Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1424/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 g ust. 1 okt 2, ust. 3, art. 11 i ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, "z.r.i.d."), po rozpatrzeniu odwołania K. S. ("skarżący") od decyzji Starosty [...] ("Starosta") z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej [...] od projektowanego węzła "[...] na projektowanej drodze ekspresowej [...] do skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w [...] (wraz ze skrzyżowaniem), gmina [...], powiat [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ("inwestor") wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Starosta [...] wydał w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na realizację ww. inwestycji drogowej w tym zatwierdzającą projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 1 do tej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maca 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Wojewoda podkreślił, że na podstawie art. 11g ust. 3 z.r.i.d. w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości lub działki.

Organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r. inwestor złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, spełniając wymogi nałożone postanowieniem Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...]. W odpowiedzi odnośnie kompleksu dworsko-parkowego i powiązania niniejszej inwestycji z jego lokalizacją inwestor wskazał, że inwestycja nie obejmuje swoim zakresem kompleksu dworsko-parkowego, położonego przy ul. [...]w [...], gmina [...], który znajduje się w odległości ok. 680 m od ww. projektowanej drogi gminnej. Inwestor podkreślił też, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w trybie ustawy z.r.i.d., zgodnie z którą do inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor wyjaśnił ponadto, że projektowana droga nie stanowi elementu planowanej drogi ekspresowej [...], jest drogą gminną klasy Z, a zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Z 2016 r. poz. 71) nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko

Wojewoda, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, sprawdził kompletność wniosku inwestora pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d., oraz dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor uzyskał wszystkie niezbędne opinie, a do wniosku dołączył mapy, analizy oraz projekt budowlany z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi na podstawie przepisów szczególnych, w tym opinię stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdził więc, że wniosek zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 z.r.i.d.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, spełniając wszystkie wymogi, wynikające z ustawy z.r.i.d., w tym art. 11d ust. 5 z.r.i.d. i 11f ust. 3 z.r.i.d.

Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 z.r.i.d., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi czy zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Na mocy decyzji Starosty zatwierdzono projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do decyzji. Określono w niej także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, nałożono na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, określono obowiązek rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, nałożono obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ustalono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda stwierdził, że decyzja organu pierwszej czyni zadość innym wymogom z.r.i.d., oraz że brak było podstaw do jej zakwestionowania. Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Wyjaśnił, że ustawa z.r.i.d. ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest inicjatorem budowy drogi), jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę.

Wojewoda uznał też, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zwłaszcza zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., polegające na bezpodstawnym uznaniu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko, wobec dołączonej do akt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny takiego oddziaływania, nie mogły zostać przez organ uwzględnione.

Za bezzasadny uznał także organ odwoławczy zarzut niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podkreślając, że skoro inwestor realizował ww. inwestycję w oparciu o przepisy z.r.i.d. to organy nie były w ogóle zobowiązane do jej oceny w odniesieniu do przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Wynika to nie tylko z przedstawionego przez organ orzecznictwa sądów administracyjnych, ale również z art. 11i ust. 2 z.r.i.d. Wojewoda podkreślił, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy z.r.i.d. nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. Ustawa z.r.i.d. przewiduje zatem uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z budową dróg publicznych (w tym uzyskiwanie pozwoleń na realizację inwestycji drogowych oraz nabywanie nieruchomości pod drogi). Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych.

Organ odniósł się także do wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że rygor ten, zgodnie z art. 17 ust. 1 z.r.i.d., nałożono z uwagi na pilną potrzebę realizacji inwestycji związaną m.in. z ważnym interesem społecznym mieszkańców gminy [...] i innych użytkowników dróg, polegającym na budowie dogodnego połączenia komunikacyjnego z [...], oraz ważnym interesem gospodarczym.

