Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 72/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 267
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 295/18 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 295/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), na podstawie art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.), odmówił J. R. zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł, powstałych w związku z wykonaniem ekspertyzy technicznej obiektu drewnianej stodoły na działce nr [...] przy ul. [...] w N.. Dalej wskazano, iż organ I instancji wyjaśnił, że J. R. był wezwany do dostarczenia ekspertyzy technicznej w/w obiektu, a z uwagi na jej nieprzedłożenie, zlecono wykonanie zastępcze, następnie organ powiatowy ustalił koszty postępowania administracyjnego w kwocie 984 zł, stanowiące wynagrodzenie za sporządzenie ekspertyzy.

PINB wyjaśnił także, że analiza aktualnej sytuacji majątkowej J.R. nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego. Podano, że z nadesłanych przez stronę dokumentów, wynika iż J. R. w latach 2012 – 2016 osiągnął dochód brutto w wysokości 77 tys. zł. W 2017 r. dochód miesięczny do sierpnia wyniósł 489 zł, a od września do dnia wydania postanowienia miesięczny dochód strony wynosił, zgodnie z przedłożonymi umowami o pracę ponad 2.200 zł. Nadto wnioskodawca wyjaśnił, że nie korzysta z pomocy społecznej z powodu ubóstwa, ponieważ dochód na osobę przewyższa kryterium przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Strona przedłożyła rachunki o wydatkach w 2018 r. i 2017 r. na naukę i ochronę zdrowia na łączną kwotę 7.300 zł, jak też oświadczenie o udzieleniu pożyczki dla zobowiązanego przez członka rodziny na kwotę 5.000 zł. Według oświadczenia strony miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą 2.053 zł, natomiast dochód miesięczny wynosi 1.793 zł.

Organ I instancji podniósł, że zakładając, iż od 2012 r. zobowiązany przez pięć lat miesięcznie uszczupliłby swoje wydatki o około 17 zł, zlikwidowano by problem zobowiązania. Organ zarzucił stronie manipulację, polegająca na dostarczenia przesyłki, gdzie zamiast ekspertyzy zostało doręczone czasopismo, a pracownicy organu zostali posądzeni o niszczenie dokumentów. Jako, że dochód uzyskiwany przez stronę od września 2017 r. przewyższa ustawowe minimalne wynagrodzenie za pracę w 2017 r. wynoszące 2.000 zł (w poprzednich latach odpowiednio niższe) oraz kwotę najniższej emerytury w 2017 r., która wynosiła 1.000 zł, organ powiatowy stwierdził że zasadny jest zarzut braku należytej staranności o dbanie o własne interesy.

W wyroku przytoczono dalej, że J. R. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wniósł o jego uchylenie oraz zwolnienie w całości od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Żalący się wywiódł, że od 2012 r. do września 2017 r. jego stały miesięczny dochód był niższy niż koszty przedmiotowej ekspertyzy, która w dodatku nie wykazała najmniejszego zagrożenia pożarowego ze strony jego budynku. Od września 2017 r. do końca lutego 2018 r. jego miesięczny dochód wynosił 2.000 zł, ale w tym też czasie był zmuszony opłacić naukę w wysokości 2.800 zł oraz ze względu na stan służby zdrowia opłacić leczenie stomatologiczne w kwocie 7.000 zł. Z tego też względu jest zapożyczony u najbliższej rodziny na kwotę 5.000 zł. Aktualnie jego dochód wynosi 0 zł.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PWINB utrzymał postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organu wyższego stopnia podano, że dokonane przez organ powiatowy wyliczenia dochodu wnioskodawcy są prawidłowe. Wynika z nich, że przy zachowaniu należytej staranności zobowiązany byłby w stanie w okresie 4 lat, tj. od daty wydania postanowienia ustalającego koszty postępowania, odłożyć należną sumę. Tym samym w ocenie organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przedmiotowych kosztów administracyjnych. Podniesiono, że kwestia ubóstwa jest problemem wielu polskich rodzin, ale nie może być przesłanką do ewidentnego nadużywania prawa. Wskazano, że koszty zostały spowodowane przez samego skarżącego, który nie przedłożył żądanej oceny technicznej wysyłając w kopercie tygodnik "[...]", oskarżając później pracowników organu I instancji o zniszczenie przesłanej ekspertyzy. Organ podniósł, że porównanie tylko wydatków z dochodami nie może stanowić o przyjęciu niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów.

