Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 718/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę zakończoną decyzją własną z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygniecie wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] Burmistrz J. ustalił warunki zabudowy na rzecz H. i J. małż. U. dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położonych w G. przy ul. [...], gm. J..

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. R. wystąpiła do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podała, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. nieżyjącego już ponad 4 lata męża wnioskodawczyni J. R. oraz została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania. Wnioskodawczyni podniosła, że Wójt Gminy O. na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie zadbał o to, by w sprawie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] utrzymało decyzję własną w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd w w/wym. wyroku stwierdził, że Kolegium nie dokonało pełnej kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, w tym w szczególności z art. 156 § 1 pkt. 2 k. p. a. Ponownie prowadząc postępowanie, Kolegium Odwoławcze w K. winno ocenić decyzję Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w zakresie rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do niej. Sąd dodał, że podnoszony zarzut nie oznaczenia stron postępowania nie może być rozpatrywany w trybie nieważnościowym, lecz ewentualnie w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek uprawnionych (pominiętych) podmiotów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] (dalej jako: decyzja o warunkach) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowego na działce nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położonych w G. przy ul. [...] w gminie J..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał przebieg dotychczasowego postępowania oraz stwierdził - po wnikliwej analizie, że decyzja o warunkach nie była dotknięta jakąkolwiek z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa.

SKO wskazało, że właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Burmistrz J.. A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 k. p. a. W niniejszej sprawie nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 3, 5, 6, 7 k. p. a., mianowicie: niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Następnie Kolegium zbadało czy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została skierowana do stron postępowania, tj. inwestorów H. i J. małż. U. oraz właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji (M. R., D. M., H. M., D. S., R. S., A. M. i Z. M.). Kwestionowana decyzja nie została skierowana do zmarłego męża wnioskodawczyni, J. R.. A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 k. p. a.

Kolegium przeanalizowało decyzję Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011 r., pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k. p. a.

Podstawą prawną dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustawa z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 778).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 w/wym. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy wskazany teren spełnia w sposób łączny przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu i planowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588),

Organ przyznał, że analiza funkcji i cech zabudowy jest bardzo ogólna. Analiza została opatrzona pieczątką organu prowadzącego postępowanie i została załączona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który tut. Kolegium podziela, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10; z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 43/13; w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Ol 916/11). W judykaturze podkreśla się też, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, zaś taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

W ocenie Kolegium zarzuty dotyczące błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej może mieć wpływ na decyzję o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium przeanalizowało również sprawę pod kątem spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Z zasady kontynuacji funkcji wynika również wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich.

Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową o funkcji uzupełniającej jak budynki gospodarcze czy garażowe. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości zlokalizowane są budynki bezpośrednio przy granicy z innymi nieruchomościami. A zatem planowany budynek garażowy może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium w kwestionowanej decyzji zostały prawidłowo określone parametry zabudowy z istniejącą w obszarze analizowanym i w tym zakresie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik M. R. zwrócił się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem w jego ocenie w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w K. wskazało, że przepis art. 156 § 1 Kpa reguluje przesłanki, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności z pkt 1), bowiem Burmistrz J. był organem właściwym do wydania decyzji o warunkach - zgodnie z art. 104 § 1 Kpa w związku z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa nie była także poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a więc nie zachodzi przesłanka z pkt 3). Decyzja jest wykonalna, jednocześnie jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, w konsekwencji więc nie można mówić o przesłankach powodujących jej nieważność z pkt 5) oraz 6). Nie jest ona także obarczona wadą z pkt 7) - powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe zdaniem Kolegium należało zbadać, czy nie zachodzi przesłanka z pkt 2) oraz 4). Jak wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 4) Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja o warunkach została skierowana do stron postępowania, mianowicie do inwestorów oraz właścicieli nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Nie została ona skierowana do zmarłego męża wnioskodawczyni - J. R.. Z tego względu nie zachodzi w/w przesłanka nieważności.

Z kolei jak wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to – powinno mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi tu o ewentualne błędy wykładni prawa, ale o niedopuszczalne jego przekroczenie.

Zarzut, który podnosi pełnomocnik M. R. (ewentualne pominięcie stron postępowania) należy uznać za niezasadny - na co zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 836/16, tj. nie jest to zarzut podlegający rozpoznaniu w trybie nieważnościowym.

Zdaniem Kolegium analiza przeprowadzona przez Burmistrza J. w niniejszej sprawie jest bardzo - ogólna, co zostało już zaakcentowane przez tut. Kolegium w zaskarżonej decyzji. Jednakże w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa - jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Organ podniósł także, że pod kątem spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" przedmiotowy budynek może współistnieć z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego. Zdaniem organu z zasady kontynuacji funkcji wynika, by nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza tym samym zabudowę sprzeczną z istniejącymi już obiektami. W rozpatrywanym przypadku - w obszarze analizowanym, znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową o funkcji uzupełniającej jak budynki gospodarcze czy garażowe. Ponadto, w ocenie Kolegium, w decyzji Burmistrza J. w sposób prawidłowy określono poszczególne parametry zabudowy - zgodnie z istniejącą już w obszarze analizowanym. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, by decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła M. R. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. i [...] lutego 2017 r. przez SKO w K. tj. uwzględnienie skargi w całości w trybie autokontroli lub uchylenie w/w decyzji przez WSA w Poznaniu. Przedmiotowym decyzjom zarzucono naruszenie prawa:

- art. 153 p.p.s.a. polegające na nie zastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku sygn. akt IV SA/Po 836/16 z dnia 07.12.2016 r.

- art. 107 kpa polegające na nie odniesieniu się do konkretnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołaniu) z dnia [...].03.2017 r.

- art 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na wadliwym ustaleniu przez SKO w K., że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia i [...] lutego 2017 r. orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowego na działce nr [...] oraz w granicy z działkami nr [...], położonych w G. przy ul. [...] w gminie J..

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2016 r. zważył, że Kolegium prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J. z dnia [...] sierpnia 2011r., nie dokonało pełnej kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w zakresie wystąpienia innych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, w tym w szczególności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO w K. nie oceniło decyzji o warunkach zabudowy objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w świetle wszystkich przesłanek z art. 156 §1 k.p.a. Organ skupił się wyłącznie na kwestii doręczenia decyzji osobie zmarłej. Lakoniczność przeprowadzonej kontroli przeprowadzonej przez organ w trybie nieważnościowym, przy uwzględnieniu okoliczności, iż już we wniosku wskazano na naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co zostało przez Kolegium pominięte, z uwagi na istotne znaczenie tychże kwestii dla końcowego rozstrzygnięcia, powoduje że zasadnym było uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd zobowiązał Kolegium by ponownie prowadząc postępowanie ocenił decyzję Burmistrza J. o warunkach zabudowy w zakresie rażącego naruszenia prawa, w tym w szczególności przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA z 07 grudnia 2016 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni więc samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15).

Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK 336/16, publ. w Legalis Numer 1691587). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457).

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu i planowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588),

W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, Lex nr 1145616).

W kontrolowanym przypadku zarzuty skargi dotyczą natomiast jedynie prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej i wydanego na jej podstawie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2011 r. Dotyczą one braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji parametru funkcji z obszaru analizowanego, błędnego ustalenia wysokości elewacji frontowej, nie wyznaczeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nieprawidłowego ustalenia wysokości głównej kalenicy. Tak więc już sam tylko charakter podniesionych zarzutów co do zasady – niezależnie od ich zasadności - wykluczał stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Jak wynika z akt sprawy w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. w obszarze analizowanym, znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zabudową o funkcji uzupełniającej jak budynki gospodarcze czy garażowe. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że w sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości zlokalizowane są budynki bezpośrednio przy granicy z innymi nieruchomościami. A zatem planowany budynek garażowy może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową i nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu w odniesieniu do zarzutu bezpodstawnego określenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej max 12m, należy wskazać, że w orzecznictwie występują rozbieżności we wskazanym wyżej zakresie. Sądy niekiedy dopuszczają określanie parametrów inwestycji poprzez wskazanie tylko maksymalnych wielkości (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1134/11, a także w wyrokach z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3038/13; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2827/13; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 691/14). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie nie można klasyfikować ewentualnego naruszenia ww. przepisów jako rażącego.

Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony na maks. 120 m˛. Takie ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy było zgodne z. § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13).

Należy dodać, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (tak w zakresie funkcji, jak i parametrów). Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

W kwestionowanej decyzji zostały prawidłowo określone parametry zabudowy z istniejącą w obszarze analizowanym i w tym zakresie nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Kolegium słusznie wskazało, że skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Organ w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów, zważywszy, że nie mógł oceniać sprawy (podobnie jak obecnie Sąd) tak, jak w postępowaniu zwyczajnym. Inne są bowiem przesłanki kontroli odwołań, a inne – w sprawie nieważnościowej. Skarżąca obecnej sprawy nie może traktować, jako kolejnych instancji.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 61 u.p.z.p., § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani też innych przepisów w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Skarga bowiem opiera się głównie na polemice, która winna być podnoszona w postępowaniu zwyczajnym, a nie nieważnościowym.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2011 r. zawiera analizę oraz niezbędne załączniki. Należy jeszcze raz podkreślić, że zarzuty dotyczące prawidłowości jej sporządzenia i wniosków wyciągniętych z analizy mogłyby być skutecznie rozpoznane w postępowaniu odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym po zaskarżeniu tejże decyzji. Ewentualny brak takiej analizy mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa, jednak kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości ustaleń analizy jest niedopuszczalne, ponieważ w istocie prowadziłoby do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym.

Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).