Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 280/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] [...] delegowanego do Prokuratury Regionalnej w [...] skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 386/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i ust. 2 i 3; § 4; § 6; § 7 pkt 1-3, 5, 7-10; § 15 ust. 1 pkt 2-5; § 16; § 17 ust. 3; § 19 pkt 1; § 22 ust. 1 pkt 2 i 3; § 23 ust. 2; § 28 ust. 2; § 29 ust. 1 i 2; § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...]w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. wprowadziła rozwiązania, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1339 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub ustawa o utrzymaniu czystości), poprzez:

a) powtórzenie zapisów w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały uregulowania wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zakresie obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego oraz nałożenie na właścicieli dodatkowych obowiązków w postaci sprzątania części chodników, na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

b) wprowadzenie w § 3 ust. 2 uchwały sposobu czyszczenia chodników, warunków przechowywania zanieczyszczeń, zakazów zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń;

c) powtórzenie w § 3 ust. 3 uchwały zapisów art. 5 ust. 4 ustawy;

d) powtórzenie w § 4 uchwały przepisu art. 5 ust. 2 ustawy dotyczącego nałożenia obowiązków na właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie budowy na wykonawcę robót budowlanych;

e) nałożenie w § 6 pkt 1 i 2 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, gdzie znajdują się piaskownice dla dzieci w postaci wymiany piasku i ich zabezpieczenia przed dostępem zwierząt, a także umieszczenia tablic informacyjnych o zakazie wprowadzania zwierząt;

f) wprowadzenie w § 7 pkt 1-3, 5, 7-10 uchwały zakazów w postaci:

- zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt,

- spalania odpadów na powierzchni ziemi, w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych oraz w instalacjach grzewczych budynków,

- umieszczania odpadów komunalnych powstałych w gospodarstwach domowych, sklepach, punktach gastronomicznych i usługowych, w koszach ulicznych oraz w innych miejscach na ten cel nieprzeznaczonych,

- wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi,

- wykorzystywania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów i nieczystości ciekłych,

- mycia i naprawy pojazdów samochodowych w miejscach publicznych,

- wprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu,

- zgarniania na jezdnię śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika;

g) nałożenie w § 15 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości dotyczących ustawiania pojemników na odpady komunalne na własnej lub na innej nieruchomości, w wyodrębnionym, łatwo dostępnym miejscu, w sposób niewpływający negatywnie na estetykę otoczenia oraz niestwarzający uciążliwości;

h) nałożenie w § 15 ust. 1 pkt 4 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości w postaci zabezpieczenia pojemników na odpady przed zbieraniem się w nich wody, błota i ustawienie ich na wyrównanej, utwardzonej nawierzchni, o obowiązku pokrycia kosztów związanych z usytuowaniem i zabezpieczeniem pojemników przez właścicieli nieruchomości;

i) nałożenie w § 16 uchwały obowiązków na organizatorów imprez i zgromadzeń o charakterze publicznym, niewynikających z treści delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy;

j) nałożenie w § 17 ust. 3 uchwały dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości w postaci udostępniania pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas ich odbierania przez ich wystawienie poza teren nieruchomości w miejscu umożliwiającym swobodny do nich dojazd;

k) wprowadzenie w § 19 pkt 1 uchwały zakazu wyrzucania do pojemników na odpady komunalne: śniegu, lodu, gorącego żużla, gorącego popiołu, gruzu i innych odpadów budowlanych i remontowych, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych baterii, akumulatorów, olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej;

l) wprowadzenie w § 22 pkt 2 i 3 uchwały zakazów wprowadzania zwierząt do sklepów, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, w których administracje wprowadziły ten zakaz, a także na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci;

m) nałożenie w § 23 ust. 2 uchwały na właściciela obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych;

n) nałożenie w § 28 ust. 2 uchwały dodatkowego obowiązku na właścicieli nieruchomości usytuowania uli w odległości co najmniej 10m od granicy nieruchomości;

o) nałożenie w § 29 ust. 1 i 2 uchwały obowiązku na właścicieli zwierząt niezwłocznego usunięcia padłych zwierząt gospodarskich poprzez przekazanie ich przedsiębiorcy świadczącego usługi odbioru, transportu i utylizacji zwłok zwierzęcych;

p) określenie w § 30 ust. 1-4 i 6 uchwały obszarów objętych deratyzacją w sposób sprzeczny z przepisami ustawy;

q) obciążenie w § 30 ust. 5 uchwały właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzonej deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w jego ocenie – z przekroczeniem upoważnienia ustawowego – doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości nowych dodatkowych obowiązków, które nie wynikały z treści ustawy w § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 6 pkt 1 i 2, § 15 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5, § 16, § 17 ust. 3, § 23 ust. 2, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...]wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na wstępie, że zaskarżony akt zalicza się niewątpliwie do aktów prawa miejscowego, a następnie zaznaczył, iż skarga wniesiona przez prokuratora nie wymagała uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem. W dalszej kolejności Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji przytoczył przy tym treść art. 4 ust. 1-2a ustawy. Podkreślono również, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych, a w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 4 ust. 2 ustawy. Dodano przy tym, że wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. W ocenie Sądu I instancji, konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może bowiem prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Jednocześnie zaznaczono, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny, gdyż w przepisie tym nie posłużono się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użyto pojęcia "regulamin określa". Sąd I instancji nawiązał również do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). Podkreślono przy tym, że wprowadzenie przepisów ustawowych do aktu niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu.

Ponadto odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały zakwestionowanych w skardze Sąd I instancji wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rada Miejska ustanawiając obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i dodając jednocześnie, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości regulaminu, powtórzyła dokładnie treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowiło istotne naruszenie prawa. Dodatkowo podniesiono, że w treści § 3 ust. 2 i § 7 pkt 10 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, niewynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy. Podkreślono bowiem, że przepisy ustawy uprawniały do określania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast art. 4 ust.2 pkt 1b ustawy nie upoważniał do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie organ uchwałodawczy nie został upoważniony na podstawie delegacji ustawowej do określenia, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy realizować poprzez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Poza tym dodano, że w świetle regulacji ustawowej nie był on również uprawniony do nałożenia obowiązku podjęcia działań usuwających lub ograniczających śliskość chodnika, określenia sposobu sprzątania śniegu i lodu oraz wprowadzenia zakazu zgarniania na jezdnię śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika. Następnie wskazano, że § 3 ust. 3 regulaminu stanowił nieuprawnione powtórzenie treści art. 5 ust. 4 ustawy w zakresie wykonywania obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenach dróg publicznych, zaś § 4 odnoszący się do utrzymania czystości i porządku na terenie budowy stanowił zbędne powtórzenie art. 5 ust. 2 ustawy. Z kolei, według Sądu I instancji, w § 6 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały nałożono dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się piaskownice dla dzieci, polegające na wymianie piasku z częstotliwością przynajmniej raz w roku, w terminie do 30 kwietnia lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi lub innymi zanieczyszczaniami zagrażającymi bezpieczeństwu korzystających oraz na ogrodzeniu terenu piaskownic, w sposób uniemożlwiający dostęp zwierząt oraz oznakowania ich tabliczką z informacją o zakazie wprowadzania zwierząt. Zdaniem Sądu I instancji, w tych postanowieniach uchwały wprowadzono nakazy, które nie miały umocowania w art. 4 ust. 2, jak również w art. 5 ust. 1 ustawy, a zatem przekraczały upoważnienie ustawowe. Podkreślono, że Rada Miejska, nie miała prawa do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione wprost w ustawie. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji, wprowadzonych mocą § 6 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały obowiązków nie można było utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy), jak też realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy) i obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Zaznaczono przy tym, że pogląd ten znajdował swoje poparcie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa przez wprowadzenie w § 7 pkt 1-3, 5, 7-9 określonych zakazów Sąd I instancji uznał go za w pełni zasadny. Podniesiono bowiem, że mocą ww. przepisu wprowadzono zakazy niewynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Dodano przy tym, że ustanowienie zakazu zakopywania padłych zwierząt, a w dalszej części regulaminu nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku usuwania padłych zwierząt domowych oraz gospodarskich z zastrzeżeniem, że padłe zwierzęta gospodarskie należy niezwłocznie usunąć poprzez przekazanie ich przedsiębiorcy świadczącemu usługi odbioru, transportu i utylizacji zwłok zwierzęcych (§ 7 pkt 2, § 23 ust. 2, § 29 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały) przekraczało delegację ustawową. Podkreślono również, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 z późn. zm.). Jednocześnie wskazano, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, iż gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W nawiązaniu do powyższego Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż regulacja w zakresie, o którym mowa w § 7 pkt 2, § 23 ust. 2 oraz § 29 ust. 1 i 2 uchwały nie znajduje tym samym oparcia w ustawie upoważniającej. Ponadto w odniesieniu do zakazu zakopywania odpadów oraz ich spalania na powierzchni ziemi, w pojemnikach do zbierania odpadów komunalnych oraz w instalacjach grzewczych, zaznaczono, że wskazana regulacja nie znajdowała oparcia w delegacji ustawowej przekazanej do realizacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Podkreślono bowiem, że art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a zatem przepis ten odnosił się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast w ocenie Sądu I instancji, do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnosiły się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określała zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Dodano, że powyższe uwagi