Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 83/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2019 r. S. W. (zwany też dalej "Skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy (zwanego też dalej "Wójtem" lub "Organem") w sprawie zakończonej decyzją nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w [...] – domagając się:

1) uwzględnienia skargi przez uznanie, że Organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu;

2) wymierzenia Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3) zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny sprawy, autor skargi podał, że: "Skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy. Decyzją Wójt Gminy zamyka postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy."

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania – podkreślając w pierwszej kolejności, że skarga dotyczy prawomocnie (ostatecznie) zakończonego postępowania administracyjnego, i to na kilka lat przed wniesieniem skargi, a następnie "z ostrożności" przedstawiając przebieg postępowania w sprawie oraz wiążące się z nią kwestie merytoryczne, by na zakończenie poinformować, że w latach 2012–2013 Skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy oraz ponad 700 pism dotyczących warunków zabudowy wymagających wielokrotnie "rozszyfrowania" ich treści i, zdaniem Organu, mających na celu paraliż funkcjonowania Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z akt sprawy wynika, że S. W. (dalej też jako "Skarżący") wypełnił powyższy wymóg formalny – do skargi zostało załączone ponaglenie wystosowane imieniem własnym przez Skarżącego (pismo z [...].11.2018 r., opatrzone mylnym tytułem: "Zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania").

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do twierdzenia Organu, zgodnie z którym okoliczność, że zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed wniesieniem skargi (i to na kilka lat), miałaby przemawiać za oddaleniem skargi. Swe stanowisko Organ poparł cytatami z orzecznictwa (przede wszystkim z wyroku NSA z 21.06.2017 r., II OSK 853/17, dostępnego w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") oraz piśmiennictwa (z: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017).

W związku z tym należy wyjaśnić, że powyższa kwestia nie jest jednolicie rozstrzygana w judykaturze, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela ten nurt w orzecznictwie, zgodnie z którym podjęcie przez organ administracji decyzji kończącej sprawę nie czyni bezprzedmiotową, ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji (por. np. wyrok NSA z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18, CBOSA, i tam przywołane wcześniejsze orzecznictwo NSA), gdyż uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do podjęcia stosownego działania w określonym terminie (§ 1 pkt 1 i 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przesądzając o powyższym sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2). Wszystko to oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanej sytuacji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Godzi się zauważyć, że podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. – i to jeszcze w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym artykule ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), z mocą obowiązującą od 15 sierpnia 2015 r. – przedstawione zostało m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 03 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 (CBOSA), a następnie podtrzymane w licznych późniejszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki NSA: z 17.12.2014 r., I OSK 609/14; z 04.11.2015 r., II OSK 591/15; z 19.07.2016 r., I OSK 3287/15; z 12.01.2017 r., I OSK 500/16; z 05.01.2018 r., II OSK 2276/17; z 24.05.2018 r., II OSK 349/18; z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18; z 03.04.2019 r., II OSK 514/19 – dostępne w CBOSA).

W przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 891/13 Naczelny Sąd Administracyjny – wywodząc, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny w zakresie § 1 zd. 2 i § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 15.08.2015 r.) – zwrócił w szczególności uwagę na to, że ww. skarga stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, NSA doszedł do przekonania, iż konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi – w ocenie NSA – przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi niezbędny prejudykat w razie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Należy zauważyć, że potwierdzeniem trafności przedstawionej wykładni art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. jest także – oprócz wyżej wskazanych orzeczeń – kierunek zmian, jakie przyjął w odniesieniu do art. 149 p.p.s.a. ustawodawca w ww. ustawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 19.07.2016 r., I OSK 3287/15; z 12.01.2017 r., I OSK 500/16 – CBOSA).

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby ustawodawca uzależniał stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3) – a w dalszej kolejności: czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2) – od jednoczesnej możliwości zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 lub 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak – to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie wcześniejsze załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z 07.12.2018 r., I OSK 3420/18; CBOSA).

Przechodząc zatem to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu sprawy, trzeba poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg: (i) na bezczynność organu oraz (ii) na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a obecnie też pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" – którego dotyczy rozpoznawana skarga – należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3 Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W konsekwencji orzekając w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania ma zasadniczo miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy terminowo, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się należytą koncentracją, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy istotnego znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Nadto znaczenie może mieć wywiązywanie się przez organ z obowiązków informacyjnych względem stron co do czasu trwania postępowania.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tym że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania skarżonego postępowania). Zgodnie z art. 36 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w ww. czasie) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Wójt prowadził skarżone postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała wymagana dynamika, a czynności Organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Godzi się bowiem zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi przez zainteresowany Organ – co każe przyjąć, że akta te są zupełne – oraz z wyjaśnień Organu zawartych w odpowiedzi na skargę:

- wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Organu [...] czerwca 2012 r.;

- pismem z [...] czerwca 2012 r. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania;

- pismem z [...] sierpnia 2012 r. Organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] września 2012 r. "w związku z poprawnym zawiadomieniem wszystkich stron postępowania";

- w dniu [...] sierpnia 2012 r. została na zlecenie Organu sporządzona analiza urbanistyczna i przygotowany projekt decyzji;

- pismem z [...] sierpnia 2012 r. Organ zawiadomił strony "o zebranych materiałach" i o możliwości wypowiedzenia się co do nich;

- w dniu [...] września 2012 r. Organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak: [...]), z uwagi na niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. brak wymaganej zgody na "odrolnienie" gruntów wchodzących skład terenu inwestycji;

- powyższa decyzja Wójta została uchylona przez SKO w [...] – decyzją z [...] października 2012 r. (nr [...]), zwrot akt do Organu nastąpił [...] stycznia 2013 r.;

- pismem z [...] stycznia 2013 r. Organ wystosował do Skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku;

- w dniu [...] lutego 2013 r. Skarżący uzupełnił braki formalne wniosku;

- trzy tygodnie później, pismem z [...] lutego 2013 r., Organ wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o "wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy" dla wnioskowanej inwestycji;

- [...] marca 2013 r. Wójt otrzymał od Starosty [...] (zwanego też dalej "Starostą") odpowiedź z [...] marca 2013 r., w której m.in. wskazano, że uzgodnieniu ze Starostą podlega akt, a nie wniosek zainteresowanego, a ponadto wyrażono ocenę, że w odniesieniu do terenu inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

- pismem z [...] marca 2013 r. Organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do [...] czerwca 2013 r. "z uwagi na konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego (...) oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania";

- [...] kwietnia 2013 r. została na zlecenie Organu sporządzona ponowna analiza urbanistyczna i przygotowany nowy projekt decyzji;

- pismem z [...] maja 2013 r. Organ zawiadomił strony o zebraniu materiałów oraz o możliwości zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się co do nich. Zawiadomienie to zostało odebrane przez Skarżącego [...] maja 2013 r.;

- w dniu [...] czerwca 2013 r. Organ zakończył skarżone postępowanie, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (znak: [...]).

Badając w tak ustalonym stanie faktycznym zasadność złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ I instancji, Sąd miał na uwadze, że w istocie postępowanie to obejmowało 2 etapy: pierwszy - do dnia wydania przez Wójta decyzji z [...] września 2012 r. oraz drugi, obejmujący ponowne rozpoznanie sprawy po decyzji kasacyjnej SKO, zakończony decyzją Wójta z [...] czerwca 2013 r. W ocenie Sądu, o ile pierwszy z ww. etapów toczył się w miarę sprawnie i, choć przekroczono termin z art. 35 § 3 k.p.a., trwał krócej niż 3 miesiące, o tyle drugi etap cechowała już przewlekłość. Formułując taką ocenę Sąd miał w szczególności na uwadze, że:

- przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami sięgały w skrajnym przypadku miesiąca. Z niewiadomych przyczyn taki okres upłynął pomiędzy zawiadomieniem o zebraniu materiałów (odebranym przez Skarżącego [...].05.2013 r.), a wydaniem decyzji ([...].06.2013 r.); także pomiędzy odpowiedzią na wezwanie przez Skarżącego ([...].02.2013 r.), a wystąpieniem przez Organ o "wstępne uzgodnienie" do Starosty ([...].02.2013 r.) minęły trzy tygodnie – w ciągu tych okresów nie odnotowano w aktach żadnej aktywności Organu;

- przede wszystkim jednak samo zwrócenie się przez Organ do Starosty o takie "wstępne uzgodnienie" nie zasługuje na akceptację. Jak bowiem słusznie wytknął Starosta, zwrócenie się doń o uzgodnienie (i to "wstępne") na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zamiast w oparciu o gotowy projekt decyzji, było działaniem nieznanym procedurze administracyjnej, a przez to obiektywnie nieprawidłowym. Bez wątpienia powyższe wystąpienie Organu w sposób niezasadny przedłużyło więc postępowanie;