Wojewoda podkreślił ponadto, nawiązując do zarzutów skarżącego o charakterze lokalizacyjnym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie posiada ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji ani tym bardziej nie może narzucić inwestorowi obowiązku zmiany założenia inwestycyjnego ze względu na jakiekolwiek kwestie nieuwzględnione w ustawie z.r.i.d. Organy te mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 11d ust. 1 z.r.i.d. poprzez uznanie, że złożony przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] do Starosty [...] wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji, który skutkował wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., zawierał wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie,

b. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na bezpodstawnym uznaniu, jedynie w oparciu o długość projektowanej drogi (<1 km), że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko, mimo że inwestycja ta jest elementem szerszej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi szybkiego ruchu (drogi ekspresowej) [...] o zasięgu ponadregionalnym,

c. niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji w stosunku do jej wagi i celu, skutkujące pozbawieniem skarżącego własności części działki nr 57 oraz prawnym usankcjonowaniem degradacji zabytkowego charakteru zespołu dworsko-parkowego znajdującego się na sąsiednich należących także do skarżącego działkach,

b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego,

c. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia, mimo żądania skarżącego, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie za sygn. akt IV SA/Wa 2196/16 i poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na uzupełnieniu materiału dowodowego o enigmatyczne (jednostronicowe) pismo inwestora z dnia [...] lutego 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację popierającą podniesione zarzuty i wskazał, że konsekwencją utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty będzie prawne usankcjonowanie zmiany przeznaczenia nieruchomości, na których znajduje się zabytkowy kompleks dworsko-parkowy, poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tym zabytkowym kompleksem oraz bezpośrednio przylegających do przestrzeni, na której występują drzewa stanowiące pomniki przyrody. W bliskim sąsiedztwie ww. zabytkowego kompleksu oraz pomników przyrody zostanie bowiem zlokalizowana nie tylko przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga o symbolu 1.KDZ, która ma zostać przeprowadzona przez środek nieruchomości rolnych należących do skarżącego, dzieląc je na trudne do wykorzystania części, ale także droga o symbolu 4.KDZ. Drogi te organy Gminy i Starostwa chcą lokalizować na nieruchomościach należących do skarżącego, pomimo istnienia na danym terenie (w bezpośrednim sąsiedztwie) innych dróg o statusie powiatowych, mogących spełniać planowaną funkcję po stosunkowo niewielkiej ich przebudowie.

Skarżący podkreślił także, że budowa pobliskiej trasy szybkiego ruchu[...] będzie przyczyną nieodwracalnych zmian środowiskowych na całym terenie. W jego ocenie więc niezrozumiała jest wyraźna, po stronie organów Gminy [...], chęć eskalowania tych zmian poprzez planowanie kolejnej inwestycji drogowej potęgującej te zmiany w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, które powinny podlegać szczególnej ochronie jako dobra o niezaprzeczalnych walorach historycznych i kulturowych.

Skarżący zakwestionował także ponownie prawidłowość i kompletność złożonego przez inwestora wniosku, stwierdzając, że w aktach sprawy nadal brakuje koniecznych do jej rozpoznania dokumentów i opracowań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymująca w decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej [...] od projektowanego węzła [...] na projektowanej drodze ekspresowej [...] do skrzyżowania ul. [...]i ul. [...] w [...] (wraz ze skrzyżowaniem), gmina [...], powiat [...], na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, "z.r.i.d.").

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku inwestor dołączył niezbędne dokumenty w tym: opinie właściwego miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta oraz burmistrza, mapę na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Dołączył decyzję Nr [...] z [...] listopada 2014r.Burmistrza Miasta i Gminy [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem , stwierdzającą brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2016r., a także opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...] stycznia 2017r.

Pozostałe opinie wskazane w art. 11d ust 1 pkt 8 ustawy zrid, nie były wymagane.

Sąd stwierdza, że, wbrew zarzutom skargi, organ dokonał prawidłowej oceny formalnych wymogów wniosku inwestora w rozumieniu art. 11 d ust. 1 ustawy, i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami ustawy - Prawo budowlane, stosownie do art. 11 i ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, wydana przez organ drugiej instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11 f ust. 1 ustawy. Organ poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwej ze względu na przebieg drogi oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym- Biuletynie Informacji Publicznej, a także w prasie lokalnej. Wszystkie wniesione przez strony uwagi organ przekazał inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych zastrzeżeń, a następnie przekazał stronom, w tym skarżącemu, udzieloną przez inwestora odpowiedź.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że stosownie do art. 11 f ust. 1 ustawy zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie, z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 9, 10, 15 i art. 107 k.p.a. Odniósł się do każdego z podniesionych przez odwołujących się, w tym skarżącego, zarzutów dotyczących przede wszystkim lokalizacji przedmiotowej inwestycji oraz możliwości dokonania zmiany w lokalizacji.

