Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2135/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3191/17 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3191/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E.P. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy z wnioskiem o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W treści wniosku wskazano, że objęte nim nieruchomości położone są w [...], w dzielnicy [...] i są oznaczone w ewidencji gruntów jako:

• dz. ew. nr [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy;

• dz. ew. nr [...], uregulowana w księdze wieczystej [...], stanowiąca własność m. st. Warszawy;

• dz. ew. nr [...], objęta decyzją Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości uregulowanej w [...].

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, wyznaczył Starostę Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...].

W toku postępowania Starosta Warszawski Zachodni ustalił, że grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Wesoła Nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przeszła na własność Miasta [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1991 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Z kolei grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przeszedł na własność Miasta [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 ze zm.).

Decyzją Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. potwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu 8[...]

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta Warszawski Zachodni umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wniosku skarżącej o zwrot przedmiotowych nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 4 kwietnia 2016 r. wniosła skarżąca.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że podstawę prawną przejęcia nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania stanowił art. 12 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 poz. 127 ze zm.) - dalej jako u.g.g.w.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ zauważył, że po opublikowaniu nowego tekstu jednolitego ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 4 poz.10), uległa zmianie redakcja tekstu ustawy, a przepis zawarty dawniej w art. 12 ust. 5 przeniesiono do art. 10 ust. 5, zatem pomimo zmian tekstu ustawy nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przejęte na podstawie tej samej normy prawnej.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie faktu, czy nieruchomość, której poprzednią właścicielką była J.H.P. została wywłaszczona w rozumieniu przepisów prawa, a co za tym idzie, czy przedmiotowa nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. Organ przywołał treść art. 216 u.g.n. Wskazał następnie, że według utrwalonej i jednolitej interpretacji, art. 216 u.g.n wymienia wyczerpująco podstawy prawne nabycia oraz przejęcia nieruchomości, kwalifikujące nieruchomość jako wywłaszczoną w znaczeniu szerokim (sensu largo). Tylko podstawy utraty własności wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n. i 216 u.g.n, umożliwiają zwrot nieruchomości jako wywłaszczonej [G. Bieniek /w:/ "Ugn. Komentarz" pod red. G. Bieńka, wyd. IV, Warszawa 2011, str. 835 uw. 7, M. Horoszko, D. Pęchorzewski: "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz.", wyd. II,Warszawa 2010, s. 630 uw.l]. Na podstawie art. 216 nie można dochodzić zwrotu nieruchomości znacjonalizowanych i przejętych na podstawie innych źródeł niż wymienione w tym przepisie [A. Łukaszewska, M. Krassowska, J. Szachułowicz: " Gospodarka nieruchomościami. Komentarz.", wyd. II, Warszawa 2002, str. 544 uw.10; T. Woś: "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot.", wyd. IV, Warszawa 2010, str. 319]. Brak wymienienia podstawy przejęcia czy nabycia nieruchomości w zamkniętym katalogu art. 216 u.g.n świadczy o bezprzedmiotowości sprawy zwrotowej, obligując organ do umorzenia postępowania [M. Gdesz: "Celpubliczny w gospodarce nieruchomościami", Zielona Góra 2002, str. 98; wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r.-I OSK 990/10, z dnia 30 grudnia 2009 r. -IOSK 383/09, z dnia 10 lutego 2011 r. -IOSK 537/10, z dnia 23 września 2010 r. -I OSK 1602/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. - 1 SA/Wa 1292/10].

Organ podniósł, że ostateczny zakres pojęcia wywłaszczenia w znaczeniu szerokim został ustalony przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji art. 216 u.g.n. dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która polegała na dodaniu ustępu 2 do cytowanego powyżej przepisu.

Bezspornym zdaniem organu pozostaje, iż przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania klasycznej decyzji wywłaszczeniowej. Wykładnia art. 216 u.g.n. prowadzi do wniosku, iż J.H.P. nie utraciła nieruchomości w żadnym z trybów będącym wywłaszczeniem w szerokim znaczeniu. Nie doszło bowiem do nabycia ani przejęcia wywłaszczeniowego na jakiejkolwiek z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 216 u.g.n.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy u.g.n. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przewidują możliwość zwrotu nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej wydanej w oparciu o ww. art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n., a tym samym, czy istnieją podstawy materialnoprawne do wydania merytorycznej decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 9 listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dotyczące właśnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie u.g.g.w.n. Z zestawienia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych jak również i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu tych nieruchomości. W związku z tym konieczna jest ocena, czy przejście nieruchomości skarżącej na rzecz Skarbu Państwa na skutek decyzji o podziale mieści się w zakresie wyznaczonym przez w/w. przepisy.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r" sygn. akt II SA/Sz 1110/15; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o nabycie własności nieruchomości w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne) i nabycie to nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile zatem "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. J. Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Powyższe twierdzenia znajdują aprobatę w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 667/08, w którym NSA wskazał, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do u.g.g.w.n. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 dotyczy wszelkich przewidzianych u.g.g.w.n. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę.

Organ odwołał się także do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. wydanego w sprawie SK 7/13, gdzie podkreślono, że "analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepisów ustawy z 1958 r. oraz art. 10 u.g.g., prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n". Trybunał Konstytucyjny badając zgodność art, 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP doszedł do wniosku, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, organ I instancji zasadnie stwierdził, że co prawda treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie u.g.g.w.n., jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rzeczony artykuł nie obejmuje przepisu art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. (art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.), na mocy którego przechodziły na własność Skarbu Państwa grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem nieruchomości. Pomimo, że dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, lecz przejście na własność państwa z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że bezsporne jest, iż w związku z wydanymi decyzjami administracyjnymi zatwierdzającymi podział nieruchomości (decyzja Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. dotycząca działki nr [...] z [...], decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] dnia [...] marca 1991 r. dotycząca działki nr [...] z obrębu [...], decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. dotycząca działki nr [...] z obrębu [...]), skarżąca utraciła prawo własności do nieruchomości, które z mocy prawa przeszły odpowiednio na własność Skarbu Państwa lub gminy.

Decyzje wydano na podstawie art. 12 (późniejszy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokonuje się go na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału, zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Według art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz.1774 j.t.), zwanej dalej "u.g.n., poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez pojęcie wywłaszczenia nieruchomości użyte w tym przepisie należy rozumieć jako wywłaszczenie sensu stricto, a więc odjęcie lub ograniczenie prawa własności na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (np. wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2004 r., II SA/Bk 156/04).

Takie rozumienie konstytucyjne pojęcia wywłaszczenia, z którym związana jest oparta na art. 21 Konstytucji zasada zwrotu nieruchomości wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13. Według Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie, gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,

- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,

- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,

- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu (...),

- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.

Rozszerzenie wynikającej ze wskazanego przepisu zasady zwrotu nieruchomości w odniesieniu do innych sytuacji niż te, które zgodnie z przytoczonymi przesłankami stanowią wywłaszczenie (sensu stricto) w rozumieniu art. 112 u.g.n. następuje na podstawie art. 216 ust. 2 u.g.n.

Według art. 216 ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2013 r.) przepisy rozdziału 6 działu III (tj. dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Z zestawienia art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika jednoznacznie, że ustawodawca przewidział możliwość dochodzenia zwrotu nieruchomości zarówno w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych (wywłaszczenie sensu stricto), jak też wobec nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, w związku z tym organ odwoławczy trafnie uznał, że konieczna jest ocena, czy przejście nieruchomości na skutek uprawomocnienia się decyzji o podziale mieści się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez ww. przepisy.

Tymczasem powołana w skardze decyzja o podziale nieruchomości nie rozstrzyga o odjęciu własności na rzecz gminy, a tym samym nie sposób przypisać jej charakteru wywłaszczeniowego. Słusznie ocenił organ, że skarżąca nie utraciła prawa własności przedmiotowych nieruchomości w żadnym ze wskazanych w ustawie trybów, a więc ani w wyniku wywłaszczenia w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, ani też w oparciu o którąkolwiek z podstaw wyszczególnionych w art. 216 ust. 2 u.g.n.

Pod pojęciem "nabycie" nieruchomości, użytym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n.) dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Przy czym uregulowanie omawianego przepisu ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na inne przypadki utraty własności aniżeli nabycie własności na skutek czynności cywilnoprawnej.

W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o nabycie własności nieruchomości w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne) i nabycie to nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile zatem "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84).

