Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 800/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi M.C. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007r. nr [...], 2. oddala skargę M.C., 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz A.K. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku B. i G. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr X przy ul. F. w T. oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na terenie działki nr Y przy ul. F. w T.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący A.K., właściciel sąsiadującej z inwestycją działki nr [...] przy ul. F. W odwołaniu zarzucił decyzji organu pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej "p.z.p.") oraz rażące naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem").

Wyrażając pogląd, że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest tylko działka posiadająca przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, skarżący wskazał, iż nie jest możliwe spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa odnośnie działki nr X, gdyż sąsiaduje ona wyłącznie z działkami niezabudowanymi. Warunki zabudowy można określić tylko dla działki nr Y. Zdaniem skarżącego organ w sposób sztuczny przy określaniu działek sąsiednich potraktował działki nr X i Y jako jedną całość, są to bowiem odrębne działki budowlane. Fakt posiadania przez inwestora kilku działek nie powinien mieć wpływu na sposób doboru działki sąsiedniej.

W opinii skarżącego sztuczne traktowanie jako jednej całości działek nr X i Y służyło celowemu, szerszemu niż należy, wyznaczeniu obszaru analizowanego – organ wyznaczył obszar analizowany w oparciu o trzykrotność sumy frontów tych działek, zamiast wyznaczyć obszar analizowany odrębnie dla każdej z nich. W rezultacie tego sztucznego zabiegu w obszarze analizowanym znalazła się znacznie oddalona od działek inwestora działka nr Z, której zabudowa (budynek mieszkalny oraz warsztat samochodowy) pozwoliła na określenie funkcji zabudowy działki nr Y jako mieszkalno – usługowej.

Podważając prawidłowość dokonanej przez organ analizy skarżący wytknął także organowi, iż określił wskaźnik zabudowy uwzględniając uwidocznione na załączniku graficznym budynki (oznaczone literą "u") znajdujące się jakoby na działce skarżącego, które w rzeczywistości nie istnieją. Ustalony przez organ wskaźnik zabudowy działek przy ul. F. na poziomie 40 % w ogóle nie występuje, rzeczywiście bowiem działki w wyznaczonym przez organ obszarze analizy zabudowane są w maksymalnie 26 %. Ponadto organ, wbrew treści § 5 rozporządzenia przyjął wskaźnik zabudowy na poziomie maksymalnym, zamiast na poziomie średnim, który dla przedmiotowych działek wynosi 19 %.

Skarżący zwrócił uwagę, iż rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie precyzuje jednak, w jaki sposób stwierdzone w obszarze analizowanym funkcje zabudowy przekładają się na ustalenia dotyczące funkcji nowej zabudowy. Kwestię tę reguluje art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który stanowi, iż punktem odniesienia dla ustalenia funkcji nowej zabudowy jest kontynuacja funkcji na działce sąsiedniej. W związku z tym organ nie powinien przy określaniu funkcji nowej zabudowy na działce inwestora uwzględniać działki nr Z, znacznie oddalonej od działki inwestora, gdyż działka ta w ogóle nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący podkreślił przy tym, że zabudowa działki nr Z w postaci warsztatu samochodowego nie była zgodna ze wskazaniami wygasłego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał dla przedmiotowego terenu zabudowę jednorodzinną z możliwością działalności gospodarczej w zakresie usług rzemiosła nie powodującej szkodliwości dla środowiska przyrodniczego i uciążliwości dla osób trzecich; powstała na zasadzie wyjątku, za zgodą właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie może być zatem traktowana jako zabudowa typowa dla ulicy F.

Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji wbrew postanowieniom art. 6 p.z.p. narusza jego interesy.

Naruszenie to, jest m.in. wynikiem braku precyzyjnego określenia, jakiego rodzaju "usługom" ma służyć część usługowa budynku mieszkalnego inwestora. Ten nieprecyzyjny zapis pozwala inwestorowi na uruchomienie na terenie jego działki działalności handlowej w branży technika grzewcza i sanitarna, o co się wcześniej bezskutecznie ubiegał. Umożliwia także prowadzenie innych rodzajów usług uciążliwych i dokuczliwych dla otoczenia. Brak precyzji jest przy tym o tyle dziwny, że sam inwestor występował konkretnie o warunki zabudowy dla budynku mieszkalno – biurowego.

