Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 727/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h .
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasadza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. O. 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji odmawiającą przyznania P. O. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, do działek rolnych zadeklarowanych w ramach: 1. Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże i nakładającą sankcję w wysokości 15 432,75 zł.

W dniu 31-05-2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR P. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, w którym ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1) w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do trwałych użytków zielonych, na których występują: a) siedliska przyrodnicze, których typy są wymienione w ust. 3 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jeżeli są położone na specjalnym obszarze ochrony siedlisk albo na obszarze specjalnej ochrony ptaków, albo na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty, w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody - w przypadku wariantów 4.1.-4.6.

Definicja trwałych użytków zielonych została zawarta w przepisie art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. UE.L. z 2013.347.608, ze zm.): "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi"), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie -grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu".

Są to takie grunty rolne, które aktualnie są i co najmniej od pięciu lat były wykorzystywane pod uprawę traw lub innych pastewnych roślin zielnych. Przez uprawę działki rolnej należy rozumieć całokształt zabiegów wykonywanych narzędziami i maszynami uprawowymi w celu stworzenia uprawianym roślinom optymalnych warunków wzrostu i rozwoju oraz podniesienia kultury roli. Uprawa roślin natomiast, oznacza kompleks zabiegów stosowanych w produkcji roślinnej, obejmujących uprawę roli, nawożenie, siew i sadzenie roślin, pielęgnację, zbiór i przechowywanie plonów. Zabiegi te mają na celu otrzymanie jak najwyższych plonów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wskazał, że argumenty podniesione przez skarżącą w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, zaś dokonane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych uznał za prawidłowe.

Warunki do przyznania ww. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określone zostały w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 roku, poz. 415, ze zm.), zwanego dalej, jako rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne, który to przepis stanowi, iż płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli m.in.: 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu.

Strona zaznaczyła, że zgodnie z operatem sporządzonym przez uprawnionego geodetę na wyżej wzmiankowanych działkach znajdują się trwałe użytki zielone (TUZ). Strona wskazała, że działki te uprzednio były tylko częściowo deklarowane do dopłat, gdyż posiadaczem był KOWR, a od 14 września 2018 r. dzierżawcą jest ona.

P. O. pismem z dnia 14 października 2019 r. ponowiła swoją prośbę o aktualizację oznaczenia i powierzchni działek rolnych usytuowanych na działkach ewidencyjnych o numerach: "[...]"0, "[...]"4 i "[...]"5 i skierowała ją ponownie do Oddziału Regionalnego ARiMR. Do tegoż pisma strona dołączyła ekspertyzę przyrodniczą wykonaną przez eksperta J. L. potwierdzającą występowanie TUZ.

Kierownik Biura Kontroli z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego pismem z dnia 16 października 2019 r. poinformował stronę, że rozbieżność z kampanii 2019 do działki ewidencyjnej nr "[...]"5 została rozpatrzona na podstawie zdjęcia z 26 kwietnia 2019 r. dostępnego w serwisie Google Earth w dniu 21 sierpnia 2019 r. Natomiast pozostałe działki o numerach: "[...]"0 i "[...]"4 zostały zweryfikowane po założeniu rozbieżności przez pracownika BP po przeprowadzeniu analizy TUZ w dniu 13 września 2019 r. i zmodyfikowano MKO, jak wskazano w tabeli w niniejszym piśmie (MKO wynosi po modyfikacjach dla działek ewidencyjnych o numerach: "[...]"0 - 5,37 ha, "[...]"4 - 6,50 ha, "[...]"5 - 21,50 ha).

W tym samym dniu, tj. 16 października 2019 r. Kierownik Biura Kontroli przekazał operat ekspertyzy przyrodniczej z dnia 29 czerwca 2019 r. do Kierownika BP ARiMR celem dołączenia do akt sprawy jednocześnie informując, że rozbieżność z kampanii 2019 do działki "[...]"5 w zakresie MKO zgłoszona przez producenta za pomocą aplikacji E wniosek Plus została rozpatrzona w OR w dniu 21 sierpnia 2019 r., na podstawie zdjęcia z 26 kwietnia 2019 r. dostępnego w serwisie Google Earth. Natomiast rozbieżności z zakresu TUZ do działek "[...]"0 oraz "[...]"4 założone przez pracownika BP w dniu 05 września 2019 r. , zostały rozpatrzone i zatwierdzone w OR w dniu 13 września 2019 r. Do działki "[...]"5 nie została zgłoszona rozbieżność z zakresu TUZ.

