Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 621/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku nr [...], Naczelnik Gminy P. przejął na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwo rolne o powierzchni 2,16 ha, położone we wsi P., obejmujące działki nr: 151, 285, 1390, 2026, 2209, 5023 stanowiące własność W.C.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że W.C. opuściła przedmiotowe gospodarstwo, nie pozostawiając ani następcy, ani adresu. Od 1965 roku. gospodarstwo leży odłogiem i od dłuższego czasu nie jest poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika, czy dzierżawcę. Właściciel ani nikt z jego rodziny nie mieszka na terenie gospodarstwa.

Z wnioskiem o stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. S.C. (następca prawny W.C.), w imieniu którego wystąpił radca prawny W.H., przedkładając kserokopię wypisu z postanowienia Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z dnia 19 października 2005 roku, sygn. akt I Ns 355/05, o nabyciu przez S.C. spadku po zmarłej w dniu 3 kwietnia 2001 roku W.C.

Wnioskodawca zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w szczególności w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu właściwego załatwienia sprawy. Ponadto zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.).

Zdaniem wnioskodawcy, treść uzasadnienia nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiałach sprawy. Od dnia wydania zawiadomienia z dnia 14 maja 1979 r. o wszczęciu postępowania, do dnia wydania decyzji organ administracji nie przeprowadził żadnych dowodów ani nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości rolnych objętych zaskarżoną decyzją. W szczególności, nie zostały przeprowadzone żadne oględziny nieruchomości. Znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia 11 maja 1979 roku nie można uznać za dowód przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej na nieruchomości. Protokół ten dotyczy lustracji przeprowadzonej przez zespół specjalistów w oparciu o przepisy wykonawcze do przepisów o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Protokół ten zresztą sporządzony został w sposób rażąco naruszający przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żywotności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Z protokołu nie wynika, jaki organ powołał zespół, a jego skład jest niekompletny. Brak jest dowodu na to, że o terminie lustracji powiadomiono zainteresowanego właściciela gospodarstwa. Protokół ten, z punktu widzenia postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa, nie stanowi żadnego dowodu. Uznać zatem należy, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą skutkującą nieważnością zaskarżonej decyzji. Decyzja wydana bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego, bez zebrania materiału dowodowego rażąco narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 73 § 1, art. 74, art. 75 k.p.a.

Zdaniem wnioskodawcy, organ administracji nie ustalił również, czy przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów, co ma w sprawie istotne i podstawowe znaczenie.

Jednocześnie wnioskodawca podkreślił, że analiza akt sprawy, treści przepisów dotyczących kwestii przejęcia gospodarstw opuszczonych oraz stanowiska judykatury prowadzi do wniosku, że fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy ma ustalenie, czy grunt objęty przedmiotową decyzją stanowi w ogóle "gospodarstwo rolne," w myśl przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Ugruntowane orzecznictwo sądowe wskazuje na wagę i istotę prawidłowego ustalenia kwestii spełnienia przez nieruchomość gruntową ustawowych przesłanek uznania tego gruntu za gospodarstwo rolne. W myśl bowiem wyroku NSA w Warszawie z 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1328/97 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 2652/03, z treści przepisów § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 sierpnia 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym wynika, że przejęciu podlegały tylko opuszczone gospodarstwa rolne, a nie wszystkie nieruchomości wskazujące cechy opuszczenia. Przepisy te oraz inne przepisy nie precyzowały przy tym pojęcia gospodarstwa rolnego. Dlatego też niezbędne jest skorzystanie w tym zakresie z definicji zawartych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304).

Następnie wnioskodawca podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, gospodarstwo rolne stanowią wszystkie należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z powyższego wynika, iż daną nieruchomość można było uznać za gospodarstwo rolne, jeżeli posiadała wymienione wyżej cechy, wśród których wymienia się budynki. Organ rozpoznający sprawę nie ustalił, czy nieruchomość odpowiadała pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu wówczas obowiązujących przepisów.

Ponadto w sprawie niniejszej - zdaniem wnioskodawcy - nie budzi wątpliwości fakt, że przejęta nieruchomość nie posiadała w zasadzie żadnej z cech wymienionych w rozporządzeniu, wobec czego nie można jej było uznać za gospodarstwo rolne. Już sam ten fakt powoduje, że zaskarżona decyzja z dnia [...] roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skoro przejęta nieruchomość nie mogła być traktowana jako gospodarstwo rolne, a brak było jakichkolwiek powodów do traktowania jej, jako działki rzemieślniczej.

W konkluzji skarżący zarzucił także, iż organ administracji orzekający o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rażąco naruszył, w szczególności przepisy art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania dowodowego, co do zaistnienia przesłanek mogących skutkować przejęciem nieruchomości na własność Państwa, nie informował strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na jej prawa, a także nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Te jaskrawo rażące naruszenia prawa wpłynęły na treść rozstrzygnięcia rażąco naruszającego przepisy prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu powyższego wniosku S.C., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] roku o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,16 ha, położonego we wsi P., obejmującego działki nr: 151, 285, 1390, 2026, 2209 5023, stanowiącego własność W.C.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.C. wniósł o stwierdzenie nieważności i uchylenie wskazanej powyżej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie, że wskazana powyżej decyzja nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Ponownie przywołał argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a w szczególności wskazał na:

1) niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i w efekcie rażące naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 73 § 1, 74, 75 k.p.a.;

2) rażące naruszenie prawa materialnego z daty wydania decyzji, a w szczególności

art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze zm.) i w efekcie brak ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 304);

3) niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Ponadto zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku strona zarzuciła:

1) przyjęcie przez Kolegium Odwoławcze jako tożsamych pojęć "nieruchomość rolna" i "gospodarstwo rolne", skoro - według Kolegium - potencjalnie każda nieruchomość rolna może stanowić gospodarstwo rolne. W ocenie wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do treści pojęcia gospodarstwa rolnego zawartego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, oraz pominęło podstawową część definicji gospodarstwa rolnego zawartą w przepisach § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Jego zdaniem, za gospodarstwo rolne uważało się należące do tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarcza wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w swoich rozważaniach tę najistotniejszą kwestię dotyczącą definicji gospodarstwa rolnego, a nawet w ogóle nie podjęło tego tematu. Nie wyjaśniło, podobnie jak Naczelnik Gminy P., dlaczego przejęta przez Państwo nieruchomość rolna mogła potencjalnie stanowić gospodarstwo rolne należące do W.C.

S.C. za chybiony uznał przy tym argument, że skoro grunty przejęte przez Państwo mocą decyzji Naczelnika Gminy w P. zostały następnie sprzedane innym rolnikom na powiększenie posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego, to jest to równoznaczne z tym, że przejęte przez Państwo nieruchomości również stanowiły gospodarstwo rolne (zorganizowaną całość gospodarczą).

Jednocześnie wnioskodawca za niedopuszczalne uznał odnoszenie przez organy obecnie obowiązujących przepisów definiujących gospodarstwo rolne do stanu faktycznego i prawnego z roku 1980.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, utrzymało w mocy swą decyzję z dnia [...] roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. [...] roku nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że skarżący powtarza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy te same zarzuty i argumenty, które znalazły się we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w P. Podkreślił przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do nich szczegółowo w swej decyzji z dnia [...] roku znak [...] i rozpoznając sprawę ponownie podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji.

Jednocześnie organ ten wskazał, ze pełnomocnik wnioskodawcy dużo uwagi poświęca kwestii definicji gospodarstwa rolnego i zarzuca, że w postępowaniu o przejęciu nieruchomości stanowiących własność W.C., całkowicie pominięto to zagadnienie, nieprawidłowo kwalifikując te nieruchomości jako gospodarstwo rolne, mogące być przejęte na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Jego zdaniem, gospodarstwo rolne w dacie przejęcia powinno stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (wraz z budynkami). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] roku obszernie ustosunkowało się do tego zarzutu, wykazując jego niezasadność w oparciu o orzecznictwo sądowe. Do powołanego tam orzecznictwa celowe jest wskazanie na tezy postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2000 r., sygn. akt I CKN 1036/99 (LEX nr 51799), dotyczącej stanu sprawy z lat siedemdziesiątych ub. wieku.

