Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 23 i art. 24
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1012/16 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1012/16 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; w punkcie 2 zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia T. L. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. (znak:[...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...], obręb geodezyjny [...], utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Szczytno zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...] obręb geodezyjny [...], gm. [...]. Zaznaczono, że inwestycja, której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy, była przewidziana do realizacji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego ustanowionego rozporządzeniem nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3104), a podtrzymanym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Dodano przy tym, że wraz z wejściem w życie ww. uchwały powołane rozporządzenie utraciło moc, a ponadto, że przedmiotowa nieruchomość leżała również w granicach obszaru Natura 2000. Podkreślono, że powyższy Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego objęty został zakazami określonymi najpierw w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w tym m.in. zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, a aktualnie § 5 ww. uchwały. Podano również, że w rozpoznawanej sprawie orzekał już w dniu 7 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 267/15, w ocenie którego organy obu instancji swoją konkluzję o istnieniu zakazu oparły jedynie na twierdzeniu, że w pobliżu działki skarżącego został zlokalizowany rów (obiekt, który "kształtem i rozmiarem zbliżony jest do rowu"). Wskazano jednak, że nie uczyniły one przedmiotem szczegółowych rozważań, czy był to w istocie obiekt stanowiący zbiornik wodny, czy jedynie urządzenie służące okresowemu odprowadzaniu wód (tak stanowisko skarżącego – już na etapie postępowania), stąd też, w ocenie Sądu rozpoznającego uprzednio sprawę, przedwczesna była ocena, czy naruszono regulacje z zakresu prawa materialnego – zakaz lokalizacji zabudowy w określonej odległości od "zbiornika wodnego", ustanowiony ww. rozporządzeniem (obowiązującym w dacie procedowania przez organy administracyjne). Podniesiono, że Sąd podkreślił także, iż nie ustalono jaka była przybliżona linia brzegowa omawianego obiektu (zlokalizowanego na dz. nr [...]) oraz jaka była odległość pomiędzy linią a krańcem planowanej inwestycji. Sąd podał przy tym, że organ uzgadniający oceniać powinien dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia jedynie w kontekście kwestii przesądzanych decyzją o warunkach zabudowy, jak również wskazał, że w sytuacji gdy realizacja inwestycji nie będzie pozostawać w sprzeczności z przepisem prawa miejscowego – § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia – rolą organu będzie ustalanie czy w sprawie nie znajdą zastosowania inne zakazy lub ograniczenia z niego wynikające bądź z zasad ochrony obszarów Natura 2000, czy też odnośnie zakazu, wyrażonego w § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Wobec powyższego podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie ponownie odmówił skarżącemu uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej dz. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę celem wykonania wytycznych wskazanych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zwrócił się m.in. pismem z dnia 9 września 2015 r. do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie o udzielenie informacji, czy zagłębienia, których przebieg został wskazany na załączniku do pisma, stanowiły urządzenie melioracji wodnej oraz czy prowadziły one wodę stale czy okresowo. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 września 2015 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie wyjaśnił, że ww. rów melioracyjny stanowi urządzenie melioracyjne wybudowane prawdopodobnie w okresie międzywojennym, ale nie został on objęty ewidencją prowadzoną przez ten organ. Zaznaczono, że na wysokości dz. nr [...] rozwidla się i odprowadza wody do jeziora [...] z terenów najniżej położonych (działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]), przy czym na wysokości ostatnich trzech działek zachował się jedynie zarys urządzenia. Dodano, że w ocenie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie rów stale prowadzi wodę, a brak niwelacji dna i konserwacji powoduje powstawanie zastoisk i podtopień. Jednocześnie podkreślono, że prawdopodobnie w późniejszym okresie i bez stosownych pozwoleń, wykopany został opaskowy rów odwadniający na dz. nr [...], co spowodowało powstanie tam zagłębienia terenowego. Ponadto pismem z dnia 9 września 2015 r. organ I instancji zwrócił się także do Starostwa Powiatowego w Szczytnie o udzielenie informacji, czy wydane zostały pozwolenia wodnoprawne na wykonanie urządzeń hydrologicznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gm. [...]. W odpowiedzi na powyższe Starosta Szczycieński wyjaśnił, że nie udzielał pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych (stawów i rowów) na ww. działkach. Dyrektor Regionalny wyznaczył także na dzień 14 października 2015 r. oględziny terenowe obszaru przedmiotowej działki gruntu, podczas których ustalono, że dz. nr [...] stanowi grunt nieużytkowany rolniczo w części porośnięty gatunkami wilgociolubnymi, a w części przez roślinność trawiastą. Podkreślono, że na dz. nr [...] stwierdzono "typowy zbiornik wodny", z wyraźną linią brzegową porośniętą szuwarem turzycowym, zwężający się w kierunku północnym, a na pograniczu działek nr [...] i [...] łączący się z rowem głównym. Ustalono również, że od zachodniej części linii brzegowej zbiornika do południowo-wschodniej granicy dz. nr [...] odległość wynosiła ok. 73 m, natomiast odległość od rowu głównego do północno-wschodniej granicy dz. nr [...] wynosiła ok. 26 m. Dodano, że w trakcie wizji terenowej wszystkie zagłębienia terenu, również te oznaczone przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, jako rów główny i opaskowy, wypełnione były stagnującą wodą z roślinnością pleustonową na powierzchni wody, natomiast na działkach o nr: [...], [...], [...] i [...] stwierdzono występowanie kęp wierzb, między którymi znajdowała się trzcina pospolita (tzw. łozowiska). Jednocześnie zwrócono uwagę, że na granicy działek nr [...] i [...] zlokalizowane zostały dwa pnie, wbite w podłoże, a odległość między nimi wynosiła ok. 9 m, co zdaniem organu wskazywało, że wyznaczały one granicę drogi – dz. nr [...]