Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 591/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 11,  art. 11a
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi G. T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.140.2012 Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. – dalej powoływanej jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr XIII/111/12 Rady Gminy Trawniki z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Trawniki w 2012 roku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Trawniki podjęła przedmiotową uchwałę działając na podstawie, między innymi, art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 11a ust. 1 tej ustawy rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwała podjęta na mocy wymienionego przepisu ustawy jest aktem prawa miejscowego. O charakterze tego aktu przesądza przede wszystkim jego materia, skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Przepis art. 11a ust. 2 ustawy zawiera katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna szczegółowo określić w programie. Stosownie do tego przepisu program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W ocenie organu nadzoru uchwalony przez Radę Gminy Trawniki program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie wypełnia zakresu spraw przekazanego do uregulowania przez ustawodawcę w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności tego aktu z prawem.

Z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika konieczność zawarcia w programie uregulowań dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Rada powyższego obowiązku nie wypełniła, bowiem nie wskazała w uchwale adresu konkretnego schroniska, do którego należy przewozić bezdomne zwierzęta. Jak wynika z treści załącznika uchwały zadanie realizowane będzie poprzez umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku zapewniającym miejsca dla zwierząt dostarczonych do schroniska (§ 1 ust. 1 załącznika do uchwały).

Uchwała nie zawiera także wskazania miejsca, w którym będą przebywać odłowione zwierzęta ani wskazania, jaki konkretnie podmiot zobowiązany będzie do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 programu odławianie bezdomnych zwierząt realizują podmioty spełniające wymagania wynikające z odrębnych przepisów na podstawie umowy. Odłowione z terenu Gminy zwierzęta w celu zapewnienia dalszej opieki, będą niezwłocznie umieszczane w schronisku (§ 3 ust. 4 programu). Natomiast w § 8 programu określono, że w celu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostanie zawarta umowa z podmiotem prowadzącym zakład leczniczy dla zwierząt. Powyższe ustalenia zawarte w § 3 ust. 1 i ust. 4 oraz § 8 w ocenie organu nadzoru nie wypełniają upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie organu nadzoru nie jest również wypełnieniem delegacji ustawowej określonej w art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy zawarte w § 7 programu postanowienie, iż w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich wskazane będzie gospodarstwo rolne spełniające wymagania wynikające z odrębnych przepisów. Umieszczanie zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym będzie prowadzone na podstawie umowy zawartej z podmiotem prowadzącym gospodarstwo. Z ustawy wprost wynika bowiem, że wskazanie gospodarstwa rolnego winno nastąpić w programie, a nie w drodze umowy.

Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, zaś aby je w pełni zrealizować winna dokładnie określić, do jakich miejsc podmioty zajmujące się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt będą mogły je wywozić i jakie podmioty będą dokonywały dalszych czynności z tymi zwierzętami. Ustawodawca określił wagę tego zagadnienia poprzez konieczność jego określenia w uchwale rady gminy. Zdaniem organu nadzoru nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego ograniczenie się przez Radę Gminy do wskazania, że miejsca, do których zwierzęta bezdomne będą oddawane pod opiekę i do dalszego postępowania z nimi, zostaną określone w umowie.

Wskazano również, że z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W analizowanej uchwale Rada Gminy Trawniki nie wskazała sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z obowiązującymi przepisami (§ 9 zd. 2 programu).

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada nie wypełniła zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale. Natomiast organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Wojewoda Lubelski wskazał, że wyjaśnienia zawarte w złożonym w toku postępowania piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r. nie mogły zostać uwzględnione. Organ podniósł, że ustawodawca w upoważnieniu zawartym w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt ustanowił wymóg konkretnego wskazania określonych podmiotów tj. schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu, który zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Konkretne wskazanie wymienionych podmiotów w programie jest zarazem jedynym sposobem na to, by przeciętny mieszkaniec gminy – adresat programu dowiedział się z o nich z treści uchwały i mógł z tej wiedzy skorzystać w razie konieczności. Organ nadzoru nie zgodził się też z argumentem, że Rada prawidłowo wskazała sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, podkreślając, iż Rada nie określiła, na co konkretnie będą te środki przeznaczone oraz w jakiej wysokości. Wobec złożenia przez stronę wyjaśnień na piśmie Wojewoda uznał za niezasadny zarzut naruszenia obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina Trawniki wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r., nr NK-II.4131.140.2012 oraz zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Trawniki zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Trawniki z dnia 29 marca 2012 r. nr XIII/111/12 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Trawniki w 2012 r. w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy przedmiotowa uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i wolna od jakichkolwiek wad prawnych;

