Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1751/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 27b
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1751/17

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2017 r. po rozpatrzeniu odwołań: K. K., D. M., A. T., J. U., Z. M., A. F., E. S., I. S., W. M., A. S., P. S., E. P., C. F., L. H., E. H., A. H., H. H., G. C., R. G., Z. F., H. F., S. M., J. M., T. F., A. P., M. P., M. K., K. K., B. P., M. P., E. K., A. K., K. F., A. W., A. Z., A. Z., G. Z., K. U., M. B., P. B., E. O., P. S., B. S., A. K., K. K., M. K., M. G., B. K., A. W., B. W., J. S., C. O., R. S., J. M., L. S., R. G., Z. F., H. W., R. N., K. D., M. M., A. K., M. B., J. S., H. C., F. H., M. S., K. N., C. H., A. K., F. K., R. W., W. W., A. S., J. M., E. W., M. K., J. K., K. K., M. C., A. L., B. D., A. S., D. P., T. H., J. P., P. P., D. K., M. K., M. K., R. W., B. W., T. W., J. M., M.S., A. M., G. M., K. P., I. C., H. N., E. P., P. P., A. Z., A. P., J. C., I. L. i M. N. z dnia [...] listopada 2016 r.; Krajowego Stowarzyszenia [...] — reprezentowanego przez adwokata M. F. z dnia [...] listopada 2016 r.; Towarzystwa [...] "[...]" z dnia [...] listopada 2016 r. oraz Gminy [...] — reprezentowanej przez adwokata M. H. z dnia [...] listopada 2016 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: [...],

uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], w związku z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2015 r., określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniach 2, 10 i 15 listopada 2016 r. wymienione w sentencji podmioty wniosły odwołanie od powyższej decyzji. Odwołania zostały wniesione w terminie — w związku z tym, że decyzja została doręczona stronom poprzez obwieszczenie w trybie art. 49 Kpa, termin ten minął w dniu 21 listopada 2016 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił i zważył, co następuje.

Przedmiotowe przedsięwzięcie polega na wydobywaniu węgla kamiennego wraz z metanem jako kopaliną towarzyszącą ze złoża "[...]" w granicach Obszaru "[...]" metodą podziemną w ilości powyżej 100 000 m3/rok. Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), a tym samym, na mocy art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy ooś, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ przytoczył treść art. 138 § 2 Kpa i wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w istotny sposób naruszono w nim przepisy procesowe, a także w sytuacji naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji, które to naruszenie spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 620-621 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt: II OSK 2396/12). Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji, w przypadku braku niezbędnych dowodów w sprawie, postępowania dowodowego w celu ich uzyskania lub przeprowadzenie takiego postępowania w sposób niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy skutkuje brakiem rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Organ odwoławczy, mając kompetencje do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika z regulacji art. 136 Kpa, nie może konwalidować takiej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem naruszyłby, wyrażoną w art. 15 Kpa, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że RDOS w [...] naruszył art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w związku z art. 66 ustawy ooś w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem przedłożony z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2015 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz z uzupełnieniami) nie spełnia wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa, w stopniu uniemożliwiającym określenie skali przedmiotowego przedsięwzięcia oraz przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na środowisko. Weryfikując przedłożony raport, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że nie zawiera on informacji, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt. 5-9, pkt 13 i pkt 14 oraz ust. 2 ustawy ooś, w niżej wskazanym zakresie, ponadto znajdują się w nim, istotne z punktu widzenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, niejasności i rozbieżności.

W opisie przedsięwzięcia, w zakresie jego lokalizacji, tj. miejsc, w których będzie prowadzona eksploatacja złoża, raport odnosi się wyłącznie do obszaru górniczego "[...]", w granicach którego wnioskodawca jest uprawniony do wydobywania kopalin. Obszar ten został przedstawiony również na załącznikach mapowych. Dokumentacja nie wskazuje jednakże konkretnych miejsc, w których eksploatacja będzie faktycznie prowadzona, ani pokładów, z których węgiel będzie wydobywany. Tak bardzo ogólny opis lokalizacji przedsięwzięcia jest niewystarczający z punktu widzenia postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Brak kompletnej wiedzy w kwestii lokalizacji przedsięwzięcia uniemożliwia przeprowadzenie przez organ oceny jego oddziaływania na środowisko w pełnym zakresie, bowiem nie znając umiejscowienia konkretnej części przedsięwzięcia (w omawianej sprawie miejsc eksploatacji złoża), nie można określić jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska. W postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wydaje decyzję po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a brak precyzyjnego wskazania miejsc eksploatacji złoża uniemożliwia stwierdzenie takiej zgodności. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem w przypadku braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

W raporcie w sposób bardzo pobieżny odniesiono się do opisu środowiska w zakresie wód powierzchniowych i podziemnych, które będą objęte oddziaływaniem wynikającym z funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz do określenia jego wpływu na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych, ustalonych dla jednolitych części wód w Planie gospodarowania wodami na obszarze [...] - w dacie wydania decyzji uchwała Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. (M.P. Nr 49, poz. 549), w aktualnym stanie prawnym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. poz. 1911). Organ odwoławczy wskazał art. 81 ust. 3 ustawy ooś, zgodnie z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. — Prawo wodne.

Organ odwoławczy na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej (załącznik nr 4 do pisma Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia 29 grudnia 2015 r.) zestawionej z mapą przedstawiającą jednolite części wód powierzchniowych (strona internetowa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej http://geoportal.kzgw.gov.pl/imap/) ustalił, że w granicach terenu górniczego "[...]", a więc w zasięgu możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, znajdują się następujące jednolite części wód powierzchniowych, dalej [...]: "[...] od [...] do [...]" [...], "[...] od [...] do [...]" [...], "[...]" [...], "[...]" [...] oraz "[...]" [...]. W raporcie odniesiono się wyłącznie do trzech z nich, tj. "[...] od zbiornika [...] do [...]", "[...] od [...] do [...]" oraz "[...]", przy czym wątpliwości organu odwoławczego budzą informacje dotyczące powyższych [...]. Na str. 33 uzupełnienia do raportu (pismo Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia 13 czerwca 2016 r.) czytamy, że: Przedłużenie ważności koncesji na eksploatację węgla, posiadanego przez [...] do roku 2025, względu na zakres oddziaływania na środowisko wodne może przyczynić się do nieosiągnięcia przez [...] [...] od zbiornika [...] do [...] [...] (typ:19) i [...] [...] od [...] do [...] [...] (typ: 19) oraz [...] nr [...], ustalonych celów środowiskowych do roku 2021, ale nie powinno stanowić przeszkody do osiągnięcia tych celów do roku 2027. Organ zauważył, że — co wynika z Tabeli 57. "Zestawienie [...] oraz ich uzasadnieniem" zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze [...] — [...] "[...] od zbiornika [...] do [...]" ma wyznaczoną derogację czasową, tj. przedłużenie terminu osiągnięcia celu ze względu na brak możliwości technicznych do 2021 r. (poz. 32 w Tabeli). Natomiast w odniesieniu do [...] "[...] od [...] do [...]" (derogacja do 2027 r. - poz. 35 w Tabeli), a także [...] "[...]" (derogacja do 2027 r. - poz. 21 w Tabeli), nie wykazano, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia wyznaczonych dla nich celów środowiskowych do roku 2027. Przeciwnie, na str. 50 analizowanego uzupełnienia stwierdza się, że: Odwadnianie złoża podczas eksploatacji węgla do roku 2025 przez [...] może wpływać na zachowanie istniejącego stanu ekologicznego rzeki [...] oraz może wpływać na nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w aktualizacji Planu gospodarowania wodami ([...]) na obszarze dorzecza [...].

