Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2137/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 25/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości i stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 25/16 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości – stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Prezydent Miasta E. zatwierdził podział nieruchomości położonych w E. przy ul. C., W., G., K., to jest działek o numerach: [...], obręb 17, będących w użytkowaniu wieczystym Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "Z.", na 46 działek o numerach od [...] do [...].

Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." wnioskiem z dnia 11 stycznia 2011 r., zwróciła się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki o numerach: [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji we wskazanym zakresie, a po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 724/11, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 313/12, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 2/15, WSA w Olsztynie uchylił tę decyzję wskazując na konieczność rozstrzygnięcia przez Kolegium, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tych postępowaniach (Dz. U. nr 25, poz. 130), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji i czy była ona niewykonalna, a niewykonalność miała charakter trwały, z uwagi na przebieg linii rozgraniczających budynki posadowione przy ul. C. [...] i [...] przez jeden z lokali użytkowych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po raz kolejny utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Kolegium oceniło, że w decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] grudnia 2001 r. wadliwie skonstruowano podstawę prawną, gdyż odwołano się do art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia konkretnych jednostek redakcyjnych tego przepisu, a ponadto powołano art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 95 pkt 1 tej ustawy. Z toku postępowania i z treści wyjaśnień składanych przez Spółdzielnię i organ pierwszej instancji, wynikało zaś, że podział przeprowadzony został w trybie uproszczonym, regulowanym art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wymagał opiniowania zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnieniem takim nie była więc umieszczona na załączniku do decyzji (mapa z projektem podziału) adnotacja organu o treści: "Projekt podziału opracowano na podstawie wstępnego projektu zaopiniowanego przez Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w E.". Kolegium zaznaczyło, że w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji, nie ma legitymacji do oceny wad odnoszących się do decyzji w całości i do przesłanek nieważności decyzji nie wynikających z wniosku strony.

Odwołując się do treści art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222, z późn. zm.), art. 4 ust. 3a u.g.n. i § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r. Nr 15 poz. 140. ze zm.), Kolegium wskazało, że dokonany podział nieruchomości doprowadził do wyznaczenia wokół poszczególnych budynków usytuowanych na odrębnie oznaczonych działkach - działek budowlanych mających za zadanie zabezpieczyć budynkom możliwość korzystania z towarzyszącej infrastruktury. Kolegium zaznaczyło, że opisany sposób podziału nieruchomości, polegający na wyznaczeniu wokół działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i przebiegających po obrysie tych budynków także działek budowlanych wokół tych budynków, dotyczy całej decyzji, a nie tylko jej części, odnoszącej się do działki nr [...] przed jej podziałem. Wokół budynków mieszkalnych wyodrębniono na skutek nowego podziału działki budowlane, w większości odrębne dla każdego z budynków. Dla budynku usytuowanego na działce nr [...] zaznaczonej po obrysie budynku wyznaczono działkę budowlaną nr [...], natomiast dla działki zabudowanej budynkiem nr [...] po jego obrysie wydzielono działkę budowlaną nr [...].

Organ podniósł, że wydzielone działki budowlane o numerach [...] i [...], utworzone dla budynków posadowionych odpowiednio na działkach nr [...] i nr [...] mają dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] (do ul. G.). Budynki mieszkalne usytuowane odpowiednio na działce nr [...] i nr [...] położone są przy ulicy C. nr [...] i nr [...], do której bezpośrednio przylegają wytyczone działki budowlane - to jest działka nr [...] wokół budynku na działce nr [...] i działka nr [...] wokół budynku na działce nr [...]. Działki budowlane wydzielone wokół budynków przy ulicy C., usytuowanych odpowiednio na działce nr [...] i nr [...], zabezpieczają budynkom infrastrukturę techniczną umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z tych budynków. W ocenie Kolegium, nie można przypisać decyzji rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że na działce nr [...] nie ustawiono służebności przejazdu dla działki nr [...], zaś na działce nr [...] - służebności przejazdu na działce nr [...]. Wyjaśniono, że działki nr [...] i nr [...] zabezpieczają m.in. infrastrukturę komunikacyjną dla budynków mieszkaniowych, nie zachodziła potrzeba, aby Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty działki pod budynkami i wokół budynków, sama dla siebie ustanawiała służebność. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że zarzut wskazujący na rażące naruszenie prawa, wynikające z braku dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, to jest naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja w tym zakresie nie narusza prawa.

