Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2959/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 149 § 1-2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 15/19 w sprawie ze skargi B.G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt: VIII SAB/Wa 15/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.G. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w punkcie pierwszym zobowiązał Burmistrza do rozpoznania punktu 7 wniosku B.G. z dnia 17 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2019 r. B.G. zwróciła się do Burmistrza [..] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 1) ile dni urlopu (dokładna liczba) zostało Burmistrzowi [..] na koniec pełnienia pierwszej kadencji, która przypadła na lata 2014-2018 kadencji, 2) ile pieniędzy brutto (kwotowo) przekazano Burmistrzowi jako ekwiwalent za niewykorzystany urlop, 3) jaka była dokładna data wypłaty ekwiwalentu, 4) czy Sekretarzowi Miasta i Gminy [..] również wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w latach 2015-2018, 5) czy inni pracownicy Urzędu w latach 2015-2018 także korzystali z prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, ilu pracowników, 6) czy Burmistrz otrzymał w 2018 r. odprawę pieniężną w związku z zakończeniem kadencji 2014-2018, 7) jakie wszystkie kwoty (wraz z danymi przelewu) zostały przekazane z rachunku Urzędu na konto Burmistrza z tytułu wynagrodzenia, delegacji, ryczałtu za używanie swojego samochodu do celów służbowych, zapomogi, świadczenia z ZFŚS, odprawy i inne w latach 2014-2018.

Organ udzielił odpowiedzi na pytania wniosku, oprócz pytania zawartego w punkcie siódmym wniosku. W odniesieniu do tego pytania poinformował wnioskodawczynię, że opracowanie zestawienia wymaga znacznych nakładów pracy. W ocenie organu wniosek w tym zakresie dotyczył informacji publicznej przetworzonej, w związku z czym wezwano wnioskodawczynię do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

B.G. w dniu 11 marca 2019 r. wniosła skargę na bezczynność organu z powodu nieudzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 17 lutego 2019 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca uzyskała odpowiedź na wniosek, a jedynie w zakresie punktu siódmego organ poinformował o swoim stanowisku i wezwał wnioskodawczynię do wykazania przesłanki ważnego interesu publicznego, zachowując termin wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wezwanie to pozostało bez odpowiedzi skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obszernie wyjaśniając pojęcie informacji publicznej oraz oceniając złożony wniosek stwierdził, że informacje objęte wnioskiem mają walor informacji publicznej a Burmistrz był podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Następnie Sąd oceniając postępowanie organu stwierdził, że wezwanie organu skierowane do skarżącej (w zakresie punktu 7) nie zostało opatrzone terminem do wykazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji ani rygorem wydania w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nie ustosunkowania się do wezwania w terminie. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji Burmistrz dopuścił się bezczynności skoro w zakresie punktu siódmego wniosku nie udostępnił informacji, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji. Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku bez odpowiedzi, lecz ustosunkował się do niego – chociaż nie w pełni. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [..] zaskarżając ten wyrok w zakresie punktów 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo że "nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przyjęcie, że skarżąca nie uznawała żądanej informacji publicznej z punktu 7 wniosku za informację złożoną oraz, że jej zdaniem nie musiała wykazywać interesu publicznego w jej udostępnieniu".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu, skarżąca nie poinformowała organu, że nie uznaje informacji objętej punktem 7 wniosku za złożoną. Ponadto wniosek w zakresie punktu siódmego nie był możliwy do wykonania z uwagi na nieprecyzyjne żądanie podania "innych" kwot z lat 2014-2018.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 że zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zakwestionowanemu rozstrzygnięciu wytknięto naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszenie powyższych przepisów polegało na uwzględnieniu skargi, pomimo istotnych braków w prawidłowym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "Sąd powinien przeprowadzić szczegółową analizę dokumentów złożonych do akt sprawy, aby w sposób pełny ocenić materiał dowodowy sprawy".

Skarga kasacyjna oparta o tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mogła odnieść skutku.

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji błędne uwzględnienie skargi wskazał jednocześnie na zaistniałe uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest regulowane przepisami k.p.a., zatem przyjąć należałoby, że wspomniane uchybienia, wynikające z naruszeń regulacji zawartych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. miałyby dotyczyć postępowania administracyjnego, a więc - w zasadzie, mogły zaistnieć w postępowaniu prowadzonym przez organ skarżący kasacyjnie, tj. Burmistrza Miasta i Gminy Nowe Miasto nad Pilicą, przy oczywistym zastrzeżeniu, że postępowanie przed organem w niniejszej sprawie mogłoby znajdować swoje oparcie w przepisach (wyłącznie) k.p.a. Przyjmując jednak racjonalnie, że zarzut skargi kasacyjnej wywiedzionej przez organ nie był skierowany przeciwko temu organowi, tj. nie miał w istocie stanowić wyrazu podważenia prawidłowości jego działań (także wobec jednoznacznej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej), sformułowane zarzuty w zakresie błędnego gromadzenia i oceny materiału dowodowego należy odnieść do działań Sądu I instancji. Jak jednak wyżej wskazano, działania Sądu przy rozpoznaniu skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajdują oparcia w przepisach k.p.a., a tym samym nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia tych przepisów w odniesieniu do działań bądź zaniechań Sądu przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. połączono w skardze kasacyjnej z zarzutami naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej - przepisów p.p.s.a. Jednakże również zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 1 p.p.s.a. nie składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych i stanowi: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Trudno byłoby przyjąć, aby skarżący kasacyjnie faktycznie zarzucał naruszenie powyższego przepisu, wyznaczającego granice stosowania ustawy p.p.s.a., szczególnie wobec treści stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnienia. Zarzut ten najprawdopodobniej miał dotyczyć naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie ani uściślać zarzutów czy korygować wad skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że do autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym podmiotem, należy precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji.

Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym i ma charakter ogólny, określa kompetencje Sądu I instancji w fazie orzekania, a więc skuteczne zarzucenie jego naruszenia uzależnione jest co do zasady od powołania innych przepisów postępowania naruszonych przez Sąd. Niezależnie od tego w niniejszej sprawie przepis ten jednak nie miał w ogóle zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Z przepisu tego wynika, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Oznacza to, że Sąd I instancji orzeka w oparciu o normę wynikającą z tego przepisu po rozpoznaniu sprawy ze skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie i nie ma on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym oceny bezczynności organu. W przypadku skargi na bezczynność Sąd I orzeka w oparciu o unormowania zawarte w art. 149 § 1-2 p.p.s.a. i zaskarżony wyrok został oparty o unormowania zawarte w tym przepisie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia tego przepisu. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odwołano się do jego treści.

Wreszcie w odniesieniu do zarzutu naruszenia powiązanego z powołanymi wyżej przepisami art. 134 § 1 p.p.s.a., przypomnieć trzeba, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Przepis ten może stanowić zatem usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem albo rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 20319 r., II GSK 2349/17).

Analiza treści zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia wykazuje w stopniu niebudzącym wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) do udzielenia takiej informacji, a więc nie orzekał w granicach innej sprawy niż ta, w której wniesiona została skarga.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była sprawa bezczynności organu w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Konstrukcja art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tego rodzaju, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane ze wskazaniem przepisu, którego naruszenia przez organy, bądź niewłaściwego zastosowania nie zauważył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w ogóle nie powołuje ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu jakichkolwiek przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a takiej wady Naczelny Sąd Administracyjny nie może konwalidować. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r., I FSK 1931/14).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.