W raporcie, opisując środowisko wód powierzchniowych, nie opisano stanu poszczególnych [...] oraz nie wskazano wyznaczonych dla nich celów środowiskowych. W żaden sposób nie odniesiono się do poszczególnych wskaźników w zakresie elementów biologicznych, hydromorfologicznych i fizykochemicznych, a także substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń służących do oceny stanu [...]. Z tego też względu brak jest niezbędnych danych wyjściowych do oceny oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie oraz do oceny jego ewentualnego wpływu na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] dla poszczególnych [...]. Opis nie obejmuje wszystkich elementów jakości wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych (Dz. U. Nr 258, poz. 1549) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych czyści wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. poz. 1187). Zupełnie pominięto — bardzo istotne ze względu na charakterystykę przedmiotowego przedsięwzięcia (oddziaływanie w postaci osiadania i deformacji terenu) — elementy hydromorfologiczne, a także większość elementów biologicznych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na rozbieżności w zakresie przewidywanych maksymalnych osiadań terenu wzdłuż cieków znajdujących się w terenie górniczym "[...]". Na str. 42 uzupełnienia do raportu z dnia [...] czerwca 2016 r. zawarta jest informacja, że osiadania te wyniosą od 5 do 25 cm, ponadto stwierdza się, że: "Prognozowane obniżenia nie wpłyną istotnie na ciągłość morfologiczną cieków oraz spowodują zmiany głębokości i szerokości cieku wodnego. Analizując rządne osiadania terenu można stwierdzić, że zmiany te nie przyczynią się do przekształcenia składu podłoża oraz struktury podłoża i strefy nadbrzeżnej. Prognozowane zmiany będą minimalne i nie spowodują istotnych zmian hydromorfologicznych cieków. Eksploatację zaprojektowano w taki sposób, aby zminimalizować jej wpływ na powierzchnię terenu. Prognozowane odkształcenia w rejonie koryt cieków nie przekroczą I kategorii terenów górniczych". Z Załącznika nr 19 do raportu ("Mapa wpływów projektowanej eksploatacji na lata 2011-2025") wynika natomiast, że obniżenia terenu przy korycie rzeki [...] dochodzić będą nawet do 3,50 m — [...] część terenu górniczego, przy korycie rzeki [...] do 1,25 m — [...] część terenu górniczego, a znaczny odcinek rzeki [...] znajdzie się w III kategorii deformacji. Tak znaczące oddziaływania mogą istotnie wpłynąć na elementy hydromorfologiczne [...], a także, w sposób pośredni, na elementy biologiczne i fizykochemiczne, a tym samym na stan [...] oraz możliwość nieosiągnięcia przez nie wyznaczonych celów środowiskowych. W raporcie nie zostało to przeanalizowane. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. RDOS w [...] odniósł się tylko do informacji zawartej na str. 42 uzupełnienia do raportu, pomijając jako dowód Załącznik nr 19. Powyższe wskazuje, że organ ten nie ocenił oddziaływania przedsięwzięcia na [...] na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ani nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze str. 49 analizowanego uzupełnienia, oceny wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na stan [...] dokonano w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 października 2014 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych. Również organ pierwszej instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę, opierał się na powyższym rozporządzeniu — str. 41 zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydania decyzji obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych, które dokonało istotnych zmian wartości granicznych dla poszczególnych klas wód w przypadku znacznej części wskaźników charakteryzujących [...].

Zdaniem organu odwoławczego opis przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia na [...] jest przedstawiony w raporcie w sposób bardzo pobieżny, bez odniesienia się do konkretnych [...]. W zasadzie sprowadza się on do ogólnikowych informacji przedstawionych w Tabeli 8. "Wynikowe zestawienie czynników oddziaływania przedsięwzięcia na elementy jakości wód, wraz z określeniem ich wpływu" (str. 55 uzupełnienia do raportu z dnia [...] czerwca 2016 r.). W szczególności nie określono skali przewidywanych zmian w zakresie elementów biologicznych i znaczenia tych zmian dla stanu poszczególnych [...] oraz wyznaczonych dla nich celów środowiskowych — z tabeli wynika jedynie, że zmiany takie nastąpią. Informacje w tym zakresie nie zostały poparte analizami. Ponadto nie odniesiono się do poszczególnych elementów hydromorfologicznych oraz fizykochemicznych, jak i kształtujących stan chemiczny [...]. Nawiązanie autorów raportu do art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej dalej Ramowa dyrektywa wodna, oraz do art. 38j ustawy - Prawo wodne w kontekście powyższych [...] organ uznał za bezprzedmiotowe, bowiem nie została dla nich wyznaczona derogacja, o której mowa w art. 4 ust. 7 dyrektywy.

[...] "[...]" oraz "[...]" zostały w raporcie zupełnie pominięte. Również RDOŚ w [...] nie odniósł się do tych wód w treści decyzji, ani nie przeanalizował możliwego wpływu przedsięwzięcia na wyznaczone dla nich cele środowiskowe.

Przedsięwzięcie będzie położone w obrębie jednolitej części wód podziemnych, dalej [...], nr [...], zgodnie z uchwałą Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r., natomiast w aktualnym stanie prawnym (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r.) w obrębie [...] nr [...], nr [...] i nr [...]. W odniesieniu do [...] nr [...] i nr [...] na str. 66 uzupełnienia do raportu z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazano, że: nie stwierdzono istotnego oddziaływania na ich stan chemiczny i ilościowy. Wniosek ten nie został uzasadniony ani poparty analizami. Jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Tabela 60. "Zestawienie [...] ze wskazaniem odstępstw oraz ich uzasadnieniem"), dla [...] nr [...], ze względu na brak możliwości technicznych, ustalone zostały cele mniej rygorystyczne, a dobry stan tej [...] ma być osiągnięty do 2021 r. Zgodnie natomiast z Tabelą 55. "Cele środowiskowe dla [...] na obszarze dorzecza [...]" celem środowiskowych dla [...] nr [...] jest dobry stan chemiczny oraz ochrona stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem (cel mniej rygorystyczny). W raporcie nie przeanalizowano wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia powyższych celów środowiskowych, a w szczególności nie wykazano, że osiągnięcie tych celów jest niezagrożone. Na str. 188 raportu wskazuje się, że: Opierając się na powyższych założeniach można prognozować, że dopływ wody do kopalni w roku 2014 wyniesie ok. 3,850 m3/min, w roku 2017 ok. 4,600 m3/min oraz wzrośnie do ok. 4,950 m3/min w latach 2020-2025. Zdaniem organu mając na uwadze, że całość tych wód będzie zrzucana poprzez zbiornik retencyjno-dozujący w [...] do rzeki [...] (str. 251 raportu) pogorszenie stanu ilościowego analizowanej [...] jest prawdopodobne. W raporcie nie zostało to jednak opisane i poddane ocenie.

Analogicznie jak w przypadku [...], nawiązanie autorów raportu do art. 4 ust. 7 Ramowej dyrektywy wodnej oraz do art. 38j ustany — Prawo wodne w kontekście [...] nr [...] organ uznał za bezprzedmiotowe, bowiem nie została dla niej wyznaczona derogacja, o której mowa w art. 4 ust. 7 dyrektywy.