Kolegium oceniło, że nie doszło również do naruszenia prawa z uwagi na pominięcie we wstępnym projekcie podziału nieruchomości linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych, gdyż Spółdzielnia do wniosku o dokonanie podziału nieruchomości załączyła projekt podziału nieruchomości (odnoszący się do wszystkich nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni przy ulicach: G., C., W. i K. w E.), a nie wstępny projekt podziału. W aktach sprawy znajduje się także wstępny projekt podziału nieruchomości i stanowi on także część materiałów geodezyjnych przyjętych do zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w E. Z przedstawionego dokumentu odnoszącego się do podziału działki nr [...] wynika, że ściana oddzieleń przeciwpożarowych wyznaczona została pomiędzy budynkami położonymi przy ulicy C. [...] i [...] - według zaznaczonego na dokumencie odcinka A-B. Ściany oddzieleń przeciwpożarowych nie zaznaczono natomiast wewnątrz sklepu położonego w wymienionych dwóch budynkach. Powyższe potwierdzają: opracowana przez geodetę ekspertyza z dnia 11 kwietnia 2010 r. i opinia biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w G. Kolegium zaznaczyło, że biegły sądowy stwierdził, że pozwolenie na użytkowanie sklepu wydane zostało w oparciu o niekompletne materiały i organ nie był w stanie prawidłowo ocenić stanu faktycznego, albo pozwolenie zostało wydane poprawnie (mimo nieprecyzyjnego określenia położenia) i bezpieczeństwo pożarowe nie zostało naruszone, pomimo przecinania przez lokal granic działek i ścian budynków". Zaznaczyło też, że tak długo, jak decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sklepu "V." pozostaje w obrocie prawnym, nie można przyjmować, że wydano ją nieprawidłowo. Kolegium oceniło, że przeprowadzenie linii podziału działek przez obiekt sklepu nie spowodowało naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wobec czego nie istniała podstawa do przedstawienia we wstępnym projekcie podziału nieruchomości linii oddzieleń przeciwpożarowych poza punkt A-B zaznaczony w szkicu nr 7 operatu technicznego podziału nieruchomości. Jednocześnie uznało, że z uwagi na wskazanie linii oddzieleń przeciwpożarowych na odcinku A-B nie można uwzględnić zarzutu Spółdzielni dotyczącego rażącego naruszenia prawa polegającego na braku zaznaczenia we wstępnym projekcie podziału nieruchomości linii oddzieleń przeciwpożarowych pomiędzy budynkami C. [...] i [...]. Kolegium podniosło ponadto, że stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25 poz. 130), powoływanego dalej także jako "rozporządzenie", wykaz zmian gruntowych i wykaz synchronizacyjny mogły być sporządzone bezpośrednio na mapie z projektem podziału nieruchomości lub jako odrębne dokumenty. Przyznało jednocześnie, że arkusz mapy na którym przedstawiono projekt podziału nieruchomości nie został opatrzony odpowiednią adnotacją o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na mapie zaznaczono także nieprawidłowo, że sklep "V." znajduje się w budowie, mimo iż został wcześniej przyjęty do użytkowania. Oceniło jednak, że te nieprawidłowości stanowiły zwykłe naruszenie prawa, które mogłyby zostać wyeliminowane w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Stwierdziło, że kopia mapy zasadniczej, na której przedstawiono projekt podziału nieruchomości składającej się z działek nr [...], pochodziła z zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta E. i została ujęta w tym zasobie pod nr [...], gdyż wskazuje na to mapa załączona do decyzji i wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z dnia 15 października 2015 r. Kolegium podkreśliło, że powyższe uchybienia dotyczą całej decyzji, a nie tylko jej części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdziło jednocześnie, że brak było podstaw do wyjścia poza zakres wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyraźnie odnoszącego się do części decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Ponadto, nawet oceniając całą decyzję, wskazane wyżej uchybienia nie noszą cech