Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.3; art. 137 ust. 1 pkt 2; art. 216 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 151; art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7; art. 77 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lipca 2019 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania G. L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr [...] w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej [...] (obręb 27 - R. B., arkusz mapy 3),

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...] maja 1987 r. w Państwowym Biurze Notarialnym sporządzony został akt notarialny Rep. A Nr [...], na mocy którego A. Ł. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. w rejonie ul. [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zakupu nieruchomości dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego W. w dzielnicy C. w L..

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. spadkobierczyni A. Ł. - B. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wchodzącej obecnie w areał działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. [...], wskazując, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nigdy nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym, w związku z czym powinna podlegać zwrotowi w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L..

Starosta L. w dniu [...] maja 2014 r. przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, które wykazały, że teren objęty wnioskiem o zwrot jest niezabudowany, w całości porośnięty trawą.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował Starostę L., że w swoich zasobach archiwalnych nie posiada planu realizacyjnego osiedla "[...]" obejmującego dawną działkę nr [...]. Następnie Wydział Planowania Urzędu Miasta L. pismem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] poinformował organ prowadzący postępowanie, że w dniu [...] maja 1987 r. dla miasta L. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM w skali 1:10000, zatwierdzony uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. (ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Lub. Z dnia 9 marca 1987 r., Nr 2, poz. 57). Według tego planu teren objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol II B 29 MW). Ponadto Wydział wskazał, że zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym LUBLIN - CZUBY w skali 1:2000 plansza podstawowa, zatwierdzonym zarządzeniem Nr 21 Prezydenta Miasta Lublina z dnia 17 sierpnia 1976 r. (ogłoszonym w Dz. U. Nr 11 poz. 57 z dnia 24 września 1976 r.). Zawnioskowany do zwrotu obszar przeznaczony był według w/w planu pod teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności symbol PI3.MW). Wydział Planowania przywołał zapis w/w planu, zgodnie z którym wszystkie linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulegać zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków technicznych bez naruszania podstawowych zasad planu.

W toku prowadzonego postępowania przed Starostą L. do akt sprawy dołączona została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, wykonana na koszt i zlecenie wnioskodawców, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] celem rozliczenia powierzchni przedmiotowej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów. Teren objęty wnioskiem o zwrot w w/w dokumentacji oznaczono jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], Wydział Gospodarowania Mieniem UM L. poinformował Starostę L., że działka nr [...] nie stanowi przedmiotu najmu lub dzierżawy, jak również nie jest obciążona żadnymi prawami ustanowionymi na rzecz osób trzecich.

W dniu [...] czerwca 2014 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości podczas których geodeta uprawniony okazał granice dawnej działki nr [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark. 3), oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że teren zawnioskowany do zwrotu porośnięty jest trawą oraz chwastem i stanowi część większego obszaru wolnego od jakiejkolwiek zabudowy. Niewielka część projektowanej działki nr [...] od strony wschodniej zajęta jest pod nasadzenia krzewów i drzew dokonane przez nieznane osoby. Teren jest nierówny, "opada" ku wschodowi. Wzdłuż zachodniej granicy projektowanej działki nr [...] biegnie sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Na gruncie istnieje studzienka kanalizacyjna.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w MODGiK w L. pod nr [...]" jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb [...] - R. , arkusz mapy 3), położonej w L. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] [...]. Zwrot nieruchomości nastąpił na rzecz B. W..

Odwołanie w terminie wniósł do Wojewody Prezydent Miasta L.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prowadząc ponowne postępowanie Starosta L. pismem z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił do Wydziału Architektury Budownictwa Urzędu Miasta L. o nadesłanie decyzji Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia czerwca 1986 r. znak: [...] wraz z mapą ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego "W. ", w dzielnicy C. , która to decyzja powołana była w akcie nabycia przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 1987 r. Rep A Nr [...]. O nadesłanie tej decyzji organ wystąpił również do Spółdzielni Mieszkaniowej "C. ". W odpowiedzi Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], stwierdził, że w zasobie archiwalnym Wydziału odnaleziono jedynie kopię żądanej decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. znak: [...] dotyczącą os. "W. " oraz decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. znak: [...] dotyczącą os. "P. " oraz koncepcję programowo-przestrzenną z 1985 r. dla osiedla mieszkaniowego "P. " i "W. " Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", które to dokumenty załączono do pisma, jednakże z powodu braku pieczątek i podpisów na mapie nie jest możliwe potwierdzenie czy ww. koncepcja jest załącznikiem do ww. decyli znak: [...] i znak: [...]! Spółdzielnia Mieszkaniowa "C. " natomiast przesłała przy piśmie z dnia 10 kwietnia 2015 r., kserokopię decyzji znak:[...] jednocześnie informując, że nie odnaleziono załącznika graficznego do ww. decyzji, zaś innych decyzji w zasobach archiwalnych nie odnalazła.

