Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1131/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2, ust. 5c
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] października 2019 r. D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) zgłosiła Prezydentowi [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo – hotelowego w lokalizacji podanej w zgłoszeniu.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. Prezydent [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.,), dalej: "ustawa - Prawo budowlane", wskazując na braki zgłoszenia, nałożył na skarżącą obowiązek jego uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, a następnie, wobec stwierdzenia, że postanowienie skarżąca odebrała w dniu 6 listopada 2019 r., a zarazem nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od tej decyzji, zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że mimo wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, skarżąca przystąpiła do realizacji planowanej inwestycji, naruszając w ten sposób art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, co obligowało Wojewodę [...] (wobec ujawnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym) do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z obowiązującym prawem. Organ odwoławczy, wobec wystąpienia w rozpoznawanej sprawie merytorycznej przesłanki do wniesienia sprzeciwu, uznał decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. za prawidłową.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych w dniu 10 października 2019 r. Organ pierwszej instancji miał zatem czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do dnia 31 października 2019 r. Wcześniej - w dniu 16 października 2019 r. - Prezydent [...], na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane, wydał postanowienie, wskazując na konieczność uzupełnienia zgłoszenia przez inwestora. Stosownie do art. 30 ust 5d ustawy - Prawo budowlane, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. W tej sytuacji sprzeciw mógł być wniesiony w terminie 21 dni licząc od dnia 13 listopada 2019 r. (bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia zgłoszenia). Wobec braku uzupełnienia zgłoszenia, Prezydent [...] w dniu 26 listopada 2019 r. wniósł sprzeciw. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe zostało zainstalowane. Wykonanie robót budowlanych, mimo wniesienia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu, obligowało organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność, iż zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji bezzasadnie nałożył na nią obowiązek uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej, nie mogła skutkować przyznaniem jej uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Ocena prawidłowości działania organu pierwszej instancji nie jest domeną strony tego postępowania i zweryfikowana mogła być w toku postępowania instancyjnego. Przede wszystkim jednak brak uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem wynikał z faktu, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu pierwszej instancji o sprzeciwie. Natomiast to, że organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do prawidłowości wydanego postanowienia, stanowiło jedynie wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody, która nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 30 ust. 5c i 5d ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dochodzi do przerwania biegu terminu na wniesienie decyzji ze sprzeciwem w sytuacji, gdy postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia było niezasadne,

- art. 30 ust. 5d ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, w której zgłoszenie nie zawierało braków uzasadniających wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia.

b) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, i mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, albowiem organy naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że mamy do czynienia z realizacją inwestycji w okresie, kiedy organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu,

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu pierwszej i drugiej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się do wszystkich aspektów zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności do zarzutu dotyczącego zasadności przyjęcia, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia przerwało bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, zlekceważenia zasady zaufania do organów; przeprowadzenia kontroli sądowej w tym zakresie miałoby wpływ na wynik sprawy bowiem prowadziłoby do konstatacji, że wydane w sprawie decyzje są błędne i wymagają uchylenia, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględniania skargi.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania. Ewentualnie, w przypadku gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 30 ust. 5c i 5d ustawy - Prawo budowlane jest niezasadny. Istotą tego zarzutu jest zakwestionowanie prawidłowości postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r., nakładającego na stronę skarżącą kasacyjnie obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku o wskazane w postanowieniu dokumenty, a w konsekwencji zanegowanie przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany, co w rezultacie miało przełożyć się na błędną konkluzję organów oraz Sądu pierwszej instancji, iż roboty budowlane zostały zrealizowane przed terminem na wniesienie sprzeciwu.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego ich rozpoczęcia. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Ustanowiony w tym przepisie mechanizm bazuje na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych opartej na milczącym przyzwoleniu na realizację robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu, które następuje po upływie ustawowo określonego terminu na wydanie decyzji zakazującej realizacji robót objętych zgłoszeniem. Korelatem tego uprawnienia organu jest sankcja, która może wystąpić w razie naruszenia tego przepisu przez inwestora. Wykonywanie (wykonanie) obiektów budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi albo przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi zgłoszonemu przez ten organ, jest samowolą budowlaną i może spowodować wydanie dotkliwego w skutkach dla inwestora nakazu rozbiórki.

Zgłoszenie powinno zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie przez organ oceny, czy zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem. Wymagania formalne związane ze zgłoszeniem wykonywania robót i obiektów budowlanych sprecyzował ustawodawca w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ architektoniczno - budowlany będzie oceniał, czy dostarczone szkice lub rysunki są właściwe, ponieważ zagadnienie to zostało poddane uznaniu administracyjnemu przez użycie wyrazu "odpowiednie". W zależności od charakteru i rodzaju inwestycji dopuszczalne jest nałożenie przez organ innych wymogów niż te, które zostały wyraźnie wymienione w omawianym przepisie, o ile zobowiązanie takie wynikać będzie z obiektywnych uwarunkowań technicznych, czy obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie do art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oznacza, że zgłoszenie obarczone jest brakami uniemożliwiającymi merytoryczne jego zbadanie. Mimo formalnego stanu, w którym do organu został złożony dokument określony jako zgłoszenie, z uwagi na jego wadę w postaci niekompletności, nie można mówić o złożeniu zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ tylko zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, pkt 13 do art. 30). Skoro zaś w przypadku wykrycia braków zgłoszenia nie można mówić o jego skuteczności, nie jest możliwe uznanie, że biegnie termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to art. 30 ust. 5d, zgodnie z którym nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że okoliczność, iż zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji bezzasadnie nałożył na nią obowiązek uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej, nie mogła spowodować przyznania jej uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Mechanizm nabycia uprawnienia do realizacji robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia regulują przywołane wcześniej przepisy ustawy - Prawo budowlane, które uzależniają dopuszczalność przystąpienia do wykonywania takich robót od zachowania (milczącej zgody) organu. Ocena prawidłowości działania organu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania do uzupełnienia zgłoszenia nie jest domeną strony postępowania i powinna zostać zweryfikowana w toku postępowania instancyjnego. Postanowienie nakładające na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane obowiązek uzupełnienia zgłoszenia jest niezaskarżalne zażaleniem, o czym strona skarżąca kasacyjnie została pouczona przez Prezydenta [...], ale może zostać zakwestionowane w odwołaniu od decyzji zawierającej sprzeciw, a następnie, w razie zaskarżenia decyzji ostatecznej w sprawie sprzeciwu do sądu administracyjnego, w skardze do tego sądu. Skarżąca w odwołaniu od decyzji wnoszącej sprzeciw zaskarżyła postanowienie zobowiązujące ją do uzupełnienia zgłoszenia, zarzucając mu naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu bez podstawy prawnej. Z uwagi na zakres zaskarżenia odwołaniem i spoczywający na organie z mocy zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i konkretyzujących te zasady przepisów procesowych, obowiązek odniesienia się do jego zarzutów, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powinien ustosunkować się merytorycznie do zasadniczej kwestii podnoszonej w odwołaniu, a więc zakwestionowania przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu wskutek wydania postanowienia bezpodstawnie wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia. Słusznie w tym zakresie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że braki w omawianym zakresie stanowiły wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody, ale taką, która nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma rzeczywistych podstaw, aby przyjąć, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia nie przerwało biegu terminu do wniesienia sprzeciwu i aby sprzeciw wniesiony został po upływie ustawowego terminu, a w konsekwencji, aby organy i Sąd pierwszej instancji błędnie ustaliły, iż inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych mimo sprzeciwu organu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Prezydent [...] zobowiązał skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia o opis techniczny urządzenia reklamowego i opis sposobu montażu ekranu reklamowego na dachu budynku wraz z niezbędnymi zwymiarowanymi rysunkami (rzut, przekrój) oraz opis sposobu zasilania urządzenia reklamowego, KRS spółki i korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wskazanie stron przywołanej umowy najmu i daty umowy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ stwierdził, że mając na uwadze wskazane w postanowieniu braki, zgłoszenie inwestora nie wypełnia dyspozycji przepisów ustawy – Prawo budowlane, a załączone dokumenty są niewystarczające do prawidłowej oceny planowanego zamierzenia budowlanego. Należy przyjąć stanowisko organu - zakres zobowiązania uzupełnienia zgłoszenia mieści się w granicach obowiązku niezbędnego do wykonania celem ustalenia przez organ, czy zamierzone roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane. Uwzględniając charakter planowanej inwestycji, oraz fakt, że sposób wykonania robót budowlanych polega na instalowaniu, zastrzeżeń nie mogło budzić wezwanie inwestora, który do zgłoszenia załączył szkic zawierający jedynie wymiar ekranu reklamowego, o nadesłanie opisu technicznego urządzenia reklamowego, opisu sposobu jego montażu na dachu oraz opisu sposobu zasilania urządzenia. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazano stron umowy najmu, ani daty zawarcia umowy. Uzasadnionych wątpliwości nie budzi również zobowiązanie inwestora do przedstawienia zwymiarowanych rysunków (rzut, przekrój), zwłaszcza w kontekście, że złożony przez inwestora szkic instalacji wraz z zarysem budynku, na którym wskazano usytuowanie reklam, nie jest w pełni czytelny.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie kwestionująca przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu wskutek wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia [...] października 2019 r. jest niezasadna. Strona skarżąca dokonała zgłoszenia w dniu 10 października 2019 r., co oznacza, że organ pierwszej instancji był uprawniony do wniesienia sprzeciwu w terminie do 31 października 2019 r. W trakcie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu, Prezydent [...] wydał opisywane powyżej postanowienie zobowiązujące skarżącą do uzupełnienia zgłoszenia, które zgodnie z treścią art. 30 ust. 5d tej ustawy, przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin ten rozpoczął swój bieg na nowo z końcem dnia 13 listopada 2019 r., tj. z chwilą bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu na uzupełnienie braków zgłoszenia zakreślonego w postanowieniu doręczonym skarżącej w dniu 6 listopada 2019 r. Tak jak podniesiono wcześniej, strona skarżąca kasacyjnie nie mogła powstrzymać się od wykonania nałożonych na nią postanowieniem obowiązków z tej przyczyny, że w jej ocenie braki, do uzupełnienia których została zobowiązana, nie są brakami, o których mowa w art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane, a kwestia ta powinna była zostać rozstrzygnięta dopiero w toku postępowania instancyjnego. Nadto wniesienie odwołania od decyzji zgłaszającej sprzeciw wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 § 2 k.p.a.), co nie uprawnia jednak do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Prowadzenie takich robót jest możliwe, jeżeli w terminie 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia właściwy organ nie zgłosi sprzeciwu. Z uwagi na fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykonała obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym w postanowieniu terminie, w dniu 26 listopada 2019 r., a więc w terminie ustawowym, organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw (z przyczyn formalnych). W toku postępowania odwoławczego od decyzji wnoszącej sprzeciw, na skutek kontroli terenu inwestycji w dniu [...] grudnia 2019 r. ujawniono fakt, że inwestycja została zrealizowana. Organ odwoławczy uznał, że wobec ujawnienia rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu 21 dni od dnia ich zgłoszenia, w sprawie wystąpiła odrębna, merytoryczna przesłanka do wniesienia sprzeciwu. Tę argumentację podzielił Sąd pierwszej instancji przyjmując, że przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zawiera samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy", do których, w ocenie Sądu pierwszej instancji, można zaliczyć m.in. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

Zastrzec należy, że w stanie prawnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stwierdzał, że organ administracji architektoniczno – budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Do "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zaliczyć należy odrębne, materialnoprawne przepisy prawa, przykładowo przepisy ustawy o ochronie środowiska i o ochronie przyrody. Po nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadzono do ustawy - Prawo budowlane samodzielną przesłankę wniesienia sprzeciwu w oparciu o naruszenie dyspozycji art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, tj. art. 30 ust. 6 pkt 4, zgodnie z którym organ architektoniczno - budowlany wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5, a więc przystąpienie do wykonywania robót nastąpiło przed terminem rozpatrzenia zgłoszenia przez organ. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie było wobec tego przesłanek do zmiany na etapie postępowania odwoławczego kwalifikacji podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu z przesłanki formalnej na merytoryczną. Podstawą prawną sprzeciwu był art. 30 ust. 5c ustawy - Prawo budowlane (nieuzupełnienie braków zgłoszenia w terminie) i zastosowanie tego przepisu zostało zakwestionowane w odwołaniu, tymczasem w drugiej instancji organ uchylił się od kompleksowej weryfikacji prawidłowości wniesienia sprzeciwu z przyczyny niewykonania podważanego przez skarżącą obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., koncentrując się na okoliczności wykrytej w trakcie postępowania odwoławczego, tj. wykonaniu robót budowlanych, i kwalifikując ją jako samodzielną, merytoryczną podstawę sprzeciwu. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w sprawie tej nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie co do jej istoty niż utrzymujące w mocy sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych.

