Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 512/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 694
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
article: art. 43 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2021 r.; sygn. akt I SA/Ol 160/21 w sprawie ze skargi M.B. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2021 r. ; nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 26 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 160/21 odrzucił skargę M. B. (dalej: skarżąca, strona) na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: organ, IZ) z [...] stycznia 2021 r., w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że M. B. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]- dostosowanie do działalności w zagrożeniu epidemicznym" w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: "IZ" lub "organ") konkursu [...] przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym w ramach Działania 1.3 Przedsiębiorczość (Wsparcie przedsiębiorczości), Poddziałanie 1.3.5 Usługi dla MŚP Schemat B typ 2.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. IZ pozostawiła wniosek skarżącej bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Z pisma tego oraz z akt sprawy wynika, że [...] października 2020 r. organ zażądał uzupełnienia wniosku, co nastąpiło [...] października 2020 r., ale nie w pełnym, wymaganym przez organ zakresie. Organ ponownie zażądał uzupełnienia wniosku (pismem z [...] października 2020 r.), lecz złożone przez skarżąca uzupełnienie wniosku (data wpływu [...] listopada 2020 r.) także nie zostało uznane za wystarczające. Z pisma z [...] grudnia 2020 r. wynika, że skarżąca nie spełniła warunku formalnego I. "Kompletność wniosku i załączników", co dotyczy kompletności załącznika nr 1 Biznesplan w pkt C.2 "Opis projektu" (nie zachowano spójności opisu spełnienia warunku dotyczącego istotnej zmiany sytuacji ekonomicznej z punktem B.3 Biznesplanu) oraz w pkt C.7 "Zgodność projektu z kryteriami oceny" - nie zachowano spójności opisu kryterium "Odprowadzanie podatku dochodowego na terenie województwa warmińsko - mazurskiego" w zakresie wskazania właściwego Urzędu Skarbowego z przedłożonymi zeznaniami podatkowymi oraz z zał. dodatkowym nr 1 "Oświadczenie Wnioskodawcy o odprowadzaniu podatku dochodowego. Ponadto nie zachowano kompletności załącznika nr 12 Formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc publiczną związaną z negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi z powodu COVID-19, tj. nie wykazano danych podmiotu powiązanego, wykazanego w Załączniku nr 18 Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MSP, a także załącznika nr 18 Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP, tj. wykazano powiązanie z firmą I. Sp. z o. o., jednocześnie zaznaczając w punkcie 3 oświadczenia, że jest podmiotem samodzielnym, powodując tym samym niespójność deklarowanych danych. Błędnie wypełniono też załącznik A, w zakresie danych podmiotu powiązanego. W polach dotyczących Danych stosowanych do określenia kategorii MŚP nie wykazano skumulowanych danych Wnioskodawcy wraz z danymi przedsiębiorstwa powiązanego. Zaś w załączniku dodatkowym nr 4 Oświadczenie o otrzymanej pomocy - dokument dotyczący podmiotu powiązanego został wypełniony niezgodnie z Instrukcją wypełniania załączników. Nie wykazano w nim pomocy publicznej udzielonej w związku z COVID-19, która została zaraportowana w ewidencji SUDOP, prowadzonej przez UOKiK. Pomoc wykazana w załączniku dotyczy otrzymanej przez podmiot powiązany pomocy de minimis.

Końcowo w piśmie z [...] grudnia 2020 r. poinformowano skarżącą, że warunki formalne w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie nie są kryteriami wyboru projektów i że wnioskodawcy w przypadku pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie przysługuje protest w rozumieniu art. 53 ustawy wdrożeniowej.

Pomimo pouczenia skarżąca złożyła pismo z dnia [...] grudnia 2020 r., zatytułowane "PROTEST", w którym zarzuciła organowi dokonanie negatywnej oceny wniosku w oparciu o kryteria formalno – merytoryczne obligatoryjne (wskazane w załączniku nr 10 do Regulaminu naboru), a nie formalne (pkt 1-3 załącznika nr 10 do Regulaminu naboru). Skarżąca podniosła, że spełnia wszelkie warunki formalne. Według skarżącej podczas oceny formalnej należy badać jedynie kompletność załączników i wniosku, jego formę i terminowość złożenia, nie można zaś wybiegać ponad ocenę szczegółowo określoną w dokumentacji w zakresie warunków formalnych. Niedopuszczalne jest odrzucenie wniosku już na etapie oceny formalnej ze względu na merytoryczną treść dokumentacji. Podkreślono, że ocena merytoryczna jest dokonywana przez ekspertów mających wiedzę merytoryczną i doświadczenie do pełnienia roli eksperta, natomiast ocena formalna dokonywana jest przez pracowników organu. Pracownicy organu nie mogą dokonywać oceny merytorycznej.

