Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3b, art. 48 ust. 1-3, art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 19a lit. e
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 978/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 978/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 28 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB" lub "organ I instancji") wydał decyzję nr [...] nakazującą Spółce rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej na dachu wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w W. Spółka przedstawiła PINB dokumentację dotyczącą inwestycji, jednakże bez zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez decyzji o warunkach zabudowy i nie uzupełniła jej we wskazanym przez organ terminie. PINB uzasadnił podjętą decyzję tym, że Spółka nie uzyskała pozwolenia na budowę stacji bazowej mimo, iż przeprowadzona inwestycja w postaci wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uzyskania takiej decyzji.

Kolejno w wyroku wskazano, że Spółka złożyła odwołanie od decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. zarzucając niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Spółka wywodziła, że PINB w decyzji nie wskazał jednoznacznie zakresu i rodzaju urządzeń, które miałyby podlegać rozbiórce i tym samym uniemożliwił wykonanie decyzji, a jej uzasadnienie nie odpowiadało standardom określonym w procedurze administracyjnej i nie wskazywało w wystarczającym stopniu przyczyn nałożenia obowiązku rozbiórki stacji bazowej.

Następnie sąd pierwszej instancji podniósł, że [...] lutego 2018 r. MWINB powołaną na wstępie decyzję utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb). W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 48 ust. 3 uPb determinuje rozstrzygnięcie organu administracyjnego w przypadku nieprzedstawienia dokumentów wymaganych tym przepisem. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka wykonała roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej i nie jest możliwe zwolnienie tego przedsięwzięcia inwestycyjnego spod reglamentacji uPb. MWINB powołał się na wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14, w którym stwierdzono, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wojewódzki wyjaśnił również, że urządzenia budowlane nie związane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, służące innym celom, stanowią odrębne obiekty budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt usytuowania na dachu stacji bazowej, nie może wpływać na zmianę tej kwalifikacji. Ponadto MWINB wskazał, że wykonanie nośnika oraz instalację na nim urządzeń telekomunikacyjnych stanowi szerszy zakres robót niż instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 978/18 przywołano, że Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję MWINB, w której wniosła o jej uchylenie w całości i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowień wydanych w sprawie.

Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. K.p.a. (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazowej, w wyniku czego, organ II instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy oraz naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 3 pkt 3 uPb poprzez jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit b uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie przy ul. [...] w W. urządzeń o wysokości poniżej 3 m, to jest antenowych konstrukcji wsporczych wraz z innymi urządzeniami nie stanowi instalowania urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb;

3. art. 3 pkt 3 uPb, art. 29 ust. 2 pkt 5 uPb oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb, a także § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864, rozp. MI 2005), poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że realizacja inwestycji w postaci każdego masztu antenowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

4. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowych ustaleń faktycznych organu II instancji, wskazanie przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez Spółkę oraz wyjaśnienia zasadności zastosowania przepisu uznanego na podstawę prawną w sprawie;

5. art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalacja urządzeń dokonana przez Spółkę stanowiła budowę obiektu budowlanego i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;

6. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 K.p.a., tj. zasady zaufania do władzy publicznej;

7. art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b, a także § 3 pkt 2 i 9 uPb;

8. art. 48 ust. 1 i 2 uPb, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o "ten przepis’, w przypadku gdy przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie, które nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

9. art. 48 ust. 3 uPb poprzez zastosowanie i nałożenie obowiązków w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez Spółkę nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego;

10. art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy drugi raz przez organ II instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu I instancji;

11. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności;

12. art. 7a w zw. z art. 7b K.p.a. polegające na tym, że MWINB powinien rozważyć zastosowanie w sprawie zarówno zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a) jak i zasady adekwatności wyrażonej w art. 7b K.p.a.

MWINB wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1, 2 i 3 uPb. Skoro bowiem skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, to obowiązkiem PINB było wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Niezbędne jest bowiem w takim stanie rzeczy podjęcie przez organ czynności, które doprowadziłyby do uznania istniejącego obiektu za zrealizowany zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c Ppsa w związku z wymienionymi w dalszej treści skargi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt. 19a lit. e) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb, w szczególności poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowaniem w oparciu o art. 48 uPb;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organy przeprowadziły w sposób wystarczający postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, w wyniku czego WSA w Warszawie zaakceptował naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

c. art. 3 § 1 Ppsa, art. 151 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu za prawidłowe działanie organu w sytuacji, gdy z powodu błędnych ustaleń poczynionych przez organy postępowanie doprowadziło do nakazaniu rozbiórki urządzeń posadowionych na istniejącym obiekcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa;

d. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej "Pusa") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy obu instancji WSA w Warszawie nie uchylił ich decyzji;

e. art. 141 § 4 Ppsa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań, co do interpretacji przepisów prawa budowlanego, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb przez błędną jego wykładnię w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez Spółkę polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 m; WSA przyjął więc wadliwie, że instalacja urządzeń o wysokości poniżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie, wymagała uzyskania dodatkowych pozwoleń, gdyż w ocenie tego sądu działania, których dotyczy sprawa nie znajdują w kręgu działań objętych dyspozycją normy art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b uPb;

b. art. 48 ust. 1-3 uPb, poprzez zastosowanie, czyli prowadzenie postępowania w oparciu o "ten przepis" w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nie jest obiekt budowlany, a postępowanie dotyczy instalowania urządzenia na istniejącym obiekcie i nie doprowadziło do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia, jak również nie dostrzeżenie, że roboty prowadzone przez Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagały uprzedniego zgłoszenia budowlanego,

c. art. 3 pkt 3 uPb, art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb, a także § 3 pkt 2 i 9 (w skardze kasacyjnej brak wskazania aktu normatywnego – uwaga Sądu) poprzez błędne utożsamienie urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb z pojęciem urządzeń budowlanych, gdy uPb nie wymaga, aby urządzenia o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15, były urządzeniami budowlanymi zdefiniowanymi przez tę ustawę.

Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi;

3. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych;

4. rozpoznanie "skargi" na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie rozwijając podstawy kasacyjne podniesiono, że art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb wynika, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych sytuacjach dokonania zgłoszenia. Jeżeli więc nie jest wymagane pozwolenie na budowę do wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, których sprawa dotyczy, i równocześnie nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia (urządzenia niższe niż 3 metry), to nie ma zastosowania w takim przypadku art. 48 ust. 1 uPb, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdza, że skoro, jak zarzucono w odwołaniu, instalacja urządzenia na istniejącym obiekcie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ani dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPb), to zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 tej ustawy jest niedopuszczalne. Wskazano, że "przepis ten" dotyczy bowiem rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast instalowanie urządzeń, o czym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb, wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, o ile jest to wymagane stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - a skoro urządzenia zainstalowane na budynku nie mają więcej niż 3 m, to również tryb zgłoszeniowy nie jest wymagany.

Skarżąca kasacyjnie zauważa, że MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, który uznał, że przedmiotowe urządzenia znajdują się na dachu budynku (obiektu budowlanego) i nie mają wysokości przekraczającej 3 m. W zakresie wyjaśnienia trybu realizacji tego montażu Spółka wskazuje, że z uwagi na fakt, iż wysokość urządzeń nie przekracza 3 m, zostały one zamontowane w trybie zgodnym z art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPb tj. wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń do 3 m na obiektach budowlanych które nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę, ani dokonywania zgłoszenia.

Pismem z 28 grudnia 2021 r. pełnomocnik Spółki jej imieniem zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy (art. 182 § 2 Ppsa).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów.

A. Po pierwsze, nie jest uzasadniona podstawa odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. To zaś, że Spółka nie zgadza się z wyrażonymi w tym uzasadnieniu wyroku ocenami co do wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, względnie ma inną – niż sąd pierwszej instancji – ocenę poprawności postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, w żadnym razie nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Po drugie, nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa. Przywołane przepisy ograniczają się do wskazania, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki wskazane w ustawie (tj. w Ppsa – uwaga Sądu), a ta kontrola obejmuje orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, a ponadto, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest co do reguły pod względem zgodności z prawem. WSA w Warszawie oddalając skargę stosował środek przewidziany w Ppsa, dokonał kontroli działalności administracji publicznej, skoro rozpoznał skargę na decyzję administracyjną, to zaś, że Spółka nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji w aspekcie zastosowania przepisów prawa materialnego, w żadnym razie nie dowodzi, że w sprawie zastosowano inne kryterium kontroli zaskarżonej decyzji, niż kryterium zgodności z prawem.

C. Po trzecie, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa, zarzuty naruszenia których zostały w skardze kasacyjnej sformułowane, mają naturę ogólną i wynikową, związane są z treścią wyroku sądu administracyjnego, odpowiednio – uwzględniającego skargę na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w całości lub w części, lub oddalającego skargę, w tym przypadku przedmiot skargi nie ma znaczenia.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Oddalając skargę w przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki stosował art. 151 Ppsa uznając wniesiony środek zaskarżenia za nieuzasadniony, nie stosował zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Zarzut przeto ich naruszenia tylko wówczas byłby uzasadniony, gdyby skuteczne okazałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów, podniesione w skardze kasacyjnej.

D. Po czwarte, nie są skuteczne zarzuty braku uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji uchybienia przez orzekające organy przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom Spółki w sprawie przeprowadzono dostateczne postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło ustalić stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniono zresztą tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, nie wskazano w czym Spółka upatruje deficytu postępowania dowodowego, jakich to dowodów i środków dowodowych nie przeprowadzono, aby w sposób wyczerpujący wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje, że istota środka odwoławczego koncentruje się wokół zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

E. Istota sprawy, co zresztą wynika z uzasadnienia podstaw kasacyjnych, ogniskuje się wokół zarzutów naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb oraz art. 3 pkt 3 uPb. Spółka wywodzi, powołując się na pierwszy z tych przepisów, że podjęte przez nią roboty budowlane były zwolnione z obowiązku uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, nadto nie stanowiły budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. Stanowisko takie, obszernie prezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Wedle przywołanego przepisu przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. wolnostojące maszty antenowe, wyliczenie budowli dokonane w cyt. przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. W świetle nie zakwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania stwierdzono, że inwestor w styczniu-lutym 2017 r. wybudował stację bazową telefonii komórkowej na dachu budynku wielorodzinnego, uprzednio nie uzyskując pozwolenia na budowę, ani nie dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilającą w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 uPb. Sąd w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, wedle którego "Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb" (por. wyrok NSA z 2 września 2020 r., II OSK 1049/20, LEX nr 3061866). Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko, że stacja bazowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli ma swoje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1389/16; 17 maja 2019 r., II OSK 1685/17; 11 lutego 2016 r., II OSK 1429/14; 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17; 19 stycznia 2018 r.; II OSK 848/16; 26 czerwca 2020, II OSK 3991/19; CBOSA.nsa.gov.pl), którego kierunek podziela Sąd Naczelny w tym składzie.

F. Inwestycja Spółki sprowadzała się do przeprowadzenia takich robót budowlanych, w wyniku których powstała samodzielna, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem, na dachu którego zlokalizowano ów obiekt budowlany, całość techniczno-użytkowa, co wskazuje na prawidłowość zakwalifikowania jej jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem techniczne związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 ustawy). Stacja ta stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb, zgodnie z którymi odpowiednio: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" oraz "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa (...) i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych", była prawidłowa. W judykaturze (wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., II OSK 2245/17, CBOSA.nsa.gov.pl) zasadnie zauważono, że pojęcie "instalacji" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 uPb). Natomiast ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 uPb). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 cyt. wyż. przepisu), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Stosownie więc do art. 29 ust. 2 pkt 15 uPb nie stanowiły obiektów budowlanych anteny, zaliczone do urządzeń, których instalowanie na obiektach budowlanych nie wymagało pozwolenia na budowę, z wyjątkiem obowiązku zgłaszania właściwemu organowi zamierzenia polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 metrów (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb). Podzielając powyższy wywód przyjdzie uznać, że zrealizowana przez Spółkę inwestycja nie mogła być uznana za urządzenie zainstalowane na dachu budynku, gdyż stanowiła ona całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów (urządzeń technicznych) umieszczonych na budynku, a w konsekwencji należało uznać ją więc za budowlę, której realizacja musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.

G. W tych okolicznościach nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 48 ust. 1-3 uPb. Trafnie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skoro skarżąca wykonała roboty budowlane, na które winna legitymować się uprzednio pozwoleniem na budowę, uzasadnione było umożliwienie przez organ powiatowy nadzoru budowlanego przeprowadzenie ich legalizacji, jako samowoli budowlanej, w trybie art. 48 uPb. Legalizacja taka jest uprawnieniem inwestora, z którego to uprawnienia Spółka nie skorzystała, nietrafnie wywodząc, że nie popełniła samowoli budowlanej. Tym samym skoro wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniosło skutku w postaci doręczenia organowi nadzoru budowlanego wymaganych przepisami uPb dokumentów, a brak ich przedstawienia wynikał z zajętego przez inwestora stanowiska negującego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wydany w sprawie nakaz rozbiórki prawidłowo został zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji jako zgodny z prawem.

H. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty odnoszące się do przeprowadzania pomiarów oddziaływania pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez zrealizowaną stację bazową telefonii komórkowej, jak również obszerne przywoływanie fragmentów różnych orzeczeń sądów administracyjnych, mających wspierać prezentowaną w skardze kasacyjnej argumentację odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Uwagę tę w szczególności należy odnieść do przywoływanego wyroku II SA/Kr 1107/16, który – jak wynika z dostępnych powszechnie danych – został uchylony wyrokiem NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 596/17 (CBOSA.nsa.gov.pl), a skargę Spółki w tej sprawie oddalono.

I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.