Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 172/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 3, art. 135, art. 141 par. 4, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.138 par. 2, art. 136, art. 15,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...]2011r. nr [...] w przedmiocie ekspertyzy o wpływie użytkowania urządzenia wodnego na grunty przyległe I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżącego kwotę 300zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta M. działając na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] orzekł o nałożeniu na J. T. obowiązku wykonania ekspertyzy, dotyczącej wpływu użytkowania stawu rybnego zlokalizowanego na działce nr [...]obr. ewid. M. gm. B. , na grunty przyległe, znajdujące się na działce nr [...] i [...] obr. ewid. M. gm. B., będących własnością S. G.o i M. G., zam. M. gmina B.. Starosta określił, iż przedmiotowa decyzja powinna zostać sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę techniczną i doświadczenie w sporządzaniu tego rodzaju ekspertyz i powinna przedstawiać oddziaływanie stawu zlokalizowanego na działce [...] obręb M., gm. B. na grunty sąsiednie znajdujące się na działce nr [...] i [...]obr. ewid. M. gm. B. przy założeniu maksymalnego piętrzenia wody w rzece M. zgodnego z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 26 lutego 2004 r. wydanym przez Starostę M. w sprawie znak: [...] . Dodatkowo ekspertyza powinna zawierać aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, sporządzoną przez uprawnionego geodetę przedstawiającą wszystkie urządzenia wodne zlokalizowane na działkach [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb M., gm. B. (tj. system drenarski, wloty, wyloty, mnichy, zastawki, rowy doprowadzające i odprowadzające oraz staw), a także maksymalną rzędną piętrzenia na rzece M. i zasięg cofki w trakcie piętrzenia wody oraz maksymalną rzędną lustra spiętrzonej wody w stawie. Starosta stwierdził ponadto, iż koszty sporządzenia ekspertyzy obciążają J. T., a jej wykonanie i przedłożenie organowi powinno nastąpić w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Starosta M. wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na J. T. posiadającego pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki M. obowiązku wykonania ekspertyzy, zgodnie z art. 133 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W toku postępowania organ ustalił, iż w latach 2005, 2006 i 2007 dochodziło do podtopień terenów przyległych do stawu należącego do J. T.. W kwietniu 2010 roku na działce nr 2/45 należącej do S. G. i M. G., obok stawu w okolicy wylotu drenarskiego nr 2 i 3 znajdowały się znaczne ubytki w roślinności uprawnej (rzepaku) na powierzchni około 100 m2. Na tej samej działce przy wylocie drenarskim nr 5 występowały ubytki roślinności uprawnej oraz silne zawilgotnienie gleby. W toku podejmowanych czynności, w wyniku przeprowadzonych oględzin, a także na podstawie protokołu z kontroli z dnia 25 kwietnia 2005 r., wyników kontroli przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. dnia 28 marca 2006 r. oraz na podstawie zdjęć fotograficznych z 2007 i 2010 r. organ ustalił, iż pola S. G. graniczące ze stawem w ich części położonej blisko stawu cechują się znacznym zwilgotnieniem i uboższą roślinnością w porównaniu z roślinnością na pozostałej częścią pola w dalszej odległości od stawu. W związku z miejscowymi podtopieniami S. G.i uzyskuje mniejsze plony w uprawie roślin, które jego zdaniem każdego roku są niższe o 20%. Organ ustali także zły stan techniczny urządzeń wodnych zlokalizowanych na działce [...] obręb M. oraz brak właściwego zabezpieczenia wylotów drenarskich przed migracją ryb w trakcie prowadzenia hodowli ryb oraz zamuleniem. Zdaniem Starosty z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż został naruszony interes S. G. w postaci pogorszenia stanu gruntów graniczących ze stawem z powodu ich podtapiania oraz zmniejszenia plonów osiąganych przy użyciu gruntów z powodu ich znacznego zwilgotnienia. Z uwagi na okoliczność, że podtopienia, ubytki w roślinności uprawnej oraz znaczne zwilgotnienie gleby występują w okolicy stawów J. T., zdaniem organu istnieje duże prawdopodobieństwo negatywnego ich wpływu na grunty przyległe. Zebrany materiał dowodowy w sprawie, nie pozwolił na definitywne stwierdzenie negatywnego wpływu stawów na te tereny i w tej sytuacji dopiero wykonanie ekspertyzy pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie czy stawy rybne zlokalizowane w miejscowości M. mają negatywny wpływ na tereny przyległe i czy w związku z tym istnieje konieczność zmiany pozwolenia wodnoprawnego dla potrzeb stawów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T. reprezentowany przez R. F. podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wszystkie przesłanki o których mowa w art. 133 ust 1 Prawa wodnego. Przede wszystkim nie wystąpiła zmiana sposobu użytkowania wód w regionie, a ponadto powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku naruszenia interesu osób trzecich, a nie jedynie podejrzenia takiego naruszenia. Ponadto odwołujący zarzucił, iż warunki jakie powinna spełniać ekspertyza są bezpodstawne i nieuzasadnione. W jego opinii ewentualna ekspertyza winna dotyczyć piętrzenia faktycznego jakie dotychczas było uzyskiwane i oznaczone bolcem na poziomie 66,58 m n.p.m. i jego skutków a nie hipotetycznego piętrzenia i jego ewentualnych skutków, nie w tej sprawie toczy się postępowanie administracyjne. Ponadto działki nr [...], nr [...]i nr [...], na których ma być przeprowadzona inwentaryzacja wszystkich urządzeń wodnych obejmują kilkadziesiąt hektarów gruntów rolnych. Odwołujący podniósł jednocześnie, iż z decyzji nie wynika dlaczego taka inwentaryzacja ma być przeprowadzona także na działce nr 15. Pełnomocnik J. T. wskazał, iż informacje na temat maksymalnej rzędnej piętrzenia na rzece M. i zasięgu cofki w trakcie piętrzenia wody oraz maksymalnej rzędnej lustra spiętrzonej wody w stawie zawiera operat wodnoprawny.

Odwołujący stwierdził również, iż nie do przyjęcia jest uzasadnienie merytoryczne i dowodowe domniemanego negatywnego oddziaływania stawów na tereny przyległe. Takie oddziaływanie nie występuje, gdyż maksymalnie możliwy do uzyskania poziom piętrzenia stawu wynosi 66,58 m n.p.m. gdy poziom terenu gospodarstwa S. G. sąsiadującego ze stawem wynosi 68,00 m. Ponadto nie przedstawiono dowodu świadczącego o stratach w zasiewach w wysokości 20%. Według odwołującego, Starosta przyjmuje za fakt negatywnego oddziaływania stawów na wysokość plonów i ubytków w zasiewach biorąc pod uwagę wynik oględzin w terenie w kwietniu 2010 roku, jednocześnie nie przyjmując do wiadomości, że zasiewy rzepaku i pszenicy zostały wykonane jesienią 2009 r. a staw nie był napełniany od jesieni 2008 - praktycznie do przeglądu wiosennego 2010 r.

Zdaniem odwołującego, Starosta nie traktuje równoprawnie stron postępowania. Jest podatny na sugestie S. G. i zmierza do cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie stawów nie czekając na wykonanie przez J. T. wszystkich wymogów zawartych w tym pozwoleniu wodnoprawnym.

Postanowieniem z dnia 18 października 2010 r. wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 23 § 2 i 3 oraz art. 123 k.p.a. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.do prowadzenia sprawy z odwołania J. T. na decyzję Starosty M. z dnia [...] września 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału należy uznać, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi naruszenie interesów osób trzecich poprzez podtopienie gruntów należących do S. G..

Jednocześnie, powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w S. w dniu 28 marca 2006 r. w zakresie korzystania z wód rzeki M., utrzymania wód i urządzeń wodnych związanych z tym korzystaniem oraz przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym dla potrzeb wyżej wskazanych stawów rybnych oraz treść decyzji Starosty M. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], organ II instancji stwierdził, iż nie bez znaczenia w niniejszej sprawie wydaje się zmiana wysokości piętrzenia określona w pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego - stawu rybnego w miejscowości M. (decyzja Wojewody Gorzowskiego z dnia [...]1984 r., znak: [...]).

Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z uwagi na podniesione w odwołaniu argumenty strony skarżącej stwierdzającej, iż:

- ewentualna ekspertyza winna dotyczyć piętrzenia faktycznego jakie dotychczas było uzyskiwane i oznaczone bolcem na poziomie 66,58 m n.p.m. i jego skutków, a nie hipotetycznego piętrzenia i jego ewentualnych skutków,

- brakuje uzasadnienia dotyczącego inwentaryzacji wszystkich urządzeń wodnych na działce nr [...],

- maksymalna rzędna piętrzenia na rzece M. i zasięg cofki w trakcie piętrzenia wody stanowi zawartość operatu wodnoprawnego,

- maksymalna rzędna lustra spiętrzonej wody w stawie stanowi zawartość operatu wodnoprawnego,

należy zgodzić się z odwołującym, że zakres przedmiotowej ekspertyzy rodzi wątpliwości.

Organ I instancji powinien zatem ponownie rozważyć zakres ekspertyzy biorąc pod uwagę m.in. zakres oddziaływania stawu przy maksymalnej rzędnej piętrzenia oraz "faktycznej" rzędnej piętrzenia 66,58 m n.p.m. oraz możliwość wykorzystania w ekspertyzie istniejących dokumentów stanowiących część operatu wodnoprawnego. Dopiero ekspertyza zawierająca niezbędne dane pozwoli w sposób prawidłowy ustalić zasięg oddziaływania stawu rybnego na grunty sąsiednie, a także stwierdzić jak piętrzenie wpływa na nieruchomości S. i M. G. oraz czy zachodzi konieczność ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego.

S. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie przepisu art. 7 i art 77 . k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego, naruszenie przepisu art. 138 ust. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz naruszenie przepisu art. 133 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowania pozwalające na uznanie, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na zastosowanie tego przepisu w zakresie nałożenia na podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku wykonania ekspertyzy.

Skarżący podniósł, iż wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 23 marca 2010 r. na działce nr [...] obręb M. organ I instancji stwierdził m.in. zły stan techniczny urządzeń wodnych oraz brak właściwego zabezpieczenia wylotów drenarskich przed migracją ryb. Powyższe okoliczności wskazują na wystąpienie zasadniczych różnic pomiędzy stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, a stanem faktycznym istniejącym w momencie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania ekspertyzy. Niezrozumiałe zatem jest twierdzenie organu II instancji o braku uzasadnienia dla inwentaryzacji wszystkich urządzeń wodnych, gdyż w okresie od grudnia 2003 r. (data sporządzenia operatu) do dnia żądania sporządzenia ekspertyzy stan faktyczny mógł ulec zmianie, co potwierdza stan urządzeń istniejący w momencie przeprowadzania oględzin. Zdaniem skarżącego ekspertyza powinna uwzględniać aktualne maksymalne rzędne piętrzenia i lustra spiętrzonej wody. Nie zrozumiałym jest również twierdzenie organu II instancji, iż ekspertyza powinna dotyczyć piętrzenia faktycznego jakie dotychczas było uzyskiwane i oznaczone bolcem na poziomie 66,5 m n.p.m. i jego skutków, a nie hipotetycznego piętrzenia i jego ewentualnych skutków. Skoro pozwolenie wodnoprawne wyznacza granice uprawnień właściciela stawu to tym bardziej zakres ekspertyzy powinien uwzględniać skutki dopuszczalnych prawem działań właściciela stawu. W innej sytuacji zwiększenie wysokości piętrzenia do wysokości odpowiadającej granicy pozwolenia rodziłoby konieczność sporządzania kolejnej ekspertyzy. Skarżący podniósł również, iż informacje zawarte w operacie wodnoprawnym są dość lakoniczne i nie odzwierciedlają zakresu ekspertyzy.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalanie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż obawy skarżącego, że ekspertyza powinna dotyczyć piętrzenia faktycznego jakie dotychczas było uzyskiwane i oznaczone bolcem na poziomie 66,5 m n.p.m. i jego skutków, a nie hipotetycznego piętrzenia i jego ewentualnych skutków, są nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nakazując organowi I instancji rozważenie zakres ekspertyzy biorąc pod uwagę m.in. oddziaływanie stawu przy maksymalnej rzędnej piętrzenia oraz "faktycznej" rzędnej piętrzenia 66,58 m. n.p.m., miał na M., że oprócz oddziaływania stawu przy maksymalnej rzędnej piętrzenia należy przeanalizować, czy nie należy zobowiązać także do przedstawienia a zakresu oddziaływania stawu przy rzędnej 66,58 m n.p.m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Ta ostania okoliczność, jest o tyle istotna, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie obszerna nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, obejmująca między innymi art. 138 § 2 k.p.a.

Stąd tez zauważyć na wstępie należy, iż wszystkie powoływane w dalszej części niniejszego uzasadnienia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przytaczane i analizowane będą w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga jest uzasadniona.

Za trafny uznać należy wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, które to rozstrzygnięcie może być tożsame z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rozstrzygające sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie od organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. tylko w razie, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną: uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna jest wydawana zatem wtedy, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.

Przyjęty w k.p.a. model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zaś należy, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wymaganiom tym nie sprostał.

Organ II instancji rozpoznał bowiem najdalej idący zarzut odwołania i prawidłowo wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału należy uznać, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi naruszenie interesów osób trzecich poprzez podtopienie gruntów należących do S. G., a jednocześnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji nie wskazał przy tym na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w tym w szczególności nie wskazał jakie okoliczności faktyczne winny być przez organ I instancji ustalone, względnie jakie winny zostać przeprowadzone dowody przeprowadzone ograniczając się jedynie do wskazania na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy pod kątem argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu.

Organ odwoławczy wbrew jednoznacznej treści ówcześnie obowiązującego art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przerzucił zatem na Starostę M. konieczność ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu sytuując się nie w pozycji organu rozpoznającego sprawę co do istoty, lecz jedynie w pozycji kontrolera poprawności działania organu I instancji. Podkreślić zaś należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. nie wynika aby zachodziła potrzeba jakiegokolwiek uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Zawarte w pisemnych motywach decyzji krytyczne uwagi maja przy tym charakter jedynie wątpliwości i odnoszą się wyłącznie do dokonanej przez organ I instancji oceny zebranego materiału pod kątem zakresu ekspertyzy, której wykonania obowiązek nałożono na J. T..

Reasumując podkreślić trzeba, iż nie jest przesłanką uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji potrzeba ponownego rozważenia sprawy w świetle zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w odwołaniu, albowiem rozpoznanie tych zarzutów, o ile nie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jest zadaniem organu odwoławczego. W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji (nawet jak w niniejszej sprawie w sposób niestanowczy), nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2009 r., sygn. II OSK 1441/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi, w tym w szczególności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P.postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., organ odwoławczy powinien jeszcze raz rozpatrzeć odwołanie i wydać w sprawie decyzję, mając jednak na uwadze upływ czasu (co może skutkować zmianą stanu faktycznego sprawy), jaki minął od daty wniesienia odwołania oraz zmianę przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. zaistniałą z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd zauważa, iż w toku prowadzonego postępowania organ II instancji winien nadto wyjaśnić pominiętą dotąd okoliczność, to jest prawidłowość reprezentowania J. T. w toku postępowania przed organem I instancji przez pełnomocnika R. F., w sytuacji, gdy jedyne znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo dla wyżej wymienionego wystawione zostało w dniu 23 listopada 2010 r., a więc już w toku postępowania odwoławczego, a jego treść jest niejasna, albowiem dotyczy ono występowania cyt. "w postępowaniu odwoławczym przed Starostwem Powiatowym w M.", w sytuacji gdy Starosta M. był w sprawie organem I instancji, a nie organem odwoławczym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylającą decyzję organu Im instancji i przekazująca sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie procesowy i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane".