Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 168/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Op 290/10 w sprawie ze skargi L. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 (słownie: pierwszy) zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 9, ustęp 8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta N., strefa C, symbol C12ZP, zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 października 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Op 290/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę L. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z 10 grudnia 2009 r. nr XXXIII/321/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność części tej uchwały dotyczącej § 6 pkt 4 oraz § 9 ust. 4 pkt 4.1 i ust. 8 pkt 8.1, karty terenu, strefa C, symbol C12ZP oraz orzekł, że uchwała ta w tym zakresie nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że przyczyną uwzględnienia skargi było ustalenie, iż po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wprowadzono do niego zmiany w zakresie wskazanym w wyroku i następnie bez ponownego wyłożenia uchwalono plan według tak zmienionego projektu. Sąd pierwszej instancji przytoczył w związku z tym treść § 6 projektu planu oraz treść tego przepisu w uchwalonym już planie miejscowym i stwierdził, że z tego porównania wynika, iż punkt czwarty § 6 zawiera odmienną treść, niż projekt. Podkreślił przy tym, że w § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały sformułowano "w sposób jednoznaczny i kategoryczny całkowity zakaz zabudowy na terenach położonych w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki Widawy, z wyłączeniem terenu C.1US oraz z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 uchwały, a więc m.in. terenów oznaczonych symbolem C12 ZP, to jest terenu na którym zlokalizowana jest działka skarżących".

Podobne uchybienie Sąd pierwszej instancji dostrzegł w odniesieniu do części § 9 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie również porównał treść wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu z planem uchwalonym, wskazując jaka był treść § 9, ust. 4 pkt 4.1 karty terenu projektu, a jaka uchwalonego planu. Natomiast odnośnie do ust. 8 pkt 8.1 karty terenu z tego paragrafu przytoczył tylko treść tego przepisu w uchwalonej uchwale.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że "wobec wyłożenia do publicznego wglądu odmiennej treści projektu planu, niż uchwalonego planu doszło nie tylko do zmiany dotychczasowego przeznaczenia" nieruchomości skarżących, "ale także do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki przez skarżących, a to w związku z wprowadzeniem całkowitego zakazu jej zabudowy". Przy czym, jak zaznaczył, doszło do tego z naruszeniem zasad i trybu uchwalania planu miejscowego, w wyniku którego to naruszenia skarżący zostali pozbawieni prawa składania uwag i wnoszenia na przykład o wprowadzenie tylko częściowego zakazu zabudowy ich nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji analizował też załącznik do zaskarżonej uchwały, zawierający rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Z analizy tej wynika, że dostrzeżona różnica pomiędzy projektem planu a planem uchwalonym wynikała z uwzględnienia uwagi, przy czym Sąd zaznaczył, iż z treści tych rozstrzygnięć nie wynika, kto był autorem tej uwagi. Ponadto Sąd zaznaczył, że brak jest uzasadnienia jej uwzględnienia. Nawiązując do wyjaśnienia strony przeciwnej, według którego autorem tej uwagi był pracownik Urzędu Miasta Namysłowa, Sąd dopuścił możliwość wniesienia uwagi do projektu planu także przez projektanta planu, co uzasadnił tym, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wniesienia uwag uprawniony jest każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszono zasady postępowania, gdyż nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, do czego zobowiązywał art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zaznaczył przy tym, że dokonana zmiana uchwalonego planu w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu ingerowała w prawo własności. Odwołując się do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji uznał, że dostrzeżone uchybienia stanowią naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i z tego względu uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części.

Odnosząc się do argumentacji strony przeciwnej polegającej na twierdzeniu, iż skarżący mieli możliwość ustalenia rzeczywistego przeznaczenia terenu poprzez analizę rysunku planu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sam rysunek planu, bez tekstu planu, wobec tego, że nie spełnia wymogów normy prawnej, nie wiąże bezpośrednio.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska Namysłowa zarzuciła naruszenie, przez błędną wykładnię, prawa materialnego, mianowicie:

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu skutkuje każdorazowo ponowieniem czynności określonych w art. 17 powołanej ustawy, a nieponowienie czynności proceduralnych w wyniku dokonanych zmian, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem jego nieważności w części,

