Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2273/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art. 6 ust. 1 ustwy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, p
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 308/11 w sprawie ze skargi K. Z. i A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr LIII/531/2010 w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Kórnik na rzecz K. Z. i A. Z. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2273/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. Z. i A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 28 kwietnia 2010 r. w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 28 kwietnia 2010 r. Rada Miejska w Kórniku podjęła uchwałę nr LIII/531/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej Borówiec I. W § 1 tej uchwały wskazano, że zmiana planu dotyczy działki nr [...], oraz że uchwałę tę podjęto po stwierdzeniu zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kórnik.

Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. mieszkańcy Borówca, w tym m.in. A. i K. Z., wezwali Radę Miejską w Kórniku do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej Borówiec oraz poprzedzającej ją uchwały z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany. Podnieśli, że zmiana obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła wyłącznie dla jednej działki (jednego inwestora), w sytuacji gdy pozostała część jednostki planistycznej jest już zagospodarowana zgodnie z planem, co narusza zasadę równości wobec prawa. Podnieśli, że organy samorządu nie są upoważnione do przedkładania interesu jednego podmiotu nad oczekiwania i stanowisko społeczności lokalnej, które zostało wyrażone w składanych do organu pismach, oraz że mieszkańcy Borówca nie zostali w żaden sposób poinformowani o zabiegach zmierzających do zmiany planu i podjętych czynnościach. Wskazali, odnosząc się do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., że proponowana zmiana obowiązującego planu

miejscowego nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego, a wręcz jest jego destrukcją, oraz że nie wiadomo, kto jest inicjatorem zmiany planu, ponieważ brak w aktach stosownego dokumentu. W ocenie mieszkańców Borówca procedurę zmiany planu podjęto z pominięciem ustawowego obowiązku obiektywizacji potrzeby dokonania takiej zmiany, a kontynuacja procedury jest przykładem przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz oczywistym woluntaryzmem.

Rada Miejska w Kórniku nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie, poinformowała jedynie, że zostanie ono rozpatrzone na wrześniowej sesji Rady.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. A. i K. Z. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 28 kwietnia 2010 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez umożliwienie obejścia tego przepisu przez potencjalnego inwestora [...] sp. z o.o. i ukształtowanie warunków zagospodarowania działki nr [...] wyłącznie na jego wniosek i w jego interesie - co jest indywidualnym tworzeniem normy prawa miejscowego (skierowanej do określonego adresata), niezgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), a także rażące naruszenie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich,

2) naruszenie art. 14 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez przystąpienie do zmiany, a w konsekwencji uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej Borowiec I w zakresie jednej działki, która to zmiana nie znajduje żadnego uzasadnienia w celach, jakim planowanie przestrzenne ma służyć (art. 1 ust. 1 in fine i ust. 2 u.p.z.p.), a także naruszenie właściwości burmistrza, jako wyłącznego autora projektu (art. 28, art. 17 pkt 5),

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 ust. 4 u.p.z.p., poprzez podjęcie uchwały o zmianie przeznaczenia działki nr [...] na cele dominującego wykorzystania usługowego, handlowego i rekreacyjnego (U), pomimo że na całym otaczającym ją terenie, zagospodarowanym zgodnie z dotychczasowym planem zabudową mieszkaniową, ukształtowała się społeczność lokalna dążąca do zachowania zrównoważonego rozwoju obszaru zamieszkania,

4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 ust. 4 u.p.z.p., poprzez przeznaczenie działki nr [...] na cele intensywnego wykorzystania usługowego-handlowego-rekreacyjnego (U), pomimo że nie da się zidentyfikować żadnych

zobiektywizowanych potrzeb społeczności lokalnej, które by przemawiały za taką zmianą,

5) naruszenie § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), poprzez pominięcie w uzasadnieniu uchwały merytorycznych argumentów przemawiających za ustaleniem konkretnych, przyjętych przez Gminę Kórnik, zasad zagospodarowania działki nr [...],

6) rażące naruszenie § 83 i § 86 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez dokonanie dorozumianej zmiany przepisów prawa miejscowego w ten sposób, że wprowadzono nowe przepisy miejscowe o charakterze szczegółowym, które w zakresie przedmiotowym są całkowicie sprzeczne z dotychczasową i nie uchyloną wyraźnie regulacją planu, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie ich treści i sensu,

7) naruszenie zasad przyzwoitej legislacji wynikających z założeń demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), poprzez:

a) dokonanie zmiany planu miejscowego w formie, która nie pozwala odtworzyć struktury aktu normatywnego,

b) wprowadzenie w nowelizacji aktu prawa miejscowego definicji tożsamych pojęć sprzecznych z dotychczasowymi,

c) wprowadzenie w części szczególnej aktu normatywnego, jaką jest regulacja dotycząca działki nr [...], definicji pojęć, którymi posługuje się uchwała Nr XXXIII/215/96 w części ogólnej, a więc w sposób ingerujący w całą siatkę pojęciową planu miejscowego Nr XXXIII/215/96,

8) naruszenie bezwzględnej zasady wynikającej z § 149 oraz § 137 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez nieuprawnione zdefiniowanie w planie pojęć, jakimi posługuje się ustawodawca w ustawach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarżący nie wykazali istnienia i naruszenia własnego interesu prawnego, chronionego przez prawo materialne. Sąd podkreślił, że skarżący zaskarżyli uchwałę

w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczyła tylko działki nr [...]. Tymczasem skarżący są właścicielami działek o nr [...] i [...], z których działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Skarżący nie mają żadnych praw do działki nr [...], będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Okoliczność powyższa nie przesądza wprawdzie o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony skarżoną uchwałą, ale w takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy i w jakim stopniu konkretne zapisy planu wpływają na sytuację prawną nieruchomości skarżących.

W ocenie Sądu I instancji zapisy planu są tak sformułowane, że nie zagrażają interesom prawnym skarżących, nie przekreślają możliwości korzystania, bądź rozporządzania ich nieruchomościami zgodnie z przysługującym im prawem własności i nie nakładają na nich żadnych obowiązków.

Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego konieczne jest przy tym wskazanie naruszenia przez uchwałę konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie wykazali istnienia i naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego, to nie posiadają legitymacji skargowej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2011 r. skargę kasacyjną wnieśli K. i A. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrokowi zaskarżonemu w całości zarzucono:

1/ naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wpływu postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kórniku na sferę objętą interesem prawnym skarżących,

2/ naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Kórniku w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma służyć zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, a więc ukształtowania przestrzeni (większego obszaru) w sposób tworzący harmonijną całość oraz w sposób uwzględniający uporządkowane relacje w zakresie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy). Trudno jednak nie dostrzec narastającego w ostatnich kilku latach zjawiska masowego tworzenia planów miejscowych "wycinkowych", niekiedy nawet tylko dla jednej działki albo dla indywidualnego zainteresowanego inwestora. Tego rodzaju "plany" stanowią oczywiste zaprzeczenie istoty systemu planowania przestrzennego ukształtowanego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plany miejscowe, jako akty normatywne, powinny stanowić o warunkach zagospodarowania przestrzeni i zawartych w ich granicach nieruchomości, a nie odwrotnie - to jest nie powinny być instrumentem, za pomocą którego właściciel (inwestor) uzyskuje dopiero specjalne warunki dla konkretnej inwestycji i to w sposób stanowiący wyłom od obiektywnie ukształtowanego na danym terenie ładu przestrzennego.

Rozdrobnienie systemu planowania przestrzennego niesie za sobą problemy w zakresie konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności osób trzecich, a więc osób, których nieruchomości znajdują się poza obszarem danego planu, ale na które skutki uchwalenia planu mają istotny wpływ.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten nie budził kontrowersji i nie wymagał interpretacji, gdy dominowały przypadki "normalnych" planów zagospodarowania przestrzennego, a więc planów dotyczących odpowiednio większych obszarów, wydzielonych ze względu na określoną, uporządkowaną funkcję przestrzenną (np. dzielnica, osiedle, wieś). W takich sytuacjach regułą było, że osoby, które były zainteresowane ustaleniami planu, posiadały najczęściej swe nieruchomości w jego granicach, a w konsekwencji wpływ uchwały na ich interes prawny był domniemany.

W przypadku planów "wycinkowych" skutki art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtują się odwrotnie. Okazuje się bowiem, że plan dla jednej działki, pozwalający na realizację inwestycji nawet diametralnie sprzecznej z zasadami zagospodarowania przestrzennego, będzie praktycznie niezaskarżalny, jeżeli tylko jego ustalenia nie będą zawierały bezpośredniego odniesienia do działek sąsiednich.

Zachodzi zatem konieczność szczególnie wnikliwej wykładni i ostrożnego stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza gdy chodzi o przypadki planów miejscowych (zmian planów) traktowanych jako instrumenty do wprowadzenia wyłomu od ładu przestrzennego na terenach już trwale zagospodarowanych.

Odnosząc się już wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści postanowień zaskarżonego planu (zmiany planu) w kontekście stanu faktycznego sprawy i relacji miejscowych obu działek nr [...] i [...]. Wnosząc skargę K. Z. i A. Z. żywili przekonanie, że plan wprowadzony dla działki nr [...] w sposób oczywisty oddziałuje na ich interes prawny, a wynika to chociażby z ustaleń dotyczących wspólnej granicy działek nr [...] i [...] oraz zbliżenia linii zabudowy o dopuszczalnej wysokości 11 metrów do ich nieruchomości. Zdaniem skarżących niekorzystne dla nich ustalenie Sądu, że takiego oddziaływania nie ma, powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich postanowień planu relewantnych w tym zakresie.

W pierwszej kolejności autor skargi kasacyjnej wymienił § 8 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, w myśl którego na terenie zabudowy usługowej, oznaczonym na rysunku symbolem UJ, dopuszcza się lokalizację ogrodzenia ażurowego o wysokości nie przekraczającej 2 m.

Zatem zaskarżona uchwała zmienia nie tylko uwarunkowania w zakresie samej działki nr [...], ale także określa warunki techniczne oddzielenia jej granic od wszystkich działek otaczających.

Kolejną kwestią, która przemawia za uznaniem, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżących, jest fakt, że dopuszczono w nim realizację zabudowy w zbliżeniu z działką nr [...] i to zabudowy o wysokości 11 m (§ 8 ust. 1 pkt 6 uchwały).

Zaskarżona zmiana planu tworzy zatem dla działki nr [...] uwarunkowania pozwalające na realizację w zbliżeniu z jej granicą budynku, który pozwalać będzie na częściowe zacienienie działki skarżących. Oznacza to, że z tej przyczyny również ograniczone zostanie ich prawo do zagospodarowania terenu będącego ich własnością obiektami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Co więcej - plan nie precyzuje, w jakiej odległości 11-metrowa zabudowa może znaleźć się od granicy działki skarżących. Zachodzi w tym zakresie niedopuszczalna dowolność uchwały planistycznej.

Skoro Sąd I instancji pominął te kwestie, dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoncentrował się bowiem na zanegowaniu zarzutów skargi, natomiast zupełnie nie odniósł rozważanych zagadnień do realiów faktycznych sprawy, a zwłaszcza nie ocenił zapisów kwestionowanej uchwały w kontekście ich rzeczywistego oddziaływania w relacjach pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W konsekwencji, w zaskarżonym wyroku doszło także do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem na podstawie tego przepisu nie można było bowiem skarżącym odmówić legitymacji skargowej.

Za uznaniem interesu prawnego skarżących przemawia także treść u.p.z.p., w której przepisach wielokrotnie podkreśla się szczególny - przestrzenny charakter aktów planistycznych, funkcjonujących zawsze w określonym otoczeniu, chociażby były formalnie z niego wydzielone (por. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy). Plan z samej definicji określa pewne uwarunkowania, które zyskują znaczenie tylko i wyłącznie w szerszej perspektywie przestrzennej. Dlatego dokonywanie radykalnej, wycinkowej zmiany planu, np. przez wprowadzenie intensywnej zabudowy usługowej na terenie dotychczas wyłącznie mieszkalnym, powoduje oczywiste zachwianie założeń dotychczasowych aktów i uzasadnia sprzeciw społeczny.

Z tych przyczyn w planowaniu dotyczącym pojedynczych działek, art. 101 § 1 u.s.g. należy odczytywać szeroko. Rygorystyczna wykładnia tego przepisu i reglamentowanie legitymacji skargowej właścicieli działek sąsiadujących z działką, której przeznaczenie jest radykalnie zmieniane, prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu i osłabienia gwarancji ochrony prawa własności.

Działanie gminy, polegające na zmianie planu dla jednej tylko działki i to w indywidualnym interesie konkretnego inwestora, nie jest w rzeczywistości wydaniem aktu normatywnego zawierającego normy abstrakcyjne i generalne, ale aktu konkretnego, skierowanego do indywidualnego adresata. Tworzenie planów wycinkowych, ustanawiających szczególne i odbiegające od otoczenia warunki zagospodarowania dla konkretnych działek, prowadzi do niebezpiecznego zacierania się granicy pomiędzy normatywnym a indywidualnym charakterem tego aktu. Z punktu widzenia właściciela zmiana planu dla jednej działki sąsiadującej (jednego przedsięwzięcia) niczym nie różni się w skutkach od decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej - sposób nowego zagospodarowania jest przy tym niemalże dowolny, gdyż nie wiążą go wymogi dobrego sąsiedztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, by Sąd I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie odmówił legitymacji skargowej K. i A. Z., kwestionującym uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszył tym samym wskazany w skardze kasacyjnej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nieprawidłowo uznając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Wprawdzie Sąd I instancji obszernie i szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polega możliwość złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakie warunki muszą być przy tym spełnione, a także przedstawił rozważania na temat konieczności naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w ww. przepisie, z którymi to rozważaniami nie sposób się nie zgodzić, to jednak te obszerne rozważania nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy.

Nie można bowiem pominąć faktu, na który dobitnie też zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej, że kwestionowana przez skarżących uchwała organu gminy dotyczy zagospodarowania przestrzennego jednej tylko działki. Oznacza to, że uchwała taka, w aspekcie praktycznym, niewiele różni się od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dodatkowo zwrócić uwagę należy na fakt, że uchwalenie planu dla jednej tylko działki ma takie konsekwencje, że jej właściciel będzie mógł realizować swoje zamierzenia inwestycyjne bez konieczności wcześniejszego ustalenia w postępowaniu administracyjnym warunków zabudowy dla inwestycji, na etapie którego m.in. właściciele działek sąsiadujących z planowaną inwestycją posiadają uprawnienie do ochrony ich interesu prawnego przy zabudowie nienależacych do nich terenów (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Oczywistą rzeczą jest, że nie można wprost przenosić zasad dotyczących postępowania o ustalenie warunków zabudowy do procedury planistycznej, choćby z tego powodu, że na etapie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie ma z reguły ujawnionych już planów realizowania konkretnej inwestycji, jak ma to miejsce w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym niemniej w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednostkowy charakter kwestionowanej uchwały pozwala na takie działanie. W zmienionym planie działka nr [...] przeznaczona została pod zabudowę usługową: usługi ogólnospołeczne i konsumpcyjne m.in. w zakresie handlu, gastronomii, oświaty, zabudowy biurowo-administracyjnej, a także obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych. Ustalono również szczegółowe uwarunkowania dotyczące choćby maksymalnej wysokości zabudowy (11 m), maksymalnej powierzchni zabudowy (35%), lokalizacji i charakteru ogrodzenia (ażurowe o wysokości do 2 m), czy ilości miejsc parkingowych (w zależności od charakteru wybudowanych obiektów użytkowych) oraz ilości miejsc obsługi i stanowisk postojowych dla obiektów wymagających obsługi samochodami ciężarowymi.

W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.

Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Trzeba zatem stwierdzić, że intensywna zabudowa usługowa, którą zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały będzie można zrealizować na działce nr [...], bez wątpienia będzie miała wpływ na warunki korzystania z nieruchomości należącej do K. i A. Z., przylegającej do działki objętej zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie zabudowa taka może być w pewnych warunkach dopuszczalna, nie pozostanie jednak bez wpływu na warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości, zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, a więc faktycznie na zakres korzystania z prawa własności w kontekście znoszenia uciążliwości. Oddziaływanie takie występuje również mimo zachowania stosownych wymagań techniczno-budowlanych.

Tymczasem Sąd I instancji, poza przytoczeniem teoretycznych rozważań na temat ustalania istnienia interesu prawnego strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wskazał praktycznie żadnego argumentu za nieprzyznaniem K. i A. Z. legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Uznał arbitralnie, że zapisy planu są tak sformułowane, że nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania ich nieruchomością, nie nakładają też na nich żadnych obowiązków.

Skoro jednak z jednoznacznie brzmiących zapisów zaskarżonej uchwały wynika, że na terenie przyległym do nieruchomości skarżących może powstać intensywna zabudowa (stanowiąca aż 35% powierzchni całej działki i o wysokości 11 m), w której urządzić będzie można np. duże sklepy, do obsługi których wymagane będą wjazdy samochodów ciężarowych i odpowiednia ilość miejsc parkingowych (w liczbie nawet kilkudziesięciu), bądź szkoła lub urządzenia rekreacyjno-sportowe, z którymi sąsiedztwo siłą rzeczy wiąże się ze znacznymi uciążliwościami, to nie sposób uznać, że zabudowa taka nie wpłynie na sytuację prawną skarżących. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżona uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10).

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie właściciele nieruchomości mają w niniejszej sprawie interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do złożenia skargi na uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego działki sąsiedniej, kształtującego sposób korzystania z tej nieruchomości – plan ma bowiem wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności może polegać przy tym nie tylko na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością ale też na korzystaniu z niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 628/04).

Tym samym Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w tym do oceny, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.