Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1697/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 77 par. 1, 80, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 147 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P W od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...]- utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek P W nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r. Nr [...], na rzecz [...] sp. z o. o.). Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., odwołanie do GINB złożył P W.

GINB wyjaśnił też istotę postępowania nadzwyczajnego w kontekście art. 16 k.p.a., a także art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Z dokumentacji projektowej niniejszej sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93,00 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jej maksymalna wysokość ponad poziom terenu ze śmigłami wynosi 148 m. Elektrowni wiatrowej został nadany numer porządkowy [...] (poprzednie oznaczenie [...]) (Projekt budowlany, Opis techniczny, pkt 2. Elektrownia wiatrowa, s. 030; Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...] 1 Sylwetka elektrowni [...], rys. nr III, ark. 4, s. 036; Projekt budowlany, Rozdział VI Załączniki, pkt 4 Warunki przyłączenia, ppkt 2 Charakterystyka przyłączanego urządzenia, s. 95). Elektrownia wiatrowa wchodzi w skład inwestycji "[...] przewidującej budowę 30 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na terenie obrębu [...] w gminie [...] (zob. Projekt budowlany, Rozdział I Projekt zagospodarowania terenu, pkt 5 Stan zagospodarowania terenu, s. 008).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] sp. z o.o. wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę z 19 listopada 2012 r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W analizowanym przypadku nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] wskazał, że "Opierając się na art. 35 Prawa budowlanego dokonano jedynie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami oraz zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i kompletność projektu budowlanego". Powyższe stwierdzenie było błędne. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby dla inwestycji inwestor uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy i ciążyłby na nim obowiązek uzyskania takiego rozstrzygnięcia z uwagi na obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania terenu. Powyższe uchybienie nie stanowiło jednak kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia działka o nr ewid. [...], na której usytuowano sporną inwestycję, objęta była ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 197/13, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gdańsku.

Podstawą stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny ww. miejscowego planu była okoliczność, że załącznik graficzny do planu, mimo że na tym graficznym załączniku oraz w tekście planu (§ 3 ust. 1 pkt 1) wskazano skalę 1:2000, został w rzeczywistości sporządzony w skali 1:5000, a więc w skali, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalnej tylko wtedy, gdy plan miejscowy został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Sąd uznał, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego, który nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, w skali 1:5000, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i z tego powodu, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jego nieważność w całości.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym w przedmiocie skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ważność pozwolenia na budowę, prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji.

GINB podzielił powyższy pogląd i zgodnie z nim dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami m.p.z.p. z 2006 r., podkreślając jednocześnie, że znane mu są rozbieżności judykatury dotyczące kwestii wpływu stwierdzenia nieważności planu miejscowego na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o postanowienia tegoż planu (wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 400/11). Tym niemniej stoi on na stanowisku wyrażonym w niniejszej decyzji, reprezentowanym również przez znaczną część doktryny oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Nie można czynić zarzutu organowi administracji publicznej z tego tylko powodu, iż zaprezentowane przezeń stanowisko - powszechne i akceptowane przez znaczną część praktyki - jest inne, aniżeli koncepcja (również spotykana) wyrażona przez wnioskodawcę lub odwołującego się.

Przechodząc do oceny spornej inwestycji z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, GINB wskazał, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie częściowo symbolem EWI/R, tj. na terenie rolnym przeznaczonym pod lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 5 ust. 1 pkt 1) i częściowo symbolem ZL, tj. tereny leśne (§ 7 ust. 1 pkt 1). Na załączniku graficznym do planu miejscowego zamieszczono proponowaną lokalizację wież elektrowni wiatrowych, jednakże z § 5 ust. 2 pkt 4 planu wynika, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych zostanie określona na etapie projektu budowlanego.

