Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1459/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję [...] z dnia [...]czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu organizowania zgromadzeń ludności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; III. zasądza od [...] na rzecz A. P. kwotę 2817 zł ( dwa tysiące osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...]czerwca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 46 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r."), § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 658 ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 10 kwietnia 2020 r."), [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wymierzającą A. P. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. za nieprzestrzeganie w dniu[...] kwietnia 2020 r. zakazu organizowania zgromadzeń ludności.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dnia 12 kwietnia 2020 r. funkcjonariusz Policji z Komendy Powiatowej Policji w [...] ustalił, że o godz. 21:20 A. P. w [...] przy ul. S. spotkała się z dwoma kolegami, nie przestrzegała zakazu organizowania zgromadzeń ludności, biorąc udział w zgromadzeniu powyżej dwóch osób. Z notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji wynika, że A. P. podczas ww. spotkania była świadkiem "sparingu bokserskiego" pomiędzy jej chłopakiem, a kolegą.

[...] podał, że w myśl art. 46b ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, zgodnie art. 46b pkt 1 tej ustawy.

W związku z faktem, iż na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 w dniu 10 kwietnia 2020 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w myśl § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 "Do odwołania zakazuje się 1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Z 2019 r. poz. 631); 2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 §11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaję we wspólnym pożyciu ".

Organ odwoławczy uznał, że A. P. nie podporządkowała się tym regulacjom, gdyż ze sporządzonej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] notatce urzędowej wynika, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. o godzinie 21:20 nie przestrzegała zakazu określonego w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego PPIS ustalając wysokość kary pieniężnej kierował się prewencją szczególną w stosunku do skarżącej oraz wielkości stwarzanego przez nią, świadomego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. W ustawie dotyczącej zapobieganiu COVID-19 z 31 marca 2020 r. karom administracyjnym podlega każdy, kto nie stosuje się do zakazów, zaś sama kara została wymierzona zgodnie zapisami art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia zgodnie z art. 48a ust. 4 cyt. ustawy.

Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 10 § 2 k.p.a. uznał, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, w konsekwencji czego słusznie odstąpiono od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Wskazał, że nałożona została najniższa kara pieniężna wynikająca z wyżej wymienionych przepisów.

W skardze A. P. reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny przez organ odwoławczy przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji pod kątem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz sprawdzenia postępowania w zakresie zachowania reguł postępowania administracyjnego i dowodowego. W szczególności brak dostrzeżenia uchybień polegających na naruszeniu:

a) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej;

b) art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udział w tym postępowaniu, uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jak również brak utrwalenia w aktach w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od ww. zasad;

c) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy w całości o notatkę służbową funkcjonariusza policji w sytuacji gdy w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej umożliwiającej przekazanie ww. notatki przez Policję innemu organowi jakim jest Powiatowy Inspektor Sanitarny;

d) art. 189d pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, jak i jej zdolności zarobkowych oraz realnych możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych z urzędu i tym samym brak zbadania czy skarżąca w wyniku nałożenia na nią kary pieniężnej popadnie w niedostatek;

2. art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również brak utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od ww. zasad;

3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż notatka przekazana przez Policję może stanowić jedyny dowód w sprawie, w sytuacji gdy organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na dowodzie pozyskanym z naruszeniem prawa;

4. art. 189d pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia z urzędu sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej jak i jej zdolności zarobkowych;

5. art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak oznaczenia daty wydania decyzji administracyjnej, co w świetle parokrotnie nowelizowanych oraz zmienianych przepisów w zakresie obostrzeń związanych z ograniczaniem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV- 2 uniemożliwia ustalenie obowiązującego w chwili wydania decyzji stanu prawnego;

6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy, które skutkowało wykluczającym siebie wzajemnie stwierdzeniem organu, iż skarżąca "spotkała się z dwoma kolegami" oraz że skarżąca "była świadkiem "sparingu bokserskiego" pomiędzy jej chłopakiem a kolegą" co ma podstawowe znaczenie w przypadku zbadania naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r.;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