. Po analizie powyższego materiału, w tym w oparciu o dokumentację fotograficzną, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stała w sprzeczności z zakazem zawartym w treści § 5 ust. 1 pkt 8 aktualnie obowiązującej uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., tj. z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu I instancji, zarówno na dz. nr [...], na której został wykonany rów opaskowy, jak i na wysokości dz. nr [...], gdzie znajdował się rów główny stale prowadzący wodę znajdowały się zbiorniki wodne. Ponadto, odwołując się do stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu ww. wyroku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uznał, że rów stale prowadzący wodę należało zakwalifikować jako "inny zbiornik wodny", od którego obowiązuje pas ochronny o szerokości 100 m. Zaznaczono przy tym, że organ uzgadniający rozważył możliwość zastosowania wyjątków od ww. zakazu jednakże uznał, że analizowana inwestycja nie była urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie organu uzgadniającego, w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ww. zakazu przedstawione w § 5 ust. 2 i ust. 5, jak i w § 5 ust. 6 ww. uchwały. Organ wskazał również, że realizacja drogi dojazdowej do terenu inwestycji, która aktualnie nie występowała, gdyż dz. nr [...] stanowiła teren podmokły, porośnięty w znacznej mierze zadrzewieniami wierzbowymi, kolidowałaby z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały, tj. z zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez T. L., organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji podnosząc, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wyjaśnił, zgodnie z wytycznymi orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy w kontekście przepisów obowiązujących w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu dopuszczalna była lokalizacja przedmiotowej inwestycji i po przeanalizowaniu dokumentacji stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także dokumentacji dołączonej do akt sprawy w postaci zdjęć i protokołu z wizji terenowej prawidłowo stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszałaby ww. zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym wizja terenowa, dokumentacja fotograficzna, a także dokonane pomiary w terenie stanowiły jednoznacznie, że zarówno obiekt zlokalizowany na dz. nr [...], jak i obiekt na dz. nr [...] był zbiornikiem wodnym, gdyż w obydwu bowiem zbiornikach stale zgromadzona była woda, co zostało potwierdzone w czasie wizji terenowej, a także w ww. piśmie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, jak i mając na uwadze dokonaną w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie interpretację pojęcia "zbiornik wodny". Organ odwoławczy uznał również za zasadne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, zgodnie z którym nie miały zastosowania inne odstępstwa od zakazów wskazanych w uchwale. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył jedynie budowy budynku rekreacji indywidualnej, a nie realizacji drogi dojazdowej, stąd też stanowisko organu I instancji w tym zakresie, choć prawidłowe, to jednak nie mogło stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż budowa drogi nie stanowiła przedmiotu postępowania.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. L. zarzucając, iż Gmina Szczytno ujmowała określenie "inny zbiornik wodny" lub "typowy zbiornik wodny" niezgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podniósł przy tym, że wszystkich rowów, w tym prowadzących wody tylko okresowo, nie można nazwać "zbiornikami wodnymi", a z uwagi na fakt, że opisywany rów stanowił sztuczne koryto, niebędące naturalnym zbiornikiem wodnym – w ocenie skarżącego – skargę należało uznać za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postanowienia organów obu instancji nie odpowiadały prawu. Sąd I instancji podał, że przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na dz. nr [...] położonej w granicach Obszaru Chronionego Pojezierza Olsztyńskiego. Zaznaczono przy tym, że orzekające w sprawie organy uznały, iż planowana inwestycja będzie sprzeczna z zakazem zawartym w prawie miejscowym, tj. w treści § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Ponadto Sąd I instancji powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w przedmiotowej sprawie, uznał, iż zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalały na stwierdzenie, aby opisany rów stanowił zbiornik wodny w rozumieniu ww. uchwały. Jednocześnie Sąd I instancji, podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 172/14, LEX nr 1794330), według którego nie wolno każdego zagłębienia z wodą traktować jako zbiornika wodnego zasługującego na ochronę. Podkreślono również, że gdyby ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej pod pojęciem zbiornika wodnego należałoby rozumieć naturalnie lub sztucznie utworzone zagłębienie terenu, wypełnione wodą, a tak szerokie pojęcie zbiornika wodnego nie mogło – zdaniem Sądu – zostać zaakceptowane. Dlatego też wskazano, że konieczne było sięgnięcie do reguł wykładni systemowej, w tym wynikającej z regulacji przyjętej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm. – dalej jako: u.o.p.), ale też z uwagi na ochronę wspólnych wartości wyrażonych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.). Dodano przy tym, że przepisy u.o.p. nie definiowały pojęcia "inne zbiorniki wodne", a w związku z tym zasadne było odniesienie się również do przepisów u.p.w., w których uregulowano m.in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Podkreślono także, że dla właściwego rozumienia (prawidłowej wykładni) pojęcia "zbiornik wodny" należało sięgnąć do treści art. 23 ust. 1 u.o.p., w którym określono obszar chronionego krajobrazu jako obejmujący tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zaznaczono, że te granice ochrony muszą być uwzględniane w przepisach prawa miejscowego, a tym samym nie każdy zbiornik wodny istniejący na terenie chronionego krajobrazu podlega ochronie, a tylko taki, który służy celom wyrażonym przede wszystkim w akcie prawa miejscowego (w przedmiotowej sprawie w ww. uchwale) i szeroko rozumianych przepisach dotyczących ochrony przyrody. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na konieczność uwzględnienia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w szczególności podniesiono, że organ powinien rozważyć i ustalić czy odmowa uzgodnienia warunków zabudowy ze względu na istnienie rozlewiska będzie w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku w postaci ochrony wartości przyrodniczych i walorów krajobrazowych tego terenu, czy taki był przy tym zamiar uchwały, czy jest ona niezbędna ze względu na ochronę interesu publicznego i czy ograniczenia w zabudowie nie przekraczają niezbędnego stopnia uciążliwości dla właściciela – czy zachowana została proporcja pomiędzy interesem publicznym a uprawnieniami jednostki. Dodano przy tym, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Dlatego też, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany był do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe będzie uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie obiekt na dz. nr [...], jak i ww. rów melioracyjny stanowił element krajobrazu, ale konieczne było zarazem ustalenie, czy był on istotny ze względu na zasady ochrony środowiska oraz czy interes publiczny wymagał ochrony takiego obiektu i czy konieczność ochrony miała większą wagę niż prawo właściciela nieruchomości do zabudowy swego gruntu. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał wykładni gramatycznej ww. uchwały i zakwalifikował obiekt hydrologiczny jako "inny zbiornik wodny" nie zastanawiając się czy przedmiotem ochrony przewidzianym ww. uchwałą jest każdy zbiornik, który jest wypełniony wodą, czy też tylko taki, który ma wpływ na walory krajobrazowe parku i może pozytywnie oddziaływać na zachowanie chronionych wartości. Według Sądu I instancji, organ nie wykazał przy tym dlaczego uznał, że obiekt ten charakteryzuje się określoną linią brzegową w sytuacji, w której na zdjęciach widać, że linia ta występowała choć nie miała charakteru regularnego. Podkreślono przy tym, że w sytuacji gdy linia zbiornika wodnego jest nieregularna i zmienia się pod wpływem różnych czynników, nie można ustalić granic terenu, na którym obowiązywałby zakaz zabudowy. Dodano także, że okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu czy rzeczywiście wskazywana woda na ww. działce mogła być uznana za "inny zbiornik wodny", o jakim mowa w ww. § 5 ust. 1 pkt 8. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, błędnie organy uznały "zbiornik" znajdujący się na dz. nr [...] oraz ww. rów melioracyjny za zbiornik wodny w rozumieniu ww. uchwały, wskazując nadto na wyraźną linię brzegu. Podniesiono bowiem, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 28-42 i k. 126-140) wynikało, iż na badanym gruncie istotnie znajdował się obiekt hydrologiczny, ale o nieregularnym kształcie, który bez wątpienia nie miał charakteru stałego i stanowił raczej rozlewisko, o czym świadczyć miała chociażby uwidoczniona na zdjęciach intensywna roślinność, zadrzewienia oraz opis na fotografiach "teren podmokły" (k. 131), jak również na zdjęciu (k. 35) na dole z prawej strony i na zdjęciu (k. 136) na dole z lewej strony, gdzie uwidocznione zostały fragmenty najprawdopodobniej ogrodzenia usytuowanego na środku rozlewiska. Podkreślono przy tym, że także na kolejnych zdjęciach widać było, że woda wypływała poza granice zbiornika i rozlewała się na tereny, na których rosły drzewa. Sąd I instancji zaznaczył, że obszar ten bardzo dobrze obrazował wydruk z mapy z google maps (k. 122). Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, powyższe potwierdzało okresowy charakter tego zbiornika wodnego, jak również korelowało z informacjami zawartymi w piśmie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie (k. 50), gdzie wskazano, że przedmiotowy rów jest rowem melioracyjnym i nie jest urządzeniem objętym ewidencją Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, jak i że na dz. nr [...] bez stosownych pozwoleń został wykopany opaskowy rów odwadniający. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności te niewątpliwie wskazywały na rowy czasowo odprowadzające wody, a na skutek braku ich konserwacji i oczyszczania, finalnie na powstałe w przeszłości rozlewisko wody, które okresowo zanikało. W ocenie Sądu I instancji, brak było zatem podstaw, aby uznać, iż znajdujące się na powyższym terenie obiekty hydrologiczne, traktować jako "inny zbiornik wodny". Podkreślono bowiem, że dz. nr [...], obręb [...] zlokalizowana została w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...], natomiast w sytuacji, gdy obszar Natura 2000 pokrywał się z innymi formami ochrony przyrody, należało przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszyłaby zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Dlatego też, biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja nie naruszała zakazów zawartych w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, podano, że organ I instancji zobowiązany będzie zastosować się do ww. ocen i dokonać analizy planowanej inwestycji przez zbadanie ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr Vlll/203/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r., poz. 2744 – dalej jako: uchwała), zgodnie z którym to przepisem zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez Sąd l instancji, że nie każdy zbiornik wodny jest innym zbiornikiem wodnym, a tylko taki, który służy celom obszaru chronionego, podczas gdy zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., to na prawodawcy lokalnym ciążył obowiązek dostosowania zakazów do potrzeb ochrony przyrody, a organy stosujące prawo były nim związane, tym samym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd l instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie,

b) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów zbiornika wodnego (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały), znajdującego się na działce nr ewid. [...], ponieważ obiekt hydrologiczny znajdujący się na tej działce stanowi raczej rozlewisko, podczas gdy Sąd l instancji wyciągnął taki wniosek na podstawie dokumentacji fotograficznej, niemniej nie wziął pod uwagę, że zgodnie z wcześniej zapadłym w przedmiotowej sprawie wyrokiem rów stale prowadzący wodę stanowi inny zbiornik wodny, a zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, taki właśnie m.in. obiekt znajduje się na ww. działce (na działce znajduje się także rów opaskowy oraz zbiornik wodny właściwy) to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie,

c) niezastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 u.o.p., jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego (zarzut podany z zachowaniem oryginalnej składni – uwaga składu NSA);

2) naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku z dnia 7 mają 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 267/15), w uzasadnieniu którego Sąd l instancji, kontrolując wcześniejsze postanowienie organu odwoławczego oraz organu l instancji zapadłe w niniejszej sprawie stwierdził, iż "w tym kontekście należy wskazać, że o ile określone urządzenie wodne ze swej natury służy gromadzeniu wody, lub wobec uwarunkowań faktycznych – pomimo innej roli w istocie stanowi zbiornik wodny, np. rowy i kanały w takich lokalizacjach i parametrach, że generalnie utrzymywany jest na nich określony poziom wód (poza sytuacjami szczególnymi – okresowego obniżenia zwierciadła), należy je traktować jako zbiornik wodny. Brak bowiem podstaw do wyłączania z tego pojęcia jakichkolwiek obiektów, mających wskazane cechy. Nie sposób jednak objąć pojęciem "zbiornik wodny" obiektów terenowych, które jedynie okresowo służą odprowadzaniu wód, nie są one bowiem zbiornikami, ani w tym celu nie zostały wykonane", tym samym Sąd l instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył powagę rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, dokonując odmiennej oceny prawnej oraz stanu faktycznego (uznając, że rów melioracyjny stale prowadzący wodę oraz zbiornik wodny z wyraźną linią brzegową nie stanowią innych zbiorników wodnych, a raczej rozlewisko), a którą był związany, czego skutkiem było niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd l instancji, jako związany Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącej i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako niezwiązany zarzutami skargi powinien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z art. 23 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby – w takim przypadku – po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując przy tym na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1012/16 w sprawie ze skargi T. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, który w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]; w punkcie 2 zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W kontrolowanej sprawie zasadniczym problemem jest kwestia wykładni pojęcia:

