Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1769/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1950/15 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1950/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Starosty Bytowskiego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie nabycia nieodpłatnie własności nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Starosta Bytowski zwrócił się o wszczęcie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 17 a i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", postępowania z urzędu i wydanie decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Bytów własności nieruchomości położonej w Bytowie, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,0814 ha, regulowanej w księdze wieczystej KW Nr-[...].

Wojewoda Pomorski, decyzją z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, stwierdził nabycie na własność z mocy prawa nieodpłatnie, przez Gminę Bytów, wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zaświadczenia Starosty z dnia 21 lutego 2013 r., nr [...], wynika, że nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy w Bytowie. Starosta Bytowski, pismem z dnia 13 marca 2013 r., poinformował organ, że ww. działka w dniu 27 maja 1990 r. w prowadzonej ewidencji gruntów oznaczona była jako tereny – komunikacyjne – drogi. Droga, w pasie której położona jest dz. nr [...] nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej - gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Była i nadal jest drogą wewnętrzną, tzw. "śródpolną". Pojęcie "drogi śródpolne" nie jest uregulowane w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, jednak zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), obowiązującego przed oraz w dacie 27 maja 1990 r., w przypadku dróg gruntowych będących w powszechnym korzystaniu, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, jako władającego wpisywano prezydium gromadzkiej rady narodowej. Przepisy te, obecnie już nieaktualne, stosowane były przy zakładaniu ewidencji gruntów, w której drogi będące w powszechnym korzystaniu uznawane były za własność gminy. W tej sytuacji, w ocenie organu, w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Bytowa wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, mimo treści wpisu w ewidencji, nie jest drogą, ponieważ nie jest urządzona i w przeważającej części jej długości, stanowi grunty orne oraz skarpy porośnięte krzewami i drzewami.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 28 września 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliła decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 maja 2013 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania. Komisja wskazała, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i było mieniem państwowym, a jeśli tak, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Organ winien też zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej.

W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa - Starosta Bytowski wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia przez Gminę Bytów z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, mimo że przesłanki te zostały spełnione;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, jak również brak jest dowodów wskazujących na to, że należała ona w tej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo że z dokumentów wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie i należała ona do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że organ odwoławczy winien był decyzję organu pierwszej instancji utrzymać w mocy, ponieważ zgromadził on w sposób wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Zdaniem Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała przepis art. 138 § 2 K.p.a. uznając, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Dokumentami, w oparciu o które Wojewoda Pomorski poczynił ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego na dzień 27 maja 1990 r., było zaświadczenie Starosty Bytowskiego z dnia 21 lutego 2013 r., w którym stwierdzono, że działka nr [...] , uregulowana w księdze wieczystej nr SL1 [...], według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy Bytów, wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 21 lutego 2013 r., z którego wynika, że ww. nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, odpis z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 21 lutego 2013 r., w której jako właściciel nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa - Starosta Bytowski oraz wyciąg z rejestru gruntów (założonego w 1978 r., a zamkniętego w 1993 r.), w którym Skarb Państwa ujawniony był jako właściciel działki nr [...] a jako władający - Urząd Gminy w Bytowie.

