Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 783/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia sierpnia 2016 roku w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta, po rozpoznaniu wniosku Gminy z mara 2016 r., decyzją z czerwca 2016 r. odmówił wnioskodawczyni nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej zawierającej ewidencję gruntów i budynków dla całego obszaru objętego załącznikiem graficznym .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 40a ust. 1 Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jest to zasada, od której ustawa przewiduje wyjątki. I tak, w myśl art. 40a ust. 2 pkt 4, nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych zgodnie z lit. a - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, a zgodnie z lit. b - na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Dalej wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi:

wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwania zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych;

przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlenia objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych;

pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów;

przekształcania, umożliwiające przekształcenie zbiorów w celu osiągnięcia interoperacyjności zbiorów i usług danych przestrzennych;

umożliwiające uruchamianie usług danych przestrzennych.

Z ust. 2 przytoczonego wyżej art. 9 wynika, iż usługi te są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z kolei zgodnie z art. 12, dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 (a zatem do usług wyszukiwania i przeglądania), jest powszechny i nieodpłatny (ust. l), a nadto dane dostępne za pośrednictwem usług, o których mowa w art.9 ust. l pkt 2, mogą mieć formę, która uniemożliwia wtórne ich wykorzystanie w celach zarobkowych (ust.2). Wynika z tego zatem, iż organ jest obowiązany zapewnić dostęp do usług polegających na umożliwieniu wyszukiwania danych i przeglądania ich, nie zaś do pobierania czy bezpośredniego dostępu do zbiorów.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych, przy czym- jak wynika z ust. 2, przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio. Przepis ten uzależnia zatem nieodpłatne udostępnienie zbiorów i usług od tego, czy jest to niezbędne do realizacji zadań publicznych. Starosta wskazał, iż wykonując dyspozycję zawartą w tym przepisie, Główny Geodeta Kraju uruchomił stosowną usługę, którą jest geoportal infrastruktury informacji przestrzennej (www.geoportal.gov.pl), przez który można uzyskać dostęp do krajowych zasobów infrastruktury przestrzennej. Brak jest zatem podstaw, aby na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej w związku z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit.a ustawy prawo geodezyjnej kartograficzne, domagać się dodatkowego udostępnienia zbiorów w dowolnej, wybranej przez wnioskodawcę, postaci i formacie.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Nie budzi wątpliwości Starosty, iż Gmina należy do kręgu podmiotów realizujących zadania publiczne w tym wynikające z kształtowaniem prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. Niemniej w ocenie organu Gmina nie wykazała niezbędności wnioskowanych danych do realizacji zadania publicznego. Informacje na które wskazywała Gmina (powierzchnia użytkowa budynków, funkcja budynków) dla Gminy są dostępne z poziomu geoportalu powiatowego, do którego Gmina ma dostęp na podstawie zawartej ze Starostą umowy. Ponadto, Gmina wskazała, iż analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym musi być wykonana w oparciu o mapę ewidencyjną ze względu na konieczność oceny stanu istniejącego oraz oceny sposobu realizacji zapisów obowiązujących dokumentów studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Starosty, do wykonania tych czynności dostęp, jaki posiada Gmina poprzez geoportal powiatowy i krajowy jest wystarczający; Gmina nie wskazała przepisu, z którego wynikałby obowiązek sporządzenia dokumentów planistycznych zgodnie z układem współrzędnych geodezyjnych.

Odwołanie w imieniu Gminy wniósł Wójt Gminy podnosząc, iż wniosła o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci mapy wektorowej, a tymczasem udostępniona w portalu krajowym geoportal.gov.pl jak i portalu powiatu turek.geoportal2.pl. dane mają postać plików binarnych. Ponadto portalu geoportal.gov.pl można skorzystać z usługi WMS wyłącznie dla danych o charakterze katastralnym: "Udostępniana warstwa zawiera przybliżone informacje dotyczące granic działek ewidencyjnych, jednak mogą być one wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki oraz oszacowania jej powierzchni. Dane te nie są danymi ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu przepisów "Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Brak jest zatem podstaw, by gmina korzystała z przybliżonych danych. Natomiast Powiat nie udostępnia danych z ewidencji gruntów i budynków nawet w wymienionym formacie WMS.