II. Przepisów prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. polegającym na błędnym przyjęciu, iż przypadkowe spotkanie skarżącej oraz podróżującym wraz z nią mężczyzną, z którym pozostaje we wspólnym pożyciu, z osobą trzecią wypełnia dyspozycję zakazu imprez, spotkań i zebrań, podczas gdy czynności te muszą zostać poprzedzone wcześniejszymi ustaleniami osób zaineresowanych we wzięciu udziału w ww. przedsięwzięciach, obejmujących co najmniej ustalenie daty, godziny i miejsca, podczas gdy skarżącą nie doprowadziła do umówionego z góry zejścia się osób;

Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie decyzji organu obu instancji, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując mu równocześnie sposób załatwienia sprawy lub rozstrzygnięcia; alternatywnie o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżona decyzja oparta jest w całości na błędnej wykładni prawa materialnego oraz została wydana z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń, jak również nie dostrzegł licznych uchybień procedury administracyjnej, których dopuścił się organ I instancji. Zawiadomienie przez organ strony o wszczęciu w jej sprawie postępowania z urzędu ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącej, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa rozstrzygnięcie organów zostało oparte w całości na dowodzie pozyskanym sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., bowiem funkcjonariusz Policji nie mógł przekazać organowi I jak i II instancji swojej notatki. Notatka zawierała dane osobowe, w związku z tym udostępnienie tych danych przez Policję innemu organowi wymaga wyraźnej podstawy ustawowej regulującej zarówno zasady i tryb ich udostępniania. Żaden przepis ustawy o Policji nie przewiduje natomiast przekazywania informacji i danych osobowych pozyskanych przez Policję w ramach swoich ustawowych zadań organowi administracji państwowej jakim są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. bowiem żaden nie rozważył jaka jest sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej, jej zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej.

W ocenie Skarżącej nie sposób dojść do wniosku, posługując się zasadami wykładni literalnej, że dopuściła się zakazu, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia. Całe zajście miało bowiem charakter przypadkowego oraz niezamierzonego zejścia się trzech osób.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, również z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W pierwszej kolejności Sąd rozpatrzył najdalej idący wniosek procesowy –wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji.

W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej p.p.s.a.) kontrola zgodności z prawem decyzji lub postanowienia powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (postanowienia) z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji (postanowienia). Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek wad powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji (postanowienia) powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności. (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis,W-wa 2005, s. 461, a także wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. I FSK 1905/19).

Zwrócić należy uwagę na to, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W orzecznictwie wskazuje się również, że podczas kontroli zaskarżonego aktu sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. I OSK 2102/10, z dnia 21 czerwca 2011r. I OSK 85/11, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 972/13).

Pozycja ustrojowa sądów administracyjnych została wyznaczona w art. 175 i 184 Konstytucji RP. Stosownie do tych przepisów sądy administracyjne, na czele z Naczelnym Sądem Administracyjnym, sprawują wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, obok Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Prawo sądów do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normą zawarta w przepisie ustawy oraz uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją w zasadzie nigdy nie było kwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny niemal od początku swojej działalności korzystał z takiej możliwości, przyjmując, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten został wyrażony między innymi wyrokach: z dnia 20 grudnia 2001 r., I SA/Po 1684-1686/00, z dnia 14 lutego 2002 r. I SA/Po 461/01 z glosami R. Hausera i A. Kabata oraz J. Mikołajewicza (OSP 2003, nr 2, poz. 17), z dnia 19 kwietnia 2006 r., OSK 180/06, z dnia 20 czerwca 2006 r., I OSK 933/05, z dnia 20 czerwca 2006 r. I OSK 934/05, z dnia 3 kwietnia 2007, II OSK 1614/06.) Teza o prawie sądu administracyjnego do odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją przepisu rozporządzenia została ponadto wyrażona w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39).

Prawidłowość takiej praktyki znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998, nr 1, poz. 4 Trybunał wskazał, że z uwagi na podustawową rangę ocena jego konstytucyjności i legalności może być dokonana przez sądy rozpatrujące sprawy indywidualne, w których przepis ten mógłby być stosowany.

Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego, bowiem w przypadku orzeczenia TK zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, natomiast stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawanej sprawy.

Sąd w niniejszym postępowaniu był zatem uprawniony do kontroli zaskarżonych decyzji, również pod tym kątem, czy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r., w zakresie w jakim stanowiło podstawę do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, nie wykracza poza zakres normy ustawowej.

Z akt niniejszej sprawy (notatki urzędowej Policji) wynika, że w dniu 12 kwietnia 2020 r. skarżąca "naruszyła zakaz innych spotkań" czym m.in. popełniła wykroczenie z art. 54 Kodeksu wykroczeń. Za to wykroczenie ją pouczono. Na drugiej stronie tej notatki w rubryce "inne zachowanie" wpisano "zakaz innych spotkań poprzez gromadzenie się trzech osób". Organy takie zachowanie potraktowały jako wypełniające dyspozycję § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r., wydanego w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia do odwołania zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631) (pkt 1) oraz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu (pkt. 2). Jednocześnie stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia, ograniczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym.

Nie ulega wątpliwości, że § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. zakazujący generalnie organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach czy też w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych, imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju – z wyjątkiem kilku, ściśle określonych sytuacji ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Dlatego Sąd mógł ocenić, czy istnieją podstawy do odstąpienia od zastosowania tego rozporządzenia, jako wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej i mogącego naruszać konstytucyjnie chronione prawa i wolności. Ponadto konieczne jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie w ogóle doszło do wystąpienia przypadku, o którym mowa w tym przepisie. Skoro organy orzekające w sprawie, powołały w treści zaskarżonych decyzji zarówno ust. 1 pkt 1 jak i 2 § 14 cyt. rozporządzenia, nie wyjaśniając przy tym, który przypadek miał zastosowanie do skarżącej, Sąd odniesie się do zakazów wprowadzonych tymi przepisami.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia zakazywał organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Natomiast artykuł 57 Konstytucji zapewnia wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Nie ma ona jednak charakteru absolutnego. W zdaniu drugim tego przepisu przewidziano bowiem możliwość wprowadzenia ustawowych klauzul limitacyjnych. Jednak takie ograniczenia w formie ustawy musi spełniać szereg innych wymagań, które są przewidziane w artykule 31 ust. 3 Konstytucji. W literaturze wskazuje się, że wolność jest zasadą ujętą w Konstytucji RP jako metazasada (w art. 31 oraz w poszczególnych przepisach). Oprócz znaczenia materialnoprawnego przypisuje się jej także znaczenie dyrektywalne, wyznaczające kierunki interpretacji w procesie stosowania prawa. Realizacji tej roli służy domniemanie in dubio pro libertate nakazujące dokonywania prowolnościowej wykładni w sytuacjach nieuregulowanych, trudnych i niejednoznacznych (zob. J. Holocher, In dubio pro libertate jako dyrektywa interpretacyjna - uwagi na kanwie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, PPP 2019, nr 7-8). W ocenie Sądu również biorąc pod uwagę tę zasadę należy opowiedzieć się za możliwością wprowadzenia konstytucyjnych uprawnień w drodze ustawy. Za taką koncepcją może również przemawiać okoliczność, że zgodnie z art. 10 ust. 2 i 95 ust. 1 Konstytucji władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, a więc w przypadku ustawowego ograniczenia praw i wolności następuje to przy udziale całego parlamentu. Przy takiej procedurze uwzględniony musi zostać również udział Prezydenta RP, który może skorzystać ze swoich konstytucyjnych uprawnień i stosownie do art. 121 taką ustawę podpisać, przekazać Sejmowi do ponownego rozpatrzenia bądź odmówić podpisania i skierować ją do TK. Procedura ustawodawcza, w odróżnieniu od procedury stanowienia rozporządzenia, charakteryzuje się jawnością procesu decyzyjnego oraz kontrolą nad działalnością prawodawczą.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ograniczenia konkretnej wolności polega na stwierdzeniu rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w tę sferę. Ustawodawca może posługiwać się wyłącznie takimi środkami prawnymi, które będą skuteczne dla osiągnięcia celów, a przy tym staną się najmniej uciążliwe dla jednostek. Tak rozumiany wymóg "konieczności" mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i zbilansowania (proporcjonalności sensu stricto) wprowadzanych ograniczeń (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Z kolei w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. K 34/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca, wyznaczając granice praw wolnościowych, musi wybrać metody regulacji tych praw. Ocena, które środki są odpowiednie dla realizacji określonych celów, należy przede wszystkim do ustawodawcy. To znaczy, że ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych. Powyższe stanowiska również bezpośrednio przemawiają za tym, że ograniczenia praw gwarantowanych w Konstytucji może odbywać się w sytuacji, gdy takie odstępstwo zostało w niej przewidziane, ponadto musi się to odbywać w formie ustawy. Trybunał wielokrotnie podkreślał również konieczność precyzyjnego ograniczenia w ustawach korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wynikającego z wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyroki z: 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02 oraz 19 września 2006 r., sygn. K 7/05). Wobec tego przepisy podustawowe (wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania) mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej. Zauważyć należy, że już w swoim pierwszym orzeczeniu z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, które dzisiaj ma walor historyczny – Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za stanowiskiem, że ustalanie obowiązków obywateli i innych podmiotów prawa może zostać unormowane tylko w drodze ustawy.