- art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie zmian w części tekstowej planu w § 6 pkt.4 uchwały oraz w § 9 ust.4 pkt.4.1 i ust.8 pkt 8.1 karty terenu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów, strefa C symbol C12ZP w stosunku do wyłożonego do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagało ponowienia procedury planistycznej w części objętej zmianą,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i z części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje jego nieważność w całości lub części, natomiast Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, iż nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów regulujących proces jej podejmowania. W związku z tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd ten nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od tego stwierdzono, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania polegającego na nieponowieniu w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, o której mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym podkreślono, że zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wywiedziono, że to rada gminy decyduje o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17 ustawy oraz że decyzja ta zależy od zakresu zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że zmiany projektu polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu mogą wymagać powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami oraz że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych jako kryterium oceny wskazano stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag oraz ważenie interesów zainteresowanych stron.

Dalej wyjaśniono, że wprowadzenie zakazu zabudowy na działce będącej własnością skarżących podyktowane było ważnym interesem społecznym oraz szczególnymi uwarunkowaniami terenu, to jest położeniem działki w obrębie korytarza ekologicznego doliny rzeki Widawy oraz położeniem w granicach terenu narażonego na niebezpieczeństwo powodzi. Zakaz wynikał z dokonanych uzgodnień, opracowania ekofizjograficznego oraz był zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uwarunkowania te, jak wskazano, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów istniały od początku w innych kartach terenu, zaś brak takiego zapisu na karcie terenu C.12ZP był wynikiem omyłki i został uzupełniony na skutek złożonej przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miejskiego w Namysłowie uwagi do projektu planu.

Zarzucono, że mimo iż taki zakres i okoliczności wprowadzenia zmian do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów był znany Sądowi pierwszej instancji, to nie został on poddany przez ten Sąd analizie, jako konkretny przypadek. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd szablonowo przyjął, iż skoro dokonywane są zmiany w projekcie planu, zastosowanie znajdą zapisy art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazujące ponowienie uzgodnień lub innych czynności planistycznych wskazanych w art. 17 tej ustawy. Jednakże w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w tym konkretnym przypadku nie było konieczne ponowienie czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w związku z tym nie został naruszony tryb sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów.

Wskazano też na art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważając, że stanowi się w nim, iż w razie wprowadzenia przez organ wykonawczy gminy zmiany do projektu planu w wyniku uwzględnienia przez ten organ uwag do projektu ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano dwa tryby wprowadzania zmian do projektu planu. Jeden na podstawie art. 17 pkt 13, drugi na podstawie art. 19 ust. 1, które różnią się tym, że w razie zmian wprowadzonych na podstawie pierwszego ze wskazanych przepisów ponawia się tylko uzgodnienia i nie istnieje, w przeciwieństwie do zmian dokonanych na podstawie drugiego z powołanych przepisów, obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Ponadto podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, iż zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy składa się z części tekstowej i z części graficznej, to jest z rysunku, który stanowi załącznik do uchwały i jest jej integralną część. W związku z tym wskazano, że rysunek stanowi ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zawierającej ustalenia planu, że uchwała ta winna odwoływać się więc do części graficznej oraz że zawarty w załączniku do uchwały rysunek jest wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej. Dalej wyjaśniono, że w projekcie planu był zaznaczony w odpowiedni, zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób (jasnozielonym kreskowaniem na tle w kolorze odpowiednim do przeznaczenia) teren doliny rzeki Widawy, jako obszar zagrożony powodzią. Mając na uwadze, aby część graficzna planu nie była sprzeczna z częścią tekstową pracownik Urzędu Miasta wniósł uwagę, w której wskazał, że w kartach terenów leżących w korytarzu ekologicznym doliny rzeki Widawy, w tym karcie terenu C.12ZP, brak o tym informacji. Uwaga ta została, jak podano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uwzględniona przez Burmistrza Miasta Namysłów w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W końcu wskazano, że skarżący mieli rzeczywistą możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie poprzez składanie uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu była bowiem uzasadniona, gdyż była następstwem uwzględnionej uwagi złożonej do projektu planu, skarżący zaś mieli przy dołożeniu należytej staranności, możliwość wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonej uwadze oraz rysunkiem planu, który był wyłożony do publicznego wglądu, na którym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów wskazywały, iż ich działka położona jest na terenach zieleni urządzonej i obszarach zagrożonych powodzią (na rysunku planu ZP, kolor zielony, kreskowanie jasnozielone na tle w kolorze odpowiednim do przeznaczenia).