IZ nie uznała ww. pisma skarżącej za protest. Udzieliła na nie odpowiedzi w zaskarżonym do Sądu piśmie z [...] stycznia 2021 r., podtrzymując wcześniejsze stanowisko i wskazując, że § 10 ust. 3 Regulaminu naboru mówi o weryfikacji warunków formalnych przeprowadzanej w oparciu o Listę sprawdzającą (załącznik nr 5 do Regulaminu naboru), zawierającą pytania służące weryfikacji poprawności wniosku. Na tym etapie weryfikowano kompletność, termin i formę wniosku o dofinansowanie i załączników. Według z załącznika nr 10 do Regulaminu ("Karta z definicjami kryteriów wyboru projektów wraz warunkami formalnymi") w ramach warunku formalnego nr 1 "Kompletność wniosku i załączników" - weryfikacji podlega, czy wniosek o dofinansowanie i załączniki są kompletne, spójne i sporządzone zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminem konkursu. Powyższy warunek nie został spełniony, dlatego wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Według organu spójność informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie z zapisami biznesplanu oraz pozostałych załączników jest jednym z elementów podlegających weryfikacji podczas oceny spełnienia warunków formalnych, co nie stanowi oceny merytorycznej. Organ wskazał, że obowiązkiem wnioskodawcy jest wypełnienie wniosku w sposób czytelny i kompletny, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień czy informacji. Nie jest możliwe domniemywanie intencji wnioskodawcy, w przypadku gdy określone informacje nie są zamieszczone w treści wniosku o dofinansowanie i załącznikach. Wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności czy też brak załączników przemawiają na niekorzyść wnioskodawcy. Każdy wnioskodawca, przystępując do naboru wyraża akceptację dla zasad naboru i w dalszych swych działaniach w postępowaniu naboru, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami naboru, ciąży zawsze na wnioskodawcy.

Skarżąca wniosła do Sądu skargę oznaczoną jako skarga na pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zażądała w niej stwierdzenia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było niezasadne i przekazania sprawy organowi do rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi powtórzyła wcześniej przedstawione argumenty. Wskazała też, że oceniający zabrali jej możliwość merytorycznego uzupełnienia dokumentacji. Dodała, że pomimo nazwania pisma organu jako "pozostawienie bez rozpatrzenia", organ dokonał jednak oceny warunków formalnych nie z pkt 1 – 3 załącznika nr 10, lecz według kryteriów oceny formalnej wyboru projektów, co narusza § 10 ust. 2 Regulaminu (ocena formalno – merytoryczna zamiast oceny formalnej projektu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucając skargę skarżącej wyjaśnił, że na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Ocena, czy wniosek nie zawiera braków formalnych dokonywana jest przez organ przed poddaniem wniosków ocenie, o której mowa w art. 37 ust. 2, czyli przed dokonaniem oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, dokonywanej – zgodnie z art. 44 ust. 1 – przez komisję oceny projektów. Z treści ustawy wdrożeniowej nie wynika, aby przysługiwał jakikolwiek środek odwoławczy od pisma informującego o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Środek taki, w formie protestu, przysługuje natomiast od informacji o negatywnej ocenie projektu.

Z kolei z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów. Podkreślenia zatem wymaga, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mówi o proteście tylko w odniesieniu do oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym. W art. 48 ustawy wdrożeniowej przewidziano także tryb pozakonkursowy wyboru wniosków o dofinansowanie projektu. W takim trybie wnioskodawcy nie przysługuje ani prawo do wniesienia protestu, ani, w dalszej kolejności, skarga do sądu. Bowiem zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, skarga do sądu administracyjnego. przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, co należy odnieść do dokonania przez organ oceny projektu na podstawie kryteriów wyboru projektów.

