Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 216/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" listopada 2018 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"na rzecz skarżącej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 2 171 (dwa tysiące sto siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2018 roku nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "spółka", "strona" czy też "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 8 840,34 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach od 22 marca 2018 r. do 17 kwietnia 2018 r. przez umieszczenie w nim reklam o treści "www.[...].pl" zamocowanych na przyczepie samochodowej o nr [...] o łącznej powierzchni 10,98 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/ 1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że, jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 marca 2018 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego skontrolowali pas drogowy ul. [...] w rej. nr [...] i stwierdzili nielegalne zajęcie terenu pasa drogowego przez reklamy umieszczone na trzech bokach przyczepy samochodowej o nr rej. [...] o łącznej powierzchni 10,98 m. kw. Obiekt znajdował się w odległości 0,70 m od krawędzi jezdni. Do protokołu załączono zdjęcia. Kolejne kontrole pasa drogowego ul. [...] w rej. Nr [...] odbyły się w dniach 27.03.2018 r., 04.04.2018 r., 11.04.2018 r. i 17.04.2018 r. Podczas nich wykonano dokumentację zdjęciową. Natomiast w dniu 25.04.2018 r. stwierdzono brak przyczepy z reklamą. Organ I instancji uznał, że reklama była umieszczona w pasie drogowym w sposób ciągły, w dniach od 22 marca 2018 r. do 17 kwietnia 2018 r. Wskazał, że zdjęcia wskazujące zbliżenia kół, ich usytuowania oraz szczegóły podłoża wykluczają możliwość przemieszczenia się pojazdu w tym czasie. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przyczepa usytuowana została w takim miejscu, aby zamontowana na niej reklama była dobrze widoczna dla kierowców i pieszych poruszających się ul. [...].

W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia 20 września 2018 roku, spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej stanowi umieszczenie w tym pasie reklamy;

- art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie definicji przyczepy i błędne ustalenie, że przyczepa stanowiła reklamę, podczas gdy biorąc pod uwagę jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie powinna być uznana za pojazd zgodnie z przeznaczeniem korzystający z drogi publicznej;

- art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotowa przyczepa z uwagi na jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie nie stanowiła reklamy, lecz pojazd zgodnie z przeznaczeniem korzystający z drogi;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i całkowicie wybiórczą ocenę materiału dowodowego i nieprzyjęcie wyjaśnień strony, że przyczepa nie pełniła funkcji reklamowej, że brak dowodów na zajmowanie pasa drogowego przez okres od 22.03.3018 do 17.04.2018 r., a nie jedynie w dniach kontroli, że omawiana przyczepa nie posiadała konstrukcyjnych zabudowań w celu wykorzystywania na potrzeby reklamowe, podczas gdy przyczepa posiadała plandekę, która jest standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 roku. Zdaniem SKO w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości. że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia doszło. Spółka nie kwestionuje, że przyczepa należy do niej. Plandeki przyczepy stanowią reklamę działalności prowadzonej przez stronę i zostały zamontowane na jej polecenie i w jej interesie. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji dotyczące okresów funkcjonowania reklamy we wskazanym miejscu. Wskazało, że ze znajdujących się w aktach fotografii wynika, że przyczepa po zaparkowaniu w okresie od 22.03.2018 r. do 17.04.2018 r. nie przemieszczała się, co można ocenić na podstawie praw fizyki i doświadczenia życiowego. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że bez względu na argumenty odwołania, wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji, jest prawidłowe, co skutkować musiało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 roku, spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego polegające na:

a) całkowicie błędnym ustaleniu, iż przyczepa samochodowa o nr rej. [...] w ogóle znajdowała się w pasie drogowym, podczas gdy nie przeprowadzono dowodu z odpowiedniej mapy geodezyjnej wskazującej przebieg pasa drogowego, w związku z czym nie ustalono w jakich granicach znajdował się pas drogi, jak również nie można było w związku z tym poczynić ustalenia aby przyczepa o nr rej. [...] w ogóle znajdowała się w pasie drogowym;

b) całkowitym pominięciu dowodów złożonych przez stronę, tj. zdjęć przyczepy o nr rej. [...] oraz wyjaśnień strony, z których wynikało wprost, że przyczepa z uwagi na jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie nie pełniła funkcji reklamowej, lecz była specjalnie wyposażona do transportowania rowerów i innych przedmiotów, w związku z czym jej główną cechą i przeznaczeniem była funkcja transportowa;

c) wybiórczą ocenę kart kontroli z dnia 22.03.2018; 04.04.2018; 11.04.2018; 14.04.2018 r. i błędne ustalenie, że przyczepa przez okres od 22.03.2018 do 17.04.2018 r. nieprzerwanie zajmowała pas drogowy (była zaparkowana) przy ul. [...] w [...], podczas gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że ww. przyczepa nieprzerwanie przez ten okres znajdowała się wyłącznie przy ul. [...], gdyż w okresie tym (tj. 27 dni) odbyły się zaledwie 4 kontrole, a zatem materiał dowodowy nie obejmował całego okresu 22.03.2018 — 17.04.2018;