2) art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 7, pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie przez Wojewodę Lubelskiego, iż doszło do niewyczerpania przez Radę Gminy Trawniki delegacji ustawowej wskazanej w przywołanych przepisach, polegającego w szczególności na niewskazaniu przez Radę Gminy konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wskazane w uchwale;

3) art. 15 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie błędnego stanowiska, że Rada Gminy jako organ stanowiący i kontrolny w gminie jest upoważniony i zobligowany do wykonywania czynności wchodzących w istocie w zakres wykonania uchwały, należący do kompetencji wójta;

4) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wymaganych przepisami elementów, w szczególności oznaczenia strony;

5) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez naruszenie zasady zapewnienia Gminie Trawniki czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu;

6) §115 i § 116 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez wadliwe przyjęcie, że Rada Gminy w przedmiotowej uchwale nie wyczerpała powierzonej jej delegacji ustawowej oraz była zobowiązana do stanowienia regulacji sprzecznych z ustawą o samorządzie gminnym oraz innymi przepisami prawa;

7) art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ nadzoru zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym samodzielności Gminy Trawniki w zakresie stanowienia prawa w powierzonym jej delegacją ustawową zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wskazując na niezasadność podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, – zwanej dalej p.p.s.a.) – poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr NK.II.4131.140.2012 wskazuje, że pozostaje ono w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wymienionych w skardze przepisów są niezsadne.

Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2 ust. 1 art. 91 ustawy). Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Przywołane przepisy przesądzają zatem o kompetencji Wojewody Lubelskiego do orzeczenia o nieważności uchwały Rady Gminy Trawniki w sytuacji stwierdzenia, że uchwała ta istotnie narusza prawo. Przedstawioną zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ocenę w tym przedmiocie należy uznać za prawidłową.

Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 29 marca 2012 r. Rada Gminy Trawniki przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Trawniki w 2012 r. w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przepis art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w ust. 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy, do którego odwołuje się art. 11 a, przewiduje, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W dalszych ustępach art. 11 stanowi zaś, że minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt (ust. 2); zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust. 3); organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego (ust.4).

Przepis art. 11a ustawy w przywołanym wyżej brzmieniu, aktualnym w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy Trawniki, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r., na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Wskazana nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. W tym celu między innymi nadana została nowa treść art. 11 a ustawy, który wcześniej stanowił jedynie, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz 3) usypianie ślepych miotów (ust. 1 ), a także, że koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina (ust. 2).

Zarazem zmianie uległ przepis art. 11 ust. 3 ustawy, który wcześniej przewidywał, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie.

Słusznie przy tym zwrócono uwagę, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich zostało wprost przewidziane w punkcie 7 ust. 2 art. 11a ustawy. Już zatem literalna treść tego przepisu przekonuje, że uchwała Rady Gminy Trawniki nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy, a zarzut sformułowany w tym zakresie w rozstrzygnięciu nadzorczym jest słuszny.

Jednocześnie zdaniem Sądu wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy bowiem podkreślić, że ustawa przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

Jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11 a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Ponadto porównanie poprzedniego i obecnego brzmienia przepisów art. 11 oraz art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że dotychczasowa regulacja z ustępu 3 art. 11 została w istocie przeniesiona do art. 11 a (ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5), przy czym zmieniony art. 11 a stanowi o obligatoryjnym określeniu przez radę gminy w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając też szerszy niż dotychczas, a zarazem bardziej szczegółowo określony zakres tego programu. Natomiast już w poprzednim stanie prawnym zwracano uwagę na konieczność wskazania w uchwale dotyczącej wyłapywania zwierząt, której wydanie przewidywał wówczas art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, adresu schroniska, które ma sprawować opiekę nad wyłapanymi zwierzętami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1667/11). Skoro więc zmiana ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. miała na celu bardziej realną realizację zadania gminy opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie można przyjąć, by regulacja uchwały mogła być mniej szczegółowa, niż to było wymagane przed zmianą ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12).