Sąd wskazał, że wniosek o dofinansowanie złożony w trybie art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 694 z późn. zm., dalej: specustawa, ustawa COVID) nie jest wnioskiem składanym w trybie konkursowym w znaczeniu ustawy wdrożeniowej. Tryb ten wynika bowiem z odrębnego aktu, tj. specustawy, w niewielkim zakresie odsyłającej do stosowania ustawy wdrożeniowej. Z art.1 ust. 1 i 2 specustawy wynika bowiem, że określa ona szczególne rozwiązania związane z realizacją lub rozliczaniem programów operacyjnych w związku z wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Specustawa nie przewiduje procedury odwoławczej dla trybu nadzwyczajnego wyboru projektów do dofinansowania. Skoro również ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości złożenia protestu, a następnie skargi do sądu dla wszystkich form oceny wniosków o dofinansowanie, a jedynie w odniesieniu do konkursowego trybu oceny projektu, to nie ma podstaw, aby uznać, że procedurę tę można stosować w ramach wyboru do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19, tj. w trybie, o którym mowa w art.10 ust.1 specustawy. Zgodnie z tym przepisem wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z ust.2 tego artykułu wynika, że w trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że do wniosku składanego w omawianym trybie stosuje się jedynie art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej.

Zatem co do zasady w sprawach z wniosków o dofinansowanie projektu składanych w trybie art. 10 specustawy wyłączona jest możliwość złożenia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Już z tej przyczyny skarga nie podlegała rozpatrzeniu, bowiem z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie procedowany był w trybie nadzwyczajnym w rozumieniu specustawy. Nie ma zatem znaczenia, czy przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia był, jak podnosi organ, brak uzupełnienia braków formalnych, czy też, jak twierdzi skarżąca, dokonano merytorycznej oceny wniosku. Bowiem w żadnym z tych dwóch przypadków przepisy specustawy nie przewidują trybu odwoławczego oraz skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż sprawa nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych,

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020 (dalej: ustawa) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.,

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 10 specustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. prezentując stanowisko, że skarga nie podlega rozpoznaniu bowiem z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie procedowany był w trybie nadzwyczajnym - w rozumieniu specustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 694 ze zm.), w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą wdrożeniową".

Natomiast, według art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19, wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym. W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów.

Należy przypomnieć, że przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej brzmi: "Wezwanie, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności: 1) nazwę i adres właściwej instytucji; 2) miejsce i formę złożenia wniosku o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nim braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nim oczywistych omyłek; 3) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu albo podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji; 4) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także skutki niezachowania wskazanej formy komunikacji; 5) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji."

Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Z tej regulacji prawnej wynika, że nadzwyczajny tryb wyboru projektów do dofinansowania może być zastosowany do wyboru projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19. W ocenie komentatora (Jakub Ostałowski, Szczególne rozwiązania wspierające realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. Komentarz LEX/el. 2020), przesłanka stosowania trybu została zakreślona bardzo szeroko, tryb nadzwyczajny powinien być stosowany jedynie wtedy, gdy nie jest możliwe, ze względu na pilną potrzebę, osiągnięcie zakładanych efektów z użyciem trybów "podstawowych" (konkursowego i pozakonkursowego). Tryb szczególny nie może też prowadzić do naruszania praw beneficjentów i obniżania efektywności wykorzystania środków UE. Wprowadzenie takich obostrzeń jest uzasadnione tym, że tryb nadzwyczajny, jako swoista "wolna ręka" w wyborze, w sposób skrajny ogranicza podstawowe zasady wyboru projektów wynikające z prawa UE, tj. zasadę określania niedyskryminacyjnych i przejrzystych procedur (art. 125 ust. 3 rozporządzenia 1303/2013) oraz zasadę informowania o możliwości uczestnictwa "wszystkich możliwych beneficjentów". Przyjęty sposób regulacji, w szczególności całkowity brak wskazania na poziomie ustawowym zasad obowiązujących w trakcie naboru projektów (w tym brak procedury odwoławczej), prowadzi wprost do naruszenia art. 87 Konstytucji.

Według art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w trybie pozakonkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym. Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów albo spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymaganą liczbę punktów (art. 48 ust. 5 wskazanej ustawy). Natomiast, zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Wskazane przepisy brzmią: "Regulamin konkursu określa w szczególności czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji"; " Wezwanie, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności: czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu albo podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji."

Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 nie reguluje trybu odwoławczego, co oznacza, że mają tutaj bezpośrednie zastosowanie przepisy ustawy wdrożeniowej z 11 lipca 2014 r., ponieważ jest to zakres nieuregulowany (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r.)

Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1) i 2), ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: konkursowym; pozakonkursowym. Tryb pozakonkursowy może być zastosowany do wyboru projektów, których wnioskodawcami, ze względu na charakter lub cel projektu, mogą być jedynie podmioty jednoznacznie określone przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. W trybie pozakonkursowym mogą być wybierane wyłącznie projekty o strategicznym znaczeniu dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, regionu lub obszaru objętego realizacją ZIT, lub projekty dotyczące realizacji zadań publicznych. Wybór określonego trybu należy do właściwej instytucji. Według art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Natomiast ustawa wdrożeniowa nie przewiduje prawa do wniesienia protestu na ocenę projektu wybieranego w trybie pozakonkursowym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Natomiast, zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Ta regulacja prawna z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. dotyczy sądowej kontroli następujących aktów: nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny stosuje w wyniku tej kontroli środki z art. 61 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, nie stosuje art. 146 § 1 p.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio."

Z przepisów tych wynika, że w sytuacji, kiedy ustawa wdrożeniowa nie przewiduje prawa do wniesienia protestu na ocenę projektu wybieranego w trybie pozakonkursowym ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., ponieważ sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie orzeka również w sprawach skarg na inne (...) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności (...). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...).

Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 4 marca 2021 r., I GSK 139/21; postanowienie z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21; orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowo administracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze dofinansowania projektu - kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowano następujące poglądy:

"Akty tego typu, jak "odmowa podpisania umowy" w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależą do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3, mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29-48 komentarza do art. 3). Rozwijając powyższe przesłanki aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że akt w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (przesłanka pierwsza). Został podjęty w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie Spółki (przesłanka druga). Akt ten dotyczy też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa (przesłanka trzecia). Ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze (...). (...) nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i przesadzenia kognicji sadów administracyjnych to, czy właściwym do ustalenia tej kognicji jest przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zarówno bowiem w jednym, jak i drugim przypadku istnieje podstawa prawna do zakwestionowania skargą do WSA - "odmowy podpisania umowy", traktowanej w obu przypadkach jako akt w przedmiocie negatywnej oceny projektu, skutkującej brakiem dofinansowania."

"(...) W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną."

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy kontroli sądu administracyjnego podlega wydana w trybie pozakonkursowym informacja Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z [...] stycznia 2021 r. o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 48 ust. 4b ustawy wdrożeniowej, do uzupełniania braków w zakresie warunków formalnych i poprawiania oczywistych omyłek we wniosku o dofinansowanie projektu przepisy art. 43 stosuje się odpowiednio. Z kolei, według art. 43 ust. 1 wskazanej ustawy, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W tej sprawie, w zapisach Regulaminu zawarto regulację zgodną z ustawą. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie pismem z [...] grudnia 2020 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia z powodu braku uzupełnień wniosku. [...] października 2020 r. organ zażądał uzupełnienia wniosku, co nastąpiło [...] października 2020 r., ale nie w pełnym, wymaganym zakresie. Organ ponownie zażądał uzupełnienia wniosku, lecz jego uzupełnienie zostało uznane za nie wystarczające. Ostatecznie Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie pismem z [...] stycznia 2021 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Przepis art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi ustawową podstawę prawną do wydania przez właściwą instytucję pisemnej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, kończące postępowanie w sprawie o dofinansowanie projektu. Art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną strony na pierwszym etapie postępowania o dofinansowanie projektu opartym o konstrukcje administracyjnoprawne.

Reasumując, pisemna informacja właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dofinansowania projektu w trybie pozakonkursowym), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej) ta regulacja prawna ma zastosowanie do informacji właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w trybie nadzwyczajnym (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19). Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.)

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.