W ocenie Sądu I instancji, wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi nie każde odjęcie prawa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy rozumieć jako wywłaszczenie do którego mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Niewątpliwie dyspozycją art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są decyzje administracyjne wydane w przedmiocie wywłaszczenia, o których mowa w art. 53 u.g.g., jak i umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.g., terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1407/09, dostępny w Internecie). Natomiast w zakresie ww. przepisów u.g.n., jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mieści się nabycie nieruchomości, która w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. przeszła na rzecz gminy z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości.

Brak jest przesłanek do zrównania skutków wywłaszczenia (sensu stricto) ze skutkami pozbawienia własności nieruchomości z mocy prawa w związku z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżąca niezasadnie neguje, że odjęcie prawa własności następowało z mocy prawa, twierdząc że decyzje wydane na tej podstawie nie miały charakteru deklaratoryjnego. Taki właśnie skutek został określony wprost w cytowanym przepisie art. 10 ust. 5 u.g.g na co wskazuje sformułowanie " ... przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne".

Zdaniem skarżącej zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości tylko do tych, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wykluczałoby również możliwość zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy do jej nabycia doszło w trybie cywilnoprawnym, a tymczasem art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje takie przypadki.

W ocenie Sądu, także to twierdzenie skarżącej jest niezasadne, przede wszystkim dlatego, że jak wskazano wyżej ustawodawca zawęził możliwość stosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości do przypadków nabycia nieruchomości, a pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie. Jednocześnie należy wskazać na istotną różnicę między nabyciem nieruchomości w trybie cywilnoprawnym do którego dochodziło na podstawie przepisów wskazanych ustaw, a dokonaniem podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, którego skutkiem była rzeczywiście utrata prawa własności. Otóż nabycie nieruchomości na podstawie umów związane było z trybem wywłaszczeniowym, a brak porozumienia uruchamiał właśnie tryb wywłaszczenia.

Skutków prawnych wywłaszczenia nieruchomości nie można zrównać ze skutkami podziału nieruchomości, gdyż podział nieruchomości dokonywany był zawsze na wniosek jej właściciela i zgodny z jego interesem.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wymienionym już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r. sygn. SK 7/13. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonując analizy art. 136 ust. 3 u.g.n w kontekście art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie o sygn. akt I OSK 667/08. Wynika z niego, że choć art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma charakter ogólny i odnosi się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza to jednakże, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych w u.g.g. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n. dodanym przez ustawodawcę nowelizacją u.g.n. z 28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 u.g.n. z 2012 r. - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. z uwagi na formy nabycia nieruchomości przez gminę (nabycie z mocy prawa). Ponadto wydzielenie gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie następowało w wyniku przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz podmiotu publicznego, co wyklucza postrzeganie art. 10 u.g.g. jako przepisu, wywierającego skutek wywłaszczeniowy.

Trybunał Konstytucyjny podzielił tak motywowane stanowisko i uznał, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepsió ustawy z 1958 r. oraz art. 10 u.g.g. prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej, nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n.

Oznacza to, że art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku, uznając tym samym odmienną argumentację skarżących, zmierzającą do rozszerzenia konstytucyjnej zasady zwrotu nieruchomości na przypadki niezwiązane z przymusowym odjęciem prawa do nieruchomości za nieusprawiedliwioną. Nie wszystkie przypadki pozbawienia prawa własności uzasadniają w rzeczywistości taką potrzebę ochrony poprzednich właścicieli nieruchomości.

Następnie stwierdził, że skoro w sprawie doszło do przejęcia przez Gminę Wesoła przedmiotowych działek w związku z wydaniem decyzji podziałowych na podstawie art. 12, a późniejszego art. 10 u.g.g., to słusznie uznał organ, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który umocowuje organ do orzekania w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości. Przejście własności bowiem nastąpiło z mocy prawa, bez potrzeby wydania jakiekolwiek decyzji, czy też podjęcia czynności cywilnoprawnej, a w takim przypadku stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n. nie doszło do przymusowego pozbawienia prawa własności.

Organ odwoławczy dokonał zatem wszechstronnej i rzetelnej analizy sprawy, uwzględniając wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sposób właściwy zinterpretował jak i zastosował przepisy prawa materialnego. Nie naruszył także przepisów prawa procesowego, w tym art. 105 § 1 k.p.a i art. 138 § 1 pkt. 1 prawidłowo oceniając, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżących, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich pominięcie i uznanie, że wydanie decyzji podziałowej na podstawie art. 12 ust. 5 (później 10 ust. 5) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie jest objęte dyspozycją art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości;

2) art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż nie doszło do nabycia przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu w/w przepisu, w sytuacji gdy przepis ten nie różnicuje dopuszczalności zwrotu od formy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a zarazem wprost wskazuje na nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieryuchomości, co oznacza, że każdy sposób uzyskania przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie tejże ustawy podlega art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zgodnie z przepisami można żądać zwrotu nieruchomości jako wywłaszczonej wyłącznie w sytuacjach wskazanych w ww. artykułach, przy czym w ocenie organów rzeczone artykuły nie obejmują art. 12 ust. 5 (art. 10 ust. 5) u.g.g.w.n.;

4) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami, po dokonaniu ich prawidłowej wykładni, istnieją podstawy do zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej przez skarżącą decyzji oraz nieuchylenie tej decyzji, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 105 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 200 P.p.s.a. poprzez wadliwe niezasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania tych przepisów. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania zostały wywłaszczone w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ust. 5 oraz przed zmianą redakcji tekstu art. 12 ust. 5 tej ustawy). Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 (poprzednio art. 12 ust. 5) u.g.g.w.n. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n., a zatem, czy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie wymienionych powyżej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazać należy, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) znowelizowano powołany wyżej przepis art. 216 poprzez dodanie ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis ten został sformułowany w sposób ogólny, odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie do jej poszczególnych przepisów. Nie oznacza to jednak, że przepis ten dotyczy wszystkich przewidzianych tą ustawą form i trybów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż jego dyspozycją objęte są wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Ponadto zgodnie z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) zmianie uległ art. 216 ust. 1 i 2. W ramach niniejszego postępowania istotne jest, że wprowadzano zmianę, która umożliwia zwrot nieruchomości wywłaszczonych i nabytych na rzecz gmin, jeżeli stały się zbędne ze względu na cel wywłaszczenia, na podstawie wymienionych w tym przepisie ustaw. W dotychczasowym brzmieniu wskazany przepis stanowił podstawę zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. Powyższa zmiana obowiązywała od 3 stycznia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1528/16, stwierdził, że "tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, przy czym pojęcie nabycia objaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dodanym przez ustawodawcę wspomnianą wyżej nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.). Przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie, których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., tj. z uwagi na sposób nabycia - z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych".

Ponadto ustawodawca w art. 216 ust. 2 u.g.n. nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, czyli przepisy stanowiące o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych.

Wywłaszczenie – stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n. polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 nakazujący odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie precyzuje konkretnych przepisów tej ustawy.

Zachodzi zatem potrzeba odwołania się do pojęcia wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 47 ust. 1 tej ustawy precyzuje wywłaszczenie nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym ustawodawca uzależnił możliwość wywłaszczenia od niezbędności nieruchomości na cele publiczne. Przepisy u.g.g.w.n. przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. A przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art.65 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy, przy czym przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa czy też gminy wprost z decyzji podziałowej. Odjęcie własności gruntu pod drogę efektem uprzedniego wydania aktów w sferze planowania przestrzennego. Można więc stwierdzić, że w pewnym sensie proces odjęcia gruntu pod drogę publiczną jest rozłożony w czasie i wymaga uprzedniego podjęcia stosownego aktu planowania przestrzennego, który to akt może być kontestowany przez podmioty zainteresowane.

W konsekwencji więc, w tak rozumianym pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Takie stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym analizowano stan prawny istniejący po wejściu w życie nowelizacji dokonanej powołaną wcześniej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., m.in. w wyrokach: z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06, z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 667/08.

Argumentację organu oraz Sądu I instancji uzupełnić można o poglądy doktryny. Komentatorzy również zajmują jednolite stanowisko prawne, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie stanowi podstawy zwrotu nieruchomości, których prawo własności zostało utracone na rzecz gminy z mocy prawa (E. Bończak-Kucharczyk część 3 i 4, A. Błaszczak część 4, L. Klat-Wertelecka część 3 w Komentarzach do art. 216).

Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, okazały się nieuzasadnione.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż nie było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot przedmiotowych nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału 6 działu III ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez organ art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jest to przepis o charakterze wynikowym. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym nie mógł zostać naruszony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.