"innego zbiornika wodnego" zawartego w treści § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VIII/203/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2015 r., stanowiącego o zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej – w nawiązaniu do ustaleń wynikających w tym przedmiocie z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 267/15, poprzedzającego obecnie kontrolowany wyrok. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji sformułował tezę/stanowisko, że organ dokonał wykładni gramatycznej ww. uchwały i zakwalifikował obiekt hydrologiczny jako "inny zbiornik wodny" nie zastanawiając się, czy przedmiotem ochrony przewidzianym ww. uchwałą jest każdy zbiornik, który jest wypełniony wodą, czy też tylko taki, który ma wpływ na walory krajobrazowe parku i może pozytywnie oddziaływać na zachowanie chronionych wartości. Zdaniem obecnie kontrolowanego Sądu I instancji - powołującego się na pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie (k. 50), gdzie wskazano, że przedmiotowy rów jest rowem melioracyjnym i nie jest urządzeniem objętym ewidencją Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie, jak i że na dz. nr [...] bez stosownych pozwoleń został wykopany opaskowy rów odwadniający - okoliczności te niewątpliwie wskazywały na rowy czasowo odprowadzające wody, a na skutek braku ich konserwacji i oczyszczania, finalnie na powstałe w przeszłości rozlewisko wody, które okresowo zanikało. W ocenie Sądu I instancji, brak było zatem podstaw, aby uznać, iż znajdujące się na powyższym terenie obiekty hydrologiczne, traktować jako "inny zbiornik wodny".

W pierwszej kolejności Sąd przystępuje do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, które kasator zakwalifikował jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W przekonaniu Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd l instancji zaskarżonym wyrokiem powagi rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem (art. 153 p.p.s.a). Skarżący kasacyjnie organ wskazuje przy tym na stwierdzenie WSA w Warszawie zawarte w ww. wyroku z dnia 7 maja 2015 r. i podnoszące, że "w tym kontekście należy wskazać, że o ile określone urządzenie wodne ze swej natury służy gromadzeniu wody, lub wobec uwarunkowań faktycznych – pomimo innej roli w istocie stanowi zbiornik wodny, np. rowy i kanały w takich lokalizacjach i parametrach, że generalnie utrzymywany jest na nich określony poziom wód (poza sytuacjami szczególnymi – okresowego obniżenia zwierciadła), należy je traktować jako zbiornik wodny. Brak bowiem podstaw do wyłączania z tego pojęcia jakichkolwiek obiektów, mających wskazane cechy. Nie sposób jednak objąć pojęciem "zbiornik wodny" obiektów terenowych, które jedynie okresowo służą odprowadzaniu wód, nie są one bowiem zbiornikami, ani w tym celu nie zostały wykonane".

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przywołany zarzut nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż podniesione w nim kwestie mają przede wszystkim wymiar materialnoprawny. Szanując konstytucyjne prawo skarżącego kasacyjnie organu do Sądu, Sąd II instancji ustosunkowuje się do tego zarzutu, gdyż ewentualnie w drugim tle można mówić o wymiarze proceduralnym art. 153 p.p.s.a. Skarga kasacyjna pomija fakt, że przywołany fragment rozpoczyna się od sformułowania "w tym kontekście". Sąd II instancji zwraca uwagę, że ten kontekst polega na: trafnej konkluzji, że generalnie pojęcie "zbiornik wodny" ma szerokie znaczenie oraz na okoliczności, że sam fakt, iż określone urządzenie służy do okresowego prowadzenia wód, przesądza wprawdzie o tym ze pozostaje ono w zakresie zainteresowania regulacji dotyczących gospodarki wodnej, lecz nie oznacza, że znajdzie do niego automatycznie zastosowanie pojęcie "zbiornik", gdy nie wynika to z żadnych regulacji normatywnych. Tym bardziej, gdy tego rodzaju – dowolna – interpretacja, prowadziłaby do ograniczenia zakresu swobód obywatelskich, co do możliwości zagospodarowania własnych nieruchomości.