Stwierdzono, że wniosek o zwolnienie z kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wnioskodawca nie wykazał, aby zachodziła niewątpliwa niemożność uiszczenia kwot po 15 zł miesięcznie przez okres 65 miesięcy.

Skargę na postanowienie PWINB złożył J. R., który zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 267 K.p.a. i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, uPb), w wyniku przeprowadzenia postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów państwa, zaniechanie podjęcia na wniosek strony kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, przy jednoczesnym braku wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych;

b) art. 12 § 1 i 2 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób bezczynny i przewlekły, czego dowodzą, zdaniem skarżącego, wyroki w sprawach II SAB/Bk 83/13, II SAB/Bk 115/16, II SAB/Bk 21/17;

c) art. 77, 78, 80, 81 w zw. z art. 267 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 uPb poprzez:

- brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a przede wszystkim w związku z brakiem stwierdzenia w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący w ciągu ostatnich sześciu lat, jak i obecnie, nie był i nie jest w stanie ponieść spornych kosztów postępowania administracyjnego, a z kolei przy nieprawdziwym stwierdzeniu, że skarżący mający stały bardzo niski miesięczny dochód na przestrzeni ostatnich sześciu lat, był i jest w stanie ponieść sporne koszty, obecnie z odsetkami w kwocie 1.500 zł;

- nieprawdziwe stwierdzenie, że udzielenie skarżącemu przez polskie sądy w ciągu ostatnich sześciu lat pomocy całkowitej w postaci całościowego zwolnienia od kosztów sądowych i przyznania pełnomocnika z urzędu nie jest obiektywną przesłanką do zwolnienia go ze spornych kosztów;

- nieprawdziwe stwierdzenie, że skarżący na przestrzeni lat mógł poczynić oszczędności, w sytuacji gdy nie było go na to stać;

- pominięcie nieoczekiwanych wydatków, jakie skarżący był zmuszony ponieść na przełomie roku 2017/2018, tj. na leczenie stomatologiczne w wysokości 7.000 zł i na studia podyplomowe w wysokości 2.800 zł;

- pominięcie faktu, że skarżący ze względu na swoją bardzo trudną sytuację materialną jest zapożyczony u najbliższej rodziny na chwilę obecną na kwotę 5.000 zł;

d) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6, 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez odmowę zwolnienia skarżącego ze spornych kosztów postępowania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

b) art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady praworządności;

c) art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zwrot wszystkich kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego w sprawie zostało wykazane, że nie jest on w stanie ponieść spornych kosztów postępowania administracyjnego, zwłaszcza wykazano, że w chwili obecnej posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, a jego stały miesięczny dochód wynosi 0 zł. Nadto wykazany został stały niski dochód netto za poszczególne lata: rok 2012 - 12.430 zł (miesięcznie 1.035,83 zł); rok 2013 - 12.510 zł (miesięcznie 1.042,50 zł); rok 2014 - 12.218 zł (miesięcznie 1.018,18 zł), rok 2015 - 15.737 zł (miesięcznie 1.311,45 zł), rok 2016 - 10.485 zł (miesięcznie 873,75 zł), rok 2017 – 11.83,75 zł (miesięcznie 923,65 zł).

W ocenie skarżącego, organy nie ustosunkowały się do materiałów przedstawionych przez niego, o które same wnioskowały. Nie mógł on też poczynić oszczędności, bowiem dochód wystarczał wyłącznie na zaspokojenie elementarnych potrzeb. Nie uwzględniono również wydatków związanych z leczeniem stomatologicznym oraz ze studiami podyplomowymi, a także faktu zapożyczenia skarżącego u siostry.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że fakt uzyskiwania przez skarżącego w okresie od września 2017 r. do końca lutego 2018 r. miesięcznego dochodu w wysokości 2.200 zł był wystarczającym ustaleniem wykluczającym stwierdzenie, że zachodzi przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez niego w całości kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do obecnej sytuacji materialnej skarżącego uznał, że jest ona spowodowana jego świadomym działaniem i nie może obciążać konsekwencjami finansowymi organów administracji publicznej. Nadto sąd ten zauważył, że skarżący jest osobą zdrową, młodą, zdolną do pracy w wyuczonym zawodzie nauczyciela z wyższym wykształceniem, nie posiada na utrzymaniu członków rodziny – są to przesłanki obiektywne, zaprzeczające "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" o jakiej stanowi art. 267 K.p.a.