Z treści nadesłanej decyzji nie wynika, jaki teren był objęty realizacją osiedla mieszkaniowego "P. " w dzielnicy [...], jak również nie można stwierdzić jakie obiekty miały być zrealizowane w ramach tego osiedla, bowiem nie zawiera ona załączników graficznych. Natomiast z analizy załączonej do tej decyzji mapy (koncepcje programowo-przestrzenna) wynika, że przedmiotowy teren znajduje się poza obszarem opracowania.

Do akt niniejszego postępowania organ I instancji włączył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...] Z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r. wynika, ze w dacie [...] grudnia 1986 r. tj. dacie wywłaszczenia nieruchomości w sprawie znak: [...], nie obowiązywał żaden plan realizacyjny osiedla P.. Plany realizacyjne osiedla P. zatwierdzone były etapowo jako: P. I, P. II i P. III. Również osiedle Widok realizowane było etapami jako: O. W. I, W. II i W. III. Na podstawie rejestrów zatwierdzonych projektów-planów realizacyjnych ustalono, że dla os. P. jak i W. w dniu [...] marca 1986 r. (poz. Rejestru [...] i [...]) były akceptowane koncepcje programowo-przestrzenne tych osiedli. W zasobach archiwalnych tego Wydziału nie ma tych koncepcji, a jedynie można znaleźć wspólną koncepcję dla obu osiedli opracowana w listopadzie 1986 r. Analizując koncepcję i plany realizacyjne osiedli ustalono, że wnioskowany do zwrotu teren znajduje się w obszarze os. W. III, dla którego plan realizacyjny został zatwierdzony decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. Urzędu Miejskiego w L. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury znak: [...] [...]. Z planu ogólnego zagospodarowania terenu os. W. III (skala: 1: 500) wynika, że przedmiotowy grunt stanowi teren zielony, na którym urządzony plac zabaw

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta L. w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. znak:[...] orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] na rzecz B. W..

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta L. wniósł odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (obr. 27, ark. 3).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone i ciągi komunikacyjne. Wprawdzie jak wykazało postępowanie na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano żadnego obiektu, w tym jak twierdzi organ I instancji - placu zabaw i terenów zielonych, lecz jedynie tereny zielone, nie zmienia to faktu, iż nie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, tym bardziej, że plac zabaw miał być wybudowany w osiedlu "W. , zgodnie z planem realizacyjnym tego osiedla z 1991 r. Przy tym należy wskazać na. potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczanie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmiana następnie pod budowę domków jednorodzinnych. Objęty wnioskiem grunt, leży bowiem w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną. Należy dodać, iż oczywistym jest, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m. innymi ciągi komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi budynkami oraz trawniki (zieleńce). W zawiązku z powyższym organ II instancji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość, nie stała się zbędna na cel na jaki wykupiono przedmiotową nieruchomość, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, nie zostały spełnione.

Na ww. decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła B. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Lu 917/15 oddalił ww. skargę. Sad administracyjny podzielił stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z dnia [...] października 2015 r., znak: [...].

NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wprawdzie z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców, jednak znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek infrastruktura. W szczególności sąd zwrócił uwagę, że dokonane podczas oględzin nieruchomości, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania ustalonego na podstawie archiwalnego Planu Szczegółowego, wskazują na to, że na nieruchomości tej nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego "P. ". Według zaś koncepcji zagospodarowania osiedla przedmiotowy teren miał stanowić teren zielony, a w zatwierdzonym (po wywłaszczeniu) planie realizacyjnym grunt ten przeznaczono pod plac zabaw z otoczonym terenem zielonym. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że istniejąca na działce zieleń jest w (jakikolwiek sposób powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, gdyż nie jest urządzonym terenem zielonym z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Z kolei charakterystyka znajdującego się na tej działce fragmentu prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy. Ponadto lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie pozwala też na stwierdzenie, że jest ona położona w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego, bowiem sąsiaduje ona z budynkami osiedla jedynie od strony północnej i zachodniej. Z kolei porównując jej lokalizację z planem realizacyjnym osiedla sąd zauważył, że była ona położona w dacie wywłaszczenia na skraju planowanego osiedla, a obecnie graniczy od strony niezabudowanej budynkami mieszkalnymi z obiektami, które nie były przedmiotem celu wywłaszczenia.