Poza skargę kasacyjną wniesiono pismo z 4 lutego 2011 r., do którego dołączono dowody (protokół oględzin, zdjęcia fotograficzne), mające wykazać, że działka skarżących jest zalewana przez wodę.

Skarżący wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której przede wszystkim wnieśli o jej odrzucenie. Wniosek ten uzasadniali twierdząc, że skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasta Namysłów, a nie Rada Miejska w Namysłowie. W związku z tym twierdzili też, że w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy stroną postępowania jest organ, który podjął zaskarżony akt.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu niedopuszczalności skargi kasacyjnej wniesiono o jej oddalenie.

Ponadto skarżący w kolejnym piśmie procesowym polemizowali z tezą dowodową Rady Miejskiej Namysłowa o zalewaniu ich nieruchomości przez wodę.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W związku z zarzutem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na wniesienie jej przed podmiot nieuprawniony.

Zgodnie z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z tym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną jest rada gminy, której uchwała jest przedmiotem skargi. Taki pogląd wprost wypowiedziano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na przykład w wyroku z 6 grudnia 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1456/07 oraz w wyroku z 22 czerwca 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 545/10. Niemniej rozpatrywane są też przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne wniesione przez gminy w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy (na przykład sprawy o sygnaturach akt II OSK 339/11 i II OSK 1893/09). Wyjaśnienia takiego stanu rzeczy należy szukać w niekonsekwencji ustawodawcy, który nie przywiązuje istotnego znaczenia do precyzji wypowiedzi przy określeniu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia takiej skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże, jak wynika z dosłownego brzmienia art. 98 ust. 3a powołanej ustawy, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest już rada gminy, a nie gmina.

Powołane przepisy stanowią jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, jeden z argumentów przemawiających za trzymaniem się gramatycznej wykładni art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi w istocie o to samo o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obu sprawach chodzi o ocenę legalności uchwały rady gminy, przy czym w pierwszej ocena ta odbywa się poprzez ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, którym legalność takiej uchwały zakwestionowano, zaś w drugiej poprzez bezpośrednio ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mimo wielu wątpliwości, które wywołuje wykładnia art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym (przegląd stanowisk orzecznictwa można znaleźć w artykule Kazimierza Bandarzewskiego, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo zeszyt nr 10 z 2010 r.), jedno jest pewne – w żadnym przypadku decyzja o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy nie może zapaść bez udziału samej rady. W myśl art. 98 ust. 3 powołanej ustawy rada gminy bierze udział w podjęciu decyzji o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez podjęcie uchwały, o której mowa w zdaniu drugim tego przepisu, natomiast w przypadku opisanym w art. 98 ust. 3a tej ustawy, gdy odczytać go dosłownie, to rada gminy jest uprawniona do wniesienia skargi. W związku z tym wykluczyć należy sytuację polegającą na tym, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tylko gmina, bez żadnego udziału rady gminy, będzie decydowała o obronie (m.in. poprzez udzielenie odpowiedzi na skargę i ewentualnie wniesienie skargi kasacyjnej) zaskarżonej uchwały rady gminy. W ocenie Sądu byłaby to niczym nieuzasadniona niekonsekwencja. W związku z tym nie jest dopuszczalne, aby w sprawie ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako strona przeciwna udział brała, wbrew dosłownemu brzmieniu art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gmina zamiast rady gminy.

Kolejnym argumentem przemawiającym za literalnym odczytaniem art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest Konstytucja RP. Faktem jest, że to samorząd terytorialny, a więc także gmina, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje zadania publiczne (art. 16 ust. 2, art. 163, art. 164 ust. 3 Konstytucji). Jednakże zadania te wykonuje za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Konsekwencją takiego sposobu wykonywania władzy publicznej przez samorząd terytorialny jest przyznanie zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), organom samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego.

Można dodać jeszcze, że uznanie, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, za radę gminy może działać gmina, oznacza, że tak naprawdę za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydenta miasta), gdyż to on, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony do reprezentowania gminy. W ten sposób, wykorzystując postępowanie przed sądem administracyjnym organ wykonawczy może przejąć funkcje stanowiące i kontrolne rady gminy.