Z porównania rys. pt. Projekt zagospodarowania terenu - odległości projektowanej elektrowni wiatrowej [...] od sąsiednich działek i zabudowy mieszkaniowej (Projekt budowlany, rys. nr I, ark. 2, s. 013) z załącznikiem graficznym do miejscowego planu (Projekt budowlany, s. 090), przy uwzględnieniu okoliczności że rysunek planu został sporządzony w innej skali, należy stwierdzić, że przedmiotowa elektrownia wiatrowa została zaprojektowana na części ww. działki leżącej na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem EWI/R. Powyższe oznacza, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do funkcji i przeznaczenia terenu.

W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane - pod budowę fundamentu elektrowni wiatrowej - 900 m2 (projektowana powierzchnia zabudowy elektrowni wiatrowej 313,4 m2 - Projekt budowlany, Rozdział II Droga dojazdowa i plac montażowy, Opis techniczny, 1.8 Bilans terenu, kubatur i powierzchni obiektów, s. 020); konstrukcji obiektu - konstrukcja wieżowa z turbinami wiatrowymi i konstrukcji wieży: stalowa rurowa pełnościenna, (projektowana wieża stalowa pełnościenna z turbiną - Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...] Sylwetka elektrowni [...], rys. nr III, ark. 4, s. 036); maksymalnej wysokości obiektu (wysokości ponad poziom terenu skrajnego punktu wirnika/skrzydła elektrowni wiatrowej w pozycji pionowej) - 160,0 m (projektowana - 148,0 m - Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...] Sylwetka elektrowni [...], rys. nr III, ark. 4, s. 036).

W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] wskazał, że "Zamierzona inwestycja, tj. budowa elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną posiada ostateczną decyzję zgody nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2009 wydaną przez Wójta Gminy [...] (...)". Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r., Nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższe uchybienie nie stanowi jednak kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia.

Inwestor uzyskał bowiem decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...] [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą – Gmina [...]. Inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji z [...] października 2011 r. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie parametrów turbiny: turbiny [...], wysokość - 101,5 m, średnica zasięgu ramiom wirnika - 93,0 m, wirnik trzyramienny z regulacją skrętu łopat, całkowita wysokość masztu wraz ze śmigłem - 148,0 m, ilość śmigieł - 3 (każde o długości 45 m), powierzchnia omiatania 6800 m2, fundament o wymiarach maks. 26 x 26 x 3,5 m (projektowana - turbina o mocy 2,3 MW zawieszona na wysokości 101,5 m o średnicy śmigieł wirnika 93 m z trzema śmigłami (każde o długości 45 m). Całkowita wysokość masztu wraz ze śmigłem - 148 m. Maszt posadowiony na fundamencie w kształcie ośmiokąta foremnego opisanego na kole o średnicy 19,5 m i głębokości 3,5 m - Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...] Sylwetka elektrowni [...], rys. nr III, ark. 4, str. 036; Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...], Schemat fundamentu F/19,5, rys. nr III, ark. 2, str. 034; Projekt budowlany, Rozdział VI Załączniki, pkt 4 Warunki przyłączenia, ppkt 2 Charakterystyka przyłączanego urządzenia, s. 095); wykonania utwardzonych dróg dojazdowych na czas budowy o szerokości 5 m oraz placów montażowych o utwardzonej nawierzchni tłuczniowej wielowarstwowej na ekowłókninie, względnie na podbudowie z gruntu stabilizowanego preparatem [...], płyty ażurowe (projektowana szerokość drogi dojazdowej - 5 m droga dojazdowa i plac montażowy składające się z: górnej warstwy z kruszywa łamanego (klińca) stabilizowanego mechanicznie, dolnej warstwy z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, warstwy pospółki lub żwiru, geowłókniny; - Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...], Przekrój konstrukcyjny nawierzchni drogi dojazdowej, rys. nr II, ark. 2, s. 023; Projekt budowlany, rys. Zespół elektrowni wiatrowych [...], Przekrój konstrukcyjny nawierzchni placu montażowego, rys. nr II, ark.3, s. 024); wykonania placów montażowych około 950 m2 (powierzchnia utwardzenia placów montażowych w miejscach posadowienia turbin wiatrowych - 896 m2) - Projekt budowlany, Rozdział II Droga dojazdowa i plac montażowy, Opis techniczny, 1.8 Bilans terenu, kubatur i powierzchni obiektów, s. 020); wydzielenia ok. 676 m2 terenu na fundament pod każdą siłownię (projektowana powierzchnia zabudowy elektrowni wiatrowej 313,4 m2 - Projekt budowlany, Rozdział II Droga dojazdowa i plac montażowy, Opis techniczny, 1.8 Bilans terenu, kubatur i powierzchni obiektów, s. 020).