Dalej pismem z dnia 23 października 2019 r. P. O. w nawiązaniu do pisma (BKM) z dnia 16 października 2019 r. skierowała po raz kolejny do OR ARiMR prośbę o aktualizację powierzchni TUZ zgodnie z materiałem dowodowym oraz stanem faktycznym wnosząc jednocześnie o pilne wprowadzenie TUZ do systemu, aby nie wstrzymywało procesu naliczania należnych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.

Następnie Kierownik Biura Kontroli z up. Dyrektora Oddziału Regionalnego pismem z dnia 25 października 2019 r. poinformował stronę, iż aktualizacja powierzchni działek wskazanych przez nią w piśmie w zakresie MKO i TUZ została wprowadzona do systemu i zatwierdzona w dniach 21 sierpnia 2019 r. i 13 września 2019 r., co zostało wyjaśnione w piśmie z dnia 16 października 2019 r. Kierownik BKM poinformował także, że aktualizacje w zakresie TUZ zostały wprowadzone zgodnie z BP po przeprowadzonej analizie i weryfikacji wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wskazano w tabeli MKOTUZ wynosi po modyfikacjach dla działek ewidencyjnych o numerach: "[...]"0 - 5,37 ha, "[...]"4 - 6,50 ha, "[...]"5 - 7,25 ha).

Podczas weryfikacji wniosku i załączników graficznych opartej m.in. na podstawie 5- letniej historii trwałych użytków zielonych (TUZ), wspierając się jednocześnie systemem ZSZiK i lACSplus (system informatyczny zarządzany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ARiMR do obsługi unijnych dopłat w Polsce w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej) z uwzględnieniem ortofotomapy stwierdzono, że do objęcia wnioskowaną płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (17,95 ha) niż zadeklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 (32,20 ha).

Ustalono, że: w przypadku działki rolnej J2 o powierzchni zadeklarowanej 21,50 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze "[...]"5 z płatności wykluczono powierzchnię 14,25 ha na podstawie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) (ogółem powierzchnia stwierdzona działki rolnej J2 wyniosła 7,25 ha). Płatności przyznawane są do działek rolnych usytuowanych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dany rok.

We wniosku o przyznanie płatności rolnik wskazuje konkretne działki ewidencyjne, na których znajdują się grunty deklarowane do płatności. Tak wypełniony wniosek zakreśla żądanie producenta rolnego, stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego. Powierzchnia 17,95 ha została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/ 2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) 1290/2008 i (WE) 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549).

Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 248.), dalej jako rozporządzenie (UE) nr 640/2004, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wyliczenie różnicy przedstawia się następująco : 32,20 ha -17,95 ha = 14,25 ha. Powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej) = (stwierdzona różnica powierzchni) 14,25 ha/17,95 ha x 100% = 79,39% (stwierdzona różnica powierzchni).

Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 - jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Wyliczenie kwoty sankcji powierzchniowej: 14,25 ha x 1 083,00 zł = 15 432,75 zł.

Wobec powyższego, odmówiono przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) z tytułu realizacji Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże oraz nałożono sankcję finansową w kwocie 15 432,75 zł, która będzie potrącana z przyznanych ww. producentowi rolnemu płatności, w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.

W związku z faktem, iż odmówiono stronie przyznania wnioskowanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej nie można było także naliczyć kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej.

Kierownik BP ARiMR dokonał sprawdzenia deklaracji trwałych użytków zielonych we wniosku strony pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Weryfikacja poprawności deklaracji rolnika odbyła się na poziomie: - działki rolnej J1 w powiązaniu z działką ewidencyjną nr "[...]"4, na której jest położona; - działki rolnej J2 w powiązaniu z działką ewidencyjną nr "[...]"5, na której jest położona; - działki rolnej K1 w powiązaniu z działką ewidencyjną nr "[...]"0, na której jest położona i polegała na sprawdzeniu powierzchni na tych działkach, i sposobu ich użytkowania w latach poprzednich.

W przypadku działki rolnej J1 o powierzchni zadeklarowanej 6,00 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze "[...]"4 stwierdzono maksymalny kwalifikowany obszar (MKO TUZ) - 6,50 ha. Zatem, do płatności uwzględniono powierzchnię zadeklarowaną 6,00 ha.

W przypadku działki rolnej J2 o powierzchni zadeklarowanej 21,50 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze "[...]"5 stwierdzono maksymalny kwalifikowany obszar (MKO TUZ) - 7,25 ha i taka powierzchnia została uwzględniona do płatności.

