Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2718/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
article: art. 237 par. 1 i 4, art. 237
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 472/10 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 472/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. M. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).

Po rozpatrzeniu odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że H. M. podczas zatrudnienia w KWK "[...]" pod ziemią był eksponowany na hałas przekraczający normatywy higieniczne i pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Podobnie jednak jak organ pierwszej instancji podkreślił, że specjaliści placówek diagnostycznych obu szczebli w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyli istnienie u niego choroby zawodowej narządu słuchu.

Skarga na powyższą decyzję została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Gl 625/04) orzekł o jej uchyleniu. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że organ odwoławczy nie ocenił, kiedy nastąpiło rozpoczęcie postępowania w sprawie, nie wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanek zastosowania w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. oraz nie ustosunkował się do istnienia dokumentacji lekarskiej potwierdzającej, że skarżący podczas zatrudnienia miał wykonywane badania słuchu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, w dniu [...] września 2006 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o odmowie stwierdzenia u H. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. M. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez zastosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., podczas gdy należało zastosować rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1365/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. podnosząc w uzasadnieniu, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. W motywach swojego rozstrzygnięcia podniósł, że stosownie do wskazówek zawartych w wyroku ustalił, iż rozpoczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia u H. M. choroby zawodowej słuchu nastąpiło w okresie wydania karty oceny narażenia zawodowego z datą [...] czerwca 2003 r., w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej przez lek. med. Z. S. Powołał się również na nowe orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2008 r., wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., w którym lekarze tej placówki orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. H. M. domagał się jej uchylenia, wskazując na naruszenie przez wydający ją organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji dokonał błędnych ustaleń bezzasadnie przyjmując, że rozpoczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej słuchu nastąpiło dopiero w okresie wydania karty oceny narażenia zawodowego, to jest w dniu [...] czerwca 2003 r. Nie wziął bowiem pod uwagę faktu, iż na podejrzenie choroby słuchu wskazywały już audiogramy wykonane [...] marca 2001 r. i [...] czerwca 2001 r. Nadto, zdaniem strony, organ błędnie przyjął, że wspomniane audiogramy dowodzą jedynie tego, iż w chwili zakończenia pracy słuch skarżącego pozostawał w granicach normy.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 42/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu Sąd zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) oraz przepisy wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W konsekwencji, ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że przywołany art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz samo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy organ administracji odmawia uznania schorzenia za chorobę zawodową, powołując się na załącznik do niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów, gdyż sprawa powinna zostać rozpoznana na podstawie uregulowań zgodnych z ustawą zasadniczą.

Sąd uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w oparciu o nowy stan prawny ukształtowany w następstwie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, czyli o znowelizowane przepisy Kodeksu pracy, wprowadzone ustawą z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), uwzględniając przy tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne (§ 11 ust. 1 tego samego rozporządzenia).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r., mocą której rozstrzygnął o nie stwierdzeniu u H. M. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. dodał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, ustalając kiedy nastąpiło w niej rozpoczęcie postępowania, zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. o nadesłanie kopii skierowania H. M. na badania w celu rozpoznania spornej choroby zawodowej. Z nadesłanej przez tę placówkę kopii skierowania wynika, że jest ono datowane na 13 maja 2003 r., a zatem na dzień przypadający po 3 września 2002 r., co oznacza, że postępowanie należało przeprowadzić w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W odwołaniu do Śląskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach strona zakwestionowała prawidłowość argumentacji, jakoby progresja niedosłuchu w okresie po zakończeniu pracy związanej z ekspozycją na hałas miała przeczyć istnieniu związku przyczynowego pomiędzy występującą u niej chorobą a narażeniem na ten czynnik.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach utrzymał w mocy akt wydany w pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jako że niniejsze postępowanie zostało rozpoczęte "w okresie wydania karty oceny narażenia zawodowego z datą 3 czerwca 2003 r.", czyli po 3 września 2002 r. Równocześnie podniósł, że w świetle przepisów tego rozporządzenia brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż nie przemawia za tym analiza całości zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 17 października 2008 r., w którym wyrażono jednoznaczną opinię, iż praca skarżącego w narażeniu na hałas, jak również wzrost natężenia hałasu w roku 2000 nie miały wpływu na pogorszenie stanu jego słuchu w późniejszym okresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie § 11 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie oraz nieprawidłowe uznanie, że postępowanie to powinno toczyć się według obecnie obowiązujących przepisów. Powołał się przy tym na art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że w świetle tego przepisu datą wszczęcia postępowania jest dzień, w którym podjęto czynności zmierzające do ustalenia istnienia choroby zawodowej, a mianowicie [...] marca 2001 r., kiedy został poddany badaniom audiometrycznym, które wskazywały na wystąpienie tej choroby i stanowiły podstawę do przeprowadzenia kolejnych działań zmierzających do rozpoznania spornego schorzenia. Tym samym w niniejszym postępowaniu należało zastosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, nie przewidujące okresu po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym, w którym wystąpienie pierwszych udokumentowanych objawów choroby zawodowej warunkowało jej stwierdzenie ani też nie uzależniały stwierdzenia tej choroby od stopnia ubytku słuchu.

