Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 925/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 27, art. 29, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 38, art. 43 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 75 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Teza: Zmiana koncesji na urządzenia zakładów wzajemnych, o której mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.) może polegać nie tylko na zamianie jednego zakładu wzajemnego innym (zakładów bukmacherskich na totalizatory lub odwrotnie), czy też zmniejszeniu zakładów wzajemnych, z dwóch do jednego, ale również na dodaniu do istniejącego w zezwoleniu zakładu wzajemnego kolejnego.

TEZY

Zmiana koncesji na urządzenia zakładów wzajemnych, o której mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.) może polegać nie tylko na zamianie jednego zakładu wzajemnego innym (zakładów bukmacherskich na totalizatory lub odwrotnie), czy też zmniejszeniu zakładów wzajemnych, z dwóch do jednego, ale również na dodaniu do istniejącego w zezwoleniu zakładu wzajemnego kolejnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 582/14 w sprawie ze skargi "F." Sp. z o. o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na działalność w zakresie zakładów wzajemnych-bukmacherskich przez sieć internetową oraz ich regulaminu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 582/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "F." Spółki z o.o. w C., uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – bukmacherskich przez sieć Internet oraz regulaminu tych zakładów wzajemnych oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] września 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Minister Finansów udzielił "F." Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej przywoływana jako: spółka, skarżąca) zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych – bukmacherskich przez sieć Internet na okres 6 lat.

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów o zmianę powyższej decyzji polegającej na zmianie rodzaju zakładów objętych ww. zezwoleniem "z zakładów wzajemnych – bukmacherskich na zakłady wzajemne – bukmacherskie i totalizator". Jednocześnie, skarżąca wniosła o zatwierdzenie zmian regulaminu, na podstawie którego prowadzona jest przedmiotowa działalność.

Decyzją z [...] września 2013 r. Minister Finansów odmówił skarżącej zmiany wskazanego powyżej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – bukmacherskich (pkt 1 decyzji), a także odmówił dokonania zmiany regulaminu zakładów wzajemnych – bukmacherskich urządzanych przez sieć Internet (pkt 2 decyzji).

Minister Finansów stwierdził, że zmiana zezwolenia może dotyczyć rodzaju zakładów wzajemnych, czyli zastąpienia jednego rodzaju tych zakładów innym. Tymczasem skarżąca wniosła o rozszerzenie zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych, co byłoby sprzeczne z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; dalej u.g.h.). Zdaniem Ministra Finansów na podstawie tego przepisu można dokonać zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych, co wynika wprost z wykładni językowej wskazanego wyżej przepisu ustawy o grach hazardowych.

Jednocześnie, Minister Finansów stwierdził, że z uwagi na fakt, iż proponowane przez skarżącą zmiany zezwolenia, w świetle obowiązujących regulacji, nie mogły zostać dokonane przez organ, należy odmówić także zatwierdzenia regulaminu obejmującego przedmiotowe zmiany.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ ponownie stwierdził, że Minister Finansów zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. może dokonać jedynie zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładu wzajemnego, co wynika wprost z wykładni językowej tego przepisu. W tej sytuacji, organ stwierdził, że skoro językowe znaczenie tekstu jest jasne, to nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni.

Minister uznał, że intencją strony nie była zmiana jednego rodzaju zakładów wzajemnych na inny, ale rozszerzenie zakresu obowiązującego już zezwolenia, obejmującego zakłady wzajemne bukmacherskie, dodatkowo o totalizatory. Zdaniem organu, wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie mieści się w zakresie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., a zatem stanowisko organu w tej sprawie jest stanowiskiem contra legem. Stanowisko Ministra Finansów znajduje uzasadnienie w brzmieniu ww. przepisu ustawy o grach hazardowych oraz znaczeniu wyrazu "zmiana".

W konsekwencji, Minister Finansów uznał, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej oznaczałoby, że wskutek przeprowadzonej przez spółkę "zmiany" nastąpiłoby odmienne od pierwotnego określenie przedmiotu zezwolenia i tym samym nastąpiłoby wykroczenie poza granice pierwotnej sprawy administracyjnej określonej i wyznaczonej zakresem zezwolenia.

Ponadto, Minister Finansów nie podzielił stanowiska skarżącej, że skoro ustawa grach hazardowych stwarza możliwość zmiany decyzji poprzez ustalenie innej liczby gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, a także gier na automatach, to "oczywistym wydaje się, że dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych". Organ uznał, że brak jest analogii pomiędzy tymi rozwiązaniami i tym samym nie ma uzasadnienia do formułowania na tej podstawie ww. wniosków.

