Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 373/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Celne prawo
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Czesława Socha Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 1368/05 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Opolu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie przepadku na rzecz Skarbu Państwa kwoty złożonej tytułem zabezpieczenia pozwolenia na przywóz towarów 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) stwierdza nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Spółki z o.o. w Opolu kwotę 8300 (osiem tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1368/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Opolu na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie przepadku na rzecz Skarbu Państwa kwoty złożonej tytułem zabezpieczenia pozwolenia na przywóz towarów - oddalił skargę.

Formułując rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu, Sąd wskazał, że w dniu [...] kwietnia

2003 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w Opolu, złożyła do Prezesa Agencji Rynku Rolnego wniosek o udzielenie pozwolenia na przywóz towarów w postaci 2800 ton deserów o kodzie PCN 190190999 i wartości 12 908 000 zł, wskazując jako wnioskowany termin ważności pozwolenia - 120 dni.

Decyzją z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego udzielił skarżącej spółce pozwolenia na przywóz towarów, zgodnego z jej wnioskiem, określając termin ważności pozwolenia od dnia 16 kwietnia 2003 r. do dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz kaucję stanowiącą zabezpieczenie wykonania udzielanego pozwolenia w kwocie 1 210 468,00 zł.

W dniu [...] sierpnia 2003 r. skarżąca złożyła w Agencji Rynku Rolnego pismo będące rozliczeniem pozwolenia na przywóz towarów o kodzie PCN 19019090999 za okres wskazany w pozwoleniu., w którym wskazano ilość przywiezionych w tym okresie towarów: 2.365.904 kg.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Agencja Rynku Rolnego poinformowała skarżącą spółkę, że część kaucji, to jest kwota 127.099,14 zł, złożonej jako zabezpieczenie pozwolenia Nr [...] z dnia [...] kwietnia

2003 r. dotyczącego przywozu towaru o kodzie PCN 190190999 w ramach automatycznej rejestracji ulega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na realizację udzielonego pozwolenia w wysokości 84,50%. Jako podstawę prawną wskazano art. 46 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw.

Pismem z dnia 4 grudnia 2003 r. skarżąca wystąpiła do Agencji Rynku Rolnego o wydanie decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu części kaucji wpłaconej jako zabezpieczenie pozwolenia wyjaśniając, iż Agencja orzekając przepadek części kaucji na rzecz Skarbu Państwa nie uczyniła tego w drodze decyzji, a jedynie skierowała do strony pismo o charakterze czysto informacyjnym.

Odpowiadając w piśmie z 15 grudnia 2003 r. Dyrektor Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą poinformował, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie przepadku kaucji, gdyż żaden z przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą nie stanowi, iż dokonanie przepadku kaucji następującego na mocy art. 46 lub 47 ust. 1 winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Powołane przepisy stanowią, iż kaucja podlega przepadkowi w przypadkach w nich określonych i tym samym nie wymagają żadnej konkretyzacji, tylko bowiem w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji publicznej obowiązany jest jej dokonać w drodze decyzji administracyjnej.

Spółka [...] spółka z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 17 lutego 2004 r. na czynność Dyrektora Biura Administrowania Obrotem Towarowym z Zagranicą Agencji Rynku Rolnego, w przedmiocie przepadku części kaucji zapłaconej jako zabezpieczenie udzielonego pozwolenia.

Prezes Agencji Rynku Rolnego w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 42, poz. 386 ze zm.) oraz art. 25 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963) oraz art. 46 ustawy z 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, mocą której postanowił o przepadku na rzecz Skarbu Państwa kwoty

127 099,14 zł, złożonej tytułem zabezpieczenia pozwolenia z dnia [...] kwietnia 2003 r. na przywóz towarów o kodzie PCN 190190999 przez [...] spółka z o.o. w Opolu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż spółka otrzymała pozwolenie na przywóz 2 800 000 kg towarów, z czego faktycznie przywieziono 2 365 904 kg, co oznaczało wykorzystanie udzielonego pozwolenia w 84,50%. Mając zatem na uwadze przepis art. 46 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, kaucja podlegała przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa w stopniu równym różnicy między 95% wielkości, na jakie zostało udzielone pozwolenie, a stopniem faktycznego wykorzystania pozwolenia, tj. w kwocie 1 083 368,86 zł.

Orzekając na skutek odwołania strony, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji odpowiada prawu.

Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu wydania przez organy administracji publicznej decyzji w oparciu o przepisy prawa nieobowiązującego w dacie ich wydania. Sąd oparł się w swojej argumentacji na dotychczasowym stanowisku orzecznictwa i doktryny w zakresie działania reguł prawa intertemporalnego. Uznał, że w tej sprawie zaistniała rozbieżność między obowiązywaniem a stosowaniem w czasie aktu normatywnego. Powołanie w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. przepisu art. 46 ustawy z dnia 16 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu, nie budziło wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej danego przepisu nie oznacza wykluczenia możliwości jego zastosowania w przyszłości co do oceny faktów (zachowań) zaistniałych w dacie obowiązywania tego przepisu; nakaz jego stosowania do sytuacji z przeszłości nie ustał. Zakres czasowy obowiązywania oraz stosowania przepisu nie musi się pokrywać, a jak dowodzi praktyka sądowa w odniesieniu do stosowania przepisów uchylonych, nawet w odległej przeszłości, z reguły się nie pokrywa, trudno bowiem zakładać, że nie ujawnią się zdarzenia z okresu sprzed derogacji przepisu. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego wskutek jego uchylenia lub upływu czasu, na który akt ten został ustanowiony, nie jest zatem równoznaczny z utratą mocy obowiązującej. Taka definitywna utrata mocy obowiązującej następuje wówczas, gdy przepis nie może być w ogóle stosowany (por. uchwała SN z 30.05.2003 r., III CZP 29/03, OSNC 2004/4/50).

W tym kontekście Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają prawidłowe podstawy prawne, z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy administracyjne oparły swoje orzeczenia na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, którego ocena znalazła wyraz w ich uzasadnieniach. Prezes Agencji Rynku Rolnego prawidłowo przyjął jako podstawę formalną wydania decyzji przepis art. 25 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą.

Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska było uznanie przez Sąd za bezzasadne zarzutów naruszenia art. 55 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw oraz art. 42 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, stanowiących przepisy końcowe, określające okres obowiązywania tych ustaw.

Sąd uznał za bezzasadne zarzuty o charakterze materialnym. Stosownie do treści przepisu art. 46 ustawy z dnia 16 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, w przypadku wykorzystania udzielonego pozwolenia w wysokości do 95% kaucja podlega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa w stopniu równym różnicy między 95% wielkości, na jakie zostało udzielone pozwolenie, a stopniem faktycznego wykorzystania pozwolenia, o ile zwrot tego pozwolenia nastąpił nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia upływu terminu jego ważności. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z rozliczenia pozwolenia na przywóz towarów o kodzie PCN 190190999 za okres od dnia 16 kwietnia 2003 do dnia 14 sierpnia 2003 r., skarżąca sama wskazała ilość przywiezionych w tym okresie towarów, tj. 2.365.904kg. W tym stanie rzeczy, działanie organów administracji uznać należało za prawidłowe. Skoro bowiem Spółka otrzymała pozwolenie na przywóz 2 800 000 kg towarów, z czego faktycznie przywieziono 2 365 904 kg, co oznacza wykorzystanie udzielonego pozwolenia w 84,50%., to mając uwadze art. 46 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, złożona kaucja podlegała przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa w stopniu równym różnicy między 95% wielkości, na jakie zostało udzielone pozwolenie, a stopniem faktycznego wykorzystania pozwolenia. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż skoro ustawodawca przewidział w art. 45 cytowanej ustawy, w jakich okolicznościach złożona kaucja podlega zwrotowi, zaś w artykułach następnych (art. 46 i art. 47), jakie są następstwa niezachowania warunków (obowiązków) udzielanego pozwolenia, to nie można czynić organowi zarzutu, iż wobec zaistnienia przesłanek określonych w omawianym art. 46, zastosował przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw poprzez zastosowanie środka karnego w postaci przepadku kaucji za niewykorzystanie pozwolenia podczas gdy pozwolenie z istoty swej jest aktem administracyjnym o charakterze pozytywnym (zezwalającym) nie zaś aktem administracyjnym o charakterze karnym, co oznacza, iż żaden środek karny za niewykonanie pozwolenia nie powinien być stosowany, zdaniem Sądu należało stwierdzić, iż pełnomocnik skarżącej poza powyższym ogólnikowym stwierdzeniem, nie wskazał na czym takie naruszenie miałoby polegać. Biorąc zaś pod rozwagę treść powołanego przepisu art. 4 ust. 1, wskazał on jedynie jeden ze środków administrowania obrotem towarami z zagranicą, jakim jest automatyczna rejestracja, co zdaniem Sądu, nie pozwalało na wysnucie sformułowanej przez pełnomocnika skarżącej tezy. Regulacje zawarte w ustawie z 26 września 2002 r. są zgodne z odpowiednimi zapisami prawa wspólnotowego w tym zakresie, tj. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1291/2000 z 9.06.2000 r. ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych.

W ten sam sposób Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia postanowień art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, postanowienia ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw są zgodne z regulacjami prawa unijnego, a zatem oparte na przepisach tej ustawy rozstrzygnięcia nie mogły być uznane za naruszające prawo Wspólnoty, bądź konstytucyjne zasady praworządności i sprawiedliwości.

Sąd odniósł się również do kwestii przepadku rzeczy, unormowanego w art. 46 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Ze sformułowania tego wynika, iż kompetencja sądu nie może być kompetencją ogólną, określoną rodzajowo, lecz muszą to być kompetencje zindywidualizowane, konkretne - skoro znajdujemy tu sformułowanie "w przypadkach określonych w ustawie". Przepadek kaucji, dokonany w trybie przepisów ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw, nie stanowił kary w ramach odpowiedzialności karnej i jako taki nie miał charakteru represyjnego, a zatem decyzja organu administracji nie naruszała art. 46 Konstytucji RP.

Od tego wyroku [...] spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, z powodu naruszenia przepisów

prawa materialnego i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny

na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn.

zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 46 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy-Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 188, poz. 1572), polegająca na błędnym przyjęciu przez Sąd:

a) iż w rozpatrywanej sprawie zakres stosowania aktu prawnego, tj. przepisu art. 46 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy-Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw nie pokrywa się z zakresem jego obowiązywania w czasie, a więc błędne przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie art. 46 w/w ustawy, mimo formalnego derogowania aktu prawnego przepisem art. 55 w/w ustawy nadal ma zastosowanie do ustalania skutków zdarzeń zaistniałych w czasie, w którym ten przepis obowiązywał, albowiem organ administracji publicznej mógł dochodzić dnia 1 września 2003 r. swego prawa do orzekania w drodze decyzji o przepadku kaucji na rzecz Skarbu Państwa, zastosowana przez Sąd zasada nieretroakcji do tej ustawy i tego przepisu w ogóle nie ma zastosowania

b) całkowite pominięcie przez Sąd celu wydania wspomnianej ustawy, pominięcie iż niniejsza ustawa wydana została w celu ograniczenia przywozu na terytorium Polski towarów pochodzących z zagranicy lub wywozu towaru poza granice Polski i cel ten mógł być realizowany jedynie do dnia 30 kwietnia 2004 r., albowiem ideą wspólnego obszaru celnego jest to, że nie istnieją żadne bariery celne, a więc tylko do dnia 30 kwietnia 2004 r. uzasadnione było - z uwagi na cel ustawy- orzekanie o przepadku na rzecz Skarbu Państwa kaucji złożonej na zabezpieczenie pozwolenia,

2. naruszenie art. 107 § l w zw. z art. 104 § l ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej: k.p.a., przez w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, iż zarówno Prezes Agencji Rynku Rolnego jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przytoczył podstawę prawną swojej decyzji, albowiem obie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, tj. na podstawie ustawy nieobowiązującej w dniu wydania decyzji lub na podstawie aktu, który w dacie zdarzenia nie istniał

3. naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. z 2004 r. Nr 97, poz. 963), przez niewłaściwe zastosowanie, zarówno tego aktu prawnego jak i tego przepisu do rozpatrywanej sprawy, albowiem w/w ustawa obowiązująca od dnia 1 maja 2004 r. ma zastosowanie jedynie w stosunku do państw nienależących do Wspólnoty Europejskiej, reguluje bowiem obrót towarami z państwami niewchodzącymi do Wspólnoty Europejskiej, a więc Prezes Agencji Rynku Rolnego i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może orzekać przepadek kaucji tylko w stosunku do towarów niewspólnotowych

4. naruszenie art. 87 ust. l w zw. z art. 91 ust. l ustawy z 2 kwietnia 1997 r.-Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republika Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 Nr. 90, poz. 864), art. 3 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej. Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864) przez to, że Sąd dokonuje wykładni ustawy, która jest niezgodna z zasadami i celem norm wspólnotowych, albowiem dokonana wykładnia, iż przepis art. 46 ustawy z dnia 26.09.2002r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy-Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 188, poz. 1572) nadal ma zastosowanie do skutków zdarzeń zaistniałych przed dniem jego formalnego derogowania (tj. zdarzeń sprzed dnia 1.05.2004r.), a więc iż dozwolone jest stosowanie w dniu wydania decyzji tj. 27.12.2004r. dolegliwości w postaci orzekania przepadku kaucji na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do państwa, będącego już państwem członkowskim, jest niezgodna z celem Traktatu. Traktat nie ma za cel wymierzanie tej dolegliwości w stosunkach między państwami członkowskimi, a więc cel -orzekanie o przepadku kaucji w rozpatrywanej sprawie nie może być realizowany.

5. naruszenie art. 3 ust. l, art.25 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. 2004 Nr 90, poz. 864/2), albowiem Sąd w składzie orzekającym dokonał wykładni art. 46 ustawy z dnia 26.09.2002r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, o zmianie ustawy-Kodeks celny oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2002r. Nr 188, poz. .1572) contra legem, gdyż niedopuszczalne jest stosowanie restrykcji celnych i administracyjnych w stosunku do towarów mających status towarów unijnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca szczegółowo wyjaśniła swoje stanowisko w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie o tyle, o ile zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji pominął, że decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w większej części argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej znajdującej odzwierciedlenie w treści szczegółowych zarzutach składających się na wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Autor skargi kasacyjnej przyczyny niemożności posługiwania się art. 46 ustawy z dnia 26 września 2002 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie niektórych ustaw ( dalej ustawa z 2002 r. ) postrzega przede wszystkim w dwóch płaszczyznach.

Po pierwsze powołuje się na zasadę niedziałania prawa wstecz podnosząc przede wszystkim, że art. 46 ustawy z 2002 r., tak jak i cała ustawa, utracił moc obowiązującą z chwilą przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, o czym stanowi art. 55 ustawy z 2002 r. W tym zakresie odnosi się do reguł prawa intertemporalnego oraz do kierunku wykładni jaki ma wynikać z zasad prawa europejskiego i to zarówno związanych z okresem przedakcesyjnym jak i regulujących obrót z zagranicą po przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej.

Po drugie podnosi, że art. 46 ustawy z 2002 r. jest sprzeczny z art. 46 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewiduje by przepadek, w tym przypadku określonej w przepisie kaucji, następował na podstawie orzeczenia sądu.