Niewątpliwie trafny jest także przywołany w rozstrzygnięciu nadzorczym argument odwołujący się do powzięcia przez mieszkańców gminy z treści uchwały wiedzy o schronisku oraz podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych.

W ocenie Sądu istotne jest również, że przepis art. 11 a w ustępie 7 przewiduje obowiązek przedstawienia programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, które to podmioty mają możliwość wydania opinii o projekcie w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu. Przyjęcie, że program miałby zawierać wyłącznie tak ogólną treść, jak to ma miejsce w przypadku zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym postanowień uchwały Rady Gminy Trawniki, podważałoby sens wydawania przewidzianych ustawą opinii, które w istocie miałyby się odnosić w takim przypadku do treści w istocie odpowiadających zapisom ustawowym.

Nie można także odmówić słuszności wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisku, iż zapis § 9 uchwały nie odpowiada normie art. 11 a ust. 5 ustawy, który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Niewątpliwie bowiem nie czyni temu zadość samo zawarte w § 9 uchwały stwierdzenie, iż środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw zgodnie z obowiązującymi przepisami, jako zbyt ogólne, nie określające szczegółowo planowanego przez Radę Gminy sposobu wydatkowania środków. Nie można zarazem zgodzić się podniesionym w skardze zarzutem, iż podana w § 9 kwota będzie wydatkowana na realizację zadań wynikających z programu, skoro ustęp 5 art. 11 a ustawy wymaga zarówno wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania przeznaczonych na ten cel środków.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. Trzeba przy tym podkreślić, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, gdyż postanowienia programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania oraz co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi, winny być kompleksowe i spójne.

Powyższej oceny nie podważają skutecznie także pozostałe podniesione w skardze zarzuty.

Zarzut kwestionujący stanowisko organu nadzoru o wadliwym niewskazaniu przez Radę Gminy konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nie może się ostać już z tej przyczyny, że ustawa w art. 11 a ust. 2 pkt 7 wprost przewiduje wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Zatem Rada winna podjąć czynności w celu wypełnienia normy przepisu art. 11 a. Ponadto podnieść należy, że Rada Gminy ma możliwość zrealizowania wynikającego z art. 11 a ustawy obowiązku w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Jednocześnie zarzut z punktu 6 skargi nie uwzględnia treści § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który przewiduje odpowiednie jedynie stosowanie zasad z § 115 i 116 tego załącznika.

W świetle literalnej treści przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy oraz przedstawionej wyżej wykładni pozostałych zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym punktów ustępu 2 tego artykułu chybiony jest również zarzut, iż wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale stanowi element wykonania uchwały, a zatem należy do kompetencji Wójta Gminy Trawniki. Przepis ustawy nałożył bowiem obowiązek w tym zakresie na Radę, będącą organem stanowiącym Gminy i Rada powinna zawrzeć stosowne postanowienia i elementy w uchwale podjętej na podstawie art. 11 a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt.

Nieuzasadnione są również zarzuty odwołujące się do przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba podkreślić, że wynikająca z powołanych przepisów samodzielność Gminy Trawniki nie może być rozumiana jako możliwość uchwalenia przez Radę Gminy przewidzianego w art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt programu, który nie będzie jednak obejmował istotnych elementów określonych przez ustawę w ust. 2, a także ust. 5 art. 11 a i tym samym nie wyczerpie pełnego zakresu spraw przekazanych ustawą do uregulowania. Przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby zbędnym instytucję nadzoru przewidziana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie można zgodzić się z zarzutem braku w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wymaganych przepisami elementów, w szczególności oznaczenia strony i tym samym naruszenia rozstrzygnięciem nadzorczym przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, którego odpowiednie stosowanie przez organ nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przewiduje art. 91 ust. 5 u.s.g. W końcowej części rozstrzygnięcia zawarto bowiem zapis o skierowaniu go do Wójta Gminy Trawniki i Przewodniczącego Rady Gminy, a przede wszystkim stosowna treść została zamieszczona w nagłówku rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wskazano, że jest to rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Trawniki.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia w kontrolowanym postępowaniu przepisu 10 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Poza sporem pozostaje bowiem, że strona miała możliwość i wyraziła swoje stanowisko w postępowaniu wszczętym przez organ nadzoru, a Wojewoda rozważył argumenty podniesione w piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Z tych wszystkich względów, na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.