W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy, odmawiając skarżącemu zwolnienia z kosztów wykonania ekspertyzy technicznej, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ocena zebranego w sprawie materiału nie była dowolna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz występującego w sprawie adwokata, bowiem nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) poprzez zaniechanie zbadania jak dyrektywę wskazanego przepisu zrealizowały organy oraz poprzez sformułowanie nowych ocen prawnych - niezgodnych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem, zaprezentowanym w wyroku WSA z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Bk 630/17;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów:

- art. 267 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 i 4 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż zasadnym jest obciążenie skarżącego kosztami sporządzenia zastępczego ekspertyzy oraz przyjęcie, że skarżący nie pozostaje w sytuacji niemożności poniesienia kosztów związanych z tokiem postępowania,

art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku II SA/Bk 630/17,

art. 7, 8, 77, 80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej "decyzji" oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego w kontekście przepisów pozwalających na zwolnienie strony od opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania w sytuacji niewątpliwej niemożności poniesienia ich przez stronę oraz procedowanie w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydawanie sprzecznych "decyzji" w zakresie oceny możliwości finansowych skarżącego, czego dobitnym przykładem jest zwolnienie go od kosztów postępowania przed sądem administracyjnym przy jednoczesnym przyjęciu, że jest w stanie ponieść kilkunastokrotnie większe koszty postępowania administracyjnego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył w myśl art. 176 § 2 Ppsa, o zrzeczeniu się rozprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie sposób wskazać, aby półroczne zarobki w kwocie ponad 1700 zł (gdyż należy liczyć to wynagrodzenie jako kwotę netto, nie zaś brutto, jak sugeruje to WSA w Białymstoku, albowiem realnie J. R. może wydatkować na swoje potrzeby niższą z tych sum) w sposób diametralny zmieniły jego sytuację życiową - zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż nie sposób uznać, aby życie za prawie najniższe wynagrodzenie krajowe było godną egzystencją. Podobnie wskazanie przez sąd, że skarżący poniósł koszty studiów oraz leczenie wskazujące na jego poprawną sytuację majątkową są niczym niepotwierdzoną tezą, zwłaszcza w kontekście tego, iż sam zainteresowany, w piśmie z dnia 14 lutego 2018 r., kierowanym do organu wskazywał, że w jego utrzymaniu pomaga rodzina i np. ma u swojej siostry dług w wysokości 5000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec skutecznego zrzeczenia się prawa do rozprawy sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, koniecznym jest podkreślenie, że jest ona szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy, czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 Ppsa przez stwierdzenie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2017 r., II SA/Bk 630/17, który uchylił poprzednio wydane rozstrzygnięcia zarówno organu I, jak i II instancji, o odmowie zwolnienia od poniesienia przedmiotowych kosztów postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że w w/w wyroku WSA w Białymstoku wskazano m. in., że organy nie ustosunkowały się wyczerpująco do przedłożonej przez skarżącego w dniu 28 kwietnia 2017 r. dokumentacji dotyczącej jego sytuacji majątkowej i życiowej. Przede wszystkim ustalenia w zakresie dochodu skarżącego, zdaniem tegoż sądu, były dowolne oraz nie uwzględniały zasad doświadczenia życiowego, w konkluzji stwierdzając, że w sprawie nie wykazano, iż nie zachodzi "niewątpliwa niemożność poniesienia kosztów postępowania administracyjnego".

Przepis art. 153 Ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze podkreśla się, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiwsa 2013/1/8). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2012 r., II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). W doktrynie bardzo mocno podkreśla się, że związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka (por. J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2011, Nr 4(25), s. 190).

