Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 10/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 27 ust. 1 , art. 8 ust. 1,art. 3 ust. 2, art. 10, art. 31
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędzwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skarg A. B. i C. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi [...], w części dotyczącej gruntów wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu w jednostkach rejestrowych nr 161, 268 i 302 oznaczonych jako działki:

- nr [...] o powierzchni 0,2144 ha i wartości 32,17 jednostek szacunkowych,

- nr [...] o powierzchni 7,4151 ha i wartości 579,03 jednostek szacunkowych,

- nr [...] o powierzchni 3,1075 ha i wartości 217,25 jednostek szacunkowych i w tym zakresie orzekł o wydzieleniu gruntów oznaczonych jako działki:

- nr [...] o powierzchni 0,3226 ha i wartości 31,56 jednostek szacunkowych,

- nr [...] o powierzchni 7,3904 ha i wartości 579,72 jednostek szacunkowych,

- nr [...] o powierzchni 3,0242 ha i wartości 217,15 jednostek szacunkowych,

w granicach przedstawionych na szkicu wyznaczenia projektowanych działek po zmianie projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]oraz na mapie ze zmianą projektu scalenia gruntów wsi [...] w części doty..czącej tych działek, wchodzących w skład dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 września 2019 r. pod identyfikatorem P.2602.2019.1453.

W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu

I instancji, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 poz. 908 tekst jednolity), dalej jako "u.s.w.g." lub "ustawa", została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 marca 2019 r. a następnie wywieszona na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...] od 26 marca 2019 r. oraz we wsi wchodzącej w obszar scalenia od dnia 25 marca 2019 r. na okres 14 dni.

W terminie przysługującym stronom do zaskarżenia decyzji wpłynęły odwołania P. B. , i C. F. , J. K., K. W., O. P. reprezentowanego przez B. P., A. Z. Po zapoznaniu się z treścią odwołań Wojewoda [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do odwołania wniesionego przez J. K. K.. oraz w odniesieniu do odwołania wniesionego przez O. P. reprezentowanego przez B. P..

Organ II instancji odniósł się oddzielnie do poszczególnych odwołań.

Jeśli chodzi o odwołanie wniesione przez K. W. Wojewoda wskazał, że ww. zarzucił w nim naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 67, art. 77 § 1 i art. 107 kpa oraz art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.s.w.g., a także lakoniczne uzasadnienie decyzji bez podania przesłanek jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Podniósł również, że organ uniemożliwił mu wzięcie udziału w postępowaniu poprzez niewłaściwe zawiadamianie o podejmowanych czynnościach. Odwołujący się zakwestionował także legalność działalności Komisji doradczej w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r., gdyż zdominowali ją przedstawiciele Starosty. W uzasadnieniu odwołania K. W. zawarł szereg wniosków o przeprowadzenie dowodów polegających na:

- przesłuchaniu w charakterze świadków wszystkich osób, które złożyły podpis pod wnioskiem w sprawie podjęcia postępowania scaleniowego - na okoliczność tego, że wnioskodawcy nie chcieli inicjować przeprowadzenia postępowania scaleniowego i że zostali wprowadzeni w błąd,

- przesłuchaniu wszystkich członków wszystkich organów, które w okresie między 6 kwietnia 2017 r. a 16 stycznia 2018 r. podejmowały decyzje - na okoliczność wpływu bezprawnie działającej Komisji doradczej na czynności, działania i decyzje podejmowane przez wszystkich członków tych organów,

- przesłuchaniu wszystkich uczestników postępowania na okoliczność nieprawidłowego sposobu zawiadamiania ich o postępowaniu, na poszczególnych etapach tego postępowania,