Stanowisko skarżącej, która zarzuca organom administracji publicznej oraz Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenia faktyczne, że w sprawie niniejszej doszło do realizacji inwestycji w okresie, kiedy organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu, zasadzają się na bezzasadnym kwestionowaniu przerwaniu biegu terminu do wniesienia sprzeciwu wskutek wydania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia z dnia [...] października 2019 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazuje, że za dowód realizacji inwestycji przed terminem na wniesienie sprzeciwu nie może służyć protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2019 r., tj. sprzed ponad dwu miesięcy po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. W świetle powyżej poczynionych ustaleń niesporne pozostaje, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, pierwotnie upływającego w dniu 31 października 2019 r., a sprzeciw wniesiony w dacie [...] listopada 2019 r. jest sprzeciwem wniesionym w ustawowym terminie. Sam fakt wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w terminie ustawowym wystarcza, aby roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia nie mogły być wykonywane. Zakaz ten wynika z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Z tych przyczyn bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ, jak wyżej wykazano, kwestionowane przez skarżącą ustalenia faktyczne odpowiadały stanowi rzeczywistemu.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można, tak jak czyni to strona skarżąca kasacyjnie, skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zaliczenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane do "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy oraz upatrywanie w tym ostatnim przepisie samodzielnej podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu w tej sprawie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, które prawidłowo oddala skargę od decyzji utrzymującej w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął zupełnie podnoszoną przez stronę skarżącą kwestię wadliwości postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec treści zgłoszenia i załączonego do niego szkicu zawierającego jedynie wymiar ekranu reklamowego, organ pierwszej instancji mógł dla zweryfikowania prawidłowości zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane za konieczne uznać zobowiązanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 5c ww. ustawy, co też w tym zakresie uczynił. Poza tym Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że choć organ drugiej instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do prawidłowości zobowiązania nałożonego postanowieniem wzywającym do uzupełnienia braków zgłoszenia, jest to wadliwość uzasadnienia decyzji niemająca istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyżej przedstawionych względów ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, uwzględniając przy tym, że zakres obowiązku uzupełnienia zgłoszenia odpowiadał przepisom prawa, a wydanie kwestionowanego postanowienia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. W ramach tak sformułowanego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem

Zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. są bezpodstawne. Przepisy te określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, a z takimi przypadkami w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Jest to przepis ogólny, co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 110/15). Brak wskazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.