Jednocześnie skarga kasacyjna pomija kolejne definicyjne rozważania przywołanego "pierwszego" w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. Dalej Sąd ten stwierdza, że "Wskazana wykładnia oparta na regułach językowo - logicznych, znajduje pełne potwierdzenie przy odwołaniu do względów celowościowych. Chodzi mianowicie o to, jakie jest ratio legis ustanawiania zakazu zabudowy na terenach cennych przyrodniczo, wokół owych zbiorników wodnych. Znacznie mogą mieć tu względy ochrony krajobrazu lub przyrodnicze - patrz ustawowe cele tworzenia obszarów chronionych - tu obszaru chronionego krajobrazu, w myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Prowadzące jedynie okresowo wody rowy melioracyjne nie mogą mieć istotnego znacznie ani z punktu widzenia ich eksponowania w krajobrazie ani jako istotny element ekosystemu, w kontekście zapewnienia swobodnego dostępu do wody zwierzętom. W okresie gdy wody odprowadzane są rowami, skoro odbywa się to tylko doraźnie, jest jej wszak - generalnie - w lokalnym ekosystemie pod dostatkiem (okresy roztopów, dużych odpadów itp.). O ile z kolei, w ocenie ustawodawcy, rowy melioracyjne, nawet te - prowadzące okresowo wody, są istotnym elementem korytarzy ekologicznych (patrz – wśród celi tworzenia obszarów chronionego krajobrazu), a ich funkcjonowanie uzależnione jest w istocie od stosownego odseparowania zabudowy do tych obiektów, wolę umożliwienia wprowadzenia ograniczeń zabudowy w ich sąsiedztwie, w ramach stanowienia przepisów prawa miejscowego, wyraziłby wprost - przez nadanie innego brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, definiującego granice możliwych zakazów na tego rodzaju terenach. Intencji prawodawcy w tym zakresie nie można domniemywać, skoro stosowne regulacje wyznaczają w istocie granice dysponowania własnością przez obywateli".

Z powyższego wynika, że stanowisko WSA w omawianym wyroku nie jest tak jednoznaczne w przedmiocie rowów melioracyjnych prowadzących stale lub okresowo wody, jak to wskazuje skarżący kasacyjnie organ, aby móc mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego wyroku.

Jednocześnie trzeba mieć przy tym na uwadze, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. kontrolował postanowienia uzgadniające kiedy na czas ich wydania obowiązywał przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. , Dz. U. 2013, poz. 627. w brzmieniu: "1. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Z kolei kontrolowany obecnie Sąd I instancji wydawał swój wyrok z dnia 7 września 2016 r. kiedy na czas wydania kontrolowanych postanowień uzgadniających obowiązywał przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. , Dz. U. 2015, poz. 1651, tj., w brzmieniu: "1. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: " 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; (....)".

Wskazany przepis w nowym brzmieniu istotnie zawęża zastosowanie w sprawie, w kontekście "innych zbiorników", o którym jest mowa w akcie prawa miejscowego - pojęcia sztucznych zbiorników wodnych a w kontrolowanej przez kontrolowany obecnie Sąd I instancji sprawie chodzi bezsprzecznie, zdaniem Sądu II instancji, o sztuczne zbiorniki i ich kwalifikację. W tej sytuacji, zgodnie z zasadami wykładni dynamicznej uwzględniającej zmianę znaczenia norm prawa miejscowego uzasadnioną zmianą w czasie - nie tylko sfery stosunków społecznych poddanej ustawowej i powszechnej regulacji ale i "otoczenia prawnego" w tym ustawowego prawa materialnego i ustrojowego (kompetencyjnego) determinującego normatywnie znaczenie użytych przez prawodawcę lokalnego terminów - ocena/wykładnia prawa dokonana przez kontrolowany Sąd I instancji jest zgodna ze wskazanym w skardze kasacyjnej przepisami. Na marginesie Sąd II instancji wskazuje, że zgodnie m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 259/16, wypowiadającego się o związaniu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu: "Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego".

Ponadto kontrolowany Sąd I instancji - niezależnie od stwierdzenia, że ochrona przedmiotowych zbiorników nie jest uzasadniona aksjologią ustawy o ochronie przyrody (a trzeba zauważyć, że podniesiona zmiana ma także określony wpływ na aksjologię ustawy) - dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego i z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wywiódł, że ustalone okoliczności w sprawie niewątpliwie wskazują na rowy czasowo odprowadzające wody, a na skutek braku ich konserwacji i oczyszczania, finalnie na powstałe w przeszłości rozlewisko wody, które okresowo zanikało. Wobec powyższych ustaleń trudno stwierdzić, że stanowisko kontrolowanego Sądu I instancji narusza treść art. 153 p.p.s.a. w sposób uzasadniający jego uchylenie.

W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony także kolejny zarzut określony jako naruszenie przepisów postępowania a mianowicie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może naruszać art. 23 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego Sąd l instancji, jako związany Konstytucją i ustawami zwykłymi, powinien dokonać oceny konieczności wprowadzenia tego przepisu przez prawodawcę lokalnego w stosunku do nieruchomości skarżącego i w przypadku dojścia do wniosku, że nie było to konieczne odmówić zastosowania tego przepisu, zgodnie z art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP. Natomiast Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej oceny, a jako niezwiązany zarzutami skargi powinien dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem postanowień organów administracji, które w takim przypadku musiałyby zostać ocenione jako zgodne z prawem, jednak podlegałyby uchyleniu ze względu na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z treścią art. 23 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych postanowień uzgadniających: "1. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. 2. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem". W myśl art. 31 ust. 2 Konstytucji RP : "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Artykuł 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że " Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom".

