Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1713/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, art. 174, art. 184, art. 204 pk. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 206
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 112 ust. 2, art. 136, art. 137, art. 138, art. 139, art, 140, art. 141, art. 142, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego A. J. po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1447/14 w sprawie ze skargi F. Z. i D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] solidarnie na rzecz F. Z. i D. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1447/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu skargi F. Z. i D. Z., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że po rozpatrzeniu wniosków F. Z. i D. Z. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy [...] (działka [...]), Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] umorzył postępowanie stwierdzając, że stosownie do art. 136 ust. 1 i 137 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości i niedopuszczalny jest zwrot udziału we własności nieruchomości, który wyklucza fizyczne odzyskanie nieruchomości w części odpowiadającej wielkości udziału. W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że pod pojęciem części nieruchomości, w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Niedopuszczalne jest zatem wystąpienie z roszczeniem o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu z art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy uznał więc, że udział wynoszący 29/32 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości nie mieści się w zakresie przedmiotowym roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i dlatego na podstawie art. 105 § 1 kpa prawidłowo zostało umorzone postępowanie przez organ pierwszej instancji.

Uwzględniając skargę F. Z. i D. Z., poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że według aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. F. Z. w imieniu własnym oraz w imieniu swej siostry S. G., J. Z., K. Z., F. Z. i D. Z. oświadczyli, że w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) sprzedają Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] swoje udziały we własności działek Nr [...],[...] i [...] położonych w [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, aby zostały spełnione w niniejszej sprawie przesłanki wskazane w art. 105 kpa prowadzące do umorzenia postępowania zwrotowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem pewien stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie podmiotów mających status strony w rozumieniu art. 28 kpa i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej, ma swe oparcie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ art. 105 § 1 kpa odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania to uzasadnione jest przekonanie, że jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywłaszczenie (nabycie) nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt notarialny z dnia [...] października 1969 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na mocy którego Skarb Państwa nabył od wymienionych właścicieli określone w nim udziały w prawie własności. Wobec powyższego strona miała prawo na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był fakt, iż wywłaszczeniu podlegał udział w nieruchomości. Sporną kwestią była więc dopuszczalność orzeczenia zwrotu, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udziału w nieruchomości, w sytuacji gdy to właśnie ten udział był przedmiotem wywłaszczenia.

Przepisy Kodeksu cywilnego nie zabraniają rozporządzania udziałem w nieruchomości. Również z literalnego brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie wynika jednoznacznie, by stwierdzenie "część nieruchomości" – użyte w tym przepisie - miało dotyczyć wyłącznie fizycznej części gruntu, a nie prawa udziału. Również to, że pojęcie udziału we współwłasności istnieje w ramach porządku prawnego, a nie zostało wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy, nie oznacza bynajmniej, że zwrotowi nie może podlegać wywłaszczony udział we współwłasności (własności nieruchomości). Pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca mógł bowiem rozumieć również udział we współwłasności, który zresztą na płaszczyźnie prawa cywilnego również tak jest rozumiany. Odmienna interpretacja - przyjęta w zaskarżonej decyzji – pozostaje w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że: "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). Konstytucyjna zasada zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości art. 21 ust. 1 Konstytucji wyraża w sposób pozytywny, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji w sposób negatywny - przez zakreślenie dopuszczalnych i niedopuszczalnych ram ingerencji. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji dookreśla tym samym gwarancje ochrony własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, Dz.U. z 2012 r. poz. 1472). Natomiast w wyroku z dnia z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pamiętać należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Interpretacji art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dokonywać w powiązaniu z art. 112 tej ustawy dopuszczającym możliwość wywłaszczenia udziału w prawie własności. Zatem skoro dopuszczalne jest wywłaszczenie udziału w prawie własności, to również należy w świetle konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności uznać, iż dopuszczalny jest zwrot udziału w prawie własności. Skoro udział we własności korzysta z takiej samej ochrony prawnej, jak prawo własności, to brak jest jakichkolwiek podstaw, aby wyłączyć konstytucyjną ochronę wobec wywłaszczonego udziału. Doprowadziłoby to do sytuacji, kiedy wywłaszczenie 99% udziału w nieruchomości zwalniałoby wywłaszczyciela z obowiązku wykorzystania wywłaszczonego prawa wyłącznie na cel publiczny.

Stanowisko organu o niedopuszczalności zwrotu udziału w nieruchomości należy więc uznać za nietrafne. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, interpretowanych w zgodzie z art. 21 Konstytucji, należy przyjąć, że możliwy jest zwrot udziału w nieruchomości jeżeli to ten udział podlegał wywłaszczeniu, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Miasto [...] zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), poprzez przyjęcie, że pomimo brzmienia tego przepisu dopuszczalny jest zwrot udziału w nieruchomości, jeżeli to ten udział podlegał wywłaszczeniu,

- art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny określony w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości na Skarb Państwa,

- art. 198 w zw. z art. 195 kc, poprzez przyjęcie, że skoro każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, to dopuszczalny jest zwrot udziału w nieruchomości,

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), poprzez przyjęcie, że pod pojęciem części nieruchomości ustawodawca mógł rozumieć również udział we współwłasności, ponieważ odmienna interpretacja miałaby pozostawać w sprzeczności z ww. przepisami.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ skoro nie jest dopuszczalne żądanie zwrotu udziału w nieruchomości, bezprzedmiotowym jest badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okolicznościom ustalonym w oparciu o przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można nadać prawnego znaczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem zwrotu – co wynika z brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - może być albo wywłaszczona nieruchomość, albo jej część. Definicja działki gruntu zawarta w art. 4 pkt 3 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że pojęcie części nieruchomości oznacza wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie jest to udział w prawie współwłasności. W ramach współwłasności nie można wyodrębnić udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości. Można tylko określić wielkość tego udziału. W ramach współwłasności nie można również wskazać w jakim zakresie udział odpowiada fizycznie oznaczonej części nieruchomości. W konsekwencji nie jest możliwe fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości". Zatem niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Niedopuszczalne jest wystąpienie z roszczeniem o zwrot udziału w nieruchomości nawet, jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia. "Udział we współwłasności" jest pojęciem prawnym i nie został wymieniony przez ustawodawcę w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem zwrotowi może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, lecz nie udział we współwłasności (własności nieruchomości). Nie ma przepisu wskazującego wprost na brak możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (ułamkowej części udziału we własności), jednak w świetle art. 136 ust. 3 ustawy powołanej ustawy, żądanie zwrotu może dotyczyć tylko całości lub części nieruchomości. Organ może orzekać tylko o całości lub o części nieruchomości. Wyrażenie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości musi być rozumiane wyłącznie w kontekście niewykorzystania części tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia jest realizowany na nieruchomości lub jej fizycznie określonej części, a nie na udziale we własności nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub jej części jest zmiana właściciela, ale również fizyczne wydanie nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. W pełni uzasadniony jest zatem wniosek, że nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości. W wyroku z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za "ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych" przedstawione przez skarżącego stanowisko o niedopuszczalności wystąpienia o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia. Wskazując, że podobne argumenty zostały przywołane w wielu orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny przywołał także inne orzeczenia sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konstytucyjną wartość stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze. Zaskarżony wyrok narusza art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny określony w akcie notarialnym. Zgodnie z § 3 aktu notarialnego z dnia [...] października 1969 r. Skarb Państwa kupił co prawda udziały w wymienionych w umowie działkach, które "zgodnie z lokalizacją szczegółową nabył z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...]", ale należy odróżnić pojęcie budowy ulicy od pojęcia budowy drogi. Ulica jest pojęciem szerszym od drogi. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ulica natomiast obejmuje nie tylko drogę przeznaczoną do ruchu pieszego, pieszo-kołowego, kołowego czy szynowego, nie tylko chodniki, ale także wjazdy, zjazdy i teren ze znajdującymi się wzdłuż niej budynkami o przypisanych numerach porządkowych oraz teren zabudowany zielenią. Zatem cel publiczny określony w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości na Skarb Państwa został zrealizowany, skoro jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy: "(...) teren został całkowicie zagospodarowany i zabudowany. Jest to plac położony w otoczeniu hali widowiskowo-sportowej, na którym znajdują się parking, zadbany zieleniec, drzewa, słupy oświetleniowe, urządzone wejścia dla pieszych od ulicy [...], urządzony wjazd dla samochodów od ulicy [...], wybudowane urządzenia podziemne i naziemne linii przesyłowych. Teren ten jest ściśle i trwale związany z funkcjonowaniem hali widowiskowo-sportowej służącej celem publicznym dla mieszkańców [...] i powiatu." [...] to dawniej ul. [...]. Nie bez znaczenia jest również fakt, że hala widowiskowo-sportowa, a zatem i teren przed nią, ma adres przy [...]. Za prawidłowością stanowiska skarżącego przemawia także fakt, że wywłaszczenie innych nieruchomości w rejonie [...], w tym samym okresie co sporna nieruchomość, miało na celu "przedłużenie ulicy [...] tudzież urządzenie ośrodka sportowego". W sprawie znaczenie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, odnoszący się do oceny wymagań w zakresie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Im dalszej w przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uważając, że skoro każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, to dopuszczalny jest zwrot udziału w nieruchomości. Taka wykładnia art. 198 w zw. z art. 195 kc jest błędna. Podstawowe cechy współwłasności to: 1) jedność przedmiotu, 2) wielość podmiotów oraz 3) niepodzielność wspólnego prawa. Jedność przedmiotu oznacza, że własność przysługuje kilku osobom, a gdy rzecz wchodzi w skład zbioru rzeczy, stanowiącego pewną funkcjonalną całość (biblioteka, kolekcja znaczków) - to współwłasność dotyczy każdej pojedynczej rzeczy, nie zaś zbioru. Wielość podmiotów prawa własności jednej rzeczy polega na tym, że wspólne prawo należy do kilku osób (fizycznych i prawnych, jak też jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 33), które pomimo łączącego je stosunku współwłasności są nadal odrębnymi podmiotami prawa. Niepodzielność wspólnego prawa polega na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy, a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej części fizycznej. Żaden ze współwłaścicieli nie ma więc wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Analogicznie współwłasność rozumiał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1284/10, wskazując, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można również tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Skoro w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Nie znajduje więc uzasadnienia twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro wywłaszczenie może dotyczyć udziału w nieruchomości, to tym samym musi istnieć możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa. Sprawa, której przedmiotem jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być rozpatrywana w kategoriach przesłanek, czy zasad kierujących postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób precyzyjny określa warunki zwrotu nieruchomości i za pozbawione podstaw prawnych należy uznać doszukiwanie się symetrii, czy też analogii w prawach i obowiązkach stron. Błędna wykładnia Sądu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polega na ich nadinterpretacji prowadzącej de facto do przekonania, że nawet gdyby zwrotowi udziału w wywłaszczonej nieruchomości sprzeciwiały się inne przepisy, to istnieje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie została ona wykorzystana na ten cel, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia - budowa ulicy [...] - został jednak zrealizowany. Jeżeli natomiast nie jest dopuszczalne żądanie zwrotu udziału w nieruchomości, bezprzedmiotowym jest badanie przesłanek zbędności nieruchomości na ceł wywłaszczenia. Okolicznościom ustalonym w oparciu o przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można więc nadać prawnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie powołując argumenty mające przemawiać za prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Należy w pełni podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do dokonywania zawężającej wykładni art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującej niedopuszczalnością zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości, jeżeli przedmiotem nabycia lub wywłaszczenia w przeszłości był jedynie udział w prawie własności. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z zakresu stosowania art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności zwrotu przedmiotu nabycia (wywłaszczenia) w przeszłości udziału w prawie własności. Jakkolwiek bowiem w art. 136 - art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami użyto sformułowań "nieruchomość lub jej część", to nie wyklucza uznania, aby pod pojęciem "część" rozumieć nie tylko faktycznie wydzieloną część powierzchni nieruchomości, ale również udział w prawie, które przysługiwało w przeszłości do nieruchomości. W przeciwnym razie, ustawowe zastrzeżenie zwrotu przedmiotu wywłaszczenia (nabycia) byłoby wyłączone, gdyby przedmiotem tym był jedynie udział w prawie, jak w niniejszej sprawie, pomimo niekwestionowania dopuszczalności wywłaszczenia udziału w prawie.

Przedmiotem zwrotu może być zatem to, co było w przeszłości przedmiotem wywłaszczenia albo nabycia w sposób, z którym ustawodawca wiąże dopuszczalność zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości.

Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, stwierdził, że: "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Cytowana teza wiążącego także w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie potwierdza, że z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z poprzednich współwłaścicieli nieruchomości samodzielnie i brak zgody pozostałych współwłaścicieli nie stanowi przeszkody do rozpatrywania sprawy zwrotu w granicach zgłoszonego roszczenia przynajmniej przez jednego ze współwłaścicieli o zwrot udziału w prawie. Przedmiotem zwrotu może być zatem nie tylko udział w prawie, który wyczerpywał w przeszłości przedmiot wywłaszczenia lub nabycia w inny sposób, ale także udział w prawie, które w przeszłości zostało wywłaszczone lub przejęte w całości.

Wśród argumentów wypowiedzianych przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do cytowanego wyżej wyroku wskazano m.in., że: "Jeżeli zaś wywłaszczenie udziałów we współwłasności jest konstytucyjnie dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji (nie ma innej możliwości wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność), to jego koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem ("oczywistą konsekwencją" - por. wyrok o sygn. SK 22/01) musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. (...) W przeciwnym wypadku przepis ten traciłby w odniesieniu do współwłasności jakikolwiek charakter gwarancyjny, a wywłaszczenie przestałoby być instytucją "wyjątkową i szczególną". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, możliwość żądania "odwrócenia" skutków wywłaszczenia stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek, gdyby miało ono być dokonane bez rzeczywistej potrzeby (i to kwalifikowanej jako "cel publiczny"). Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny pokreślił, że: "Prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ma podstawę konstytucyjną zarówno w art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji."

W świetle powyższego nie jest dopuszczalne, jako niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wykluczanie zastosowania art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami do udziału w prawie przysługującym do nieruchomości, które to prawo zostało w przeszłości wywłaszczone lub w inny sposób przejęte.

W związku z tym, zarzuty kasacyjne naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa nie zasługują na uwzględnienie. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kształcie sformułowanym w skardze kasacyjnej, jest niezasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie wyraził w zaskarżonym wyroku wiążącej oceny prawnej co do braku realizacji celu nabycia udziałów w prawie własności nieruchomości określonego w umowie z dnia 17 października 1969 r. We wskazaniach co do dalszego postępowania organów administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji wyraźnie bowiem stwierdził, że rzeczą organu będzie zbadanie, czy zachodzą wszystkie przesłanki określone treścią przepisów art. 136 – art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie ma również znaczenia argumentacja skarżącego kasacyjnie, że udział w prawie jest pojęciem prawnym, natomiast przedmiotem zwrotu jest nieruchomość lub jej część. Wbrew takiemu twierdzeniu, przedmiotem wywłaszczenia – zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jest prawo przysługujące do nieruchomości. W decyzji o wywłaszczeniu nie orzeka się bowiem o pozbawieniu posiadania nieruchomości lub jej wydzielonej części. Przeniesienie posiadania (wydanie nieruchomości) stanowi wykonanie decyzji o wywłaszczeniu. Z tego względu także przedmiotem zwrotu jest prawo do nieruchomości. Natomiast przeniesienie posiadania nieruchomości lub jej wydzielonej części jest sposobem wykonania decyzji o zwrocie. Zwrot udziału w prawie do nieruchomości nie zawsze więc będzie skutkował przeniesieniem jej posiadania, lecz również wprowadzeniem w posiadanie do wspólnego korzystania z pozostałymi współwłaścicielami na zasadach określonych w art. 206 kc.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.