d) wybiórczą ocenę dowodów poprzez błędne ustalenie, iż przyczepa samochodowa o nr rej. [...] posiadała konstrukcyjne zabudowania w celu wykorzystywania na potrzeby reklamowe, podczas gdy przedmiotowa przyczepa posiadała plandeki, które są i były standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży, jak również nie miała żadnych zewnętrznych elementów karoserii służących jako konstrukcyjne mocowania nośnika reklamowego;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej stanowi umieszczenie w tym pasie reklamy w rozumieniu tego przepisu;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 pkt 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie definicji przyczepy i przeznaczenia, jakie przyczepa strony faktycznie pełniła, co prowadziło do błędnego ustalenia, iż przyczepa o nr rej. [...] stanowiła reklamę zajmującą pas drogi, podczas gdy, biorąc pod uwagę jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie, powinna być uznana za pojazd, zgodnie z przeznaczeniem, korzystający z drogi publicznej;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 ustawy prawo o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przyczepa strony o nr rej. [...] z uwagi na jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie nie stanowiła reklamy, lecz stanowiła pojazd zgodnie z przeznaczeniem korzystający z drogi publicznej, co prowadziło do całkowicie bezpodstawnego wymierzenia kary na podstawie tegoż przepisu;

Mając powyższe na uwadze spóła wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodów z fotografii na okoliczność sposobu wykorzystywania przez skarżącą przyczepy, a także wykazania jej wyposażenia oraz przesłuchania w charakterze strony Prezesa Zarządu skarżącej spółki na okoliczność sposobu wykorzystywania przez przyczepy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 roku Sąd postanowił nie uwzględniać wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do wniosków dowodowych zawartych w skardze. Podkreślenia wymaga, że w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sąd - przy spełnieniu pozostałych przesłanek wynikających z tego przepisu - może przeprowadzić dowód uzupełniający jedynie z dokumentu. Prowadzenie zatem jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego, zeznań strony lub zeznań świadków, jest niedopuszczalne. Tym samym wnioski dowodowe, ujęte w skardze, dotyczące zarówno przeprowadzenia dowodów z wnioskowanych zdjęć, jak też przesłuchania w charakterze świadka Prezesa zarządu skarżącej spółki, zostały oddalone.

Z kolei zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

W niniejszej sprawie reklama umieszczona została na plandece przyczepy należącej do spółki. Jest to istotna okoliczność w sprawie, bowiem skarżąca podnosiła w toku postępowania, w tym w piśmie z dnia 1 lipca 2018 roku, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że przyczepa ta, z uwagi na jej cechy konstrukcyjne i przeznaczenie, nie pełniła funkcji reklamowej, lecz stanowiła pojazd, służący do transportowania rowerów, i do tego celu była specjalnie wyposażona, między innymi poprzez montaż odpowiedniego stelażu. Skarżąca wyjaśniała, że w ramach swojej działalności organizuje rowerowe wycieczki m.in. po krajach zagranicznych, w związku, z czym konieczne jest przewożenie rowerów. Dlatego też wyraźnie argumentowała, że wspomniana przyczepa pełni funkcję transportową a nie reklamową. Samą okoliczność zaparkowania przyczepy przy ulicy [...] strona tłumaczyła przy tym niemożnością znalezienia odpowiedniego miejsca parkingowego przy swojej siedzibie mieszczącej się przy ulicy [...], w którą zjeżdża się z ulicy [...].

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zupełnie pominęło powyższe zagadnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo, że prawidłowa ich ocena determinuje zasadność nałożenia na spółkę kary pieniężnej. W orzecznictwie dotyczącym nakładania kar administracyjnych za umieszczenie w pasie drogowym reklamy na przyczepie samochodowej, ewidentnie rozróżnia się bowiem dwa przypadki. Jeden, w istocie bezsprzecznie pozwalający na nałożenie stosownej kary pieniężnej, dotyczy zainstalowania reklam na przyczepach konstrukcyjnie przystosowanych wyłącznie do tego celu (tzw. przyczepy banerowe). Co więcej, zazwyczaj reklamy zamieszczone na tego typu przyczepach pochodzą od reklamodawców, którzy nie są właścicielami przyczep i tym samym reklamy te nie dotyczyły informacji o prowadzonej przez właściciela przyczepy działalności gospodarczej.

Drugi natomiast przypadek dotyczy zidentyfikowania w pasie drogowym przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, to nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu. W takiej sytuacji ocena, czy samo zaparkowanie pojazdu zawierającego napisy czy oznaczenia firmy, nosi znamiona reklamy w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., musi być dokonywana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich aspektów podnoszonych przez stronę. Pamiętać bowiem należy o przysługującym jej prawie do korzystania z drogi publicznej, zgodnie z art. 1 u.d.p. Drogą publiczną zgodnie z ww. przepisem, jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Elementem korzystania z dróg publicznych jest także parkowanie samochodów w miejscach do tego wyznaczonych.

W żadnym razie nie można natomiast przyjąć takiego rozumowania, jakie wyłania się z zaskarżonej decyzji, że w każdym przypadku pozostawienia pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej, na którym to pojeździe widnieje reklama, wymagane jest uprzednie uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi, a w razie braku takiego zezwolenia - nakładana jest kara administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyjęcie takiego stanowiska musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. (p. stanowisko zawarte w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 sygn. akt II SA/Gl 469/12). Taki wniosek w żadnym razie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo legalna definicja reklamy sformułowana przez ustawodawcę właśnie na potrzeby stosowania przepisów u.d.p. Zgodnie z tą definicją zawartą w art. 4 pkt 23 omawianej ustawy, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Przy tak sformułowanej definicji reklamy oczywistym jest, że nie chodzi o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Przenosząc ww. definicję na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że przedmiotowy pojazd w postaci przyczepy nie posiadał żadnych elementów konstrukcyjnych, ani też zamocowań, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej. Nie sposób bowiem za takie elementy uznać plandeki, która jest standardową częścią przyczepy, a wszelkie jej modyfikacje nie służyły celom reklamowym, ale dostosowaniu do specyfiki prowadzonej prze spółkę działalności, tak jak montaż stojaków rowerowych.

Co do zasady parkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie może zatem zostać uznane za umieszczenie w nim reklamy, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, jeżeli dany pojazd ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, a nie wyłącznie celom reklamowym (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. akt VI SA/Wa 844/18). Oczywiście, nie można wykluczyć, że i taki pojazd, pozostawiony w pasie drogowym, w konkretnych realiach, może służyć wyłącznie celom reklamowym, w szczególności, jeżeli z ustaleń faktycznych wynikać będzie brak jego wykorzystania w danym okresie czasu do celów działalności gospodarczej.

Niewątpliwie - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Dlatego też w każdej sprawie dotyczącej zaparkowania pojazdu oznaczonego reklamami, który konstrukcyjnie nie jest przeznaczony do umieszczania na nim banerów reklamowych, konieczne jest dokładne zbadanie przez organ okoliczności, z uwzględnieniem celu, jaki można przypisać działaniom podmiotu dysponującego danym tego typu pojazdem. Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu (w tym przyczepy /art. 2 pkt 50 p.r.d./), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga bowiem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Takiej oceny w realiach niniejszej sprawy ewidentnie zabrakło, gdyż organ odwoławczy kwestie powyższe zupełnie pominął w swych rozważaniach.

Niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i nieodniesienie się do zarzutów odwołania uzasadnia uchylenie decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 471/16). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ujętej w art. 15 k.p.a., wynika bowiem, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w postępowaniu odwoławczym, jest ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej. Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadami - zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków, skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 525/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 790/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 622/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę w odwołaniu (jak też uprzednio prezentowanych w pismach składnych w toku postępowania przed Prezydentem m. st. Warszawy).

Jedyne odniesienie się do zarzutów odwołania, podjęte przez SKO, dotyczyło kwestii błędnych, w ocenie skarżącej, ustaleń organów, iż przedmiotowy pojazd nie przemieszczał się w określonym w decyzji czasie. Organ wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach fotografii wynika, że przyczepa po zaparkowaniu w okresie od 22.03.2018 r. do 17.04.2018 r. nie przemieszczała się, co można ocenić na podstawie praw fizyki i doświadczenia życiowego. Dalej wywiódł, że okoliczność ta wynika z porównania dokumentacji zdjęciowej wykonanej w każdym z dni kontroli wynika. Jednakże, zdaniem Sądu, lakoniczność tego wywodu nie pozwala na rozwianie podnoszonych przez stronę wątpliwości w tym zakresie. Organ stawiając taką tezę winien precyzyjnie opisać stan faktyczny wynikający z zapisów protokołów kontroli oraz dokumentacji zdjęciowej, chociażby poprzez wskazanie umiejscowienia przyczepy z szacowanymi odległościami w oparciu o konkretne punkty odniesienia (słupki, znaki drogowe, elementy, do których przytwierdzony był widoczny na zdjęciach łańcuch zabezpieczający przyczepę) oraz sam sposób jej zaparkowania (chociażby taki sam układ kół). Istotnie organ ma natomiast rację, że strona, poważając te ustalenia co do umieszczenia przyczepy we wskazanym miejscu w sposób ciągły, nie podważyła ich przez przedstawienie jakiegokolwiek dowodu wskazującego na wykorzystywanie jej w okresie od 22.03.2018 r. do 17.04.2018 r. do działalności gospodarczej, wymagające jej przemieszczenia.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącej, związany z barkiem dowodu z odpowiedniej mapy geodezyjnej wskazującej przebieg pasa drogowego. Otóż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podkreślenia wymaga, że istotą definicji zawartej w art. 4 pkt 1 udp jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic, a także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy oraz wykazanie przez organ zarządu tą działką. Dokumenty te pozwalają w sposób jednoznaczny uzasadnić wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. II SA/Bd 898/14). W przedmiotowej sprawie w aktach sprawy znajduje się odpowiedni wyrys z mapy geodezyjnej nr [...].

Reasumując, organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien w sposób zgodny z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 udp, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy zaparkowanie przez skarżącą przyczepy opatrzonej jej reklamą, w pasie drogowym, stanowiło istotnie umieszczenie w nim reklamy, w kontekście wyjaśnień spółki.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).