- przesłuchaniu K. W. w charakterze strony.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] odmówił przeprowadzenia powyższych dowodów uznając, że ich przedmiotem były okoliczności nie mające znaczenia dla rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do zarzutów podważających prawidłowość wszczęcia postępowania, w tym wydania postanowienia Starosty [...] z dnia 29 października 2015 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego, Wojewoda wskazał, odwołując się do art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 6 u.s.w.g., że wspomniane postanowienie zostało odczytane w dniu 18 listopada 2015 r. na zebraniu uczestników scalenia gruntów wsi [...] oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...] oraz we wsi [...] od dnia 18 listopada do dnia 1 grudnia 2015 r. W oznaczonym prawem terminie żaden z uczestników scalenia gruntów wsi [...] nie złożył na nie zażalenia a zatem postanowienie to stało się ostateczne. W myśl zaś art. 142 kpa, w odwołaniu od decyzji można zaskarżyć tylko postanowienie, na które nie służy zażalenie. Wobec powyższego Wojewoda prowadząc postępowanie odwoławcze od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów nie ma podstaw do badania prawidłowości wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego oraz okoliczności poprzedzających wydanie tego postanowienia.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 kpa. Zaskarżona decyzja Starosty [...] zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie i spełnia wymogi określone w art. 27 ust. 4 u.s.w.g. Organ zwrócił uwagę, że zatwierdza ona projekt scalenia, który odnosi się do całego obszaru scalenia i licznych stron postępowania. Przepisy u.s.w.g. nie nakładają na organ obowiązku szczegółowego opisu tego projektu i podawania przesłanek jakimi organ kierował się zatwierdzając projekt scalenia gruntów w odniesieniu do poszczególnych uczestników scalenia. Jedyną przesłanką określoną przepisami u.s.w.g., wymaganą do zatwierdzenia projektu scalenia, jest warunek zawarty w art. 27 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Spełnienie tego wymogu zostało opisane w zaskarżonej decyzji Starosty.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej w odwołaniu przez K. W. dotyczącej uniemożliwienia mu wzięcia udziału w postępowaniu poprzez niewłaściwe zawiadamianie o czynnościach podejmowanych w jego trakcie organ podniósł, że przepisy u.s.w.g. przewidują szczególny tryb udziału stron w czynnościach dokonywanych w trakcie tego postępowania oraz szczególny tryb zawiadamiania uczestników postępowania scaleniowego o tych czynnościach. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy czynności takie jak: wybór rady uczestników scalenia (art. 9), podjęcie uchwały określającej zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1), ogłoszenie wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych (art. 12), podjęcie uchwały dotyczącej zgody na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych (art. 13), odbywają się na zebraniu uczestników scalenia. Jak stanowi art. 31 ustawy, o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów – starosta zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania. Prowadząc postępowanie scaleniowe na terenie wsi [...] , zgodnie z art. 31 u.s.w.g. Starosta [...] zawiadamiał uczestników tego postępowania o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów i o terminie okazania projektu scalenia gruntów, poprzez wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...], na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] oraz na tablicy ogłoszeń we wsi [...] oraz we wsiach sąsiednich – z uwagi na tych uczestników scalenia gruntów wsi [...] , którzy zamieszkują w tych wsiach. Ponadto Biuro Geodezji - wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia gruntów wsi [...] - skierowało do uczestników tego scalenia pismo z dnia 23 stycznia 2018 r. zawiadamiające o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów oraz pismo z dnia 14 marca 2018 r. zawiadamiające o terminach zapoznania się ze wstępnym projektem scalenia gruntów. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, pismo z dnia 23 stycznia 2018 r. K. W. otrzymał w dniu 8 lutego 2018 r. a pismo z dnia 14 marca 2018 r. otrzymał w dniu 24 marca 2018 r. Swoje stanowisko co do lokalizacji projektowanego wydzielenia gruntów K. W. wyraził w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. skierowanym do [...] Biura Geodezji. Natomiast jak wynika z adnotacji zamieszczonej w karcie informacyjnej K. W. nie zgłosił się w celu zapoznania się ze wstępnym projektem scalenia. Jednak stosując się do zawiadomienia Starosty [...] z dnia 1 października 2018 r., dokonanego zgodnie z art. 31 u.s.w.g., K. W. zgłosił się w dniu 30 października 2018 r. i zapoznał się z okazanym mu projektem scalenia, co zostało udokumentowane w karcie informacyjnej uczestnika scalenia oraz w protokole z terenowego okazania projektu scalenia gruntów wsi [...] . Korzystając z przysługującego mu prawa, pismem z dnia 12 listopada 2018 r. skierowanym do Starosty [...] ego, K. W. wniósł swoje zastrzeżenia do okazanego mu projektu scalenia. Zgodnie z art. 25 ust. 3 u.s.w.g., Starosta [...] pismem z dnia 26 listopada 2018 r. zawiadomił K. W. o miejscu i terminie rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. W oznaczonym terminie K. W. zgłosił się na posiedzenie Komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia. Z opisanego stanu faktycznego wynika, że K. W. brał czynny udział w czynnościach dotyczących scalenia gruntów, a wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia, w celu zapewnienia uczestnikom postępowania możliwości wzięcia udziału w tych czynnościach, dołożył znacznie większej staranności w ich zawiadamianiu niż przewidują to przepisy ustawy. W tej sytuacji podnoszone przez K. W. zarzuty, że obwieszczenia były zrywane z tablicy ogłoszeń we wsi objętej scaleniem, nie mają żadnego znaczenia.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących Komisji doradczej Wojewoda, przywołując treść art. 10 ust. 1 ustawy określającego skład tej Komisji, wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. Starosta [...] powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów i opracowaniu projektu scalenia gruntów wsi [...] . Jej skład odpowiadał w zasadzie składowi komisji wynikającemu z art. 10 ust. 1 ustawy, z tą różnicą, że do tego składu powołano czterech przedstawicieli Starosty [...] ego, podczas gdy z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że w skład komisji winien wchodzić jeden przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem. Zaistniałą nieprawidłowość dostrzegł organ prowadzący postępowanie scaleniowe i postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. skorygował skład Komisji, ograniczając liczbę przedstawicieli Starosty [...] do jednej osoby. Zdaniem Wojewody nie można uznać, jak twierdził w odwołaniu K. W., że w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. Komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów i opracowaniu projektu scalenia gruntów działała nielegalnie. Komisja ta, zgodnie z przepisami u.s.w.g., została powołana przez Starostę [...] na mocy postanowienia z dnia 6 kwietnia 2017 r., a zatem działała legalnie. Jedynie skład tej Komisji w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. był nieprawidłowy. Badając kwestię wpływu nieprawidłowego składu Komisji na szacowanie gruntów i opracowanie projektu scalenia gruntów organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant, a Komisja pełni jedynie funkcje doradcze. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zasady szacunku gruntów określają uczestnicy scalenia w drodze uchwały. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. Komisja nie podejmowała żadnych działań mających wpływ na szacowanie gruntów przez geodetę-projektanta, zgodnie z zasadami określonymi przez uczestników scalenia w drodze uchwały nr 1/2017 podjętej w dniu 27 kwietnia 2017 r. Wprawdzie w myśl art. 12 ust. 1 u.s.w.g. wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, które w przypadku scalenia gruntów wsi [...] odbyło się w dniu 4 stycznia 2018 r., a zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jednak do wyników oszacowania gruntów wsi [...] , w terminie określonym w art. 12 ust. 2 ustawy, żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń. Jedyną czynnością dokonywaną przez Komisję, przy której jej skład mógłby mieć znaczenie, jest opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.s.w.g., gdyż czynność ta wymaga obecności przynajmniej połowy liczby członków komisji. W przypadku scalenia gruntów wsi [...] opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów odbywało się w dniu 4 grudnia 2018 r. W terminie tym skład Komisji był zaś prawidłowy. Organ zwrócił uwagę, że rola komisji pełniącej funkcje doradcze ogranicza się tylko do opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia, a zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta. W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że nieprawidłowy skład Komisji w okresie od 6 kwietnia 2017 r. do 16 stycznia 2018 r. nie miał wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 19 lutego 2019 r.

Zgodnie z projektem scalenia zatwierdzonym tą decyzją K. W. w zamian za grunty wniesione do scalenia oznaczone jako działki nr 163/2 i 163/1 o łącznej powierzchni 2,33 ha i wartości szacunkowej 164,30 jednostek szacunkowych otrzymał ekwiwalent w postaci gruntów oznaczonych jako działka nr 629 o powierzchni 2,3216 ha i wartości 164,02 jednostek szacunkowych. Zatem projekt scalenia zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 19 lutego 2019 r. w odniesieniu do gruntów należących do K. W. został opracowany zgodnie z art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust.3 oraz art. 14 ust. 2 u.s.w.g.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez O. P., który zakwestionował wydzielenie w wyniku scalenia na jego rzecz działki nr [...] oraz wydzielenie działki nr [...] na rzecz [...] (nie uzasadniając przyczyn, dla których zakwestionował sposób wydzielenia tych działek), Wojewoda podniósł, iż w wyniku analizy projektu scalenia stwierdził, że wydzielona na rzecz O. P. działka nr [...] ma znacznie utrudniony dostęp do drogi publicznej w stosunku do działki nr [...], stanowiącej grunty wniesione przez niego do scalenia. Kwestii dogodnego dojazdu do gruntów stanowiących zaprojektowaną działkę nr [...] nie rozwiązuje zdaniem organu zaprojektowana obok działka nr [...], stanowiąca ekwiwalent w zamian za grunty będące współwłasnością O. P. Zdaniem organu odwoławczego wydzielenie działki nr [...] jako ekwiwalentu w zamian za grunty oznaczone przed scaleniem jako działki nr [...] i [...] będące wyłączną własnością O. P., bez zapewnienia dogodnego dojazdu do działki nr [...], który posiadała działka nr [...], stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g., prowadzi bowiem do pogorszenia warunków gospodarowania. Zatem projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działki nr [...] został opracowany nieprawidłowo, a tym samym decyzja Starosty z dnia 19 lutego 2019 r. zatwierdzająca ten projekt jest w tej części wadliwa.

