Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1597/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia del. NSA Janina Kosowska Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 3000/15 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 3000/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp.j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ul. [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem od ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w B..

Na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r.

Kolejno, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2015r. wnieśli M.J., J.L. oraz W.C. zaznaczając, że jako strony nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę objętego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], i wywodząc swój interes prawny z faktu posiadania przez nich prawa własności działek, które w ich ocenie znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. uznając, że wskazana decyzja nie jest obarczona wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a., a obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawców. Oznaczało to, że Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., jako wszczęte przez podmioty niebędące stroną postępowania, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organ przypomniał, iż umorzenie postępowania przez Wojewodę Podlaskiego nastąpiło z tego powodu, że żadnemu z wnioskodawców nie przysługiwał przymiot strony. Wskazał także, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmował swym zakresem działek o nr ewid. [...] (własność W.C.), [...] (własność skarżącego), [...] (własność J.L.). Położenie tych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wykluczało uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności projektowana inwestycja nie niosła ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o nr ewid. [...]. Organ wskazał także, iż kwestie naświetlenia i przesłaniania budynków normuje wyczerpująco § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Mając na uwadze treść ww. § organ stwierdził, że wysokość projektowanego obiektu (11,3 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżących (tzn. od granicy działki o nr ewid. [...] – ok. 8 m, nr ewid. [...] – ok. 14 m i nr ewid. [...] – ok. 18,5 m), sprawiają, że działki o ww. numerach z całą pewnością nie znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zarówno M.J., J.L. jak i W.C. mogli bowiem bez przeszkód wybudować na należących do nich nieruchomościach budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek o nr ewid. [...] w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (4 m). Odległość dzieląca taki budynek od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nr I) wynosiłaby odpowiednio: ok. 12 m, ok. 18 m i ok. 22,5 m. Byłaby więc większa aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanego rozporządzenia. Dalej organ wyjaśnił, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. na podstawie § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), jak również § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00-17:00) rozporządzenia. Planowane przedsięwzięcie nie wpływałoby na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiałoby powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), ponadto nie pozbawia działek o numerach ewid. [...] dostępu do drogi publicznej.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia podtrzymał w całości argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli M.J. i J.L., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.L., wobec nieuiszczenia wpisu od skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga M.J. nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, w sposób właściwy wydał zaskarżoną decyzję, badając wszystkie istotne okoliczności, a następnie wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd podzielił stanowisko organu dotyczące wyjątkowego charakteru postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z czym nie była możliwa ocena podniesionych przez skarżących zarzutów przeciwko decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił brak uprawnienia wnioskodawców do występowania w postępowaniu nieważnościowym w roli strony zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak też stanowiącym w odniesieniu do niego lex specialis – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podobnie, słuszna była przyjęta przez organ definicja pojęcia obszaru oddziaływania w niniejszej sprawie istotna dla rozstrzygnięcia, czy skarżący występujący w obecnej sprawie posiadali przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Podlaskiego, a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu drugiej instancji w postępowaniu odnoszącym się do decyzji Prezydenta Miasta B.

Organ zasadnie stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Końcowo Sąd dodał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. była już wcześniej badana w postępowaniu toczącym się w zwykłym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydający wyrok z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1590/15 nie stwierdził naruszenia prawa przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i oddalił skargę M.J. Jeśli zatem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. była zgodna z prawem, to nie ma podstaw, aby stwierdzić jej nieważność. Konsekwentnie, zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw, aby uznać iż decyzja tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. kontrolowana następnie i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. była w jakikolwiek sposób wadliwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (pismo z dnia 16 maja 2017 r.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne odmówienie skarżącemu przymiotu strony i w konsekwencji wydanie niesłusznego orzeczenia.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie, jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. Wniesiono również o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W związku ze śmiercią J.L., zostali ustaleni jej następcy prawni, którzy zostali zawiadomieni o terminie rozprawy.

W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2019 r. M.J. podniósł, iż celem niniejszego postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydenta Miasta B., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp.j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, stąd skarżący przedstawił dodatkowe dowody na poparcie twierdzeń skargi kasacyjnej, w tym rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, w których przyznano skarżącemu status strony we wznowionym postępowaniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. skarżący poparł wywiedzioną skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Zaś decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp.j. pozwolenia na budowę inwestycji dot. dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w B. z uwagi na to, że żadnemu z wnioskodawców nie przysługiwał przymiot strony, gdyż uznano, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmował swym zakresem działek o nr ewid.: [...] (własność W.C.), [...] (własność M.J.), [...] (własność J.L.).

Nie jest sporne, iż w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe wszczęto (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 30 czerwca 2015 r.) na skutek wniosku M.J., J.L. i W.C. z dnia 8 czerwca 2015 r. We wniosku tym powoływano się na okoliczność pominięcia wnioskodawców jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i wskazywano na samą wadliwość tejże decyzji.

Zatem należy wyraźnie zaakcentować, iż przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. odnosi się wyłącznie do oceny zaistnienia wad kwalifikowanych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo w trybie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę M.J. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. jako całkowicie bezzasadną, albowiem decyzja ta odpowiada prawu. W ramach tego postępowania trafnie przyznano bowiem, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nie jest obarczona jakąkolwiek wadą kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjne, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przede wszystkim, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wnioskodawcy w tej sprawie nie brali udziału w postepowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] i nie doręczono im decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W doktrynie oraz orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999r. IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Jednakże po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu (a tak było z wnioskodawcami) może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Zatem przeprowadzenie postępowania bez udziału strony daje podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017).

Analiza akt administracyjnych wskazuje, iż skarżący kasacyjnie (wraz z pozostałymi wnioskodawcami) uruchomił zarówno postępowanie wznowieniowe (podanie złożone 24 listopada 2014 r.), jak i postępowanie nieważnościowe (wniosek z dnia 15 grudnia 2014 r.) wobec decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. Ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak przymiotu strony wnioskujących o przeprowadzenie tego postępowania nadzwyczajnego została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i ten prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1590/15 oddalił skargę M.J. Tak więc kolejny wniosek (z dnia 8 czerwca 2015 r.) o stwierdzenie nieważności, tym razem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. złożony został jeszcze przed rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję objętą niniejszym postępowaniem nadzwyczajnym. Nie można było zatem do sytuacji zaistniałej w tej sprawie wprost zastosować uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 w której przyjęto, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, co już wyżej zasygnalizowano, zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. zaskarżonymi decyzjami, albowiem wnioskodawca, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, nie doręczono mu decyzji wydanej w sprawie i nie mógł złożyć odwołania wraz z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję, nie może być uznany za stronę postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Zauważyć w tym miejscu należy, że istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Jak wynika z powyższego organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może - wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie - rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Tylko zatem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek.

Tak więc we wszczętym postępowaniu nieważnościowym dot. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. w pierwszej kolejności oceniono uprawnienie wnioskodawców do występowania w tym postępowaniu nadzwyczajnym w roli strony. W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznano, iż zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnioskodawcy nie są stronami postępowania nieważnościowego i w konsekwencji ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. Strona która nie brała udziału w postępowaniu (a tak było z wnioskodawcami) może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji zasługuje na aprobatę.

Jednocześnie dla potwierdzenia zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r. ma okoliczność, iż właśnie ta decyzja której skarżący kasacyjnie domaga się eliminacji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, poddana została kontroli legalności przez Sąd administracyjny i uznana została wskazywanym wyżej prawomocnym wyrokiem z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 1590/15 za zgodną z prawem. Ten prawomocny wyrok wiąże w trybie art. 170 p.p.s.a. Dlatego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że jeżeli decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. była zgodna z prawem, to właściwie nie ma najmniejszych podstaw, aby stwierdzić jej nieważność, tym bardziej że wnioskodawcy jako wadę tej decyzji powołują tożsamą argumentację z wcześniej prezentowaną, w tym tę przesłankę, iż nie brali udziału we wskazywanym wyżej postępowaniu o pozwolenie na budowę jako strony, mimo że ich zdaniem winni w nim uczestniczyć.

Skarga kasacyjna w żaden sposób nie uzasadnia zmiany wyżej wyrażonego stanowiska o pełnej legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności przywołanej powyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne odmówienie skarżącemu przymiotu strony i w konsekwencji wydanie niesłusznego orzeczenia jest nieskuteczny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W okolicznościach tej sprawy skarżący kasacyjnie zarzuca rażące naruszenie prawa, a to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach postępowania nieważnościowego nie sposób uznać, aby doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia, czy skarżący kasacyjnie był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przez Prezydenta Miasta B. o udzieleniu pozwolenia na budowę budzi istotne wątpliwości, które są spowodowane przede wszystkim nieprecyzyjnym sformułowaniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczyć należy, iż przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, reguluje przepis szczególny, tj. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia szczegółowych analiz i poczynienia niezbędnych ustaleń, tak więc nie można wyprowadzić w takiej sytuacji wniosku o oczywistości naruszenia prawa w opisanym wyżej zakresie. W związku z tym nie można przyjąć, że organ administracji rażąco naruszył art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznając, że skarżący kasacyjnie nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności innego postanowienia w którym, co jest niesporne, nie brał udziału jako strona, zaś stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z reguły jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Stroną postępowania nadzwyczajnego może być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, ale skarżący kasacyjnie nie wykazał takich przesłanek w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r.

W żadnym razie nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa w decyzji z dnia [...] maja 2015 r., gdyż nie jest oczywiste zarówno to, że skarżący był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak również to, że skarżący stroną tego postępowania nie był. Kwestia ta winna zostać przesądzona w postępowaniu wznowieniowym, którego wszczęcia skarżący kasacyjnie również domagał się i takie postępowanie zostało uruchomione. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala zaś wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie uznać by zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., dotknięta była rażącym naruszeniem prawa - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stąd też nie podzielono zarzutu skargi kasacyjnej i w efekcie uznano zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu. Skoro skarga kasacyjna była całkowicie nieusprawiedliwiona, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono ją.

W wyroku nie orzeczono o kosztach postepowania kasacyjnego z wniosku uczestnika postępowania [...] sp.j. albowiem nie było podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w sentencji przedmiotowego wyroku.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.