Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 948/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB), na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dotyczący budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej przy ul. [...] w P. oraz nakładającej na inwestora M. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Karolinie i M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na terenie nieruchomości przy ul. [...] działka nr [...], ark. [...], obręb S. w P..

W związku z pismem A. K. z dnia 27 czerwca 2011 r. PINB przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2011 r. kontrolę robót budowlanych związanych z tą budową. Ustalił, że obiekt znajduje się w stanie surowym zamkniętym, lecz wykonano pomiar odległości ściany zachodniej od ogrodzenia i odległość I kondygnacji wynosi od 4,75 do 4,35, natomiast II kondygnacja wysunięta jest w stronę działki [...] o ok. 60 cm, zatem odległość wynosi ok. 3,75 m ściany z oknem. Tak opisany stan faktyczny został zobrazowany na szkicu sytuacyjnym oraz w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli. Z uwagi na te ustalenia oraz przedstawiony przez M. M., a sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic lokalizacji budynku względem granicy działki (szkic polowy), PINB w piśmie z dnia 11 października 2011 r. zawarł informację, że kontrolowany budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Stwierdzono, iż odległość wykuszu od granicy działki od str. nieruchomości przy ul. [...], zamiast 4,25 m i 4,62 m wynosi odpowiednio 3,84 m i 4,22 m. W związku z powyższym PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej decyzją pozwolenia na budowę. W toku tego postępowania M. M. przedstawił zestawienie powierzchni użytkowej, powierzchni zabudowy oraz kubatury budynku, wskazujące, że powiększono powierzchnię jednego z pomieszczeń na parterze budynku (tj. pomieszczenia oznaczonego: 0.2), z 22,8 m2 do 24,8 m2.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał M. M. wykonanie robót budowlanych szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tej decyzji w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz określając termin ich wykonania,nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową tego budynku.

Z uwagi na fakt, iż powyższa decyzja stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.), po wykonaniu przez inwestora nakazanych robót budowlanych i przedstawieniu przezeń projektu budowlanego zamiennego, PINB wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję sygn. [...] na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., którą zatwierdził przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny dotyczący budowy przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. K. podnosząc, iż inwestor nie wywiązał się z pkt I i II decyzji PINB nr [...] z [...] 2012 r., nie odpowiedział na pisemne wezwanie organu z 14 lutego 2013 r., ani też nie dostarczył dokumentów wskazanych w ww. piśmie decydujących w sprawie. Ponadto odwołujący wskazał, iż organ I instancji wydając ostatnią decyzję nie dysponował rzeczywistymi wymiarami ściany zewnętrznej elewacji bocznej zachodniej na poziomie piętra, a dokumentacja projektowa nie jest jednoznaczna wymiarowo. Jego zdaniem PINB błędnie interpretuje cele ustawodawcy, łącząc okno w ścianie (odległość od granicy działki) i wypełnienia otworów w ścianie przeszkleniem (% udziałem powierzchni ściany)".

WWINB wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego - po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (art. 156 i nast. K.p.a.) - decyzją z dnia [...] 2013 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. w części, w jakiej nałożono obowiązek zlikwidowania poprzez zamurowanie fragmentu okna usytuowanego w ścianie zewnętrznej elewacji bocznej zachodniej ww. budynku na poziomie piętra (pomieszczenie łazienki), na odcinku ściany, który znajduje się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią tj. [...] 3 (dz. nr [...], ark. 13, obręb S.) w P., materiałem o współczynniku odporności ogniowej REI60 (w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30) oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] 2013 r. sygn. [...] Skargę na tę decyzję oddalił natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. (VII SA/Wa 2110/13), a skargę kasacyjną na to orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r. (II OSK 1297/14).