II

Zarówno w treści skargi kasacyjnej jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak odniesień do kwestii zasadniczej dla oceny czy występują zagadnienia natury międzyczasowej i ewentualnie jakie. Nie rozważa się mianowicie czy użyte w art. 46 ustawy z 2002 r. sformułowanie " kaucja podlega przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa" oznacza, że " przepadek" następuje z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że użycie trybu oznajmującego "podlega przepadkowi" oznacza działanie z mocy samego prawa. Przepadek następuje więc ex lege. Tego rodzaju skutek następuje ex tunc , to jest z chwilą ziszczenia się określonego stanu faktycznego ( por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03, OTK-A 2004/7/64)

W art. 46 ustawy z 2002 r. precyzyjnie opisano stan faktyczny, którego ziszczenie się wywołuje skutek nazwany przez ustawodawcę "przepadkiem" określonej części kaucji. Mianowicie, wykorzystanie udzielonego pozwolenia, o jakim mowa w Rozdziale 5 ustawy z 2002 r. , w wysokości do 95 % powoduje skutek w postaci "przepadku" kaucji w stopniu równym różnicy pomiędzy 95% wielkości, na jakie zostało udzielone pozwolenie, a stopniem faktycznego wykorzystania pozwolenia. Nie budzi też wątpliwości odtworzenie zamiaru ustawodawcy co do określenia momentu, w którym opisywany skutek następuje. Oczywistym jest, że do "przepadku" dochodzi z chwilą utraty ważności pozwolenia. W art. 39 ust. 3 ustawy z 2002 r. dokładnie określono przesłanki, od których zależy to z jaką datą pozwolenie traci ważność, to jest upływ terminu na jaki udzielono pozwolenia lub wcześniejszy upływ terminu obowiązywania środka administrowania obrotem towarami z zagranicą.

Oceny, że "przepadek" części kaucji następuje z mocy samego prawa z ustawowo określonym momentem utraty ważności pozwolenia nie zmienia fakt, że w końcowej części art. 46 ustawy z 2002r. zawarto sformułowanie "... o ile zwrot tego pozwolenia nastąpił nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia upływu terminu jego ważności". Porównanie z art. 47 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy prowadzi do wniosku, że okoliczność, że nie zwrócono pozwolenia w określonym terminie, nie wyłącza działania mechanizmu "przepadku" części kaucji. Fakt taki wywołuje bowiem ten skutek, że ponad określoną w art. 46 ustawy z 2002 r. część kaucji, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa dalsza kwota stanowiąca różnicę pomiędzy pełną wysokością kaucji a podlegającą "przepadkowi" częścią.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 października 2004 r. , sygn. V SAB/ Wa 28/04, którym to postanowieniem odrzucono skargę zakwalifikowaną jako skarga na bezczynność organu administracji publicznej w powiązanej z niniejszą sprawie. Sąd ten przyjął, że "przepadek" części kaucji nie następuje z mocy prawa i powołał się w tym zakresie na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2004 r. , sygn. K 22/03 ( OTK-A 2004/3/20). Rzecz jednak w tym, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku analizował działanie przepisu, z którego treści nie można jednoznacznie wyprowadzić wniosku co do tego z jaką chwilą następuje przysporzenie majątkowe po stronie Skarbu Państwa i utrata prawa dotychczas uprawnionego. Odniósł się mianowicie do art. 1 dekretu z dnia 18 września 1954 r. o likwidacji nie podjętych depozytów i nie odebranych rzeczy ( Dz. U. nr 41, poz. 184 ze zm. ). Co do przepisu art. 46 ustawy z 2002 r. stan taki, jak wykazano, nie zachodzi. Podobnie, w powołanym już wyroku z dnia 13 lipca 2004r. Trybunał Konstytucyjny nie miał wątpliwości co do działania z mocy prawa instytucji przepadku określonej w art. 84 d ust. 2-4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm. ).

Powstanie pod rządami ustawy z 2002 r. skutku określanego przez ustawodawcę jako "przepadek" wywołało z mocy prawa trwały stan rzeczy w postaci nabycia przez Skarb Państwa prawa do części kaucji i pozbawienia tego prawa podmiotu, który złożył kaucję. Utrata mocy obowiązującej ustawy z 2002 r. z dniem 1 maja 2004 r. stanu tego sama przez się nie zmieniła, a brak przepisów stanowiących podstawę do przyjęcia, że skutki działania dotychczasowych przepisów zostały zniweczone.