Skarżący podniósł, że sąsiedztwo budynku z działalnością gospodarczą spowodowałoby zmianę charakteru miejsca z prywatnego na publiczny, co ograniczyłoby możliwość korzystania z funkcji mieszkalnej i zakłóciłoby spokój skarżącego jak też jego rodziny.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

W ocenie Kolegium zarówno postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i samo rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta jest prawidłowe. Organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami przeprowadził analizę spełniania przez planowaną inwestycję warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., której wynik pozwolił na ustalenie warunków zabudowy. Projekt decyzji został przygotowany przez uprawnioną osobę, uzyskano także stosowne uzgodnienia. Stronom zapewniono udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie podzieliło poglądu skarżącego, iż przy sporządzaniu analizy należy brać pod uwagę tylko działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora. Zdaniem Kolegium dokonując oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy należy brać pod uwagę dostępne z tej samej drogi publicznej działki znajdujące się w obszarze analizowanym.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut nieuprawnionego rozszerzenia terenu analizowanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora i "nie mniejszej" niż 50 metrów.

Kolegium nie dopatrzyło się także, aby organ dopuścił się uchybień określając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Przywołując treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji wyznaczając ten wskaźnik oparł się na analizie przeprowadzonej w postępowaniu przez uprawnionego architekta, oceniającego możliwość zabudowy w kontekście zachowania ładu przestrzennego.

Skargi na decyzję Kolegium wnieśli A.K. i M.C.

Skarżący A.K. zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja jest już kolejną decyzją w sprawie zabudowy działki nr Y. Z poprzedniej decyzji, którą Prezydent Miasta T. wydał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 15/06) wynikało, że w stosunku do działki nr Y możliwe jest określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie dla budynku mieszkalnego. Pomimo iż, zabudowa w sąsiedztwie tej działki nie uległa zmianie, to po rozpatrzeniu obecnego wniosku (dotyczącego działki nr Y oraz działki nr X) Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalno – usługowego.

Skarżący zarzucił, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy tą decyzję Prezydenta, narusza przepisy:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

– rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy,

– art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu skargi skarżący w znacznej mierze powtórzył swoją argumentację, którą zawarł w odwołaniu od decyzji Prezydenta.

Skarżący podtrzymał zarzut, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy wskutek potraktowania działek nr Y i nr X jako całości, doszło do nieprawidłowego określenia granic obszaru analizowanego. Zamiast wyznaczenia tegoż obszaru w oparciu o trzykrotność sumy frontów tych działek, jak uczynił organ, należało wyznaczyć dwa odrębne obszary analizowane, oddzielnie dla każdej z działek. Zdaniem skarżącego błędne jest przy tym stanowisko Kolegium, iż granice obszaru analizowanego można zwiększać. Z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wynika bowiem, że organ może wyznaczyć granice albo w odległości 3 – krotnej szerokości frontu działki, albo – jeżeli trzykrotność jest mniejsza niż 50 metrów - w odległości 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego niezgodnie z tą zasadą powoduje, iż postępowanie staje się oparte na nieobiektywnych przesłankach, a organ naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.

Wskazując, iż Kolegium w sposób uznaniowy i tendencyjny dokonało wyboru "działki sąsiedniej" skarżący stwierdził, że stosownie do brzemienia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. nie wszystkie działki dostępne z tej samej ulicy, które znalazły się obszarze analizy są "działkami sąsiednimi". Za takie można uznać jedynie działki posiadające wspólną granicę z działką inwestora. Taką działką sąsiednią nie jest działka nr Z.

Skarżący zauważył przy tym, że organ odwoławczy nie dostrzega różnicy pomiędzy analizą obszaru analizowanego a analizą zabudowy działek sąsiednich. Tymczasem z treści rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wynika, iż w oparciu o analizę działek sąsiednich organ powinien ustalić:

– funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia),

– linię nowej zabudowy (§ 4 rozporządzenia),

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 rozporządzenia).

Natomiast w oparciu o analizę obszaru analizowanego powinno się ustalać:

– wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia),

– szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia),

– geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia),

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 3 rozporządzenia).

Zdaniem skarżącego wydając decyzję organ określił warunki nowej zabudowy i zagospodarowania dla działki nr 168, w taki sposób, iż nie stanowią one kontynuacji istniejących warunków i cech zabudowy przy ul. F. Wynika to z tego, że:

– w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa w postaci budynków mieszkalno – usługowych, na którego budowę organ zezwolił na działce nr Y;

– zabudowa działki nr Z, którą uwzględniał organ, spełnia funkcję "usług rzemiosła", a nie jak dopuścił to organ w decyzji – znacznie szerszą funkcję "usług";

– analiza błędnie określa wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, w sposób nieuzasadniony odwołując się do wartości maksymalnej zamiast do średniej. Kolegium pominęło przy tym okoliczność, że przy wyznaczeniu tego wskaźnika wykorzystywano mapę z nieistniejącym w rzeczywistości budynkiem na działce skarżącego;

– w analizie nie określono szerokości elewacji frontowej (naruszenie § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a także § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa);

– w analizie nie określono wysokości elewacji frontowej.

Skarżący podtrzymał także swoje stanowisko, iż zaskarżona decyzja wbrew postanowieniom art. 6 p.z.p. narusza jego interesy. Naruszenie to ma się wyrażać pogorszeniem warunków życia (wzmożony ruch, hałas, zacienienie) na jego nieruchomości oraz spadkiem wartości tej nieruchomości, spowodowanym uciążliwością planowanej inwestycji. Wskazując na uciążliwość wynikającą z realizacji zabudowy typu usługowego, skarżący zwrócił uwagę, że organ nie określił nawet wymogu zabezpieczenia miejsc parkingowych na terenie działki inwestora, co spowoduje, że jego przyszli klienci będą parkować na ulicy, zwężając przejazd.

Skarżąca M.C. (właścicielka działki nr [...] przy ul. F.), zarzuciła Kolegium, iż określając warunki zabudowy uznało za działkę sąsiednią działkę nr Z w sytuacji, kiedy nie ma ona żadnych punktów stycznych z działką nr Y i nie wywiera żadnego wpływu na działkę inwestora. Podniosła, że planowana zabudowa typu usługowego spowoduje zwiększenie uciążliwości, które i tak już odczuwa w związku z działalnością warsztatu samochodowego znajdującego się na działce sąsiadującej z działką skarżącej (nr Z).

Zdaniem skarżącej dopuszczenie w zaskarżonej decyzji zabudowy usługowej narusza jej interesy prawne, gdyż naraża ją na uciążliwości związane z funkcjonowaniem planowanej nieokreślonej usługowej działalności gospodarczej (nasilenie ruchu samochodów, parkowanie klientów inwestorów przy działce skarżącej, hałas), a tym samym zakłócenie spokoju i zakłócenie realizacji funkcji mieszkaniowej na terenie jej działki, usytuowanej blisko działki nr Y. Na rozprawie skarżąca sprecyzowała, iż wywodzi swój interes prawny z art. 144 Kodeksu cywilnego, mając na uwadze immisje związane z planowaną inwestycją, oddaloną od jej działki tylko o 17,5 metra.

W odpowiedzi na skargę A.K. organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Natomiast w odpowiedzi na skargę M.C. Kolegium wniosło o jej odrzucenie podnosząc, iż nie ma ona interesu prawnego ani w postępowaniu przed organami administracji, ani we wniesieniu skargi, gdyż nieruchomość stanowiąca jej własność oddzielona jest od działki inwestora zabudowaną działką nr [...], co mając na uwadze charakter planowanej inwestycji powoduje, iż nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga M.C. jest nieuzasadniona.

Skarga A.K. okazała się natomiast zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni jego argumentacji.

Odnośnie skargi M.C. należy na wstępie zaznaczyć, że wbrew wnioskowi organu nie podlega ona odrzuceniu. Jak wynika z treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi mieć oparcie w normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że o tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie jego braku u skarżącego powoduje zatem oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 280389).

Dokonując oceny w powyższym zakresie Sąd doszedł do wniosku, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, iż skarżąca ma interes prawny. Z jednej strony możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny skarżącej, a nie interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, LEX nr 203457). Z drugiej zaś strony trudno uznać, iż organy administracji powinny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy rozważać potrzebę ochrony skarżącej przed immisjami w postaci hałasu, w sytuacji kiedy jej nieruchomość znajduje się wprawdzie blisko planowanej inwestycji, ale jest od niej oddzielona przeszkodą tłumiącą hałas w postaci zabudowy działki usytuowanej pomiędzy nieruchomością skarżącej a nieruchomością inwestorów.

Rozważając zasadność skargi A.K. należy przede wszystkim wskazać, iż zdaniem Sądu błędna jest prezentowana przez niego interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., z której wynika, że "działką sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu jest tylko działka bezpośrednio granicząca z działką inwestora. Sąd podziela pogląd, że ratio legis art. 61 p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą, na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, opubl. w LEX pod nr 194346).

Błędny jest także pogląd skarżącego, iż w przypadku, kiedy inwestor jako teren inwestycji wskazuje obszar dwóch przyległych do siebie działek budowlanych, należy wyznaczać dwa "obszary analizowane" tj. odrębnie dla każdej z działek. Jak wynika z brzemienia art. 59 ust. 1 p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie "działek budowlanych". Uwzględniając to spostrzeżenie przy wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) należy przyjąć, że w przypadku inwestycji obejmującej kilka działek, "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05, opubl. LEX nr 256737).

Zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w przepisach prawa podniesiony przez skarżącego zarzut braku sprecyzowania przez organy rodzaju działalności usługowej, która ma być prowadzona w budynku planowanym przez inwestora na działce nr Y. Jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez decyzję o warunkach zabudowy następuje zapewnienie kontynuacji funkcji zabudowy, a nie zapewnienie kontynuacji rodzaju działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy cechuje zatem pewien, dość wysoki, poziom ogólności, dotyczący sposobów korzystania z zabudowy. Konsekwencją tego zamysłu ustawodawcy jest określenie w § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - nazewnictwa dotyczącego rodzajów zabudowy. Wśród nich wymienia się "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" i "zabudowę usługową", którymi to określeniami posłużył się Prezydent Miasta T. wskazując w pkt 1 swojej decyzji rodzaj planowanej inwestycji. Wobec tego, zdaniem Sądu w tym zakresie nie doszło do uchybienia przepisom prawa.

Niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia jego prawnie chronionych interesów w szczególności poprzez dopuszczenie do sytuacji, że w wyniku realizacji inwestycji na przyległej do niego drodze powstanie wzmożony ruch. Jak wyżej wskazano – ta okoliczność jest związana z interesem faktycznym, a nie prawnym. Natomiast hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy – dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie kwestia zacienienia rozstrzygana jest na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Trudno byłoby tą kwestię przesądzać w decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie wyznacza się w niej konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 141/05, opubl. w LEX pod nr 165970).

Zasadne są natomiast zarzuty skarżącego, które wskazują na wadliwie przeprowadzoną przez organy analizę urbanistyczną.

Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontów działek objętych wnioskiem inwestora. Ponieważ obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół" działki/działek budowlanych inwestora (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), logicznym jest, że wspomniana odległość (trzykrotność) powinna być zachowana w stosunku do każdej z granic terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z załącznika graficznego nr 2b do decyzji organu pierwszej instancji - wymóg ten nie został dochowany (brak zachowania odległości pomiędzy granicą obszaru inwestycji a dolną częścią obszaru analizowanego). Co więcej – granice tego obszaru wyznaczone są w poprzek granic nieruchomości, nie nawiązują do żadnych naturalnych granic (ulica, granica pasa zieleni itp.). Trudno zatem uznać, że tak wyznaczony obszar stanowi pewną całość urbanistyczną, której cechy mogą być podstawą określenia wymogów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Należy przy tym zaznaczyć, że jak wskazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego, wbrew mniemaniu skarżącego, nie zawsze muszą znajdować się w odległości dokładnie trzykrotnej szerokości frontu działki inwestora. Możliwe jest rozszerzenie granic tego obszaru, o ile jest to niezbędne, aby zrealizować wskazany przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. cel, tj. wyznaczyć cechy wspólne dla dającej się określić, najbliżej (sąsiedniej) całości urbanistycznej, której częścią jest teren inwestycji. Rozszerzenie granic obszaru analizowanego (do której częściowo doszło w niniejszej sprawie, odnośnie terenów położonych w górnej lewej części mapy) ponad wspomnianą "trzykrotność" powinno być jednak przez organ szczegółowo uzasadnione.

Zasadnie skarżący zarzuca błędne wyznaczenie przez organy administracji obowiązującego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia podstawą wyznaczenia owego parametru jest średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Jeżeli ma to być wskaźnik "średni", to powinien wyrażać się jedną liczbą, a nie jak to wskazano w analizie – przedziałem liczb (15 % - 40 %). Poprzez wskazanie przedziału organ nie określa jednej "średniej" wielkości, tylko dwie wielkości - minimalną i maksymalną, gdzieś pomiędzy którymi zawierałaby się bliżej nieokreślona "średnia". Gdyby takie postępowanie było dopuszczalne, to nigdy nie znalazłby zastosowania przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, wymagający dla odstąpienia od "średniej" szczegółowego uzasadnienia, opartego na treści analizy. Dopuszczenie do takiej sytuacji stałoby w sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy, w myśl którego ustawodawca nie tworzy przepisów, których zastosowanie jest zbędne.

Ponadto należy uznać, że istotna jest wskazywana przez skarżącego okoliczność wykreślenia z mapy dołączonej do decyzji organu pierwszej instancji budynku, którego w rzeczywistości nie ma na nieruchomości skarżącego. Usunięcie tego budynku dopiero w momencie wydania decyzji, a nie w momencie wykonywania analizy urbanistycznej powoduje, iż analiza obarczona jest błędem. Nawet gdyby prawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jedną liczbą, to jej wyliczenie byłoby zawyżone, bo uwzględniające jako zabudowany obszar, który w rzeczywistości pozbawiony jest zabudowy. Nie badając okoliczności zmiany treści dokumentu stanowiącego podstawę orzekania w sprawie Kolegium uchybiło tym samym także obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.).

Błędna jest argumentacja Kolegium, iż możliwe było określenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie maksymalnej powierzchni zabudowy badanego terenu tylko z tego powodu, iż tak wskazano w analizie. Dopuszczenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia określenia innego niż "średni" wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie może być rozumiany w ten sposób, że organ w decyzji o warunkach zabudowy powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru, który w sposób arbitralny i bliżej nie uzasadniony wskazano w odpowiednim punkcie analizy. Przede wszystkim, jak wynika z § 1 rozporządzenia - określa ono sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a nie w analizie (§ 1 rozporządzenia). Analiza przeprowadzana jest "w celu" ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), a nie "zamiast". Sama analiza ma zatem wskazać "średni" wskaźnik, który jest "podstawą" wyznaczenia wskaźnika w decyzji, może także dostarczyć argumentów na rzecz wyznaczenia wskaźnika innego niż "średni". Ustalanie tego innego wskaźnika ma jednak nastąpić w decyzji, a nie w analizie. W decyzji musi się znaleźć również argumentacja na rzecz takiego rozstrzygnięcia, obowiązkowo odwołująca się do treści analizy.

Zasadny jest także zarzut skarżącego, iż wykonana w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, wbrew wymogom rozporządzenia, nie wyznacza ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani szerokości tej elewacji. Analiza w ogóle nie posługuje się pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", zamiast tego wskazując na "ilość kondygnacji". Tymczasem § 7 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji wziąć pod uwagę wysokość "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" – a więc ustalenia wysokości w sposób precyzyjny, a nie przybliżony, jak by to się odbywało przy określaniu wysokości elewacji poprzez ilość kondygnacji. Oznacza to konieczność ustalenia wysokości w metrach.

Odnośnie zaś szerokości elewacji frontowej, analiza wskazuje tylko, że należy ją wyznaczyć przy zachowaniu przepisów techniczno – budowlanych. W istocie zatem pozostawiono określenie tego parametru organom orzekającym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy powinien on być wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy. Także ta cecha zabudowy powinna być wyznaczona precyzyjnie, skoro ustawodawca przewidział możliwość tolerancji co najwyżej 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), z możliwością większego odstępstwa tylko w szczególnych przypadkach (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Przy określeniu linii zabudowy organ posłużył się z kolei określeniem ścisłym "6 m". Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że linia zabudowy ma być "przedłużeniem" istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ linię istniejącej zabudowy łatwo odczytać z treści mapy, najprościej jest wyznaczyć obowiązującą linię nowej zabudowy wprost na mapie. Organ wyznaczył obowiązującą linię nowej zabudowy (nazwaną "nieprzekraczalną linią zabudowy"), jednakże nie na mapie stanowiącej część analizy, ale na mapie obrazującej teren inwestycji (oznaczony liniami rozgraniczającymi), która jest niewątpliwie w innej skali. Z mapy tej jasno nie wynika, czy zabudowa na działkach sąsiadujących z inwestycją tworzy uskok, co uwidoczniono na mapie wchodzącej w skład analizy. Istnienie uskoku powinno skutkować wyznaczeniem linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się dalej od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Tymczasem, jak wynika z mapy stanowiącej część analizy, organ wyznaczył obowiązkową linię zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku na działce nr [...], znajdującego się bliżej pasa drogowego w stosunku do budynków na działkach nr [...] i [...]. Co więcej, jak wynika z treści mapy obrazującej teren inwestycji, opatrzonej skalą 1:500, wyznaczona obowiązująca ("nieprzekraczalna") linia nowej zabudowy znajduje się w odległości 5,5 – 5 m od pasa drogowego, a nie 6 m., jak to wskazano w tekstowej części analizy. Sprzeczności te poddają w wątpliwość prawidłowość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Opisane uchybienia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

W ponownym postępowaniu organ powinien powtórnie przeprowadzić analizę urbanistyczną, uwzględniając powyższe wskazania Sądu.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi M.C., natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uwzględniono skargę A.K., orzekając jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość poniesionego przez skarżącego A.K. wpisu oraz koszty jego przejazdu do sądu.