W ocenie skarżącego uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ubytku słuchu, jak również określenie sposobu jego obliczenia, co uczyniono w wykazie chorób zawodowych zawartym w cytowanym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy, który upoważnia Radę Ministrów do określenia wykazu chorób zawodowych, a nie do wprowadzania w tym wykazie kryteriów diagnostycznych identyfikujących poszczególne schorzenia, co z mocy art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy, leży w zakresie kompetencji Ministra Zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach wniósł o jej oddalenie i powtarzając argumentację, na którą powołał się w swojej decyzji, wywiódł, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rzeczonego aktu, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Równocześnie trzeba mieć w polu widzenia, że w myśl ustępu 2 omawianego unormowania, postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczęte i niezakończone przed dniem 3 września 2002 r., są prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ich wszczęcia.

Ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie ma zatem kluczowe znaczenie, jako że decyduje o tym, który akt prawny powinien stanowić podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, a mianowicie, czy będzie to wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., czy też obowiązujące do 2 września 2002 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przywołany §11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. określa wprawdzie, że stosowanie wcześniejszych przepisów dotyczy nie tylko postępowań administracyjnych w sprawie chorób zawodowych wszczętych zgodnie z art. 61 K.p.a. przed organami sanitarnymi, lecz także postępowań w sprawie zgłoszenia podejrzenia i rozpoznania takich chorób, czyli procedur diagnostycznych mających na celu ustalenie istnienia tych schorzeń, o ile tylko procedury te zostały rozpoczęte przed 3 września 2002 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nie chodzi tu o jakiekolwiek przeprowadzone wcześniej badania lekarskie wykazujące na istnienie takich czy innych dysfunkcji w zakresie narządu objętego daną chorobą, lecz wyłącznie o te czynności, które dokonane zostały w ramach procedur zmierzających do zdiagnozowania choroby zawodowej, określonych w przepisach obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu poza sporem jest, że H. M. w okresie wcześniejszym, a mianowicie w marcu i czerwcu 2001 r. był poddany badaniom audiometrycznym mającym na celu zdiagnozowanie u niego niedosłuchu, to jednak brak jest informacji, aby już wtedy, to jest w związku z tymi badaniami nastąpiło zgłoszenie podejrzenia u niego spornej choroby. Zgłoszenie to nastąpiło dopiero 13 maja 2003 r., z kolei wszelkie wcześniejsze badania (bądź inne ewentualne czynności) z zakresu diagnostyki wad słuchu, nie powodowały jeszcze wszczęcia postępowania, o którym mowa w §11 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., a jedynie poprzedzały rozpoczęcie takiej procedury. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o naruszeniu zakazu retroakcji. Orzekające w sprawie organy prawidłowo bowiem zastosowały §11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., zaś o ewentualnej kolizji z zasadą lex retro non agit można by mówić wyłącznie w przypadku, gdyby moment zgłoszenia podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej przypadł w okresie po 3 września 2002 r., co jednak nie miało miejsca.

Rozstrzygając sprawę w kontekście przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., organy wyjaśniły istniejące w niej rozbieżności co do stopnia istniejącego niedosłuchu, jakie wystąpiły pomiędzy wykonanymi wcześniej u skarżącego badaniami w placówkach medycznych obydwu szczebli oraz ustaliły, jaki wpływ na pogorszenie słuchu w ciągu ostatnich dwóch lat od ustania narażenia zawodowego miał wzrost natężenia hałasu w 2000 r.