Zatem, brak przekonujących argumentów, aby odstąpić od literalnego odczytania art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uznać, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną przeciwną jest gmina, a nie rada gminy. W związku z tym w takiej sprawie podmiotem uprawnionym (i zobowiązanym) do udzielenia odpowiedzi na skargę oraz do ewentualnego wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji jest rada gminy, a nie gmina, której ta rada jest organem.

Z tak odczytanego art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadanie przez ustawodawcę radzie gminy zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z tym z kolei wiąże się konieczność określenia sposobu działania przed tym sądem przez ten podmiot. Przepisy ustrojowe nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. W szczególności nie wskazują wyraźnie sposobu reprezentacji rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie powinno jednakże ulegać wątpliwości, że skoro ustawodawca przyznał w art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Zatem, skoro w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, to można także uznać, że przewodniczący rady jest uprawniony do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Można też uznać, że rada gminy, jako podmiot kolegialny, może podjąć uchwałę o wyznaczeniu ze swojego grona lub nawet spośród pracowników aparatu obsługującego jej działalność, a więc urzędu gminy, swego przedstawiciela (pełnomocnika), mimo że nie jest on, jak wymaga tego dosłownie art. 35 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pracownikiem strony lub jego organu nadrzędnego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd zobowiązał Radę Gminy Namysłów do złożenia stosownego pełnomocnictwa. Sąd miał przy tym na uwadze, że istniejąca rozbieżność w interpretacji przepisów dotyczących udziału rady gminy w postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym będące tego skutkiem różne w tym zakresie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeciwia się uznaniu a limine za niedopuszczalną skargę kasacyjną wniesioną w takiej sprawie przez gminę, a nie radę gminy. W ocenie Sądu konieczne jest w takim przypadku wezwanie do uzupełnienia skargi kasacyjnej.

W wyniku wezwania do uzupełnienia skargi kasacyjnej została ona uzupełniona w ten sposób, że Rada Miejska w Namysłowie udzieliła radcy prawnej Annie Winnickiej, która sporządziła skargę kasacyjną, pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej oraz do działania za Radę w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podobnego pełnomocnictwa udzielił Przewodniczący Rady. W związku z tym zarzut niedopuszczalności skargi kasacyjnej, oparty na twierdzeniu, że została ona wniesiona przez Gminę, a nie radę Gminy, nie jest trafny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że sprowadza się ona do kwestionowania potrzeby ponownego wyłożenia projektu planu po wprowadzeniu zmian w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, przy czym podnosi się szereg argumentów, takich jak to, że zmiana stanowiła naprawienie oczywistego błędu, który mógł być dostrzeżony także przez skarżących, że usuwała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu oraz że została wprowadzona przez organ wykonawczy gminy w wyniku uwzględnienia uwagi, z czego wynika, w świetle art. 17 pkt 13 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 e zm.), że należało jedynie ponowić uzgodnienia, a nie publiczne wyłożenie.

Ten ostatni argument w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest szczególnie ważki, gdyż odnosi się do literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogących uzasadniać tezę, że istnieje różnica w skutkach zmiany projektu planu w zależności od tego czy zmianę wprowadził organ wykonawczy gminy, czy rada gminy. Istotnie, jeżeli by odczytywać dosłownie powołane przepisy, to można dojść do wniosku, że w razie wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy ponawia się, i to tylko w niezbędnym zakresie, uzgodnienia, natomiast w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez radę gminy, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia uwag do projektu, ponawia się, też w niezbędnym zakresie, ale wszystkie czynności wymienione w art. 17, a więc także wyłożenie do publicznego wglądu.

Wykładając wskazane przepisy należy mieć na uwadze, że tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego. Z porównania art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nieuwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1).

Ponadto należy mieć na uwadze funkcję wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu – udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji co do przyjętych lub nie przyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu (w tym kontekście wątpliwe było uznanie za uwagę zastrzeżenia zgłoszonego przez pracownika Urzędu Gminy, który dostrzegł, w jego ocenie, błąd w ustaleniach projektu planu, co jednakże nie ma istotnego znaczenia). Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z tym nie można, opierając się jedynie na dosłownym brzmieniu powołanych przepisów, uznać, że jeżeli uwaga zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy, to procedurę planistyczną powtarza się tylko w zakresie koniecznych uzgodnień, natomiast jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez jej organ uchwałodawczy, to procedurę planistyczną powtarza się w szerszym zakresie. Nie sposób bowiem zaakceptować, aby uwagi o takim samym charakterze i o takim samym znaczeniu dla interesu publicznego i indywidualnego wywoływały inne skutki w zależności od tego na jakim etapie i przez który organ zostaną uwzględnione.

