Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 835/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: , art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 46 ust. 4,
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art 136, par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Nr [...] z dnia [...] maja 2021r., znak [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Inspektor Sanitarny nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w P. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) za wyjątkiem ogródka gastronomicznego.

Powyższe decyzje wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu [...] marca 2021 r. w Restauracji W. zlokalizowanej przy ul. [...] w P. prowadzonej przez J. P. T. miała miejsce kontrola w zakresie przestrzegania przepisów związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Przeprowadzona kontrola wykazała, że na sali konsumenckiej wewnątrz lokalu przy stołach przebywali goście w ilości 10 osób, w tym troje dzieci. Przy jednym ze stolików klienci oczekiwali na zamówione potrawy, natomiast przy pozostałych stołach goście spożywali posiłki na naczyniach stołowych. W trakcie kontroli przedłożono oświadczenie strony, z którego wynikało, iż działalność lokalu została wznowiona i przekształcona w działalność w branży coworkingu. Przedłożono również umowę najmu przestrzeni coworkingowej oraz regulamin świadczenia usługi najmu przestrzeni coworkingowej przez W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., lokalu położonego przy ul. [...].

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020r., poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 06 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 861 ze zm.) wymierzył J. P. T. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów za wyjątkiem ogródka gastronomicznego.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał na ustalenia kontroli. Dodatkowo wyjaśnił znaczenia pojęcia coworkingu. Wskazał, że dacie kontroli obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz. 512) i przywołał treść § 9 ust. 10 ww. rozporządzenia. Następnie wskazał, że kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów zakaz zawarty w § 9 ust. 10 został utrzymany do dnia wydania decyzji oraz że aktualnie obowiązuje rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym § 9 ust. 14 stanowi o utrzymaniu zakazu podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolikach wewnątrz lokalu.

W ocenie organu prowadzenie w restauracji działalności polegającej na serwowaniu klientom posiłków i napojów spożywanych na miejscu przy stolikach wewnątrz lokalu niesie ze sobą ryzyko związane z rozprzestrzenianiem się zakażenia SARS-CoV-2 przez co stanowi zachowanie zagrażające zdrowiu i życiu ogółu społeczeństwa. Dalej organ wskazał na przebieg postępowania administracyjnego i podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. strona odmówiła wskazania przychodu netto na dzień [...] marca 2021 r. Organ wydając decyzję wziął pod uwagę argumentację strony zawartą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Następnie organ I instancji przywołał treść art. 48a ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 36b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także art. 189a § 2 pkt 1, art. 189d i art. 189 f k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji.

W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji obrazę przepisów w postaci art. 6, art. 7 w związku z art. 75 i art. 77 § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 10, art. 81, art. 189d i art. 189f k.p.a. Zarzuciła również naruszenie art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania prowadzonego w sprawie w całości wobec jego bezprzedmiotowości.

Skarżąca wskazała na niekonstytucyjność ograniczania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem spółki warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest ustanowienie jednego ze stanów nadzwyczajnych, opisanych w Konstytucji, czego nie uczyniono. Na potwierdzenie tego przywołano jeden z wyroków sądu administracyjnego w tożsamej sprawie. Skarżąca wskazała także, że naruszeniem zasady praworządności było wskazanie jako podstawy prawnej rozporządzenia, które wydane zostało w dacie późniejszej niż data kontroli.

Spółka stwierdziła, że nieprawdą jest, iż uruchamiając działalność w zakresie coworkingu, miała na celu obejście obowiązujących przepisów prawa. Regulamin świadczenia usług coworkingowych nie zabraniał spożywania posiłków w czasie korzystania z miejsca pracy. Ponadto przebywający w lokalu pouczani są o konieczności zamawiania posiłków na wynos. Działalność coworkingowa w dniu kontroli nie była zakazana, a dodatkowo organ błędnie uznał, że faktycznie świadczone były działalności sklasyfikowane w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A oraz 56.30.Z. Spółka nie rozważała wpisania działalności coworkingowej do rejestru, albowiem miała być to działalność tymczasowa.

Odnośnie zarzutu błędnego oznaczenia podmiotu w treści wzoru umowy najmu przestrzeni coworkingowej Skarżąca wskazała, że sytuacja ta wynikała z błędu pracownika. Następnie Skarżąca wskazała na wielość orzeczeń sądów administracyjnych poddających w wątpliwość konstytucyjność i skuteczność przepisów wprowadzonych w związku z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu sprowadzenia zagrożenia zdrowia i życia społeczeństwa w związku z prowadzeniem działalności coworkingowej spółka podała, że organ nie udowodnił, by wskutek prowadzonej przez Spółkę działalności doszło do faktycznego zakażenia lub ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że była gotowa udzielić informacji o przychodzie netto w dniu [...] marca 2021 r., jednakże z uwagi na brak określenia precyzyjnych kryteriów według których miałaby być obliczona nie było to możliwe.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji przywołał stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że prowadzona działalność polegająca na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru z menu, spożywanych na miejscu w okresie ogłoszonej epidemii COVID-19, stanowiło realne zagrożenie i ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Wynajem powierzchni coworkingowych stanowił próbę obejścia prawa.

Organ II instancji przywołał przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Z uwagi na to, że podczas kontroli stwierdzono, że w lokalu przebywały osoby bez maseczek spożywające posiłki, prowadzona działalność stanowiła realne zagrożenia zdrowia i życia osób, a działanie organu I instancji było podyktowane koniecznością jego eliminowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnych praw i wolności WPWIS stwierdził, że PPIS w P. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym działał na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) i nie jest uprawniony do oceny ich zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienia dotyczące aktów podustawowych leżą w kompetencji sądów powszechnych i administracyjnych.

Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 22 Konstytucji oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i stwierdził, że stanowiły one delegację do wydania rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego przepisy Skarżąca naruszyła, co wynika z protokołu kontroli.

Odnosząc się do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących w dacie stwierdzenia naruszenia organ II instancji stwierdził, że jest on nietrafny, albowiem treść rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. dawała podstawy do kontynuowania postępowań wszczętych na podstawie rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Organ przywołał art. 189c k.p.a. zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony, a także odnoszące się do niego stanowisko doktryny. Przywołano także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym, nie jest wykluczone stosowanie przepisów nowszych aniżeli obowiązujące w dniu zdarzenia. WPWIS zauważył, że postanowienia wewnętrznego regulaminu pozwalające na spożywanie posiłków w czasie korzystania z miejsca pracy, nie może zmieniać aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem WPWIS na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem Skarżąca poza przytoczeniem treści tych przepisów nie skonkretyzowała na czym miałyby one polegać. Organ II instancji stwierdził, że za takie zarzuty nie można uznać prawidłowych ustaleń organu I instancji w przedmiocie prowadzenia działalności wskazanej przez stronę, iż w lokalu oprócz działalności gastronomicznej, prowadzony był coworking.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania zawartego w art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., dotyczącego braku rozważenia warunków osobistych strony przy wymierzaniu kary pieniężnej organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2021 organ I instancji wyraził swoje stanowisko, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. poprzez brak uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. Dodatkowo WPWIS wskazał, że strona miała możliwość wykonania zobowiązania polegającego na wskazaniu dochodu w dniu [...] marca 2021 r., jednakże nie skorzystała z niego, wyrażając jedynie swoje wątpliwości w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Organ I instancji umożliwił zdaniem WPWIS spółce, zgodnie z art. 189 d pkt 6 k.p.a. wskazanie i wykazanie dowolnymi środkami dowodowymi zgodnie z art. 75 k.p.a. wysokości korzyści, które osiągnęła lub strat, których uniknęła.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., zdaniem organu II instancji, również należy uznać za nie trafny. Organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, jak również możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji WPWIS oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS, a na wypadek stwierdzenia przez tut. Sąd braku przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności ww. decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji WPWIS oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., wobec braku jakichkolwiek podstaw prawnych do kontynuowania przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.; "Rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na spółkę administracyjną karę pieniężną za prowadzenie przez spółkę działalności niezakazanej na mocy przepisów rozporządzenia oraz na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących w dacie stwierdzenia naruszenia;

- art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do utrzymania przez WPWIS w mocy decyzji PPIS nakładającej na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w sytuacji, gdy zakaz prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) został wprowadzony na mocy rozporządzenia, a nie ustawy, podczas gdy w Rzeczypospolitej Polskiej nie został wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych, który uzasadniałby stanowienie przepisów ingerujących w istotę wolności działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mogły stanowić skutecznej podstawy prawnej zakazującej Skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej;

- naruszenie art. 22 oraz art. 31 ust. 3, jak i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na oparciu się przez organy I i II instancji przy wymierzaniu kary administracyjnej na przepisach rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, który to przepis jest niezgodny z wskazanymi przepisami Konstytucji przewidującymi możliwość ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej wyłącznie na mocy przepisów o randze ustawy;

- naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji polegające na oparciu się przez organy I i II instancji przy wymierzaniu kary administracyjnej na przepisach rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej Skarżącej, który to przepis jest niezgodny z wskazanym przepisem Konstytucji, skoro akt ten wydany został na podstawie przepisu art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), co stanowi próbę obejścia prawa - konieczności wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych;

- naruszenie art. 31 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wydanie obu decyzji o nałożeniu na Skarżącą administracyjnej kary podlegającej natychmiastowej wykonalności, co stanowi przejaw zmuszania Skarżącej do ograniczenia jej wolności działalności gospodarczej, która nie była i nie jest zakazana lub ograniczona na podstawie przepisów ustawy, w sytuacji gdy dodatkowo nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodować miało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

Dodatkowo Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących w dacie stwierdzenia naruszenia, co stanowi naruszenie zasady praworządności;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a wskutek tego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co doprowadziło do utrzymania przez WPWIS w mocy decyzji organu I instancji rażąco naruszającej słuszny interes Skarżącej;

- art. 7a k.p.a. poprzez utrzymanie przez WPWIS w mocy decyzji organu I instancji, nakładającej na Spółkę obowiązek zapłaty kary, pomimo faktu, że w sprawie istnieją istotne wątpliwości co do treści normy prawnej, na podstawie której Skarżąca została ukarana;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez WPWIS od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien stwierdzić nieważność Decyzji PPIS, ewentualnie ją uchylić i umorzyć postępowanie, albowiem Skarżąca nie naruszyła przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ponieważ rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi przywołano stanowiska organów I i II instancji oraz stan faktyczny sprawy.

Odnosząc się do stanowiska WPWIS i niekonstytucyjności ograniczania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej Skarżąca wskazała, podobnie jak w odwołaniu, na treść art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej błędnie WPWIS przyjął, że w momencie przeprowadzenia kontroli istniała konstytucyjna podstawa prawna, zgodnie z którą spółka musiałaby zrezygnować całkowicie z prowadzenia swojej działalności, co znalazło potwierdzenie w orzecznictwie.

W dalszej kolejności Spółka wskazała na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych, a szczególnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II SA/Bd 779/20, który szeroko zacytowano. W świetle tychże orzeczeń rozporządzenia w przedmiocie ustanowienia ograniczeń w związku z wystąpieniem SARS-CoV-2, wydane na podstawie ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

Odnosząc się do naruszenia zasady praworządności przez organy, podobnie jak w treści odwołania Skarżąca wskazała, że w momencie przeprowadzania kontroli podstawa prawna decyzji wydanej przez PPIS nie istniała.

Dalej Skarżąca stwierdziła, że WPWIS nie poparł żadnym dowodem swojego stanowiska, że nałożenie kary grzywny, podyktowane było koniecznością eliminowania potencjalnego zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem Skarżącej, szczególnie traci na wiarygodności zarzut sprowadzania przez spółkę zagrożenia w świetle informacji, jakoby PPIS w P. dokonał analizy sytuacji opisanej w protokole kontroli, liczby zachorowań oraz sytuacji epidemicznej w powiecie poznańskim w dacie kontroli, ponieważ żaden z organów nie przedstawił wiarygodnych danych na poparcie tej tezy.

Skarżąca wskazała także, że PPIS dokonywał już wcześniej kontroli w spółce i nie wykazały one żadnych nieprawidłowości w prowadzonej działalności coworkingowej. Powyższe stanowiło dla spółki jednoznaczny komunikat, że prowadzona działalność coworkingowa jest w pełni legalna i akceptowalna na gruncie obowiązujących przepisów, zaś organy kontroli sanitarno-epidemiologicznej nie kwestionują tejże działalności. Z tego też powodu wymierzenie spółce kary administracyjnej stanowi w jej ocenie naruszenie nie tylko art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a., ale także art. 8 § 2 k.p.a. Na skutek kontroli organ odstąpił od dotychczas stosowanej interpretacji stanu faktycznego, a także stanu prawnego, który nie ulegał w okresie przeprowadzanych kontroli szczególnej zmianie, a zmieniał się jedynie w zakresie przedłużenia obowiązujących ograniczeń i zakazów. Spółka wskazywała, że decydując się na wprowadzenie tymczasowej działalności coworkingowej, zadbała o to, by zachowane zostały wszelkie rygory sanitarne.