W opisanym stanie rzeczy w ogóle nie zachodzą problemy międzyczasowe mające polegać na wątpliwościach co do stosowania w nowym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą ( Dz. U. nr 97, poz. 963 ), dalej ustawa z 2004 r. , przepisów ustawy z 2002 r. Pod rządami nowej ustawy należy bowiem nadal respektować skutki powstałe z mocy ustawy dawniejszej, nie zachodzi natomiast ewentualność stosowania ustawy, która utraciła moc. Podobna sytuacja dotyczy przykładowo skutków zasiedzenia, którego bieg liczony według wcześniej obowiązujących przepisów zakończył się przed wejściem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny ( Dz. U. nr 55, poz. 321), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie ( por. wyrok SN z 2 września 1993 r. , sygn. II CRN 89/93, LEX nr 11 0583 ).

III

Ocena czy zachodzi kolizja pomiędzy art. 46 ustawy z 2002 r. a art. 46 Konstytucji RP wymaga wyjaśnienia z jednej strony jakiej materii dotyczy norma konstytucyjna a drugiej określenia znaczenia prawnego użytego przez ustawodawcę terminu "kaucja".

Trafnie Sąd pierwszej instancji, powołując poglądy literatury, przyjął, że "przepadek rzeczy", do którego odnosi się norma zawarta wart. 46 Konstytucji RP, to dolegliwość będącą pewną karą, która może być wymierzana obywatelowi jedynie w trybie realizowanej wobec niego odpowiedzialności, w pierwszym rzędzie karnej, co wymaga zachowania odpowiednich procedur i wydania orzeczenia przez sąd. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wzorzec określony w art. 46 Konstytucji RP odnieść należy do różnych form represji czy dolegliwości zmierzających do odebrania rzeczy, a szerzej korzyści, uzyskanych w wyniku czynu zabronionego przez prawo ( por. wyroki TK : z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. P 20/03, OTK-A 2004/7/64; z dnia 17 kwietnia 2000 r. , sygn. SK 28/99, OTK 2000/3/ ; z dnia 6 października 1998 r. , OTK 1998/5/65 ). Art. 46 Konstytucji RP dotyczyć może również pieniędzy, nie będących rzeczą sensu stricto. Realizacja trybu odbierania korzyści uzyskanej niezgodnie z prawem może następować także w innym niż karne postępowaniu sądowym.

W art. 46 ustawy z 2002 r. , znajdującym odpowiednik w obecnie obowiązującym art. 35 ustawy z 2004 r., jako przedmiot "przepadku" ustawodawca wskazał "kaucję", którego to pojęcia wprost nie zdefiniował.

W języku prawnym i prawniczym brak jednoznacznej definicji pojęcia "kaucja" , aczkolwiek jest ono używane w tekstach ustaw, na przykład w art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207 , poz. 2016 ze zm. ) czy w art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ( Dz. U. nr 31, poz. 266 ze zm. ). Powszechnie stosuje się je także dla określenia nienazwanych ustawowo instytucji, takich jak kaucje za podlegające zwrotowi opakowania, kaucja gwarancyjna w budownictwie czy nawet jako synonim poręczenia majątkowego stosowanego w postępowaniu karnym ( "zwolnienie za kaucją" ).

W języku potocznym "kaucja" to "suma pieniężna złożona jako gwarancja dotrzymania zobowiązania i stanowiąca odszkodowanie w razie jego niedopełnienia" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Prof. Stanisława Dubisza K - Ó, Warszawa 2006, str. 76 ).

Wynikiem wykładni systemowej jest wniosek, że funkcją kaucji jest przede wszystkim zabezpieczenie wykonania obowiązku przez stronę stosunku prawnego. Mechanizm działania zabezpieczenia polega na złożeniu kaucji w odpowiedniej wysokości przez zobowiązanego i możności jej zatrzymania przez uprawnionego. Tylko w niektórych przypadkach kaucje podlegają w całości lub części zaliczeniu na poczet roszczeń uprawnionego, jak to ma miejsce w przypadku kaucji określonych w wymienionych przepisach ustawowych. Podlegająca zatrzymaniu kaucja za opakowania nie musi ściśle odpowiadać ich wartości. W przypadku poręczenia majątkowego w ogóle nie może być mowy o zaspokajaniu roszczeń majątkowych.

Możność zatrzymania kaucji jest zbliżona do znanego prawu cywilnemu powstawania przysporzeń majątkowych, których wyłącznej przyczyny należy się doszukiwać w zabezpieczeniu - causa cavendi. Przyczyną nabycia własności przedmiotu umowy przewłaszczenia jest wyłącznie zabezpieczenie spłaty kredytu a nie zawarcie umowy przeniesienia własności tego przedmiotu pod warunkiem niespłacenia kredytu.

Analiza przepisów ustawy z 2002 r. ,znajdujących odpowiednik w ustawie z 2004 r., wskazuje, że obowiązek złożenia kaucji służy zabezpieczeniu wykonania obrotu towarowego z zagranicą w określonym w zezwoleniu rozmiarze i terminie. Za takim rozumieniem tej instytucji przemawia, poza wymienionymi przesłankami, okoliczność, że bardzo zbliżona regulacja zawarta w art. 35 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1291/2000 z dnia 9 czerwca 2000 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych ( Dz.U. UE. L. nr 152, poz.1 ) posługuje się pojęciem "zabezpieczenie" funkcjonującym niemal identycznie jak "kaucja", o jakiej mowa w interpretowanych przepisach.

Podmiot, na którego rzecz wydano zezwolenie jest uprawniony ale i zobowiązany do dokonania obrotu towarowego z zagranicą w rozmiarze i terminie określonym w zezwoleniu. Zabezpieczenie wykonania obowiązku działa w ten sposób, że zobowiązany wpłaca kaucję, która przechodzi na rzecz Skarbu Państwa w całości lub części w razie niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązku, to jest w przypadkach określonych w art. 46 i 47 ustawy z 2002 r. a obecnie w art. 35 i 36 ustawy z 2004 r. Organ, na którego rzecz wpłacana jest kaucja przyjmując i zatrzymując ją w całości lub części działa oczywiście jako statio fisci , co uzasadnia użycie przez ustawodawcę sformułowania " na rzecz Skarbu Państwa". Określenie "przepadek" nie oznacza wymierzenia kary względnie zastosowania represji czy dolegliwości celem odebrania korzyści uzyskanej niezgodnie z prawem. Jego użycie można racjonalnie wytłumaczyć wolą ustawodawcy zmierzającą do podkreślenia, że przejście praw do kaucji (zatrzymanie kaucji ) następuje z mocy prawa.

W przedstawionym stanie prawnym nie zachodzi kolizja pomiędzy art. 46 ustawy z 2002 r. i odpowiednio art. 35 ustawy z 2004 r. a art. 46 Konstytucji RP.

IV

Mimo wadliwego uzasadnienia nie można odmówić zasadności zarzutowi, że organy obu instancji wydały decyzje bez podstawy prawnej.

W punkcie II wykazano, że "przepadek" o jakim mowa w art. 46 ustawy z 2002 r. następuje z mocy samego prawa w przypadku ziszczenia się stanu faktycznego szczegółowo określonego przez samego ustawodawcę.

Chociaż w większości przypadków ocenianych w postępowaniu administracyjnym powstanie praw i obowiązków wymaga konkretyzacji normy prawnej w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, reguła ta doznaje wyjątków w sytuacjach gdy prawo od razu stanowi o istnieniu prawa lub obowiązku i ich wykonalności ( por. J. Borkowski [w :] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa 2003 r., str. 447 ). Z tego powodu brak podstaw do wydawania decyzji o charakterze konstytutywnym, mocą której następowałby "przepadek" kaucji o jakiej mowa w art. 46 ustawy z 2002 r.

Wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym, która potwierdzałaby powstanie z mocy samego prawa uprawnienia lub obowiązku jest dopuszczalne tylko wtedy gdy stanowi tak konkretny przepis prawa będący podstawą prawną tego rodzaju decyzji. Taka sytuacja zachodzi na przykład w przypadku wydawania na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32, poz. 91 ze zm. ) ściśle deklaratoryjnej decyzji o nabyciu przez gminę mienia komunalnego z mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy. W ustawie z 2002r., podobnie jak w ustawie z 2004 r. , brak przepisu mogącego uzasadniać wydanie podobnej decyzji.

Nie jest dostatecznym argumentem usprawiedliwiającym doszukiwanie się podstaw prawnych decyzji w przedmiocie "przepadku" kaucji , wskazywanie na realizację postulatu zapewnienia obywatelowi możności obrony jego praw, w tym poprzez zachowanie prawa do sądu ( art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ), na co powoływał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wskazanego postanowienia z 4 października 2004 r. w przedmiocie odrzucenia skargi zakwalifikowanej jako skarga na bezczynność organu. Przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wprost przewiduje nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej, a nie sposób przyjąć by podstawę taką stanowił ostatnio wymieniony przepis Konstytucji stosowany wprost. Istotne jest i to, że skutkiem złożenia wniosku o zwrot części kaucji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powstaje konieczność odniesienia się do kwestii czy i w jakiej części kaucja uległa "przepadkowi" z mocy art. 46 ustawy z 2002 r. Mając na względzie treść art. 3 § 2 p.p.s.a. nie można przyjąć by podmiot podważający stanowisko organu administracji publicznej w tym względzie pozbawiony był prawa do sądu.

Kompetencja do wydawania decyzji w omawianym przedmiocie nie wynika też z powołanego przez organ pierwszej instancji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ( Dz. U. nr 42 poz. 386 ze zm. ). Przepis ten stanowi jedynie tyle, że Prezes Agencji jest jej organem wykonawczym i zarządzającym. Nie można na jego podstawie rozstrzygać w jakich indywidualnych sprawach organ ten jest władny wydawać akty z zakresu administracji publicznej.

Wymieniony w ramach podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 25 ust. 2 ustawy z 2004 r. , podobnie jak art. 35 ust. 2 ustawy z 2002 r., określa kompetencję Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie udzielenia pozwolenia, odmowy udzielenia pozwolenia, a także zmiany oraz cofnięcia udzielonego pozwolenia. Nie stanowi więc podstawy prawnej wydania decyzji w przedmiocie "przepadku" kaucji. Podobnie podstawy takiej nie stanowią art. 4 ustawy z 2004 r. ani też art. 5 ustawy z 2002 r., które to przepisy zawierają odesłanie do przepisów k.p.a., jak również akty wykonawcze do obu ustaw.

Całkowicie chybiona jest koncepcja organu odwoławczego, prezentowana w trakcie postępowania sądowego, sprowadzająca się do wskazywania jako właściwej podstawy prawnej art. 35 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1291/2000. Pomijając nawet kwestie stosunku do prawa wewnętrznego i ewentualności stosowania przepisu wspólnotowego do następstw zdarzeń z okresu przedakcesyjnego, instytucja "przepadku", w tym przypadku "zabezpieczenia", regulowana jest w ten sposób, że "przepadek" następuje z mocy samego prawa.

Reasumując , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie "przepadku" kaucji, o jakim była mowa w art. 46 ustawy z 2002 r. a obecnie w art. 35 ustawy z 2004 r. Decyzja o "przepadku" dotknięta jest nieważnością z mocy art. 156 § 1 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej. Wobec tego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego rozumiany jako zarzut dotyczący błędnej wykładni wymienianych w skardze kasacyjnej, w tym w jej uzasadnieniu, przepisów kompetencyjnych.

V

Ponieważ przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i nie ma naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości określonej w art.188 p.p.s.a. p.p.s.a w ten sposób, że uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Głównie w punkcie IV wykazano, że decyzje organów obu instancji dotknięte są nieważnością jako wydane bez podstawy prawnej. Wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Koszty postępowania, na które składają się wpisy od skargi i od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego przed sądami obu instancji, podlegają zasądzeniu stosownie do art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz §14 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ).