Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 102/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i2, art. 30 ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. S. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2012 r., uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2011 r., która nakazano J. i R. S. rozbiórkę części garażu usytuowanego na działce nr [...] a.m. [...] przy ul. [...] w S.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy na terenie posesji przy ul. [...] w S. garażu, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ ten, decyzją z dnia 25 listopada 2009 r., nakazał Państwu J. i R. S. rozbiórkę garażu wybudowanego na terenie działki nr [...] a.m. [...] przy ul. [...] w S.

Przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2011 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zalecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania i świadków (w trybie art. 89 § 2 k.p.a.), wskazując, że dokładnego ustalenia wymaga data wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego, materiał dowodowy w tym zakresie jest bowiem rozbieżny.

Decyzją z dnia 26 lipca 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. i R. S. rozbiórkę garażu usytuowanego na działce nr [...] a.m. [...] przy ul. [...] w S.

- poprzez całkowitą rozbiórkę zadaszenia garażu,

- całkowitą rozbiórkę ściany frontowej garażu od strony ulicy [...],

- częściową rozbiórkę ściany bocznej garażu przy schodach terenowych dostosowując wysokość tej ściany do wysokości istniejących schodów, wskazując, że całkowita rozbiórka tej ściany mogłoby doprowadzić do osunięcia się schodów terenowych istniejących bezpośrednio przy garażu,

- oraz rozbiórkę części ściany bocznej garażu od strony posesji nr [...] powyżej wysokości 2,20 m; uzasadniając zakres rozbiórki w tym zakresie organ wskazał, że przedmiotowa ściana boczna garażu z uwagi na usytuowanie przy granicy z działką sąsiednią stanowi jednocześnie ogrodzenie pomiędzy posesją nr [...] a nr [...], zaś budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m pomiędzy prywatnymi posesjami nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W decyzji wskazano, że nakaz rozbiórki nie objął ściany tylnej garażu, albowiem w toku prowadzonego postępowania inwestor oświadczył, że w 2009 r. przy zakupie nieruchomości zastał od strony ulicy w miejscu obecnego garażu, miejsce postojowe otoczone murem oporowym wkopanym w ziemię (...) Dawne, istniejące, stare mury oporowe ze względu na zły stan zostały częściowo rozebrane i wzmocnione nowymi płytami prefabrykowanymi typu L, które stanowią obecnie funkcję muru oporowego i jednocześnie ścian garażu. Rozbiórka tylnej ściany garażu stanowiącej mur oporowy mogłaby spowodować uszkodzenia budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie garażu. Złożona w organie opinia techniczna z marca 2011 r. potwierdza, że konstrukcja ścian jest bezpieczna i nie budzi żadnych zastrzeżeń. W opinii stwierdzono, że ściana tylna obciążona jest parciem gruntu o wys. 1,70 m, co przenosi ścianka żelbetowa o gr. 15 cm. Z uwagi na wtopienie podstawy "elek" w posadzkę cementową niemożliwy jest jakikolwiek przesuw i obrót elementów prefabrykowanych. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wyłączenie spod nakazu rozbiórki tylnej ściany garażu jest uzasadnione.

Organ stwierdził sprzeczność istniejącej zabudowy z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu przekroczenia określonej jako nieprzekraczalnej linii zabudowy i wybudowania garażu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. K., współużytkownik działki nr [...] w S., zaprzeczając twierdzeniom organu pierwszej instancji, że garaż został wybudowany przy wykorzystaniu starych murów oporowych. Według odwołującego się, garaż został wybudowany w miejscu skarpy. A. K. zakwestionował spójność i wiarygodność zeznań świadków, które składano bez zakreślenia rygoru odpowiedzialności karnej. Wskazał on, że inwestor nie występował do niego o zgodę na wybudowanie murów oporowych tworzących garaż, na budowę których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zażądał również poszerzenia przedmiotu rozbiórki o pozostałe elementy inwestycji, czyli schodki przyległe do muru oporowego oraz ścieżkę i furtkę przyległą do garażu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji działając w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę garażu nie wzywając wcześniej inwestorów do przedłożenia stosownej dokumentacji, w tym zaświadczenia Prezydenta o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego, dokonana przez organ pierwszej instancji samodzielna ocena zgodności z planem nie mogła zastąpić stanowiska właściwego organu w tym przedmiocie, a tym samym orzeczona rozbiórka jest przedwczesna.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania, że ściany garażu należy rozebrać w całości wskazał, że nakaz rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Jednakże z powyższego przepisu nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego mógł w granicach uznania administracyjnego samowolnie określić zakres nakazu rozbiórki tj. w odniesieniu do całości lub części samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru budowlanego jest natomiast zobligowany do wydania nakazu rozbiórki tych wszystkich elementów inwestycji, które powstały w warunkach samowoli budowlanej i które były objęte postępowaniem prowadzonym w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że konieczne jest ustalenie zakresu robót budowlanych jakie zostały wykonane przez inwestorów w trakcie realizacji garażu. Wobec zarzutów strony odwołującej się w zakresie mocy dowodów ze świadków oraz rozbieżności w wyjaśnieniach składanych przed Prokuratorem przez R. S. organ odwoławczy zalecił przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zmierzającej do skonfrontowania stanowisk stron i świadków w powyższym zakresie. Organ wskazał, że przesłuchiwani na rozprawie świadkowie powinny mieć świadomość grożącej im odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, potwierdzić fakt wysłuchania i zrozumienia pouczenia o takiej odpowiedzialności.

W odniesieniu do kwestii rozszerzenia przedmiotu postępowania o pozostałe elementy inwestycji tj. schody przyległe do ściany bocznej garażu, ścieżkę przyległa do garażu oraz furtkę przyległa do garażu wskazano, że mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego i z takim wniosek należy zwrócić się do organu I instancji, celem wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu administracyjnym naruszył zasadę prawdy obiektywnej w ten sposób, że nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 241 § 1 k.k., poprzez uznanie za dopuszczalny dowód z protokołu z przesłuchania w charakterze świadka H. K. przeprowadzonego w postępowaniu prowadzonym pod nadzorem Prokuratora Rejonowego w S. (1 Ds. [...]), przedłożonego przez uczestnika postępowania A. K. bez wymaganego prawem zezwolenia, wbrew zakazowi z art. 241 § k.k. oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji o częściowej rozbiórce obiektu budowlanego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych. Według skarżącego organ I instancji przeprowadził kompleksowo postępowanie dowodowe zbierając zeznania od wielu świadków. Podkreślono, że zeznania A. K. należało ocenić uwzględniając jego stosunek do skarżącego, z którym pozostaje w konflikcie.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że naruszenie art. 28 Prawa budowlanego obligowało organ do wszczęcia procedury z art. 48 Prawa budowlanego, w toku której zobowiązuje się inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec braku takiego zobowiązania organ odwoławczy był zmuszony do uchylenia decyzji organu I instancji.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. A. K. – uczestnik postępowania ustosunkował się do zarzutów skargi i wniósł o oddalenie jej w całości. W zakresie sprzeczności w ustalonym stanie faktycznym, uczestnik zwrócił uwagę na brak uwzględnienia dowodów przedstawianych przez niego w toku postępowania oraz na nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zaleconej przez organ odwoławczy po pierwszej decyzji kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu skargi o bezprawne użycie w postępowaniu administracyjnym protokołu z przesłuchania H. K. w toku postępowania prokuratorskiego, uczestnik wyraził pogląd, że takie wykorzystanie protokołu z postępowania prokuratorskiego nie wyczerpuje znamion przestępstwa rozpowszechniania publicznego wiadomości z postępowania przygotowawczego z art. 241 § 1 k.k., a w postępowaniu administracyjnym jako dowód może być użyte wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. A. K. poparł argumentację organu odwoławczego w zakresie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wezwania inwestora o przedłożenie dokumentacji dotyczącej zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2012 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2011 r. orzekającą rozbiórkę określonych elementów garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowił natomiast art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Organ drugiej instancji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a w oparciu o poczynione ustalenia sformułował prawidłowe wnioski.

Uchylona, mocą kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce garażu podjęta została po ponownym rozpoznaniu sprawy skierowanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mocą decyzji kasacyjnej z dnia 26 stycznia 2011 r. W decyzji tej organ odwoławczy zalecił, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której zainteresowane podmioty oraz osoby posiadające wiedzę na temat inwestycji przekazałyby informacje z nią związane, a organ mógłby dokonać ich weryfikacji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że z wyjaśnień A. K. wynikało, że w miejscu garażu na przełomie 2008 i 2009 r. była skarpa i brak było jakichkolwiek elementów murów oporowych, garaż wybudowano w całości w 2009 r., a konstrukcje żelbetowe były ustawione przez R.S., a R.S. zaprzeczył tym okolicznościom.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie zastosował się do wskazówek organu odwoławczego, co doprowadziło m.in. do zaniechań w zakresie zgromadzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do poczynienia kompleksowych i wszechstronnych ustaleń faktycznych.

Organ pierwszej instancji poprzestał bowiem na zgromadzeniu pisemnych oświadczeń złożonych przez osoby będące właścicielami sąsiednich nieruchomości tj. M. N. zamieszkałego przy ul. [...] i J. T. zamieszkałego przy ul. [...] oraz H. K. – poprzednika prawnego R. S., który zbył na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w S. Organ uzyskał również wyjaśnienia inwestora skarżącego R. S. z dnia 7 lutego 2011 r. i z dnia 20 lipca 2011 r. oraz opinię techniczną sporządzoną na zlecenie skarżącego, w której oceniono stan ścianki oporowej we wnęce garażowej na działce nr [...] w S.

Analiza oświadczeń złożonych przez sąsiadów prowadzi do wniosku, że są one ze sobą sprzeczne. M. N. twierdził bowiem, że w miejscu obecnego garażu istniała wcześniej częściowo zadaszona i zasypana ziemią budowla, która służyła za składowisko śmieci. Natomiast J. T. oświadczył, że na działce przy ul. [...] znajdowało się stanowisko do garażowania samochodu bezpośrednio z ulicy w miejscu istniejącego obecnie garażu. Były użytkownik wieczysty przedmiotowej działki twierdził zaś, że na miejscu dzisiejszego garażu były dwa miejsca postojowe na samochody zabezpieczone murem oporowym.

Rozbieżności wyłaniające się z przywołanych oświadczeń pogłębiają dodatkowo rozbieżności w wyjaśnieniach samego inwestora R. S. W piśmie z dnia 7 lutego 2011 r. skarżący twierdził bowiem, że w 2009 r. przeprowadził adaptację istniejącego przy zakupie nieruchomości obiektu, a przystosowując go na cele garażu przeprowadził wymianę dachu, wzmocnił ściany, wstawił bramę, obłożył płytami styropianowymi i pokrył tynkiem. W piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. R. S. wyjaśnił natomiast, że kupując nieruchomość zastał na niej w miejscu obecnego garażu miejsce postojowe otoczone murem oporowym wkopanym w ziemię. Wykorzystując elementy prefabrykowane wybudował na nich obecny garaż. Dawne mury oporowe ze względu na zły stan zostały częściowo rozebrane i wzmocnione nowymi płytami typu L, które obecnie pełnią funkcję muru oporowego i jednocześnie ścian garażu. Z przytoczonych wyjaśnień skarżącego nie można wyciągnąć jednolitych wniosków co do stanu zagospodarowania tej części działki nr [...], w której obecnie znajduje się garaż, istniejącego w dacie zakupu. Dla oceny legalności w świetle Prawa budowlanego przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych istotne natomiast jest czy w dacie zakupu istniał w tej części obiekt budowlany i czy obecny garaż jest jego wyremontowaną i przebudowaną wersją, czy istniały muru oporowe i czy te mury zostały w takcie robót budowlanych rozebrane, a jeśli tak, to czy w części czy w całości. Organ nie wyjaśnił także, czy ewentualne wcześniej istniejące na nieruchomości obiekty wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć należy, że mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, jako budowla, wymaga pozwolenia na budowę. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1), a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2010 r., II SA/Bk 54/10, LEX nr 619895; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2012 r., II SA/Rz 805/11, LEX nr 1109846). W braku takiego pozwolenia na budowę na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek wszczęcia procedury z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, która może doprowadzić do jego rozbiórki.

Organ pierwszej instancji zignorował stanowisko strony postępowania A. K. współużytkownika wieczystego działki nr [...], który w toku postępowania przed organem pierwszej instancji kilkakrotnie zwracał uwagę na rozbieżności w oświadczeniach sąsiadów i byłego użytkownika wieczystego oraz wnioskował konsekwentnie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która stanowiłaby forum wymiany informacji w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Rozbieżności ujawnione już w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dodatkowo potwierdziły dowody przedłożone prze A. K. w postępowaniu przed organem odwoławczym w postaci kopii protokołów z przesłuchania R. S. i H. K. w Prokuraturze Rejonowej w S. Protokół przesłuchania H. K. ujawnił, że w miejscu, gdzie obecnie zlokalizowany jest garaż, istniał uskok zabezpieczony kamiennymi krawężnikami. Miejsce to wówczas wykorzystywał jako stanowisko postojowe dla dwóch samochodów. Nie pamiętał daty powstania garażu. Z oświadczenia złożonego przez R. S. w [...] Prokuraturze Rejonowej pod rygorem odpowiedzialności karnej, wynika, że nie jest on w stanie podać dokładnej daty budowy garażu. Należy również zwrócić uwagę na dokumentację fotograficzną przedstawioną w postępowaniu przez A. K., która w jego ocenie potwierdza okoliczność, że garaż obecnie istniejący został w całości wybudowany od nowa przez R. S., a żaden z murów oporowych stanowiących konstrukcję garażu nie istniał przed 2009 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 i art. 31 ust. 2-4 Prawa budowlanego wskazano roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, których rozpoczęcie jest uzależnione od innej formy kontroli administracyjnej, zgłoszenia właściwemu organowi, i uregulowano ten tryb. Określenie zasady w art. 28 ust. 1 i wyjątków od niej w dalszych przepisach Prawa budowlanego uzasadnia stwierdzenie, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i która nie jest wymieniona w art. 29 lub art. 31 ust. 1, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast podjęcie działań inwestycyjnych bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę uprawnia organy nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przytoczonych rozbieżności w oświadczeniach sąsiadów oraz w wyjaśnieniach samego zainteresowanego inwestora nie dostrzegł.

Sąd podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, który w zgodzie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., zaniechał należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy czyniąc ustalenia faktyczne nie mające oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Nadto, organ pierwszej instancji nie ustalił stanu nieruchomości przed wybudowaniem garażu, co ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności przeprowadzonych robót i ewentualnego zastosowania sankcji w postaci rozbiórki. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, czy w części nieruchomości, w której obecnie znajduje się garaż, istniał wcześniej obiekt budowlany, a jeśli tak to czy został zburzony, czy też garaż jest wynikiem jego wyremontowania czy też przebudowania. Czy na miejscu dzisiejszego garażu istniały muru oporowe i czy te mury zostały w takcie robót budowlanych rozebrane, a jeśli tak to czy w części czy w całości. Te wszystkie okoliczności pozostały w sprawie nie ustalone, co potwierdza uchybienia procesowe, których dopuścił się organ administracji pierwszej instancji, co z kolei uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Celem ponownego rozpoznania sprawy winno być postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia wszystkich pojawiających się rozbieżności i wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Doprowadzenie do rozbiórki garażu jako całości jako jednolitego obiektu budowlanego może nastąpić dopiero wówczas, gdy poczynione zostaną niewątpliwe ustalenia, że na przeprowadzone roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę według przepisów obowiązujących w dacie ich prowadzenia, a którego inwestor nie uzyskał.

Sąd zgadza się ze wskazaniami organu odwoławczego, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, za wyjątkiem poglądu tego organu w zakresie oceny zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że oceny takiej nie może dokonać organ nadzoru budowlanego w toku procedury legalizacyjnej. W wyroku z dnia 21 października 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1625/08 (LEX nr 1217982) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca zastrzegł tryb warunkowy przystąpienia do legalizacji przez użycie zwrotu "jeżeli budowa (...) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Zatem, jeżeli już na wstępie postępowania wszczętego w celu usunięcia samowoli budowlanej istnieją podstawy do stwierdzenia, że budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie ma potrzeby, aby rozważać usunięcie tej samowoli w inny sposób niż w drodze rozbiórki obiektu budowlanego". Sąd w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane wyżej stanowisko i argumentację powołaną w cytowanym wyroku. Stanowisko to zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winny również zaakceptować wszystkie organy administracji, które będą w tej sprawie ponownie orzekać.

Wskazać także należy, na słuszność stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym realizacja budynku bez pozwolenia na budowę winna skutkować jego rozbiórką w całości, o ile w przy realizacji tego obiektu nie wykorzystano elementów wybudowanych wcześniej w sposób legalny. Poza takim przypadkiem brak jest podstaw do podziału wybudowanego obiektu na szereg części i odrębnego orzekania o istnieniu obowiązku ich rozbiórki. Rozbiórce podlega bowiem obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, obiektem tym jest budynek garażu, a nie jego elementy. Co do kwestii bezpieczeństwa związanej z posadowieniem budynku na skarpie, wskazać należy, że może być ono zapewnione przez wybudowanie muru oporowego zgodnie z przepisami prawa budowlanego po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rzeczą inwestora, w przypadku orzeczenia rozbiórki garażu jest zapewnienie tymczasowego wzmocnienia skarpy, zabezpieczającego ją przed osuwaniem.

W odniesieniu do kwestii rozszerzenia przedmiotu postępowania o pozostałe elementy inwestycji tj. schody przyległe do ściany bocznej garażu, ścieżkę przyległa do garażu oraz furtkę przyległa do garażu organ odwoławczy słusznie wskazał, że mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, bowiem zakres postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wynikał z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które dotyczyło tylko budynku garażu.

Odnosząc się zarzutu skargi nieprawidłowego skorzystania w postępowaniu odwoławczym z materiałów z postępowania przygotowawczego wyjaśnić należy, że zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ujawnienie w postępowaniu administracyjnym kopii protokołów z postępowania przygotowawczego nie może zostać uznane za sprzeczne z prawem, albowiem brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym bądź przygotowawczym. Zarzut popełnienia czynu z art. 241 § 1 k.k. nie podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, niemniej wskazać należy, że złożenia dokumentu do akt postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z publicznym rozpowszechnianiem wiadomości z postępowania przygotowawczego. Przesłanką tego czynu jest działanie publiczne, które ma miejsce wówczas, gdy ze względu na miejsce działania albo ze względu na okoliczności i sposób działania sprawcy jego zachowanie się jest lub może być dostępne dla nieokreślonej liczby osób, co nie zachodzi w przypadku złożenia dokumentu do akt postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przesłankami uchylenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie przez sąd:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, żadna z wyżej wymienionych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

W konsekwencji, nie stwierdzając naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, w świetle przytoczonych wyżej przesłanek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.