Zdaniem organu za prawidłowością stanowiska skarżącej nie może przemawiać to, że wnioskowana zmiana nie doprowadzi do zmiany liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, ponieważ wniosek strony nie dotyczy miejsca urządzania zakładów wzajemnych.

Minister Finansów stwierdził, że pozostawiając stronie, w zakresie ubiegania się o udzielenie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, prawo do wskazania jednego albo dwóch rodzajów zakładów wzajemnych, ustawodawca, w przypadku zmiany już udzielonego zezwolenia, jednoznacznie przesądził o niedopuszczalności zmian w zakresie rozszerzania zakresu pierwotnie udzielonego zezwolenia.

W konsekwencji, Minister uznał, że w sytuacji, gdy organ ten odmawia udzielenia zezwolenia w zakresie zmian objętych wnioskiem, nie jest tym samym możliwa zmiana regulaminu zakładów wzajemnych, który to regulamin dołączany jest do zezwolenia, bądź, jak w niniejszym wypadku, do decyzji go zmieniającej.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że Minister Finansów, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2013 r., jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] września 2013 r. dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w świetle tych przepisów niedopuszczalna jest zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – bukmacherskich, polegająca na rozszerzeniu obowiązującego zezwolenia poprzez uzupełnienie udzielonych zezwoleń o możliwość organizowania przez stronę zakładów wzajemnych w formie totalizatorów.

W związku z powyższym uchybieniem, Sąd uznał, że Minister Finansów, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się również naruszenia art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (D. U. z 2017 r., poz. 201; dalej o.p.) w związku z art. 8 u.g.h.

Sąd uznał, że – wbrew stanowisku Ministra Finansów – zakres żądanej przez skarżącą zmiany polegającej na uzupełnieniu dotychczasowej treści decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych – zakładów bukmacherskich o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie totalizatorów, mieści się w zakresie kompetencji Ministra Finansów do dokonania zmiany owej decyzji i nie wykracza poza przedmiotowe ramy możliwych zmian, wynikające z treści art. 51 ust. 2 pkt 1 lit b u.g.h.

Sąd uznał, że przepis art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. dopuszcza możliwość zmiany rodzaju zakładów wzajemnych. W tej sytuacji, zmiana rodzaju zakładów wzajemnych to nie tylko zamiana bukmacherstwa na totalizator (lub odwrotnie), jak twierdzi Minister Finansów, ale także zmiana decyzji poprzez wprowadzenie możliwość uzupełnienia istniejącego rodzaju zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj przewidziany przez ustawodawcę.

Zdaniem WSA, możliwość wspomnianej wyżej zmiany wynika przede wszystkim z interpretacji treści przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., w którym wyraźnie wskazano, że dopuszczalna jest między innymi zmiana polegająca na zwiększeniu – w zakresie posiadanej już koncesji – liczby innych gier losowych oraz rodzaju zakładów wzajemnych. WSA zgodził się ze skarżącą, że skoro zatem ustawa dla pozostałych gier losowych stwarza możliwość zmiany istniejącej decyzji poprzez ustalenie innej liczby (maksymalnej lub minimalnej) dla gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości czy gier na automatach, to dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych.

Ponadto, WSA podzielił stanowisko skarżącej, że zmiana decyzji polegająca na uzupełnieniu możliwości organizowania zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj (totalizatory) mieści się jak najbardziej w słownikowej definicji słowa "zmiana", przytoczonej przez organ, gdyż to właśnie "zastąpienie czegoś czymś innym" oznacza, że w tym wypadku zmiana ta polega na uzupełnieniu (dodaniu) kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych (totalizatorów).

Sąd I instancji uznał, że gdyby rzeczywiście intencją ustawodawcy był zakaz dokonywania zmiany, o jaką wniosła skarżąca, wówczas w sposób czytelny taki zakaz zostałby wprowadzony. Tymczasem, konstrukcja przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. wyłącza jedynie możliwość dokonania zmiany decyzji w zakresie "zamiany" poszczególnych typów gier losowych na zakłady wzajemne lub gry na automatach (i odwrotnie), natomiast zmiany mieszczące się w zakresie poszczególnych typów gier losowych, czy zakładów wzajemnych, czy gier na automatach – są w pełni dopuszczalne. Tezę tę potwierdza to, że jeżeli ustawodawca przewidział w u.g.h., że jakieś działanie jest niedopuszczalne, to wyrażał dany zakaz w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie.

Zdaniem WSA skarżąca zauważyła nie bez racji, że przedstawiona przez Ministra Finansów interpretacja przepisu art. 51 u.g.h. może budzić również wątpliwości co do zgodności z celem ustawodawcy w zakresie dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie zakładów wzajemnych, skoro w uzasadnieniu do projektu ustawy o grach hazardowych podniesiono jedynie, iż "(...) w trybie tym (tzn. art. 51 ustawy) nie będzie można więc zwiększyć liczby miejsc urządzania gier oraz pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych określonej w udzielonym zezwoleniu". Mając na względzie ów fragment uzasadnienia do projektu ustawy, wydaje się słuszne stwierdzenie, że celem ustawodawcy nie było wprowadzenie zakazu zmian w zakresie poszczególnych rodzajów zakładów wzajemnych.

W ocenie Sądu interpretacja przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. dokonana przez Ministra Finansów może budzić uzasadnioną wątpliwość również z tej przyczyny, że ustawodawca nie wprowadził zakazu wydawania jednemu podmiotowi zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie bukmacherstwa, jak i totalizatorów.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że – wbrew stanowisku Ministra Finansów – nie było zatem żadnych przeszkód prawnych, aby rozpoznać złożony przez skarżącą spółkę wniosek z [...] marca 2013 r. i uwzględnić go w całości, o ile oczywiście spełnione są pozostałe warunki przewidziane w u.g.h.

Zdaniem Sądu, zaakceptowanie interpretacji art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy u.g.h., jaką proponuje Minister Finansów, zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela. W dniu wydawania obu spornych decyzji administracyjnych brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, że niedopuszczalna jest zmiana polegająca na rozszerzeniu zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych.

W konsekwencji WSA uznał, że organ, odmawiając wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 120 o.p.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że zakres wnioskowanej przez nią zmiany polegającej na uzupełnieniu dotychczasowej treści decyzji zezwalającej na urządzanie zakładów wzajemnych mieścił się w kompetencji Ministra Finansów, a zmiana ta nie była sprzeczna z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h.

W ocenie Sądu, Minister Finansów, kierując się wyłącznie zasadami swoiście pojętej wykładni normy prawnej zawartej w powołanym wyżej przepisie ustawy o grach hazardowych, nie powinien podejmować rozstrzygnięć, które nie znajdują uzasadnienia w jednoznacznej normie zawartej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Według Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień lub odmowa przyznania jej danych praw, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, gdyż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., stosując ów przepis w taki sposób, który w żadnym razie nie uprawniał do takiego działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez naruszenie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie ww. przepisów prawa można dokonać zmiany dotychczasowego zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych – bukmacherskich przez sieć Internet polegającej na dodaniu kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych – totalizatorów i tym samym możliwości uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych bukmacherskich i totalizatorów, podczas gdy zgodnie z brzmieniem ww. przepisów nie jest możliwa zmiana zezwolenia polegająca na dodaniu kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych.

II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 120 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez uchylenie decyzji na skutek przyjęcia, że Minister Finansów odmawiając zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony dopuścił się naruszenia art. 120 o.p., który zobowiązuje organ do działania na podstawie przepisów prawa, podczas gdy Minister Finansów wydając decyzję odmawiającą wnioskowanej zmiany zezwolenia działał na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h.; co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, organ odmawiając wnioskowanej przez spółkę zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit b) u.g.h. Sąd I instancji wyraził pogląd, że wnioskowana przez skarżącą kasacyjnie spółkę zmiana decyzji zezwalającej na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych – zakładów bukmacherskich polegająca na jej uzupełnieniu poprzez dodanie kolejnego zakładu wzajemnego – totalizatora, wbrew stanowisku Ministra Finansów jest prawnie dopuszczalna i wynika to ze wskazanych wyżej przepisów u.g.h.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem, stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru instytucji zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 51 u.g.h.

Rozpoznając niniejsza sprawę na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 u.g.h. ustawa ta określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.g.h. rodzajami zakładów wzajemnych są totalizatory i bukmacherstwo. Art. 3 u.g.h. stanowi zaś, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 3 u.g.h. doprecyzowuje, że działalność w zakresie zakładów wzajemnych może być prowadzona na podstawie udzielonego zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych. Powyższe uregulowania dopełniają regułę wyrażoną w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm. - dalej u.s.d.g.), iż uzyskanie zezwolenia jest wymagane do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy o grach hazardowych. Zatem jest to działalność wyłączona spod pełnego działania zasady swobody działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP.

Ustawodawca poddając reglamentacji pewne dziedziny działalności gospodarczej czyni to w celu szczególnej ochrony dóbr wymagających takiej ochrony, tu w szczególności chodzi o ograniczanie szkodliwych skutków społecznych hazardu poprzez chronienie przed nim nieletnich, minimalizowanie działań reklamowych i promocyjnych, szczególne narażenie na różnorodne związki z działalnością niezgodną z prawem czy wręcz przestępczą. Wyrażają to w szczególności przepisy art. 27 i art. 29 u.g.h. Realizacji tych właśnie celów ustawowych służą m.in.: organizowanie zakładów wzajemnych w wydzielonych miejscach zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.h., organizowanie działalności w tym zakresie przez osoby posiadające nienaganną opinię (art. 12 ust. 1) czy wymóg legalności źródeł pochodzenia kapitału na utworzenie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych (art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.h.).

Prowadzenie działalności w zakresie urządzania zakładów wzajemnych jest dozwolone wyłącznie na podstawie zezwolenia udzielanego przez Ministra Finansów. Zezwolenie jest udzielane na okres 6 lat. Rodzaj zakładów wzajemnych, jakie mogą być urządzane w oparciu o dane zezwolenie, jest niezbędnym elementem zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h. zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz na urządzanie zakładów wzajemnych obejmuje miejsce urządzania i rodzaj zakładów wzajemnych wraz z określeniem, czy zakłady są urządzane przez sieć Internet (...).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.g.h. organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia może, na wniosek podmiotu, który je uzyskał, dokonać zmiany koncesji lub zezwolenia. Ustawodawca przyjął więc dopuszczalność zmiany ostatecznych decyzji zezwalających na prowadzenie działalności polegających na urządzaniu zakładów wzajemnych. Minister Finansów ma możliwość ich zmiany wyłącznie na zasadach i trybie określonych w przepisach art. 51 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Zgodnie z tymi przepisami zmiana zezwolenia może dotyczyć m. in. : a) miejsca urządzania zakładów, z tym, że wskutek zmiany zezwolenia nie może nastąpić zwiększenie pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, b) rodzaju zakładów wzajemnych. Istnieje zatem możliwość zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na urządzaniu zakładów wzajemnych w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych. Zmiana ta może polegać nie tylko na zamianie jednego zakładu wzajemnego innym (zakładów bukmacherskich na totalizatory lub odwrotnie), czy też zmniejszeniu zakładów wzajemnych, z dwóch do jednego, ale również na dodaniu do istniejącego w zezwoleniu zakładu wzajemnego kolejnego. Ustawodawca co do zmiany zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie rodzajów zakładów wzajemnych nie zawarł żadnych przepisów, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby przesłanki zmiany. W związku z powyższym wskazane wyżej sytuacje faktyczne mogą stanowić podstawę zmiany zezwolenia określonej w art. 51 ust. 2 b) u.g.h. Ograniczenia takie zostały wprowadzone jedynie co do zmiany miejsca urządzaniu zakładów wzajemnych i polegają one na zakazie zmiany zezwolenia w zakresie zwiększenia pierwotnej liczby punktów ich przyjmowania. W związku z powyższym słuszny jest pogląd Sądu I instancji, w myśl którego zmiana zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych określona w art. 51 ust. 2 b) u.g.h. może polegać na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych.

W świetle przepisów u.g.h. istnieje możliwość – co w sprawie nie jest sporne – wydania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych jednocześnie na dwa rodzaje zakładów wzajemnych – zakłady bukmacherskie i totalizatory i prowadzenie ich w jednym miejscu. Stąd też w przypadku ewentualnego uwzględnienia wniosku spółki o zmianę zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych poprzez dodanie do istniejącego uprawnienia do urządzania zakładów bukmacherskich – totalizatorów, nie dojdzie do sytuacji niezgodnej z przepisami u.g.h.

Zauważyć też należy, że Minister Finansów nie traci kompetencji do weryfikacji wniosku urządzającego zakłady wzajemne o zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności (art. 51 ust. 1 u.g.h.). Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.g.h. podmiot urządzający zakłady wzajemne ma obowiązek dołączenia do wniosku o zmianę zezwolenia załączyć dokumenty określone w przepisach dotyczących wniosku o udzielenie zezwolenia, czyli wskazane w art. 38 u.g.h. Obawy organu dotyczące usunięcia spod jego kontroli szczególnej działalności reglamentowanej są zatem nieuzasadnione. Organ w ramach posiadanych kompetencji "może" dokonać zmiany zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, po zweryfikowaniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności po zbadaniu dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o zmianę zezwolenia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.