Zdaniem organu nie została wyjaśniona kwestia powstawania leja depresji w związku z planowanym odprowadzaniem wód dołowych. Na str. 69 uzupełnienia do raportu z dnia [...] czerwca 2016 r. zawarta jest informacja, że: Należy również jednoznacznie stwierdzić że wpływ planowanej działalności na tworzenie i zwiększanie się leja depresji w związku z kontynuacją eksploatacji oraz jego skutki dla środowiska, w szczególności gruntowo-wodnego są ustabilizowane i nie ulegną istotnej zmianie w związku z wnioskowanym przedłużeniem obowiązującej koncesji o pięć lat, czyli do roku 2025. Powyższe stoi w sprzeczności z treścią raportu, na którego str. 144 czytamy: Oddziaływanie w postaci drenażu powoduje powstanie leja depresji wód występujących w warstwach łaziskich. Przypuścić można, że promień takiego leja wynosi ok. 1000 m w kierunku N-S oraz 2200-2500 m w kierunku W-E. W wyniku drenażu wód warstw łaziskich zasięg tego leja będzie się powoli zwiększał. Projektowana eksploatacja pokładów węgla kamiennego warstw łaziskich we wschodniej czyści złoża poszerzy w przyszłości lej depresji w kierunku wschodnim o ok. 1000-1200 m. Sprzeczne informacje dotyczą ponadto jakości i ilości wód kopalnianych odprowadzanych przez system retencyjno-dozujący. Na stronie 52 analizowanego uzupełnienia wskazuje się, że nie ulegną one zmianie, co stoi w sprzeczności z informacją zawartą na str. 242 raportu. Wynika z niej, że do 2025 r. wzrośnie ładunek wprowadzanych chlorków i siarczanów (zasolenie) z aktualnych 150 ton/dobę do 300 ton/dobę, co wskazuje, że jakość lub ilość wód kopalnianych odprowadzanych do odbiornika ulegnie znacznemu pogorszeniu lub wzrostowi.

Zdaniem organu na podstawie posiadanego materiału dowodowego nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. RDOŚ w [...] nie uzasadnił, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], tym samym decyzję z dnia [...] października 2016 r. należy uznać za zapadłą z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 Kpa w związku z art. 81 ust. 3 ustawy ooś.

Przedstawiony w raporcie opis elementów przyrodniczych środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), a znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia jest niewystarczający, przez co uniemożliwia dokonanie pełnej i wiarygodnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym gatunki będące przedmiotem ochrony w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, integralność obszarów objętych tą siecią, a także chronione gatunki zwierząt, roślin i grzybów, oraz wskazanie niezbędnych do podjęcia działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację tych oddziaływań. Opis ten sprowadza się wyłącznie do wymienienia gatunków zwierząt i roślin objętych ochroną (Tabela 1.19 na str. 112 raportu i Tabela 1.20 na str. 115) oraz gatunków wymienionych w załączniku I dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Tabela 2.16 na str. 209) i innych gatunków chronionych lub rzadkich niewymienionych w tym załączniku (Tabela 2.17 na str. 211), które występują w obszarach specjalnej ochrony Natura 2000 "[...]" [...] oraz "[...] w [...]" [...]. Nie wskazano miejsc występowania stwierdzonych gatunków zwierząt, roślin (załącznik 1 do pisma Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia 6 września 2016 r., ze względu na bardzo małą skalę mapy, jest nieprecyzyjny i nieczytelny) i grzybów, nie określono ich liczebności i częstości występowania (zwierzęta), ani wielkości zajmowanych przez nie powierzchni (rośliny i grzyby). Nie opisano sposobu wykorzystania przez wymienione gatunki zwierząt obszaru objętego realizacją i oddziaływaniem przedsięwzięcia. Przedstawione w raporcie informacje nie dostarczają właściwie żadnych konkretnych danych. Należy podkreślić, że bez uzyskania pełnej wiedzy o występowaniu poszczególnych gatunków zwierząt, roślin i grzybów, miejscach ich występowania, ich liczebności i stanie lokalnych populacji nie jest możliwa wiarygodna ocena wpływu danej inwestycji na środowisko przyrodnicze. Ponadto w raporcie brak jest informacji o przeprowadzonych badaniach terenowych oraz wykonanej inwentaryzacji. Nie wiadomo, w jakich miejscach były prowadzone, w jakim okresie i z wykorzystaniem jakiej metodologii. Co więcej, nie przedstawiono wyników przeprowadzonych badań i inwentaryzacji. Niejasna jest informacja o migracjach roślin oraz grzybów w celu znalezienia pożywienia, schronienia i partnera do rozrodu, kolonizacji nowych obszarów, unikania konkurentów, drapieżników oraz niekorzystnych zdarzeń losowych (str. 164 raportu).

Opis przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia na chronione gatunki zwierząt, roślin i grzybów, w tym gatunki zwierząt będące przedmiotem ochrony obszarów sieci Natura 2000, sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia "brak wpływu" (Tabele 2.1-2.15 w rozdziale III.2.1. raportu) oraz "brak oddziaływania" (Tabela 1 na str. 4 oraz Tabela 2 na str. 19 uzupełnienia do raportu z dnia [...] czerwca 2016 r.), przy czym nie zostało to w jakikolwiek sposób uzasadnione. Nie odniesiono się do charakterystyki oraz skali oddziaływania przedsięwzięcia na wymienione w raporcie gatunki, ani nie przedstawiono argumentów, które potwierdzałyby brak znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia w analizowanym zakresie. Na str. 3 uzupełnienia stwierdzono, że: Po przeanalizowaniu powyższych punktów oraz po uwzględnieniu wiedzy i doświadczenia autorów Inwentaryzacji, dokonano oceny, w której stwierdzono, że eksploatacja nie wpłynie negatywnie na poszczególne gatunki zwierząt i roślin, zanalizowanych głównie w obszarach chronionych Natura 2000. W raporcie wspomniana analiza nie została jednak przedstawiona. Na str. 252 raportu zawarta jest informacja, że: W działaniach średniookresowych może zaznaczyć się minimalny wpływ eksploatacji węgla kamiennego i może za sobą pociągnąć zmiany w funkcjonowaniu siedlisk przyrodniczych, zwłaszcza w obrębie starorzeczy rzeki [...] oraz na granicach wskazanych obszarów Natury 2000. Może nastąpić przejściowy zanik niektórych stanowisk rzadkich i chronionych gatunków ptaków, co będzie się wiązało z podjęciem działań kompensacyjnych. Z kolei na str. 174 wskazuje się, że: Deformacje powierzchni wpływają nie tylko na stan zagospodarowania powierzchni ziemi ale również na zmianę warunków wodnych, która może się przejawiać w: — osuszeniu terenu, — lokalnej deformacji koryt deków, — tworzeniu się zalewisk i terenów podmokłych, — powiększaniu się istniejących zbiorników wodnych; oraz na szatę roślinną i świat zwierząt i obiekty o szczególnych wartościach przyrodniczych. Powyższe zdaniem organu nie zostało jednak w raporcie przeanalizowane, w szczególności nie oceniono wielkości przewidywanych zmian oraz nie wskazano, jakich konkretnie siedlisk i gatunków będzie dotyczyć. Nie wskazano, jaka będzie skala deformacji, do jakich zmian deformacje te doprowadzą i w obrębie jakich konkretnie elementów przyrodniczych. Ponadto nie zaproponowano działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia w tym zakresie.