wady kwalifikowanej, gdyż każde z nich mogłoby być wyjaśnione w ewentualnym postępowaniu odwoławczym, które jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji w odniesieniu do podziału działki nr [...], Kolegium wyjaśniło, że wykonanie decyzji polegało na utrwaleniu na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych. Protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości został sporządzony w dniu 8 lutego 2002 r. z udziałem przedstawiciela Spółdzielni przez uprawnionego geodetę. Powyższa czynność, w ocenie Kolegium, stanowi dowód wykonania kwestionowanej decyzji o podziale nieruchomości. Tym samym nie może być ona niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Kolegium dodało, że zbycie udziałów w wydzielonych działkach spowodowało powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, co wykluczyłoby ewentualną możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia zarzuciła, że decyzja SKO z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w wyroku tut. Sądu z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 2/15, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.), Kolegium zostało zobligowane do ustosunkowania się do zarzutów: braku dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, naruszenia § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, przewidującego, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku oraz do oceny czy ewentualne naruszenie tego przepisu było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponadto do uzasadnienia zajętego przez Kolegium stanowiska, że decyzja podziałowa nie została dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji Kolegium wykazało, że kwestionowana decyzją nie jest dotknięta wadliwością skutkującą obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności we wnioskowanej części. SKO prawidłowo oceniło, że zarzut braku dostępu wydzielonych działek o numerach [...] i [...] do drogi publicznej, nie jest zasadny i z uwagi na to kwestionowanej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Kolegium wykazało, że podział nie naruszał art. 93 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji. W wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., wyznaczono wokół poszczególnych budynków mieszkalnych (usytuowanych na odrębnie oznaczonych działkach), w większości odrębnie dla każdego z budynków, działek budowlanych mających zabezpieczyć budynkom możliwość korzystania z towarzyszącej infrastruktury. Sąd I instancji podkreślił, że zasada ta dotyczyła wszystkich działek objętych kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta E.. Dla budynku usytuowanego na działce nr [...] wyznaczono działkę budowlaną nr [...], natomiast dla działki nr [...], wydzielono działkę nr [...]. Wydzielone działki budowlane o numerach [...] i [...] mają dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] (do ulicy G.). Tym samym, również budynki mieszkalne usytuowane odpowiednio na działkach nr [...] i nr [...], mają dostęp do drogi publicznej. Wobec powyższego zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nie zostało zakwestionowane w skardze.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie narusza rażąco prawa, chociaż w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie zgromadzono dokumenty zawierające nieprawidłowości. Skarżąca zasadnie podniosła, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130), wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku. Sąd I instancji zauważył jednak, że wymogi te winien spełniać wniosek strony o podział nieruchomości, do którego należało dołączyć dokument wstępnego podziału nieruchomości (§ 3 ust. 2 pkt 3), a nie decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia takiego wniosku. Tylko zaś kwalifikowane wady samej decyzji uzasadniają stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie zaś uchybienia zaistniałe w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Kwalifikowane wadliwości postępowania administracyjnego mogą być usunięte w trybie wznowienia postępowania.

