Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 280/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 5, art. 3 pkt 10 lit. b, art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 lit. b, c i f, art. 7 ust. 2, art. 20 lit. d, art. 21
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 16, art. 8 ust. 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: par. 19 ust. 1 pkt 3, par. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 29
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków  spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej "GIJHARS", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 40a ust. 1 pkt 4, art. 40a ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2178), dalej "ustawa o jakości handlowej", w zw. z art. 3 pkt 4 i 5, art. 3 pkt 10 lit. b, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. L 304 z 22.11.2011, str. 18, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 1169/2011", art. 3 ust. 8, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwie Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm., Dz.Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 178/2002", po rozpatrzeniu odwołania S. M. (dalej "skarżący", "strona" lub "przedsiębiorca") prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wymierzającej przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 2.771,80 zł, za wprowadzenie do obrotu 2 partii wyrobów o niewłaściwej jakości handlowej, tj. zafałszowanych:

- partii 315 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 500 g, data produkcji 29 kwietnia 2019 r., wartość brutto partii 1.008,00 zł,

- partii 570 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 600 g, data produkcji 26 kwietnia 2019 r., wartość brutto partii 2.040,00 zł,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 26, 29, 30 kwietnia oraz 9 i 14 maja 2019 r., inspektor WIJHARS przeprowadził kontrolę w zakresie prawidłowości znakowania pieczywa w piekarni przedsiębiorcy. W toku kontroli, celem sprawdzenia prawidłowości w oznakowaniu, pobrano próbki pieczywa o nazwie "[...]" 500 g (data produkcji 29 kwietnia 2019 r.) oraz "[...]" 600 g (data produkcji 26 kwietnia 2019 r.). Protokół z pobrania próbek w celu sprawdzenia oznakowania nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następującą nieprawidłowość polegającą na użyciu w nazewnictwie określeń "wiejski" oraz "tradycyjny", wprowadzających w błąd konsumenta co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego składu i metod wytwarzania lub produkcji, wskazującej że konsument otrzymuje wyrób wiejski, wytworzony metodą tradycyjną. Podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E300).

W trakcie kontroli przedsiębiorca wyjaśnił, że pieczywo mieszane pod nazwą chleb wiejski i chleb tradycyjny, jest produkowany w oparciu o recepturę zakładową od początku istnienia piekarni. Pieczywo produkowane jest na naturalnym zakwasie i rozczynie. Dodatkowo nazwa "[...]" i "[...]" odnosi się do technologii wytwarzania ciast, która jest zgodna z tradycją piekarni. Strona podkreśliła, że nie każda mąka, która do tej pory była używana, zawierała kwas askorbinowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], wymierzającą przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 2.771,80 zł, za wprowadzenie do obrotu 2 partii wyrobów o niewłaściwej jakości handlowej, tj. zafałszowanych:

- partii 315 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 500 g, data produkcji 29 kwietnia 2019 r., wartość brutto partii 1.008,00 zł,

- partii 570 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 600 g, data produkcji 26 kwietnia 2019 r., wartość brutto partii 2.040,00 zł.

Przedsiębiorca wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji oraz wniósł o przesłuchanie wyszczególnionych w odwołaniu świadków, na okoliczność sposobu informowania konsumentów o składnikach produktów i alergenów, przeprowadzenie oględzin wybranych punktów sprzedaży skarżącego oraz dostępnych tam informacji udostępnianym konsumentom, przesłuchanie w charakterze świadków osób obsługujących kasy fiskalne w punktach sprzedaży, na okoliczność sposobu informowania konsumentów o składnikach produktów i alergenów, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego biotechnologa (bądź innego biegłego specjalisty posiadającego możliwość wykonania badań laboratoryjnych) na okoliczność ustalenia, czy w produktach końcowych występuje kwas askorbinowy.

W piśmie z dnia 11 października 2019 r. strona zawnioskowała również o dołączenie do materiału dowodowego, sprawozdania z badań laboratoryjnych nr [...], przeprowadzonego na zlecenie strony przez I. w W.. Badania zostały przeprowadzone na próbach [...] i [...] (wcześniej zwane jako [...] i [...]). Przedsiębiorca podkreślił, że wyniki badań jednoznacznie wskazują śladową ilość witaminy C w przedmiotowym pieczywie. Oznacza to, że pieczywo nie zawiera w swoim składzie witaminy C, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1169/2011, taka ilość traktowana jest jako pozostałość, co za tym idzie nie musi być ona uwzględniona w wykazie składników.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania GIJHARS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że przedmiotowe partie wyrobów piekarskich są produktami o niewłaściwej jakości handlowej ze względu na użycie w nazwie sformułowania "[...]" oraz "[...]", wprowadzających w błąd konsumenta co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego składu i metod wytwarzania lub produkcji, wskazującej że konsument otrzymuje wyrób wiejski, wytworzony metodą tradycyjną. Podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E3 00). W ocenie organu wprowadzało to konsumenta w błąd co do właściwości produktu i było niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1169/2011.

Organ odwoławczy podkreślił, że podanie w nazwie pieczywa, do wypieku którego stosowano mąkę pszenną stabilizowana środkiem do przetwarzania mąki (polepszaczem), tj. kwasem askorbinowym (E300), określeń "[...]" oraz "[...]" kwalifikowało te wyroby jako zafałszowane w znaczeniu art. 3 pkt 10 lit. b ustawy o jakości handlowej. Zastosowanie w nazewnictwie wyrobu przymiotnika "[...]" oraz "[...]" w sposób oczywisty sugeruje konsumentom, że jest to produkt wytworzony w oparciu o proste surowce, łatwo dostępne i zwyczajowo stosowane w gospodarstwach domowych. Natomiast termin ten nie powinien być stosowany w nazewnictwie pieczywa wytwarzanego z wykorzystaniem produktów, których to substancje i dodatki nie są stosowane w warunkach domowych na etapie przygotowania i wyrabiania ciasta. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku przedmiotowych partii pieczywa, nieprawidłowością stanowiącą o zafałszowaniu produktów było podanie w nazwie produktów określenia "[...]" oraz "[...]". Podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E300). Obecny w mące, użytej do wypieku pieczywa, kwas askorbinowy przyczynia się między innymi do zwiększenia wydajności ciasta i wzmocnienia struktury glutenu, a więc zmienia charakter mąki i bezpośrednio wpływa na jakość wypiekanego z niej chleba. Zdaniem GIJHARS mimo zamieszczenia przez stronę w widocznych miejscach informacji o dostępności przy kasie wykazu składników i alergenów, a także biorąc pod uwagę jakość dostępnych treści udostępnianych konsumentom, nie zmienia faktu, że przedsiębiorca nie dochował należytej staranności i do produkcji pieczywa "[...]" oraz "[...]" użył mąki zawierającej polepszacz, tj. kwas askorbinowy (E300).

Ponadto organ wskazał, że oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Oznacza to, że wszystkie określenia służące identyfikacji artykułu rolno-spożywczego powinny być podane zgodnie z rzeczywistością, aby nie wprowadzać w błąd konsumenta. Konsumenci mają prawo oczekiwać żywności nie tylko bezpiecznej, ale i o dobrej jakości.

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony, organ wskazał, że oceny tego, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonuje organ kierując się modelem przeciętnego konsumenta. Oznacza to, że przy ocenie postępowania trzeba zmierzać do jej obiektywizacji, a tym samym i generalizacji. Nie można więc uniknąć przyjęcia pewnych modeli postępowania. Model przeciętnego konsumenta został wypracowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zakłada on, że przeciętny konsument jest osobą należycie (dobrze, właściwie) poinformowana uważną (ostrożną) i racjonalną (rozsądnie spostrzegawczą), wykazującą odpowiedni stopień krytycyzmu wobec działań, których jest adresatem. Ustalenie zatem ryzyka wprowadzenia w błąd należy przeprowadzać, uwzględniając zobiektywizowane i abstrakcyjne "domniemane oczekiwanie" takiego przeciętnego konsumenta.

Na decyzję GIJHARS przedsiębiorca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 10 lit. b ustawy o jakości handlowej poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu 2 partii pieczywa, tj. 315 sztuk chleba pod nazwą "[...]" i 570 sztuk chleba pod nazwą "[...]" przeznaczonych do sprzedaży luzem, wyprodukowanych z mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy, które w ocenie organu stanowią artykuły rolno - spożywcze zafałszowane podczas gdy wyżej wymienione pieczywo nie jest artykułem rolno - spożywczym zafałszowanym, ponieważ:

- jego skład nie jest niezgody z przepisami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - pieczywo jako produkt finalny, mimo zastosowania mąki wzbogaconej przez producenta o kwas askorbinowy, nie zawiera w składzie kwasu askorbinowego (E300),

- nie jest produktem, w którym wprowadzono zmiany, w tym dotyczące oznakowania mające na celu ukrycie rzeczywistego składu lub innych właściwości - skarżący nie wprowadził zmian w oznakowaniu pieczywa, w szczególności takich, które miałyby na celu ukrycie rzeczywistego składu lub innych właściwości,

- nie naruszono w żaden sposób interesów konsumentów finalnych, w szczególności w sposób istotny (tj. w formie kwalifikowanej);

2. § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych poprzez jego niezastosowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 29 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie znakowania", tj. nieuwzględnienie, że ocenie, czy doszło do naruszenia przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, podlegają kumulatywnie zarówno oznaczenie pieczywa ("[...]" oraz "[...]"), jak i równoczesny sposób przekazywania konsumentom informacji o

metodzie wytwarzania i składnikach pieczywa - organ nie uwzględnił w żadnym stopniu:

- że w każdym punkcie sprzedaży u skarżącego wywieszona jest w widocznym miejscu (przy kasie fiskalnej na ladzie) czytelna i wyraźna informacja o dostępności przy kasie wykazu składników i alergenów okazywana na życzenie konsumenta uznając te okoliczności za nieistotne dla rozstrzygnięcia,

- ani również jakości dostępnych treści udostępnianych konsumentom, które zawierają kompletne informacje na temat: nazwy wyrobu, opisu, składników, procesu technologicznego, gramatury, sposobu oznakowania, cech organoleptycznych, cech

fizykochemicznych (kwasowość, metale ciężkie), cech mikrobiologicznych, materiału opakowaniowego i sposobu pakowania, okresu minimalnej trwałości, warunków przechowywania, przeznaczenia, dystrybucji i wzoru etykiety,

a zatem sposób przekazywania informacji przez skarżącego zgodny jest z wymogami rozporządzenia w sprawie znakowania;

3. art. 7 ust. 1 lit. a w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1169/2011 poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że poprzez wprowadzenie do obrotu przedmiotowego pieczywa przeznaczonych do sprzedaży luzem, wyprodukowanych z mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy, przy równoczesnym uwzględnieniu przekazywania konsumentom informacji w sposób określony w pkt 2 powyżej, skarżący mógł wprowadzić konsumenta finalnego w błąd co do właściwości pieczywa, w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, podczas, gdy zgodnie z definicją z art. 2 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1169/2011, informacją na temat żywności są wszelkie informacje dotyczące danego środka udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem nie tylko etykiety, ale również innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub nawet przekazu ustnego;

4. art. 20 lit. b (ii), względnie lit. d w zw. z art. 2 ust. 2 lit. f rozporządzenia 1169/2011 poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że kwas askorbinowy dodawany do mąki, którą użyto do produkcji zakwestionowanych 2 partii pieczywa, który nie występuje jako składnik w produkcie finalnym (lub występuje w ilości śladowej), jako substancja pomocnicza lub składnik, którego ilość w produkcie finalnym jest pozostałością w rozumieniu rozporządzenia 1169/2011 nie musi być uwzględniany w wykazie składników udostępnianym konsumentowi, co za tym idzie ocena, czy nazwa "[...]" i "[...]" może być uznana za prawidłową, niezależnie od zarzutów przedstawionych powyżej, winna następować z uwzględnieniem składników produktu finalnego, tj. mąki, wody, drożdży i soli. Niezależnie od podniesionego zarzutu skarżący przekazuje konsumentom informacje, że do produkcji pieczywa użyto mąkę wzbogaconą o kwas askorbinowy, mimo że w produkcie finalnym kwas ten nie występuje;

5. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, w jaki sposób skarżący przekazuje konsumentom informacje na temat żywności, jakiej treści są to informacje, w jaki sposób następowała sprzedaż zakwestionowanych partii, czy skarżący informował konsumentów o stosowaniu mąki wzbogaconej o kwas askorbinowy (organ zaniechał przesłuchania świadków, dokonania oględzin poszczególnych punktów sprzedaży, nie zabezpieczył dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej z miejsca oględzin), jak również czy produkt ostateczny zawierał w swym składzie kwas askorbinowy (organ zaniechał zlecenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego biotechnologa lub innego biegłego specjalisty posiadającego wiedzę z zakresu żywności), co miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej, jak również zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta, o czym stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej. Pojęcie jakości handlowej definiuje art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja GIJHARS, stwierdzająca, że przedsiębiorca wprowadził do obrotu partie zafałszowanych wyrobów o niewłaściwej jakości handlowej, tj. partii 315 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 500 g, oraz partii 570 szt. pieczywa wprowadzonego luzem do obrotu pod nazwą "[...]" 600 g. Zafałszowanie przedmiotowych wyrobów miało zdaniem organu polegać na użyciu w nazewnictwie wyrobów określeń "[...]" oraz "[...]", podczas gdy do wypieku pieczywa użyto mąki pszennej stabilizowanej z dodatkiem środka do przetwarzania mąki (polepszacza), tj. kwasu askorbinowego (E300).

Stanowisko organu w przedmiotowej kwestii Sąd podziela i przyznaje rację co do zakwalifikowania partii wyrobów pieczywa, jako artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych w rozumieniu ustawy o jakości handlowej.

Ustawa o jakości handlowej w art. 3 pkt 10 wskazuje, że przez artykuł rolno-spożywczy zafałszowany należy rozumieć produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:

a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,

b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,

c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

W tym miejscu warto odwołać się do przepisów prawa unijnego. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada, przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych, przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2 rozporządzenia).

Z kolei art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 stanowi, że informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta, oraz muszą być w stosownych przypadkach oparte na odpowiednich danych naukowych.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b, c i f rozporządzenia 1169/2011, obowiązkowe jest wskazanie w oznakowaniu m.in. wykazu składników, substancji powodujących alergie i nietolerancje, daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia oraz w razie potrzeby warunków przechowywania. Warto też podkreślić, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2070) praktykę rynkową uznaje się za wprowadzającą w błąd, jeżeli działanie to w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Wprowadzenie w błąd może dotyczyć m.in. cech produktu, w tym jego nazwy, wykazu składników, metod przetwarzania, masy netto, daty minimalnej trwałości, czy danych identyfikujących podmiot wprowadzający do obrotu. Obowiązkiem producenta jest rzetelne informowanie konsumenta o wprowadzanym do obrotu wyrobie oraz zapewnienie deklarowanej jakości. Przy ocenie, czy praktyka rynkowa wprowadza w błąd, uwzględnia się wszystkie jej elementy i okoliczności wprowadzenia produktów do obrotu, w tym sposób ich prezentacji.

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. UE L 2006 nr 404 poz. 9), oświadczenia dotyczące żywności muszą być zrozumiałe dla konsumenta oraz właściwe jest zapewnienie wszystkim konsumentom ochrony przed oświadczeniami wprowadzającymi w błąd. Rozporządzenie przyjmuje za punkt odniesienia przeciętnego konsumenta, który jest odpowiednio poinformowany oraz spostrzegawczy i ostrożny, z uwzględnieniem czynników społecznych, kulturowych i językowych zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości, jednak umożliwia również ochronę konsumentów, których cechy czynią ich szczególnie podatnymi na oświadczenia wprowadzające w błąd.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd (art. 16 rozporządzenia 178/2002).

Oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2359/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął, a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1774/07, podkreślił, że etykiety i kontretykiety mają znaczenie dla decyzji konsumenta.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie oznakowanie pieczywa zwrotami "[...]" lub "[...]" sugerowało, że jest ono wyprodukowane wyłącznie z naturalnych składników. Konsumenci, widząc napis "[...]" lub "[...]", mogli zostać wprowadzeni w błąd co do naturalnych składników chleba i dokonując wyboru mogli zakupić przedmiotowe partie pieczywa, sugerując się ich mylną i wprowadzającą w błąd nazwą. Takie działanie nie tylko należy zaliczyć do nieuczciwych praktyk rynkowych, ponieważ mogło powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej zakupu pieczywa, której inaczej by nie podjął, ale przede wszystkim narusza przepisy prawa żywnościowego, które nakładają na przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu żywność obowiązek takiego jego oznaczenia, które nie tyle będzie zrozumiałe dla konsumenta, co również nie będzie wprowadzało go w błąd. Tym samym, naruszone zostały przepisy ustawy o jakości handlowej, które nakładają obowiązek prawidłowego i rzetelnego oznakowania artykułów rolno-spożywczych, chroniąc konsumentów przed nieuczciwymi praktykami polegającymi na fałszowaniu oznakowania produktów.