Mając powyższe na uwadze WWINB podkreślił, że zaskarżona decyzja (art. 51 ust. 4 P.b.) została wydana na skutek wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] 2012 r., której nieważność w części stwierdził GINB ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. Jak wyjaśnił następnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. (VII SA/Wa 2110/13), oceniając legalność ww. decyzji GINB: "w dacie wydania decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. treść § 12 rozporządzenia nie zmieniły się podstawowe odległości od granicy działki, w jakich można postawić budynek mieszkalny, albowiem § 12 ust. 1 stanowi tak jak poprzednio, że budynku nie można wybudować w mniejszej odległości od granicy niż 3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów oraz 4 m, gdy od strony granicy będzie ściana z otworami drzwiowymi lub okiennymi. Jak słusznie zauważył GINB brak jest jednak regulacji dotyczących sposobu mierzenia odległości od granicy w przypadku ściany (z otworami lub bez) usytuowanej nierównolegle do granicy. Zlikwidowano bowiem przepis, który stanowił, iż odległość od granicy w przypadku ściany z otworami mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany". Ponadto "Sąd całkowicie podzielił stanowisko GINB, że zmienione przepisy dla zabudowy jednorodzinnej doprecyzowały, że odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami okiennym, bez względu na sposób w jaki przebiega granica pomiędzy działkami, niezależnie zatem czy ściana budynku jest zwrócona do granicy równolegle czy też nierównolegle". W efekcie - jak podsumował Sąd -"(...) należy stwierdzić, że PINB wydając decyzję z dnia [...] 2012 r. opierał się w pkl 1 na nieaktualnym stanie prawnym, co powoduje, że decyzja ta jest niezgodna z prawem".

W tej sytuacji WWINB uznał, że skoro przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany budowy przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z maja 2012 r. został przygotowany w sposób uwzględniający ów nieprawidłowo określony obowiązek, to oceniając ów projekt organ opierał się również na nieaktualnym stanie prawnym. Okoliczność ta powoduje, że zaskarżona decyzja jest również niezgodna z prawem. Zachodzi zatem potrzeba szczegółowego wyjaśnienia, czy aktualnie istniejący stan faktyczny w tym zakresie w świetle przywołanych przez Sąd przepisów może w ogóle zostać zaakceptowany w zamiennym projekcie budowlanym.

Nadto WWINB stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 14 października 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon S. - S. część C" w P. (publ: Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. 3620) we frontowej części działki nr [...] (tj. działki, na której posadowiony jest budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania) uchwalono obowiązującą linię zabudowy (6 m). Tymczasem z analizy projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącego część przedłożonego zamiennego projektu budowlanego z maja 2012 r. oraz innych materiałów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego (m.in. szkiców polowych wykonanych przez uprawnionego geodetę) jednoznacznie wynika, iż owa obowiązująca linia zabudowy nie została w tym przypadku zachowana. Jednorodzinny budynek mieszkalny jest bowiem usytuowany w odległości od 6,51 m do 6,62 m od granicy z działką nr [...] (droga). Zagadnienie to zostało zaś całkowicie pominięte przez organ I instancji, a jego wyjaśnienie może mieć zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności zatwierdzenia przedłożonego zamiennego projektu budowlanego.

Zdaniem WWINB w związku z powyższymi naruszeniami prawa załatwienie sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wymaga w tym przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, który będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie. Próba dokonania owych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego naruszałaby art. 136 K.p.a.

M. M. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 136 K.p.a., wskazując, iż mógł on we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem skarżącego, WWINB uchylając się od samodzielnej oceny powoduje, że obywatel traci zaufanie do funkcjonowania Państwa, skoro jego organ mając ustalony stan faktyczny nie potrafi odpowiedzieć na pytanie, czy mógł on być zaakceptowany w zamiennym projekcie budowlanym w świetle wówczas obowiązujących przepisów.

W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślając, że skarżący wykonał obowiązek nałożony decyzją oznaczony w pkt I decyzji PINB z dnia [...] 2012 r., czego organ ten nie kwestionował. Wobec wykonania tego obowiązku odległość wymagana od granicy z działką sąsiada w stosunku do tej ściany musi wynosić 3 m. Odległość ta jest większa, a pomiędzy budynkiem skarżącego i budynkiem sąsiada jest 11 m. Skarżący wskazał zaś, że obowiązek z pkt I ww. decyzji wykonał nie kwestionując ustaleń organu, co do niezachowania granicy z działką sąsiednią, choć można było przyjąć, że różnica ta wynikała z różnej skali map, o jakie opierano się i jest na tyle niewielka, że oscylowała w granicach błędu. Skarżący dodał, że uważa, iż budynek wybudował zgodnie z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem skargi M. M. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja kasatoryjna WWINB z dnia [...] 2016 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia [...] 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dotyczący budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej przy ul. [...] w P. oraz nakładającą na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Niniejsze postępowanie organy nadzoru budowlanego prowadziły w trybie przepisów naprawczych art. 50-51 Prawa budowlanego (t.j. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) stwierdziwszy, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] 2007 r. projektu budowlanego.