Sąd I instancji zauważył również, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez wyjaśnienia w sposób prawidłowy kwestii oddzielania przeciwpożarowego budynków przy ul. C. [...] i [...]. Z złączonego do wniosku Spółdzielni projektu podziału nie wynikało bowiem, że proponowany podział spowoduje także podział tych budynków, w szczególności - błędnie oznaczonego jako "będący w budowie"- sklepu "V.", gdyż na tym dokumencie zostały one wyrysowane jako odrębne obiekty budowlane. Tym samym nie miałby zastosowania § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Jednocześnie, w obrocie prawnym była (i jest nadal) decyzja Prezydenta Miasta E. z dnia [...] marca 2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie Zakładowi [...] "V." m.in. sklepu położonego na działce przy C. [...], który znajduje się w obu budynkach. W takiej sytuacji we wstępnym projekcie podziału nieruchomości wnioskodawca powinien był przedstawić linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli zamiarem Spółdzielni był podział przedmiotowych budynków. Organ pierwszej instancji rozpoznał wadliwy wniosek, nie przeprowadził zatem prawidłowo postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Jednakże Sąd I instancji uznał, że skoro wydana wcześniej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest w obrocie prawnym, to należy przyjąć, że przeprowadzenie linii podziału działek przez obiekt sklepu nie spowodowało naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Należy bowiem mieć na względzie wynikające z zasady trwałości decyzji administracyjnej domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej. Tym samym, powyższe uchybienie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie można uznać go za oczywiste w świetle zgromadzonych w sprawie przez organ pierwszej instancji dowodów.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo również Kolegium oceniło kwestię ewentualnego naruszenia § 7 rozporządzenia i prawidłowości sporządzenia projektu podziału na właściwej mapie, zasadnie wywodząc, że wprawdzie na mapie, na której przedstawiono projekt podziału nieruchomości, brak jest adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz nieprawidłowo zaznaczono na niej, że sklep "V." znajduje się w budowie, to nieprawidłowości te nie stanowią kwalifikowanego naruszenia prawa. Wniosek ten wynikał z faktu, że kopia mapy zasadniczej, na której przedstawiono projekt podziału nieruchomości pochodziła z zasobu Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznego Miasta E. i została ujęta w tym zasobie pod numerem [...], na co wskazuje załączona do decyzji mapa oraz wyjaśnienia organu pierwszej instancji zawarte w piśmie z dnia 14 października 2015 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie była dotkniętą wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., przewidującym, że decyzja jest nieważna, jeżeli była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, że stosownie do § 10 pkt 2 rozporządzenia, ostateczna decyzja o podziale nieruchomości stanowi podstawę do utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi. Czynność ta została przeprowadzona zgodnie z § 11 rozporządzenia w dniu 28 lutego 2001 r. i udokumentowana protokołem z czynności utrwalenia nowych punktów granicznych. Na wykonalność decyzji w zakwestionowanej części wskazuje również, niekwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię, wyodrębnienie własności lokali mieszkalnych w budynkach położonych przy ul. C. [...] i [...].

