Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art.133
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt. 4, art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1402/15 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1402/15 oddalił skargę D. P. (skarżącego) na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (organ II instancji) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], wydaną w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w jedn. ew. [...], obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości stanowiącej integralną część decyzji - nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że poprzednicy prawni skarżącego byli w posiadaniu przedmiotowej działki od niepamiętnych czasów, a skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o jej zasiedzenie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] (Wojewoda) odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie, a fakt wystąpienia przez niego o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości wskazuje jedynie na jego interes faktyczny, wynikający z faktu władania przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego. Wojewoda wskazał, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa staje się mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia. Wojewoda wskazał również, że w dniu [...] maja 1990r. prawo własności przedmiotowej działki przysługiwało Skarbowi Państwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, podnosząc, że ma interes prawny w niniejszej sprawie z uwagi na to, że z jego wniosku toczy się postępowanie o nabycie własności przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia w sprawie sygn. akt [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Organ II instancji rozpatrując sprawę stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczył treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących instytucji wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wskazał ponadto, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, a także podmiot, który może wykazać, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dowodów wskazujących na przysługiwanie mu prawa własności przedmiotowej działki w ww. dacie. Fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o zasiedzenie przedmiotowej działki wskazuje jedynie na jego interes faktyczny, wynikający z faktu władania nią bez tytułu prawnego. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie może domagać się wznowienia postępowania, podczas, gdy z akt sprawy o sygn. [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] w sposób ewidentny wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości jest niewątpliwa, a pomimo tego w tej sprawie nie może dochodzić swych praw, gdyż Skarb Państwa i Gmina [...] stawiają zarzut, że do czasu wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej nie może on uzyskać własności tejże nieruchomości w drodze zasiedzenia, a następnie Sąd Rejonowy w [...] zawiesił postępowanie przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie zależy od uprzedniej decyzji organu administracji, a więc rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy bezspornym jest, że samoistni posiadacze przedmiotowej, ogrodzonej działki włączonej do siedliska "byli obowiązani być uczestnikami przedmiotowego postępowania", a w konsekwencji tego skarżącemu przysługuje przymiot strony stosownie do art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego;

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia dowodu z zawnioskowanych dokumentów z akt sprawy [...], z których wynika, że skarżący winien mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu;

4. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez "niezastosowanie w sprawie jako podstawy wznowienia, a następnie odmowy komunalizacji wobec faktu, że przedmiotowa działka była w samoistnym posiadaniu w tym czasie skarżącego i jego rodziny".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...]ego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wniosek dowodowy zgłoszony w skardze o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o zasiedzenie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygn. akt [...] należało oddalić z uwagi na to, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Następnie wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym do wzruszania decyzji ostatecznych. Może być ono wszczęte z urzędu bądź na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W odróżnieniu od wszczynanego na wniosek strony postępowania zwykłego, żądanie wznowienia postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia odmawiającego jego wznowienia. Powoduje to, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania w sprawie wznowienia wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, iż wniosek nie pochodzi od strony zakończonego ostatecznie postępowania bądź złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 148 k.p.a. skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z powodu jego niedopuszczalności. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Wojewoda odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. z uwagi na niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. Występujący bowiem z żądaniem wznowienia postępowania skarżący nie wykazał zdaniem organu interesu prawnego w żądaniu jego wznowienia. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ II instancji. Zdaniem Sądu I instancji, podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia stron posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia (tak np. NSA w wyroku z 29 września 1998 r. wydanym w sprawie o sygn. I SA 57/98). Takimi dokumentami na dzień [...] maja 1990 r. nie wykazał się skarżący i to przesądza zdaniem Sądu I instancji, że nie posiada on przymiotu strony uprawniającej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej (a taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie), ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Już bowiem z samego wniosku o wznowienie postępowania jasno wynika, że skarżący ani na datę komunalizacji, ani do chwili obecnej nie legitymuje się tytułem własności przedmiotowej działki. Fakt złożenia wniosku o nabycie własności przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia okoliczność tę niezbicie potwierdza. Wbrew zarzutom skargi okoliczność samoistnego posiadania przedmiotowej działki przez poprzedników prawnych skarżącego, a następnie przez niego samego nie daje mu legitymacji do wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Jak zasadnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie władanie przedmiotową nieruchomością przez skarżącego bez tytułu prawnego wskazuje na jego interes faktyczny, który jak wskazano wyżej nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także okoliczność zawieszenia postępowania dotyczącego zasiedzenia przedmiotowej działki przez Sąd Rejonowy w [...] nie daje skarżącemu uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż jest to interes faktyczny związany z zainteresowaniem skarżącego wznowieniem postępowania komunalizacyjnego w celu ewentualnego ułatwienia mu nabycia własności przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez usankcjonowanie jako własnego poglądu w sprawie organu II instancji, polegającego na przyjęciu, że skarżący nie może na tej podstawie jako strona domagać się wznowienia postępowania gdyż czynności której dochodzi w nin. sprawie nie może czynić ze względu na swój interes prawny, który nie wynika z akt sprawy o sygn. [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...], podczas gdy z akt tej sprawy w sposób ewidentny wynika, że własność przedmiotowych nieruchomości ze strony skarżącego jest niewątpliwa, a w sprawie tej nie może dochodzić swych praw gdyż Skarb Państwa i Gmina [...] stawiają zarzut, że do czasu wzruszenia przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej, nie może on uzyskać nabycia własności tejże nieruchomości w drodze zasiedzenia, w konsekwencji czego Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie po myśli art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., przyjmując, że rozstrzygniecie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji państwowej, a więc rozstrzygnięcia w nin. sprawie. Skoro więc Sąd w uwzględnieniu wniosku Skarbu Państwa i Gminy [...] zawiesza postępowanie w sprawie o sygn. [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w nin. sprawie, to na pewno skarżący w nin. sprawie ma interes prawny we wznowieniu postępowania, a skoro tak to ma przymiot strony w tymże postępowania stosowanie do art. 28 k.p.a., a ponieważ tylko z tej przyczyny odmówiono jemu wnioskowi, przyjmując że nie ma on prawa strony w nin. postępowaniu, przeto wobec naruszenia tegoż przepisu prawnego nin. skarga jest w pełni prawnie uzasadniona;

2. naruszenie art. 133 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez usankcjonowanie jako własnego poglądu w sprawie organu I instancji, polegającego na przyjęciu, że pierwszy z tych przepisów prawnych nie może mieć zastosowania odnośnie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie, mimo że jest bezspornym, że samoistni posiadacze przedmiotowej ogrodzonej działki włączonej do ich siedliska, gdzie zamieszkują, byli obowiązani być uczestnikami przedmiotowego postępowania jako samoistni posiadacze przedmiotowej działki w ramach ogrodzonego siedliska gdzie zamieszkują, a co w sprawie niewątpliwie nie nastąpiło, a w konsekwencji tego skarżącemu przysługuje przymiot strony stosowanie do art. 28 k.p.a. w nin. postępowaniu o wznowienie przedmiotowego postępowania uwłaszczeniowego;

3. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a., a co polega na braku niezbędnego dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego sprawy, jak również bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i istotnego dla rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, a co polega na nieprzeprowadzeniu w ogóle dowodu z zawnioskowanych dokumentów z art. sprawy o sygn. [...] Sądu Rejonowego w [...], a z których bezspornie wynika fakt, że skarżący winien mieć przymiot strony w nin. postępowaniu stosowanie do art. 28 k.p.a.;

4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ II instancji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990r przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządnych, przez niezastosowanie w sprawie jako podstawy prawnej tegoż przepisu jako podstawy wznowienia postępowania a następnie odmowy komunalizacji przedmiotowej działki wobec faktu, że była ona w samoistnym posiadaniu w tym czasie wnioskodawcy i jego rodziny.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasanta – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że zarzucane naruszenia przepisów procesowych co najmniej mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest ponadto uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie przedstawione wyżej zasady rozpoznania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na próbie wykazania, że Sąd a quo poprzez pominięcie materiału procesowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz przedwczesne zamknięcie rozprawy dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia podstaw do przyznania stronie skarżącej kasacyjnie legitymacji do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr[...], w której na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa z 10 maja 1990 r.) stwierdzono nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr 46565 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].

