zabudowaną zgodnie z prawem. Badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy dokonywane jest dla każdego przedsięwzięcia objętego wnioskiem indywidualnie, z uwzględnieniem ustaleń faktycznych i prawnych właściwych dla danego zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia przez organy obu instancji zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, oraz art. 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. wobec niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i braku prawidłowej oceny okoliczności, nawet jeśli są w części trafne, nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Dodać należy, iż Sąd w składzie orzekającym, z przyczyn wyżej podanych, nie podziela stanowiska, na które powołuje się strona skarżąca, o możliwości odwoływania się do treści § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2008 r. przy ustalaniu działki sąsiedniej oraz spełnienia przez wniosek o wydaniu warunków zabudowy warunków z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu bowiem z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż najpierw badać należy spełnienie warunków ustawy, tj art. 61 ust.1 pkt 1, a dopiero stwierdzenie, iż wnioskowana inwestycja spełnia określone w niej warunki, organ wyznacza obszar analizowany w oparciu o § 3 rozporządzenia i w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy określa warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie wymaganym przepisami rozporządzenia. Tym niemniej oczywisty jest wniosek, iż działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nie może być działka zabudowana, ale położona w odległości znacznie przekraczającej trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej i oddzielona od niej kilkoma działkami niezabudowanymi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.