znajdowały również zastosowanie do zakazu umieszczania odpadów komunalnych powstałych w gospodarstwach domowych, sklepach, punktach gastronomicznych i usługowych, w koszach ulicznych oraz w innych miejscach na ten cel nieprzeznaczonych; wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi; wykorzystywania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów i nieczystości ciekłych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przekroczeniem delegacji ustawowej był również ustanowiony w zaskarżonej uchwale zakaz mycia i naprawy pojazdów samochodowych w miejscach publicznych (§ 7 pkt 8 załącznika do uchwały). Wskazano bowiem, że art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy uprawniał do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących, m.in. mycie i naprawy pojazdów. W tej kwestii Sąd I instancji uznał, że upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów nie było równoznaczne z wprowadzeniem zakazu. Zaznaczono, że sformułowanie ustanawiające zakaz stanowiło nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada miejska upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. Z kolei w odniesieniu do zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu (§ 7 pkt 9 załącznika do uchwały) podano, że delegacja ustawowa nakazywała jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym według Sądu I instancji, w kompetencjach rady miejskiej wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieściło się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Podkreślono bowiem, że ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ograniczałoby swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykraczało poza materię określoną w ustawie.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu nieważności postanowień załącznika do uchwały określonych w § 15 ust. 1 pkt 2-5 oraz § 17 ust. 3 wskazano, że Rada Miasta Aleksandrowa Łódzkiego uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku zobowiązana była m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Tymczasem zwrócono uwagę, że w powołanych wyżej zapisach uchwały organ wskazał na możliwość ustawienia pojemników na innej niż własna nieruchomości, położonej w niedalekim sąsiedztwie, za zgodą jej właściciela. Zdaniem Sądu I instancji, do określenia tak szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki w sytuacji, gdy nie jest to możliwe na terenie własnej nieruchomości, Rada Miejska nie była upoważniona, a ponadto ww. regulacja wkraczała w dziedzinę zastrzeżoną dla prawa cywilnego. Dodano, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Miejska nie była również upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. Podkreślono bowiem, że to w gestii właściciela nieruchomości leżało zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników powinny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Następnie Sąd I instancji podał, że § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały nakładający na organizatorów imprez lub zgromadzeń o charakterze publicznym obowiązek wyposażenia miejsc, w których będą się one odbywać, w odpowiednią ilość pojemników na odpady, przenośnych szaletów publicznych, uprzątnięcia terenu i terenów przyległych po zakończeniu imprezy, również stanowił wykroczenie organu gminy poza kompetencje ustawowe. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 611 z późn. zm.) i nie mogą być one powtarzane w akcie prawa miejscowego. Poza tym wskazano, że organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ani podmiot wymieniony w art. 5 ust. 2-4 ustawy, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Ponadto odnosząc się do zakazu ustanowionego w § 19 pkt 1 załącznika do uchwały Sąd I instancji uznał, że wprowadzanie dodatkowych zakazów w zakresie postępowania z odpadami w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieściło się w kompetencjach Rady Miejskiej. Dodano przy tym, że do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne pewnych substancji oraz rodzajów odpadów nie upoważniał również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy uprawniający m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że kolejny zarzut naruszenia prawa zaskarżonym aktem prawa miejscowego dotyczył nałożenia na właścicieli psów rasy uznawanej za agresywną lub psa obronnego obowiązku w postaci oznaczania nieruchomości tabliczką informacyjną z napisem lub wizerunkiem psa oraz ustanowienie obowiązku właścicieli psów wyprowadzania psa w kagańcu i na smyczy, dopuszczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych, gdzie nie spowoduje to uciążliwości dla innych osób, pod warunkiem, że pies jest w kagańcu i pod nadzorem właściciela lub opiekuna, który może sprawować bezpośrednią kontrolę nad jego zachowaniem. W ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie także doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podniesiono także, że pojęcia jakimi posłużył się organ w § 22 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego aktu były niejasne i mogły wywoływać liczne wątpliwości interpretacyjne. Zaznaczono bowiem, że użycie przez uchwałodawcę gminnego sfomułowań "miejsca mało uczęszczane" czy "uciążliwości dla innych osób" mogą prowadzić do licznych nieporozumień w zakresie istnienia w danej sytuacji odstępstwa od obowiązku prowadzenia każdego psa na uwięzi wraz z załażonym kagańcem. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji nadmienił, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia cech i innych okoliczności stanowił nadmierną restrykcję nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia. Sąd I instancji uznał również za zasadny zarzut skargi dotyczący § 28 ust. 2 uchwały określającego odległość usytuowania uli od granicy nieruchomości na 10m w taki sposób, aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Miejska tym zapisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich, podczas gdy organ ten nie posiadał uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c., stanowiącej iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przejawem dowolnej inicjatywy uchwałodawczej były również zapisy § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały. Podkreślono bowiem, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy uprawniał radę miejską do określenia wymagań w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a tym samym zaznaczono, że norma kompetencyjna nie upoważniała do określania podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji, jak to miało miejsce w zaskarżonym akcie prawa miejscowego. Dodano także, że wskazanie podmiotów obowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji i określenie, iż właściciele nieruchomości ponoszą koszty deratyzacji nie znajdowało oparcia zarówno w art. 4 ust. 2 pkt 8, jak i w art. 5 ust. 1-4 ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina [...].