Zaznaczono dalej, iż ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej kładzie nacisk na interoperacyjność zbiorów i usług danych przestrzennych. Brak możliwości wykorzystania plików wektorowych będzie skutkować brakiem pożądanej dokładności w wykonywaniu rysunków planistycznych, a co za tym idzie rozbieżnościami, które mogą skutkować nakładającymi się na siebie niedokładnościami. W ten sposób nie zostanie osiągnięta poprawa dokładności informacji, która ma być udostępniana w systemach informacji przestrzennej.

Dalej strona wyjaśniła, iż art. 10, ust. 1 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o konieczności wykonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Natomiast art. 10, ust. 5 ustawa określa wytyczne dla sporządzenia bilansu terenów. Wynikiem tego bilansu ma być porównanie zapotrzebowania na nową zabudowę z chłonnością terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wyliczenia te mają być wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Według strony celem wykonania bilansu jest wyliczenie powierzchni użytkowej zabudowy nowej, możliwej do zrealizowania, a nie już istniejącej. Zatem tych informacji nie można odczytać z portalu powiatu. Gmina w ramach bilansu nie określa też funkcji poszczególnych budynków, ale możliwych do zrealizowania terenów zabudowy. Dalej strona wyjaśniała jakich czynności należy dokonać by wykonać ww. bilans wskazując, iż analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym zawiera również ocenę wniosków w sprawie zmiany planów miejscowych. Wnioski te należy zidentyfikować w przestrzeni, w odpowiednim miejscu na obowiązujących dokumentach. W oparciu o wektorową mapę ewidencji gruntów i budynków dokumenty planistyczne będą zarejestrowane w odpowiednim układzie współrzędnych, co pozwoli na naniesienie wniosków w odpowiednich miejscach. Pozwoli to również ocenić stopień realizacji zabudowy na poszczególnych terenach wyznaczonych w dokumentach pianistycznych. Strona sporządziła zestawienie niektórych czynności jakie musi wykonać sporządzając bilans ze wskazaniem, które z tych czynności mogą zostać wykonanie w oparciu o dane udostępnione w portalu turek.geoportal2.pl . Według strony portal powiatu służy wyłącznie do przeglądania danych i sprawdzania informacji o pojedynczym obiekcie. Narzędzie obrysu powierzchni nie pozwala na zapis graficzny poligonów, ani na narysowanie wielu poligonów jednocześnie. Takie dane nie mogą służyć do wykonania skomplikowanych analiz przestrzennych. Ponadto udostępnienie plików poprzez format WMS nie rozwiązuje również wielu kwestii. Pozwala wykonać niektóre czynności, ale jak wskazano wyżej , rysunek i obliczenia mogą być obarczone błędem. Nie można wykonać opracowania graficznego danych, gdyż pliki WMS są plikami binarnymi, nie podlegającymi modyfikacjom. Brak jest możliwości wykorzystania funkcji przyciągania rysowanych elementów do już istniejących linii np. granic działek, co skutkuje rozbieżnościami w geometrii wytyczanych obszarów. Ponadto brakuje możliwości generowania opracowań graficznych w oparciu o podkład mapowy, gdyż mapa ta jest plikiem binarnym o narzuconej formie. W ocenie Gminy Starosta nie wykonując zadań publicznych przypisanych gminom błędnie zrozumiał wyjaśnienia Gminy, co do zakresu prac koniecznych do wykonania wymienionych zadań publicznych.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie "Inspektor Wojewódzki"), decyzją z sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy przyznał, iż nie ulega wątpliwości, że wniosek o udostępnienie danych rejestru publicznego jakim jest rejestr ewidencji gruntów i budynków pochodził od podmiotu publicznego i dotyczył realizowania zadania publicznego. Wskazał przy tym , iż z art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zapisy art. 9 ust. 2 tej ustawy stanowią ponadto, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną . Dalej organ wskazał, iż § 5 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jednoznaczne określa, iż: Projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000 (ust. 1). Przy sporządzaniu materiałów planistycznych na potrzeby projektu studium można stosować mapy zasadnicze, katastralne, fotomapy lub ortofotomapy oraz zdjęcia lotnicze i satelitarne (ust. 2). Według Inspektora Wojewódzkiego oznacza to, że legislator dopuścił możliwość wykorzystania innych opracowań kartograficznych. Jednak w pierwszej kolejności wskazał na opracowania, jakim są mapy topograficzne lub mapy wojskowe w skalach 1: 5 000 - 1: 25 000. Z kolei z treści art. 7c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że prowadzenie i udostępnianie baz danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000 - 1:100 000 oraz standardowych opracowań kartograficznych w skali 1: 10 000, o których mowa w art. 4 ust. la pkt 8, jest zadaniem należącym do marszałka województwa. W świetle powyższych uregulowań, organ II instancji ocenił, że żądanie przez skarżącego udostępnienia mapy ewidencyjnej w postaci wektorowej dla obszaru całej gminy jest działaniem wykraczającym poza zakres niezbędny do realizacji wskazanego we wniosku zadania.

