Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2772/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 15 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3497/15 w sprawie ze skargi M. H., H. H. i I. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz M. H., H. H. i I. H. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3497/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H., H. H. i I. H. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., nr [...].

Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną, w której wniósł o jego zmianę w całości i orzeczenie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r., zostały wydane w całości zgodnie z prawem i istnieją podstawy do ich uchylenia. Ewentualnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wnioskował o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

prawa materialnego, tj, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r., Nr 12, poz. 58) oraz z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię i uznanie w niniejszej sprawie, iż art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wykluczył realizację celu użyteczności publicznej w postaci pracowniczego ogrodu działkowego w trybie wywłaszczenia i tym samym odpadła dopuszczalność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podczas gdy w rzeczywistości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano prawidłowo i zgodnie z prawem w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., uznając ogrody działkowe za "Urządzenie użyteczności publicznej", co stanowi cel użyteczności publicznej, o którym mowa w tym przepisie, a art. 7 ust. 1 ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie był podstawą wywłaszczenia i nie wykluczał realizacji celu użyteczności publicznej w postaci pracowniczego ogrodu działkowego w trybie wywłaszczenia, i co za tym idzie wydane w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzje z [...] czerwca 2015 r. i z [...] października 2015 r., stwierdzające nieważność decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 1983 r., były prawidłowe i zgodne z prawem i nie istniały podstawy do ich uchylenia,

prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie albowiem na przedmiotowej nieruchomości zorganizowany jest funkcjonujący ogród działkowy i znajdują się nakłady działkowiczów o znacznej wartości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Taką podstawę prawną powołano zarówno w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1980 r., nr [...], jak i w decyzji Wojewody [...] z 17 października 1981 r., nr [...]. Przywołany w decyzjach wywłaszczeniowych art. 3 ustawy o wywłaszczeniu z 1958 r zawierał samoistne cele dopuszczające wywłaszczenie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast pracowniczy ogród działkowy stanowił, zarówno na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117), jak i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, "urządzenie użyteczności publicznej". Biorąc powyższe pod uwagę należy stanąć na stanowisku, iż zarówno przed organem wywłaszczeniowym I instancji, jak i II instancji, istniała podstawa prawna do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Prezydenta Miasta [...] nie można też uznać, iż przepisy obu ww. ustaw o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiły lex specialis dla przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie regulowały zasad wywłaszczania nieruchomości, ale zasady zakładania i prowadzenia ogródków działkowych oraz zasady zrzeszania się użytkowników działek w Polskim Związku Działkowców (vide: art. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r.). Wywłaszczenie nieruchomości dokonywano na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ustawa z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie wprowadzała odrębnej procedury nabywania nieruchomości na cele ogrodów działkowych. Ustawa ta nie precyzowała czy wykup o którym stanowi art. 7 ust. 1 mógł być realizowany wyłącznie w drodze dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży, czy też mógł mieć charakter przymusowy (wywłaszczenie).

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że art. 7 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 6 maja 1981 r. nakładał na terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych Iogrodów działkowych, przy czym w razie potrzeby organy te miały nabywać grutny w drodze wykupu. Nie stało to jednak w sprzeczności z procedurą wywłaszczeniową określoną stosownymi przepisami wywłaszczeniowymi, tj. ustawą o wywłaszczeniu z 1958 r. Innymi słowy, przepisy o ogrodach działkowych nakładały na organy administracji państwowej stopnia podstawowego obowiązek zapewnienia gruntów, przy czym organy te mogły nabywać grunty na drodze cywilnej albo też w drodze wywłaszczenia w oparciu o stosowne przepisy wywłaszczeniowe.

Niezależnie od powyższego wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zmarły M. H. został wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej jedynie jako właściciel ujawniony w księdze wieczystej, jednakże decyzja wywłaszczeniowa nie została do niego skierowana, a wynika to z rozdzielnika decyzji. Tak więc nie można stwierdzić w niniejszej sprawie, iż decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona wadą prawną z tego tytułu i istnieją podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Końcowo Prezydent Miasta [...] podkreślił, że na przedmiotowej nieruchomości jest urządzony i funkcjonuje ogród działkowy, a działkowcy ponieśli wysokie koszty nakładów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H., H. H. i I. H. wnieśli o jej oddalenie w całości. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zmiana stanu prawnego w 1981 r. nie wykluczyła możliwości dokonania wywłaszczenia wyłącznie w oparciu o ustawę wywłaszczeniową z 1958 r. W ich ocenie takie stanowisko pozostaje w oczywistej sprzeczności z działaniem ustawodawcy – zastępując "wywłaszczenie" "wykupem" przewidział on nowy tryb realizacji tego celu. Jednocześnie podnieśli, że niezasadny jest ujęty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Zwrócili uwagę, że ocena czy wystąpiły negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, może być oparta na okolicznościach zaistniałych po wydaniu decyzji, której dotyczy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie odnosi się zaś do etapu wcześniejszego, poprzedzającego wydanie tejże decyzji. Prezydent Miasta [...] dokonuje tej oceny natomiast nie w kontekście rzeczonej decyzji, lecz decyzji ją poprzedzających, dlatego wywód w tym zakresie jest bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargami kasacyjnymi.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie poddane kontroli Sądu I instancji, wydane w ramach postępowania nieważnościowego, odnosiło się do decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 1983 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1981 r. W decyzji tej organ uznał, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego utraciła moc ustawa z dnia 9 maja 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, która stanowiła podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby pracowniczego ogrodu działkowego, co przesądzało o wypełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1980 r. o wywłaszczeniu spornej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wydana pod rządami ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu prawnego. 12 maja 1981 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, w tym też dniu straciła moc ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W nowej ustawie nie zostały zawarte przepisy intertemporalne. Ustawa ta zmieniała zasady nabywania gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, przy czym w obu aktach prawnych przyjęto, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. W ustawie z dnia 9 marca 1949 r. określone zostało, że gminie, mocą ustawy zobowiązanej do zakładania ogrodów działkowych, służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Natomiast w ustawie z dnia 6 maja 1981 r. uregulowano, iż terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, na których ciąży obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, w razie potrzeby, nabywają grunty w drodze wykupu. Z powyższej regulacji wynika, że od wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. właściwe organy nie mogły pozyskiwać gruntów w drodze administracyjnej czyli wywłaszczenia, a jedynie w drodze wykupu, czyli w drodze cywilnej.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wydając decyzję ocenianą w postępowaniu nieważnościowym przez Ministra Administracji, Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska, Wojewoda Poznański nie mógł stosować przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 maja 1958 r. z pominięciem obowiązujących w dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Zmiana wprowadzona tą ostatnią ustawą wyłączała w istocie możliwość nabywania gruntów pod pracownicze ogrody działkowe w drodze wywłaszczenia, co w konsekwencji oznacza, że od 12 maja 1981 r. grunty na ten cel mogły być pozyskiwane jedynie w drodze wykupu. Zastąpienie trybu "wywłaszczenia" trybem "wykupu" oznacza, że ustawodawca, w sposób jednoznaczny przyjął, że pozyskiwanie nieruchomości pod pracowniczy ogród działkowy może się odbywać jedynie w trybie dobrowolnym czyli wykupu, a nie w wyniku nabycia przymusowego czyli wywłaszczenia. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym przepisy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nakładały na organy administracji państwowej stopnia podstawowego obowiązek zapewnienia gruntów, przy czym organy mogły nabywać grunty w drodze cywilnej albo też w drodze wywłaszczenia w oparciu o stosowne przepisy wywłaszczeniowe, to wprowadzenie nowego trybu pozyskiwania nieruchomości byłoby zbędne. Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakładała na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i zawarcie, w razie wyrażenia zgody, umowy nabycia nieruchomości. Skoro zatem nabycie gruntu w drodze wywłaszczenia zawsze musiało być poprzedzone wystąpieniem o jego sprzedaż, to gdyby intencją ustawodawcy było utrzymanie tych dwóch form pozyskania nieruchomości na potrzeby pracowniczych ogródków działowych, nie zachodziłaby konieczność zmiany trybu nabycia nieruchomości. Zmiana trybu nabycia gruntów na potrzeby pracowniczych ogródków działowych była jednoznaczna. To z kolei pozwala na przyjęcie, że od 12 maja 1981 r. w sytuacji pozyskiwania gruntów na tak określone cele, nie miały zastosowania przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podzielić należy stanowisko Sadu I instancji, że chociaż pracowniczy ogród działkowy uważany był za urządzenie użyteczności publicznej, to pozyskanie terenów pod realizację tego celu użyteczności publicznej, od 12 maja 1981 r., nie mogło być już realizowane w trybie wywłaszczenia przez wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie w drodze cywilnej - wykupu gruntu. Zapis art. 7 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wykluczył realizację celu użyteczności publicznej w postaci pracowniczego ogrodu działkowego w trybie wywłaszczenia. Tym samym odpadła dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Jednocześnie art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowił, że decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Nie można mówić o dopuszczalności wywłaszczenia, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie może być realizowany w tym trybie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że rozstrzygniecie Wojewody [...], nie uwzględniające powyżej opisanych zmian w stanie prawnym, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co słusznie wziął pod uwagę w swoim rozstrzygnięciu Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 15 § 2 K.p.a., przy czym zarzut ten nie do końca jest zrozumiały, nie został również szczegółowo umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. To stanowisko, które zostało w skardze kasacyjnej przedstawione, prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie uważa, iż nieodwracalne skutki prawne, które zaszły w przedmiotowej sprawie uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Dla oceny zasadności tego zarzutu istotne jest zatem podkreślenie, że kontrolowane w postępowaniu sądowym decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju orzekały o nieważności decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] orzekającą o wywłaszczeniu spornej nieruchomości. Przez skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] zwalcza wyrok Sądu I instancji eliminujący te decyzje z obrotu prawnego, czyli uznaje prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju stwierdzających nieważność decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, wydanych w postępowaniu wszczętym na jego wniosek. To na etapie dokonywania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oceny, czy objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, należało przeanalizować przesłanki stwierdzenia jej nieważności, a także rozważyć, czy przeszkodą do takiego uznania nie jest wystąpienie przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., w tym wywołanie przez decyzję nieodwołalnych skutków prawnych. Istotne jest, że dokonanie oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ma dotyczyć skutków, jakie nastąpiły w wyniku wydania tej decyzji, a nie na wcześniejszym etapie sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy oznacza to, że Minister Infrastruktury i Rozwoju winien zbadać, czy decyzja Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wywołała nieodwracalne skutki prawne i ewentualnie, gdyby ta przesłanka zaistniała, stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie mógł natomiast badać czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.