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia w dniu 29 lipca 2019 r. przeprowadzono dodatkowe postępowanie z udziałem zainteresowanych stron, tj. O. P. i [...]. W trakcie tego postępowania B. P. reprezentująca O. P. wyjaśniła, że przyczyną złożenia odwołania jest niedogodny dojazd zaprojektowany do działki nr [...]. W związku z tym przedstawiono stronom trzy warianty zmiany projektu scalenia zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 19 lutego 2019 r. B. P. zaproponowała wprowadzenie zmiany projektu scalenia poprzez pozostawienie gruntów należących do O. P. w dotychczasowym stanie, tj. zaprojektowanie działki nr [...] obejmującej grunty wniesione do scalenia oznaczone jako działki nr [...] i [...], z zachowaniem przebiegu ich zewnętrznych granic. Natomiast zaakceptowała pierwszą zaproponowaną wersję zmiany projektu scalenia. W wersji tej, zaprojektowana do wydzielenia na rzecz [...] działka nr [...] zachowałaby konfigurację działek nr [...] i [...] wniesionych przez nią do scalenia, lecz byłaby znacznie szersza w stosunku do tych działek. B. P. nie zaakceptowała tej wersji, gdyż jej zdaniem dostęp do drogi publicznej o szerokości około 7 m w zaprojektowanej w tym wariancie działce nr [...], jest niewystarczający. W tej sytuacji zaproponowano stronom dodatkową czwartą wersję zmiany tego projektu polegającą na zaprojektowaniu działki nr [...] z poszerzeniem wjazdu do około 10 m, z jednoczesnym zwężeniem działki nr [...]. Przy czym zaprojektowana w tej wersji działka nr [...] zachowałaby dogodny wjazd, którego pozbawione były działki nr [...] i [...] wniesione do scalenia przez [...]. Ostatecznie strony nie doszły do porozumienia co do sposobu zmiany projektu scalenia.

Analizując wszystkie zaproponowane wersje wprowadzenia zmian do projektu scalenia gruntów uznano, że najbardziej dogodną dla obu stron wersją zmiany projektu scalenia jest wersja czwarta. Zaprojektowana w tej wersji działka nr [...] ma dogodny dostęp do drogi publicznej umożliwiający wjazd dostępnym sprzętem używanym w rolnictwie. Działka ta obejmuje znaczną część gruntów stanowiących działkę nr [...] należących dotychczas do [...]. Jak wynika z ortofotomapy grunty te faktycznie były użytkowane przez O. P., gdyż działka nr [...], stanowiąca wąski i długi pas gruntu, oddzielała grunty będące jego własnością od gruntów, których O. P. jest współwłaścicielem, co utrudniało ich łączne użytkowanie. Jednocześnie zaprojektowana w tej wersji działka nr [...] posiada dogodny wjazd, którego nie posiadały działki nr [...] i [...] z uwagi na budynek posadowiony na działce nr [...], co znacznie utrudniało gospodarowanie na tych gruntach.

Zdaniem Wojewody wprowadzenie zmian do projektu scalenia według wersji czwartej najbardziej odpowiada celowi określonemu w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. gdyż tworzy korzystniejsze warunki gospodarowania dla obu uczestników scalenia w stosunku do warunków jakie posiadali przed scaleniem. Organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 673/08, w którym stwierdzono, że: "Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego kształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak aby w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia". Kierując się tym stanowiskiem Wojewoda podjął decyzję o wprowadzeniu zmian do projektu scalenia zatwierdzonego tą decyzją zgodnie z opisanym powyżej wariantem. Zdaniem organu zarzuty podnoszone przez O. P., z których wynika, że zaprojektowana w tym wariancie działka nr [...] utraci walory działki budowlanej, są nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania zabudowa tej działki jest nadal możliwa na gruntach zawartych w projektowanym pasie zabudowy po przedłużeniu działki nr [...]. Zabudowa działki [...] w pasie pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], nawet przy zachowaniu żądanej przez O. P. szerokości 15 m, pozbawiłaby działkę nr [...] dogodnego wjazdu przy użyciu dostępnego sprzętu rolniczego. Brak takiego wjazdu był przyczyną złożenia odwołania przez O. P., podnoszoną w trakcie postępowania odwoławczego.

Zmiana projektu scalenia w zakresie działek nr [...] i [...] wymagała również zmiany w zakresie zaprojektowanej działki nr [...], do której włączono pas gruntu stanowiący dojazd do działki nr [...], zaprojektowanej pierwotnie w projekcie scalenia gruntów wsi [...] zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 26 u.s.w.g. zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym stronom w dniu 23 sierpnia 2019 r. Uwzględniając wprowadzone zmiany, zgodnie z art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 u.s.w.g., w zamian za grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,01 ha i wartości 219,70 jednostek szacunkowych, wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr 302, na rzecz O. P. wydzielono grunty oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 3,0242 ha i wartości 217,15 jednostek szacunkowych. W zamian za grunty oznaczone jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,37 ha i wartości 31,50 jednostek szacunkowych, wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr 161, na rzecz [...] wydzielono grunty oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni 0,3226 ha i wartości 31,56 jednostek szacunkowych. Natomiast w zamian za grunty oznaczone jako działki nr 96, 157, 18/2, 97, 98, 90/100 o łącznej powierzchni 9,0465 ha i wartości 712,78 jednostek szacunkowych wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem w jednostce rejestrowej nr 268 na rzecz [...], O. P. i B. P. wydzielono grunty oznaczone jako działki nr [...], 63 i 340 o łącznej powierzchni 9,0679 ha i wartości 717,62 jednostek szacunkowych.

