Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1365/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1326/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2011 r., działając na podstawie art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) R. S. wystąpiła do Starosty Powiatowego w Zgierzu o ustalenie odszkodowania za działki gruntu nr ewidencyjny [...] przejęte przez Gminę Aleksandrów Łódzki pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta Zgierski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...], gmina Aleksandrów Łódzki, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2, nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2, nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2 i nr ewid. [...] o powierzchni [...] m2.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż podział nieruchomości rolnej położonej w [...] przy ul. [...] został dokonany na wniosek jednego z właścicieli działek objętych podziałem. Podział ten został uwidoczniony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z podziałem nieruchomości rolnej z dnia 3 stycznia 2001 r. Powstałe w wyniku podziału działki stanowią drogi dojazdowe do poszczególnych nieruchomości, a w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca podział gruntu, wynikająca z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy podział nieruchomości nie następuje w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, własność powstałych w wyniku podziału działek nie przechodzi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, brak jest zatem przesłanek do ustalenia odszkodowania. W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nieruchomości skarżącej przeznaczone są pod drogi służące do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. W trakcie trwającego postępowania nie zostały przedstawione żadne dowody, które potwierdzałyby, iż gmina jest właścicielem tych działek.

Organ I instancji podkreślił również, iż nadanie nazwy ulicy (ul. ...) dotyczyło jej obecnego fragmentu - działki oznaczonej nr ewid. [...], która nie jest objęta wnioskiem strony, zaś do dnia orzekania nie została podjęta uchwała o zaliczeniu ulicy do kategorii drogi publicznej.

Po rozpoznaniu odwołania R. S., Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Zgierskiego.

Wskazując na fakt powołania we wniosku art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią ustępu pierwszego tego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego z okoliczności sprawy wynika, iż podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki objęte wnioskiem strony, został przeprowadzony na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako nieruchomość rolna, tj. poza procedurą określoną w art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek jednego z właścicieli. Podział ten został uwidoczniony na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych. Dokonany na wniosek właściciela podział nieruchomości rolnej, nie wymagał zatwierdzenia decyzją administracyjną.

W związku z powyższym zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów rozdziału 1 (Podziały nieruchomości), Działu III (Wykonywanie, Ograniczanie lub Pozbawianie Prawa do Nieruchomości) ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Powstałe w wyniku podziału działki stanowią jedynie drogi dojazdowe do poszczególnych nieruchomości, a tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wyłączone jest stosowanie w tym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do tego gruntu nie została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym sporne działki nie przeszły z mocy prawa na własność gminy. Brak jest zatem podstaw do przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowania w sprawie nie znajduje również przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o ustaleniu odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W ocenie Wojewody Łódzkiego strona nie została pozbawiona prawa własności swoich działek na rzecz gminy. Może nimi swobodnie rozporządzać, co potwierdza akt notarialny na mocy którego na tych działkach została ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów. Ograniczenia prawa własności mają źródło zatem w czynnościach cywilnoprawnych. Brak jest natomiast decyzji administracyjnej, która pozbawiałaby lub ograniczała prawa rzeczowe do tych działek (działki są w dzierżawie innej osoby fizycznej).

Podsumowując swoje stanowisko organ stwierdził, iż R. S. nie została w sposób władczy pozbawiona przysługującego jej prawa własności do działek wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości. Prawo to nie zostało jej też w sposób władczy ograniczone. Nie doszło do faktycznego wywłaszczenia, a więc powołany przez nią wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. 22531/05 nie ma zastosowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. S. która wniosła o jej uchylenie, jak i o uchylenie decyzji organu I instancji.

Wskazała na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpoznanie jej z naruszeniem słusznego interesu stron.

Zdaniem skarżącej naruszono także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a.

Organy uchybiły jednocześnie treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezzasadnie przyjęły, iż droga przebiegająca przez działkę skarżącej nie jest drogą publiczną. Droga ta jest dostępna dla nieograniczonej ilości użytkowników. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera legalnej definicji drogi publicznej. Definicja ta zawarta jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.).

W ocenie skarżącej organ w toku postępowania powinien był podjąć działania w celu ustalenia sposobu użytkowania gruntu objętego wnioskiem. O publicznym charakterze drogi, w ocenie strony, świadczy fakt, iż jest ona przedłużeniem ulicy [...].