Skarżąca wskazywała, że nie miała na celu obejścia prawa. Przywołała w tym zakresie art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Spółka nie zaprzecza, że użytkownicy miejsc w przestrzeni coworkingowej w momencie kontroli spożywali przy tych miejscach posiłki. PPIS i WPWIS jednak ocenili błędnie stan faktyczny, zastany w momencie kontroli w lokalu, jako działalność polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jako faktycznie prowadzoną, skoro w momencie Kontroli Spółka jedynie wynajmowała miejsca coworkingowe.

Końcowo Spółka wskazała, że gotowa była do wykazania informacji o swoim stanie finansowym, gdyby tylko organ doprecyzował kryteria wezwania skierowanego do Skarżącej. Niemniej jednak, zdaniem Spółki, PPIS zaniechał jakiegokolwiek działania, które miałoby na celu załatwienie sprawy polubownie, uznając, że Spółka uchyla się od obowiązku wykazania straty, co w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miało miejsca. Tymczasem w dniu 14 maja 2021 r. PPIS skierował do Skarżącej zawiadomienie o zakończeniu postępowania, informując o prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Jednocześnie PPIS uznał, że Skarżąca skorzystała już wstecznie ze swojego prawa, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 r. W ocenie Skarżącej, tego rodzaju założenie pozbawiło spółkę prawa wynikającego z art. 10 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że WPWIS nie tylko nie rozważył wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, przyjmując ustalenia PPIS za prawidłowe, nie biorąc w ogóle pod uwagę argumentacji Skarżącej przedstawionej w odwołaniu z dnia 23 czerwca 2021 r. Organ II instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, a także przyjął prawidłowość ustaleń PPIS w zakresie warunków osobistych Skarżącej przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 75 i 77 § k.p.a., a także art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że po pierwsze nie jest uprawniony do weryfikacji przepisów z przepisami Konstytucji. Po drugie powoływanie się przez Skarżąca na fakt kontroli sanitarnych w innych lokalach nie może być skuteczny. Dodatkowo spółka miała możliwość powoływania wszelkich twierdzeń i dowodów związanych ze swoją kondycją finansową, a nie uczyniła tego. Niezasadny zdaniem organu jest zarzut naruszenia zasad praworządności. WPWIS powołując się szeroko na treść wyroków sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny wskazał podobnie jak w uzasadnieniu swojej decyzji, że możliwe jest zastosowanie przepisów prawa wydanych później, aniżeli zdarzenie będące przedmiotem sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "k.p.a.") dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym, a następnie zastosowano właściwą podstawę prawa materialnego, i to wszystko znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512).

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano (brzmienie na dzień kontroli), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na Skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 48a stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostały wydane rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba kwestię tego, które z wydanych rozporządzeń winno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, a co było przedmiotem sporu między stronami niniejszego postępowania. Organy zarówno I jak i II instancji stoją na stanowisku, że prawidłowym było zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) mimo, iż kontrola, której wyniki stały się podstawą nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, miała miejsce w dniu [...] marca 2021 r. Stwierdzić należy, że na dzień kontroli obowiązującym odpowiednikiem tego rozporządzenia było rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 512).

Organ II instancji błędnie stwierdził, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 189c k.p.a., który stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Przytoczyć trzeba w tym miejscu treść § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., (w brzmieniu na dzień kontroli) który stanowi: "Do dnia 9 kwietnia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc."

Natomiast § 9 ust. 13 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. (w brzmieniu na dzień ogłoszenia i wejścia w życie) stanowił: "do dnia 14 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc."

Tym samym stwierdzić należy, że jedyną różnicą w brzmieniu wskazanych przepisów była końcowa data ich obowiązywania, żadna więc nie była dla Skarżącej względniejsza. Z uwagi na to organ powinien był zastosować normy prawne obowiązujące w momencie stwierdzonego przez niego naruszenia prawa. Wynika to także m.in. z zacytowanego przez organ stanowiska doktryny, w którym jednoznacznie stwierdza się, że zastosowanie powinna znaleźć norma sankcjonowana obowiązująca w dacie popełnienia deliktu administracyjnego. Normą sankcjonowaną w niniejszej sprawie jest norma, której adresatem była Spółka, a więc ta ustanawiająca określony zakaz. Dodatkowo organ I instancji powołując się na rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r. wskazał na błędną jednostkę redakcyjną - § 9 ust. 14 zamiast § 9 ust. 13. Stwierdzić jednak należy, że nie jest to naruszenie istotne, albowiem jak wskazano powyżej, brzmienie obu przepisów było niemal identyczne i przewidywało tożsame zakazy po stronie Spółki.

Następną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest możliwość zastosowania zacytowanych wyżej przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia wykonawczego względem Skarżącej, która twierdzi, że prowadziła działalność coworkingową, a nie objętą ograniczeniami działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Przyznać w tym miejscu należy rację organom administracji obu instancji, że prowadzenie w lokalu działalności coworkingowej w okolicznościach niniejszej spawy nie wyłącza w żadnym wypadku Spółki spod ograniczenia ustanowionego w § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. Słusznie wskazał WPWIS, że postanowienia wewnętrznego regulaminu pozwalające na spożywanie posiłków w czasie korzystania z miejsca pracy, nie mogą zmieniać aktów prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo adresatem zakazu byli przedsiębiorcy świadczący faktycznie te usługi, niezależnie od dopełnienia przez nich obowiązku wpisu do rejestru odpowiedniej jednostki Polskiej Klasyfikacji Działalności, czy też wpisu działalności dodatkowej. Bez znaczenia też jest czy posiłki wydawane były na podstawie umowy sprzedaży czy umowy najmu przestrzeni do pracy. Bezsprzecznie podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na sali konsumenckiej wewnątrz lokalu przy stołach przebywali goście w ilości 10 osób w tym troje dzieci. Przy jednym ze stolików klienci oczekiwali na zamówione potrawy, natomiast przy pozostałych stołach goście spożywali posiłki na naczyniach stołowych (protokół kontroli w aktach adm. I inst.). Tym samym słusznie organy przyjęły, że Skarżąca faktycznie prowadziła działalność, która była objęta ograniczeniami wynikającymi z powyżej wskazanego rozporządzenia. W ocenie Sądu przedstawiona do akt sprawy przykładowa umowa coworkingu nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia, że w sprawie nie miały zastosowania (z zastrzeżeniem o którym poniżej) przepisy odpowiedniego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, gdy Skarżąca faktycznie, czego także nie kwestionowała, przygotowywała i podawała posiłki i napoje gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, które następnie były spożywane na miejscu w lokalu nawet, gdy stoły te stanowią miejsca do pracy wynajmowane na podstawie umowy najmu przestrzeni coworkingowej obejmującej stanowiska pracy w lokalu Skarżącej. W świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zdaniem organów orzekających doszło do naruszenia przez Skarżącą Spółkę ograniczenia przewidzianego w rozporządzeniu, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się Skarżąca podnosząc dodatkowo, że karę administracyjną wymierzono opierając się na przepisach rozporządzenia ograniczającego konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, a także, że podstawą do wydania tego rozporządzenia były przepisy ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co stanowiło próbę obejścia prawa w postaci konieczności wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, wnosząc ostatecznie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji nakładającej karę pieniężną.

Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba przyznać rację powyższym twierdzeniom Skarżącej spółki i stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawę ich wydania nie mógł stanowić przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. ani z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Znajduje to potwierdzenie w ukształtowanej już wyraźnie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21; z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. II GSK 2311/221 oraz II GSK 2365/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r., sygn. II GSK 602/21 gdzie zauważono, że w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Jak trafnie wskazał NSA, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Jednakże zdaniem NSA, z którym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które powinno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie wskazano, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w treści art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Zarówno przepis powołanego przez organ § 19 ust. 13 rozporządzenia Rady ministrów z 6 maja 2021 r. jak i § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności - działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP).

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. II SA/Op 219/20 (dostępny CBOSA), stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, na co wskazywała Skarżąca w treści skargi. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga to, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Wskazać należy, że niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jednak, z powyższych względów uznać należało, że konstrukcja przepisu § 9 ust. 10 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że określone w powyższym przepisie rozporządzenia ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie Sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535), wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1a) w związku § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Skarżąca spółka w skardze złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.