Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1586/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93, 95, 96,97,99
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, 77 . 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących M. K. i J. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Kłaj decyzją znak [...] z 8 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 6, art. 96 ust.1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.121 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu sporządzania i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.)

zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego nr [...] z dnia 30.12.1998r. - Decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 dla odcinka: od km 426+000 do km 451+960 na obszarze miasta Krakowa oraz gmin: Wieliczka, Kłaj i Niepołomice, oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 14.05.1999r. –

po ponownym rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie –

zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie Szarów [nr [...] gmina Kłaj, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,0294 ha, stanowiącej własność J. K. i M. K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, objętej Aktem Własności Ziemi nr [...], na działki:

< nr [...] o powierzchni 0,3888 ha,

< nr [...] o powierzchni 0,3298 ha,

< nr [...] o powierzchni 0,3108 ha,

- zgodnie z projektem podziału wykonanym przez geodetę uprawnionego Z. S. posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] w zakresie określonym w art. 43, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat techniczny, zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości, został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za numerem [...] w dniu 03.02.2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 09.11.1999 r. Wójt Gminy Kłaj wszczął postępowanie dotyczące podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,03 ha. Postępowanie miało na celu wydzielenie działek pod budowę autostrady A-4 zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego nr [...] z dnia 30.12.1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 dla odcinka: od km 426+000 do km 451+960 na obszarze miasta Krakowa oraz gmin: Wieliczka, Kłaj i Niepołomice, oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 14.05.1999 r.

Decyzją z dnia 14.01.2000 r. nr [...] Wójt Gminy Kłaj zatwierdził podział działki nr [...] na działki nr [...] o powierzchni 0,3888 ha, nr [...] o powierzchni 0,3298 ha, nr [...] o powierzchni 0,3108 ha, zgodnie z projektem podziału. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia 24.08.2000 r. nr Kol.Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję SKO wniesiono skargę do WSA, który w wyroku z dnia 02.03.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2590/00 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wskazując, iż niedopuszczalny jest podział, jeżeli projektowane do podziału działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi.

Organ I instancji ponownie badając sprawę zebrał materiał dowodowy zgodnie z art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do akt przedłożono: AWZ [...] z dnia 17.11.1976 wydany przez Naczelnika Gminy Kłaj stwierdzający tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wypis z rejestru gruntów nr [...] z dnia 22.05.2017 r. wydany przez Starostę Wielickiego, mapę ewidencji gruntów nr [...] z dnia 22.05.2017 r. wydaną przez Starostę Wielickiego, protokół z czynności przyjęcia granic działki nr [...] w S. z dnia 28.06.2017 r. l.ksrob.[...], mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych i wykazem synchronizacyjnym nr [...] z dnia 03.02.2017 r.

Wskazano, że operat techniczny podziału przedmiotowej działki został pozytywnie zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za nr [...] w dniu 03.02.2017r. Wobec powyższego organ nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast organ ocenił warunek zawarty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy GDDKiA oddział w Krakowie oraz na podstawie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej stwierdzono, że nowo wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przez istniejącą drogę serwisową, działka nr [...] zajęta jest pod pas autostrady A-4 natomiast działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Dodatkowo na podstawie ortofotomapy, dostępnej na stronie internetowej www.qeoportal.qov.pl, stwierdzono, że z istniejącej drogi serwisowej jest wykonany zjazd do działki nr [...]. Pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości [por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., VI SA/Wa 2075/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Ke 281/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., IV SA/Wa [...]]. Droga serwisowa nie jest więc drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Nowopowstała działka nr [...] posiada zatem realną i gwarantowaną możliwość korzystania z drogi serwisowej jako drogi wewnętrznej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady, za pośrednictwem której posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej.

Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Szarów, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014r., tereny oznaczone symbolami 1.U1 oraz 2.U1 mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady.