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości poprzez przyjęcie, iż regulacje §15 ust. 1 pkt 2-5 oraz §17 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową przyznaną radzie gminy w ww. ustawie,

2) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że rada gminy określając odległości usytuowania uli od granicy nieruchomości przekroczyła swoją delegację ustawową oraz poprzez przyjęcie, iż zapisy § 28 ust. 2 Regulaminu naruszają uregulowania art. 144 k.c.,

3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podnoszonych przez organ (obecnie stronę skarżącą) w treści odpowiedzi na skargę, tj. kwestii, iż polskie ustawodawstwo do zwierząt gospodarskich wprost zalicza pszczoły, a zapisy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości wprost uprawniają gminę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także do określenia zakazu ich utrzymywania,

b) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a., poprzez brak korelacji zaskarżonego wyroku z granicami rozpoznawanej sprawy – treść sentencji zaskarżonego wyroku odnosi się do treści uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w sytuacji gdy przedmiotem rozpoznania była zgodność z prawem określonych paragrafów załącznika do uchwały Nr [...]. Dodano przy tym, że w treści samej uchwały Nr [...] paragrafy wskazane w rozstrzygnięciu wyroku nie występują,

c) art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie w całości skargi, podczas gdy skarga powinna być w części dotyczącej § 15 ust. 1 pkt 2-5, §17 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 zaskarżonego aktu oddalona.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku, gdyby treść wyroku w dacie rozpatrzenia skargi kasacyjnej została sprostowana w myśl zarzutu wskazanego w pkt 3b skargi kasacyjnej lub gdyby uchybienie opisane we wskazanym zarzucie nie zostało uznane za dostatecznie istotne strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie w jakim ww. wyrok stwierdza nieważność § 15 ust. 1 pkt 2-5, §17 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 386/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprostował oczywistą omyłkę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 386/15) w ten sposób, iż w linijce dziewiątej sentencji wyroku i na stronach: dwunastej w linijce dwudziestej siódmej, siedemnastej w linijce dwunastej, dziewiętnastej w linijce ósmej uzasadnienia wyroku zamiast słów "zaskarżonej uchwały" wpisano słowa "załącznika do zaskarżonej uchwały", zaś na stronach: ósmej w linijce trzydziestej trzeciej, dziewiątej w linijce piątej, trzynastej w linijce osiemnastej oraz w linijce dwudziestej dziewiątej, czternastej w linijce osiemnastej, piętnastej w linijce trzydziestej drugiej, szesnastej w linijce ósmej oraz w linijce dwudziestej trzeciej, siedemnastej w linijce dwudziestej dziewiątej uzasadnienia wyroku zamiast słowa "uchwały" wpisano słowa "załącznika do uchwały". W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż zaistniały błąd wystąpił na skutek oczywistej omyłki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012.391):

" 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu maja być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

W pierwszej kolejności Sąd przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mającego mających, według kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy.

W przekonaniu Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji postanowień art. 134 ust. 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a. przez brak korelacji zaskarżonego wyroku z granicami rozpoznawanej sprawy. Skarga kasacyjna powołuję się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazując w zarzutach błędnie zamiast jednostki redakcyjnej art. 134 p.p.s.a. w postaci "paragrafu " - "ustęp 1". W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. " Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Dodatkowo kasator wskazuje na treść art. 138 p.p.s.a, regulującego elementy składowe sentencji, zgodnie z którym : "Sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu".

Ustosunkowując się do analizowanego zarzutu, Sąd II instancji jest zdania, że załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowi jej integralną część. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, zdaniem Sądu II instancji, że Sad I instancji wydał rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności poszczególnych uregulowań wymienionych w sentencji wyroku, a odnoszących się do zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika. W związku z tym pogląd, że Sąd I instancji orzekł poza granicami sprawy nie znajduje żadnego umocowania prawnego. Wskazana w skardze kasacyjnej pewna formalna omyłka Sądu I instancji w sformułowaniu sentencji wyroku nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jest oczywiste, że chodzi w nim o jednostki redakcyjne załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...]. Załącznikiem tym jest bezsprzecznie Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].

Nie znajduje także uzasadnionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. ), przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii podnoszonych przez organ (obecnie stronę skarżącą) w treści odpowiedzi na skargę, tj. że polskie ustawodawstwo do zwierząt gospodarskich wprost zalicza pszczoły, a normy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości wprost uprawniają gminę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także do określenia zakazu ich utrzymywania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd ten stwierdził nieważność § 28 ust. 2 załącznika do uchwały w oparciu o następujące stanowisko "godzić się również trzeba z zarzutem Prokuratora dotyczącym § 28 ust. 2 uchwały określającym odległość usytuowania uli od granicy nieruchomości na 10 m w taki sposób, aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Rada Miejska tym zapisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, stanowiącej iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r. w sprawie II SA/Go 784/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 434/15; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013r. w sprawie II SA/Ol 136/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z treści przytoczonego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zdaniem Sądu II instancji wynika, że kontrolowany Sąd zawarł w nim wszystkie podstawowe elementy pozwalające na weryfikację stanowiska Sądu I instancji w sprawie sprzeczności z prawem treści § 28 ust. 2 załącznika do uchwały kwalifikującej ją do stwierdzenie nieważności. Wskazane uchybienie, przez brak bezpośredniego odniesienia się do argumentacji skarżącego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Z treści przytoczonego fragmentu nie wynika bowiem w żaden sposób, że Sąd I instancji stwierdził nieważność wskazanego przepisu z uwagi na to, że pszczoły nie są kwalifikowane przez polskie ustawodawstwo do zwierząt gospodarskich.

W tym miejscu Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej

dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, Sąd II instancji zauważa, że kasator nie wskazał na czym polega sformułowane przez niego w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego. Nie dookreślił, czy ma na myśli błędną wykładnię, czy błędne zastosowanie. Szanując konstytucyjne prawo do sądu skarżącej kasacyjnie gminy, Sąd II instancji przystępuje do ustosunkowania się do tych zarzutów przyjmując z treści ich uzasadnienia/rozwinięcia, że w zarzutach skargi kasacyjnej chodzi o wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Sądu II instancji nie ma uzasadnionych podstaw zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię , tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości poprzez przyjęcie, iż regulacje §15 ust. 1 pkt 2-5 oraz § 17 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową przyznaną radzie gminy w ww. ustawie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości: " Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;".

Z kolei w myśl § 15 ust. 1 pkt 1-5 załącznika do zaskarżonej uchwały § 15. 1. "Zasady rozmieszczania pojemników na odpady komunalne (.....)