W przypadku działki rolnej K1 o powierzchni zadeklarowanej 4,70 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze "[...]"0 stwierdzono maksymalny kwalifikowany obszar (MKO TUZ) - 5,37 ha. Zatem, do płatności uwzględniono powierzchnię zadeklarowaną na działce rolnej J2 usytuowanej na działce ewidencyjnej nr "[...]"5.

Organ odwoławczy zaznaczył, że strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 i zadeklarowała do płatności z tytułu realizacji Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże m.in. działkę ewidencyjną nr "[...]"5 o powierzchni 21,50 ha z uprawą TUZ_C pomimo, powziętej przez stronę informacji o pięcioletniej historii TUZ na tej działce, jak wzmiankowano powyżej. Jednocześnie na etapie składania wniosku strona założyła rozbieżność do działki "[...]"5 z powodu braku pokrycia całości działki warstwą TUZ.

W roku 2019 przeprowadzona została aktualizacja powierzchni MKO TUZ odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej nr "[...]"5, na działce ewidencyjnej nr "[...]"5 wynosi 7,25 ha. Zatem nie ma możliwości naliczenia stronie wnioskowanych płatności do powierzchni deklarowanej 21,50 ha na działce ewidencyjnej nr "[...]"5, z uwagi na wykluczony grunt o powierzchni 14,25 ha, który nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego określonego w art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia (WE) nr 1307/20134 ust. 1 lit h rozporządzenia (WE) nr 1307/2013, albowiem grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, na co wskazują zdjęcia satelitarne z roku 2016 i 2018.

Ze zdjęć satelitarnych i zobrazowań zdjęć stwierdzono na działce ewidencyjnej nr "[...]"5 liczne zakrzaczenia i zadrzewienia (sukcesja naturalna), tj. odtwarzanie się naturalnych zbiorowisk roślinnych krzewów i drzew. Na zdjęciu z 2018 r. wyraźnie widać, że w środkowej i południowej część działki zaniechano działalności rolniczej. Dlatego nie powiększono na ten obszar warstwy TUZ. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia zadrzewień wskazanych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy wskazuje, że w myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew (Dz. U. 2015 r., poz. 338), określa się maksymalne zagęszczenie drzew, o których mowa w art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b rozporządzenia (UE) nr 640/2014, które nie może przekraczać 100 drzew na hektar. Jednakże limitu tego nie stosuje się w odniesieniu do środków, o których mowa w art. 28 (działania rolno-środowiskowo-klimatyczne) i art. 30 ( Płatności dla obszarów Natura 2000 i płatności związane z ramową dyrektywą wodną) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.).

Organ odwoławczy nie uznał operatu technicznego z dnia 28 maja 2019 r. wykonanego przez geodetę mgr inż. M. M. jako dowodu w sprawie, gdyż dotyczy on stanu powierzchni gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych: "[...]"0, "[...]"4, "[...]"5 w dniu wykonania pomiaru, tj. dnia 08 maja 2018 r., natomiast nie jest dokumentem potwierdzającym pięcioletnią historię upraw prowadzonych na ww. działkach.

Organ odwoławczy nie uznał jako dowodu w sprawie dokumentacji przyrodniczo siedliskowej z dnia 29 czerwca 2019 r., która została stworzona przez J. L. na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, gdyż dokumentacja ta zawiera charakterystykę siedliska przyrodniczego sporządzoną na podstawie inwentaryzacji terenowej. Jest ekspertyzą botaniczną w celu stwierdzenia wymaganych w poszczególnych pakietach gatunków roślin. Natomiast płatność przyznawana jest do trwałego użytku zielonego potwierdzonego historią uprawy określonych roślin, na obszarze którego występują cenne siedliska przyrodnicze.

W ocenie organu odwoławczego dokumenty złożone przez D. S., jak i D. D. w formie oświadczenia, że przez ostatnie 10 lat działki ewidencyjne o numerach: "[...]"0, "[...]"4 i "[...]"5 były użytkowane jako użytki zielone - częściowo wykaszane, a częściowo wykorzystywane pod wypas, nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, gdyż tożsama ich treść jest wyrażeniem tylko i wyłącznie woli producenta.

Na podstawie tych dokumentów nie można stwierdzić, że na ww. działkach prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z przepisami o rolnictwie rolno-środowiskowo-klimatycznym (PROW 2014-2020) w ramach realizacji Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże.