Podsumowując analizę złożonych odwołań Wojewoda stwierdził, że projekt scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej tych odwołań został w większości opracowany zgodnie z zasadami określonymi w przepisach obowiązującej u.s.w.g. Jedynie w przypadku odwołania złożonego przez O. P. organ odwoławczy stwierdził wydzielenie ekwiwalentu z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy. Mając prawo do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji reformacyjnej, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, postanowił uchylić w tej części zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 19 lutego 2019 r. i rozstrzygnąć sprawę w tym zakresie.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. W. i O. P. Sprawy z tych skarg zostały pierwotnie zarejestrowane odrębnie, a następnie postanowieniami z dnia 7 stycznia 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ke 10/21.

O. P. we wniesionej skardze zaskarżył decyzję Wojewody w części dotyczącej wydzielenia na jego rzecz działki nr [...] oraz wydzielenia na rzecz [...] działki nr [...]. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że wydzielenie dla O. P. działki [...] będzie tworzyło korzystniejsze warunki gospodarowania rolniczego, a także art. 8 ust. 1 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że części działek [...] - [...] są podobnej wartości.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wydzielenia działki [...] należącej do O. P. oraz działki [...] należącej do [...], zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.s.w.g. skarżący podniósł, że w świetle tego przepisu scalenie gruntów ma służyć stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. W realiach przedmiotowej sprawy wydzielenie na rzecz skarżącego O. P. działki nr [...] żadnego z celów zawartych w tym przepisie nie spełnia. Sąsiadujące ze sobą działki [...] z [...] i [...] - po scaleniu odpowiednio [...] i [...] - mają nie zmienić swoich powierzchni, a jedynie w niewielkim zakresie kształt. O ile zmiana granicy od strony północnej nie ma żadnego praktycznego znaczenia i nie wpływa w zasadniczy sposób na warunki gospodarowania na gruncie, o tyle zmiana granicy od strony południowej na granicy z działką [...] - od drogi - znacząco pogarsza możliwości rolniczego oraz pozarolniczego zagospodarowania tej części nieruchomości. Zwężenie działki nr [...] od strony drogi będzie powodować znaczące utrudnienia w pracach polowych maszynami o dużych gabarytach. Równocześnie pamiętać trzeba, że od wielu lat działki [...] oraz [...] nie mają charakteru rolniczego. Działka [...] jest wykorzystywana jako działka letniskowa, a działka [...] jest od kilku dziesięcioleci ugorowana. Trudno zatem logicznie wytłumaczyć, w jaki sposób skrócenie i poszerzenie nieruchomości należących do [...] miałoby wpłynąć na stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Reasumując - wydzielenie działek [...] i [...] nie stworzy korzystniejszych warunków gospodarowania rolniczego. Dla działki [...] warunki te ulegną pogorszeniu. Dla działki [...] zasadniczo się nie zmienią. Dla działki [...], która ma charakter działki budowlanej, polepszą się warunki, nie mające jednak nic wspólnego z rolnictwem.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, skarżący podniósł, że uczestniczka [...] ma otrzymać położoną przy drodze część działki [...], za część swojej działki nr [...]. Są to części nieruchomości o zupełnie innych wartościach – na korzyść działki [...]. Jest to działka utrzymana w dobrej kulturze rolnej, zadbana, uprawiana, przynosząca dobre plony, położona przy drodze, stanowiąca podstawę do zabudowy domem mieszkalnym bądź budynkami lub urządzeniami koniecznymi do prowadzenia gospodarstwa. Działka nr [...] jest zapuszczonym, zachwaszczonym, wieloletnim nieużytkiem o niewielkiej wartości, co wynika z faktu, iż aby doprowadzić tę ziemię do stanu pozwalającego na dokonanie jakichkolwiek zasiewów potrzeba stosunkowo dużych nakładów sił i środków. Pamiętać również należy, że wydzielona działka [...] straci jakiekolwiek znaczenie inwestycyjne i budowlane - jej szerokość będzie uniemożliwiać jakiekolwiek rozsądne jej zagospodarowanie poprzez budowę budynków lub urządzeń gospodarczych czy ewentualną budowę domu. Nie można zapominać, że południowa część działki [...] znajduje się w zwartej zabudowie wiejskiej i przed scaleniem mogła stanowić część budowlaną. Charakter taki utraci po wydzieleniu działki [...]. Inaczej rzecz ma się z działką nr [...] należącą do [...] - po scaleniu ogromnie zyska na wartości ponieważ stanie się szeroką działką budowlaną. Tak więc za wartościową część swojej nieruchomości (co doprowadziło również do obniżenia wartości całej nieruchomości) O. P. otrzymał niewiele warty skrawek ziemi. Doprowadziło to równocześnie do znacznego podwyższenia wartości nieruchomości należącej do [...] kosztem majątku O. P.. Jest to sprzeczne nie tylko z przepisem art. 8 ust. 1 powoływanej ustawy ale również zasadami współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego trudno oprzeć się wrażeniu, że scalenie przedmiotowych gruntów jest zrobione niejako "na siłę", bo trudno doszukać się jakichkolwiek pozytywnych jego rezultatów.

K. W. zaskarżył ww. decyzję Wojewody [...] w całości. Zarzucił jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 67, 68, 75, 78, 77 § 1 i 107 kpa, art. 3 ust. 2 i art. 10 ust 1 u.s.w.g., a także nierozpatrzenie istoty sprawy (istoty odwołania) i nieodniesienie się w ogóle w uzasadnieniu do większości zarzutów skarżącego. Ponadto zaskarżył postanowienie organu z dnia 21 sierpnia 2019r., którym odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, z uwagi na to, że narusza ono art. 77 i 78 § 1 kpa i prowadzi na naruszenia wymienionych w zarzutach skargi przepisów mających rangę zasad kpa (art. 6, 7, 8, 10), a ponadto pozbawia skarżącego prawa do obrony swoich praw a organ możliwości wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ustalenia prawdy obiektywnej. W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o uchylenie skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi K. W. podniósł, że organ odwoławczy w zasadzie nie rozpatrzył odwołania i tym samym istoty sprawy, gdyż:

1. nie odniósł się w ogóle do kwestii przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego;

2. nie odniósł się do kwestii niepoinformowania go o możliwości składania wniosku o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstwa;

3. nie odniósł się w ogóle do kwestii wydzielenia z jego działek gruntu pod drogę, mimo jego wyraźnego zastrzeżenia w toku postępowania, że nie życzy sobie jakichkolwiek zmian, o czym informował w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r.;