Wobec powyższego wymóg ustawowy dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony. Część składową niniejszej decyzji stanowi załącznik graficzny przedstawiony na mapie z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i J. K., zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swego żądania wskazali w pierwszej kolejności, że decyzja rażąco narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż planowana i projektowana nowa działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się wskazali także na naruszenie przepisów rozporządzenia RM z 17.02.1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, gdyż żadna z map nie zawiera propozycji ustanowienia służebności, a wymóg ten został wskazany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanych w przedmiotowych sprawach. Podnieśli, że tzw. "droga zbiorcza" nie jest drogą publiczną, a deklaracje GDDKiA o możliwości korzystania z takich dróg nie ma wiążącego znaczenia. Ponadto bezzasadnie odmówiono przeprowadzenia dowodów dotyczących powyższych okoliczności, dlatego wnieśli o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Nie ustalono także statusu prawnego tzw. "dróg zbiorczych". Ponadto podział sprzeczny jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż żadnego z postanowień planu zawartych w § 8 nie uwzględnia zaskarżona decyzja. Wskazano także, iż nie doszło do przyjęcia granic przedmiotowych działek w sposób wymagany postanowieniami § 6 cyt. rozporządzenia RM z 17.02.1998 r. Wobec powyższego wnieśli o przeprowadzenie dowodów dotyczących ustalenia prawidłowości zawiadomienia o przyjęciu granic działek. Zdaniem odwołujących się, wobec szeregu nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia, nie doszło do przyjęcia granic przedmiotowych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 września 2018 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 6, art. 96 ust.1 i 4, art. 97 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.121) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1257).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany w trybie art. 97 ust. 1 oraz art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej - autostrady A-4 zgodnie z decyzją Wojewody Krakowskiego nr [...] z dnia 30.12.1998 r., zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia 14.05.1999 r.

Przebieg granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami nr [...], nr [...], nr [...] jest odzwierciedleniem linii rozgraniczającej tereny objęte ustaleniami wskazanych wyżej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej A-4. Zatem wyznaczenie innej granicy pomiędzy opisanymi wyżej działkami nie jest możliwe.

Zwrócono też uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organy rozstrzygające sprawę związane są wskazaniami sądu administracyjnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Weryfikacja dostępności działki do drogi publicznej dokonywana była wyłącznie w oparciu o dokumentację projektową wskutek czego ustalono, że działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Natomiast jak wynika z aktualnego stanu sprawy projektowane do wydzielenia działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a także w postaci drogi serwisowej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady.

Przedłożony do akt sprawy operat techniczny podziału przedmiotowej działki został pozytywnie zweryfikowany pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Wielickiego za nr [...] w dniu 03.02.2017r. Zatem organ nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia wykonawcy prac geodezyjnych Z. S. - Przedsiębiorstwo [...] potwierdzające poprawność wykonania prac geodezyjnych, które zostały przyjęte do PODGiK. Ponadto Z. S. wskazał, że J. i M. K. są osobami starszymi i w trakcie czynności miał uniemożliwiony z nimi kontakt przez ich synów. Podał także, iż pomimo dwukrotnego ich zawiadamiania państwo K. nie wykazali zainteresowania uczestniczeniem w czynnościach ustalenia i przyjęcia granic dzielonych działek. Wobec powyższego zarzuty stron dotyczące nieprawidłowości przeprowadzenia powyższych czynności, a także żądanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania geodety są nieuzasadnione i wykraczają poza zakres kontroli instancyjnej przedmiotowej sprawy.

Należało zatem ocenić warunek zawarty w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z oświadczenia wnioskodawcy GDDKiA oddział w Krakowie oraz na podstawie mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej wynika, że nowo wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przez istniejącą drogę serwisową. Działka nr [...] zajęta jest pod pas autostrady A-4. Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. drogi powiatowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Dodatkowo na podstawie ortofotomapy stwierdzono, że z istniejącej drogi serwisowej jest wykonany zjazd do działki nr [...]. Pojęcie drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. W wyroku WSA, sygn. VII Sa/Wa 2887/14 wskazano, iż "drogą publiczną w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych jest bowiem droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Na pas drogowy, składa się natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wskazał, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Położenie ulic w ciągu dróg, o jakim mowa w powołanym przepisie, to takie ich usytuowanie, które wraz z drogami publicznymi, stanowi jeden określony ciąg komunikacyjny, który zapewnia możliwość wykonywania nieprzerwanego ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że bez tego układu ulice te - a więc i drogi serwisowe - nie mogą funkcjonować samodzielnie". Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzielona od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą zjazd do przyległych do niej nieruchomości (wyrok WSA sygn. VI SA/Wa 2075/06).

Zatem nowopowstała działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, a także realną i gwarantowaną możliwość korzystania z drogi serwisowej jako drogi wewnętrznej, stanowiącej element pasa drogowego autostrady, za pośrednictwem której posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej. Ponadto zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Szarów, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. tereny oznaczone symbolami 1.U1 oraz 2 U1 mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady. Wobec powyższego wymóg ustawowego dostępu do drogi publicznej jest spełniony.

Opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 września 2018 r., znak [...], zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. oraz J. K., zarzucając jej naruszenie przepisów zarówno materialnoprawnych, jak i przepisów postępowania, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) naruszenie § 3 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia RM z 17.02. 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (rozporządzenie to stosuje się w przedmiotowych ww. sprawach z racji postanowień § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości);

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.):

a. przez wadliwe utrzymanie w mocy sprzecznej z powyżej powołanymi przepisami prawa ww. decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia 8.06.2018 roku, mimo, że nie spełniły się przesłanki statuowane w powyżej wskazanych przepisach do wydania decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, albowiem wydzielone z przedmiotowej nieruchomości nowe działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a powołany art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zabrania "Podziału nieruchomości..., jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych;

b. poprzez zaniechanie przez organy administracyjne I oraz II instancji rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ziszczenia się przesłanek prawnych wskazanych w powyżej powołanych przepisach wskazujących na niedopuszczalność wydania decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości;

4) naruszenie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera warunku przewidzianego w tym przepisie w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, to wówczas podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, przy czym za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu, mimo, że były podstawy do uchylenia ww. decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia 8.06.2018 roku oraz do odmówienia wydania decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości względnie do umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości;

6) z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu mimo, że były podstawy do uchylenia ww. decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia 8.06.2018 roku, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

7) naruszenie art. 24 § 1 (w tym punktu 4) i § 3 k.p.a., w tym w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), przez przeoczenie, że w przedmiotowej sprawie, brały udział osoby (pracownik organu adm. I instancji oraz geodeta) podlegające wyłączeniu od udziału w przedmiotowym postępowaniu, a organy administracji obu instancji na te okoliczności całkowicie bezzasadnie pominęły wnioskowane dowody z przesłuchania tego geodety, mimo że skarżący wskazywali, że był on w stałych i bliskich relacjach z osobami pozostającymi w ostrym prawnym konflikcie procesowym z synami skarżących, co w ich ocenie nie daje gwarancji rzetelnego przeprowadzenia przez niego czynności geodezyjnych, a jego zainteresowanie stanem działek skarżących może mieć zupełnie inne podłoże, zatem przesłuchanie go na te okoliczności było konieczne.

8) rażące niezastosowanie się przez SKO w Krakowie do art. 153 P.p.s.a., przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 02.03.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2589/00, w którego uzasadnieniu wskazana została niedopuszczalność podziału przedmiotowej nieruchomości, jeżeli projektowane do podziału działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy Kłaj, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z 27 marca 2019 r. skarżący, działający przez pełnomocnika, podtrzymał wnioski i zarzuty skargi oraz obszernie uzupełnił i rozwinął swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, jednakże nie wszystkie zarzuty skargi były uzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 21 września 2018 r., wydana na podstawie art. 93 ust. 3, art. 95 pkt 6, art. 96 ust.1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.121 ze zm., dalej jako "u.g.n."), w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Zgodnie z normą art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n., określającym warunki dopuszczalności podziału nieruchomości, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. (ust.1). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest zatem dostęp do drogi publicznej, przy czym dostęp ten oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi.

Należy tu zauważyć, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się od 1999 r., a organy obu instancji dwukrotnie orzekały w sprawie. Zatem w postępowaniu zakończonym decyzją poddaną kontroli Sądu organy winne były szczegółowo odnieść się do wszystkich zgromadzonych dokumentów i płynących z nich konkluzji, a także wniosków i zarzutów skarżących, z poszanowaniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 84 K.p.a. W takich okolicznościach sprawy szczególnego znaczenia nabiera też obowiązek zastosowania się przez organy do zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a.

Zdaniem Sądu organy nie wywiązały się należycie z tak zdefiniowanego zadania.

Trzeba przy tym też wskazać, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2590/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji zatwierdzającą - zgodnie z projektem podziału - podział działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Sąd wskazał, że niedopuszczalny jest podział, jeżeli projektowane do podziału działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi.

Tak więc orzekanie w tej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., gdyż niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 2 marca 2005 r. Zatem wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego został w dużej mierze zdeterminowany ustalonymi wcześniej przez WSA w Krakowie kierunkami badania sprawy i wyrażonym stanowiskiem. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracyjne dostosowały się do wskazań ww. wyroku, którym WSA w Krakowie uchylił decyzje obu instancji. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (vide wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. I GSK 2395/05 Legalis). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. ( Komentarz do P.p.s.a. pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przywołane przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winne były zrealizować wytyczne Sądu, czego nie uczyniły. Wbrew stanowisku organów obu instancji aktualny stan faktyczny sprawy nie uzasadnia odstąpienia od oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA z 2 marca 2005 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi, a położenie działki bezpośrednio przy projektowanej autostradzie wcale takiej możliwości nie gwarantuje. Należy przy tym zaakcentować, że dostęp do drogi publicznej musi mieć każda z wydzielonych działek.