Organ odwoławczy zaznaczył, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

Obowiązek wyznaczenia pomiaru powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. To on bowiem ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych.

W sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia nr (UE) 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. Zgodnie z treścią ww. przepisu prawa wspólnotowego kar administracyjnych przewidzianych w niniejszym rozdziale nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. 2. Podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji.

W skardze wniesionej do Sądu skarżąca podała, że odmowa przyznania ww. płatności została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" r., następnie po wniesieniu przez nią odwołania z dnia 10.06.2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powielając uzasadnienie przytoczone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

W decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR tak jak we wcześniejszej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" r, pojawiła się definicja trwałego użytku zielonego zawarta w przepisie art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (...). Zgodnie z przytoczoną definicją trwałych użytków zielonych są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie lub uprawianych, które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielonych (...). Przytoczona definicja całkowicie zgadza się ze stanem faktycznym potwierdzonym przez skarżącą dowodami w sprawie m.in. oświadczeniami sąsiadów dotyczącymi sposobu użytkowania działek rolnych oraz ekspertyzą przyrodniczą, które nie zostały wzięte pod uwagę w danej sprawie.

Wskazała, że na podstawie dostarczonych dowodów nie można zaprzeczyć, iż na wnioskowanych działkach tj. "[...]"0, "[...]"4 i "[...]"5 położonych w miejscowości Bezledy przez okres minimum ostatnich 5 lat w przeważającej powierzchni w sposób naturalny występowały trawy co potwierdzają archiwalne ortofotomapy. Wnioskowane grunty nie były również objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat co potwierdza dostarczony do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa operat z wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych wykonany przez geodetę uprawnionego M. M., wykonany dnia 21.08.2019, ekspertyza przyrodnicza botanika J. L. z 29.06.2019 potwierdzająca występowanie TUZ oraz oświadczenia sąsiadów D.S. oraz D.D. dotyczące historii użytkowania rolniczego ww. działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucił skarżącej w swojej decyzji lekkomyślność oraz założenie, iż rozbieżność zostanie rozstrzygnięta na jej korzyść ponieważ wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o pięcioletnią historię TUZ przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Złożenie przez skarżącą prośby o przedstawienie pięcioletniej historii TUZ nie jest obowiązkowe, mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie płatności bez znajomości historii działek, jedynie na podstawie znajomości stanu faktycznego. Znajomość historii wnioskowanych działek w systemie ARiMR wykazała jedynie, iż działki będące w zasobie WRSP nie były zgłaszane w całości do dopłat rolniczych i w związku z powyższym brak jest ustalonych powierzchni MKO. Dodatkowo z informacji uzyskanych w ARiMR, w przeszłości nie było żadnych kontroli terenowych na przedmiotowych działkach, które mogłyby wykazać rzekome nieprawidłowości na gruncie. Ustalenie statusu w wewnętrznym systemie ARiMR nie jest w przedmiotowej sprawie najważniejsze. Najważniejsza jest ocena stanu faktycznego przez rolnika osobiście władającego gruntami. W decyzji zostało również zarzucone iż jako producent rolny nie była zorientowana w sprawie uprawianych przez siebie działek. Nie zgadzając się z kolejnymi decyzjami wydanymi jedynie na podstawie zdjęć oraz historii działek bez jakiejkolwiek wizji terenowej podała, że jest najlepiej zorientowana w sprawie uprawy swoich działek i to na podstawie wiedzy rzeczywistej oraz stanu faktycznego, a nie fikcyjnej historii działek .

W decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji nie wzięto pod uwagę przedstawionego przez nią materiału dowodowego. Oświadczenia sąsiadów o wieloletnim użytkowaniu rolniczym przedmiotowych działek zostały pominięte. Nie została zupełnie wzięta pod uwagę treść oświadczeń. Została również odrzucona ekspertyza przyrodnicza ponieważ stwierdza ona stan na dany dzień, a nie historię upraw. Wskazała, że proces tworzenia TUZ przebiega latami. Siedlisko nie powstaje z dnia na dzień i skoro eksperci stwierdzają, iż aktualnie na dzień opracowania ekspertyzy istnieje TUZ, to niemożliwym jest aby ten grunt wcześniej był użytkowany w inny sposób. Szczególnie, że mamy do czynienia z TUZ cennym, gdzie proces powstawania siedliska trwa latami. W chwili przejęcia przez nią w posiadanie nieruchomości od KOWR tj. w 2018 roku ww. działki stanowiły TUZ częściowo będący przedmiotem dzierżawy a częściowo bezumownie wykorzystywany przez okolicznych rolników do wypasu (w chwili przejęcia nieruchomości występował na niej częściowo pastuch), na niewielkiej części TUZ znajdowały się młode zakrzaczenia lecz w ilości nie przekraczającej 100 szt. na hektar i w żaden sposób nie przeszkadzające w wypasie zwierząt (ilość można zweryfikować na podstawie pieńków, czego mimo jej wniosku o kontrolę na miejscu ARiMR nie uczyniła). Z całą stanowczością stwierdziła, że były to młodziutkie zakrzaczenia bez wpływu na uprawę TUZ oraz na tyle małe aby uznać, że zupełnie nie przeszkadzały w użytkowaniu rolniczym tego obszaru. Powoływanie się w decyzji jedynie na archiwalne ortofotomapy z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów w sprawie jest nadużyciem i świadczy o tym, iż jej sprawa została rozpatrzona na podstawie jedynie jednego elektronicznego dowodu i nie potwierdzona w żaden sposób w terenie. Nie może rozstrzygająca być również w sprawie historia tych działek w bazie ARiMR, gdyż po pierwsze posiadaczem części gruntu był KOWR, który nie składał wniosku o dopłaty, oraz w pozostałej części gruntu był on w posiadaniu przez innego rolnika, który już o dopłaty wnioskował. W jej przekonaniu wydanie decyzji jest nieadekwatne do zaistniałych różnic, niemających wpływu na obecnie istniejący TUZ. Całkowicie nie uwzględniono powierzchni gruntu objętych małymi zakrzaczeniami (z pewnością poniżej 100 szt. na hektar), które widać nawet na archiwalnych ortofotomapach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżąca zgłosiła do dopłat tzw. trwałe użytki zielone. Użytkiem takim jest taki grunt rolny, który aktualnie jest i co najmniej od pięciu lat był wykorzystywany pod uprawę traw lub innych pastewnych roślin zielnych. Grunty skarżącej nie spełniają powyższej przesłanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z zarządzeniem z 16 grudnia 2020 r. przewodniczącej Wydziału I WSA w Olsztynie sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W toku postępowania administracyjnego w sprawie przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach realizacji Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże, Kierownik BP ARiMR dokonał sprawdzenia deklaracji trwałych użytków zielonych we wniosku strony pod kątem spełnienia warunku, o którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego ( Dz.U.2015.415 z dnia 2015.03.24). Weryfikacja jest dokonywana w zakresie spełnienia wymogów określonych przez przepisy prawa materialnego. Natomiast w pierwszej kolejności należy zbadać, czy zaskarżona decyzja spełnia wymogi procesowe. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepis art. 77 kpa, który stanowi, że Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.k.p.a. konstrukcja uzasadnienia organu, ograniczająca się do wskazania, że podczas weryfikacji wniosku i załączników graficznych opartej m.in. na podstawie 5- letniej historii trwałych użytków zielonych (TUZ), wspierając się jednocześnie systemem ZSZiK i lACSplus (system informatyczny zarządzany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ARiMR do obsługi unijnych dopłat w Polsce w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej) z uwzględnieniem ortofotomapy stwierdzono, że do objęcia wnioskowaną płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną w ramach Pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (17,95 ha) niż zadeklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 (32,20 ha). Ustalono, że: - w przypadku działki rolnej J2 o powierzchni zadeklarowanej 21,50 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze "[...]"5 z płatności wykluczono powierzchnię 14,25 ha na podstawie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO TUZ) (ogółem powierzchnia stwierdzona działki rolnej J2 wyniosła 7,25 ha). W ocenie organu odwoławczego dokumenty złożone przez D. S., jak i D. D. w formie oświadczenia, że przez ostatnie 10 lat działki ewidencyjne o numerach: "[...]"0, "[...]"4 i "[...]"5 były użytkowane jako użytki zielone - częściowo wykaszane, a częściowo wykorzystywane pod wypas, nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, gdyż tożsama ich treść jest wyrażeniem tylko i wyłącznie woli producenta.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Nie spełnia wskazanych wymogów uzasadnienie, w którym nie dokonuje się merytorycznej analizy dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą. Ponadto ta ocena narusza przepisy kpa. Strona skarżąca w skardze nie zgodziła się z oceną materiału dowodowego. Wskazała, że wnioski prawne Organu wynikające z definicji trwałego użytku zielonego zawarte w przepisie art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (...) pozostają w sprzeczności z materiałem dowodowym, który został zgromadzony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącej, okoliczności faktyczne, które wynikają z przedłożonych przez nią dowodów, podważają tezę organu, że istniały przesłanki do wykluczenia z płatności powierzchni 14,25 ha . Takie ustalenie, według skarżącej, sprzeczne jest z treścią operatu wykonania raportu pomiarowego powierzchni rolnych wykonanego przez uprawnionego geodetę M. M., wykonanego dnia 21.08.2019, z ekspertyzą przyrodniczą botanika J. L. z 29.06.2019 potwierdzającą występowanie TUZ oraz oświadczeniami sąsiadek D.S. oraz D.D. dotyczącymi historii użytkowania rolniczego ww. działek. W ocenie skarżącej z treści tych dowodów wynika, że na wnioskowanych działkach tj. "[...]"0, "[...]"4 i "[...]"5 położonych w miejscowości Bezledy przez okres minimum ostatnich 5 lat w przeważającej powierzchni w sposób naturalny występowały trawy i to, że wnioskowane grunty nie były również objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat.

Skarżąca zakwestionowała przydatność historii wnioskowanych działek w systemie ARiMR. Wynika z niej jedynie, iż działki będące w zasobie WRSP nie były zgłaszane w całości do dopłat rolniczych i w związku z powyższym brak było ustalonych powierzchni MKO. Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że decyzje wydane zostały jedynie na podstawie zdjęć oraz historii działek bez jakiejkolwiek wizji terenowej. Wskazała, że decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję nie uwzględnia dostarczonego przez nią materiału dowodowego. Oświadczenia sąsiadów o wieloletnim użytkowaniu rolniczym przedmiotowych działek zostały pominięte. Nie została zupełnie wzięta pod uwagę treść oświadczeń. Bez merytorycznej analizy została również odrzucona ekspertyza przyrodnicza. Skarżąca wskazywała, ze młodziutkie zakrzaczenia nie miały wpływu na uprawę TUZ, gdyż były na tyle małe aby uznać, że zupełnie nie przeszkadzały w użytkowaniu rolniczym tego obszaru.

W konsekwencji skarżąca zakwestionowała ocenę organu, który treść decyzji oparł jedynie na oryginalnej ortofotomapie z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów. Przytoczone zarzuty strony skarżącej są trafne. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów prawa, gdyż organ nie dokonał oceny materiału dowodowego. Organ nie jest uprawniony do zakwestionowania treści oświadczeń. Przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość złożenia na piśmie zeznań przez osoby fizyczne (art. 50 § 1 k.p.a. i art. 54 § 1 k.p.a.), jednak nie są to zeznania świadków w rozumieniu art. 83 § 3 kp.a., a jedynie oświadczenia osób fizycznych o posiadaniu określonych informacji. W takiej sytuacji, gdy jednocześnie organ odmawia wiarygodności pisemnym oświadczeniom, zachodzi konieczność przesłuchania tych osób w charakterze świadków (por. wyrok NSA z 20 października 2005r. sygn. akt II OSK 124/05 - Lex 188691). W rozpoznanej sprawie Organ nie przesłuchał tych osób i nie dokonał analizy treści. A zatem uzasadniony jest zarzut strony skarżącej w przedmiocie wadliwej oceny materiału dowodowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Organ, uwzględniając stanowisko Sądu, rozpatrzy wszechstronnie materiał dowodowy, z uwzględnieniem materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą. Organ winien przesłuchać w charakterze świadków D. S. oraz D. D. na okoliczności dotyczące historii użytkowania rolniczego działek. Ponadto Organ winien skonfrontować ich zeznania z treścią operatu M. M. i ekspertyzą przyrodniczą botanika J. L.. Ponadto w celu usunięcia występujących wątpliwości powinien przesłuchać w charakterze świadka M. M. i J. L., na okoliczności, które są przedmiotem operatu geodezyjnego i ekspertyzy przyrodniczej. A mianowicie, czy ich opracowania należy interpretować w ten sposób, jak to uczynił organ odwoławczy. Czy też stan faktyczny przedstawiony w tych opracowaniach, przeciwnie, dowodzi, że przez okres minimum ostatnich 5 lat w sposób naturalny występowały trawy i to, że wnioskowane grunty nie były również objęte płodozmianem przez okres min. 5 lat.

Z powyższych względów uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.