Dla przedmiotowej inwestycji inwestor uzyskał opinie i uzgodnienia, w tym opinię Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] lipca 2012 r., znak: [...] (dotyczącą uzgodnienia lokalizacji inwestycji), pismo Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z [...] czerwca 2012 r., Nr [...] (dotyczące uzgodnienia lokalizacji inwestycji). Inwestor uzyskał również decyzję Starosty [...] z [...] maja 2009 r., znak: [...], w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Mając powyższe na uwadze GINB stwierdził, że w nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z p. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Jednocześnie projektant i sprawdzający złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji "połączenie przedmiotowej działki z drogą publiczną również narusza przepisy ustawy o drogach publicznych" GINB wyjaśnił, że skarżący nie wykazał na czym owo naruszenie prawa miałoby polegać. Także z akt sprawy nie wynika, aby podczas wydawania decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z p. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostawała podniesiona w odwołaniu argumentacja, że "inwestor do dnia dzisiejszego nie zdecydował się na realizację tej inwestycji". Powyższa kwestia wykracza poza zakres niniejszego postępowania nieważnościowego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie podnoszony w piśmie inwestora z 25 stycznia 2021 r. wniosek o umorzenie niniejszego postępowania. Przywołany przez inwestora art. 37b Pr. bud. nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Ze wskazanego przepisu wynika, że po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie stwierdza się jej nieważności, nie zaś, że umarza się postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Za pozostający bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie uznał organ zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności: "Fakt nie uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu przeze mnie doprowadził również do rażącego naruszenia ustawy o ochronie przyrody i negatywnego oddziaływania na grunty stanowiące moją własność w zakresie możliwości ich użytkowania bądź zalesiania".

Okoliczność, iż skarżący został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., stanowić może ewentualną podstawę do wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, ale nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Okoliczność, że inwestycja wprowadza ograniczenia na wolnych dotychczas od tych ograniczeń działkach sąsiednich, nie oznacza, iż wydane pozwolenie na budowę jest wadliwe. Także ewentualne poniesienie strat finansowych z powodu ww. ograniczenia w zabudowie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa kwestia może być ewentualnie przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny w ramach zgłoszonych roszczeń cywilno-prawnych.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Również sam skarżący nie wskazał, na czym owo naruszenie polega.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 20 lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając "naruszenie prawa poprzez:

1) naruszenie prawa procesowego tj. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w przesłankach do stwierdzenia nieważności decyzji, opartej na tym planie, podczas gdy wypełnia to przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez działanie bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na skutek ex tunc stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie, że planowana przez inwestora [...] Sp. z o.o. inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, co do której pozwolenia na budowę zostało wydane na podstawie nieważnego planu zagospodarowania przestrzennego będzie pozostawała w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz ładem urbanistycznym na tym terenie;

3) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzącego w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości, proporcjonalności oraz zaufania do władzy publicznej;

4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że planowana przez inwestora [...] Sp. z o.o. inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie narusza rażąco art. 35 Ustawy Prawo Budowlane;

5) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiające się w jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że pozwolenie na budowę wydane w oparciu o nieważny plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, ładu urbanistycznego na tym terenie i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

6) naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, polegające na tym, że z uwagi na istnienie w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie został unieważniony na podstawie orzeczenia Sądu, kontrola taka nie była przeprowadzana".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których Sąd nie stwierdził nieważności decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego.