Co istotne, WWINB decyzją z dnia [...] 2013 r. stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] 2012 r., wydanej w ramach niniejszego szeroko pojętego postępowania legalizacyjnego, w części w jakiej nałożono na inwestora M. M. obowiązek zlikwidowania poprzez zamurowanie fragmentu okna usytuowanego w ścianie zewnętrznej elewacji bocznej zachodnie budynku na poziomie piętra (pomieszczenie łazienki), na odcinku ściany, który znajduje się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią tj. [...] 3 (dz. nr [...], ark. [...], obręb S.) w P., materiałem o współczynniku odporności ogniowej REI60 (w ścianie oddzielenie przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E30), w pozostałej części odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. Trzeba przypomnieć, że w tej pozostałej części PINB nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. skarżącemu wykonać wentylację garażu w zgodności z § 108 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w zabudowie wolnostojącej na terenie przedmiotowej działki, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wydana przez niego decyzja z dnia [...] 2013 r., na skutek odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...] 2013 r. Z kolei zaś powołana decyzja GINB z dnia [...] 2013 r. została poddana kontroli sądowej na skutek skargi inwestora i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/13 skargę oddalił. Następnie z uwagi na oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej M. M. od powyższego wyroku (wyrok z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1297/14) powołany wyżej wyrok sądu I instancji stał się prawomocny.

Zgodnie zaś z przepisem art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołany przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Przepis gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., I GSK 1707/13, Lex nr 2091050). Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I GSK 446/13, Lex nr 1517909).

Oznacza to, że zarówno rozpatrujący odwołanie A. K. od decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. WWINB, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 170 P.p.s.a. związane są powołanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/13.

W tym kontekście należy zważyć, że ów wyrok zapadł po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji. Jakkolwiek zatem nie sposób uznać, że wydając tę decyzję związany był treścią tegoż wyroku, albowiem ten jeszcze nie zapadł, to jak trafnie ujął to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro WSA w Warszawie uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny z maja 2012 r. został przygotowany w sposób uwzględniający nieprawidłowo określony obowiązek (w zakresie pkt. I decyzji PINB z dnia [...] 2012 r.), to oceniając ów projekt zamienny organ opierał się również na nieaktualnym stanie prawnym. Wskazać bowiem należy, iż WSA w Warszawie w powołanym wyroku wyraźnie stwierdził, oceniając legalność decyzji GINB z dnia [...] 2013 r., że w dacie wydania decyzji PINB z dnia [...] 2012r. zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nie zmieniły się podstawowe odległości od granicy działki, w jakich można postawić budynek mieszkalny, albowiem § 12 ust. 1 stanowi tak jak poprzednio, że budynku nie można wybudować w mniejszej odległości od granicy niż 3 m, gdy jest zwrócony w stronę granicy ścianą bez otworów oraz 4 m, gdy od strony granicy będzie ściana z otworami drzwiowymi lub okiennymi. Następnie WSA stwierdził, że brak jest jednak regulacji dotyczących sposobu mierzenia odległości od granicy w przypadku ściany (z otworami lub bez) usytuowanej nierównolegle do granicy. Zlikwidowano bowiem przepis, który stanowił, iż odległość od granicy w przypadku ściany z otworami mierzy się w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany. Sąd podzielił stanowisko GINB, że zmienione przepisy dla zabudowy jednorodzinnej doprecyzowały, że odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami okiennym, bez względu na sposób w jaki przebiega granica pomiędzy działkami, niezależnie zatem czy ściana budynku jest zwrócona do granicy równolegle czy też nierównolegle. W efekcie tego PINB wydając decyzję z dnia [...] 2012 r. opierał się w pkt I. na nieaktualnym stanie prawnym, co spowodowało, że decyzja ta jest niezgodna z prawem.

W świetle powyższego wyroku rzutującego na dalszy kształt niniejszego postępowania rozważenia wymaga, również w kontekście postawionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 poprzez nieuzupełnienie postępowania dowodowego i uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy faktycznie koniecznym było, aby WWINB wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przyjmując, że postępowanie wymaga wyjaśnienia w znacznym, a wręcz w zasadniczym zakresie, który będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy zważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności. Właściwe jej zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696). Przy czym dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. W sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Przez zmianę podstawy prawnej nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, gdy zachowany jest podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, Lex nr 1658267).

