Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 69 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 i art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. K., M. K. na uchwałę Rady Gminy w Mysłakowicach z dnia 28 marca 2008 r., nr 111/XVIII/2008 w przedmiocie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej oraz na uchwałę tego organu z dnia 22 października 2012 r. nr XXX/180/12 zmieniającą ww. uchwałę nr 111/XVIII/2008, domagając się stwierdzenia ich nieważności.

Zarzucili, że zaskarżone uchwały naruszają:

- art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 kc w związku z wadliwym zastosowaniem art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wadliwe zastosowanie i włączenie nieruchomości skarżących do obszaru parku kulturowego, choć nie mogą one służyć ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej,

- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nieokreślenie w ww. uchwale z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 sposobu ochrony parku kulturowego, a także zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1, dokonując jednocześnie w uchwale nr 111/XVIII/2008 niedozwolonej subdelegacji ustawowej kompetencji rady gminy na rzecz Wójta Gminy Mysłakowice.

W uzasadnieniu skargi podali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Ł. nr działek [...], [...], [...] i [...], dla których księgę wieczystą prowadzi Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze nr [...]. W dniu 22 marca 2013 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia swoich praw spowodowanych ww. uchwałami Rady Gminy Mysłakowice. W tym celu wezwali do zmiany ww. uchwał w ten sposób, aby teren parku kulturowego nie obejmował działek numer [...], [...], [...] i [...] położonych w Ł., gmina Mysłakowice, lub poprzez uchylenie powyższych uchwał.

Podnieśli, że powstanie i zmiana uchwały o powstaniu parku kulturowego narusza prawa skarżących współwłaścicieli do dysponowania własnością nieruchomości wynikające z art. 64 Konstytucji RP w związku z wadliwym zastosowaniem art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W dalszej części skargi powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.12.2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07, który to Sąd w wyroku tym wskazał, że: "Właściciel działki ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką."

Podali, że uchwała Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 w § 1 ust. 1 określa cel powstania parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej, którym jest ochrona terenów zespołów rezydencjonalnych w Bukowcu, Mysłakowicach, Łomnicy, Wojanowie, Bobrowie i Karpnikach. Realizując ten cel umieszczono w obszarze parku kulturowego m in. działki skarżących nr [...], [...], [...] i [...] położone w Ł. – poza którymkolwiek z ww. zespołów rezydencjonalnych (§ 1 uchwały nr XXX/180/12 z dnia 22 października 2012 r.). Taka decyzja uchwałodawcy jest zdaniem skarżących niezasadna i nieadekwatna do celu powstania parku (§ 1 ust. 1 uchwały nr 111/XVIII/2008), oraz sprzeczna z przesłankami ustawowymi art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącymi zastosowania tej formy ochrony zabytków.

Podnieśli, że najbliższa lokalizacja zabytków wpisanych do rejestru zabytków, czy zespołów rezydencjonalnych wymienionych w uchwale o utworzeniu Parku Kulturowego, oddalona jest w linii prostej od działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ł. o ok. 2 km. Przy czym działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ł. są także wolne od jakiejkolwiek formy ruchomej czy nieruchomej, wymagającej ochrony zabytków, nie leżą też w obszarze związanym wizualnie, czy jakkolwiek inaczej z zabudową rezydencjonalną w Łomnicy, czy w Wojanowie (najbliższe ich położenie). Także ukształtowanie terenu oraz okoliczna flora, oddzielają wpisane na listę zabytki i obiekty zespołów rezydencjonalnych od działek nr [...], [...], [...] i [...].

Podsumowując powyższe stwierdzili, że ww. nieruchomości skarżących nie mają nic wspólnego z krajobrazem kulturowym, którego częścią są obiekty zabudowy rezydencjonalnej chronionej w ramach parku kulturowego. Nadto, nie wyróżniają się też w jakikolwiek sposób krajobrazowo jako tereny z zabytkami, ponieważ nie dość, że nie są położone na nich żadne obiekty zabytkowe, to nawet nie leżą w ich otoczeniu i nie tworzą z nimi żadnego krajobrazu.

Podnieśli, cytując z uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.12.2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07, że: "W art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest mowa nie o krajobrazie, ale "krajobrazie kulturowym", nie o "wyróżniających się krajobrazowo terenach", ale o węższym zakresie desygnatów, tj. "wyróżniających się krajobrazowo terenach z zabytkami nieruchomymi". Nie wystarczy więc w uchwale o utworzeniu parku kulturowego i w uzasadnieniu używać przymiotnika "kulturowy", aby możliwe było uznanie, że spełnione zostały przesłanki wymagane prawem dla podjęcia uchwały."

Podnieśli, że nieruchomości położone bliżej, oddzielające należące do nich działki od nieruchomości terenów obiektów rezydencjonalnych w Łomnicy, czy w Wojanowie, nie zostały włączone do parku kulturowego, co świadczy o braku koncepcji ochrony i realnej potrzeby włączenia należących do nich nieruchomości w obręb parku kulturowego. Fakt ten wynika z załącznika nr 1 – mapy do uchwały nr XXX/180/12 z dnia 22.10.2012 r.

Mając także na uwadze fakt, że wszędzie wokół zabudowy rezydencjonalnej w Łomnicy czy w Wojanowie, istnieją i funkcjonują obecnie obiekty zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej czy przemysłowe, brak jest uzasadnienia do włączenia wyodrębnionej i znacznie oddalonej enklawy nieruchomości niezabudowanej (rolnej) w obszar parku kulturowego.

Trudno się także doszukać zdaniem skarżących przyczyn włączenia należących do nich nieruchomości w treści uchwały, albowiem Rada Gminy nie przedstawiła w uchwale żadnego uzasadnienia, z którego można by wywodzić włączenie nieruchomości skarżących do obszaru parku kulturowego.

Powołując się na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07 podnieśli, że: "Rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Zgodność zaskarżonej uchwały z materialnoprawną podstawą uzależniona jest od podporządkowania treści uchwały ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustawodawca zadecydował nie tylko o nakazach i zakazach, jakie mogą znaleźć się w uchwale (art. 17 ustawy), ale i o celach, od których uzależniona jest dopuszczalność podjęcia uchwały i jej treść. W tym więc przypadku szczególnej (z mocy wyraźnego przepisu ustawowego) aktualności nabiera ugruntowana już w orzecznictwie sądów administracyjnych dyrektywa obligatoryjnego uzasadniania każdej uchwały rady gminy. Miejscem dla szczegółowego opisania tego zestawu wartości kulturowych wraz z wyliczeniem tych nieruchomości, jakie chronić ma utworzenie parku kulturowego, jest zarówno tekst uchwały, jak jej uzasadnienie. Ani § 1 uchwały, ani jej uzasadnienie niewiele ustalają w tym zakresie. Trafna jest ocena skarżącego, że uchwała "pozostaje na zbyt wysokim stopniu ogólności, co skutecznie uniemożliwia ścisłe określenie przedmiotu ochrony".

W dalszej części skargi skarżący podnieśli, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga określenia sposobu ochrony parku kulturowego, a także zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Zarzucili, że żadna z zaskarżonych uchwał nie spełnia powyższego wymogu.

Zarzucili ponadto, że z treści § 2 ust. 3 uchwały Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 wynika, że Rada Gminy dokonała subdelegacji na rzecz Wójta Gminy Mysłakowice przysługujących jej ustawowych kompetencji w tym zakresie.

Powołali się też na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 55/07, w którym wskazano, że: "Rada dokonała subdelegacji swej ustawowej kompetencji z art. 16 ust. 2 ustawy na rzecz Prezydenta Miasta K., pomimo że ustawa wyraźnie nakazuje ustalenie sposobu ochrony w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego".

Powołali się też na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1487/07, w którym wskazano, że: "Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd prawidłowo zinterpretował (wyłożył) ww. przepisy prawa zasadnie przyjmując, że uchwała rady gminy, tworząca park kulturowy winna określać dokładne granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie. Jeżeli zatem Rada Miasta Krakowa w zaskarżonej uchwale nie określiła dokładnie tych granic (pokaźna grubość kreski wyznaczającej granicę parku przy relatywnie małej skali planu, nie określiła sposobu ochrony parku, koncentrując się na nakazach i ograniczeniach, nadto wychodzących poza ich wyczerpujący katalog, określony w art. 17 ust. 1 ustawy, to były podstawy ku temu aby przyjąć, że plan ustanowiony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Krakowa jest prawnie wadliwy, istotnie narusza prawo i jako taki nie może ostać się w obrocie prawnym".

Końcowo skarżący podali, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskali odpowiedzi na wezwanie do zmiany lub uchylenia ww. uchwał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podał, że w dniu 28 marca 2008 r. Rada Gminy Mysłakowice podjęła uchwałę nr 111/XVIII/2008 w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Następnie Rada Gminy Mysłakowice podjęła uchwałę nr XXX/180/12 z dnia 22 października 2012 r. zmieniającą uchwałę nr 111/XVIII/2008, które zostały zaskarżone przez D. K. i M. K.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także obowiązujące na jego terenie lub jego części zakazy i ograniczenia.

Ponadto, zgodnie z art. 16 ust 6 ww. ustawy, dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na powyższe organ podniósł, że art. 16 ww. ustawy wprowadza się szczególny tryb tworzenia parków kulturowych, nadal pozostający w ścisłym związku z gminną procedurą planistyczną. Na uwagę zasługuje w tym kontekście przede wszystkim wprowadzenie obowiązku planistycznego dla obszarów znajdujących się na mocy uchwały rady gminy w granicach parku kulturowego.

Organ zarzucił, że zaskarżone uchwały dotyczyły jedynie projektu utworzenia parku kulturowego, a nie utworzenia samego parku. Stąd radni Gminy Mysłakowice podjęli decyzję, aby do chwili opracowania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, włączyć do Parku Kulturowego m.in. działki gruntu należące do skarżących.

W związku z powyższym organ podniósł, że zaskarżone uchwały, tj. uchwała Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej oraz uchwała Rady Gminy Mysłakowice nr XXX/180/12 z dnia 22 października 2012 r. w żaden sposób nie narusza interesu, ani praw skarżących do dysponowania własnością przedmiotowych nieruchomości.

W ocenie rady, żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał na tej podstawie, że są one sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz naruszają prawo współwłaścicieli przedmiotowych działek gruntu, tj. skarżących, do swobodnego dysponowania własnością nieruchomości wynikające z art. 64 Konstytucji RP, jest całkowicie bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze organ podniósł, że w jego ocenie skarga jest bezzasadna i powinna być oddalona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z dnia 9 lipca 2013 r. (k.2) oryginał skargi został zarejestrowany w rep. SA pod sygn. IV SA/Wr 408/13 jako skarga na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej (tj. niniejsza sprawa), a uwierzytelniony odpis ww. skargi został zarejestrowany w rep. SA pod sygn. IV SA/Wr 409/13 jako skarga na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice z dnia 22 października 2012 r. nr XXX/180/12 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej.

W toku postępowania skarżący złożyli pismo procesowe z dnia 3 marca 2014 r. (k.34), w którym zakwestionowali stanowisko organu zwarte w odpowiedzi na skargę odnośnie zasadności skargi. W piśmie tym podnieśli, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie znajdują oparcia w art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Podnieśli, że dotychczas nie przystąpiono do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który uwzględniałby utworzenie parku. Skarżący podnieśli, że postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. Wójt Gminy Mysłakowice, powołując się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w Ł. włączonej w obszar parku kulturowego. Zdaniem skarżących, treść obydwu ww. uchwał Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 i nr XXX/180/12 świadczy o podjęciu czynności wymaganych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami celem utworzenia a nie zaprojektowania parku kulturowego. Jeżeli przyjąć, że ww. uchwały miałyby być tylko pozytywnym zaopiniowaniem projektu utworzenia parku kulturowego, obydwie uchwały włączają nieruchomości należące do skarżących w obszar parku z naruszeniem celu jego utworzenia. Włączenie ww. działek w obszar parku nie jest zdaniem skarżących uzasadnione.

Skarżący podnieśli, że jak wynika z twierdzeń organu, mamy do czynienia jedynie z projektem uchwały, która nie wywołuje skutków prawnych ale organ nie wspomina, że w oparciu o treść uchwały z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 zmienionej uchwałą z dnia 22 października 2012 r. nr XXX/180/12 Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich w dniu 30 stycznia 2009 r. podjęło uchwałę nr 48/XVII/09 o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej. Zdaniem skarżących, jeżeli przyjąć, że uchwała Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 zmieniona następnie uchwałą z dnia 22 października 2012 r. nr XXX/180/12 jest jedynie akceptacją projektu utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej, to niewątpliwie stała się częścią uchwały Związku Gmin Karkonoskich, określając zakres obszarowy Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej. W ocenie skarżących to uchwała gminy, a nie Związku Gmin powinna zostać uchylona.

Sąd rozpatrujący sprawę wezwał organ do podania, czy zaskarżone uchwały zostały zaopiniowane przez wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czy uchwały te posiadają uzasadnienia oraz, czy zostały przedłożone Wojewodzie Dolnośląskiemu do opublikowania.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie organ w piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2014 r. podał, że zaskarżone uchwały Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej oraz nr XXX/180/12 z dnia 22 października 2012 r. w przedmiocie zmiany w/w uchwały Rady Gminy Mysłakowice nie były opiniowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga uchwała rady gminy tworząca park kulturowy, natomiast zaskarżone uchwały, jak to wyraźnie zostało wskazane zarówno w ich nazwie, jak i treści, nie tworzyły parku kulturowego, a jedynie opiniowały projekt jego utworzenia. Żaden natomiast przepis nie nakłada na organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku zasięgnięcia opinii innego organu przy podejmowaniu uchwały opiniującej.

Zaskarżone uchwały nie zostały przedłożone Wojewodzie Dolnośląskiemu do opublikowania, jako że nie spełniały warunków określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwały te nie są aktami prawa miejscowego. Uchwały nie zawierały również uzasadnienia.

Uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków była natomiast uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich nr 48/XVII/09 z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 42, poz. 890 z dnia 12 marca 2009 r.

W dniu 22 października 2012 r. Rada Gminy Mysłakowice uchwałą nr XXX/180/12 zmieniła postanowienia § 1 ust. 2 uchwały nr 111/XVIII/2008, poprzez dokonanie korekty granic Parku i uszczegółowienie ich na mapach ewidencyjnych oraz wyszczególnienie działek leżących w granicach parku. Zmiany te związane były z "dostawaniem" dokumentów do zapisów studium uwarunkowań o kierunkach zagospodarowania przestrzennego Gminy Mysłakowice w celu wyeliminowania ingerencji Parku w obszary przewidziane w studium pod zabudowę, dla których Gmina nie posiada jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po podjęciu powyższej uchwały, Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich również zmieniło granice Parku, podejmując uchwałę nr 63/XV/13 z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 58/XVII/09 Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 kwietnia 2013 r. poz. 2542.

Odnosząc się do stanowiska skarżących zawartego w piśmie skarżących z dnia 3 marca 2014 r. organ wskazał, że kwestie tam podnoszone związane są z postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego i garażu dwustanowiskowego dla rolnika na działce gruntu o nr ewidencyjnym [...] płożonej w Ł. Powyższe zamierzenie miało być zrealizowane na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położonym w granicach Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dla obszarów na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wniosek o ich ustalenie dotyczy obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Postępowanie to zawiesza się do czasu uchwalenia planu, co miało miejsce w sprawie skarżących.

Reasumując powyższe, Rada Gminy Mysłakowice podała, że podtrzymuje w całości dotychczas prezentowane przez siebie stanowisko, że podejmowane przez nią uchwały opiniowały jedynie projekt utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej, a nie go tworzyły. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie zabrania jednym organom zasięgania opinii innych organów przy stanowieniu przepisów. Nie można zatem odebrać Związkowi Gmin Karkonoskich prawa do zasięgnięcia opinii odpowiednich rad położonych na terenach, na których ma zostać utworzony Park Kulturowy.

Organ podniósł, że poza Gminą Mysłakowice swoją opinię w tej kwestii wyraziła również Gmina Podgórzyn (uchwała Rady Gminy z dnia 1 października 2008 r. nr XXVIII/253/2008 w zakresie obszaru obejmującego zespoły rezydencjalne w Miłkowie i Staniszowie wraz z terenami dawnego parku przypałacowego obejmującego Górę Witoszę oraz Grodną) oraz Kowary (uchwała Rady Miejskiej w Kowarach nr XXX/145/08 w zakresie obszaru obejmującego zespoły rezydencjalne Nowy Dwór i Ciszyca wraz z terenami dawnych parków przypałacowych oraz zespół zabudowy sanatoryjno - szpitalnej Kowary - Wysoka Łąka).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z § 2 pkt 6 p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpali przysługujący im w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy.

Podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do zaskarżania uchwał rady gminy wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.03.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 904/13, lex nr 1451219). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30.01.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 841/13, lex nr 1435782).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. nr 111/XVIII/2008 w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. W podstawie prawnej powyższej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

W § 1 uchwały Rada Gminy Mysłakowice postanowiła, że opiniuje pozytywnie projekt utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej na terenie obejmującym zespoły rezydencjonalne w Bukowcu, Mysłakowicach, Łomnicy, Wojanowie, Bobrowie i Karpnikach. (ust. 1). Granice Parku, o którym mowa w ust. 1 wyznacza załącznik graficzny nr 1 stanowiący integralną część uchwały.(ust. 2).

W § 2 postanowiono: "Dla zapewnienia zintegrowanego zarządzania wybitnymi walorami kulturowymi i przyrodniczymi na terenie Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej ustala się konieczność opracowania planu ochrony parku kulturowego, który będzie podlegał opiniowaniu przez Radę Gminy Mysłakowice. (ust. 1). Zestawienie zabytków, o których mowa w ust. 1 pkt 1) zawiera załącznik nr 2, stanowiący integralną część uchwały.(ust. 2). Zakres zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Wójt Gminy Mysłakowice przedstawi Radzie Gminy do uchwalenia łącznie z dokumentem planu ochrony parku. (ust. 3)."

Zgodnie z § 3, "Akceptuje się rozwiązanie zarządzania Parkiem przez Zarząd utworzony w ramach Związku Gmin Karkonoskich."

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Mysłakowice. (§ 4).

W § 5 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie ma cech aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zgodnie zaś z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia owej uchwały:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

2. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

3. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy.

4. W celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem.

5. Park kulturowy przekraczający granice gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony.

6. Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego."

Zarówno z akt niniejszej sprawy, jak i z treści zaskarżonej uchwały wynika, że zaskarżona uchwała nie tworzy parku kulturowego, o jakim w niej mowa, lecz jedynie opiniuje pozytywnie projekt utworzenia parku. Ma więc charakter opiniujący. Nie ma więc na tym etapie charakteru wiążącego. Uchwała ta stanowiła dopiero podstawę do podjęcia przez Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich uchwały nr 48/XVII/09 z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Ta dopiero uchwała wywierała skutek prawny w postaci utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej. Ta też uchwała została uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem w trybie art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i po jej podjęciu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 42 poz. 890 z dnia 12 marca 2009 r.

Uchwała ta, jak wynika z jej treści, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.), art. 16 i 17 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) oraz § 7 ust. 1 Statutu Związku Gmin Karkonoskich. W § 1 owej uchwały Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich uchwaliło, co następuje: "1. Tworzy się park kulturowy pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej na podstawie uchwał opiniujących pozytywnie projekt utworzenia Parku Kulturowego przez:

a) Rady Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII//2008 z dnia 28 marca 2008, na terenie obejmującym zespoły rezydencjonalne w Bukowcu, Mysłakowicach, Łomnicy, Wojanowie, Bobrowie i Karpnikach.

b) Rady Gminy Podgórzyn nr XXVIII/253/2008 z dnia 1 października 2008 r., na terenie obejmującym zespoły rezydencjonalne w Miłkowie oraz Staniszowie wraz z terenami dawnego parku przypałacowego obejmującego górę Witoszę oraz Grodna.

c) Rady Miejskiej w Kowarach nr XXX/145/08, na terenie obejmującym zespoły rezydencjonalne Nowy Dwór i Ciszyca wraz z terenami dawnych parków przypałacowych oraz zespół zabudowy sanatoryjno- szpitalnej Kowary - Wysoka Łąka.

d) oraz Postanowienie 382/08 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

2. Granice Parku, o którym mowa w ust. 1 wyznacza załącznik graficzny nr 1 stanowiący integralną część uchwały."

Zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega podjęta na podstawie art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uchwała o utworzeniu parku kulturowego, a nie uchwała opiniująca utworzenie parku.

Nie można w świetle powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjąć, że będąca przedmiotem zaskarżenia do Sądu uchwała Rady Gminy Mysłakowice narusza interes prawny skarżących. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że ma ona charakter wewnętrzny, przygotowujący do podjęcia uchwały dotyczącej utworzenia parku kulturowego. Świadczy o tym choćby postanowienie zawarte w § 1 ust. 3 owej uchwały, zgodnie z którym: "Zakres zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Wójt Gminy Mysłakowice przedstawi Radzie Gminy do uchwalenia łącznie z dokumentem planu ochrony parku." Zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są elementem uchwały o utworzeniu parku kulturowego, co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a uchwałę w tym przedmiocie, tj. w przedmiocie utworzenia parku kulturowego podejmuje rada gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, co wynika z art. 16 ust. 1 owej ustawy. W niniejszej sprawie uchwałę o utworzeniu parku kulturowego podjęło Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich w dniu 30 stycznia 2009 r., uchwała nr 48/XVII/09 na podstawie przepisów prawa wskazanych w jej podstawie, a ta uchwała nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Z tych względów, wobec braku przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g., mianowicie braku przesłanki naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Bezprzedmiotowe w tej sytuacji pozostaje odnoszenie się przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie do dalszych zarzutów i twierdzeń skarżących podnoszonych przez nich zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 3 marca 2014 r., w szczególności dotyczących zasadności włączenia w obszar Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej nieruchomości stanowiących własność skarżących. Na marginesie już tylko należy zauważyć, że powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.12.2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07, pomijając fakt, że dotyczył uchwały podjętej w przedmiocie utworzenia parku kulturowego, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.10.2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 645/08.