Ze zdania: Projektowana eksploatacja węgla kamiennego w obrębie terenu górniczego nie wchodzi na obszary objęte siecią Natura 2000, a jedynie graniczy z nimi lub minimalnie nachodzi na granice tych obszarów [...] (str. 208 raportu) nie wynika jednoznacznie, czy na tych obszarach będzie prowadzona działalność górnicza. Nie można tego ustalić również na podstawie pozostałych dokumentów sprawy, zwłaszcza że nie wskazano w nich miejsc, w których będzie prowadzone wydobycie. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że o tym, czy dane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na obszary Natura 2000 nie decyduje jego położenie w granicach obszaru, ale rzeczywiste oddziaływanie przedsięwzięcia, uwzględniające jego charakterystykę, które może okazać się istotne nawet w sytuacji zlokalizowania inwestycji poza obszarem Natura 2000. W związku z tym w ramach oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinna zostać przeprowadzona szczegółowa ocena oddziaływania na gatunki oraz siedliska przyrodnicze, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000. W analizowanym raporcie takiej oceny zabrakło.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że analogicznie jak w przypadku jednolitych części wód, na podstawie posiadanego materiału dowodowego nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, a RDOŚ w [...] nie uzasadnił, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, naruszając tym samym art. 107 § 1 i 3 Kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustany ooś.

Na str. 118 raportu wskazuje się, że: Z pośród wymienionych form na opisywanych obszarach gmin znajdują się 2 rezerwaty przyrody, 3 obszary naturowe oraz liczne pomniki przyrody, użytki ekologiczne, obszary chronionego krajobrazu i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, na które kopalnia może wywierać oddziaływanie pośrednie, niezwiązane bezpośrednio z prowadzoną eksploatacją. Oddziaływanie to nie zostało w raporcie zidentyfikowane i opisane. Ponadto nie dokonano analizy skali i skutków tego oddziaływania w odniesieniu do przywołanych form ochrony przyrody. W raporcie stwierdza się także, że: W użytkach ekologicznych i zespołach przyrodniczo-krajobrazowych może dojść do zaburzeń w ich funkcjonowaniu. [...] "[...] [...]" podejmie działania w celu ochrony tych elementów. Kompensacje przyrodnicze Zostały opisane w części III Raportu (str. 174). Nie wyjaśniono jednakże, na czym maja polegać te zaburzenia, jaka będzie ich skala i znaczenie dla tych obszarów, ani nie wskazano konkretnych działań minimalizujących te oddziaływania. W rozdziale III.8. "Opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru", w podrozdziale 8.3. "Kompensacje z tytułu szkód w środowisku przyrodniczym" nie wskazano żadnych działań minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący zasadnie wskazują na braki w raporcie w zakresie możliwego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na złoże borowiny "[...]" znajdujące się w obszarze górniczym "[...]". Jak wynika z akt sprawy, obszar ten znajdzie się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia — na str. 238 raportu zawarta jest informacja, że złoże borowiny ulegnie obniżeniu. Nie zostało to w raporcie opisane i przeanalizowane. Nie wiadomo, jaki będzie wpływ obniżenia terenu na złoże. Informacje w tym zakresie sprowadzają się do krótkiego stwierdzenia, że złoże to nie utraci swoich właściwości leczniczych, jednakże nie zostało to przez autorów raportu uzasadnione ani poparte analizami. Wnioskodawca, odnosząc się do oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie oraz do planowanych działań minimalizujących to oddziaływanie, przywołuje opracowania Głównego Instytutu Górnictwa w [...] "Ocena wpływu eksploatacji dokonanej i projektowanej na złoże borowiny w [...] w kontekście zachowania jego własności leczniczych" oraz "Ocena stosunków wodnych rejonu złoża borowiny w [...] w aspekcie projektowanej eksploatacji górniczej z uwzględnieniem rozwiązań projektowych mających na celu utrzymanie reżimu hydrologicznego przedmiotowego złoża oraz terenów przyległych" (2012 r.), a także podejmowane w latach 2013- 2015 prace konserwacyjne w zakresie rowów melioracyjnych i przepompowni. Opracowania te nie zostały dołączone do materiału dowodowego, a w raporcie nie przedstawiono zawartych w nich analiz. Z tego też względu nie wiadomo, czy opracowania te uwzględniały w swoich analizach przewidywane, w związku z planowanym wydłużeniem wydobycia, obniżenie złoża borowiny oraz wynikające z tego skutki dla złoża. Ponadto nie wykazano, że działania podejmowane przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o., wynikające z tych opracowań, będą skuteczne w zminimalizowaniu oddziaływania przedsięwzięcia na złoże borowiny po przedłużeniu koncesji. Z tego też względu nie można wykluczyć możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie.

Raport nie zawiera również wyczerpujących informacji w kwestii wpływu przedsięwzięcia na klimat. Jak wynika z raportu, w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, największe znaczenie dla środowiska będzie miała emisja metanu z szybów wydechowych kopalni (str. 251). Ponadto wskazano, że gaz ten — będąc gazem cieplarnianym 25-krotnie silniejszym niż dwutlenek węgla — ma znaczący wpływ na zmiany klimatu (tamże). Nie zostało to w raporcie przeanalizowane.

Brak jest oceny wpływu przedsięwzięcia na krajobraz, w tym krajobraz kulturowy. Raport w tym zakresie zawiera bardzo ogólne informacje, nie odnoszące się do konkretnych oddziaływań, które mogą wpłynąć na krajobraz, ani nie wskazuje konkretnych miejsc, w których zmiany krajobrazu mogą nastąpić. Nie oceniono skali i znaczenia tych zmian, ani nie zaproponowano działań minimalizujących i kompensujących niekorzystne zmiany w krajobrazie.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy ooś raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów przedsięwzięcia, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, a także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Z kolei z pkt. 7 analizowanego przepisu wynika obowiązek uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. W analizowanym raporcie informacji powyższych zabrakło. Opis racjonalnego wariantu alternatywnego (Wariant 2) sprowadza się do jednego zdania (str. 220 raportu), niewiele więcej informacji przedstawiono w odniesieniu do wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (Wariant 3). Wybór obu powyższych wariantów nie został w raporcie uzasadniony, ponadto nie określono przewidywanego oddziaływania tych wariantów przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu wariantu proponowanego przez inwestora (Wariant 1) nie odniesiono się do jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska. Wskazanie jego oddziaływania na środowisko zostało ograniczone do stwierdzenia, że: Planowana eksploatacja nie będzie wywierała znaczącego wpływu na Zasoby przyrodnicze i krajobrazowe położone w sąsiedztwie terenu górniczego (str. 222). Nie odniesiono się w tym miejscu do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w granicach terenu górniczego "[...]", czyli w obszarze, w którym przewidywane oddziaływanie przedsięwzięcia będzie największe. Organ odwoławczy podkreślił, że z raportu nie wynika brak możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym na elementy przyrodnicze i krajobrazowe.