4. nie odniósł się do kwestii nieważności postępowania z uwagi na to, że służyło ono obejściu przepisów Kodeksu cywilnego o służebnościach;

5. nie odniósł się do dyskryminowania właścicieli nieruchomości położonych na wschód od drogi powiatowej, przez których grunty zaprojektowano niepotrzebną nikomu drogę (od drogi powiatowej do drogi gminnej), podczas gdy w takiej samej sytuacji nie zaprojektowano nikomu niepotrzebnej drogi przez grunty położone na zachód od drogi powiatowej (od drogi powiatowej do drogi gminnej);

6. nie odniósł się do zarzutu niedoręczenia mu całej decyzji a jedynie jej części;

7. nie wyjaśnił dlaczego wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia nie został uwzględniony mimo, iż zaproponowane rozwiązanie w zasadzie pokrywało się z tym jakie zostało przyjęte po zachodniej stronie drogi powiatowej.

Ponadto w ocenie skarżącego organ w sposób dowolny, sprzeczny z prawem stara się zalegalizować niezgodny z prawem skład Komisji pełniącej funkcje doradcze. Skoro z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wynika jednoznacznie, że w skład tej Komisji może wchodzić tylko jeden przedstawiciel Starosty, to w sytuacji gdy tych przedstawicieli powołano czterech oczywiste jest, że postępowanie objęte jest nieważnością, gdyż organ działa bezprawnie.

Oddalając wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego organ uniemożliwił mu wzięcie udziału w postępowaniu i obronę swoich praw. Jednocześnie uniemożliwił sobie wszechstronne wyjaśnienie sprawy i doprowadził w ten sposób do naruszenia szeregu przepisów kpa, w tym w części posiadających rangę zasad, tj. zasady praworządności (art. 6), zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8), zasady udzielania informacji (art. 9), zasady wysłuchania stron (art. 10), zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11). W zasadzie sposób przeprowadzenia postępowania odwoławczego jest kontynuacją patologii, którymi "usiane" było postępowanie scaleniowe. Podobnie jak tam został i teraz pozbawiony możliwości wzięcia w nim udziału, gdyż oddalono wszystkie wnioski dowodowe i nie wyznaczono rozprawy, żeby wysłuchać co ma do powiedzenia. W zasadzie wynika z tego, że organ jest "jasnowidzem", gdyż mimo niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia dowodu wie do jakich wniosków by ten dowód go doprowadził. Nie odniesiono się do 80% zarzutów odwołania i już samo to winno prowadzić do uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie skarżącego porażające, z punktu widzenia zasad państwa prawa, są twierdzenia jakoby Komisja pełniąca funkcje doradcze nie musiała być w składzie zgodnym z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa przez cały czas postępowania, a jedynie na końcu postępowania. Organ oddalając jego wnioski dowodowe nie pozwolił ustalić jaką ta niezgodna z prawem Komisja odegrała rolę w całym postępowaniu scaleniowym. Nie ustalono np. czy między nadliczbowymi członkami Komisji a innymi jej uczestnikami toczyły się jakieś rozmowy, w których ci nadliczbowi członkowie sugerowali taki a nie inny przebieg postępowania itp.

W złożonych odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie należy wyjaśnić jaki jest zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej skargą na decyzję zatwierdzającą projekt scalenia, złożoną tylko przez niektórych spośród uczestników scalenia. Otóż postępowanie dotyczące scalenia określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników wymiany lub scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia. Z punktu widzenia podmiotowego decyzja taka zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnięć (decyzji), ile podmiotów zaangażowanych jest w danej sprawie swoimi interesami prawnymi lub obowiązkami. Każdy ze współuczestników postępowania będzie adresatem decyzji w swojej sprawie i każdy z nich ma prawo do wniesienia skargi od rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach. Zaskarżenie decyzji przez jednego z takich współuczestników ma charakter zaskarżenia częściowego zarówno w aspekcie przedmiotowym, dotyczy bowiem sprawy sensu largo, jak i w płaszczyźnie podmiotowej. W związku z przewidzianą jednak w art. 134 § 1 zasadą niezwiązania sądu granicami skargi, sąd jest uprawniony (i zobowiązany) objąć podmiotowym zakresem rozpoznania także niezaskarżone części decyzji sensu largo, a więc te podmioty (strony) postępowania administracyjnego, które decyzji (w dotyczącym ich zakresie) nie zaskarżyły w takim obszarze, w jakim jest to niezbędne do rozpatrzenia skargi przy uwzględnieniu również konsekwencji zasady niezwiązania granicami skargi w aspekcie przedmiotowym. W aspekcie podmiotowym wyjście poza granice zaskarżenia będzie na pewno konieczne w takim zakresie, w jakim ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymagać będzie rozpatrzenia i uwzględnienia rozstrzygnięć dotyczących pozostałych współuczestników materialnych, jak również w zakresie, w jakim interesy prawne poszczególnych współuczestników pozostają w nierozdzielnym związku. Z powyższego wynika, że gdy pomiędzy częściami decyzji scaleniowej dotyczącymi różnych stron nie ma powiązania w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia skargi, to granice sprawy administracyjnej wyznaczone złożoną skargą nie rozciągają się na niezaskarżone części decyzji. Nie jest w takiej sytuacji możliwe ani dopuszczalne, rozstrzyganie przez Sąd rozpatrujący skargę jednego tylko z uczestników scalenia, o legalności całej decyzji scaleniowej, a więc również tej jej części, która nie ma związku z sytuacją prawną strony skarżącej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Ke 1079/14, wraz z powołaną tam literaturą).

Przechodząc do merytorycznej oceny skarg należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia wyznaczonym postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego. Istotne jest również, że decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia, a nie decyzją obejmującą sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek.

Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, przy opracowywaniu projektu którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. II OSK 123/05).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została podjęta zgodnie z przepisami ustawy scaleniowej oraz podstawowymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności ocenie Sądu podlega, czy decyzję wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Sąd nie jest natomiast władny oceniać o słuszności przyjętych rozwiązań pod względem merytorycznym. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają bowiem ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego niewątpliwie ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników (ich rozbieżność może powodować konflikty wynikające z dążenia do poprawy warunków zagospodarowania), a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich. Rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 226/15).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jak słusznie zauważył tut. Sąd w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 października 2015 r., sygn. II SA/Ke 1079/14, spełnienie tego warunku może być istotną wskazówką dla oceny, czy rzeczywiście w toku postępowania należycie wyważono interes społeczny i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Zakreślona przez przytoczony przepis przesłanka pokazuje bowiem, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jak zaś orzekł NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1672/06, eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

W powyższym kontekście trzeba zauważyć, że w niniejszym przypadku na 369 uczestników scalenia zgłoszone zastrzeżenia dotyczyły jedynie 16 spośród tych uczestników, co stanowi 4,33%, i co w konsekwencji pozwalało na zatwierdzenie scalenia w świetle powołanego art. 27 ust. 1 ustawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że rozpatrując odwołanie O. P., który zakwestionował wydzielenie w wyniku scalenia na jego rzecz działki nr [...] oraz wydzielenie działki nr [...] na rzecz [...], organ odwoławczy doszedł do wniosku, że istotnie wydzielenie działki nr [...] jako ekwiwalentu w zamian za grunty oznaczone przed scaleniem jako działki nr [...] i [...], będące wyłączną własnością O. P., bez zapewnienia dogodnego dojazdu do działki nr [...], który posiadała działka nr [...], stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g., prowadzi bowiem do pogorszenia warunków gospodarowania. Z tego względu przeprowadzono dodatkowe postępowanie z udziałem O. P. i [...], w trakcie którego przedstawiono stronom ostatecznie cztery warianty zmiany projektu scalenia w omawianym zakresie (por. k. 173 i nast. oraz k. 311 i nast. akt organu II instancji). Ponieważ strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyboru jednego z wariantów, analizując wszystkie zaproponowane wersje wprowadzenia zmian do projektu scalenia gruntów organ odwoławczy uznał, że najbardziej dogodną dla obu stron wersją zmiany projektu scalenia jest wersja czwarta i zgodnie z tą wersją organ orzekł w tym zakresie reformatoryjnie. Podkreślenia przy tym wymaga, że Wojewoda w sposób racjonalny i logiczny, uwzględniający interesy obu stron, uzasadnił wybór tego właśnie wariantu. Zostało to poprzedzone spotkaniem ze stronami w dniu 29 lipca 2019 r. i ich wysłuchaniem, jak również terenowym okazaniem zmiany projektu scalenia w dniu 23 sierpnia 2019 r., a wreszcie uzyskaniem pisemnego stanowiska stron. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł mianowicie, że zaprojektowana według przyjętej wersji (wg. wspomnianego czwartego wariantu) działka nr [...] ma dogodny dostęp do drogi publicznej umożliwiający wjazd dostępnym sprzętem używanym w rolnictwie. Działka ta obejmuje znaczną część gruntów stanowiących działkę nr [...] należących dotychczas do [...]. Co warte podkreślenia, jak wynika z ortofotomapy grunty te faktycznie były użytkowane przez O. P., gdyż działka nr [...], stanowiąca wąski i długi pas gruntu, oddzielała grunty będące jego własnością od gruntów, których O. P. jest współwłaścicielem, co utrudniało ich łączne użytkowanie. Jednocześnie zaprojektowana w tej wersji działka nr [...] posiada dogodny wjazd, którego nie posiadały działki nr [...] i [...] z uwagi na budynek posadowiony na działce nr [...], co znacznie utrudniało gospodarowanie na tych gruntach. Jednocześnie zdaniem organu zarzuty podnoszone przez O. P., z których wynika, że zaprojektowana w tym wariancie działka nr [...] utraci walory działki budowlanej, są nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa tej działki jest nadal możliwa na gruntach zawartych w projektowanym pasie zabudowy po przedłużeniu działki nr [...]. Zabudowa działki [...] w pasie pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], nawet przy zachowaniu żądanej przez O. P. szerokości 15 m, pozbawiłaby działkę nr [...] dogodnego wjazdu przy użyciu dostępnego sprzętu rolniczego.

Mając na uwadze zakreślony wyżej zakres badania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów przez Sąd, zarówno sposób procedowania przez organ odwoławczy – wnikliwy oraz zakładający dobrą wolę w znalezieniu kompromisowego, jak najbardziej dogodnego dla obu stron rozwiązania, jak i przytoczony przekonujący sposób uzasadnienia przyjętej zmiany, przemawiają za przyjęciem, że stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze przez O. P. nie zasługują na uwzględnienie. Przyjęte rozwiązanie doprowadziło do osiągnięcia celu odwołania wniesionego przez skarżącego, tj. mimo wszystko istotnego poszerzenia wjazdu na wydzieloną działkę nr [...] (por. arkusz nr 8 mapy obszaru scalenia gruntów, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji – t. V akt tego organu, oraz przyjętą wersję IV zmian do projektu k. 311 i nast. akt organu II instancji), a jednocześnie osiągnięto cel scalenia w przypadku działki nr [...], której nowy kształt – w stosunku do dotychczasowych wąskich działek [...] i [...] – z pewnością ułatwi możliwość gospodarowania na tym gruncie (sam skarżący podnosi, że działka [...] była do tej pory wykorzystywana jako działka letniskowa, a działa [...] od kilku dziesięcioleci jest ugorowana). Jednocześnie ułatwione będzie gospodarowanie dla właściciela działki nr [...], który jest także współwłaścicielem działki nr [...], a które to działki jak dotąd były rozdzielone wąską działką nr [...]. Jak wyżej podniesiono, rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności. Biorąc powyższe pod uwagę z całą stanowczością można stwierdzić, że omawiana decyzja reformatoryjna organu odwoławczego takich cech nie posiada, została bowiem wydana w wyniku rzetelnie przeprowadzonego postępowania i analizy zgromadzonych dowodów, na skutek dążenia do optymalizacji przyjętych rozwiązań w świetle zarówno celu postępowania scaleniowego, jak i interesów stron tego postepowania. Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.w.g. jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%.