Także standardy wolności zgromadzeń są wskazywane także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w oparciu o art. 11 EKPC stanowiący o prawie do pokojowego "zgromadzania się". Uprawnienie władzy publicznej do ograniczenia lub zakazania wykonywania prawa do "zgromadzania się" musi być ustanowione w przepisach obowiązującego prawa. Tego rodzaju normatywne restrykcje powinny być powszechnie obowiązujące i przewidywalne co do ich skutków (zob. wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie Mkrtchyan przeciwko Armenii, skarga nr 6562/03). W art. 8 Konwencji wymaga się, aby każda ingerencja w chronione przez Konwencję prawa była "przewidziana przez ustawę".

Drugi z przepisów rozporządzenia powołanych przez organy (§ 14 ust. 1 pkt 2) stanowi, że zakazuje się do odwołania organizacji innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu (pkt. 2).

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny dopuszczał w swoim orzecznictwie możliwość ograniczenia praw w drodze rozporządzenia, jednakże na podstawie odpowiedniego upoważnienie ustawowego. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (tak m. in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Rozporządzenie jest bowiem formą prawodawstwa delegowanego (zob. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 223 i n.) i może być wydawane tylko na podstawie szczegółowej dyspozycji zawartej w ustawie. Integralnym składnikiem konstrukcyjnym upoważnienia ustawowego, stanowiącym materialną gwarancję wykonawczego charakteru rozporządzenia, są wytyczne treściowe. Wykonawczy charakter rozporządzenia, jako aktu wydawanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ma i ten skutek, że rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, tj. rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej, określonej w ustawie" (wyrok TK z 12 lipca 2007 r., U 7/06; por. też: wyrok TK z 11 maja 1999 r., P 9/98; a także: K. Działocha, op. cit., s. 21). Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

W ocenie Sądu ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., stanowiących podstawę prawną wydania rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym organizowania zgromadzeń czy innych spotkań. Ustawodawca używając zwrotów: "mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań", "uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" (art. 46a ustawy) nie spełnił wymogu wskazanych wyżej wytycznych. Przepis art. 46b ustawy odsyła jedynie do określonego zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia. Wskazano jedynie w art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy że w rozporządzeniu, można ustanowić "ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czyli zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności). Rozporządzenie, na podstawie której oparły swoje rozstrzygnięcie organy orzekające w niniejszej sprawie zostało wydane przez Radę Ministrów, zatem delegację ustawową do jego wydania stanowił art. 46a cyt. ustawy. W art. 46b ust. 1 ustawy wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Tymczasem w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, który dotyczy organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, a o zakazie organizowania widowisk i zgromadzeń. Wobec tego nawet przepisy tego rozporządzenia nie są sobą spójne. W ocenie Sądu użycie przez prawodawcę pojęcia "ograniczenie" nie umożliwia wprowadzenia ograniczenia poprzez zakaz. Zakaz jest bowiem pojęciem kategorycznym, natomiast pojęcie ograniczenie jest pojęciem krępującym czyjąś swobodę działania, ale jej nie zabraniającym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że na terenie RP obowiązuje zakaz takich organizowania zgromadzeń, spotkań, czy zebrań. Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa w szczególności do zgromadzeń nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji, naruszenia dostrzeżone przez Sąd powodują, że zasadne było odstąpienie od zastosowania treści powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r., bowiem nie mogło zostać uznane za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej. Rozporządzenie to jednak podlegało zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej, w przeciwieństwie do sądów – co wyżej zostało wyjaśnione - nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją.