W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa trafnie zauważyła, że załączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, po pierwsze obrazuje stan prawny nieruchomości na dzień 21 lutego 2013 r., a po drugie wskazuje, że księga ta założona została dopiero w 2012 r. dla nieruchomości, która nie miała uprzednio prowadzonej księgi wieczystej. Wpisu tego dokonano na podstawie zaświadczenia Starosty Bytowskiego z dnia 25 listopada 2011 r. W tej sytuacji trudno uznać, aby powyższy dokument obrazował stan prawny nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Podobnie załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, sporządzony został na datę 21 lutego 2013 r. Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 6 maja 2013 r. oparta została również na zaświadczeniu Starosty Bytowskiego z dnia 21 lutego 2013 r., w którym wskazano, że według operatu ewidencji gruntów i budynków na dzień 27 maja 1990r. przedmiotowa działka stanowiła zasób nieruchomości Skarbu Państwa we władaniu Urzędu Gminy Bytów. Przyjmując, że rejestr ten, założony w 1978 r., a zamknięty w dniu 31 grudnia 1993 r., po pierwsze nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej, czy też na podstawie jakich dokumentów, Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej działki, a po drugie nie wynika z niego w jakiej dacie nabycie to nastąpiło (czy Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] od dnia założenia rejestru, a zatem i w dacie 27 maja 1990 r., czy też stał się nim później, już po tej dacie, skoro rejestr ten prowadzony był do 31 grudnia 1993 r.). Sąd uznał, że również i ten dokument nie mógł stanowić podstawy ustalenia, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, prawidłowo podkreślono w uzasadnieniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje bowiem jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09). Powyższe wynika również z obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym (§ 24 ust. 1 i 2 zarządzenia), przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach (...). Jako właściciela w ewidencji gruntów podaje się nie osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. Skoro zatem dokumentów takich brak jest w aktach sprawy, jak również brak o nich wzmianki we wspomnianym rejestrze, nie ma możliwości ustalenia, w jakiej dacie Skarb Państwa stał się właścicielem dz. nr [...] i na jakiej podstawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu nie można uznać, aby w sprawie wykazane zostało, że przedmiotowa działka należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O powyższym, jak słusznie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, nie może świadczyć art. § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c ww. zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Wynikający z tego zarządzenia nakaz dla organów ewidencji wpisania w ewidencji gruntów prezydium gromadzkiej rady narodowej jako władającego gruntem pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, nie może być utożsamiany z pojęciem "należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o którym mowa w art. 5 ust. I pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nawet gdyby uznać, że wpis taki w ewidencji oznaczał faktyczne władanie przez Urząd Gminy w Bytowie przedmiotowym gruntem, to nic wiadomo od jakiej daty władanie to miało miejsce. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro brak jest dokumentów świadczących o tym, że Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Starosta Bytowski. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do nabycia z mocy prawa nieruchomości położonej na terenie gminy Bytów, w obrębie [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0814 ha, stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa - Starosty Bytowskiego, dla której Sąd Rejonowy w Bytowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze SL1B/00033679/3 (zwanej dalej "nieruchomością"), przez Gminę Bytów, mimo iż przesłanki te zostały spełnione;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990r. własność Skarbu Państwa, jak również że brak jest dowodów wskazujących na to, iż nieruchomość ta należała w ww. dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż z materiału tego wprost wynika, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości we wskazanej dacie, ponadto iż należała ona w tym czasie do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi, a w konsekwencji niewydaniem orzeczenia uchylającego decyzję organu II instancji w całości;

2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo iż organ II instancji powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ organ I Instancji w sposób wyczerpujący zgromadził niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione niezbędne przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i w świetle tego przepisu miał być oceniony materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie.

Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak z niego wynika, komunalizacja mienia może mieć miejsce wówczas, gdy mienie stanowi własność Skarbu Państwa i należy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż komunalizacja to przeniesienie tytułu własności z podmiotu publicznego, jakim jest Skarb Państwa na inny podmiot publiczny – gminę. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.

Wykazanie przesłanek stawianych przez przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia przez organ musi w tym postępowaniu zostać wykazana tak, aby nie pozostawały żadne wątpliwości co do ich spełnienia.

W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że materiał dowodowy nie daje oczywistej odpowiedzi, że przesłanki określone w omawianym przepisie zostały udowodnione. Z takim stwierdzeniem Komisji zgodził się Wojewódzki Sąd. Ocenę tę należy podzielić.

Zarówno Krajowa Komisja, jak i Wojewódzki Sąd wskazały, oceniając materiał dowodowy, na luki w tym materiale, podkreślając, iż brak w nim przekonującego dowodu na istnienie tytułu własności Skarbu Państwa do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Dokumentacja sprawy – zaświadczenia Starosty Bytowskiego, wypisy z księgi wieczystej – pochodzą z daty późniejszej, przy czym sama księga wieczysta została założona w 2012 r. Z kolei z ewidencji gruntów, założonej w 1978 r., a zamkniętej w 1993 r., nie wynika, w jakiej dacie i na jakiej podstawie nastąpił wpis, z którego miałoby wynikać spełnienie przesłanek komunalizacji, w tym tytułu własności Skarbu Państwa na 27 maja 1990 r. Należy mieć zatem na uwadze, że ewidencja gruntów odzwierciedla jedynie stan prawny, a nie służy jego ustaleniu.

Omawiane kontrowersje, jak z powyższych uwag wynika, mają charakter dowodowy. Skoro w dacie komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości nie zachodziło domniemanie wynikające z wpisu prawa własności do księgi wieczystej (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), to nie można nadać, ze względów o których była mowa, charakteru wiążącego zapisom w ewidencji gruntów. Zapis ten może mieć znaczenie, jak każdy dowód, w procesie ustalania stanu faktycznego. Jego wiarygodność, jak zresztą trafnie zauważa wnosząca kasację Gmina, zależy od zdarzeń na podstawie których do ewidencji wpisywano osobę właściciela. Zapis powinien być zbadany w kontekście całej dokumentacji geodezyjnej tworzonej dla tamtego terenu. Konieczne jest zatem zbadanie z urzędu nie tylko wyciągu z rejestru gruntów. Analiza dokumentacji geodezyjnej utworzonej na podstawie obowiązujących przepisów o ewidencji gruntów, w tym także dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz przepisów wykonawczych, tj. zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 68 ze zm.), na które powołuje się wnosząca kasację, powinna uwzględniać sposoby nabycia prawa własności, do których nawiązuje przecież § 24 ust. 3 pkt 1 zarządzenia. Rozważania nie mogą abstrahować, w przypadku nieruchomości położonych na Ziemiach Odzyskanych, od regulacji dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie a obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), które stanowiły punkt wyjścia do dalszych działań normatywnych i czynności prawnych, z zakresu prawa publicznego oraz prywatnego, w odniesieniu do tytułu prawnego do nieruchomości objętych działaniem tego dekretu (patrz: Piotr Kociubiński "Powojenne przekształcenia własnościowe w świetle konstytucji", LEX 2013, s. 320; A. Stelmachowski, K. Zaradkiewicz [w:] "System prawa cywilnego> Prawo rzeczowe. Tom 3", pod red. E. Gniewka, C.H. Beck 2013, s. 246). Tymczasem organ pierwszej instancji, posługując się zapisem w ewidencji, nie wskazał tytułu, na podstawie którego wpisano do ewidencji Skarb Państwa (zaświadczenie lub decyzja odpowiedniego organu administracji państwowej, postanowienie sądu bądź akt notarialny). Za skuteczna próbę wskazania takiego tytułu nabycia prawa własności nie może być uznane powołanie się na przepis § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c zarządzenia, według którego, jako władającego należy wpisać prezydium gromadzkiej rady narodowej co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu (§ 27 ust. 3 pkt 17). Po pierwsze bowiem władanie nie jest tożsame z tytułem własności. Po drugie zaś, Wojewoda nie wykazał, że sporna nieruchomość w istotnej dla komunalizacji dacie stanowiła drogę wewnętrzną. W tym zakresie, jak wynika z odwołania, stan faktyczny nie jest zaś bezsporny. Po trzecie, materialną podstawę nabycia własności nie stanowią przepisy aktu normatywnego o randze zarządzenia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa trafnie zauważyła, że w niniejszej sprawie, niezależnie od przesłanek pozytywnych, konieczne jest także odniesienie się do przesłanek negatywnych komunalizacji, określonych w art. 11-12 Przepisów wprowadzających.

Dopiero pogłębiona analiza faktyczna i prawna pozwoli na niewątpliwe ustalenie, czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak tego wymaga przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

Odmienne stanowisko rodzi niebezpieczeństwo rozstrzygnięcia, w sprawie komunalizacyjnej, o tytule własności Skarbu Państwa do nieruchomości, z pominięciem powszechnie obowiązujących norm regulujących nabycie i utratę prawa własności.

W takiej sytuacji zasadnie Komisja Uwłaszczeniowa uznała, iż nie zostały wykazane, bez wątpliwości, przesłanki komunalizacji i uchylenie decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem podstawy do oddalenia skargi.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.