NSA podkreślił, że nie sposób pominąć planu realizacyjnego z dnia 30 grudnia 1991 r., który przewidywał na przedmiotowym terenie urządzenie placu zabaw. Wprawdzie plan ten został zatwierdzony już po nabycie przez skarb Państwa nieruchomości, to jednak ewentualną modyfikację przeznaczenia mieszczącą się w celu wywłaszczenia można byłoby rozpatrywać w przypadku realizacji tego placu zabaw (jak również realizacji ewentualnych innych inwestycji towarzyszących funkcji mieszkaniowej). Tymczasem, co już podniesiono, żadna inwestycja na tym terenie nie została zrealizowana. Reasumując, zdaniem Sądu wbrew ustaleniom WSA i organu odwoławczego, nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87. Ponadto NSA stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej bowiem sprawie cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Ponieważ, jak to wywiódł wyżej NSA, na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać należy za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu.

Rozpatrując ponownie odwołanie, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16 oraz całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Wojewoda stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Jak wskazał organ przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro działka nr [...], stanowiąca własność A. Ł. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dniu [...] maja 1987 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i to założenie prawidłowo zostało przyjęte przez organ I instancji. Skoro tak, rzeczą organu była ocena, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Przytoczone przepisy wskazują jakie przesłanki powinny zaistnieć aby można było dokonać zwrotu nieruchomości. Przepisy te uzależniają zasadność zwrotu, między innymi od okresu jaki upłynął, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, do dnia rozpoczęcia inwestycji lub jej zakończenia. Analiza zebranego materiału dowodowego powinna dawać pogląd na to kiedy rozpoczęto lub czy w ogóle rozpoczęto inwestycję.

Przede wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16, którym w świetle przytoczonego przepisu art. 170 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, organ odwoławczy jest związany.

Stosując się zatem do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku, należy wskazać, iż przedmiotowa nieruchomości po dacie jej nabycia i do chwili obecnej wykorzystywana jest jako teren zielony, porośnięty trawą i chwastami, częściowo od strony wschodniej zajęty pod nasadzenia krzewów i warzyw przez nieznane osoby. Nie można zatem przyjąć, iż zieleń ta powiązana jest funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym "P.", którego budowa stanowiła cel nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Jak wykazało postępowanie, w tym przede wszystkim oględziny, na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano żadnego obiektu, w tym placu zabaw i terenów zielonych, lecz jedynie tereny zielone (nastąpiła więc zmiana celu wywłaszczenia, wskazanym i uszczegółowionym w planie realizacyjnym z 1991 r.).

Ponadto jak wskazał NSA, objęty wnioskiem grunt, zlokalizowany był w dacie wywłaszczenia na skraju planowanego osiedla, a obecnie graniczy od strony niezabudowanej budynkami mieszkalnymi z obiektami, które nie stanowiły celu wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze, wnioskowana do zwrotu nieruchomość, stała się zbędna na cel na jaki wykupiono przedmiotową nieruchomość, co pozwala na stwierdzenie, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, zostały spełnione.

Decyzja Wojewody została zaskarżona przez G. L. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem nabycia,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło nabycie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, stanowiących podstawę do wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznanie, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu nabycia.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. oraz uchylenie decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy oraz skarżącego.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W sprawie nie zaistniały także okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 9 i 10 k.p.a.

Organ nie naruszył również dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Zarzuty skargi dotyczyły prawidłowości ustaleń i ocen organu dotyczących zasadniczej przesłanki obligującej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie była więc kwestia realizacji celu publicznego, na który nabyto sporną nieruchomość.

Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 121 - dalej jako "u.g.n."), który w ust. 3 przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust.1 pkt 1 u.g.n.) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W zastanym stanie faktycznym organ prawidłowo ustalił, że cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia i podlegała zwrotowi w trybie przywołanych powyżej przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jak wskazano już wyżej dokonane przez organ w tym przedmiocie ustalenia uznać należy za prawidłowe albowiem wynikają one z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w sprawie orzekał już także Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz wcześniejszą decyzją organu drugiej instancji.

Tok postępowania w sprawie przedstawiał się bowiem tak, że Starosta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o zwrocie nieruchomości, natomiast w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...]. Wniesiona od tej decyzji skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 917/15. Wyrok ten nie uprawomocnił się albowiem na skutek wniesionej skargi kasacyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16.

Uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawia, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 170 i 190 p.p.s.a., co oznacza, Sąd ten i orzekające w sprawie organy oraz strony związane są wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nadto merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i związane z tym uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r., skutkuje tym, że w sprawie znajduje także zastosowanie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy w sprawie sądowoadministracyjnej orzekały sądy obu instancji, tj. zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, a oceny prawne tych sądów są w części lub całości ze sobą sprzeczne, za wiążącą w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. uznać należy ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem jest to ocena sądu wyższej instancji, powołanego do sprawowania kontroli judykacyjnej (orzeczniczej) nad sądami administracyjnymi pierwszej instancji. W tego rodzaju przypadku Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem rozpoznającym sprawę sądowoadministracyjną, to zaś, że orzeka w sprawie jako sąd drugiej instancji nie jest istotne dla wypełnienia hipotezy art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. Ocena prawna, o której stanowi ten przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z kolei art. 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i w art. 190 p.p.s.a., oznacza, że takie orzeczenia mają podstawowe znaczenie dla prowadzonych po jego wydaniu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, dotyczących powiązanych przedmiotowo spraw.

Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą więc formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek zastosowania tego poglądu w pełnym zakresie. Ocena prawna sądu traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przesłanek do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2581/16.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd ten uznał, że w sprawie w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia. Nadto wprost także stwierdził, że nie tylko, że żadna inwestycja na tym terenie nie została zrealizowana, ale także nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toczącym się postępowaniu oraz wniesionym odwołaniu, uznając, że w żadnym stopniu nie mogą one prowadzić do uznania tezy o zrealizowaniu na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że choć przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie była nieruchomość, która aktem notarialnym z dnia [...] maja 1987 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego P. w dzielnicy C. to nawet przy tak oznaczonym celu wywłaszczenia, który był niewątpliwie kategorią bardzo pojemną, w realiach sprawy nie można przyjąć, by istniały dowody pozwalające stwierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości cel ten został zrealizowany.

Choć Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że z budową osiedla mieszkaniowego może się wiązać realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców to jednak jednocześnie stwierdził, że znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy nie potwierdza jednak w żaden sposób, aby na przedmiotowym terenie powstała jakakolwiek tego rodzaju infrastruktura. W szczególności zwrócił też uwagę, że ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości, w porównaniu do planowanego sposobu jej zagospodarowania ustalonego na podstawie archiwalnego Planu Szczegółowego, wskazują na to, że na nieruchomości tej nie podjęto żadnych zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia jakim miała być budowa osiedla mieszkaniowego P.. Teren wnioskowanej do zwrotu działki porośnięty jest trawą i chwastami i stanowi część większego obszaru wolnego od jakiejkolwiek zabudowy. Niewielka część projektowanej działki [...] od strony wschodniej zajęta jest pod nasadzenia krzewów i warzyw przez nieznane osoby. Wzdłuż zachodniej granicy biegnie sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Według koncepcji zagospodarowania osiedla przedmiotowy teren miał stanowić teren zielony, a w zatwierdzonym (po wywłaszczeniu) planie realizacyjnym grunt przeznaczono pod plac zabaw z otoczonym terenem zielonym. Nie można jednak przyjąć, że istniejąca na tej działce zieleń jest w jakiś sposób powiązana funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym, gdyż nie jest urządzonym terenem zielonym z placem zabaw służącym mieszkańcom osiedla. Z kolei charakterystyka znajdującego się na tej działce fragmentu prowizorycznej ścieżki z płyt betonowych, może wskazywać, że pozostają one w tym miejscu od czasu realizacji budowy osiedla i służyły dla celów tej budowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było także dowodów na poparcie tez o zrealizowaniu celu wywłaszczenia bądź też o jego dopuszczalnej modyfikacji. Jak wskazał Sad drugiej instancji lokalizacja przedmiotowej nieruchomości nie pozwala też na stwierdzenie, jak to uczynił Sąd I instancji, że jest ona położona w centralnym punkcie osiedla mieszkaniowego. Sąsiaduje ona z budynkami osiedla jedynie od strony północnej i zachodniej. Z kolei porównując jej lokalizację z planem realizacyjnym osiedla zauważyć przyjdzie, że była ona położona w dacie wywłaszczenia na skraju planowanego osiedla, a obecnie graniczy od strony niezabudowanej budynkami mieszkalnymi z obiektami, które nie były przedmiotem celu wywłaszczenia. Nie sposób pominąć planu realizacyjnego z dnia 30 grudnia 1991 r., który przewidywał na przedmiotowym terenie urządzenie placu zabaw. Jakkolwiek plan ten został zatwierdzony już po nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości, to jednak ewentualną modyfikację przeznaczenia mieszczącą się w celu wywłaszczenia można byłoby rozpatrywać w przypadku realizacji tego placu zabaw (jak również realizacji ewentualnych innych inwestycji towarzyszących funkcji mieszkaniowej). Tymczasem, co już wcześniej podniesiono, żadna inwestycja na tym terenie nie została zrealizowana. Wbrew zatem ustaleniom Sądu I instancji i wcześniej organu odwoławczego, nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że w sprawie nie znajduje też zastosowania powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których cel wywłaszczenia został w określonym przedziale czasowym zrealizowany. Tymczasem w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ocena, czy zostały zrealizowane cele publiczne wywłaszczenia musi być prowadzone nie tylko z uwzględnieniem przesłanek zwrotu zawartych w regulacjach Rozdziału 6, Działu 3 u.g.n., lecz również z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, w szczególności zaś gwarancji jakie daje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z jego treści wynika bowiem wprost, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu. Nie można bowiem, bez naruszenia konstytucyjnej reguły ochrony własności, przyjąć założenia, że realizacji osiedla mieszkaniowego służyć może każdy teren zielony, bez względu na to, co się na nim znajduje. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona przez Prezydenta Miasta L. w piśmie z dnia [...] października 2015 r. okoliczność, że przedmiotowy teren jest utrzymywany w ramach kompleksowej konserwacji terenów zieleni komunalnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w tym piśmie sam fakt utrzymywania i konserwacji zieleni nie może świadczyć o jego zagospodarowaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu.