Kierując się następnie stanowiskiem Sądu Najwyższego, przedstawionym w powołanym wyroku, Kolegium stwierdziło, że zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, jak również zarzut o braku odniesienia się Samorządowego Kolegium Odwoławczego do treści pojęcia gospodarstwa rolnego, są niezasadne.

Kolegium za nietrafny uznało przy tym zarzut, jakoby nie wyjaśniono, dlaczego przejęta przez Państwo nieruchomość rolna mogła potencjalnie stanowić gospodarstwo rolne. Kwestionowaną decyzją przejęto bowiem "gospodarstwo rolne", a jak wykazano wyżej, wchodzące w jego skład nieruchomości spełniały wymogi definicji gospodarstwa rolnego obowiązującej według stanu prawnego z daty podjęcia decyzji. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] roku zwróciło uwagę na fakt późniejszego wykorzystania części przejętych nieruchomości, przywołując zawartą umowę sprzedaży (akt notarialny z dnia 23 czerwca 1982 r.). Wyraźnie także wskazało na cechy przejętego gospodarstwa jako gospodarstwa rolnego, tj. wchodzące w jej skład grunty rolne o powierzchni przekraczającej 0,5 ha oraz las i nie utraciły tych cech po przejęciu na Skarb Państwa.

W dalszych motywach decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że nie znajduje potwierdzenia także zarzut, jakoby definiowało pojęcie gospodarstwa rolnego według aktualnego stanu prawnego, a nie stanu właściwego z daty przejęcia gospodarstwa. Przeczą bowiem temu zarzutowi powołane w uzasadnieniach decyzji akty prawne.

Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż wnioskodawca opiera swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia w niej przepisów prawa, a więc na przesłance zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy, naruszonym prawem jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym w art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), a także rażąco naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 tego Kodeksu.

Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium stwierdziło, że określenie "rażące naruszenie prawa" nie jest zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Znaczenie tego terminu wyjaśnia bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt OSK 1134/04, stwierdził: że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa"( LEX nr 165717).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2004 r., IV SA 3763/02, stwierdził, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą,"(LEX nr 156952).

Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze względu na przedmiot sprawy, przytoczyć należy także tezę wyroku NSA z dnia 26 maja 2004 roku, (sygn. akt OSK 221/04), zgodnie z którą: "stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe " (LEX nr 180747).

Wychodząc z powyższych przesłanek Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy w P. zawiera wprawdzie wady z punktu widzenia obowiązujących kryteriów prawnych, szczególnie lakoniczne jest jej uzasadnienie i ograniczona liczba dowodów wykorzystanych w sprawie, ale - uwzględniając przedstawiony wyżej stan prawny, poparty orzecznictwem sądowym - nie można uznać, że omawiana decyzja rażąco narusza prawo, jak twierdzi wnioskodawca.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że najbardziej przekonywującym dowodem o słuszności rozstrzygnięcia organu administracyjnego pierwszej instancji jest fakt, że przez ponad 27 lat od dnia wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, ani ówczesna właścicielka gospodarstwa rolnego, ani jej następca prawny nie reagowali na pozbawienie właściciela jego istotnego prawa własności przejętego gospodarstwa. Najdobitniej to świadczy o całkowitym porzuceniu tego gospodarstwa. W czasie wydania przedmiotowej decyzji powszechnie znane było dążenie ówczesnych władz do zagospodarowania wszystkich nieruchomości rolnych. W danym przypadku przejecie gospodarstwa było więc uzasadnione i zamierzony cel został osiągnięty, gdyż nieruchomości zostały zagospodarowane przez innego rolnika.

W konkluzji Kolegium wskazało, że naruszenia prawa, mogące stanowić stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - posiadającą cechę trwałości, a więc w nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji, zostały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Żaden z podanych tam przypadków, nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w tym także zarzut rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu.

Ponadto Kolegium zaznaczyło, że pełnomocnik strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgłosił alternatywne żądanie stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] roku została wydana z naruszeniem prawa. Takie żądanie nie było zgłaszane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Żądanie to jest jednakże niezasadne, bowiem - stosownie do przepisu art. 156 § 2 k.p.a. - tego rodzaju decyzje, przewidziane w art. 158 § 2 tego Kodeksu, wydaje się wówczas, gdy z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 nie stwierdzono nieważności decyzji. Nie dotyczy to sytuacji, w której rozpatrywane jest stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że było uprawnione do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazanej przez wnioskodawcę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.C., przywołując argumenty podniesione uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź ewentualnie o stwierdzenie nieważności i uchylenie wskazanej decyzji z dnia [...] roku Naczelnika Gminy P. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa albo o stwierdzenie, że wskazana decyzja z dnia [...] roku została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie powołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a.

W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 935/96).

Podkreślić przy tym należy, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawniania zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Katalog postaci owej kwalifikowanej niezgodności z prawem sformułowany został we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący upatruje przede wszystkim w rażącym naruszeniu przez organ orzekający art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i w efekcie braku ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiła gospodarstwo rolne w brzmieniu nadanym w art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161), a także w rażącym naruszeniu przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a.

Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie ze sformułowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, nie każde naruszenie prawa nosi znamiona naruszenia "rażącego", stanowiącego przyczynę wyeliminowania danej decyzji z obrotu prawnego.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, a także WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3121/2002).

Ponadto stwierdzić należy, że organ trafnie przywołał na poparcie swego stanowiska pogląd NSA, zawarty w wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku, (sygn. akt OSK 1134/04), wskazujące, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, jakie wywołuje decyzja.

Zgodzić się należy także z organem, że decyzja Naczelnika Gminy w P. zawiera wady z punktu widzenia obowiązujących kryteriów prawnych, szczególnie lakoniczne jest jej uzasadnienie i ograniczona liczba dowodów wykorzystanych w sprawie. Tym niemniej przedstawione przez skarżącego okoliczności, wskazujące - w jego ocenie - na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa", a co za tym idzie, mogły one stanowić jedynie argumentację uzasadniającą uchylenie decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] roku, w zwykłym postępowaniu odwoławczym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych niekwalifikowanym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd podziela w pełni argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do kwestii nietrafności zarzutu niewyjaśnienia, dlaczego przejęta przez Państwo nieruchomość rolna mogła stanowić gospodarstwo rolne. Wszakże kwestionowaną decyzją przejęto "gospodarstwo rolne", a wchodzące w jego skład nieruchomości spełniały wymogi definicji gospodarstwa rolnego obowiązującej według stanu prawnego z daty podjęcia decyzji. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] roku słusznie zwróciło uwagę na fakt późniejszego wykorzystania części przejętych nieruchomości, przywołując zawartą umowę sprzedaży (akt notarialny z dnia 23 czerwca 1982 r.). Prawidłowo także wskazało na cechy przejętego gospodarstwa jako gospodarstwa rolnego, tj. wchodzące w jej skład grunty rolne o powierzchni przekraczającej 0,5 ha oraz las i nie utraciły tych cech po przejęciu na Skarb Państwa.

Zgodzić się należy również z Kolegium, że niezasadnym jest także zarzut definiowania pojęcie gospodarstwa rolnego według aktualnego stanu prawnego, a nie stanu właściwego z daty przejęcia gospodarstwa. Przeczą bowiem temu zarzutowi powołane w uzasadnieniach decyzji akty prawne.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo przyjęło, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto zgodzić się należy z organem, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy alternatywne żądanie stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] roku została wydana z naruszeniem prawa jest niezasadne, gdyż w świetle art. 156 § 2 k.p.a. - tego rodzaju decyzje, przewidziane w art. 158 § 2 tego Kodeksu, wydaje się wówczas, gdy z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 nie stwierdzono nieważności decyzji. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której rozpatrywane jest stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). A taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić ponadto należy, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] roku, została uzasadniona w sposób zgodny z normą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W motywach tej decyzji organ orzekający dostatecznie wyjaśnił kwestię występowania kwalifikowanej niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161), a także art. 7 i 77 k.p.a. - wywodząc w tym względzie, iż zaskarżona nie narusza prawa w stopniu rażącym, przesądzającym o konieczności jej wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156, a następnie decyzję tę utrzymał w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.

B.C.