Skarżący przedstawił rozważania odnośnie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., stwierdzając, że organ II instancji powtórzył w istocie argumentację organu I instancji, że nie każde wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego musi powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrokiem WSA w Gdańsku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 706/14 oraz ze stanowiskiem judykatury. Ponadto organ II instancji dokonał niedopuszczalnej interpretacji przepisów prawa procesowego na niekorzyść skarżącego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wyjaśnił też, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Stwierdzenie nieważności uchwały należy ocenić pod względem skutków, jakie wywiera na czynności prawne podjęte na podstawie takiej uchwały, czego nie dokonano w niniejszym postępowaniu w ogóle. Plan miejscowy a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.).

W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy - uchwałę rady gminy, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydana bez podstawy prawnej. Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego musi rodzić skutki prawne przy ocenie aktów administracyjnych wydanych w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdzono. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, jako aktu normatywnego, stanowiącego o porządku prawnym na określonym terytorium, nie może być pominięte przy ocenie prawnej aktów administracyjnych (decyzja, postanowienie) wydanych w oparciu o przepisy aktu, którego stwierdzono nieważność. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej.

Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniane są przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę bądź decyzji o wznowieniu robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budo wlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc. Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały, jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji). Właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym mogącym mieć zastosowanie w takiej sytuacji, jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten uznaje za nieważne decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, z obrotu prawnego należy uznać za nieważną, z uwagi jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek taki jest uzasadniony treścią art. 35ust. 1 pkt 1 Pr. bud., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Następuje to poprzez zbadanie zgodności inwestycji z przepisami planu lub decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku uchwały planistycznej. Stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do sytuacji wyeliminowania go z porządku prawnego za skutkiem ex tunc. Zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami planu, wyeliminowanego wskutek stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej, jest tożsame z brakiem kontroli przez organ architektoniczno-budowlany zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Organ wydający pozwolenie na budowę w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego winien bowiem zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i dokonać sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji w jej postanowieniami. Z oczywistych względów, związanych z istnieniem w dacie orzekania przez organ planu zagospodarowania przestrzennego, kontrola taka nie jest przeprowadzana.

Fakt że wyrok Sadu stwierdza nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu stał się prawomocny po dacie dania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Niewątpliwie organowi w tym zakresie nie można postawić zarzutu świadomego działania sprzecznego z prawem, niemniej jednak, rażące naruszenie prawa nie musi być wynikiem wadliwego działania organu i może być konsekwencją zdarzeń zaistniałych po dacie wydania decyzji. Stanowisko takie znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., o sygn. akt I OPS 2/12.

Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a zatem brak jest kontroli projektu budowlanego z obowiązującym na danym terenie przepisami planistycznymi, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W momencie. kiedy inwestor w przedmiotowej sprawie uzyskiwał wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą do wystąpienia o pozwoleniu na budowę, to na wydawanych wówczas wypisach znajdowała się adnotacja, że ten plan został zaskarżony do sadu administracyjnego, zatem występowanie o pozwolenie na budowę odbywa się na własną odpowiedzialność.

Nawet jeśliby przyjąć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie.

Organ II instancji dokonał w sposób całkowicie dowolny oceny zebranego materiału dowodowego uznając, że planowana przez inwestora [...] Sp. z o.o. inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie narusza rażąco przepisów ustawy Prawo Budowlane, dokonując interpretacji przepisów i okoliczności faktycznych sprawy na niekorzyść skarżącego, co w oczywisty sposób nie budzi zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja były prawidłowe, a skarga była niezasadna.

Istotą zawisłej przed tut. Sądem sprawy było to, czy wyeliminowanie w postępowaniu nadzwyczajnym uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia m.p.z.p., dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...] w gminie [...], potwierdzone prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 197/13 WSA w Gdańsku, stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do następczego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w [...].