Strona skarżąca kasacyjnie powołała w podstawach kasacyjnych w sposób nieadekwatny do treści podniesionych zarzutów oraz ich uzasadnienia przepisy art. 133 § 1 oraz art. 133 § 3 p.p.s.a., nie dostrzegając, że naruszenie powyższych przepisów stanowi podstawę do konstruowania tzw. zarzutów prostych naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści uzasadnienia powyższych zarzutów wynika jednak, że zmierzają one w istocie do podważenia kwalifikacji legalnościowej Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do ustaleń faktycznych i oceny prawnej kontrolowanych organów w zakresie istnienia okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżącego kasacyjnie uprawnienia do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną. W takiej sytuacji kasant powinien był skonstruować tzw. zarzut złożony, wykazując, że poprzez błędną ocenę prawidłowości wykładni lub stosowania przepisów prawa materialnego lub procesowego przez kontrolowane organy (np. w zakresie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. lub art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.) doszło do wadliwego zastosowania lub niezastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub art. 151 p.p.s.a.).

Pomimo powyższej wadliwości, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozpoznania wadliwe sformułowanych zarzutów kasacyjnych w takim zakresie, w jakim możliwa jest rekonstrukcja twierdzeń i argumentów skarżącego kasacyjnie na podstawie wszystkich elementów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia.

Zarzuty naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 133 § 3 p.p.s.a. jako oczywiście bezzasadne podlegają oddaleniu.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd bierze ponadto z urzędu pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, czy ustalony stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle miarodajnego w danej sprawie stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które prowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w jej aktach i ustaleniami dokonanymi w zaskarżonym akcie (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 3250/15). Sąd administracyjny kontrolujący działania lub zaniechania organów administracji publicznej ma więc obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając tego materiału o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego). Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także za pośrednictwem tego rodzaju zarzutu kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Naruszenie przepisu art. 133 § 3 p.p.s.a. polega natomiast na zaniechaniu otwarcia na nowo zamkniętej już rozprawy, pomimo ujawnienia się w okresie po zamknięciu rozprawy a przed wydaniem wyroku okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, które nie wynikają z akt sprawy administracyjnej lub sądowoadministracyjnej. Wynikający z art. 133 § 3 p.p.s.a. obowiązek otwarcia rozprawy na nowo dotyczy zatem zupełnie wyjątkowych sytuacji ujawnienia okoliczności mających wpływ na ocenę legalności przedmiotu zaskarżenia, o których Sąd nie mógł powziąć wiedzy na podstawie akt sprawy administracyjnej lub w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Po dokonaniu weryfikacji procesu kontroli dokonanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że materiał procesowy będący podstawą wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji został prawidłowo oceniony jako wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Kontrolowany Sąd nie pominął również żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w aktach sprawy, jak również nie rozszerzył w sposób niedopuszczalny bazy procesowej stanu faktycznego sprawy. Należy również stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie po zamknięciu rozprawy nie ujawniły się żadne okoliczności, które miałyby wpływ na jej rozstrzygnięcie i o których Sąd pierwszej instancji nie miał wiedzy w świetle akt sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. są również pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że zagadnienie posiadania przez nią legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowań nadzwyczajnych w celu weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1993 r. zostało pośrednio przesądzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. I OSK 2099/16. W powyższym orzeczeniu NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 303/16) oddalającego skargę kasanta na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. sformułował wiążącą ocenę prawną, z której wynika, że ponieważ skarżący nie był (i nadal nie jest) w stanie przedłożyć dokumentu potwierdzającego, że w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwało mu prawo własności (inne prawo rzeczowe) do gruntu objętego decyzją komunalizacyjną z dnia [...] stycznia 1993 r. (działka nr [...]), dlatego nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził w powyższym wyroku, że specyfika i konstrukcja postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ograniczają krąg stron oraz zakres chronionego interesu prawnego jedynie do gmin nabywających mienie z mocy prawa, Skarbu Państwa przekazującego mienie oraz tych podmiotów, którym w dniu [...] maja 1990 r. przysługiwało do powyższego mienia prawo własności (inne prawo rzeczowe) i które dysponują wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na ten dzień (por. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15: "Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy"). Brak przedłożenia powyższego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem [...] maja 1990 r.) uniemożliwia zatem dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Uzasadnia to wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Brak legitymacji procesowej jest w tym wypadku oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie były zatem uprawnione do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) z uwagi na oczywisty brak legitymacji skarżącego do żądania wznowienia postępowania komunalizacyjnego.

Ponieważ sporna decyzja komunalizacyjna z dnia [...] stycznia 1993 r. jest wyłącznym dowodem prawa własności do mienia nią objętego i zgodnie z jej obowiązującą treścią miarodajny w tym zakresie jest stan istniejący w dniu [...] maja 1990 r., dlatego nie są istotne przekształcenia lub zmiany podmiotowe, które nastąpiły po dniu [...] maja 1990 r. po stronie podmiotów, które twierdziły lub twierdzą, że przysługiwał im w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Jeżeli bowiem podmioty te nie są w stanie wykazać za pomocą dokumentu urzędowego, że przysługiwał im w dniu [...] maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, to następcy prawni tych podmiotów nie mogą wywodzić swego interesu prawnego do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej jedynie z samego faktu następstwa prawnego ("nabycia prawa" do spornej działki np. w drodze czynności prawnej lub spadkobrania). Jest bowiem oczywiste, że następcy prawni nie mogli w tej sytuacji nabyć praw, które nie przysługiwały ich poprzednikom prawnym.

W tej sytuacji twierdzenie kasanta, że jego poprzednicy prawni (J. P. i S. P.), którzy umowami darowizny z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] października 2009 r. przenieśli na niego własność działek nr [...] i [...] (które jako nieruchomość siedliskowa miały zawierać również sporną działkę nr [...], mieszącą się "wewnątrz siedliska"), byli właścicielami działki nr [...] jest całkowicie pozbawione podstaw. Z faktu, że poprzednicy prawni skarżącego nabyli w drodze umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1991 r. od J. i H. Ł. działki nr [...] i [...], a ci ostatni nabyli je w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1968 r. od S. i F. S., którzy z kolei nabyli ich własność na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1967 r., nie wynika jeszcze, że w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do działki nr [...] przysługiwało J. Ł. i H. Ł.. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd Powiatowy w [...] "zapomniał wpisać" w postanowieniu z dnia [...] grudnia 1967 r. działkę nr [...] – jako pozbawione podstaw – oczywiście nie może zostać uwzględnione. Również okoliczność zawisłości sprawy o stwierdzenie zasiedzenia prawa własności działki nr [...] nie ma znaczenia dla oceny legalności postanowienia o odmowie wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Jak bowiem trafnie zauważył NSA w cyt. wyżej wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. (sygn. I OSK 2099/16), to dopiero prawomocne postanowienie sądu powszechnego mogłoby stać się podstawą interesu prawnego skarżącego w sprawie o wznowienie postępowania komunalizacyjnego oraz do przyznania mu statusu strony w tym postępowaniu.

Skarżący musi jednak mieć na względzie, że sąd powszechny nie jest uprawniony do kontrolowania lub wzruszania skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej. W szczególności sąd ten nie może zakwestionować skutków prawnych nabycia mienia przez gminę z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dopóki więc decyzja komunalizacyjna nie zostanie wzruszona, dopóty sąd powszechny nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP

46/07).

Uznając zatem, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.