Jeśli chodzi o skargę wniesioną przez K. W., podniesione w niej zarzuty również w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skarżącego Wojewoda odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii wszczęcia postępowania scaleniowego, a Sąd wyrażone w tym względzie stanowisko podziela. Otóż zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W niniejszym przypadku spełniona została druga z tych przesłanek (por. załącznik do wniosku o scalenie, zawarty w t. I akt organu I instancji). Jak wynika z art. 7 ust. 1-6 ustawy wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty, które to postanowienie odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą upływu powyższego terminu postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie. W niniejszym przypadku postępowanie scaleniowe zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z dnia 29 października 2015 r. i została zachowana opisana wyżej procedura. Postanowienie to nie zostało zaskarżone zażaleniem, w tym również przez skarżącego K. W.. Jak zaś słusznie zauważył organ odwoławczy, w odwołaniu od decyzji można zaskarżyć postanowienie, na które nie służy zażalenie. Tym samym podważanie prawidłowości wszczęcia postępowania na obecnym etapie, a tym bardziej domaganie się przesłuchania w charakterze świadków wszystkich osób, które złożyły podpis pod wnioskiem w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego na okoliczność tego, że nie chcieli inicjować przeprowadzenia tego postępowania i że zostali wprowadzeni w błąd, nie może być uznane za zasadne. Tym bardziej, że skarżący nie uprawdopodobnił choćby w najmniejszym stopniu sprzeciwu mieszkańców wobec wszczęcia postępowania scaleniowego, a co więcej, jak już wspomniano, wobec samego projektu scalenia zastrzeżenia zgłosiło zaledwie 4,33% jego uczestników, co również świadczy o tym, że także sama idea przeprowadzenia tego postępowania nie była podważana.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje również stanowisko Wojewody dotyczące składu powołanej w trybie art. 10 u.s.w.g. Komisji doradczej. Rzeczywiście pierwotnie w postanowieniu o powołaniu tej Komisji z dnia 6 kwietnia 2017 r. Starosta [...] błędnie określił jej skład o tyle, że zamiast jednego przedstawiciela Starosty powołano ich czterech. Nieprawidłowość ta została wyeliminowana postanowieniem Starosty z dnia 16 stycznia 2018 r., na mocy którego ograniczono liczbę przedstawicieli Starosty [...] do jednej osoby. Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo wykazał, że powyższe uchybienie nie mogło mieć wpływu na tok postępowania i legalność działania Komisji jako takiej. Wynika to po pierwsze z roli komisji doradczej, która pełni funkcje opiniodawczo-doradcze, a po drugie z tego, że w tym konkretnym przypadku, jak wykazał organ odwoławczy, faktyczny wpływ powołanej Komisji na tok i wynik postępowania mógł mieć miejsce dopiero po skorygowaniu jej składu zgodnie z postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. Po pierwsze, jak zauważył Wojewoda, żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń (podlegających – zgodnie z ustawą – badaniu przez Komisję) do wyników oszacowania gruntów, które zostały ogłoszone w dniu 4 stycznia 2018 r. Po drugie, opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów – dokonywane przez Komisję – odbywało się w dniu 4 grudnia 2018 r., a zatem w czasie kiedy skład Komisji był już prawidłowy. W tej sytuacji Wojewoda zasadnie oddalił wniosek skarżącego o przesłuchanie "wszystkich członków wszystkich organów", które w okresie między 6 kwietnia 2017 r. a 16 stycznia 2018 r. podejmowały decyzje – na okoliczność wpływu bezprawnie działającej Komisji doradczej na czynności, działania i decyzje podejmowane przez wszystkich członków tych organów.

Wojewoda prawidłowo wykazał również, że skarżący miał zapewniony czynny udział w toku postępowania, uwzględniając całą jego specyfikę. Specyfika ta polega - między innymi - na uproszczeniu procedury powiadomienia uczestników scalenia o poszczególnych czynnościach scalenia. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego w tych czynnościach uczestnictwa. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego, jest już wyborem uczestników (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Bk 805/09).

Jak wskazał Wojewoda, prowadząc postępowanie scaleniowe, zgodnie z art. 31 u.s.w.g., Starosta [...] zawiadamiał uczestników tego postępowania o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów i o terminie okazania projektu scalenia gruntów, poprzez wywieszanie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...], na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] oraz na tablicy ogłoszeń we wsi [...] oraz we wsiach sąsiednich – z uwagi na tych uczestników scalenia gruntów wsi [...] , którzy zamieszkują w tych wsiach. Ponadto [...]e Biuro Geodezji w Kielcach skierowało do uczestników tego scalenia pismo z dnia 23 stycznia 2018 r. zawiadamiające o terminach indywidualnego zapoznania się z wynikami oszacowania gruntów i zebrania informacji na temat przyszłej lokalizacji gruntów oraz pismo z dnia 14 marca 2018 r. zawiadamiające o terminach zapoznania się ze wstępnym projektem scalenia gruntów. Organ odwoławczy wykazał także,

a ustalenia te znajdują potwierdzenie w aktach postępowania, w jaki sposób i o jakich czynnościach indywidualnie zawiadamiany był K. W. i jakie działania w związku z tym podejmował.

W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza że wykonawca prac związanych z opracowaniem projektu scalenia dołożył jeszcze większej staranności w ich zawiadamianiu niż przewidują to przepisy ustawy. Sposób zawiadamiania uczestników postępowania o podejmowanych czynnościach został udokumentowany w aktach postępowania, w związku z czym Wojewoda zasadnie nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie na tę okoliczność wszystkich uczestników postępowania

(w tym skarżącego).

Jeśli chodzi o podnoszony w skardze zarzut niepoinformowania skarżącego o możliwości złożenia wniosku o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstwa, skarżący nie wskazał przepisu, który obligowałby organ do takiego pouczenia. Jak wynika z akt postępowania (t. IX operatu technicznego scalenia gruntów wsi [...] ), tego rodzaju sugestie były wyrażane w czasie zaznajomienia z porównawczą wartością szacunkową gruntów oraz zebrania informacji co do przyszłej lokalizacji gruntów podlegających scaleniu, o których to czynnościach skarżący został osobiście zawiadomiony w dniu 8 lutego 2018 r. (k. 2230 t. X operatu technicznego scalenia gruntów wsi [...] ). Swoje stanowisko wyraził w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r., wnosząc o to, by jego nieruchomości nie zostały zmienione ani co do powierzchni ani co do położenia.

Odnosząc się do zarzutów związanych z dokonanym scaleniem działek należących do skarżącego i wydzieleniem z nich fragmentu gruntu przeznaczonego pod drogę – wbrew stanowisku skarżącego, które wyraził w piśmie z 19 lutego 2018 r. (gdzie sprzeciwił się jakimkolwiek zmianom) ponownie należy podkreślić, że realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Biorąc pod uwagę fakt, że w procesie scalania gruntów uczestniczy zwykle wiele podmiotów, a samo scalenie jest zabiegiem zbiorowego urządzenia gruntów objętych projektem scalenia, oczywiste jest, że nie wszystkie oczekiwania uczestników scalenia będą mogły w nim zostać spełnione, skoro mogą mieć charakter wykluczający się. To uzasadnia pewną swobodę organów właściwych w sprawie scalenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3067/18).