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że organa obu instancji prawidłowo przyjęły, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Tym samym, aby móc stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej właściwy w trybie nadzwyczajnym organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także, czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub bez prawnej podstawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organa administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w tym trybie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. taki materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji architektoniczno budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu organu praworządnego państwa.

Dlatego też uznać należy, że organa – w szczególności GINB – w sposób odnoszący się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do tych powoływanych przepisów Prawa budowlanego, które mogłyby zostać naruszone (w tym rażąco) przez organ administracji architektoniczno budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należycie ustaliły zarówno stan prawny, jak i faktyczny w granicach rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje argumentację GINB, odnoszącą się do wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego za w pełni poprawną. Dlatego też zbędnym jest powtarzanie ustaleń organu.

Poprawna również była subsumpcja prawna, w wyniku której zarówno Wojewoda [...] i, jak i GINB doszedł do przekonania o braku w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Również i w tym zakresie nie ma więc potrzeby powielania argumentacji organu II instancji.

Główny natomiast zarzut skarżącego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej polegał na powołaniu się na eliminację ze skutkiem wstecznym prawa miejscowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 197/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...], w sprawie uchwalenia m.p.z.p., dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...] w gminie [...]. Zdaniem skarżącego ten fakt przesadzał o wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić więc należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu), a także wymaganiami ochrony środowiska.

W sprawie bezsporne jest, że działka inwestycyjna, nr ewid. [...], obręb [...] położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. Nieważność tego aktu prawa miejscowego została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Gd 373/11, natomiast skarga kasacyjna Rady Gminy [...] od wyroku sądu I instancji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13).

Powyższy jednak fakt - wbrew zarzutowi skarżącego – nie prowadzi do tego, aby móc uznać, że decyzja Starosty [...] naruszała w sposób rażący art. 35 ust. 1 P. bud. lub została wydana bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które tut. Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 989/17; z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 13 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1173/21, z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/21, z 18 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1180/21 – CBOSA).

Trzy z ostatnich ww. wyroków WSA w Warszawie dotyczyły nota bene analogicznego stanu faktycznego i prawnego, zaś wywodzone skargi również opierały się na zarzucie naruszenia art. 35 ust. 1 Pr. bud. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powiązanym ze stwierdzeniem nieważności ww. aktu prawa miejscowego.

Odmienny natomiast, jednostkowy pogląd został zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie – również w analogicznym stanie faktycznym i prawnym – wydanym 24 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 445/20. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną GINB od tego wyroku, uchylił ww. wyrok i przekazał przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 576/21, CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA dokonał oceny prawnej, że "stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 K.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 P.p.s.a.".

Sąd ten stwierdził też, że "Wskazać można, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a więc w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 P.p.s.a., czyli następstwa, dla postępowań indywidualnych, wyeliminowania z systemu prawa normy prawnej stanowiącej podstawę prawna rozstrzygnięcia, stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Pojęcie wzruszalności, o którym mowa w art. 147 § 2 P.p.s.a., należy więc rozumieć w znaczeniu wąskim".

Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, CBOSA).

W konsekwencji, jak stwierdził NSA, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jest możliwe, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15).

W ww. wyroku NSA wyjaśnił też, że "warto zwrócić uwagę na to, że powyższe stanowisko umacniają rezultaty wykładni systemowej. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (patrz: wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16; wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08)".

NSA ocenił też w ww. wyroku z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 576/21, że "Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego może stanowić, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie unormowań tego planu. Powyższe jednak nie wyklucza badania w postępowaniu nadzorczym, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie odbyło się z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W ramach tego badania należy jednak uwzględniać ustalenia planu miejscowego obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie powoduje więc per se nieważności decyzji wydanej na jego podstawie w czasie, gdy ten akt prawa miejscowego jeszcze funkcjonował w obrocie prawnym. Organ może i powinien w takiej sytuacji dokonać oceny, w jaki sposób unieważnienie planu miejscowego wpływa na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie analizy powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując ponadto analizy ww. wyroku WSA w Gdańsku z 2013 r., którym Sąd ten stwierdził nieważność m.p.z.p., należy wskazać, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. została uznana za nieważną głównie z powodu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez sporządzenie planu w wadliwej skali (1:5000) oraz dlatego, że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]. W konsekwencji zasadnym było dokonanie przez organy analizy postanowień uznanego za nieważny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadził wspomnianą powyżej analizę decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście ustaleń obowiązującego w dacie jej wydania m.p.z.p. W wyniku tego badania ustalił, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], na której posadowiono elektrownię wiatrową, położona była na obszarze oznaczonym w miejscowym planie częściowo symbolem EWI/R, tj. na terenie rolnym przeznaczonym pod lokalizację elektrowni wiatrowych (§ 5 ust. 1 pkt 1) i częściowo symbolem ZL, tj. tereny leśne (§ 7 ust. 1 pkt 1).. Organ uznał słusznie, że zezwolona budowa nie naruszała rażąco ustaleń ww. m.p.z.p., co do funkcji i przeznaczenia terenu. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań w zakresie konstrukcji obiektu i maksymalnej wysokości obiektu.

Zdaniem Sądu, GINB dokonał prawidłowej oceny kwestionowanej decyzji w zakresie zezwolonej budowy, uznając, że nie narusza ona rażąco ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty planu miejscowego, a ponadto negując zarzut wydania tejże decyzji bez podstawy prawnej. Projektowana inwestycja nie naruszała ani powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane - pod budowę fundamentu elektrowni wiatrowej - 900 m2, ani konstrukcji obiektu - konstrukcja wieżowa z turbinami wiatrowymi i konstrukcji wieży: stalowa rurowa pełnościenna, (projektowana wieża stalowa pełnościenna z turbiną, ani maksymalnej wysokości obiektu (wysokości ponad poziom terenu skrajnego punktu wirnika/skrzydła elektrowni wiatrowej w pozycji pionowej) - 160,0 m.

Co więcej, jak słusznie ustalił GINB, dla inwestycji tej udzielona została decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2011 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...] [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Dokonana przez organ odwoławczy analiza ww. decyzji wykazała, że projektowana inwestycja była zgodna z ustaleniami środowiskowych uwarunkowań, zawartym w tejże decyzji i prawidłowość tej analizy – w świetle akt sprawy - nie nasuwa w ocenie tut. Sądu żadnych wątpliwości.

Inwestycja nie naruszała też wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projekt budowlany, został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienie budowlanego do projektowania w odpowiedniej specjalności. Zawiera on również oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w świetle powyższej oceny prawnej – nie stwierdził, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem prawa (zwłaszcza rażącym) – w tym art. 35 ust 1 pkt 2 i pkt 4 Pr. bud. - a ponadto, aby została wydana bez podstawy prawnej.

Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma bezpośredniego zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Z tej uchwały wynika bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji (a uchwała samorządowa decyzją nie jest), w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Bezzasadny był też zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organa obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w takim zakresie, jaki jest warunkowany charakterem nadzwyczajnego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Późniejsze stwierdzenie na mocy wyroku sądu nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącej podstawą wydania kwestionowanej decyzji Starosty, nie mogło być podstawą skutecznego prawnie postawienia organowi zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 (bez podania jednostki redakcyjnej) k.p.a. w sposób zaprezentowany w skardze również nie był zasadny. Organa obu instancji prawidłowo oceniły znaczenie stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania kwestionowanej decyzji Starosty. Tym samym działały w granicach prawa, a takie działanie nie może być ocenione, jako podważające zaufanie do władzy publicznej.

Nie został również naruszony – zwłaszcza w sposób wskazany w skardze – art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Takie prawo nie zostało skarżącemu w postepowaniu administracyjnym i sądowym odmówione; inną natomiast rzeczą – powyżej już ocenioną prawnie przez tut. Sąd – jest to, czy wskazywane przez skarżącego okoliczności (w szczególności omawiane stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) miały znaczenie dla skuteczności żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.