Nadto zważyć należy, że przepis art. 136 K.p.a. określa, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W judykaturze przyjmuje się, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Op 472/15, Lex nr 2057385; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2409/14, Lex nr 2106653). Jednocześnie przyjmuje się, że przepis art. 136 K.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ II instancji wyłącznie "dodatkowego" postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ ten musi mieć na względzie zarówno określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, której nie może naruszyć, jak również ograniczenia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., II OSK 1624/14, Lex nr 2081307).

W ocenie Sądu organ odwoławczy stosownie do przepisu art. 170 P.p.s.a. uwzględniwszy istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy orzeczenie WSA w Warszawie, które rzutowało na prawną ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego zamiennego, prawidłowo przyjęło, że zakres wymagający wyjaśnienia jest na tyle znaczny, że wymaga powtórzenia postępowania przez organ I instancji.

Zważyć należy, iż we wspomnianym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. VII SA/Wa 2110/14 wyraźnie przesądzono, że PINB wydając decyzję z dnia 7 marca 2012 r. opierał się w pkt I. na nieaktualnym stanie prawnym - § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem zmieniającym (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156), która weszła w życie 27 maja 2004 r. Ówcześnie obowiązujący przepis § 12 nie zawierał regulacji dotyczących sposobu mierzenia odległości od granicy w przypadku ściany (z otworami lub bez) usytuowanej nierównolegle do granicy. Jednakże zmienione przepisy dla zabudowy jednorodzinnej doprecyzowały, że odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej należy zachować dla całej długości ściany z otworami okiennymi, bez względu na sposób w jaki przebiega granica pomiędzy działkami, niezależnie zatem czy ściana budynku jest zwrócona do granicy równolegle czy też nierównolegle.

Jak WWINB trafnie stwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku zawierał rozwiązanie techniczno-konstrukcyjne co do ściany zewnętrznej elewacji bocznej zachodniej budynku na poziomie piętra, odpowiadające określonemu w pkt 1 decyzji PINB z dnia [...] 2012 r. obowiązkowi, sformułowanemu w sposób rażąco sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Ponadto Sąd dostrzegł, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany zamienny nie spełnia obowiązku nałożonego w pkt III decyzji PINB z dnia [...] 2012 r., gdyż nie uwzględnia wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Z analizy projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego zamiennego, wynika że budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] (droga), gdy tymczasem ze szkicu polowego wykonanego przez uprawnionego geodetę J. W. (k. 37 akt administracyjnych) wynika, że budynek ten jest położony w odległości od 6,51 m do 6,62 m od drogi. Organ I instancji tych niezgodności nie zauważył i nie nakazał ich usunięcia w trybie ar. 35 ust. 3 P.b. Ustalenia w tym zakresie są istotne, gdyż projekt zamienny, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. musi być poddany ocenie zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon S.-S. część C" (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...].2003 r. nr [...]) w zakresie przebiegu linii zabudowy. WWINB nadmienił tylko, nie chcąc uprzedzać oceny organu I instancji, że m.in. dla przedmiotowej działki nr [...] uchwalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki, a z dokumentacji wynika, że przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 6,62 m od granicy działki. Jednocześnie organ odwoławczy nie dokonał wykładni ustaleń planu miejscowego w tym zakresie, sygnalizując jedynie organowi I instancji fakt pominięcia tegoż zagadnienia i nakazując jego wyjaśnienie. Dodać należy w tym miejscu, że PINB w decyzji z dnia [...] 2013 r. zauważył, że zmieniono obrys zewnętrzny we frontowej części budynku względem pierwotnego zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże nie dokonał oceny zgodności tej zmiany z obowiązującym planem miejscowym.

W świetle stwierdzonych istotnych uchybień w postępowaniu organu I instancji, zdaniem Sądu, uzasadniona była ocena prawna organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, albowiem na etapie postępowania odwoławczego zrodziły się istotne wątpliwości co do dopuszczalności doprowadzenia istniejącego w obecnym kształcie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 136 K.p.a. i prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. kasując decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W świetle powyższego Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.