Rację ma sąd pierwszej instancji, że już sam dochód uzyskiwany przez stronę od września 2017 r. przewyższający ustawowe minimalne wynagrodzenie za pracę w 2017 r. wynoszące 2.000 zł (w poprzednich latach odpowiednio niższe) oraz kwotę najniższej emerytury w 2017 r., która wynosiła 1.000 zł, był wystarczającym ustaleniem, wykluczającym stwierdzenie, że zachodziła przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez skarżącego w całości kosztów postępowania administracyjnego. Uzyskiwanie dochodu w takiej wysokości przez pół roku (do końca lutego 2018 r.) prowadzi do wniosku, że skarżący miał możliwość spłaty przedmiotowego zobowiązania.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję (w tym wypadku postanowienie) w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję lub postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzec miał sąd wojewódzki. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów art. 267 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 i 4 uPb. W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono art. 267 K.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 267 K.p.a. wprowadza instytucję tzw. prawa ubogich, która pozwala organowi administracyjnemu na zwolnienie strony w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Organy obu instancji, jak i WSA w Białymstoku, dokonując analizy stanu faktycznego zasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka wynikająca z art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa (a więc oczywista, granicząca z pewnością) niemożność poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania administracyjnego.

Ocenę organów oraz sądu pierwszej instancji w całej rozciągłości podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie z przedłożonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów i oświadczeń strony wynika, że comiesięczne wydatki strony przekraczają osiągany dochód, taki stan budżetu domowego, może świadczyć jednak o oznaczonym kierunku działania strony. Skarżący zatem miał i ma możliwość spłaty zobowiązania, chociażby poprzez rozłożenie świadczenia na raty.

Trafne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, który uznał, że niezbędną przesłanką przyznania zwolnienia z opłat w całości albo w części jest wykazanie przez wnioskodawcę niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów, co wiąże się z koniecznością przedstawienia przez wnioskodawcę swojej sytuacji finansowej i zestawienie jej z wysokością opłat, której dotyczy wniosek. Sąd podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że: "Przy dowodzeniu okoliczności wskazanych w art. 267 wnioskodawca powinien co najmniej współpracować z organem. Można również znaleźć argumenty przemawiające za hipotezą, że ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy." (zob. Kamil Klonowski, komentarz do art. 267 k.p.a. (w): Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer 2015).

Mając wzgląd na okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowo organy orzekające w sprawie, a w ślad za nimi sąd pierwszej instancji, uznały, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, aby w sprawie niniejszej występowała przesłanka zawarta w art. 267 K.p.a.

Natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 83 ust. 2 i 4 uPb nie poddaje się kontroli. Po pierwsze wskazany w petitum skargi kasacyjnej przepis "art. 83 ust. 4 uPb" nie istnieje, bowiem art. 83 uPb dzieli się na trzy ustępy. Po drugie skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie art. 83 ust. 2 uPb, który jest przepisem kompetencyjnym, określającym, że organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

D. Myli się skarżący twierdząc, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z powodu naruszenia art. 7, art. 8, "art. 77" oraz art. 80 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu, co trafnie ocenił sąd pierwszej instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem (mylnie w tym miejscu nazywanym przez skarżącego "decyzją") został zebrany w sposób wyczerpujący i należycie oceniony. W niczym zatem nie został naruszony art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienia postanowień obu instancji w sposób właściwy wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały się one przy wydawaniu postanowień.

Powoływanie się zaś na okoliczność zwolnienia przez sąd administracyjny z kosztów procesu nie może wpłynąć na ocenę niewątpliwej niemożliwości poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Pomoc prawna związana ze zwolnieniem z kosztów jest bowiem obwarowana nieco innymi przesłankami. Zwolnienie od kosztów sądowych związane jest ze złożeniem oświadczenia, z którego wynika, że strona nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i swojej rodziny. Tym samym inne są przesłanki zwolnienia od kosztów sądowych, a inne zwolnienia od kosztów postępowania, o których stanowi art. 267 K.p.a., gdzie przesłanką jest niewątpliwa niemożność ich poniesienia.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.

F. Sąd nie orzekał w aspekcie przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa pomocy, albowiem w tym zakresie właściwy będzie WSA w Białymstoku.