Ponadto zdaniem tego organu, Wójt Gminy nie określił szczegółowo we wniosku zakresu żądanych informacji. Sformułowane żądanie udostępnienia "zbioru danych bazy EGiB", zawierającego dane graficzne i opisowe, jest określeniem nieprecyzyjnym, bowiem danymi opisowymi są również dane dotyczące właścicieli gruntów lub innych osób władających gruntami. Powołane przez wnioskodawcę przepisy nie zawierają zapisów wskazujących na potrzebę pozyskania danych opisowych ewidencji gruntów i budynków, w postaci danych osobowych właścicieli nieruchomości, których grunty objęte zostaną stosownymi analizami. Zatem ww. dane nie stanowią danych niezbędnych do realizacji wyszczególnionych zadań.

Wskazano nadto, iż gmina będzie mogła uzyskać dostęp do zbioru danych bazy danych ewidencji gruntów i budynków za pomocą usług sieciowych, jeśli starosta utworzy i wdroży system teleinformatyczny oraz portal, o których mowa odpowiednio w § 7 oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Inspektora Wojewódzkiego poprzez centralny punkt dostępu do usług danych przestrzennych, tworzony i utrzymywany poprzez Głównego Geodetę Kraju - aplikację internetową www.geoportal.gov.pl Gmina posiada w zakresie przeglądania i wyszukiwania danych, bezpośredni i nieodpłatny dostęp do wszystkich krajowych zasobów infrastruktury informacji przestrzennej. Wobec tego, w świetle przepisu art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, ma zapewniony dostęp do danych określonych we wniosku, w zakresie niezbędnym do wykonywania nałożonych na nią zadań publicznych.

Zarówno zapis w art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej jak i w art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowią, że nieodpłatnemu udostępnieniu podlegają dane w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego żądanie dodatkowych informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków podlega ogólnym zasadom udostępniania tych danych, określonym w ustawie Prawo geodezyjne i Kartograficzne.

W skardze na powyższa decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Gmina zarzuciła naruszenie art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej , art,15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne art,40a ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 3, art.16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych niezbędnych do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

Strona skarżąca wskazała, iż w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przystępując do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wątpienia realizuje zadanie publiczne nałożone na nią wprost w ustawie. Zdaniem strony złożony przez nią wniosek całkowicie objęty jest dyspozycją art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i wnioskowane dane powinny zostać udostępnione nieodpłatnie. Ponadto udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju dane geodezyjne i kartograficzne poprzez geoportal krajowy nie są mapami, o których mowa w art.16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym nie mogą stanowić podstawy do opracowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem plany miejscowe z zasady sporządza się na urzędowych kopiach map zasadniczych albo - w przypadku ich braku - na mapach katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w skali 1:1000.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienia.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy zadaniem organu II instancji jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1436/14 – opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie odmowy bezpłatnego udostępnienia Gminie danych z ewidencji gruntów i budynków w postaci wektorowej mapy ewidencyjnej zawierającej ewidencję gruntów i budynków dla obszaru całej gminy.

Poza sporem pozostaje, iż wnioskodawca wniósł o udostępnienie wyżej wskazanych danych w związku realizacją zadania publicznego wynikającego z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) tj. w celu sporządzenia analiz zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy , oraz sporządzeniu uwarunkowań dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w tym wykonania analiz przestrzennych prowadzących do sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z art. 10 ust. 5 powołanej ustawy.

Wątpliwości nie budzi też podstawa prawna wniosku oraz wydanego rozstrzygnięcia. I tak, zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt 14 z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1629 ze zm.) organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu nieodpłatnie na podstawie:

a) art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,

b) art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Zgodnie z art. 14. ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2010 r., nr 76, poz. 489 ze zm.) objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych (ust. 1). Przy udostępnianiu zbiorów organom administracji przepisy art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Z kolei stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.) podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.

Z przytoczonych przepisów wynika niewątpliwie, iż bezpłatne udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków może mieć miejsce w celu realizacji zadań publicznych , a dane te są niezbędne do ich wykonania.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor Wojewódzki wskazał, iż brak jest przesłanek do udostępnienia danych z ewidencji w żądanej postaci bowiem, przepisy regulujące kwestie sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazują na konieczność ich uzyskania i wykorzystania.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczące odmowy udostępnienia mapy wektorowej gminy w skali 1:1000 lub 1:5000, są niewystarczające i nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Budzą przy tym wątpliwości Sądu, czy organ ten rozważył wszystkie okoliczności faktyczne sprawy mające wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 7 K.p.a. ). Braki te nie pozwalają stronie, jak też Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie, ustalić jakimi przesłankami kierował się organ uznając za chybione zarzuty i argumentację podniesione w odwołaniu. Sąd zauważ bowiem, iż w odwołaniu Wójt Gminy obszernie wyjaśnił dlaczego niezbędne są Gminie dane z ewidencji gruntów i budynków akurat we wnioskowanej formie. Strona utrzymuje, iż bez udostępnienia tych danych nie jest w stanie prawidłowo przeprowadzić nałożonego na nią prawnie obowiązku sporządzenia bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę – art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto strona wykazywał, iż dane udostępnione na portalach www.geoportal.gov.pl oraz [...] nie posiadają wszystkich niezbędnych danych oraz sporządzone są w formie uniemożliwiających ich wykorzystanie dla celów związanych z sporządzeniem ww. bilansu. Tymczasem Inspektor Wojewódzki w żaden sposób nie odniósł się do tej argumentacji wskazując, na zapisy dotyczące map służących sporządzaniu projektu rysunku studium ( § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunkowo zagospodarowania przestrzennego gminy), który nie dotyczy wprost kwestii sporządzania ww. bilansu. Organ odwoławczy nie podjął próby wykazania, iż bilans, na który powołał się strona skarżąca może zostać sporządzony bez konieczności pozyskania wnioskowanych danych w formie mapy wektorowej - np. w oparciu o inne udostępnione Gminie dane przestrzenne. Organ nie odniósł się także w żaden sposób co do niezbędności udostępnienia mapy wektorowej w celu realizacji drugiego wskazanego przez skarżącą Gminę zadania publicznego tj. dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż sporządzenie bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi element zadania publicznego nałożony na organ opracowujący studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak samo jak zadaniem publicznym jest obowiązek dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Z uwagi na powyższe uchybienia Sąd uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzje organu II instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 11 i 15 K.p.a. (pkt I sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązany będzie dokładnie rozważyć i odnieść się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji przedstawionej w odwołaniu w zakresie ustalenia niezbędności wnioskowanych danych z ewidencji gruntów i budynków dla realizacji zadania publicznego jaki jest sporządzenie bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę w ramach opracowania i sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz przeprowadzenia analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, o którym mowa w art. 32 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W razie wątpliwości organ odwoławczy winien też zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie zakresu wniosku m.in. o zakres danych opisowych. Dopiero jednoznaczne ustalenie i przekonywujące wykazanie, iż wnioskowe dane nie są niezbędne dla realizacji wskazanych celów publicznych umożliwi organowi wydanie decyzji odmawiającej ich bezpłatne udostępnienie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.