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1326/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce jeżeli brak jest przedmiotu postępowania. Występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma podstaw prawnych do rozpoznania sprawy w drodze administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to zatem orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Rozróżniać zatem należy bezzasadność żądania strony od bezprzedmiotowości postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż we wniosku wszczynającym postępowanie strona sprecyzowała podstawę prawną powołując art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem WSA przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis ten dotyczy jednak tylko podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Chodzi przy tym o takie orzeczenia sądu cywilnego, w których sąd ten rozstrzygnął o prawnym podziale nieruchomości, na potrzeby którego dokonano wydzielenia działki gruntu z zachowaniem wymogów wynikających z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w ramach którego do wydzielenia wyodrębniono także działkę gruntu przeznaczoną według wskazanych dokumentów planistycznych pod drogę publiczną.

Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydzielenie takiej działki pociąga za sobą konieczność wypłaty stosownego odszkodowania.

Podsumowując WSA wskazał, iż do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne są:

1. istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2. wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną: gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

W stanie faktycznym sprawy wprawdzie podział nieruchomości nastąpił na wniosek jednego ze współwłaścicieli na podstawie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie w formie decyzji administracyjnej. Nieruchomości, których dotyczy wniosek strony, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowane są na terenie upraw rolnych. Obciążające nieruchomości skarżącej służebności gruntowe polegające na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia wszelkich mediów zostały ustanowione na mocy aktu notarialnego.

Konkludując WSA podkreślił, iż podział nieruchomości w sprawie nie nastąpił w drodze wymaganej decyzji administracyjnej, czego skarżąca nie kwestionuje. Brak więc było podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Końcowo WSA wskazał również, iż wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. 22531/05 nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie nieruchomości skarżącej zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrzne. Przede wszystkim jednak w sprawie badanej przez ETPCz organ wydał decyzję o podziale nieruchomości, której brak w stanie faktycznym sprawy niniejszej.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez R. S.

W środku odwoławczym orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie na skutek:

a) bezzasadnego przyjęcia, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną;

b) bezzasadnego przyjęcia, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje jedynie w przypadku, gdy podział zatwierdzany jest decyzją administracyjną;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 września 2011 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, iż wbrew ustaleniom WSA droga, której dotyczy przedmiotowa sprawa jest drogą publiczną i ogólnodostępną. Z uwagi na położenie drogi jest ona obecnie powszechnie używana przez nieograniczony krąg osób.

O jej publicznym charakterze świadczy także i to, że droga powstała jako przedłużenie gminnej ulicy [...] (działkom ewidencyjnym położonym przy "drodze wewnętrznej" nadawane są numery porządkowe jak nieruchomościom położonym przy ul. ...).

Organy powinny były dokonać oględzin nieruchomości celem ustalenia kręgu osób z niej korzystających i sposobu jej wykorzystania. Niezbędne było zatem ustalenie, czy droga ta jest tylko drogą wewnętrzną, jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy faktycznie ma charakter drogi publicznej.

Zdaniem skarżącej sporna droga, niezależnie od zakwalifikowania jej jako drogi wewnętrznej, jest ogólnodostępna dla nieograniczonej liczby użytkowników zarówno prywatnych jak i publicznych. Z uwagi na jej położenie w [...] oraz połączenie jej z drogą graniczącą z miastem [...], obecnie droga ta jest powszechnie używana przez nieoznaczoną ilość osób.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie sformułowano definicji legalnej drogi publicznej. Pojęcie to określa natomiast ustawa o drogach publicznych. Według art. 2 ust. 1. tej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci, drogowej dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne. Zgodnie zaś z art. 3 tej ustawy drogi publiczne, ze względu na stopień dostępności, dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności.

W ocenie R. S. bezsporne jest, iż pomimo braku formalnego zakwalifikowania spornej drogi do kategorii dróg publicznych jest ona drogą gminną i ogólnodostępną. Spełnia wszystkie jej funkcje, jest połączona z drogą publiczną, dostępną dla nieograniczonego kręgu osób.

Skarżąca podkreśliła, iż kształt przyjętych w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych nadała gmina uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 września 2002 r., nr XLV/410/02 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki obejmującej obszar fragmentu miejscowości Rąbień (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 28, poz. 3766), sporządzoną na wniosek i koszt skarżącej.

Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z brakiem możliwości analogicznego zastosowania w sprawie orzeczenia ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. 22531/05.

W powołanym orzeczeniu ETPCz trafnie stwierdził, że w przypadku gdy sporne drogi spełniają funkcję dróg publicznych, jako takie powinny być wywłaszczone za odpowiednim odszkodowaniem, niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za uznaniem dróg za drogi publiczne przemawia fakt, połączenia ich z siecią dróg publicznych a przede wszystkim ogólnodostępność dróg, brak ograniczeń w korzystaniu.

Za błędne skarżąca uznała stanowisko WSA, zgodnie z którym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza możliwość uzyskania odszkodowania za działki gruntu które stały się drogami publicznymi jedynie w przypadku podziału zatwierdzonego w drodze decyzji administracyjnej. Prawidłowa interpretacja art. 98 ust. 1 i 3 wskazuje, iż odszkodowanie przewidziane w art. 98 ust. 3 należne jest w każdym przypadku wydzielenia działek pod drogi publiczne także, w sytuacji gdy nie zostało ono zatwierdzone decyzją administracyjną lecz dokonane w trybie art. 92 ust. 1 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Wskazać także trzeba, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały wprost wyodrębnione w sposób przewidziany w art. 174 p.p.s.a., tj. na te naruszające prawo materialne oraz procedurę sądowoadministracyjną. Niemniej jednak, pomimo tego formalnego uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zmierza po pierwsze do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, tj. zarzuca nieuwzględnienie rzeczywistego wykorzystywania spornych nieruchomości jako drogi publicznej, po drugie wskazuje na wadliwe przyjęcie przez WSA, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje jedynie w przypadku, gdy podział nieruchomości zatwierdzany jest decyzją administracyjną. Zarzucone uchybienia zmierzają przy tym do wykazania, iż w sprawie niezasadnie odmówiono ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie można podzielić zarzutu nieprawidłowego ustalenia, przez Sąd pierwszej instancji oraz organy, stanu faktycznego (w sprecyzowanym przez skarżącą zakresie). Konkluzja tego rodzaju wynika już z formalnego ukształtowania układu dróg w miejscowości [...] (chodzi o ulicę ...). Wspomniana ulica, co niekwestionowane, nie obejmuje działek skarżącej, po których - jak twierdzi strona - odbywa się także ruch pojazdów należących nie tylko do grona właścicieli położonych przy nich nieruchomości (występuje ogólna dostępność). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej w sprawie analizowano przebieg dróg publicznych, tj. ustalano jaki charakter mają działki objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przede wszystkim w jaki sposób doszło do ich wydzielenia.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, zgodnie z którym kwalifikacji danej drogi jako publicznej należy dokonywać przy uwzględnieniu jej funkcji i ogólnej dostępności a nie poprzez wzgląd jedynie na formalne kryterium przynależności do określonej kategorii. Niemniej jednak w procesie tym uwzględniać również należy działania właściciela podejmowane w stosunku do swojej własności. Tym samym brak władczej reakcji właściciela na korzystanie z jego nieruchomości tak jak z drogi publicznej przez osoby do tego nieuprawnione, nie może automatycznie świadczyć o dorozumianym i władczym poszerzeniu sieci dróg publicznych o te właśnie nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi.

Zaakcentować w tym miejscu należy, iż własność spornych nieruchomości nadal pozostaje w rękach skarżącej, która może nimi swobodnie dysponować. Posiada w związku z tym pełnię uprawnień właścicielskich umożliwiających zwalczanie niepożądanych naruszeń jej prawa własności np. poprzez ustanowienie ograniczeń wjazdu na teren posesji.

W sprawie istotne znaczenia ma również fakt, iż podział nieruchomości skarżącej nie podlegał zatwierdzeniu przez właściwy organ władzy publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym własność wydzielonych pod drogę dojazdową do konkretnych nieruchomości działek gruntu nie przeszła na rzecz gminy.

NSA w niniejszym składzie akceptuje pogląd, iż o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Niemniej jednak uwzględniając różne sytuacje życiowe Sąd dopuszcza, w drodze wyjątku, sytuacje tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przypadki tego rodzaju działań nie są jednak i nie będą częste. Przypadek taki nie zachodzi także w sprawie niniejszej, w której - co należy podkreślić - wyłącznym dysponentem spornych nieruchomości jest skarżąca (o czym świadczy m.in. ustanawianie stosownych służebności drogi koniecznej).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, oddalił ten środek odwoławczy na podstawie art. 184 p.p.s.a.