- dwa razy w toku postępowania Organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd nie może ograniczyć się do samego tylko ustalenia, czy w sprawie wystosowano zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać oceny zasadności jego wydania, w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi mianowicie ustalić, jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy, i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy sporządzeniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym właśnie kontekście należało ocenić ww. zawiadomienia. Zgodnie z podanymi w nich przyczynami, niezałatwienie sprawy w terminie oraz zakreślenie terminu nowego było spowodowane koniecznością poprawnego zawiadomienia wszystkich stron postępowania oraz poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu i jako taka nie może sama w sobie usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy w terminie, w sprawie nie występowała też nadzwyczajnie duża ilość stron, bądź trudności z ich zawiadamianiem, w tej konkretnej sprawie wnioskodawca nie składał też dużej ilości pism;

- odnośnie do ww. terminu wykonania analizy urbanistycznej i projektu decyzji, Organ w odpowiedzi na skargę tłumaczył, że wynikająca z załączonej dokumentacji data sporządzenia przez urbanistę tych dokumentów ([...].08.2012 r.), cyt.: "jest to jedynie data orientacyjna. [...] projekty decyzji sporządzane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, nie zaś do Wydziału Obsługi Klienta, dlatego nie zawierają stempla z datą wpływu tych dokumentów do Urzędu Gminy. Zastrzega się więc, że urbanista mógł opatrzyć projekt decyzji datą [...].08.2012 r., ale organ mógł go faktycznie otrzymać znacznie później [...]." Ustosunkowując się do tej argumentacji wypada zauważyć, że sposób zorganizowania obiegu dokumentów w Urzędzie Gminy, w tym tryb przyjmowania dokumentów i potwierdzania ich wpływu do Urzędu, a także dbałość o sprawność i rzetelność wykonywania powierzonych czynności przez wyznaczonego urbanistę, to wszystko są kwestie o charakterze organizacyjnym, których prawidłowe ukształtowanie leży po stronie Gminy. Dlatego ewentualne uchybienia, niedomagania czy braki w tym zakresie obciążają Gminę, także w kontekście oceny sprawności działania jej organów; Z tych samych względów powołanie w odpowiedzi na skargę okoliczności niesporządzenia projektu decyzji przez urbanistę jako uzasadnienia konieczności przedłużenia terminu (zawiadomienie z [...].08.2012 r.) nie może spotkać się z aprobatą Sądu;

- nie sposób też uznać, aby sporządzenie ponownej analizy urbanistycznej oraz nowego projektu decyzji – po uchyleniu przez SKO decyzji Wójta, której dotyczył projekt poprzedni – były czynnościami rzeczywiście potrzebnymi (dot. analizy) lub czasochłonnymi (dot. analizy i projektu). Wszak w obu przypadkach przyczyną projektowanej odmowy ustalenia warunków zabudowy była ta sama okoliczność, w dodatku wcale nie związana wprost z analizą urbanistyczno-architektoniczną – a mianowicie stwierdzenie braku wymaganej zgody na "odrolnienie" gruntów wchodzących skład terenu inwestycji oraz powiązana z tym niezgodność z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto porównanie treści analizy urbanistycznej i projektu decyzji wytworzonych pierwotnie, z tymi późniejszymi, pokazuje, że co do istoty są one tożsame;

Reasumując, ponowne rozpoznanie sprawy, po decyzji kasacyjnej SKO, zajęło Organowi I instancji niemal 5 miesięcy (licząc od uzupełnienia braków przez Skarżącego), pomimo że nie było potrzeby przeprowadzenia w sprawie żadnych nowych, istotnych czynności wyjaśniających. W szczególności, zdaniem Sądu, ponowne sporządzenie analizy nie było konieczne, opracowanie nowego projektu decyzji odmownej było w realiach sprawy czystą formalnością, a wystąpienie do Starosty o "wstępne uzgodnienie", jako czynność z wyżej przytoczonych względów wadliwa, nie mogła także usprawiedliwiać dłuższego niż ustawowy, terminu załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym, tym bardziej, że finalnie zakończyła się ona odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż to było rzeczywiście niezbędne.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku).

Zarazem jednak Sąd uznał, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym" naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność znaną jemu z urzędu – a także akcentowaną przez Organ w odpowiedzi na skargę – że niezałatwienie sprawy w terminie mogło być, w istotnej mierze, spowodowane złożeniem przez S. W. (osobiście lub w imieniu członków jego rodziny: H. W., T. W. oraz F. W.) licznych wniosków o ustalenie warunków zabudowy w latach 2012 i 2013 (zob. wykaz ponad 150 zarejestrowanych spraw, k. 30-35 akt sądowych sprawy o sygn. IV SAB/Po 213/18). Okoliczność ta, jakkolwiek nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, to jednak już ważyła przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący.

Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego skargę w tym zakresie (tj. w zakresie tego żądania) na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.