Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2511/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 32 ust. 1 i ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Pisemne wypowiedzenie umowy dzierżawy podpisane przez wydzierżawiającego i dzierżawcę, jako integralna część stosunku dzierżawy, stanowi umowę na piśmie dokumentującą przeniesienie posiadania, o której mowa w § 32 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).

TEZY

Pisemne wypowiedzenie umowy dzierżawy podpisane przez wydzierżawiającego i dzierżawcę, jako integralna część stosunku dzierżawy, stanowi umowę na piśmie dokumentującą przeniesienie posiadania, o której mowa w § 32 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1435/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2017 r., nr 91/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1435/17, w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 9 maja 2014 r. skarżący złożył w BP ARiMR w Lubartowie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na lata 2007-2013 na przejętych od K. K. działkach rolnych. Wnioskodawca zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w województwie lubelskim, powiat l., w gminie U., obręb M.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Lubartowie przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w łącznej wysokości 21 129,80 zł,

Następnie organ ten w piśmie z [...] października 2016 r. skierowanym do Dyrektora Lubelskiego OR ARiMR wskazał, że ww. decyzja była wadliwa z powodu wątpliwości związanych z dokumentami dotyczącymi przeniesienia posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a zwłaszcza wypowiedzenia umowy ustnej z 3 kwietnia 2014 r. przez wnioskodawcę K.K.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika BP ARiMR w Lubartowie. W ocenie organu przejęcie przez wnioskodawcę zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie działki rolnej CB o pow. 4,90 ha (część działki ewidencyjnej nr [...]) nastąpiło wskutek rozwiązania umowy, a nie na skutek zawarcia umowy. Wobec tego należało przyjąć, że zobowiązanie to nie zostało skutecznie przejęte zgodnie z przepisem § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.). Zatem decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. rażąco naruszała ww. przepis.

Powyższa decyzja została uchylona przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] lutego 2017 r.. Zdaniem organu II instancji przy jej wydaniu nie wzięto bowiem pod uwagę prawidłowej wykładni § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Poza tym organ I instancji oparł się wyłącznie na jednym aspekcie ustalonego stanu faktycznego, tj. na charakterze dokumentu, z którego wynikała okoliczność wypowiedzenia przez Wnioskodawcę umowy poddzierżawy zawartej z K. K.

Rozpoznając sprawę ponownie, Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2017 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Lubartowie z dnia [...] stycznia 2015 r. z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Chodziło o naruszenie zasad przejęcia posiadania działek rolnych oraz kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego określonych w z § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powołując się na treść ww. przepisu organ I instancji wskazał, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego konieczne jest spełnienie dwóch warunków: przeniesienie posiadania oraz złożenie wniosku przez przejmującego wraz z dołączonym oświadczeniem i umową, z której wynika, że dochodzi do przeniesienia posiadania.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013, złożył kopie:

- umowy poddzierżawy z 3 kwietnia 2012 r. zawartej z K. K., której przedmiotem była działka rolna nr [...] o pow. 7,00 ha, położona w obrębie M.; umowa ta zawarta została na czas oznaczony 5 lat z możliwością wydłużenia na następne 5 lat,

- umowy dzierżawy z dnia 8 listopada 2012 r. zawartej z Zarządem Spółki [A] w M., której przedmiotem dzierżawy jest działka rolna nr [...] o pow. 5,49 ha, położona w obrębie M.; umowa ta zawarta została na okres od dnia 8 listopada 2012 r. do dnia 8 listopada 2019 r.,

- wypowiedzenia ustnej umowy, w której strona wypowiada K. K. umowę ustną na poddzierżawienie części działki nr [...] (od strony południowej) w M. o powierzchni 5 ha.

Dalej organ wskazał, że przejęte od K. K. zobowiązanie dotyczyło dwóch działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] tj.:

- działki rolnej [...] o powierzchni 6,80 ha, z rośliną uprawną w pionie głównym - łąka trwała, zadeklarowaną do płatności w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000,

- działki rolnej [...] o powierzchni 4,90 ha, z rośliną uprawną w plonie głównym - użytek przyrodniczy, zadeklarowaną do płatności w wariancie 5.10 Użytki przyrodnicze

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazał, że w przypadku działki rolnej [...] nie zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do przejęcia płatności rolnośrodowiskowej w myśl § 32 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. W przypadku przedmiotowej działki nie została bowiem dołączona umowa, na podstawie której doszło do przeniesienia posiadania.

O ile załączone przez stronę dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że w przypadku działki rolnej [...] doszło do przeniesienia posiadania części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 7,00 ha (umowa poddzierżawy z dnia 3 kwietnia 2012 r.), to w przypadku działki rolnej [...] brak jest umowy, na podstawie której doszłoby do przeniesienia posiadania przez K. K. na rzecz wnioskodawcy. Organ wskazał przy tym, że wypowiedzenie ustnej umowy poddzierżawy – dokument dołączony przez stronę do wniosku z dnia 9 maja 2014 r. nie stanowi podstawy przeniesienia posiadania części działki ewidencyjnej, na której położona jest działka rolna [...].

W związku z powyższym Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR uznał, że przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie działki rolnej [...], o powierzchni 4,90 ha nie nastąpiło z uwagi na brak złożenia w terminie wymaganego przez przepis prawa obligatoryjnego załącznika, jakim jest umowa, na podstawie której doszło do przeniesienia posiadania. Tym samym decyzja z [...] stycznia 2015 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, przyznająca również płatność do działki [...], rażąco narusza przepis § 32 ust 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.

Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Lubelskiego OR ARiMR. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko i argumentację organu I instancji. Zdaniem organu, wypowiedzenie ustnej umowy dzierżawy z dnia 3 kwietnia 2014 r. złożone przez wnioskodawcę nie stanowi umowy, o której mowa w § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten jednoznacznie precyzuje formę dokumentu, jaką stanowi umowa potwierdzająca przeniesienie posiadania.

W ocenie Prezesa ARiMR przeniesienie przez dzierżawcę, po upływie okresu obowiązywania umowy dzierżawy, na właściciela działki rolnej jej posiadania nie mieści się w pojęciu umowy, w wyniku której zostało przeniesione posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, o której mowa w § 32 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia. W niniejszej sprawie nastąpiło jednostronne wypowiedzenie umowy dzierżawy, którego skutków nie można traktować analogicznie jak skutków zawarcia czynności dwustronnej, jaką jest umowa sprzedaży, dzierżawy lub inna umowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję.

Na wstępie Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Zatem ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Sąd I instancji przytoczył pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3803/13, zgodnie z którym "problem, z którym mamy do czynienia w sprawie, a który sztucznie stworzyły organy orzekające (...), sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przejście posiadania części gospodarstwa rolnego dzierżawcy na, będącego jego wydzierżawiającym, właściciela wskutek upływu terminu, na jaki została umowa zawarta, wypełnia pojęcie "przeniesienia posiadania części gospodarstwa rolnego w wyniku umowy dzierżawy" w rozumieniu przepisu art. 25 § 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Otóż zdaniem sądu na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej oraz wskazać, że Kodeks cywilny w art. 693 § 1 wskazuje, że przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Po zakończeniu dzierżawy dzierżawca obowiązany jest, w braku odmiennej umowy, zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy (art. 705 k.c.)".

Zdaniem WSA, pogląd ten aktualny jest również na gruncie obowiązującego obecnie § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W świetle takiego pojęcia umowy dzierżawy wydzierżawiający w jej wyniku przekazuje dzierżawcy posiadanie przedmiotu dzierżawy, po to by umożliwić mu jego używanie i pobieranie pożytków. Po wypowiedzeniu umowy dzierżawy obowiązkiem dzierżawcy jest przeniesienie z powrotem na wydzierżawiającego posiadania przedmiotu umowy. Tak więc wynikiem zawarcia umowy dzierżawy jest między innymi z jednej strony obowiązek wydzierżawiającego przeniesienia posiadania przedmiotu dzierżawy na dzierżawcę, z drugiej strony obowiązkiem dzierżawcy jest przeniesienie posiadania przedmiotu dzierżawy wydzierżawiającemu po wypowiedzeniu umowy dzierżawy. Tak rozumiejąc wzajemne obowiązki stron umowy dzierżawy, uznać należy, że wzajemne przeniesienie posiadania przedmiotu dzierżawy przed i po zakończeniu jej trwania są obowiązkami stron wynikającymi z zawartej umowy dzierżawy.

W omawianym przypadku, a więc także i w takim, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, przyjąć należało, że przeniesienie przez dzierżawcę po upływie wypowiedzeniu umowy dzierżawy na właściciela działki rolnej jej posiadania mieści się w pojęciu umowy, w wyniku której zostało przeniesione posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, o której mowa w § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Inne rozumienie tego przepisu (por. m.in. uzasadnienie wyroku NSA wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 944/12), w tym także takie, jakie prezentują organy w niniejszej sprawie, jest w istocie jego rażącym naruszeniem, tzn. naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. W rozpoznawanej sprawie ciągłość zobowiązania realizowanego na przedmiotowych gruntach nie została przerwana, bo skarżący przejął w posiadanie grunty, na których dotychczas realizowane było przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe i zobowiązał się do jego kontynuowania.

Zasadny tym samym był również postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję, organ nie wziął pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących spornej materii. Ponadto organ odwoławczy, pomimo wcześniejszego uchylenia decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. decyzji z dnia 2 grudnia 2016 r., nie wypowiedział się co do tego, czy organ I instancji wykonał wytyczne Prezesa ARiMR zawarte w ww. decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., wydając po raz drugi rozstrzygnięcie w sprawie. Prezes ARiMR przytoczył w zaskarżonej decyzji jedynie własne wytyczne dla organu I instancji i w [...] sposób ogólny stwierdził, iż organ I instancji je wykonał, nie wskazując w jaki sposób wydane wytyczne zostały rzeczywiście wykonane.

Zdaniem WSA, zupełnie niezrozumiałym jest, iż w decyzji z [...] lutego 2017 r., uznano, że będący rezultatem rozwiązania umowy dzierżawy powrót posiadania stanowi przeniesienie posiadania, o którym mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, natomiast za umowę, na podstawie której nastąpiło ww. zdarzenie, należy uznać umowę dzierżawy ulegającą rozwiązaniu (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 944/12), zaś ten sam organ w zaskarżonej decyzji, powołując się na te same orzeczenia, dochodzi do skrajnie odmiennych wniosków.

Podsumowując, Sąd wskazał, że ze względu na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wykładnia przesłanek nieważności nie może mieć charakteru rozszerzającego. Z tego względu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy w przedmiocie oceny możliwości stosowania i/lub wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, spory i wątpliwości interpretacyjne. W szczególności, takie okoliczności, jak rozbieżności w orzecznictwie, konieczność sięgania do wykładni innych niż językowa, konieczność odwoływania się do orzeczeń sądów administracyjnych, do literatury przedmiotu i stanowisk organów administracji, wykluczają stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjenta, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 32 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającą na błędnym przyjęciu, iż przedłożenie przez nowego posiadacza gruntów na objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, pisemnego wypowiedzenia ustnie zawartej umowy dzierżawy jako dokumentu potwierdzającego przeniesienie posiadania ww. gruntów na jego rzecz, stanowi podstawę do przyjęcia, iż doszło do zgodnego z prawem przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy wykładnia gramatyczna ww. przepisu wprost wskazuje, iż jedynie przedłożenie wraz z odpowiednim wnioskiem umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonej przez rolnika, albo kopie ww. umów poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzone za zgodność przez upoważnionego pracownika ARiMR może stanowić podstawę do uznania, iż ww. zobowiązanie zostało przejęte zgodnie z prawem;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 32 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i stwierdzeniu braku wystąpienia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało uwzględnieniem skargi wniesionej przez M. S., bowiem Sąd bezpodstawnie przyjął, że organ nieprawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia, o którym ww. przepis k.p.a., podczas gdy z treści § 32 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, iż beneficjentowi przyznana została płatność rolnośrodowiskowa w oparciu o dokumenty, których prawodawca nie wskazał w enumeratywnym katalogu jako dowodu potwierdzającego przeniesienie gruntu objętego ww. zobowiązaniem, co w ocenie organu jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Lubartowie z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. (osobiście) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszonego w skardze kasacyjenj wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej postawiono dwa zarzuty, ich analiza pozwala na uznanie, że wspólnym ich mianownikiem jest wykładnia przepisów rozporządzenia, a mianowicie § 32 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje w tych zarzutach dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem ich rażącego naruszenia prawa. Wskazuje, że WSA błędnie przyjął, iż przedłożone przez nowego posiadacza gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym pisemne wypowiedzenie ustnie zawartej umowy dzierżawy jest dokumentem potwierdzającym przeniesienie posiadania spornych gruntów.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Zgodnie zaś z § 32 ust. 5 pkt 2 tego aktu oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji.

Z wykładni przedstawionych regulacji wynika niewątpliwie, że do przeniesienia posiadania gruntów rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym niezbędna jest umowa. Umowa ta powinna być przedłożona organowi na piśmie, w oryginale lub w formie kopii. Prawodawca nie wskazał wyczerpującego katalogu umów, które mogą dowodzić przeniesienia posiadania gruntu rolnego. Przywołał jedynie w sposób przykładowy umowę sprzedaży i dzierżawy, dalej stwierdził, że może to być również inna umowa, na podstawie której dochodzi do przeniesienia posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Sąd I instancji, dokonując rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową, w ramach kontynuacji podjętego przez poprzedniczkę beneficjenta płatności zobowiązania rolnośrodowiskowego, powołał się na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące umowy dzierżawy. Wskazał, że w myśl art. 693 § 1 k.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Zgodnie zaś z art. 705 k.c. po zakończeniu dzierżawy dzierżawca obowiązany jest, w braku odmiennej umowy, zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy.

W ocenie NSA, z regulacji kodeksowych wynika w sposób jednoznaczny, że w ramach umowy dzierżawy dochodzi do dwukrotnego przeniesienia posiadania gruntu będącego przedmiotem umowy. Po raz pierwszy, w wyniku wydzierżawienia gruntu, kiedy to następuje przeniesienie posiadania gruntu pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą, posiadanie przechodzi z wydzierżawiającego na dzierżawcę. Po raz drugi, w momencie zakończenia stosunku dzierżawy, następuje wtedy zwrot przedmiotu dzierżawy. Przeniesienie posiadania zachodzi wówczas pomiędzy dzierżawcą a wydzierżawiającym, realizowane jest poprzez oddanie gruntu przez dzierżawcę wydzierżawiającemu.

Stwierdzić zatem należy dla potrzeb niniejszego postępowania, że zwrot wydzierżawionego gruntu po zakończeniu umowy dzierżawy, to nic innego niż przeniesienie posiadania i to niewątpliwie, w ocenie NSA, w drodze umowy dzierżawy.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, że prawodawca omawianymi przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego chciał wyeliminować możliwość przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez wydzierżawiającego od dzierżawcy. W takim bowiem przypadku nie zawiera się jakiejś dodatkowej umowy skutkującej powrotnym przeniesieniem posiadania. Do transferu posiadania dochodzi bowiem w ramach zawartego stosunku dzierżawy, poprzez zakończenie jego bytu, w stanie faktycznym sprawy w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy.

W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji, motywując zapadłe rozstrzygniecie, stwierdził, że w lepszej sytuacji prawnej byłby dzierżawca, który uzyskuje posiadanie w wyniku zawarcia umowy dzierżawy, od wydzierżawiającego, który uzyskiwałby powrotnie posiadanie po zakończeniu stosunku dzierżawy.

Wskazany w zarzutach kasacyjnych § 32 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi o umowie w formie pisemnej. Zauważyć trzeba, w okolicznościach sprawy, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nastąpiło w drodze porozumienia zawartego na piśmie. W jego wyniku doszło do powrotnego przeniesienia posiadania, posiadanie to nabył powrotnie wydzierżawiający. Na podkreślenie w tej prawnej relacji zasługuje właśnie to, że ten dokument (wypowiedzenie umowy dzierżawy), został podpisany przez skarżącego kasacyjnie (wydzierżawiającego), jak i przez jego córkę (dzierżawcę gruntu). Niewątpliwie to porozumienie stanowi umowę – część relacji stosunku dzierżawy, gdyż do powrotnego przeniesienia posiadania doszło nie w wyniku jakiej innej nazwanej czy też nienazwanej umowy, a właśnie w rezultacie umowy dzierżawy, która w wyniku wypowiedzenia zakończyła swój byt.

W ocenie NSA, w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy należało przyjąć, że pisemne wypowiedzenie umowy dzierżawy podpisane przez wydzierżawiającego i dzierżawcę, jako integralna część stosunku dzierżawy, stanowi umowę na piśmie dokumentującą przeniesienie posiadania, o której mowa w § 32 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że przeniesienie posiadania spornej działki nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nie można zatem mówić w zaistniałych w sprawie okolicznościach o naruszeniu przez skarżącego kasacyjnie prawa, tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa.

Ze względu na przedstawioną argumentację postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.