Mająca w niniejszej sprawie zastosowanie definicja choroby zawodowej sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy stanowi, że pod pojęciem tym rozumie się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zatem zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz ustalenie związku przyczynowego pomiędzy jego wystąpieniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy.

Sąd podniósł, że ustalenia poczynione przez organy sanitarne w ramach realizacji wskazań zawartych we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach doprowadziły jednak do wniosku, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy zatrudnieniem wyżej wymienionego w ekspozycji na hałas a wystąpieniem u niego omawianego schorzenia. Oparły się bowiem na jednoznacznym stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł.

Odnosząc się do argumentacji, jakoby określenie w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. minimalnego progu niedosłuchu oraz warunków, w jakich powinien on być mierzony, wykraczało poza delegację ustawową wynikającą z art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy Sąd wskazał, że jest ona zbyt daleko idąca. Rada Ministrów określając wykaz chorób zawodowych wskazała wprawdzie cechy charakterystyczne choroby wskazanej w poz. 21 tego wykazu ustalając, że przedmiotowy ubytek słuchu powinien być obustronny, trwały, typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowany hałasem i wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3, jednak zdaniem Sądu nie mamy tu do czynienia ze szczegółowymi wytycznymi diagnostyczno-orzeczniczymi, czy wskazówkami w zakresie metodyki ustalania kryteriów rozpoznawania tego schorzenia, lecz jedynie z syntetycznym wyliczeniem cech charakterystycznych dla rzeczonej choroby zawodowej.

W skardze kasacyjnej H. M., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.) zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) poprzez:

a) jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 ze zm.) pierwszą czynnością, jaka inicjuje postępowanie zmierzające do stwierdzenia choroby zawodowej, jest zgłoszenie podejrzenia takiej choroby,

b) jego niewłaściwe zastosowanie w celu ustalenia przepisów regulujących wykaz chorób zawodowych w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się jedynie do procedury stwierdzania występowania choroby zawodowej,

2) art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869) nie wykracza poza delegację zawartą w tym przepisie w zakresie, w jakim określa, że ubytek słuchu powinien być obustronny, trwały, typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby pierwszą czynnością inicjującą postępowanie zmierzające do stwierdzenia choroby zawodowej było zgłoszenie podejrzenia takiej choroby, nie znajduje oparcia w treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. Należy mieć na uwadze, że § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. reguluje prawa i obowiązki określonych podmiotów na etapie przed zgłoszeniem podejrzenia o chorobę zawodową. Przepis ten nie posługuje się konsekwentnie pojęciem "zgłoszenia podejrzenia o chorobę zawodową", lecz w ust. 1 tego paragrafu stanowi o skierowaniu pracownika do zakładu społecznej służby zdrowia właściwego do rozpoznawania chorób zawodowych. Zgodnie z tym przepisem, wymienione tam podmioty, w razie podejrzenia o chorobę zawodową u pracownika obowiązane są skierować go do zakładu społecznej służby zdrowia właściwego do rozpoznawania chorób zawodowych. Istnienie tego obowiązku przesądza, iż z tym momentem mamy do czynienia z początkiem uregulowanej prawem procedury mającej na celu stwierdzenie choroby zawodowej.

Zdaniem skarżącego nie można podzielić zapatrywania, że badania audiometryczne przeprowadzone w 2001 r. i mające na celu zdiagnozowanie u skarżącego niedosłuchu nie stanowiły elementu postępowania uregulowanego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1983 r. Wykazany wówczas niedosłuch obligował jednostkę przeprowadzającą badanie do skierowania skarżącego do właściwego zakładu społecznej służby zdrowia. Okoliczność niezastosowania się do tego obowiązku nie może mieć w omawianym aspekcie charakteru decydującego.

W ocenie kasatora określenie wytycznych diagnostyczno - orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych objęte zostało delegacją ustawową zawartą w art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy i należy do kompetencji nie Rady Ministrów, lecz ministra właściwego do spraw zdrowia. Nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy dotyczy szczegółowych wytycznych oraz wskazówek w zakresie metodyki. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jak słusznie zauważył Sąd, ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego. Należy wskazać, iż zespół lekarzy wydających orzeczenie opiera się na posiadanej wiedzy medycznej a nie wytycznych zawartych w jakimkolwiek akcie prawnym. Nie do zaaprobowania byłby zatem pogląd, iż rozporządzenie powinno szczegółowo normować metodologię jednostki orzeczniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji egzegeza przepisów prawnych regulujących postępowanie w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych, w tym w szczególności przepisów intertemporalnych, jest trafna.

Na aprobatę zasługuje konstatacja Sądu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest trzy-etapowe tj. obejmuje zgłaszanie podejrzenia choroby zawodowej, rozpoznanie i stwierdzenie choroby zawodowej.

Analiza unormowań regulujących problematykę dotyczącą chorób zawodowych wskazuje jednoznacznie, że pierwszą czynnością, jaka inicjuje postępowanie zmierzające do stwierdzenia choroby zawodowej jest zgłoszenie podejrzenia takiej choroby. To ono determinuje wszelkie dalsze działania przewidziane w przepisach i daje asumpt do uruchomienia określonych w nich procedur. Konkluzja taka wynika z treści wszystkich trzech rozporządzeń Rady Ministrów jakie obowiązywały na przestrzeni ostatnich lat, a w szczególności z brzmienia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (uznanego mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82, za niezgodne z ustawą zasadniczą), jak również § 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869).

Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W myśl § 11 ust. 2 rozporządzenia postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczęte i niezakończone przed dniem 3 września 2002 r., są prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących, w dniu ich wszczęcia.

Skoro w § 11 ust. 2 jest mowa o postępowaniu w sprawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej to decyduje fakt zgłoszenia takiego podejrzenia. Z dniem takiego zgłoszenia rozpoczyna się postępowanie w sprawie choroby zawodowej i dzień tego zgłoszenia, tzn. przed lub po 3 września 2002 r., decyduje według jakich przepisów winno się toczyć postępowanie. W przepisie § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. użyto sformułowania "wszczęte". W przekonaniu NSA określenie to nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a.. Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest bowiem czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania administracyjnego. W związku z czym określenie "wszczęcie" użyte w § 11 ust. 2 należy rozumieć, jako rozpoczęcie postępowania, lecz nie w znaczeniu, o którym mowa w art. 61 k.p.a. Etap zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej poprzedza bowiem postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a., a więc nie można uznać, iż w § 11 ust. 2 chodzi o datę wszczęcia postępowania administracyjnego.

W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymienionym przepisie chodzi o postępowanie w sprawie choroby zawodowej w szerokim znaczeniu tego słowa tzn. o wszelkie czynności podjęte w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej a nie o postępowanie wszczęte w sposób określony w art. 61 k.p.a.

Z zebranego materiału aktowego jednoznacznie wynika, że pierwszą czynnością podjętą w sprawie było skierowanie H. M. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej do Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Dokument ten wystawiony został w dniu 13 maja 2003 r. i to ten dzień jest datą rozpoczęcia postępowania w sprawie, a skoro przypadł on po dniu 3 września 2002 r., to słusznie rozstrzygnięto ją w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 237 § 1 Kodeksu pracy – dalej K.p., poprzez jego błędną wykładnię. W przepisie art. 237 K.p. zawartych jest kilka delegacji ustawowych do wydania aktów wykonawczych. Delegacje te adresowane są do różnych podmiotów tj. Rady Ministrów (§ 1 i § 1¹), Ministra właściwego do spraw pracy (§ 2 i § 3), Ministra właściwego do spraw zdrowia (§ 4 pkt 1 i pkt 2) i mają różny zakres przedmiotowy. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych zawarta jest w art. 237 § 1 K.p., a podmiotem uprawnionym do wydania tego rozporządzenia jest Rada Ministrów.

Trzeba mieć na uwadze, że aktualne brzmienie przepisu art. 237 § 1 zostało ukształtowane ustawą z dnia 22 maja 2009 r. zmieniającą Kodeks pracy ( Dz. U. z 2009 r. Nr 99, poz. 825), która została uchwalona w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07. W aktualnie obowiązującym przepisie art. 237 § 1 K.p. delegacja została określona w następujący sposób, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia: pkt 3 wykaz chorób zawodowych, pkt 4 okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, pkt 5 sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, pkt 6 podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych, § 1 in fine - uwzględniając aktualną wiedzę w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy oraz kierując się koniecznością zapobiegania występowaniu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Oceniając poprawność legislacyjną obowiązującej aktualnie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 K.p. należy odwołać się m.in. do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. Zdaniem Trybunału istnieją argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu, albowiem jedną z zasad techniki prawodawczej jest nakaz zwięzłego i syntetycznego redagowania przepisów ustawy, unikając nadmiernej szczegółowości, która stoi na przeszkodzie umieszczaniu w kodeksie pracy katalogu chorób zawodowych jako reguł o zbyt dużym stopniu szczegółowości. Ponadto lista ta ma odzwierciedlać aktualny stan wiedzy medycznej i do jej stworzenia potrzebne są specjalistyczne kwalifikacje. Wszystko to powoduje, że taki wykaz powinien być zawarty w akcie normatywnym odznaczającym się większą elastycznością niż ustawa, za pomocą którego organy władzy publicznej mogą szybciej reagować na zmiany okoliczności faktycznych i stanu wiedzy specjalistycznej. Taką możliwość zapewnia umieszczenie listy chorób zawodowych w załączniku do rozporządzenia, jako aktu normującego sprawy ulegające stosunkowo częstym zmianom. Stąd też w aktualnie obowiązującym art. 237 § 1 in fine K.p. ustawodawca odwołał się do uwzględniania aktualnej wiedzy w zakresie patogenezy i epidemiologii chorób powodowanych przez czynniki szkodliwe dla człowieka występujące w środowisku pracy. Nadto oceniając delegację ustawową do wydania rozporządzenia, w którym Rada Ministrów ma m.in. określić wykaz chorób zawodowych należy uwzględnić jeszcze jedną istotną nową okoliczność prawną. Mianowicie przepisy kodeksu pracy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. 19 czerwca 2008 r. nie zawierały ustawowej definicji chorób zawodowych. Natomiast w wyniku nowelizacji kodeksu pracy dokonanej ustawą z dnia 22 maja 2009 r. ustawowa definicja choroby zawodowej została wprowadzona do kodeksu pracy w art. 235¹. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Tym samym ustawodawca jednoznacznie określił , że przesłanką uznania danej choroby za chorobę zawodową jest wymienienie tej choroby w wykazie chorób, nadając tym samym wykazowi chorób rangę przesłanki ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2072/11, opublikowany w CBOSA).

Przepis art. 237 § 4 K.p stanowi, że Minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia: 1) sposób dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, a także prowadzenia rejestrów chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności wzory dokumentów stosowanych w postępowaniu dotyczącym tych chorób oraz dane objęte rejestrem, 2) wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące te choroby. Treść normatywna tego upoważniania wskazuje, że Minister właściwy do spraw zdrowia nie został upoważniony do określenia wykazu chorób zawodowych, albowiem to należy do kompetencji Rady Ministrów, nie został również upoważniony do współdziałania w jakiejkolwiek formie z Radą Ministrów w zakresie ustalania wykazu chorób zawodowych. Minister właściwy do spraw zdrowia został natomiast upoważniony do określenia wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych, czyli jakie badania powinny być wykonane przez jednostkę orzeczniczą, aby stwierdzić istnienie, lub brak choroby zawodowej, czyli choroby wymienionej w wykazie chorób. Tym samym Minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia wytycznych, które mają wskazać jakie czynności, jakie badania należy wykonać w przypadku podejrzenia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych.

Stąd też podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych zostało wydane z naruszeniem art. 237 § 4 K.p., albowiem nie uwzględniło, że to Minister do spraw zdrowia powinien określić wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

W wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w pozycji 21 określono chorobę zawodową narządu słuchu jest to "obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 khz". Tym samym wszystkie przesłanki określone w pozycji 21 załącznika muszą być kumulatywnie spełnione, aby dana jednostka chorobowa z punktu widzenia medycznego mogła być uznana za chorobę zawodową. Stąd też nie spełnienie przesłanki ubytku słuchu, czyli podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 khz, powoduje, że dana jednostka chorobowa nie jest objęta wykazem chorób zawodowych.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.