Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4975/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 855/20 w sprawie ze skargi P.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 855/20, oddalił skargę P.A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji") i art. 108 § 1 k.p.a., zwolnił P.A. z dniem 30 listopada 2019 r. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, nadając swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że policjant od 2007 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 786 dni, z czego w latach 2017-2019 pozostawał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez okres 585 dni. Oznacza to, że policjant w ciągu ostatnich trzech lat poprzedzających wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, był nieobecny w służbie łącznie przez 1 rok i 6 miesięcy. W ocenie organu, liczne absencje miały negatywny wpływ na funkcjonowanie macierzystej jednostki organizacyjnej Policji. Obowiązki nieobecnego w służbie policjanta musieli bowiem wykonywać inni funkcjonariusze, co dezorganizowało pracę Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji [...]. Z powyższych przyczyn zachodziły przesłanki do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego z uwagi na "ważny interes służby" w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że policjant, pełniąc służbę od 23 lipca 2007 r., przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 786 dni (do 30 września 2019 r., z czego w latach 2017 – 2019 pozostawał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez 551 dni). Następnie podniósł, że rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny czy w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie policjanta w służbie narusza jej ważny interes. W sprawie bezspornym jest, że policjant w okresie od 27 lipca 2017 r. do 22 czerwca 2018 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie przez okres 10 miesięcy. W tym czasie policjant uczestniczył w zajęciach na aplikację radcowską, na której odbywanie nie otrzymał zgody przełożonego. Nie oznacza to jednak, że przełożony ograniczył mu prawa do aktywności pozasłużbowej, bo takie ograniczenie wynika z art. 62 ustawy o Policji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny uzasadniał wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, któremu został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Stwierdził też, że przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji klauzula generalna nie determinuje do przyjęcia określonego katalogu zdarzeń, które mogą spełniać to kryterium. Nie jest nim wyłącznie popełnione przewinienie dyscyplinarne albo czyn, którego skutkiem jest przedstawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie jest nim wyłącznie absencja policjanta w służbie, celowe opóźnianie jednoznacznego ustalenia zdolności do służby, a także uczestnictwo w zajęciach pozasłużbowych kosztem pełnionej służby. Jest to okoliczność lub szereg okoliczności, które są oceniane jako całość. Nie budzi wątpliwości, że wszystkie te okoliczności podlegały gruntownej ocenie etyczno-moralnej. Suma ocen tych zdarzeń i okoliczności w sposób dobitny uzasadnia decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji.

Wskazano również, iż organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż spełnia on wymagania określone w art. 108 §1 k.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Z powyższym rozkazem personalnym nie zgodził się policjant, który złożył skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

WSA w Warszawie podkreślił, że w przypadku, gdy zwolnienie ze służby następuje z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, organy Policji muszą dokładnie zbadać, czy ważny interes służby takie zwolnienie uzasadnia. Badając te okoliczności, organ zobowiązany jest uwzględnić fakt, iż Policja jako formacja, ma do wykonania określone zadania, których realizacji nic nie powinno utrudniać. Dlatego jej funkcjonariusze muszą mieć odpowiednie kwalifikacje oraz predyspozycje psychiczne i zdrowotne. Konieczne też jest by angażowali się w wykonywaną służbę i byli dyspozycyjni. Ustawa dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby, z przyczyn niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy uzasadniają to potrzeby tej formacji przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie przyjmuje się, że organ Policji, aby skorzystać z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązany jest wykazać, dlaczego - mając możliwość wyboru określonego rozstrzygnięcia sprawy - zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Oczywiste zatem jest, że ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, a przesłanki dokonanego wyboru powinny być należycie wyjaśnione w uzasadnieniu podjętych decyzji uznaniowych. W tej sytuacji, przyjmuje się, że skoro decyzja oparta na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter decyzji uznaniowej, to przedmiotem oceny Sądu, który rozstrzyga skargę, jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania oraz zastosowana przez niego argumentacja. Innymi słowy, Sąd bada jedynie, czy podjęta w drodze uznania decyzja nie posiada cech dowolności. Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza ze służby w Policji, a także nie powinien badać, czy - ze względów słusznościowych - mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie tego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych, nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy rozstrzygnięcia, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana.

Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie pełnił służby łącznie przez okres 786 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich. Organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżonym rozkazem personalnym trafnie zwróciły uwagę na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Podczas nieobecności skarżącego w służbie, określone w zakresie jego obowiązków służbowych zadania, musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organy Policji zasadnie przyjęły, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienia na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem.