W tym miejscu Sąd II instancji ponownie podnosi, że wskazany zarzut skargi kasacyjnej przede wszystkim nie odnosi się w swej rzeczywistej treści do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wskazany zarzut podnosi zasadniczo kwestie materialnoprawne dotyczące problematyki legalności źródeł prawa zastosowanych w sprawie i w konsekwencji podstaw prawnych, na podstawie których powinny działać w sprawie organy administracyjne. Zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji prawidłowo dokonywał w kontrolowanej przez niego sprawie kontroli stosowania treści § 5 ust. 1 pkt 8 aktualnie obowiązującej uchwały Nr VIII/203/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. w związku z wykładnią pojęcia "innego zbiornika wodnego" zawartego w treści tego § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. W kontrolowanej sprawie, jak to już było podnoszone przez Sąd II instancji, zasadniczym i wiodącym problemem jest wykładnia pojęcia "innego zbiornika wodnego" zawartego w treści § 5 ust. 1 pkt 8 a nie problem sądowej kontroli legalności postanowień § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały, w tym wobec nieruchomości T. L.. W tym kontekście Sąd II instancji zauważa zarazem, że każdy może wnieść skargę w trybie odpowiedniej ustawy ustrojowej o danej jednostce samorządu terytorialnego na akt prawa miejscowego naruszający jego interesy prawne po to by zbadać, czy stopień tego naruszenia jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem (por. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i jego odpowiedniki w pozostałych ustrojowych ustawach samorządowych, w tym art. 90 w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa). Z kolei, znaczenia/istoty treści pojęcia "inny zbiornik wodny" należy szukać na płaszczyźnie ustawowej, gdyż w upoważnieniu stanowiącym podstawę do wydania ww. uchwały nie znajduje się upoważnienie do formułowania definicji pojęcia "inny zbiornik wodny" – w tym także podczas kontroli sądowej aktu stosowania prawa. Jednocześnie Sąd I prawidłowo zaakceptował podstawy prawne kontrolowanych postanowień.

Z przyczyn wskazanych powyżej nie jest uzasadniony kolejny, trzeci i ostatni zarzut z zakresu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez niedokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie zgodności § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały z art. 23 ust. 2 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepis ten w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby – w takim przypadku – po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania – aktu prawa miejscowego. Po pierwsze wskutek odesłania do art. 153 p.p.s.a., skarga kasacyjna podnosi kwestie materialnoprawne w kontekście kontynuacji uprzednich sądowych ocen prawnych zawartych w prawomocnym wyroku przez kontrolowany obecnie Sąd I instancji a zarazem z treści pierwszego w sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r. nie wynika, że następny skład Sądu I instancji na wypadek sądowej kontroli kolejnych w sprawie aktów administracyjnych/postanowień uzgadniających powinien podjąć oceny, o których jest mowa w skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższej konstatacji, mając na uwadze ocenę sformułowaną wobec bezpośrednio wyżej rozpatrywanego zarzutu, który koresponduje z obecnym, Sąd II instancji - obecnie omawiany zarzut skargi kasacyjnej - uważa za nieuzasadniony w świetle przepisów w nim wskazanych.

W tym miejscu Sąd II instancji przechodzi do oceny zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr Vlll/203/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2015 r., zgodnie z którym to przepisem zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej, polegającej na przyjęciu przez Sąd l instancji, że nie każdy zbiornik wodny jest innym zbiornikiem wodnym, a tylko taki, który służy celom obszaru chronionego, podczas gdy zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., to na prawodawcy lokalnym ciążył obowiązek dostosowania zakazów do potrzeb ochrony przyrody, a organy stosujące prawo były nim związane. Zgodnie z treścią art. 23 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały: "1. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. 2. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.(.....)".

Jednocześnie w myśl art. 24 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na dzień jak wyżej :

1. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;

9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

2. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą:

1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;

2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;

3) realizacji inwestycji celu publicznego.

3. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu".

