Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa B. oraz Stowarzyszenia zwykłego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 582/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa B. oraz Stowarzyszenia zwykłego [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 582/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 3 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 4 marca 2016 r. Wójt Gminy B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]" w leśnictwach T. i N., w kierunku północ-południe od granicy z Nadleśnictwem B. do drogi wojewódzkiej nr [...], przechodzącej przez działki o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym B., gmina B.. Następnie decyzją z 19 stycznia 2018 r. Wójt zmienił decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia poprzez zmianę terminu wykonania prac i zezwolił na prowadzenie robot budowlanych również w sezonie lęgowym ptaków – od 1 lipca do 31 sierpnia.

Pismem z 25 maja 2018 r. Stowarzyszenie [...] w B. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności obydwu decyzji oraz o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 3 lipca 2018 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z 4 marca 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zaakceptowanie opisu jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa oraz sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r., gdyż w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnieje rozbieżne orzecznictwo i interpretacja prawa w tym zakresie. W ocenie Kolegium nie doszło także do rażącego naruszenia procedury dowodowej, albowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy i zapewnił udział społeczeństwa. Kolegium nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] w B. wniosło o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., dalej jako: u.o.p.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Kolegium o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, ale także decyzji zmieniającej decyzję środowiskową w zakresie terminu wykonania prac. Przy czym Kolegium w stosunku do decyzji z 19 stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję środowiskową z dnia 4 marca 2016 r. stwierdziło, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że Wójt w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "[...]" za drogę publiczną i przyjął, że jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., a co za tym idzie zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" nie obowiązują. Natomiast takiej przesłanki organ nie zauważył w stosunku do decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania z 4 marca 2016 r., przyjmując, że organ I instancji w żadnym miejscu wydanej decyzji nie stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie drogi leśnej jest inwestycją celu publicznego. Wskazano, że ustalenia Kolegium w tym zakresie są oderwane od samej treści decyzji z 4 marca 2016 r., z której uzasadnienia wynika wprost, że droga przebiega przez Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]", lecz zakazy zawarte w rozporządzeniu w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, stosownie do art. 24 ust. 2 u.o.p., nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, a planowane przedsięwzięcie posiada status inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej kalo: u.g.n.) . W związku z tym organ I instancji nie analizował nakazów i zakazów wynikających z u.o.p. i rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego. Wskazano przy tym, że § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego "[...]" wprowadzał na przedmiotowym obszarze chronionego krajobrazu m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwsuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. cele publiczne zostały zdefiniowane m.in. jako: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, dalej jako: u.o.l.) stanowi, że drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Podkreślono zatem, że obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego i takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym wskazano, że kwalifikując opisaną w kwestionowanej decyzji inwestycję polegającą na przebudowie drogi leśnej jako inwestycję celu publicznego, organ I instancji naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., przyjmując, że nie mają do niej zastosowania zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze zawarte w rozporządzeniu w sprawie Obszaru Chronionego "[...]". Podniesiono, że do analogicznej konstatacji doszło Kolegium w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 19 stycznia 2018 r. zmieniającej decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Podniesiono, że stwierdzenie Kolegium jakoby organ I instancji w żadnym miejscu decyzji nie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego jest nieprawdziwe i pokazuje że Kolegium nie dość dokładnie przeanalizowało treść decyzji z 4 marca 2016 r. Ponadto doszło do sytuacji, w której identyczna wada dotycząca zarówno decyzji z 4 marca 2016 r., jak i zmieniającej ją decyzji z 19 stycznia 2018 r., doprowadziła Kolegium do różnych wniosków, co w ocenie WSA jest niedopuszczalne z punktu widzenia porządku prawnego. Natomiast Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty dotyczące kwestii doręczenia decyzji w formie obwieszczenia, a także przedstawienia wariantów przedsięwzięcia wskazując, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej nie jest trzecią instancją. WSA nakazał ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem argumentacji i wykładni przepisów przedstawionej w uzasadnieniu wyroku.

Od wyroku tego skargi kasacyjne wywiedli: Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] oraz Stowarzyszenie zwykłe [...], zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej Nadleśnictwa zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego oraz, że mają do niej zastosowanie zakazy zawarte w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.p.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 u.o.l. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa drogi "[...]" nie stanowi inwestycji celu publicznego, podczas gdy ma ona na celu ochronę środowiska;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 3 i nast. ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja polegająca na przebudowie drogi "[...]" nie jest inwestycją celu publicznego;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta z 4 marca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w szczególności brak wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego wg WSA w niniejszej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku drogi [...], z uwagi na fakt, że niezbędna sprawie jest analiza statusu tej drogi, dokonana przez pryzmat przesłanek ustawowych w zakresie określenia, czy inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Powołując się na art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. dalej jako: u.d.p.) wskazano, że celem publicznym w ujęciu funkcjonalnym nie jest sama budowla drogi publicznej, lecz zapewnienie powszechności korzystania z niej przez każdego, z zastrzeżeniem dopuszczalności ograniczenia tej powszechności dostępu na podstawie przepisu prawa. Zatem przebudowa drogi leśnej, która ma służyć dla ogółu społeczności lokalnej ma charakter inwestycji celu publicznego. Wskazano, że droga [...] znajduje się w obszarze chronionym "[...]", a tym samym jest przeznaczona nie tylko dla społeczności lokalnej, ale także dla turystów odwiedzających [...]; od 2012 r. droga [...] jest udostępniona do ruchu, a koszty utrzymania ponoszą dwa nadleśnictwa. Ponadto wskazano, że jeśli nawet nie jest to droga publiczna, to zestawienie definicji lasu, zawartej w art. 3 ust 2 u.o.l. z regulacją zawartą w art. 6 pkt 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przebudowa drogi "[...]" finalnie ma na celu ochronę środowiska. Podniesiono, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia spowoduje szkodę znacznych rozmiarów po stronie Skarbu Państwa, z uwagi na fakt, że znaczna część inwestycji została już wykonana.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że decyzja Kolegium naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta z 4 marca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w skarżonym wyroku, że w ramach decyzji Kolegium doszło do naruszenia zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także, że zawiera ona nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego zdaniem WSA w ramach decyzji Kolegium doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a polegającego na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób jednoznacznie przyjąć, że z powodu ewidentnego i oczywistego naruszenia prawa kwestionowana decyzja Wójta została wydana w sposób rażąco sprzeczny z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż w celu dokonania oceny spełnienia tej przesłanki konieczne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania, obejmującego dokładną analizę charakteru przedsięwzięcia, w tym statusu przedmiotowej drogi, a także dokonanie wykładni art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zakresie określenia, czy omawiana budowa drogi jest inwestycją celu publicznego. W związku z tym zarzucono, że przeprowadzone przez WSA postępowanie wykroczyło poza ustawowe ramy postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej. Podniesiono, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z treści decyzji Wójta nie wynika, aby w analizowanej sprawie zaistniała jakakolwiek okoliczność dająca podstawę do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazano, że nie można utożsamiać decyzji Wójta w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, z całkowicie odrębną decyzją tego organu z 19 stycznia 2018 r., zmieniającą decyzję z 4 marca 2016 r. W konsekwencji w odmienny sposób należy oceniać przesłanki nieważności w odniesieniu do każdej z tych decyzji. Zarzucono, że w rozstrzygnięciu WSA brak jest uzasadnienia, dlaczego zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano także, że istotne znaczenie mają względy społeczne i ekonomiczne, gdyż na dzień złożenia skargi kasacyjnej przedmiotowa inwestycja została wykonana, a zakwestionowanie ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia spowoduje szkodę znacznych rozmiarów po stronie Skarbu Państwa.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Stowarzyszenie [...] wniosło o ich oddalenie i zasądzenie od obu skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z 9 listopada 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W obydwu skargach kasacyjnych zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że WSA stwierdził naruszenie powołanych przepisów w kontekście niewyjaśnienia przesłanki nieważnościowej, a mianowicie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem podano w uzasadnieniu wyroku WSA obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Zatem wprawdzie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ponownie dokonywać ustaleń faktycznych dotyczących sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, ale ma obowiązek zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego. Słusznie zatem wywodzi Sąd I instancji, że twierdzenie Kolegium jakoby organ I instancji nie stwierdził, że przedmiotowa inwestycji ma cel publiczny, całkowicie pomija treść kwestionowanej decyzji Wójta i stan faktyczny stanowiący podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Takie zaś rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie odnosi się do treści decyzji będącej przedmiotem wniosku lub wręcz ocenia zupełnie inny stan faktyczny, niż ten który został przyjęty za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie może spełniać wymogu załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem w sposób oczywisty doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podniesiony w skardze Nadleśnictwa, które miałoby polegać na błędnym uznaniu wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa. Przeciwnie bowiem, to niewłaściwe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez organ doprowadziło do błędnego uznania, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji powodów, dla których uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów prawa. Należy wyjaśnić, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym zarzut dotyczący treści uzasadnienia wyroku może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21). Co do zasady - dopiero lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16 i z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1317/21). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, ze wskazaniem przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w obydwu skargach dotyczą one naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p. Przy czym w skardze Stowarzyszenia zarzuty te powiązano także z naruszeniem art. 6 pkt 4 u.g.n., zaś w skardze Nadleśnictwa także art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 3 u.o.l. Uzasadniając swoje zarzuty zarówno skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo, jak i Stowarzyszenie zakwestionowało wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa podnosząc, że ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy planowanego przedsięwzięcia. W obydwu skargach kasacyjnych powołano się także na względy ekonomiczne i społeczne, wskazując na fakt zakończenia przedmiotowej inwestycji.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2779/17). W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Oznacza to jednak, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi ustalić, czy danym w stanie faktycznym dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę przepisu prawa materialnego, który miał być naruszony w sposób rażący. Przy czym ustalenie to nie może polegać jedynie na prostym zestawieniu stanu faktycznego oraz przepisów powołanych przez organ w sentencji decyzji, lecz musi zawierać analizę wszystkich przepisów, które w ustalonym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie, a także ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w świetle tych przepisów, zaś wynik tych ustaleń winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie okoliczność, że inwestycja, dla której zostały wydane środowiskowe uwarunkowania dotyczy przebudowy drogi leśnej nie budzi żadnych wątpliwości i nie podważają tego sami skarżący kasacyjnie. W związku z tym Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązane było ustalić, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo zakwalifikowano przedmiotową inwestycję jako mającą cel publiczny, a w związku z tym czy uzasadnione było zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., pozwalającego na niestosowanie zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, określonych w art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p., a także w uchwale podjętej na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. Słusznie zatem WSA wskazało, że wprawdzie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego - co wynika jednoznacznie z decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - ale jednocześnie nie uznało, aby doszło do rażącego naruszenia prawa. Z takim poglądem nie sposób się jednak zgodzić. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraźnie wskazano, że w sprawie nie miały zastosowania powołane przepisy u.o.p., gdyż dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie ustalenie charakteru przedsięwzięcia nie wymagało uzupełnienia stanu faktycznego, czy też dokonywania wykładni prawa, co wykraczałoby poza zakres postępowania niewaznościowego, lecz wyłącznie analizy treści stosownych przepisów prawa. Natomiast okoliczność, że przepisy te nie znajdują się w jednym akcie prawnym nie oznacza, że doszło do ich wykładni, zwłaszcza w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów art. 6 pkt 1 u.g.n oraz art. 6 pkt 8 u.o.l. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa, że przedmiotowa droga leśna może być zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych z uwagi na to, że służy społeczności lokalnej, która ma do niej nieograniczony dostęp, a twierdzenie to opiera na treści art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na datę decyzji Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Przepisy te w żaden sposób nie podważają stanowiska Sądu I instancji. Należy bowiem zauważyć, że art. 1 u.d.p. stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś art. 4 pkt 2 u.d.p. definiuje pojęcie drogi jako budowli. Zatem kwestia powszechności korzystania z drogi jest tylko jednym z elementów definicji drogi publicznej. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że katalog kategorii dróg publicznych zawarty jest w art. 2 ust. 1 u.d.p. i ma charakter zamknięty, zaś o zaliczeniu do określonej kategorii drogi publicznej decyduje właściwy organ w drodze stosownego aktu prawa (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 u.d.p.). Ponadto art. 6 pkt 8 u.o.l. jednoznacznie wskazuje, że drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W związku z tym argumentacja skarżącego kasacyjnie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącego Nadleśnictwa, że skoro z treści art. 3 pkt 2 u.o.l. wynika, że lasem są także drogi leśne, to w zestawieniu z treścią art. 6 pkt 4 u.g.n., zaliczającą do celów publicznych budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska należy uznać, że przebudowa drogi leśnej ma finalnie na celu ochronę środowiska. Nie sposób bowiem doszukać się powodów, dla których przebudowa drogi leśnej miałaby stanowić obiekt lub urządzenie służące ochronie środowiska, a twierdzenia tego skarżący w żaden sposób nie uzasadnił. Natomiast względy społeczne i ekonomiczne, na które powołują się skarżący kasacyjnie, nie mogą być wiązane z faktem wykonania przedmiotowej inwestycji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia - których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 i następne ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż zarzut ten nie został w ogóle uzasadniony. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie w ogóle był stosowany. Należy zaś wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II FSK 2065/17 oraz z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4918/21).

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skargach kasacyjnych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika strony przeciwnej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargi kasacyjne z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie po 240 zł od każdego skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).