Kwestia utworzenia nowej drogi stanowiącej działkę nr [...] była przedmiotem rozważań Wojewody na str. 5 zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do odwołań A. B. i C. F. . Organ odwoławczy podniósł tam, że wprawdzie droga ta jest zbędna dla skarżących (podobnie jak dla K. W., do którego wydzielonej działki dojazd zapewnia droga stanowiąca działkę nr 678), jednak stanowić ona będzie jedyny dojazd do zaprojektowanych działek nr 616 i 617, wydzielonych dla innych uczestników scalenia. Z kolei poprzez zaprojektowanie tych działek bez dostępu do drogi publicznej cel scalenia określony w art. 1 ust.1 u.s.w.g. nie zostałby osiągnięty w stosunku do uczestników, na rzecz których te działki zostały wydzielone. Należy zauważyć, że – podobnie jak w przypadku działek wydzielonych na rzecz P. B. i C. F. (o nr 633 i 635) – trudno przyjąć, by utworzenie działki nr [...] jako drogi dojazdowej do pól pogarszało warunki gospodarowania działki wydzielonej na rzecz skarżącego, a wręcz przeciwnie – dzięki temu także dostęp do jego działki będzie ułatwiony, stwarzając korzystniejsze warunki gospodarowania (por. mapa obszaru scalenia gruntów – arkusz 11 i 13). Jak podniósł organ, ze wskazanego na ortofotomapie stanu użytkowania pasa gruntu, z którego utworzono działkę nr [...], wynika, że pas ten już przed scaleniem był użytkowany jako dojazd do pól.

Z akt postępowania (k. 1277 t. IV akt organu I instancji) wynika, że Starosta w dniu 6 grudnia 2018 r. w trybie art. 24 ust. 2 ustawy odrzucił zastrzeżenie skarżącego (podzielone przez Komisję) dotyczące zaprojektowania drogi od strony północnej jego działek (nr [...]). Kwestia ta była przedmiotem rozważań organu I instancji w pkt. I.5 załącznika nr 3 do decyzji Starosty [...] z dnia 19 lutego 2019 r. (k. 1414-1415 t. V akt organu I instancji). Zwrócono tam uwagę, że wydzielenie przedmiotowej drogi "umożliwi zniesienie służebności dojazdu (opisanych w księgach wieczystych m.in. o nr [...]) między innymi do działek o nr ewidencyjnych: 156/4, 155/6, 155/7, 159/7 i 159/2. Tym samym dostępność do wymienionych działek znacząco wzrośnie co poprawi zwiększenie efektywności gospodarowania oraz usprawnienie mechanizacji upraw polowych (...). Pozostawienie w projekcie scalenia drogi o nr działki [...] w granicach od działki nr [...] do działki o nr [...] - drogi powiatowej, jest zgodne z ustaleniami poczynionymi z Komisją pełniącą funkcje doradcze, które zostały zawarte w protokole z dnia 26 czerwca 2017 r., jak również z ustaleniami ze społeczną radą opiniującą założenia do projektu scalenia. Dodatkowo wskazane jest by projektowa droga nr [...] posiadała połączenie z drogą powiatową ze względu na rangę drogi ponieważ jest ona bardziej uczęszczana niż droga gminna będąca działką nr [...] co umożliwi łatwiejszy dostęp do działek do niej przylegających. W dalszej perspektywie, po dokonaniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki część działek bezpośrednio przylegających do nowo projektowanej drogi będącej działką nr [...], mogą stać się terenami przeznaczonymi pod zabudowę przez co wartość tych działek może ulec zwiększeniu. Działanie to - wydzielenie nowej drogi w działce o nr [...] pozytywnie wpłynie na racjonalność ukształtowania rozłogów gruntów tworząc korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie nie pogarszając przy tym wspomnianych parametrów w odniesieniu do gruntów będących przedmiotem zastrzeżenia a nawet je wręcz poprawia co powoduje zrealizowanie głównego celu scalenia gruntów".

Powyższe stanowisko dodatkowo przekonuje o realizacji celów określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Przekonujące uzasadnienie w tym zakresie powoduje, że za niezasadny należy uznać zarzut nieodniesienia się do rozwiązań przyjętych w innym miejscu ("po zachodniej stronie drogi powiatowej"), tym bardziej, że każde rozwiązanie należy oceniać indywidulanie. Ponadto, jak zwrócił uwagę organ w ramach ww. stanowiska, wydzielenie ekwiwalentu za posiadane dotychczas działki zostało dokonane poprawnie, z zachowaniem zasad wynikających z u.s.w.g. Wskazano na treść art. 8 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Przed scaleniem K. W. posiadał 2 działki o łącznej powierzchni 2,3300 ha i wartości szacunkowej 164,30 pkt. Po scaleniu zaprojektowano 1 działkę o powierzchni 2,3216 ha i wartości 164,02 pkt co daje 0,28 pkt różnicy wartości szacunkowej pomiędzy stanem przed a po scaleniu. Dopuszczalna różnica dla przedmiotowej jednostki rejestrowej to 4,929 pkt, co oznacza, że wydzielenie ekwiwalentu zostało dokonane prawidłowo.

Nie można podzielić także zarzutu skarżącego, z którego wynika że wydzielenie wspomnianej drogi służyło obejściu przepisów Kodeksu cywilnego o służebnościach. Otóż przepisy u.s.w.g. stanowią uregulowania szczególne, a scalenie gruntów jest zabiegiem kompleksowym, zmierzającym do realizacji celów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, w tym m.in. poprzez stworzenie funkcjonalnego układu sieci dróg – jeśli służy to realizacji właśnie tych celów, tj. w szczególności uzyskaniu korzystnych warunków gospodarowania. Po raz kolejny należy podkreślić, że poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania to ogólny cel scalenia, co jednak nie oznacza, iż cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji przyznanego ekwiwalentu, nie jest jednak argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bk 150/15).

Jeśli chodzi o zarzut niedoręczenia skarżącemu całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia należy podnieść, że organ I instancji doręczył mu na jego wyraźny wniosek kopię decyzji wraz z fragmentem mapy obszaru scalenia obejmującym jego działki. Natomiast u.s.w.g. w art. 28 ust. 1 i 2 przewiduje szczególny tryb doręczenia takiej decyzji. Zgodnie z tą regulacją decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Taka forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia. Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek

- w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 3166/14).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu,

a podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.