Skarżący K. S. jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...] [...], która z mocy decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017r. uległa podziałowi na działki nr ew. [...]i [...], przy czym pod projektowany pas drogowy zajęto działkę nr ew. [...]o pow. 0,0064 ha.

W kwestii tej należy zauważyć, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w œświetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 ustawy zrid. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego ustawy zrid, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części -należącej do skarżącego- działki spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej i rozbudowa drogi powiatowej. Zważyć przy tym należy, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przy czym odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisami ustawy zrid, właściwy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje inwestor i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązane lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2014 r. , sygn. akt II OSK 170114 -organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Skarżący jest także właścicielem zespołu dworsko-parkowego w [...], znajdującego się na działkach [...] i [...], a wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997r. nr [...].

Sąd jednak nie podziela zarzutów skargi dotyczących niedopuszczalnego i szkodliwego oddziaływania inwestycji drogowej na chroniony prawem zespół .

Po pierwsze z przedstawionego do akceptacji projektu wynika , że odległość projektowanej drogi od kompleksu dworsko-parkowego wynosi ok. 680 m. Po drugie organ powołany do ochrony zabytków [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. zaopiniował pozytywnie zaplanowany przebieg inwestycji drogowej.

Subiektywne przekonanie skarżącego o niekorzystnym wpływie planowanej inwestycji na chronione dobro kultury nie może być argumentem w konfrontacji ze stanowiskiem wyspecjalizowanych służb konserwatorskich. Na marginesie należy także dodać, że przedłożona do skargi opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] marca 2012r. odnosi się do zmian kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] dotyczących wprowadzenia funkcji produkcyjno-magazynowej na terenach rolnych graniczących z otoczeniem zabytku.

Należy także podnieść, że wskazywany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2018r. w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 2196/16 stwierdzający w części nieważność Uchwały Rady Miejskiej w [...] z kwietnia 2015r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , nie odnosi się do planowanej inwestycji drogowej.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skargi, wyjaśnić należy, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowi jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższe jednak nie oznacza automatycznie, że w każdym postępowaniu organy administracji obowiązane są uwzględniać postanowienia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustaw mogą przewidywać odmienne uregulowania.

Z mocy art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłączone zostało stosowanie do postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A skoro tak, to tym samym w postępowaniu tym organ udzielający zezwolenia nie dokonuje analizy zgodności z planem ani nie stosuje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje ( m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

W obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( vide wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r., II OSK 208/12).

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U z 2016r., poz. 71), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko, wobec dołączonej do akt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny takiego oddziaływania. Należy także podkreślić, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust 1 przywołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2). Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 59 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Sąd podziela stanowisko organów, że projektowana droga jest drogą gminną klasy Z i nie stanowi elementu planowanej drogi ekspresowej [...] choć jej budowa ( drogi [...]) ma zapewnić połączenie istniejących dróg publicznych ( powiatowych i gminnych) z projektowaną drogę ekspresową [...] w węźle "[...]"( stwierdzenia te nie pozostają w sprzeczności) , a w konsekwencji nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedmiotowa inwestycja była poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...]listopada 2014r., w której nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( art. 61 ust.1 pkt 2). Wniosku o przeprowadzenie takiego postępowania nie złożył podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia ( art. 88 ust. 1 pkt 1 ), a organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdził, aby we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Decyzji z dnia [...] listopada 2017r. organ I instancji, nadał rygor natychmiastowej wykonalności stanowiący jeden z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego na wstępie celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Zgodnie z art. 17 ust. 1 starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Realizacja inwestycji zapewni bezpieczeństwo, podniesie jakość systemu komunikacyjnego danego obszaru i ograniczy uciążliwości dla mieszkańców.

Na marginesie odnosząc się do wniosku skargi- Sąd stwierdza , że nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niezależnie od charakteru stwierdzonej wadliwości tej decyzji, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (gdy dotyczy decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie), uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 1 k.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 984/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 603/11).

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Natomiast powody wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez skarżącego zarzutów zostały przedstawione w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela tę argumentację.

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2018r., poz. 1302).