Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 255/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8 par.  1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. K. (zwaną dalej również skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Gminy Paczków z dnia 16 listopada 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę, oraz orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 26 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. i jednocześnie przyznano to świadczenie w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1.830 zł oraz na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w kwocie 1.971 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Paczkowie (dalej w skrócie: OPS), działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Paczków, przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką – S. K. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

W dniu 26 czerwca 2020 r. (data wpływu) skarżąca złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – S. K., która jest zamężna. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie z dnia 25 czerwca 2020 r., w którym wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę. Skarżąca przedłożyła też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 3 września 2018 r. zaliczające matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. We wniosku dowodziła, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ww. ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podała też, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

W kolejnym oświadczeniu z dnia 20 października 2020 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) skarżąca wskazała, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad matką – S. K. rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 16 listopada 2020 r. (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2020 r. decyzją SKO z dnia 7 października 2020 r.) Dyrektor OPS, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Paczków, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że załączone do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne oświadczenie skarżącej z dnia 25 czerwca 2020 r. dotyczy rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę – S. K., przyznanego decyzją tego organu z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], dopiero z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu oświadczenie to nie kreuje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala uchylić prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ pierwszej instancji odnotował również, że dnia 20 listopada 2020 r. skarżąca złożyła kolejne oświadczenie, w którym podała, że rezygnuje z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, jednak oświadczenie to zostało złożone po dniu, w którym nastąpiła ostatnia wypłata za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. z tytułu przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie organ zacytował treść art. 17 ust. 1b ustawy i stwierdził, że w przypadku S. K. nie można określić wieku, w jakim powstała niepełnosprawność, a zatem nie został spełniony wymóg zawarty w tym przepisie. Powołał się jeszcze na informację zamieszczoną na portalu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 listopada 2018 r. dotyczącą skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 i uznał, że wyrok ten nie oznacza usunięcia kryterium wieku z ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Na podstawie tego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 listopada 2020 r. i orzekło o:

1) odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką na okres od 26 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r.;

2) przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką w okresie od dnia 1 listopada 2020 r. bezterminowo, przy czym:

a) w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1.830 zł miesięcznie;

b) w okresie od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w kwocie 1.971 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2 i ust. 4. Odnotowało również, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 wynosi 1.830 zł, a w roku 2021 wynosi 1.971 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło dalej, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższe oznacza, że nieprawidłowa jest ponowna odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki uprawniające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem ciąży na niej jako córce obowiązek alimentacyjny wobec matki określony w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto ustalił, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia sprawując opiekę nad matką, co potwierdza oświadczenie strony, ustalenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz decyzja z dnia 28 listopada 2019 r. przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tych okolicznościach uznał, że zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy. Kolegium wyjaśniło, że początkowy termin przyznania świadczenia ustaliło na dzień 1 listopada 2020 r., tj. od dnia, w którym zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy, ponieważ w tym dniu skarżąca nie była już uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast, odnosząc się do oświadczeń skarżącej z dnia 25 czerwca 2020 r. i 20 października 2020 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, podkreśliło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, wprawdzie art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną, jednak skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła nieprecyzyjne oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczenie to - w ocenie organu - w sposób jednoznaczny warunkuje rezygnację z dotychczas otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględniając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy, nie było więc możliwe przyznanie w pierwszym rzędzie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu - rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego. Kolegium zwróciło również uwagę, że rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym poruszało się w określonych uwarunkowaniach faktycznych wynikających z faktu wygaśnięcia z dniem 31 października 2020 r. decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, która to decyzja stanowiła przeszkodę do przyznania przez organ odwoławczy świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 26 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., ponieważ w dniu wydania niniejszej decyzji niemożliwa była już weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła z dniem 31 października 2020 r., to nie można już jej było uchylić w trybie art. 155 K.p.a., bowiem przepis ten nie ma zastosowania do decyzji, które wygasły. Dlatego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło zostać przyznane stronie od dnia 1 listopada 2020 r., czyli od momentu, kiedy decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. została zrealizowana i nie kształtowała sytuacji prawnej strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów ustawy:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- art. 27 ust. 5 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium co do ustalenia okresu, za jaki wnioskodawczyni przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii dowodziła, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, a więc nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, co wynika z treści art. 24 ust. 2 ustawy. Zarzuciła też, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Jeszcze raz podkreśliła, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez nią wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – S. K., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 3 września 2018 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca - stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia od 26 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, ponieważ skarżąca miała ustalone decyzją organu pierwszej instancji z dnia 28 listopada 2019 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, Kolegium uznało, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie do chwili, gdy decyzja o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego została już zrealizowana i nie kształtowała sytuacji prawnej skarżącej, tj. od 1 listopada 2020 r.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącą, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z dnia 26 czerwca 2020 r. skarżąca dołączyła, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, oświadczenie, iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w piśmie przewodnim do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca akcentowała, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrała świadczenie pielęgnacyjne. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast literalnego odczytywania oświadczenia z dnia 25 czerwca 2020 r. i prezentowania stanowiska, że jest ono nieprecyzyjne, ponieważ skarżąca wskazała, że rezygnuje na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu w przypadku uznania, że oświadczenie skarżącej jest niezrozumiałe, obowiązkiem Kolegium było wezwanie wnioskodawczyni do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza że skarżąca w kolejnym oświadczeniu z dnia 20 października 2020 r. w sposób jednoznaczny potwierdziła swoją rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast, jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie niejasności czy wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony oraz wywoływać negatywnych skutków w sferze jej praw. Tak stało się jednak w niniejszej sprawie. Kolegium, mając bowiem wątpliwości co do treści oświadczenia skarżącej z dnia 25 czerwca 2020 r., nie wyjaśniło rzeczywistej intencji strony, ale arbitralnie przyjęło, że wolą skarżącej jest rezygnacja z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle oświadczenia skarżącej trudno przyjąć, że nie dokonała ona wyboru świadczenia i oczekiwała od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą uchylenia decyzji o zasiłku. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia już we wniosku, a w kolejnym oświadczeniu z dnia 20 października 2020 r., potwierdziła jedynie swoje stanowisko w kwestii wyboru oraz wyraźnie sprecyzowała, że jej intencją jest otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. W przekonaniu Sądu pierwszego oświadczenia skarżącej złożonego wraz z wnioskiem z dnia 25 czerwca 2020 r. i kolejnych pism kierowanych do organów nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem, zwłaszcza że z winy organów postępowanie było prowadzone długo, a strona w tym czasie zmuszona była do korzystania z niższego świadczenia. Poza tym dostrzec trzeba, że skarżąca, będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znała treść art. 24 ust. 2 ustawy, dlatego jej oświadczenie o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranych świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas.

Skoro zatem skarżąca dokonała już w dniu 26 czerwca 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt niepobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2020 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc w rozważanym przypadku od 1 listopada 2020 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą w dniu 26 czerwca 2020 r., to organ winien - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od czerwca 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (uchylenie przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji) skarżąca została pozbawiona prawa do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od czerwca 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.