W ocenie Sądu, wykładając art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w związku z tym przyjąć, że także w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu.

Za ponownym wyłożeniem zmienionego projektu planu będzie przede wszystkim przemawiać to w jaki sposób dokonana zmiana wpływa na interes indywidualny i w jakim stopniu wywołuje ona potrzebę obrony indywidualnego interesu poprzez zgłoszenie uwagi do projektu planu w wersji uwzględniającej wcześniej wniesione uwagi.

To mając na uwadze nie sposób nie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro zmiana, którą wprowadzono do projektu planu miejscowego po jego wyłożeniu, i to niezależnie od tego czy dokonał tego organ wykonawczy gminy, czy też rada gminy, polegała na wprowadzeniu zakazu zabudowy, to konieczne było ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu planu, po to aby osoby, których to dotyczy (skarżący) mogli przedstawić swoje racje, co do takiego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości. Postępując w inny sposób naruszono nie tylko w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego, ale także jedną z zasad jego sporządzania - zasadę zapewnienia możliwości wypowiedzenia się podmiotów zainteresowanych, co do ustaleń planu, dotyczących nieruchomości, których są właścicielami (użytkownikami wieczystymi).

Powyższe wskazuje, że niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym rozważając ten zarzut należy zauważyć, że odpowiedź na niego sprowadza się do oceny charakteru zmiany projektu planu. Należy podkreślić, że Sąd dopuszcza zmiany projektu planu, które nie wymagają ponowienia jego wyłożenia. Kryterium rozróżnienia kryje się w sformułowaniu zawartym zarówno w art. 17 pkt 13, jak i w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie w zwrocie "niezbędny zakres". Gdyby istotnie zmiana projektu wynikała z konieczności naprawienia oczywistej omyłki, to ponowne wyłożenie do publicznego wglądu nie byłoby konieczne. Jednakże takiej oczywistości w rozpoznawanej sprawie brak. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej z części graficznej planu miejscowego nie wynikał zakaz zabudowy, który wprowadzono w wyniku zmiany dokonanej po wyłożeniu projektu planu. Taki zakaz zabudowy nie wynikał w szczególności z tego, że nieruchomości, których zmiana dotyczyła, znajdują się w obszarze zagrożonym powodziami.

W tym miejscu należy się też odnieść do podnoszonych przez Radę Gminy w skardze kasacyjnej i późniejszym piśmie procesowym motywów wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżących. Argumentacja ta byłaby przydatna, gdyby chodziło o ocenę zasadności wprowadzenia takiego zakazu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie chodzi o to, że zakaz zabudowy wprowadzono do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i bez ponownego wyłożenia zmienionego projektu do publicznego wglądu, a więc z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu. Zasadność ustaleń planu nie może zaś usprawiedliwiać naruszenia trybu i zasad sporządzania planu.

Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw, z wyjątkiem tej części rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, która dotyczy ustępu 8 punkt 8.1 karty terenu, której dotyczy sprawa. Stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały nie odpowiada trafnej koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji bowiem treść zawarta w tej jednostce redakcyjnej znajdowała się także w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, tyle, że pod innym oznaczeniem, mianowicie ustęp 7 punkt 7.1. Zmiana treści karty terenu projektu planu polegała na dodaniu jednego ustępu, który wstawiono pomiędzy dotychczasowy ustęp trzeci i czwarty, co spowodowało przesunięcie dalszej numeracji, bez istotnej zmiany treści. Zarzut zmiany projektu planu po jego wyłożeniu w odniesieniu do karty terenu był zatem zasadny jedynie w zakresie treści oznaczonej w uchwalonym planie jako ustęp 4 punkt 4.1, gdyż ustaleń zawartych w tej jednostce redakcyjnej nie było w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu. Pozostałe ustalenia natomiast były, tyle że od ustępu piątego poczynając pod innym oznaczeniem.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Rady Gminy nie orzeczono, gdyż jej skarga kasacyjna została uwzględniona w nieznacznej części, zaś zasadnicze jej zarzuty okazały się niezasadne.