Dlatego też, zarzut naruszenia art. 3 pkt 10 lit. b oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej należało uznać za niezasadny. Stosownie bowiem do art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł. W związku zatem ze stwierdzeniem przez organy inspekcji jakości handlowej, że partia pieczywa została zafałszowana w rozumieniu ustawy o jakości handlowej, obligowało to organy do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia 1169/2011, jak zostało wyżej wskazane, oznakowanie przedmiotowego pieczywa stanowiło naruszenie przepisów prawa unijnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 20 lit. b rozporządzenia 1169/2011, należy wskazać, że przepis ten stanowi, że bez uszczerbku dla art. 21 następujące komponenty środka spożywczego nie muszą być uwzględniane w wykazie składników: dodatki do żywności i enzymy spożywcze, których obecność w danym środku spożywczym wynika wyłącznie z faktu, że były zawarte w jednym lub w większej liczbie składników takiego środka spożywczego, zgodnie z zasadą przenoszenia, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 1333/2008, pod warunkiem że nie pełnią one żadnej funkcji technologicznej w produkcie gotowym, lub które są stosowane jako substancje pomocnicze w przetwórstwie. Natomiast art. 20 lit. d rozporządzenia 1169/2011 wskazuje, że nie muszą być uwzględniane w wykazie składników także substancje, które nie są dodatkami do żywności, lecz są stosowane w taki sam sposób i w tym samym celu co substancje pomocnicze w przetwórstwie i są nadal obecne w produkcie gotowym, nawet w zmienionej formie. Za błędne w tym zakresie należy uznać stanowisko, że skoro dany składnik, będący polepszaczem, nie musi być uwzględniany w wykazie składników i jest uznawany za pozostałość, to nazwa produktu zawierająca określenie "[...]" lub "[...]" jest prawidłowa i nie może wprowadzać w błąd. Również wskazanie przez skarżącego, że przekazuje konsumentom informacje, że do produkcji pieczywa użyto mąkę wzbogaconą o kwas askorbinowy, nie zmienia faktu, że w pierwszej kolejności konsument zwróci uwagę na oznakowanie produktu i określenie go jako "[...]" i "[...]", co może wprowadzić go w błąd, zaś wykaz składników pisany zazwyczaj zdecydowanie mniejszą czcionką od oznaczenia produktu jest czytany w dalszej kolejności.

Tym samym, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 19 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie znakowania. Przepis § 19 ust. 1 pkt 3 stanowi bowiem, że w przypadku środków spożywczych oferowanych do sprzedaży konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego bez opakowania lub w przypadku pakowania środków spożywczych w pomieszczeniu sprzedaży na życzenie konsumenta finalnego lub ich pakowania do bezzwłocznej sprzedaży podaje się wykaz składników. Informacje te podaje się w miejscu sprzedaży na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego lub w inny sposób, w miejscu dostępnym bezpośrednio konsumentowi finalnemu, o czym stanowi ust. 2 § 19. To, że w każdym punkcie sprzedaży u skarżącego wywieszona jest w widocznym miejscu (przy kasie fiskalnej na ladzie) czytelna i wyraźna informacja o dostępności przy kasie wykazu składników oraz alergenów okazywana na życzenie konsumenta, nie czyni zadość prawidłowości oznakowania artykułu rolno-spożywczego. Jak zostało już wyżej wskazane w pierwszej kolejności konsument zwraca uwagę na etykietę znajdującą się na produkcie i nazwę danego produktu. Oznaczenie "[...]" lub "[...]" sugeruje wytworzenie produktu według tradycyjnej, swojskiej receptury, tylko i wyłącznie z naturalnych składników bez polepszaczy, niezależnie od tego, czy były one dodane do samego produktu końcowego, czy do składnika będącego podstawą wytworzenia produktu. Należy mieć na względzie, że podanie konsumentowi wykazu składników jest obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa, które chronią interesy konsumentów w zakresie dostępu do informacji o produkcie żywnościowym, który dostępny jest w obrocie. Przy czym, nawet prawdziwy i rzetelnie sporządzony wykaz składników nie może być wymówką do dowolnego i mogącego wprowadzić w błąd oznaczenia produktu. Obowiązek podania wykazu składników nie stanowi substytutu obowiązku prawidłowego i niewprowadzającego w błąd oznaczenia produktu. Są to dwa niezależne od siebie obowiązki, który musi spełnić podmiot wprowadzający do obrotu produkty spożywcze.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, w tym zarzucanych w skardze naruszeń zasady prawdy obiektywnej i przepisów postępowania dowodowego. Podjęte przez organy czynności oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazującą na naruszenie przez przedsiębiorcę przepisów zarówno ustawy o jakości handlowej oraz rozporządzenia 1169/2011.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.