Wobec takich, wiążących w sprawie ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie da się zgodzić z argumentacją Gminy, że na spornym terenie podjęto działania związane z realizacją celu publicznego, na jaki nabyto nieruchomość w 1987 r. Stan zagospodarowania jednoznacznie wskazuje na brak jakiejkolwiek idei zagospodarowania, działkę pozostawiono w istocie niezagospodarowaną, a pewne elementy infrastruktury mają charakter przypadkowy, całkowicie poboczny. Nie można też mówić o modyfikacji celu publicznego, gdyż po prostu nie podjęto żadnych planowych, zorganizowanych działań, które mogłyby wskazywać na realizację jakiegokolwiek zamierzenia związanego z celem publicznym.

Sąd oczywiście zgadza się z argumentacją Gminy, że realizacja takiego celu publicznego jak budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie etc.). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, bez których istnienia nie sposób sobie wyobrazić funkcjonowania osiedla. Są to poglądy już utrwalone w orzecznictwie i Sąd w pełni je podziela. Tyle tylko, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, iż utworzenie terenów zielonych na obszarze osiedla mieszkaniowego może stanowić realizację celu publicznego (wywłaszczenia lub innych form nabycia, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń.

Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie stan spornej nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury osiedla w postaci terenu zielonego. Byłoby to możliwe, gdyby w stanie zagospodarowania działki dało się dostrzec choćby ślad takiej myśli przewodniej i konkretnych działań. Kwestię tą w sposób jednoznaczny i wiążący przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, wywodząc, że skoro "na spornej nieruchomości nie znajduje się żaden obiekt, który mógłby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, to istnienie samej zieleni (i to nieurządzonej) uznać trzeba za niewystarczające z punktu widzenia realizacji tego celu". Próba wywodzenia, że wyrazem realizacji celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego jest każdy teren porośnięty trawą znajdujący się gdzieś na obszarze osiedla, niezależnie od tego, co się na tym terenie znajduje, byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności. Obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w przypadku braku realizacji zamierzonego celu publicznego, jest gwarancją tego, że instytucja wywłaszczenia będzie stosowania racjonalnie, a nie nadużywana ze szkodą dla interesu indywidualnego właściciela.

Te same argumenty wynikające z konstytucyjnej zasady ochrony własności przesądzają również o konieczności ścisłej wykładni celu publicznego, na który nabyto nieruchomość. Z tego względu, tezy o braku realizacji celu publicznego na spornej nieruchomości nie podważa powoływanie się przez Gminę na zawarte w podmiotem zewnętrznym umowy dotyczące utrzymywania zieleni na terenie całego osiedla. Kwestię tą w sposób wiążący przesądził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że wszelkie niejasności w zakresie realizacji celu publicznego "należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu". Polemika z tym poglądem wyrażonym w prawomocnym wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalna z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

W świetle powyższych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo uznały, że cel publiczny nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.