2) W przypadku, gdy niemożliwe jest ustawienie pojemników na własnej nieruchomości, dopuszcza się ich ustawienie na innej nieruchomości, położonej w niedalekim sąsiedztwie, wyłącznie za zgodą jej właściciela;

3) pojemniki do zbierania odpadów komunalnych należy ustawiać w wyodrębnionych miejscach, łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników jak i dla pracowników uprawnionego przedsiębiorcy, w sposób nie wpływający negatywnie na estetykę otoczenia oraz nie stwarzający uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub osób trzecich, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych;

4) miejsce ustawienia pojemników powinno być zabezpieczone przed zbieraniem się na nim wody i błota, wyrównane o, w miarę możliwości, utwardzonej nawierzchni; koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników ponosi właściciel nieruchomości;

5) w przypadku braku możliwości dostępu do pojemników dla uprawnionego przedsiębiorcy, właściciel nieruchomości zobowiązany jest wystawić pojemniki przed wejście na teren nieruchomości, w dniu odbioru odpadów; dopuszcza się możliwość odstąpienia od wymogu wystawiania pojemników w porozumieniu z uprawnionym przedsiębiorcą;".

Z treści przywołanego powyżej upoważnienia ustawowego jasno wynika, że prawodawca lokalny na podstawie omawianego upoważnienia ustawowego określa w tworzonym przez siebie regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 5 ustawy o utrzymaniu w czystości:"1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;".

Dla wykładni omawianego upoważnienia ustawowego ma także znaczenie przepis art. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości stanowiący, że " Ustawa określa:1) zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku; 2) warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów; 3) warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie uregulowanym w ustawie. Pojęcie właściciela, o którym jest mowa w art. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości definiuje art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, stanowiąc, że "1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 4) właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością;".

Z przedstawionego powyżej stanu prawnego, w połączeniu z treścią art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu w czystości bezsprzecznie wynika, że prawodawca lokalny określa przedmiotowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, które są adresowane do podmiotów, o których jest mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu w czystości. A zatem, w konsekwencji te zasady odnoszą się, w myśl omawianego upoważnienia ustawowego, do nieruchomości kwalifikowanych podmiotowo przez osobę właściciela.

Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów Sąd II instancji podziela ocenę prawną i stanowisko Sądu I instancji uznając ja za swoją, że mając na uwadze w całej rozciągłości treść § 15 ust. 1 pkt 2-5 Rada Miasta [...]uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku zobowiązana była m.in. do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Tymczasem w powołanych przepisach uchwały organ wskazał m.in. na możliwość ustawienia pojemników na innej niż własna nieruchomości, położonej w niedalekim sąsiedztwie, za zgodą jej właściciela. Do określenia tak szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki w sytuacji, gdy nie jest to możliwe na terenie własnej nieruchomości, Rada Miejska nie była upoważniona, a poza tym rzeczona regulacja wkracza w dziedzinę zastrzeżoną dla prawa cywilnego. Wobec powyższych ustaleń w zakresie wskazanego stanu prawnego omawiane zarzuty nie znajdują, zdaniem Sądu II instancji, uzasadnionych podstaw. W odniesieniu do pozostałych zarzutów względem wyroku Sądu I instancji w zakresie treści § 15 ust. 1 pkt 2-5 załącznika do uchwały, Sąd II instancji, jak to już było sygnalizowane, podziela ocenę i stanowisko Sądu I instancji.

W przekonaniu Sądu II instancji prawidłowa jest ocena i stanowisko Sądu I instancji, że treść § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przekracza granice upoważnienia ustawowego i jako taka kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności. Sąd II instancji nie dopatruje się tutaj błędu wykładni prawa po stronie Sądu I instancji.

Zgodnie z treścią § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały: "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić pojemniki i worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, na czas ich odbierania, w szczególności przez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd, z zastrzeżeniem § 15 ust. 1 pkt 5. Wystawienie pojemników i worków nie może powodować uciążliwości dla mieszkańców oraz osób trzecich". Przytoczona treść nie mieści się w treści i granicach upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym:

" Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym".

Z treści tego upoważnienia nie wynika w żaden sposób, że prawodawca lokalny może ingerować w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości nakazując im podejmowanie czynności, o których jest mowa w treści § 17 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały polegających w szczególności przez wystawienie odpadów komunalnych poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie odróżnia znaczenia normatywnego zasady od istoty normatywnego nakazu. Z ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych - nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia dyrektywalnych nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania. A zatem w konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Miejska nie była również upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 marca 2014r. w sprawie II SA/Łd 1158/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r. w sprawie II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 741/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu II instancji, nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że rada gminy określając odległości usytuowania uli od granicy nieruchomości przekroczyła swoją delegację ustawową oraz przez przyjęcie, iż zapisy § 28 ust. 2 Regulaminu naruszają uregulowania art. 144 k.c. Mając bowiem na uwadze argumentację skargi kasacyjnej Sąd II instancji stwierdza, że wyrok Sądu I odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Argumentacja skargi kasacyjnie skupia się po pierwsze na tezie podnoszącej, że zapisy § 28 ust. 2 Regulaminu w żaden sposób nie wkraczają w sferę stosunków sąsiedzkich uregulowaną w treści art. 144 k.c, stanowią wręcz ich odrębną, uzasadnioną ustawowo ochronę. Po drugie skarga kasacyjna podnosi, że postanowienia artykułu 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wprost uprawniają radę gminy do uchwalenia regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym zasady dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;".

Zgodnie z treścią § 28 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: " 2. Pszczoły miodne powinny być utrzymywane w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości, w taki sposób aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd II instancji stwierdza, że wykładnia Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu wyroku i podnosząca, że "Rada Miejska tym zapisem bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną kodeksem cywilnym odnoszącą się do stosunków sąsiedzkich. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 kodeksu cywilnego, stanowiącej iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" - pomija generalnie, że szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej potencjalnie mogą ew. posługiwać się terminem nie stanowienia w pewnych kontekstach uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Omawiane upoważnienie ustawowe realizuje wartości istotne z punktu widzenia prawa publicznego a przywołany przepis art. 144 k.c. ma zastosowanie do regulacji prywatnoprawnej. Jednak, z kolei kasator pominął w swojej argumentacji, że z treści wskazanego upoważnienia wynika kompetencja prawotwórcza do określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach w sposób spełniający oczekiwania upoważnienia ustawowego, zasad pewności prawa i zasad techniki prawotwórczej. Zdaniem Sądu II instancji w treści i granicach upoważnienia ustawowego nie mieści się norma wskazująca, że "Pszczoły miodne powinny być utrzymywane w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości, w taki sposób aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich". Z treści przywołanej normy prawa miejscowego nie wynika wprost jednoznaczna, nie budząca uzasadnionych wątpliwości realizacja upoważnienia ustawowego do formułowania "zakazu utrzymywania przedmiotowych zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Określenie obszaru lub poszczególnych nieruchomości powinno spełniać wymogi techniki legislacyjnej, a zatem formułowane na podstawie tego upoważnienia przepisy powinny być jasne, precyzyjne i jednoznaczne. Wbrew temu co twierdzi kasator, określenie warunku usadowienia uli w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich nie mieści się w powyższej delegacji. Nawet przy wstępnym przyjęciu, że organ prawotwórczy dążył do określenia zakazu utrzymywania uli w odległości mniejszej niż 10m od granicy nieruchomości wyodrębniając tym samym względnie pewien obszar, to połączenie tego zakazu z niedookreślonym takim sposobem posadowienia uli co najmniej 10 m od granicy aby przylatujące i wylatujące owady nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich – czyni wyznaczenie tego obszaru jako nie spełniające warunku normy poddającej się stosowaniu i kontroli. Wyznaczenie obszaru, o którym stanowi omawiane upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu w czystości powinno spełniać wymogi jasności, przejrzystości i precyzyjności formułowania przepisów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i nie przeciwstawiać się zasadniczej wartości prawa jaką stanowi bezpieczeństwo prawne i zasada zaufania obywatela do prawa w demokratycznym państwie prawnym.

W konsekwencji powyższych ustaleń i ocen nie jest także uzasadniony, zdaniem Sadu II instancji, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., przez uwzględnienie w całości skargi, podczas gdy skarga powinna być w części dotyczącej § 15 ust. 1 pkt 2-5, § 17 ust. 3 oraz § 28 ust. 2 zaskarżonego aktu oddalona.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.