Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 7/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a, art. 11b, art. 11e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skarg B. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargi oddala


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 7/13

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r., działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 b, art. 11 d, art. 11 f, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) na wniosek z dnia 30.09.2009r., znak: MZDIWO/RPDJ7O41/17/82/05-09 uzupełniony pismem z dnia 03.11.2009r., znak: MZDiWP/RPD/7041117194105-09, Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: Ż., M., Z. wraz z przebudową ronda im. G. w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie miasta K. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności uwzględniając argumenty wnioskodawcy przemawiające za koniecznością szybkiego rozpoczęcia prac związanych z przedmiotową inwestycją.

Organ wskazał, iż za szybką realizacją inwestycji przemawia ważny interes społeczny, przejawiający się w konieczności ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz interes ekonomiczny i gospodarczy. Wojewoda [...] wskazał, iż pilna realizacja przedsięwzięcia zapewni poprawę bezpieczeństwa dla ruchu samochodowego, jak i pieszego m.in. poprzez wybudowanie przejść pod planowanymi ciągami komunikacyjnymi, podniesie jakość systemu komunikacyjnego, a także usprawni płynność ruchu pojazdów w centrum miasta.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: I. W., S. W., B. B., W. C., M. C., E. S., M. M., J. M., Œ[...] Zrzeszenie Transportu i Usług w K., T. S. I. K. pw. Œw. J., oraz Centrum Motoryzacyjne P. K. Sp. z o.o.

W odwołaniach został zawarty również wniosek o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji Wojewody Œ[...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury odmówił wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji.

Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w części przedmiotową decyzję Wojewody Œ[...] i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymując ww. decyzję w mocy.

Jak zauważył Minister Infrastruktury w kontrolowanej decyzji, kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad ulegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (wyrok NSA z 12 maja 006 r., sygn. akt IIOSK818/05),

Mając na uwadze, iż rozbudowa ulicy K. nie jest integralnie powiązana

rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] (nie znajduje się w jej ciągu), organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zawarty w punkcie 1 zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego zapis, którym wskazano numery działek ewidencyjnych, objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, ustalając w jego miejsce nowy zapis, wyłączający z zakresu przedsięwzięcia nieruchomości przeznaczone pod zabudowę ulicy K., tj. działki o nr ewid.: [...],[...],[...],[...] oraz po dokonanym podziale - działkę nr [...], jako tę część nieruchomości nr [...], której przejęcie nie jest niezbędne do realizacji inwestycji. Wyłączając z zakresu inwestycji ww. działki Minister Infrastruktury zatwierdził, w miejsce uchylonych załączników mapowych, nowe załączniki, jak również załącznik nr 4a, zawierający opis zmian polegających na wyłączeniu z projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody [...] terenu przeznaczonego pod rozbudowę ulicy K. W pozostałym zakresie organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej zakwestionowania. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w ramach kompetencji wynikających z art. 136 kpa.

Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego, Minister Infrastruktury stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, ze zm.).

Przedmiotowy projekt, zdaniem organu jest przeze wszystkim zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 t\, Nr 25, poz. 150), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o opinię co do potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz co do jego ewentualnego zakresu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], organ ten stwierdził, iż dla przedmiotowego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba sporządzenia ww. raportu.

Inwestor przy piśmie z dnia 2 października 2008 r., przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko - Aneks z 1 października 2008 r. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski.

W ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono m.in. iż planowana inwestycja nie koliduje z terenami objętymi ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Ponadto wskazano, iż z uwagi na prognozowane dotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji, na obecnym etapie przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania. Planowana inwestycja w żadnym miejscu nie będzie kolidować z obszarami europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000.

Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało również, przed wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnione z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K., który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., określił warunki realizacji omawianej inwestycji drogowej w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy do wniosku Inwestor załączył także:

- pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 25 listopada 2008 r., znak: [...], informujące, że w granicach obszaru objętego inwestycją nie znajdują się tereny górnicze dla złóż kopalin podstawowych i pospolitych;

- pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 4 listopada 2008 r., znak: [...], wskazujące, iż przedmiotowa inwestycja nie podlega zaopiniowaniu przez ww. organ, gdyż nie będzie wykonywana na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią ani nie obejmuje wykonania urządzeń wodnych;

- pismo Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych w K. z dnia 22 czerwca 2009 r., znak: Nr [...], pozytywnie uzgadniające planowane zamierzenie. W przedmiotowej opinii wskazano jednak, iż dla realizacji ww. inwestycji wymagana jest zgoda do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wydana przez PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w L.;

- pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w której nie wzniesiono uwag co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną pouczył prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda pismem z dnia 24 listopada 2009 r., zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy pozostałe strony .postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów gmin oraz stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu - załącznik nr 1 stanowiący integralną część decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału w skali 1:1000, będące załącznikiem nr 2). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany (załącznik nr 4). W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] (załącznik nr 3), jak również działki czasowo zajęte na okres realizacji inwestycji (załącznik nr 6). Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Po przeprowadzonym postępowaniu w ramach art. 136 kpa organ odwoławczy, uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, w zakresie nie obejmującym ulicy K. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które Inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji. Wynika z niej, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w centrum miasta K. tj. w okolicach dworca PKP, PKS, do ulicy J. na północy i obejmuje budowę węzła drogowego między ulicami: Ż., M., Z. wraz z budową ulicy Ż. na odcinku od ulicy C. do ulicy M., przebudowę ulicy Z. na odcinku od ulicy M. do ulicy J. oraz przebudowę Ronda im. G..

Organ odwoławczy wskazał, iż w ustawowym pojęciu budowy drogi, określonym w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, mieści się wykonywanie połączenia między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także odbudowa tego połączenia oraz jego rozbudowa. Przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy węzła drogowego u zbiegu ulic: Ż., M., Z. wraz z przebudową ronda im. G." w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie miasta K. Przepis art. llf ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy statuuje możliwość określenia przez właściwy organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku przebudowy dróg innych kategorii w ramach realizacji przedsięwzięcia "głównego". Powyższe może wynikać z kolizji lub sposobu włączenia budowanej drogi do sieci istniejących dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ I instancji działał sprzecznie ze wskazanym wyżej przepisem ustawy, obejmując, w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej, w punkcie I kontrolowanej decyzji, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...] obręb 0010 m. K., w celu rozbudowy ulicy K., posiadającej status drogi gminnej. Przy czy, w decyzji organu I instancji, w której wskazano zakres projektowanej inwestycji, brak jest zapisu stanowiącego o rozbudowie ulicy K.

Organ odwoławczy zauważył, iż ulica K. nie znajduje się w ciągu ww. drogi wojewódzkiej nr [...]. W stosunku do przedmiotowej ulicy nie zastała nawet ustanowiona konieczność dokonania przebudowy, jako że w żaden sposób nie koliduje ona z wnioskowaną inwestycją. Tym bardziej więc nie znajduje uzasadnienia wskazana w załączniku mapowym do kontrolowanego rozstrzygnięcia rozbudowa ww. ulicy jako integralnie powiązanej z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...].

Wskazując na art. 11a ustawy Minister wskazał, iż organem właściwym do orzekania w przedmiocie rozbudowy ulicy K., będącej drogą gminną, usytuowaną poza ciągiem drogi wojewódzkiej, jest Prezydent Miasta K., a nie Wojewoda [...].

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i B. B. domagając się jej uchylenia.

M. M. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193. poz. 1194, z późn. zm.), przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

skarżący podniósł, iż wskutek nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności poniósł niepowetowaną szkodę, poprzez ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, którą oszacował na 400 tysięcy złotych,

- skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 kpa bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane nie na adres znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, ale na adres wskazany w wykazie sporządzonym przez organ I instancji, w którym figuruje nieaktualny adres skarżącego,

- Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie błędnie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu I instancji jedynie w zakresie ulicy K., skoro zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje również inne drogi gminne.

Skarga podnosi także , iż decyzja organu 1 instancji została wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego tj. Pana P. W., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., który nie jest inwestorem omawianego przedsięwzięcia.

Skarżący zwrócił także uwagę, iż inwestor, składając przed organem II instancji nowy projekt, nie przedłożył nowych uzgodnień i warunków realizacji przedsięwzięcia, które winien był uzyskać od odpowiednich organów.

- B. B. w skardze skierowanej do Sądu wniosła o

złożenie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o zbadanie zgodności:

1) art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2) § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

3) art. 49 kpa w połączeniu z procedurą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca kwestionuje prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] dla celów budowlanych, wskazując jednocześnie ,iż decyzja wywłaszczeniowa z 1973r. nie wywołała żadnych skutków prawnych i to ona jest jej prawna właścicielką. Podnosi nadto, iż na skutek zaskarżonej decyzji działka nr ew. [...] pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie kwestionuje zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Sąd zauważa, iż wbrew zarzutom skargi postępowanie dowodowe organu w sposób wyczerpujący doprowadziło do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), a w jego trakcie wyczerpująco zebrano i rozpatrzono w cały materiał dowodowy. Sąd zauważa też, że na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.)

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Jak wynika z analizy akt sprawy przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

W decyzji o zezwoleniu na realizację w zakresie dróg publicznych nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które ujęte zostały w liniach rozgraniczających teren ustalonych omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą uostatecznienia się tej decyzji, staną się przedmiotem własności innego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zatem zachodzi tu konieczność stosowania ustawy specjalnej, bo dzięki temu realizowane będzie zamierzenie-cel ustawodawcy tj. uproszczenie i przyspieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy drogi.

Należy więc podkreślić, iż art. 99 oraz 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w sprawie niniejszej zastosowania wobec odrębnego uregulowania w ustawie szczególnej jaką jest ustawa dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu obu skarg o zasadności nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności należy wskazać, iż kwestia ta została przez organy należycie uzasadniona a zaprezentowana w tej mierze argumentacja jest przekonywująca. Realizacja przedsięwzięcia ma zapewnić poprawę bezpieczeństwa dla ruchu samochodowego, jak pieszego. Stosownie do art. 108 § 1 k.p.a., organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1, wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji. Ponieważ art. 108 przewiduje wyjątek od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być poddawane ścisłej wykładni (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06, LEX nr 266225).

Należy jednak zauważyć, iż literalna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 tej ustawy od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

- Odnosząc się do zarzutów skargi M. M. wskazać należy co następuje:

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji zaś wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej czyni zadość zasadzie merytorycznego orzekania przez organy w obu instancjach.

Norma art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy statuuje możliwość określenia przez właściwy organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku przebudowy dróg innych kategorii w ramach realizacji przedsięwzięcia "głównego". Powyższe może wynikać z kolizji lub sposobu włączenia budowanej drogi do sieci istniejących dróg publicznych. Słusznie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji wadliwie , w punkcie I, obejmuje liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] oraz [...] obręb 0010 m. K., w celu rozbudowy ulicy K., posiadającej status drogi gminnej nie znajdującej się w ciągu drogi wojewódzkiej i w tym zakresie wydał decyzję reformatoryjną.

Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia przez organ odwoławczy z zakresu analizowanej inwestycji innych ulic o kategorii dróg gminnych( wymienionych przez skarżącego), należy zauważyć, iż wskazane przez Skarżącego drogi są częściami skrzyżowań, stanowiąc wloty, wyloty jak również odcinki przeplatania, zespalając przedmiotowy układ drogowy w jedną integralną całość. Elementem spójnym , co podkreślił organ odwoławczy, jest także projektowane liczne uzbrojenie, związane z funkcjonowaniem przebudowanego układu komunikacyjnego.

- Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi M. M. co do braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego przez organ odwoławczy rozwiązania drogowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 72 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227 ),wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym:

- a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne

- - które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Akta postępowania administracyjnego organu I instancji potwierdzają , iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało na nazwisko skarżącego wysłane na adres K. ul. K. [...], (pod którym skarżący nie zamieszkuje od kwietnia 2008r.) zamiast pod adres K. ul. A. [...] wynikający z aktualnego wypisu z rejestru gruntów. Nie ulega jednak wątpliwości, iż skarżący otrzymał decyzje organu I instancji ( wg twierdzeń strony wszedł w jej posiadanie) od której złożył w terminie odwołanie w więc skorzystał z prawnej możliwości ochrony swoich praw.

Należy także przypomnieć, iż zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie w formie obwieszczeń zamieszczonych w urzędzie organu, który wydał decyzję, jak również w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana inwestycja, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Wojewoda [...] dopełnił wskazanego obowiązku, zawiadamiając o wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K., Urzędzie Miasta K., na stronach internetowych tych Urzędów, a także w lokalnym wydaniu "Gazety Wyborczej".

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jednak skarżący nie wykazał , iż naruszenia art. 10 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy a jedynie takie naruszenia przepisów postepowania stanowi podstawę uchylenia przez Sąd decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa.

Mając na uwadze zarzut skargi, iż decyzja organu 1 instancji została wydana na rzecz podmiotu nieuprawnionego tj. Pana P. W., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., który nie jest inwestorem omawianego przedsięwzięcia należy wyjaśnić, iż w aktach postepowania administracyjnego wraz z wnioskiem o wydanie decyzji przez Wojewodę [...] znajduje się pełnomocnictwo udzielone P. W.- Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w K. przez Prezydenta Miasta K. do występowania w jego imieniu w niniejszym postępowaniu. Nietrafnym więc jest zarzut, iż decyzja została wydana na wniosek podmiotu nie będącego inwestorem , co zdaniem skarżącego może wyczerpywać dyspozycje art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Artykuł 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi. W mieście K. zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ww. ustawy jest Zarząd Dróg Miejskich, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi. Analiza powołanych przepisów nasuwa wniosek, iż Zarząd Dróg Miejskich w K. jest jednostką organizacyjną miasta K., wykonującą zadania Prezydenta, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

W odpowiedzi na zarzuty skargi B. B. Sąd wskazuje, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012r. w sprawie sygn. akt 4/10 orzekł, że :

1. Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Odnośnie wniosku zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 49 kpa w połączeniu z procedurą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z Konstytucją RP Sąd zauważa, iż stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, lex nr 236849). Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa -stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku- mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09, lex nr 549455). Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 49 kpa z Konstytucją RP nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

Nie budzi wątpliwości Sądu konstytucyjność stosowania art. 11f ust 3 specustawy w związku z art. 49 kpa. Przy czym gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a.( vide wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011r., II OSK 234/11).

Należy także zauważyć, iż w odniesieniu do działki nr [...], prowadzone jest przed Ministrem Infrastruktury postępowanie, z wniosku skarżącej, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1972 r., znak: [...] o wywłaszczeniu z nieruchomości o powierzchni 2390 m2 położonej w K. przy ulicy Ż., ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. pod nr hip. 411 oraz części nieruchomości o pow. 896 nr oznaczonej nr [...] na planie sporządzonym w 1971 r. przez Miejską Pracownię Geodezyjną w K., przyjętym do ewidencji Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. za nr [...] w dniu [...] sierpnia 1971 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie nie zostało zakończone ( na chwilę orzekania przez Sąd zapadła decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ww decyzji).

Jak wyjaśnił organ odwoławczy działka o powierzchni 0,1687 ha, oznaczona w wypisie z rejestru gruntów z dnia 6 sierpnia 2009 r., numerem ewidencyjnym [...], odpowiada części działki nr [...]w Księdze Wieczystej nr KI [...] o pow. 0,2390 ha, a różnica powierzchni 0,0897 ha stanowi działkę o nr ewid. [...]. Organ zasadnie także wskazał, iż stosownie do art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), w razie zaistnienia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sprostowanie winno nastąpić, na wniosek właściciela nieruchomości, użytkownika wieczystego lub z urzędu, w postępowaniu wieczystoksięgowym, prowadzonym przed sądem rejonowym. Określenie powierzchni gruntu w dziale I księgi wieczystej służy tylko, zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, oznaczeniu nieruchomości i wpis ten nie jest objęty domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie istnieje więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości.

Należy także podkreślić, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010r. dysponował decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja uzyskała walor ostateczności, gdyż nie wpłynęły od tej decyzji odwołania, w związku z czym była ona wiążąca dla Wojewody [...] w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację ww. przedsięwzięcia.

Co do niezapewnienia przez inwestora odrębnego zjazdu na działkę nr [...], należy wskazać, iż działka ta została przeznaczona w całości pod planowaną inwestycję a więc nie wymagała zapewnienia zjazdu.

Z tych względów, uznając zarzuty skarg za bezzasadne Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a skargi oddalono.