W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analizowany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ze względu na wskazane i opisane braki i niejasności, nie może stanowić podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem w znaczącym i istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakresie nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy ooś. W oparciu o przedłożony raport nie jest możliwe przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na środowisko, w szczególności oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], a także w zakresie jego oddziaływania na obszary Natura 2000. W sytuacji, gdy raport nie spełnia wskazanych w ustawie ooś wymogów w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określenie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji jest niedopuszczalne. Dlatego zdaniem organu odwoławczego zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji naruszył art. 71 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustany ooś.

RDOŚ w [...] nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy w znacznym zakresie, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na podjęte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięcie, tj. określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji ocenianego przedsięwzięcia. Nie mając pełnej wiedzy o rodzaju i skali możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz elementach środowiska, na które przedsięwzięcie może oddziaływać, nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących ochrony środowiska, koniecznych do podjęcia na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ani wskazanie właściwych i skutecznych działań mających na celu zapobieganie lub ograniczanie oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska.

W analizowanej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił także, że wniosek Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2015 r. nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w ustawie ooś, bowiem nie zawiera — wymaganych przepisem art. 74 ust. 1 pkt 5 tej ustawy — wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ich braku. Przedłożone wydruki i kopie uchwał podejmujących mpzp oraz wypisów i wyrysów z mpzp, w tym przedłożone w formie dokumentów elektronicznych, nie zostały poświadczone w sposób wskazany w art. 76a Kpa, nie mogą być zatem traktowane jako dokumenty urzędowe. Z kolei pisma z urzędów gmin odsyłające do mpzp zamieszczonych na stronach urzędów nie wypełniają wymogów załącznika do wniosku, o którym mowa w art. 74 ustany ooś. Organ pierwszej instancji, nie podejmując skutecznych czynności w celu usunięcia powyższych braków, naruszył art. 64 § 2 Kpa, a także, poprzez prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty bez skutecznie złożonego wniosku, naruszył art. 73 ust. 1 ustany ooś, bowiem prowadził postępowanie z urzędu. Konsekwencją wskazanych wyżej nieprawidłowości jest naruszenie przez RDOS w [...] art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w związku z art. 80 ust. 2 i 3 ustany ooś. Organ pierwszej instancji, nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym w postaci wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał oceny lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia względem ustaleń tych planów. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że: Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W wyniku analizy uchwal zatwierdzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie stwierdzono zakazów dotyczących działalności związanej Z wydobywaniem kopalin, w tym węgla kamiennego. Powyższe uzasadnienie nie wyczerpuje obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 Kpa, w szczególności z uzasadnienia nie wynika, jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i w jakim zakresie przeanalizował organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Zdaniem organu odwoławczego zasadne są zarzuty dotyczące nierozpatrzenia uwag i wniosków złożonych przez strony w toku prowadzonego przez RDOS w [...] postępowania, przez co zaskarżoną decyzję należy uznać za zapadłą z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej — art. 7 Kpa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 Kpa oraz zasady przekonywania — art. 11 Kpa w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Zarówno akta sprawy, jak i uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2016 r. wskazują, że organ pierwszej instancji nie odniósł się i nie rozpatrzył uwag i wniosków składanych w toku postępowania m.in. przez odwołujących się. RDOŚ w [...] nie odniósł się do złożonych uwag i wniosków, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie ogranicza się do skopiowania odpowiedzi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. z pism z dnia 6 i 23 września 2016 r., będących stanowiskiem inwestora na złożone wnioski i uwagi. Działanie takie nie wypełnia obowiązku wyczerpującego uzasadnienia przez organ podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wniosku Krajowego Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie dowodów — ani z uzasadnienia decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, czy dokumenty przedłożone przez Stowarzyszenie zostały poddane ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Ponadto RDOŚ w [...] nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie dowodu i włączenie do akt opinii dotyczących złoża borowiny, na które powołuje się wnioskodawca, a także organ, uzasadniając brak znaczącego wpływu planowanej działalności na złoże. Dokumenty te nie zostały do akt włączone, przez co strony nie mogły się z nimi zapoznać i na ich temat wypowiedzieć oraz ewentualnie przedstawić kontrargumentów. Mając zatem na uwadze przepis art. 81 Kpa, nie można w sprawie przyjąć, że okoliczność powyższa została udowodniona.

RDOS w [...] naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w związku z istniejącymi znaczącymi wątpliwościami dotyczącymi przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, oraz niezgromadzenie wymaganych przepisami prawa materialnego dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, co mogło mieć wpływ na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że znaczenie wskazanych nieprawidłowości dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wykracza poza dopuszczalność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z tego też względu organ nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z przepisu art. 136 Kpa. Prowadziłoby to do rozpatrzenia sprawy co do istoty w całym jej kształcie wyłącznie przez organ odwoławczy, a tym samym skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z przywołaną zasadą, sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, przy czym rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, raz przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, RDOŚ w [...] powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które zbierze kompletny i niebudzący wątpliwości materiał dowodowy oraz podejmie rozstrzygnięcie na podstawie całości zgromadzonych dokumentów, w tym odniesie się do uwag i wniosków złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, a ponadto odniesie się do zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej tj.

art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt. 9 i 12 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U.2016.879 j.t. z dnia 2016.06.21, dalej także "ustawa o uzdrowiskach"), poprzez ich niezastosowanie i brak ustalenia, że na obszarze Gminy [...], która jest gminą uzdrowiskową, zabronione jest pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż surowce lecznicze, w tym zabronienie jest wydobywanie kopalin, których wydobywanie stanowi przedmiot planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]", dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;

co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.

a) art. 138 § 1 pkt 2) kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 roku wydanej w sprawie o znaku [...] w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy GDOŚ winien uchylić tę decyzję w całości oraz w części dotyczącej planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" zlokalizowanego na obszarze Gminy [...] orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze Gminy [...], a jedynie w pozostałej części przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Strona skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie GDOŚ do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2016 roku wydanej w sprawie o znaku [...] oraz w części dotyczącej planowanego przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" zlokalizowanego na obszarze gminy [...] orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. planowanego przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze gminy [...], a jedynie w pozostałej części przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przesłanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji określone w art. 138 § 2 kpa zaistniały jedynie co do części decyzji RDOŚ (i części postępowania prowadzonego przed RDOŚ). A contrario brak było przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w pozostałej części decyzji RDOŚ, a to w części dotyczącej Przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze Gminy [...]. W tym zakresie Organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty.

Brak możliwości zlokalizowania planowanego Przedsięwzięcia na obszarze Gminy [...], a w konsekwencji brak możności wydania w tym zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika bowiem z powszechnie obowiązujących przepisów prawa rangi ustawowej (okoliczność ta została wykazana w pkt II niniejszej Skargi), tym samym nie ma potrzeby dokonywania dalszych ustaleń, skoro przepis prawa w sposób jasny zabrania prowadzenia Przedsięwzięcia na terenie Skarżącej Gminy.

Brak możliwości zrealizowania planowanego Przedsięwzięcia w zakresie ulokowanym na obszarze gminy [...] wynika wprost z ustawy. Przepis art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust. 3 w zw. z art 38a ust. 1 pkt. 9 ustawy o uzdrowiskach jednoznacznie zakazują pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze w strefach "B" oraz "C" ochrony uzdrowiskowej.

Gmina [...] jest gminą uzdrowiskową. Zgodnie z ustawą obszar uzdrowiska został wyznaczony w granicach administracyjnych gminy [...]. Obszar ten spełnia warunki zawarte w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ( Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) i na mocy decyzji nr [...] Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. ( [...] ) został uznany za uzdrowisko w następujących kierunkach leczniczych: choroby ortopedyczno-urazowe, choroby układu nerwowego, choroby reumatologiczne, osteoporoza. Możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uzdrowiska [...] gwarantują warunki środowiskowe, zakłady i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, udokumentowane złoża naturalnych surowców leczniczych - wód leczniczych i torfów leczniczych oraz klimat o właściwościach leczniczych. Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt. 3 ustawy o uzdrowiskach na obszarze gminy wyznaczone zostały Strefy ochrony uzdrowiskowej "A", "B" i "C", uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2009r. o ustanowieniu Statutu Uzdrowiska [...] (publ. Dz. urz. woj. [...]. z dn. [...] marca 2010 r. Nr [...], poz. [...]) zastąpionego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].12.2012r. o uchwaleniu Statutu Uzdrowiska [...] (publ. Dz. urz. woj. [...]. z dn. [...] lutego 2013 r., poz. [...]). Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie 14 dni po opublikowaniu.

Leżąca w granicach administracyjnych Gminy [...] część obszaru górniczego "[...]", objęta jest w całości częściami stref ochrony uzdrowiskowej "B" oraz "C".

Skoro więc, przepisy rangi ustawowej zabraniają pozyskiwania, na obszarze Skarżącej Gminy [...], surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, to dla Przedsięwzięcia, które polegać ma właśnie na pozyskiwaniu surowców "nieleczniczych" na obszarze w którym ich pozyskiwanie jest zakazane - jako niezgodnego z prawem - nie można określić środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Decyzja RDOŚ (a także Decyzja Organu odwoławczego) winna była wyłączyć możliwość realizacji Przedsięwzięcia na terenie Gminy [...], albowiem strefa ochrony uzdrowiskowej "C" obejmuje cały obszar Gminy (§ 2 ust. 1 pkt. 3 Statutu Uzdrowiska [...]) - pokrywa się z granicami zewnętrznymi Gminy [...].

Zakazu przewidzianego w art. 38a ust. 2 pkt. 3 oraz art. 38a ust. 3 ustawy uzdrowiskowej nie wyłącza art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z2011r., Nr 73, poz. 390 wraz z późn. zm., dalej także "ustawa o zmianie ustawy o uzdrowiskach" lub "ustawą zmieniającą"].

Zgodnie z przywołanym art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o uzdrowiskach przepisów art. 38a ustawy uzdrowiskowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. W żadnej mierze Wnioskodawca ([...] "[...]") nie jest zakładem przemysłowym (w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach), który w dniu 07 lipca 2011 roku (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) "istniał (zarówno w sensie dosłownym (zajmowania terenu), jak i poprzez prowadzenie działalności) na terenie Gminy [...].

Znamiennym jest, iż przywołany przepis, jako wyjątek od reguły, winien być wykładany zawężająco, a wykładnię rozszerzającą należy odrzucić jako wykładnię contra legem.

Po pierwsze przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o uzdrowiskach dotyczy zakładu przemysłowego w znaczeniu przedmiotowym (jako zbioru rzeczy), a nie podmiotowym. Wymienia tenże przepis "zakłady przemysłowe" obok innych budowli (rzeczy), takich jak budynki, obiekty, autostrady, drogi ekspresowe, parkingi, stacje, zapory oraz urządzenia. Wobec tego, przepis ten dotyczy tylko zakazów określonych w art. 38a ust. 1 pkt 1, czyli zakazów budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) "budowli' w tym ustępie określonych, a w tym i zakazu budowy zakładów przemysłowych (w znaczeniu przedmiotowym, określonym w art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej. Wyjątek przewidziany w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej polega więc na tym, że jeżeli przed dniem wejścia w życie art. 38a ustawy uzdrowiskowej (czyli 07.07.2011r.), w strefach ochrony uzdrowiskowej istniały (były już wybudowane) "budowle" (w tym zakłady przemysłowe), których istnienie w tychże strefach na mocy nowego art. 38a ustawy uzdrowiskowej zostało zakazane, to te "budowle" mogą pozostać w strefach ochrony uzdrowiskowej.

W niniejszej sprawie zaś, Przedsięwzięcie dla którego została wydana - uchylona ostatecznie - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezgodne z prawem, nie z uwagi na zakaz określony w art. 38a ust. 1 pkt 1 (oraz w odniesieniu do strefy "B" i "C" odpowiednio w art. 38a ust. 2 pkt 3 oraz art. 38a ust. 3 ustawy o uzdrowiskach), tj. zakaz budowy zakładów przemysłowych, a z uwagi na zakaz określony odpowiednio w odniesieniu do strefy "B" i "C" w art. 38a ust. 2 pkt 3 oraz art. 38a ust. 3 'w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 9 ustawy o uzdrowiskach), tj. zakaz pozyskiwania w strefach ochronnych "B" i "C" surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze. Od tego ostatniego zakazu, ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, wobec czego zakaz ten jest bezwzględny i to niezależnie od tego, czy pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze odbywało się przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o uzdrowiskach.

Niemniej jednak, gdyby nawet hipotetycznie zgodzić się na wykładnie contra legem, zgodnie z którą art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej pozwala na pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze w strefach ochrony uzdrowiskowej jeżeli pozyskiwanie jest prowadzone przez zakład przemysłowy, który istniał w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (07.07.2011r.), to nawet tak rozumiany art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Kopalnia "[...]" (będąca własnością Wnioskodawcy) nie jest zakładem przemysłowym, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z definicją zakładu przemysłowego zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej zakład przemysłowy to "zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Kopalnia "[...]" - ani zresztą [...] "[...]" - nie trudni się działalnością wytwórczą, tylko działalnością wydobywczą. Oczywistym bowiem jest, iż kopalnia węgla nie wytwarza, lecz wydobywa ten węgiel spod ziemi.

Działalność wytwórcza jest zupełnie inną działalnością gospodarczą aniżeli działalność polegająca na wydobywaniu kopalin. W wyniku działalności Kopalni "[...]" nie powstaje żaden nowy produkt, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku działalności wytwórczej. Węgiel kamienny wydobyty na powierzchnię, nawet poddany procesowi czyszczenia i sortowania jest nadal węglem kamiennym. Możliwe przekształcenie tej kopaliny w nowy produkt (np. koks) - jako efekt działalności wytwórczej - następuje dopiero w wyniku innych działań nie objętych Przedsięwzięciem.

Niezależnie od powyższego rozróżnienia działalności wydobywczej od działalności wytwórczej w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o uzdrowiskach (07.07.2011r.) Wnioskodawca nie był zakładem przemysłowym istniejącym na terenie Gminy [...]. Na terenie Gminy [...] nie znajdują się też i nigdy się nie znajdowały obiekty budowlane służące bezpośrednio do wydobywania lub przygotowania węgla kamiennego do sprzedaży.

Zakład Górniczy [...] "[...]" znajduje się w [...] oraz w [...] (gm. [...]), co wyraźnie potwierdza treść załączników nr 8 i nr 9 do Raportu, zawierających "granice zakładu górniczego [...] "[...]", które na załączniku nr 4 opisano z kolei jako "granica własności przedsiębiorstwa górniczego".

Działalność wydobywcza węgla kamiennego na terenie Gminy [...] została podjęta przez [...] [...] dopiero w sierpniu 2013 roku (czyli ponad 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej), (dowód - pismo [...] [...] z 28.08.2013r złożone wraz z odwołaniem Skarżącej - w aktach sprawy)

Przed sierpniem 2013 roku "zakład przemysłowy" w najszerszym tego słowa znaczeniu (nawet tożsamy z obszarem górniczym) nie "istniał' na terenie Gminy [...]. "Wejście" na teren Skarżącej Gminy (czyli pojawienie się na jej terenie "zakładu przemysłowego" nastąpiło dopiero w sierpniu 2013 roku wraz z rozpoczęciem eksploatacji ściany [...] w pokładzie [...].

Na terenie Gminy [...] z mocy prawa zabronione jest prowadzenie takiej działalności jak objęta planowanym Przedsięwzięciem. W konsekwencji Przedsięwzięcie nie może być zlokalizowane na terenie Gminy, wobec czego dla tej części przedsięwzięcia nie można wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ winien zatem skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2) kpa i orzec co do istoty poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia w zakresie zlokalizowanym na obszarze Gminy [...].

Przekazanie całej sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy - w zakresie dotyczącym Przedsięwzięcia w części zlokalizowanej na obszarze Gminy [...] - nie zaistniała przesłanka określona w art. 138 § 2 kpa ergo GDOŚ był zobowiązany orzec co do istoty sprawy, stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na treść Decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. nie narusza przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą lub ustawą u.o.u.i.ś.

Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania – inwestora o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość ze względu na podniesiony zarzut utraty przez skarżącą gminę statusu strony.

Należy wskazać, że istotnie wobec treści art. 74 ust. 3a ustawy u.o.u.i.ś dodanego przez art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017r., poz.1566) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2018 r. stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Z kolei według przepisu przejściowego tj. art. 545 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 i 1566) oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej w art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W przedmiotowej sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana decyzja ostateczna eliminująca z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, co powoduje iż postępowanie w sprawie będzie prowadzone od początku, a zatem sprawa nie została zakończona. Niewątpliwe w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu odwoławczego skarżącej gminie przysługiwał status strony postępowania, gdyż co zostało potwierdzone w postępowaniu przed sądem gmina posiada tytuł własności do działek gruntu usytuowanych zarówno w granicach obszaru górniczego, jak też w granicach terenu górniczego. Decyzja kasatoryjna zapadła w wyniku oceny, że stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób dostateczny do jej rozstrzygnięcia, gdyż raport oddziaływania na środowisko stanowiący podstawę tych ustaleń zawiera istotne wady. Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie, a dokonując kontroli decyzji kasatoryjnej ocenia czy zaistniały przesłanki do jej wydania. Ustalenie czy skarżąca gmina zachowała status strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej będzie zatem konieczne i możliwe do wyjaśnienia w prowadzonym od początku postępowaniu. W aktualnym stanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwe wykluczenie interesu prawnego gminy [...] w uczestniczeniu w postępowaniu w charakterze strony ze względu na przesłanki określone w art. 74 ust. 3a ustawy u.o.u.i.ś, ze względu na prawo własności działek gruntu usytuowanych w obszarze górniczym i terenie górniczym, co powoduje, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 27b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2016 poz. 71), zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana. Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się więc do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny. W postępowaniu, ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przygotowany raport, który stanowi istotny środek dowody i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc pozytywna decyzja wskazująca, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być realizowane na warunkach w niej określonych jest wydawana wówczas, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 80 ust. 1 ustawy u.o.u.i.ś.

Organ wydający decyzję środowiskową opiera swoje ustalenia i oceny w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 ustawy właśnie na treści raportu. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 ustawy. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Raport powinien być wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy.

Istotą zarzutów sformułowanych przez skarżącą gminę jest przekonanie, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem prawa, bowiem uchylając decyzję organu I instancji nie orzekł co do istoty sprawy o odmowie wydania decyzji środowiskowej w części dotyczącej lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze Gminy [...]. Tym samym strona skarżąca nie kwestionuje wadliwości opracowanego raportu oddziaływania na środowisko.

Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy raport przedstawiony przez inwestora uniemożliwił analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, czego nie dostrzegł organ I instancji.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wtedy, gdy spełnione są wymogi wniosku i nie zachodzą podstawy do odmowy jego uwzględnienia. Skoro według art. 74 ust. 1 ustawy elementem koniecznym wniosku w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poddawany jak wskazano już kompleksowej ocenie organu, nie może być wątpliwości, że wymagania określone w zakresie raportu są wymaganiami stawianymi wobec wniosku inwestora.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy (ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5-9, pkt 13 i 14 oraz ust. 2 ). Niewątpliwe raport został opracowany w sposób pobieżny i oparty jest na przyjętym w nim podstawowym założeniu, że skoro przedsięwzięcie funkcjonuje od wielu lat oznacza to i dowodzi, że nie powoduje oddziaływań zagrażających środowisku. Podkreślić jednak należy, że ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla kamiennego i metanu nigdy nie była przeprowadzana, co potwierdza część wstępna raportu (k. 9 t. 11/12).

Jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest więc odstępstwem od tej zasady.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 66, 80 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, a także art. 81 ustawy u.o.u.i.ś.

Należy podkreślić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ma więc racji strona skarżąca, że w przedmiotowym postępowaniu organ odwoławczy nie powinien uchylając decyzję przekazywać do ponownego rozpoznania całej sprawy, gdyż zachodziły przesłanki do wydania merytorycznej decyzji w części obejmującej lokalizację przedsięwzięcia na terenie gminy [...]. Podstawą wydania decyzji kasacyjnej było bowiem wystąpienie takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy bez którego nie było możliwe jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wyjaśnienie tych okoliczności przekraczało granice dopuszczalnego uzupełnienia postępowania przez organ odwoławczy zakreślone w art. 136 kpa. Stosując prawidłowo art. 138 § 2 kpa organ zobligowany był przekazać do ponownego rozpoznania sprawę w pełnym zakresie.

Stwierdzone przez organ odwoławczy wady raportu są tak istotne i znaczące, że na jego podstawie nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i opracowany na raport nie może stanowić podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. W szczególności nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód, a tym samym także ocena wpływu przedsięwzięcia na możliwość nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami, co zgodnie z art. 81 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w przypadku zaistnienia takiego niebezpieczeństwa stanowi samoistną przesłankę do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Brak konkretnych danych i analiz w raporcie uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 również stosownie do art. 81 ust. 2 ustawy mogło stanowić samoistną negatywną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie dostrzeżonych wad raportu, w tym wynikających z niego niejasności, sprzeczności, a tym samym niewyjaśnienia przez organ I instancji sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, skoro decyzja została bezkrytycznie oparta o ustalenia tego raportu i argumentację wnioskodawcy, a organ nie dostrzegł nawet, że w raporcie pominięto niektóre jednolite części wód powierzchniowych ani też, że oceny wpływu przedsięwzięcia na stan [...] dokonano w oparciu o nieobowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy.

Zasadnie zauważył organ odwoławczy, że opis przedsięwzięcia w zakresie jego lokalizacji nie precyzuje konkretnych miejsc, w których eksploatacja będzie prowadzona, ani pokładów z których węgiel będzie wydobywany, a ten ogólny opis odnoszący się do obszaru górniczego [...] nie jest wystarczający z punktu widzenia przedmiotowego postępowania. Brak wiedzy co do lokalizacji przedsięwzięcia uniemożliwia przeprowadzenie oceny oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, jak też stwierdzenie zgodności lokalizacji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę umożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej (art. 80 ust. 2 ustawy ). Z tego punktu widzenia nie jest wystarczające ogólnikowe odniesienie się przez organ I instancji do braków zakazów w uchwalonych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego działalności związanej z wydobywaniem węgla kamiennego. Co więcej kwestia lokalizacji przedsięwzięcia (miejsc eksploatacji i pokładów) może mieć znaczenie z punktu widzenia wskazania przez organ wariantu realizacji przedsięwzięcia możliwego do zaakceptowania ze względu na oddziaływanie na środowisko (art. 81 ust. 1 ustawy). Należy podkreślić, że z raportu wynika, że choć zasięg planowanej eksploatacji nie wiąże się z zajmowaniem nowych złóż, to jednak zakłada się możliwość eksploatacji nowych pokładów węgla kamiennego w granicach tego samego złoża (k. 217 t. 11/12)

Analiza treści raportu w części dotyczącej przedstawionych przez inwestora wariantów wskazuje, że raport w istocie nie zawiera ani opisu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, jak też opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz wariantu alternatywnego. Dla spełnienia ustawowego wymogu przedstawienia opisu 3 wariantów w raporcie nie jest wystarczające stwierdzenie przez wnioskodawcę, że zaproponowany przez niego wariant ze względów techniczno – ekonomicznych wydaje się być najkorzystniejszy pod względem oddziaływania na środowisko. Jest to jedynie subiektywna opinia inwestora, która nie znajduje oparcia w treści sporządzonego raportu, bowiem nie wynika tak naprawdę z analizy obiektywnych przesłanek. Treść art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy niewątpliwe zakłada konieczność przedstawienia, jak też uzasadnienie wyboru i określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Ustawodawca zakłada zatem wynikającą z istnienia potencjalnej możliwości przedstawienia różnych wariantów planowanej inwestycji, konieczność ich analizy przez inwestora i przedstawienia w taki sposób, by organ wydający środowisko dysponował materiałem do dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Inwestor nie może więc z góry ograniczać możliwości analizy oddziaływań na środowisko wynikających z różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia przez przedstawienie lakonicznego uzasadnienia tylko jednej wersji, przy wyborze której kierował się na dodatek jako decydującym czynnikiem ekonomicznym. Założenie ustawodawcy wydaje się wskazywać, że obiektywnie zawsze istnieje możliwy do realizacji wariant korzystniejszy dla środowiska niż ten proponowany przez inwestora, dla którego przecież względy ekonomiczne, a więc mniejsze wydatki na realizację przedsięwzięcia, a następnie jego eksploatację mają niewątpliwie największe znaczenie. Zawsze więc można zaproponować wariant, który stanowi modyfikację tego samego rodzaju przedsięwzięcia także w zakresie powodującym mniejsze oddziaływania na środowisko. Te alternatywy mogą wiązać się przykładowo z usytuowaniem inwestycji, zastosowaniem innej technologii, zastosowaniem różnej generacji urządzeń.

Inwestor nie spełnił więc wskazanych w ustawie wymogów dotyczących przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. Opis racjonalnego wariantu alternatywnego sprowadza się do jednego zdania, które nie wyjaśnia nawet na czym alternatywa miałaby polegać (k. 220 t. 11/12). Niewiele więcej informacji inwestor przedstawił w odniesieniu do wariantu najkorzystniejszego dla środowiska tj. prowadzenia eksploatacji z zastosowaniem podsadzki hydraulicznej. To stwierdzenie teoretyczne o istnieniu potencjalnych innych możliwości, w tym rozwiązania najkorzystniejszego dla środowiska nie wystarcza, by uznać, że inwestor sam dokonywał jakiejkolwiek analizy możliwych rozwiązań, do czego jest zobowiązany, ale też, że przedstawił informacje, które pozwoliłyby na taką ocenę organowi, skoro brak jest opisu i oddziaływań dla środowiska zasugerowanych tylko rozwiązań.

Organ odwoławczy słusznie zauważył, że w raporcie nie uwzględniono oddziaływania przedsięwzięcia na jednolite części wód powierzchniowych [...] "[...]" oraz "[...]", a tym samym ten zakres oddziaływania został również całkowicie pominięty przez organ I instancji. Organ prawidłowo ustalił, że pobieżnego i niewystarczającego opisu oddziaływania w zakresie wód powierzchniowych dokonano w oparciu o nieaktualne rozporządzenie Ministra Środowiska z 22 października 2014 r., a nie w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z 21 lipca 2016 r. w sprawie sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych, które dokonało istotnych zmian wartości granicznych dla poszczególnych klas wód w przypadku znacznej części wskaźników charakteryzujących [...]. Organ prawidłowo wskazał, że choć w raporcie zawarto takie stanowisko, to jednak nie zostało wykazane, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia wyznaczonych celów środowiskowych dla [...] do 2027 roku a także, że w raporcie nie opisano stanu poszczególnych [...], ani wyznaczonych dla nich celów, nie odniesiono się do poszczególnych wskaźników w zakresie elementów biologicznych, hydromorfologicznych i fizykochemicznych, pominięto oddziaływanie w postaci osiadania i deformacji terenu. Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że organ I instancji nie zauważył rozbieżności pomiędzy raportem, a jego uzupełnieniem w zakresie możliwych obniżeń terenu, które według załącznika nr 19 do raportu mogą dochodzić nawet do 3,50 m, co może skutkować nieosiągnięciem wyznaczonych celów środowiskowych dla [...]. Prawidłowo ocenił także organ odwoławczy, że przedstawiony w raporcie opis oddziaływania przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze nie jest wystarczający, skoro sprowadza się on wyłącznie do wymienienia gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną, a nie dostarcza żadnych danych wynikających z przeprowadzonych badań oraz inwentaryzacji i opiera na niezawierającym żadnego uzasadnienia twierdzeniu o braku oddziaływania. W ocenie sądu także słuszne jest stanowisko organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na gatunki i siedliska przyrodnicze dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000 skoro z raportu wynika, że projektowane eksploatacja węgla graniczy z obszarami Natura 2000 lub minimalnie nachodzi na granice tych obszarów (k. 208 t. 11/12). Wbrew twierdzeniom zawartym w raporcie nie wskazano żadnych działań minimalizujących i kompensujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko (podrozdział 8.3). W raporcie nie zawarto wyczerpujących informacji także w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na klimat, mimo stwierdzenia znaczącego wpływu emisji metanu na zmiany klimatu, a także nie zawarto oceny wpływu przedsięwzięcia na krajobraz.

Słusznie zarzucił organ odwoławczy, że organ I instancji nie odniósł się samodzielnie do wielu uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania, bowiem w uzasadnieniu decyzji skopiował wyłącznie stanowisko inwestora. Prawidłowo zauważył istniejące braki w materiale dowodowym dotyczące wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też dokumentów na których oparł się organ, a nie dołączył ich do materiału dowodowego sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w stopniu, który umożliwiał rozstrzygnięcie sprawy. Ocena organu odwoławczego, iż konieczne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego była uzasadniona, a zatem nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Skoro organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy merytorycznie również sąd nie może wypowiadać się co do meritum, gdyż formułowanie oceny co do ewentualnego naruszenia przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych przez realizację przedsięwzięcia byłoby przedwczesne.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.