Jak podkreślono na wstępie, ujawnienie przez sąd przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zwalnia w zasadzie z jej kontroli pod względem innych naruszeń. Jednakże Sąd w niniejszej sprawie postanowił jednak wykazać także inne naruszenia, których dopuściły się organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie i które to okoliczności miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji organy właściwie nie wyjaśniły, czy zachowanie skarżącej naruszyło § 14 ust. 1 pkt 1, czy też pkt 2 cyt. rozporządzenia. Oba te przepisy znalazły się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy kara administracyjna, co wynika z zaskarżonych decyzji, została nałożona za "zakaz organizowania zgromadzeń ludności". Co prawda takie sformułowanie zostało użyte w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., jednak skoro organy powoływały się na rozporządzenie, wydane m.in. na podstawie tego przepisu ustawy to strona winna mieć jasno określone, czy karę administracyjną otrzymała za naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1, czy też pkt 2 cyt. rozporządzenia, czy obu z nich, czyli za organizowanie zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (pkt 1) oraz za organizowanie imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju (pkt 2). Organy nie rozważyły również tej okoliczności, że powoływane rozporządzenie odsyła do art. 46 ust 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., gdzie również mowa jest o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", a nie uczestniczenia w takich zgromadzeniach. Wobec tego wykazane naruszenia stanowiłyby wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji organów obu instancji. Głębsze rozważania na ten temat znalazły się dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak to nie odpowiedź na skargę stanowiła przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu.

Zauważyć również należy, że samo zdarzenie, stanowiące zdaniem organów podstawę do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, miało miejsce w dniu 12 kwietnia 2020 r., notatkę funkcjonariusza Policji przekazano do organu w dniu 13 kwietnia 2020 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana już w dniu [...] kwietnia 2020 r. Taki pośpiech w zasadzie wykluczył urzeczywistnienie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Gwarantowana tym przepisem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Strona postępowania jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania postępowania dowodowego. Reguła wynikająca z tego przepisu umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Taka sytuacja nie zachodziła w analizowanej sprawie. W art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Podkreślić należy i to, że dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kara administracyjna ma bowiem charakter następczy, zaś odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zdarzenie z udziałem strony, które było podstawą faktyczną zastosowania kary jest niewątpliwie czynnością już dokonaną, a nie trwającym w momencie wydawania decyzji procesem. Ponadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. Nie wiadomo więc jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Odnotować również należy, że zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. ale tylko wówczas, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k.p.a. Rację ma zatem skarżąca, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały obowiązek wynikający z art. 10 k.p.a. mogłyby same dojść do przekonania, bez konieczności uruchamiania sądowej kontroli, że brak było wystarczających podstaw do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej za utrwalone w formie notatki policyjnej zdarzenie lub, że istniały przesłanki wyłączające możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Na marginesie jedynie Sąd zaznaczy, że notatka służbowa Policji przekazana PPIS mogła być podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie, jednak nie mogła stanowić wyłącznego dowodu, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę.

Organy nie rozważyły wnikliwie również, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 189f k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, zwłaszcza, że funkcjonariusz Policji sporządzający notatkę zastosował w stosunku do skarżącej środek pozapenalny w postaci pouczenia.

Wszystkie powyższe okoliczności przesądziły, że należało wyeliminować zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji poprzez stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 135 p.p.s.a. orzeczono w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzeczono w pkt 2 sentencji, o kosztach postępowania, w pkt 3 sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020r., poz. 374 ze zm.).