WSA nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że na rażące naruszenie prawa wskazuje brak możliwości skorzystania przez członków Spółdzielni z uprawnień określonych w art. 12 i art. 1714 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wskazując, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie. Za błędny uznał również pogląd skarżącej, że okoliczność niemożności zmiany wysokości udziałów w ramach posiadanych przez Spółdzielnię uprawnień wskazuje na trwałą niewykonalność decyzji o podziale nieruchomości.

Z opisanych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółdzielnia wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta E. z dnia [...] grudnia 2001 r. jest ważna, pomimo iż projekt podziału nieruchomości nie przedstawia linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości uniemożliwiając tym samym doprowadzenie do powstania nieruchomości, na której wyodrębniony byłby samodzielny lokal użytkowy "V.",

2) art. 3 ust. 3 pkt 2.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania dokumentów wymaganych w tym postępowaniu w związku z art. 96 pkt 1 zdanie drugie u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzone nieprawidłowości przy sporządzeniu projektu podziału nieruchomości położonych w E. przy ul. J. C. [...] i J. C. [...] nie miały wpływu na ważność decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] grudnia 2001 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ratio legis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia jest oczywiste - ma służyć prawidłowości podziału nieruchomości a nie, jak ustala Kolegium a w ślad za nim Sąd, bezpieczeństwu przeciwpożarowemu. Wnioskowanie Sądu, że skoro wydana wcześniej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest w obrocie prawnym co tym samym, w jego przekonaniu, pozwala na przyjęcie, że przeprowadzenie linii podziału przez obiekt sklepu nie spowodowało naruszenia przepisów przeciwpożarowych, jest nie tylko całkowicie dowolne ale również nierelewatne z punktu widzenia zarzutu naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. WSA w Olsztynie pomija mające zasadnicze znaczenie w tej sprawie ustalenia i wnioski zawarte w opinii biegłego sądowego M. K. Biegły w analizie dokumentacji geodezyjnej załączonej do decyzji zatwierdzającej podział wskazuje, że błędne przedstawienie granic dzielonych nieruchomości było powodem niewłaściwego oznaczenia proponowanych do wydzielenia działek gruntu. Dalej stwierdza, iż projekt nie nosi śladów przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie posiada numeru operatu, daty rejestracji ani odpowiedniej pieczęci. Nie został też sporządzony na aktualnej mapie - zawierał nieaktualny rysunek budynku handlowego położonego na styku budynków C. [...] i [...]. W konkluzji opinii biegły konstatuje, że: - postępowanie dotyczące podziału na kolejnych etapach prowadzone było w oparciu o mapy odmiennie przedstawiające przebieg granic dzielonych nieruchomości i nie zawierające wszystkich niezbędnych elementów; - przeprowadzone postępowanie nie mogło (w zakresie podziałów działki [...]) doprowadzić do powstania nieruchomości, na której wyodrębniono by samodzielny lokal użytkowy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. spowodowała, że nie tylko nie jest możliwe wyodrębnienie oddanego przed jej wydaniem lokalu użytkowego "V." ale również, iż granice podziału nieruchomości przebiegają przez jego środek.

Zdaniem strony, ustalenie WSA w Olsztynie, że stwierdzone nieprawidłowości ww. decyzji, skutkujące wskazanymi konsekwencjami nie stanowią rażącego naruszenia prawa, jest całkowicie błędna. W obrocie prawnym funkcjonuje od 15 lat niezgodna z prawem decyzja Prezydenta Miasta E., która nie pozwala na dokonywanie przekształceń własnościowych członkom Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w El. Niezgodność z prawem czyni ją niewykonalną w sposób trwały od momentu jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna między innymi zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Unormowania art. 174 P.p.s.a. wskazują, iż skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 ). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego - zdaniem kasatora - sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - nie jest uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym opiera się na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należało, że zarzuty zawarte w kontrolowanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skardze kasacyjnej nie były prawidłowo sformułowane. Istotnym dla rozpoznania zasadności zarzutów było, że poddane kontroli postępowanie administracyjne prowadzono w trybie nadzwyczajnym w ramach postępowania nieważnościowego.

Nie może budzić wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia niż w odniesieniu do postępowania zwykłego. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie w tym trybie jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

W trybie nieważnościowym oceniana jest m.in. kwestia stosowania przepisów prawa materialnego w postępowaniu zwykłym pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w tym też kontekście musi być dokonywana ich wykładnia. W takiej sytuacji zarzuty materialnoprawne winny być zawsze wiązane z powołanym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis – zgodnie z jednolitym i utrwalonym stanowiskiem judykatury i doktryny – ma charakter materialnoprawny a nie procesowy. Także przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przewidujący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie może występować samodzielnie a tylko w powiązaniu z określonym przepisem (zasadniczo) prawa materialnego.

Tymczasem zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej wskazuje wyłącznie na obrazę przepisu z § (omyłkowo określonego jako art.) 3 ust. 3 pkt 5 i ust. 3 pkt 2.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz przepisu z art. 96 pkt 1 zd. 2 u.g.n., bez powiązania z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a tylko przez ten pryzmat zastosowanie i wykładnia wskazywanych przepisów rozporządzenia mogła być w tej sprawie oceniana (por. Wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1373/16). Skarga kasacyjna nie wskazuje, by doszło do wyczerpania jakiejkolwiek innej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Wskazana wadliwość zarzutu czyni skargę kasacyjną niezasadną, co w konsekwencji skutkować musiało jej oddaleniem na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

3