Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1363/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.114 ust.1 pkt1 lit b i 140 ust.1 pkt 4 lit.a
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art.107 § 1 i § 2 i 156 usty.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 436/05 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [....]. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. przyznaje z środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie adwokatowi A. Z. kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z 22% podatkiem od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. uchylił zaskarżoną przez P. Z. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .[...] z dnia .[...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień kat. B oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [....]. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.), skierował P. Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie orzekł, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do 24 października 2004 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzją z dnia [....]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że P. Z. zwrócił się do organu z prośbą o przesunięcie terminu do złożenia egzaminu na okres po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności, informując przy tym, że koniec tej kary został określony na dzień 16 lutego 2007 r. Powyższe pismo potraktowane zostało jako odwołanie, gdyż strona zakwestionowała w nim wyznaczony termin sprawdzenia kwalifikacji. Złożone odwołanie nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma na celu ustalenie, czy osoba nagminnie naruszająca zasady ruchu drogowego przyswoiła w dostatecznym stopniu wiedzę teoretyczną i praktyczną w zakresie prowadzenia pojazdów. Bez pozytywnego wyniku takiego sprawdzianu osoba ta nie powinna prowadzić pojazdu, bowiem stwarza potencjalne zagrożenie dla innych uczestników ruchu. Ponieważ w aktach sprawy brak dowodu, iż prawo jazdy P. Z. zostało zatrzymane, przedłużenie terminu mogłoby spowodować, iż skarżący korzystałby z prawa jazdy np. w razie uzyskania przepustki z zakładu karnego.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podkreślając, że wnosił o zmianę terminu złożenia egzaminu, gdyż ze względu na osadzenie w zakładzie karnym nie będzie mógł go złożyć w wyznaczonym czasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Przepisy powyższej ustawy, jak również przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 236, poz. 1998), nie odnoszą się jednak do terminu, w jakim powinien zostać przeprowadzony egzamin sprawdzający kwalifikacje. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego powinien on być możliwie krótki, a jednocześnie realny. Organ nie może bowiem wydać decyzji, która już w dacie jej wydania byłaby niewykonalna z przyczyn niezależnych od adresata. Ponieważ w odwołaniu P. Z. podniósł, iż z uwagi na osadzenie go w zakładzie karnym nie jest w stanie złożyć egzaminu w wyznaczonym terminie, organ odwoławczy powinien był dokonać ustaleń między innymi czy faktycznie odbywa on karę pozbawienia wolności oraz kiedy przewidywany jest koniec tej kary. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem nie tylko sprawdzenie poprawności wydanego w I instancji rozstrzygnięcia, ale i ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego. Skoro ustalenia takie nie zostały dokonane, uznać należy, że Kolegium, rozstrzygając sprawę, uchybiło zasadom określonym w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1270, ze zm. – dalej kpa), a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem wszechstronnie okoliczności sprawy, nie ustosunkował się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony, a ponadto uwzględnił jedynie interes publiczny, bez podjęcia próby zharmonizowania go z interesem indywidualnym strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Kolegium zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że fakty znane sądowi z urzędu wymagają dalszego postępowania wyjaśniającego,

2) przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami kierujący winien poddać się w możliwym dla niego terminie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi odwoławczemu brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W aktach administracyjnych i sądowych znajdują się dokumenty zawierające informację, iż P. Z. odbywa karę pozbawienia wolności orzeczoną wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt II K 293/02, zaś koniec tej kary przypada na 15 lutego 2007 r. Przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego na potwierdzenie tego faktu nie było zatem konieczne. Ponadto organ podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego termin sprawdzania kwalifikacji winien być możliwie krótki. Nie może zgodzić się jedynie z twierdzeniem, że data ta powinna być w każdym przypadku tak oznaczona tak, aby umożliwić kierowcy przystąpienie do zdawania przedmiotowego egzaminu. Pełnomocnik Kolegium wskazał na inne niż pobyt w zakładzie karnym okoliczności utrudniające lub uniemożliwiające przystąpienie do egzaminu np. długotrwały wyjazd za granicę lub leczenie szpitalne. Podkreślił również, że z uwagi na możliwość opuszczenia zakładu karnego przed terminem, np. wskutek warunkowego, przedterminowego zwolnienia, jak również korzystania z przerwy w odbywaniu kary bądź przepustki lub też wykonywania pracy kierowcy w warunkach pozbawienia wolności, P. Z. mógłby de facto korzystać z uprawnienia do kierowania pojazdami, bez wykonania nałożonego nań obowiązku. Dlatego zdaniem organu wykładni art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym należy dokonywać w kontekście skutków niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a zatem łącznie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji stanowił art. 114 ustawy ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.), który przewiduje, że kontrolnemu sprawdzaniu kwalifikacji kierowców podlega między innymi osoba skierowana decyzją starosty, wydaną na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, a więc za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b). Przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia on także starosty do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W razie niepoddania się obowiązkowi złożenia egzaminu, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Również ten przepis nie określa daty sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Omawiana kwestia podlega zatem rozstrzygnięciu dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art.140 ust.1 pkt.4 a Prawa o ruchu drogowym. Natomiast decyzja, o jakiej mowa w art.114 § 1 ust.1 pkt.1b ustawy, rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin.

Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie gdy przewiduje to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zatem wszystkie elementy decyzji, zarówno rozstrzygnięcie, jak i warunki, terminy i inne dodatkowe zastrzeżenia, winny mieć oparcie w przepisach ustawowych lub wykonawczych. Potwierdza to art. 107 § 2 kpa, stanowiący, iż poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile stanowią tak przepisy szczególne. W braku podstawy prawnej do ustalenia np. terminu wykonania nałożonego obowiązku, termin ten należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej, a zatem nieważny zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, kom. do art. 107, lp. 29; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 107, lp. 23). Powyższy pogląd prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjny między innymi w sprawach z zakresu prawa budowlanego. W wyroku z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97 (Lex nr 47792) NSA wyraził stanowisko, że brak w przepisach podstawy do określenia terminu rozbiórki stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą jej nieważnością w części ustalającej taki termin (por. także wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 25 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2562/93, OSP z marca 1996 r., lp. 51).

Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zatem przyjął, że decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy może w ogóle zawierać rozstrzygnięcie także w przedmiocie terminu poddania się takiemu egzaminowi. Naruszył tym samym powołane w skardze kasacyjnej art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną ich wykładnię..

Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy P. Z. rzeczywiście przebywa w zakładzie karnym i kiedy przewidywane jest zakończenie kary. W opinii Sądu brak tych ustaleń podważył zaufanie obywatela do organów państwa, a także naruszył m.in. zasadę prawdy obiektywnej. Ocenę tę uznać należy za nieprawidłową zarówno w świetle przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego, jak i okoliczności rozpatrywanej sprawy. Wszelkie powoływane przez Sąd I instancji dane wynikały bowiem zarówno z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, jak i dołączonych do akt sądowych. Jakiekolwiek ewentualne naruszenia organów administracyjnych w tym zakresie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, a zatem tylko takie zarzucone organowi uchybienia nie mogły stanowić podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponieważ strona skarżąca postawiła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i okazały się one zasadne, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 188 ustawy P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł zgodnie z art. 250 ustawy P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).