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu II instancji, że zadaniem prawodawcy lokalnego jest dopasowanie, wybranie adekwatnego dla terenu/obszaru j.s.t. rodzaju zakazu sformułowanego przez ustawodawcę i mającego znaczenie na płaszczyźnie ustawowej a nie m.in. przeredagowywanie tych rodzajów zakazów w zależności od okoliczności stanu faktycznego istniejącego na danym terenie. Jednocześnie teoretycznie i na marginesie Sąd II instancji zauważa, że objęcie omawianym zakazem terenu gdzie znajdują się "sporne" zbiorniki nie oznacza, że uchwała kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności w tym zakresie, gdyż stosowanie aktu prawa miejscowego polega na sprawdzeniu/weryfikacji, czy hipoteza norm znajduje zastosowanie do określonego konkretnego zbiornika w terenie objętym uchwała . Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której na danym terenie znajdują się zbiorniki wodne relewantne i nierelewantne wobec norm i pojęć omawianego prawa miejscowego, co nie oznacza automatycznie, że teren został źle, niezgodnie z prawem objęty/zakwalifikowany postanowieniami/normami danego aktu prawa miejscowego.

W przekonaniu Sądu II instancji wykładnia pojęcia " innego zbiornika wodnego" zawartego w treści § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VIII/203/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 czerwca 2015 r. stanowi zgodną z treścią art. 153 p.p.s.a kontynuację sądowej wykładni tego pojęcia.

Jednocześnie, jak to już było podnoszone, trzeba mieć na uwadze, że w czasie kiedy był wydawany pierwszy w sprawie pierwszy wyrok WSA z dnia 7 maja 2015 r. obowiązywał przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. , Dz. U. 2013, poz. 627. w brzmieniu: "1. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: 8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Z kolei kontrolowany obecnie Sąd I instancji wydawał swój wyrok z dnia 7 września 2016 r. kiedy na czas wydania kontrolowanych postanowień uzgadniających obowiązywał przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. , Dz. U. 2015, poz. 1651, tj., w brzmieniu: "1. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: " 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; (....)". W tej sytuacji, zgodnie z sygnalizowaną powyżej wykładnią dynamiczną uwzględniającą zmianę znaczenia norm prawa miejscowego uzasadnioną zmianą w czasie ustawowego prawa materialnego determinującego znaczenie użytych przez prawodawcę lokalnego terminów – wykładnia/ocena prawa dokonana przez kontrolowany Sąd I instancji jest zgodna ze wskazanym w skardze kasacyjnej przepisami.

A zatem Sąd l instancji nie dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i w konsekwencji nie naruszył także treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu dokonania przez kontrolowany Sąd I instancji błędnej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od brzegów zbiornika wodnego (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały), znajdującego się na działce nr ewid. [...], ponieważ obiekt hydrologiczny znajdujący się na tej działce stanowi raczej rozlewisko. Po pierwsze zarzut ten w jakim kwestionuje samą ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji dotyczy kwestii proceduralnych nie materialnoprawnych a w omawianym zarzucie podnoszącym wprost naruszenie prawa materialnego obok "części opisowej" brak jest wskazania jakie konkretne przepisy proceduralne Sąd I instancji naruszył w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy i tym samym uzasadniającym uchylenie kwestionowanego wyroku z powodu omawianego zarzutów zawartego w skardze. Sąd II instancji nie może w tym zakresie skutecznie zastąpić kasatora, gdyż to jego powinnością jest formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej spełniających wymogi prawa. Po drugie nie jest wystarczające dla argumentacji prawnej omawianego zarzutu w jego faktycznie proceduralnym wymiarze stwierdzenie kasatora, że Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie. Co do prawidłowości wykładni samego prawa w zakresie wskazanym w omawianym zarzucie przez Sąd I instancji, Sąd II instancji wypowiadał się powyżej.

Nie jest też uzasadniony, w ocenie Sądu II instancji, zarzut skargi kasacyjnej podnoszący niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 u.o.p., jako wzorca kontroli, ponieważ przepis § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w pewnych okolicznościach faktycznych może nie wynikać z potrzeby ochrony wartości przyrodniczych i tym samym w takiej sytuacji Sąd l instancji mógłby w takim przypadku, po dokonaniu własnej, niezależnej oceny, dokonać odmowy jego zastosowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 178 pkt 1 Konstytucji RP, a tym samym postanowienia organów administracji ocenione zostałyby jako odpowiadające prawu, ale podlegałyby uchyleniu z uwagi na niezgodność z prawem ich podstawy wydania - aktu prawa miejscowego. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie zachodzą, w ocenie Sądu II instancji, przesłanki odmowy zastosowania treści przepisu § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Zarzut ten pojawił się już wcześniej z taką samą argumentacją, jednak jako zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Tam też, Sąd II instancji ten zarzut rozpatrzył kwalifikując go przede wszystkim jako zarzut materialnoprawny. Stąd też argumentacja Sądu II instancji przedstawiona powyżej jest adekwatna do zarzutu rozpoznawanego w tym miejscu i Sąd II instancji do niej odsyła bez jej niepotrzebnego powtarzania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.