WSA w Warszawie podkreślił, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie i korzystał z innych przysługujących mu praw, a nie pełnił służby. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że skoro funkcjonariusze korzystają z licznych gwarantowanych prawem przywilejów, to wymagania, co do jakości pełnienia przez nich służby, są wyższe. Trudno mówić o wyższej jakości, w sytuacji gdy funkcjonariusz służby nie pełni.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy Policji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem wzięły pod uwagę dowody zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Organ nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, albowiem nie zawiera ono stanowiska Sądu pierwszej instancji wobec stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest w nim rzeczowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, a nadto pominięto w nim argumentację skarżącego przy wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia; co więcej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie, skutkiem czego brak jest możliwości ustalenia przez skarżącego przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, a w efekcie niemożność kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został wszechstronnie zgromadzony i nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności potwierdzające stanowisko skarżącego, iż jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie naruszyło ważnego interesu służby, w tym nie powodowało negatywnych skutków w funkcjonowaniu KPP [...], a nadto nie zostały zrealizowane wnioski dowodowe zgłaszane przez pełnomocnika skarżącego, zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i w odwołaniu od decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego pominął istotne dla sprawy okoliczności, na które powoływał się skarżący w toku postępowania, jak i w odwołaniu, a nadto nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia zdolności do pełnienia służby w Policji skarżącego ani nie wykazał negatywnego wpływu absencji chorobowej skarżącego na funkcjonowanie jednostki, w której policjant pełnił służbę;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji w przedmiocie istnienia słusznego interesu skarżącego przemawiającego za pozostawieniem go w służbie w Policji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Komendant Główny Policji w ramach postępowania odwoławczego nie rozpoznał wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu z 26 listopada 2019 r. oraz wniosku o umożliwienie wglądu do akt osobowych skarżącego, a nadto nie przeprowadził co najmniej dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na żądanie strony;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji uchybień w zakresie uzasadnia faktycznego, jak i prawnego decyzji organu drugiej instancji, w tym braku odniesienia w sposób wyczerpujący i konkretny do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak i argumentów powołanych w jego uzasadnieniu, a nadto zgłoszonych wniosków dowodowych, co wskazuje, iż kontrola instancyjna orzeczenia organu pierwszej instancji przez KGP miała charakter iluzoryczny;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki przemawiające za przedłożeniem interesu społecznego nad indywidualny interes strony pomimo, iż ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego identyfikowane przez organ obu instancji jako ważny interes społeczny nie były w żaden sposób zagrożone; a nadto niezrozumiałym jest uznanie skarżącego za funkcjonariusza, który nie może pełnić służby w Policji z przyczyn pozamerytorycznych, skoro jego aktualny stan zdrowia na moment prowadzonego postępowania administracyjnego potwierdzał zdolność do służby w Policji;

8. art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że:

a) pozostawienie skarżącego w służbie z powodu usprawiedliwionej absencji chorobowej skarżącego narusza jej ważny interes, co uprawniało organy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji pomimo, że całokształt okoliczności dotyczących osoby skarżącego, w tym m.in. przebieg całej służby w Policji, odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, aktualny stan jego zdrowia, a przede wszystkim potwierdzoną przez lekarzy zdolność do służby, a także faktyczne pobudki skierowania przez przełożonego skarżącego wniosku o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji przekonuje, iż w przypadku skarżącego nie został zagrożony ważny interes służby;

b) organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego oraz uzasadniły rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, pomimo braku wykazania, iż pozostawienie w służbie skarżącego narusza jej ważny interes oraz oparcia uzasadnienia w tym zakresie jedynie na surogacie dowodzenia manifestum non egetprobationc;

c) uznaniowy charakter przepisu i nieostrość pojęcia "ważnego interesu służby" uprawniały organ Policji do podjęcia rozstrzygnięcia, pomimo braku wykazania przez ten organ, iż absencja chorobowa skarżącego dezorganizowała funkcjonowanie jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę, a w konsekwencji, że pozostawienie go w służbie narusza jej ważny interes;

d) absencja chorobowa skarżącego uzasadnia okoliczność, iż dalsze pozostawanie policjanta w służbie narusza jej ważny interes, w sytuacji, gdy skarżący w chwili wydania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. od 30 września 2019 r. nie korzystał ze zwolnień lekarskich i nieprzerwanie pełnił służbę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2021 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Policji w pismem procesowym z dnia 15 października 2021 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem było dotknięte nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie nie może być uznana za niezgodną z prawem.

Organy Policji, decydując się na rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej wywiązały się należycie.

Dlatego też za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). Sąd administracyjny analizuje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Ustawa o Policji nie definiuje jednak pojęcia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których wykonywanie ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do wykonywania funkcji określonych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status będzie kształtować się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została m.in. wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczająca możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. W konsekwencji, nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący w latach 2017-2019 przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 585 dni. Przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie wystawione przez lekarzy różnych specjalności. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której miał pełnić służbę. Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji [...], czyli jednostki, w której skarżący kasacyjnie pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Nie ulega wątpliwości też, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Trudno też mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazywał zupełny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji.

Z powyższych względów nie można organom Policji zarzucić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i na rozwiązanie ze skarżącym kasacyjnie policjantem stosunku służbowego. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż dobro formacji, której jest on funkcjonariuszem. W tym stanie ani Sądowi pierwszej instancji, ani organom Policji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest zatem bezzasadny.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego, a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zgromadzone dowody, jak i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez bardzo długi czas. Organy orzekające w sprawie rozważały też kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie Policji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.

Podkreślić należy, że instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje Policja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 140 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Te warunki w rozpoznawanej sprawie zostały zrealizowane, a okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją organu, nie przesądza o naruszeniu powyższego przepisu. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł bardzo szczegółowe rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi pierwszej instancji nie można ponadto skutecznie zarzucić naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z przyczyn dopuszczonych w tym przepisie. Organy w dostateczny sposób umotywowały rozstrzygnięcie w tym zakresie, powołując się na niezbędność natychmiastowego działania z uwagi na interes społeczny polegający na konieczności stabilizacji kadry policyjnej i wymóg efektywnego działania omawianej formacji.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrywana przez organ administracji, w pisemnych motywach należy ponadto zawrzeć wskazania co do dalszego postępowania. Istotne jest również to, że art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze formalnym. Wadliwość uzasadnienia wyroku może więc stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt.2 P.p.s.a. jedynie wtedy, gdy pisemne motywy rzeczywiście nie zawierają niezbędnych elementów ustawowych i gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takich tylko sytuacjach wadliwość uzasadnienia wyroku może być kwalifikowana jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wszystkie niezbędne elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, mimo że jest lakoniczne, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy, że WSA w Warszawie nie uniknął błędów redakcyjnych, jednakże uchybienia te nie miały wpływu na zasadność i prawidłowość konkluzji zawartych w uzasadnieniu. Wskazać ponadto należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.