Rację mają skarżący twierdząc w skardze, że zaskarżona decyzja narusza art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, by obie działki: nr [...] i nr [...] miały prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, a należy podkreślić, że zgodnie z normą art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rację mają skarżący, że w toku postępowania administracyjnego organy nie ustaliły statusu prawnego tzw. "drogi serwisowej", poprzez którą prowadzi dostęp do drogi gminnej (działka nr [...]) . Same deklaracje GDDKiA Oddział w Krakowie wyrażone w piśmie z 7 listopada 2017 r. (k. 54 – 57 akt adm.) o możliwości korzystania z takiej drogi i zaliczenia jej do dróg publicznych nie mają wiążącego znaczenia i nie wywierają takich skutków prawnych, jakie przypisują im organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Pismo GDDKiA Oddział w Krakowie zawierające supozycje, jakoby tzw. drogi serwisowe były drogami ogólnodostępnymi nie są dowodami na okoliczność prawnego charakteru i statusu tzw. dróg serwisowych, o prawnym charakterze tych dróg decydują dokumenty wymagane ustawą o drogach publicznych. Jak trafnie wskazali skarżący w piśmie z 27 marca 2019 r., organy nie wyjaśniły, czy droga serwisowa została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 poz.2068). Organy administracji nie podjęły jakiejkolwiek próby dowodowego wykazania statusu prawnego tej drogi serwisowej, mimo zgłoszonych wniosków dowodowych skarżących w tej materii oraz ich oświadczeń, że ta rzekoma droga nie umożliwia im dojazdu od przedmiotowej nieruchomości. Organ nie wskazały też dowodów, na podstawie których uznały tę drogę serwisową za ogólnodostępną. Organy kwestie te zbagatelizowały, naruszając przy tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Działka skarżących w części sąsiadującej z drogą serwisową jest w uchwale Nr XLVI/324/2014 Rady Gminy Kłaj z dnia 17 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Szarów - przeznaczona jest pod usługi komercyjne, które mogą być obsługiwane drogami serwisowymi przebiegającymi w pasie drogowym autostrady, jednakże pod warunkiem dokonania przebudowy odcinków tych dróg w dostosowaniu do potrzeb ruchu przez inwestorów realizujących inwestycje w terenach usługowych (§10 pkt 1 lit. c m.p.z.p.).

Jak trafnie wskazali skarżący, pojęcie "drogi serwisowej" nie ma definicji legalnej, a występuje w praktyce planistycznej i budowlanej. Skoro w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organy obu instancji powołują się na pojęcie "drogi serwisowej", to były obowiązane dokonać interpretacji tego pojęcia dla potrzeb prowadzonego postępowania i wyjaśnić zasadność stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych, powiatowych czy wojewódzkich następuje w drodze uchwały właściwego organu (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 , art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii.

Organy nie wyjaśniły, czy podjęto uchwałę o zaliczeniu drogi serwisowej do jednej z kategorii dróg publicznych, o czym decydują konkretne względy techniczne i prawne. Ten brak skutkuje zaliczeniem drogi serwisowej przy autostradzie do dróg wewnętrznych. Nie może też ujść uwadze, że "droga serwisowa" położona w pasie autostrady jest wykonywana dla potrzeb autostradowych. Zdają się mieć rację skarżący, że teren pasa autostrady jest wyraźnie oznaczony tabliczkami informującymi o granicy zewnętrznej tego pasa autostradowego, a nawet przebywanie w tym pasie może być w każdej chwili uniemożliwione zarządzeniem GDDKiA. Położony poza jezdnią autostrady teren pasa autostrady nie jest terenem "publicznym", ale prywatnym w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wspomniana w piśmie GDDKiA Oddział w Krakowie z 7 listopada 2017 r. w istocie grzecznościowa możliwość przejeżdżanie przez cudzą własność – drogę serwisową - nie rodzi po stronie skarżących żadnych praw i może być w każdym czasie odwołana.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły co przemawia za tym, aby drogę serwisową traktować jako drogę posiadającą charakter drogi publicznej, a to na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stan faktyczny będący podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia nie został należycie ustalony przez organy obu instancji.

Sąd jednocześnie stwierdza, że zarzut skarżących, jakoby w postępowaniu administracyjnym brały udział osoby (pracownik organu administracji I instancji oraz geodeta) podlegające wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 K.p.a. są gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi przekonującymi argumentami. Sąd przy tym wskazuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Podsumowując należy wskazać, że organy obu instancji nie zgromadziły dowodów potwierdzających, że wydzielone działki gwarantują skarżącym prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Efektem stwierdzonych nieprawidłowości jest rozstrzygnięcie Sądu polegające na uchyleniu decyzji organów obu instancji. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny ustalić wskazaną powyżej okoliczność, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić wykładnię prawną dokonaną przez Sąd, a opisaną w uzasadnieniu wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 697 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 265) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu.