Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1223/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 4 -  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz M., po rozpatrzeniu wniosku E. A. R., ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej (z częścią socjalną) wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych w granicach działki nr ew. 34 obręb 0032 P. gm. M., w granicach określonych w załączniku nr [...] do decyzji.

W decyzji Burmistrz wśród warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił m.in.:

- obowiązującą linię zabudowy od granicy drogi wewnętrznej (oznaczonej nr ew. 33) w odległości 1,5 m, jako przedłużenie zabudowy zlokalizowanej na działce nr ew. 35,

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: min. 5,5 %, max 22,8 %,

- szerokość elewacji frontowej planowanego budynku: min. 32,4, max 55,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: min. 4,8 m, max. 7,2 m,

- dach dwuspadowy, o nachyleniu połaci do 35 stopni,

- wysokość kalenicy głównej budynku: min. 5,9 m, max 9,3 m.

W złożonym odwołaniu P. K. i skarżąca K. K. zarzucili naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r.") poprzez błędne i bezpodstawne wyznaczenie:

- linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia)

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia),

- szerokości elewacji frontowej planowanego budynku (§ 6 ust. 2 rozporządzenia),

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia),

- geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 2017 r. poz. 1073, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") oraz naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy wyłącznie interesu jednej ze stron postępowania tj. wnioskodawcy, z pominięciem słusznego interesu pozostałych stron postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Złożony wniosek inwestora jest kompletny i odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy, po wskazaniu warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził ponadto, że w sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ponadto dla ustalenia warunków zabudowy wymagana jest, by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. W rozpatrywanym przypadku ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się przykłady istniejącej zabudowy produkcyjnej, zatem inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej.

Kolegium oceniło, że w sprawie została przeprowadzona analiza zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, że sposób jej ustalenia został opisany w § 4 rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że przepis ten jest tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Kolegium po przedstawieniu treści ww. przepisu stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku linia zabudowy została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, co zostało szczegółowo uzasadnione przez organ pierwszej instancji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także z ustawą z 1985 r. o drogach publicznych. Art. 43 tej ustawy normuje kwestię zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w nim regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż publiczne, w szczególności do dróg wewnętrznych. W takim przypadku – podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego – o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowaniu ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie linia zabudowy została ustalona na podstawie zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, jako przedłużenie linii zabudowy na tej działce. W takiej sytuacji trudno jest mówić o zastosowaniu odstępstwa, a tym bardziej o naruszeniu ładu przestrzennego.

Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu Kolegium wskazało, że analiza zawiera wyjaśnienie sposobu wyznaczenia tego parametru. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie tego wskaźnika w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo przewidziane w ww. przepisie, co zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową produkcyjną występującą w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także zabudową już występującą na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że w rozpatrywanym przypadku parametr ten wyznaczono z zastosowaniem odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia uwzględniając istniejącą zabudowę o funkcji tożsamej z planowaną, co szczegółowo uzasadniono w decyzji i w wynikach analizy.

Odnośnie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium, po omówieniu § 7 rozporządzenia (wskazując na istniejące odstępstwo w ust. 4 tego paragrafu), stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie zabudowy produkcyjnej z zastosowaniem przewidzianego prawem odstępstwa, co szczegółowo uzasadniono w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) Kolegium wskazało, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku geometrię dachu planowanej zabudowy ustalono na podstawie zabudowy o tej samej funkcji, co planowana, występującej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany przez organ I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny nie dopuszcza się zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreślił, że wymagane jest, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych prze stan dotychczasowej zabudowy. W niniejszej sprawie nieuzasadnione byłoby porównywanie planowanej zabudowy produkcyjnej z istniejącą zabudową mieszkaniową lub zagrodową, gdyż inna jest specyfika takich rodzajów zabudowy, zwłaszcza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o tożsamej funkcji pozwalająca na wyznaczenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.p.z.p. rolą organu administracji jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia.

W skardze do sądu administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium jak również pierwszoinstancyjnej decyzji Burmistrza zarzucając:

1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania w rażąco krótkim terminie (2 dni od wpłynięcia do organu), co uniemożliwiło zapoznanie się z aktami postępowania, jak też w którym nie było realnie możliwe wykonanie samych tylko czynności administracyjnych związanych z przekazaniem organowi II instancji akt sprawy oraz doprowadziło do naruszenia obowiązującej zasady rozpoznawania sprawy według kolejności ich wpływu,

2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji Kolegium, że nie doszło do naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r. i w rezultacie błędnego wyznaczenia linii nowej zabudowy oraz zastosowania odstępstwa o którym mowa w tym przepisie;

3) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie, że zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia jest niezasadny oraz przyjęcie, że nie doszło do naruszenia tego przepisu i błędnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy,

4) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie, że zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia jest niezasadny oraz przyjęcie, że nie doszło do naruszenia tego przepisu i tym samym nie doszło do błędnego określenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku,

5) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie, że zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia jest niezasadny oraz przyjęcie, że nie doszło do naruszenia tego przepisu i tym samym nie doszło do błędnego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji

6) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia § 8 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten nakazuje brać pod uwagę geometrię dachów na obszarze analizowanym, a decyzja pierwszoinstancyjna ograniczyła się do analizy wyłącznie działek nr [...];

7) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy decyzja ta opierała się niemal w całości na odstępstwach od ogólnych reguł zawartych w rozporządzeniu z dnia [...] sierpnia 2003 r. - do prowadzi do całkowitej dowolności przy kształtowaniu ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego jako część materiału dowodowego sprawy, zgodnie m.in. z art. 77 § 1 k.p.a.

W kontrolowanym postępowaniu, jak słusznie zarzuca skarżąca, w tym właśnie zakresie doszło do naruszenia prawa.

Trzeba przede wszystkim zauważyć, że jak wynika z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia – badane cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mają dotyczyć zabudowy działek sąsiednich względem działki, na której planowana jest inwestycja, położonych w obszarze analizowanym określonym "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być zatem uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem jak wynika z treści tabeli stanowiącej część analizy (k. 68 akt administracyjnych) w wyliczeniach dotyczących określenia wartości poszczególnych parametrów zabudowy uwzględniono parametry już istniejącego na działce nr [...] budynku. Doprowadziło to do określenia średniej szerokości elewacji frontowej jako 16,3 m (bez uwzględnienia budynku na dz. Nr [...] – 16,07 m) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako 4,2 m (bez uwzględnienia budynku na dz. Nr [...] – 4,04 m).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie według danych z tabeli w części tekstowej analizy średnia wielkości powierzchni nowej zabudowy działek sąsiednich wynosi 15,45 %. Działka nr [...] jest już zabudowana w 5,5 %, zatem w przypadku przyjęcia powyższego wskaźnika w warunkach zabudowy dopuszczalna nowa zabudowa mogłaby zająć powierzchnię do 9,95 %. Co więcej w tabeli została wyliczona nie "średnia" ale niewymieniona w § 5 rozporządzenia "średnia ważona" wskaźnika powierzchni zabudowy, przy czym nie wiadomo, jakie wagi były przyjmowane przez wyliczającego odnośnie poszczególnych danych z tabeli. Średnia ważona została obliczona jako 11,5%.

W zaskarżonej decyzji jako wielkość powierzchni nowej zabudowy wskazano przedział od 5,5 % do 22,8 %, stwierdzając, iż odstępstwo od średniego wskaźnika "zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową produkcyjną". W treści analizy w części poświęconej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu analizujący wskazał, że ustalona "średnia ważona" – 11,5 % "znacząco odbiega od wartości dla terenu z zabudową produkcyjną, działka nr [...], zatem ustalono go na podstawie zabudowy działki produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr [...]"

Wynika z tego, że - po pierwsze: nalizujący dokonywał analizy nie względem "średniej", jak nakazuje przepis prawa, ale względem "średniej ważonej"; po drugie: z treści analizy można co najwyżej wywnioskować, w jaki sposób możliwe jest dopasowanie zamiarów inwestora do istniejącej już zabudowy produkcyjnej, natomiast w żaden sposób nie można wywnioskować, jak miałoby to służyć zachowaniu zastanego ładu przestrzennego, na który składa się przecież nie tylko zabudowa produkcyjna, ale także usługowa i mieszkaniowa.

Dostrzec też należy, że w wynikach analizy, jak też w decyzji, przyjęto dopuszczalny dolny przedział wielkości powierzchni zabudowy 5,5 %. Ten parametr jest wskaźnikiem powierzchni zabudowy "usługowej" na działce nr [...] (wskazanej we wniosku o wydanie decyzji). Z tabeli wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się inna działka posiadająca zabudowę usługową – nr [...] (powierzchnia zabudowy 9,6 %). Jeżeli analizujący uważa za dopuszczalne łączne traktowanie zabudowy produkcyjnej i usługowej (połączenie parametru minimalnego 5,5 % dotyczącego działki o zabudowie usługowej z parametrem 22,8 % z działki o zabudowie produkcyjnej), to nie wiadomo, z jakich powodów nie uwzględnił ww. działki nr [...]. Pomijając – z wcześniej wskazanych względów – dane dotyczące działki nr [...], a łącząc dane z działek nr [...] (zabudowa produkcyjna) i nr [...] (zabudowa usługowa) uzyskuje się średnią powierzchnię dla tego rodzaju zabudowy (produkcyjna i usługowa) w obszarze analizowanym – 16,2 % tj. zbliżoną do średniej wszystkich działek w obszarze analizowanym (z pominięciem oczywiście działki nr [...]) – 15,45 %.

Tak więc odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy:

- w analizie wyliczono parametr nie przewidziany przepisem prawa tj. "średnią ważoną" zamiast "średniej",

- jako cechę zabudowy sąsiedniej, która może być wyznacznikiem dla zabudowy na działce wskazanej we wniosku inwestora w sposób niedopuszczalny przyjęto także wskaźnik powierzchni zabudowy działki na której planowana jest inwestycja,

- nie wskazano, w jaki sposób przyjęte odstępstwo od możliwej do wyliczenia średniej (a nie "średniej ważonej") służy zachowaniu zastanego ładu przestrzennego w całym obszarze analizowanym, a nie tylko w tej jego części, która funkcją odpowiada zamiarowi inwestora.

Z treści analizy wynika, że odstępstwo służy nie tyle zachowaniu zastanego ładu przestrzennego, ile umożliwieniu dalszej rozbudowy jednej z funkcji zabudowy obecnej na analizowanym terenie tj. zabudowy produkcyjnej – bez żadnego wskazania, jak owa zabudowa ma się do innego rodzaju zabudowy tj. mieszkaniowej i produkcyjnej np. odnośnie proporcji zabudowy w stosunku do całego terenu czy usytuowania poszczególnych funkcji (np. przemieszanie funkcji czy istnienie wyodrębnionych przestrzeni o różnych funkcjach). W istocie z uwag wstępnych analizy wynika, że celem analizującego jest nie tyle analiza zastanego ładu przestrzennego, ile umożliwienie zrealizowania inwestorowi planowanej inwestycji. Analizujący twierdzi bowiem, że "ustalenia warunków zabudowy na podstawie całokształtu zabudowy występującej na analizowanym obszarze uniemożliwiłaby realizację planowanej inwestycji i w nieuzasadniony sposób ograniczyłaby rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego." (str. 3 załącznika nr [...] – wyników analizy - do decyzji organu I instancji). W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak natomiast stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia - dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej zostało określona jako przedział: od 32,4 m do 55 m.

W tabeli ujętej w analizie wskazano wartość 16,3 m jako średnią szerokość elewacji frontowej. Należy jednakże zauważyć, że wartość ta uwzględnia także istniejącą zabudowę na działce wskazanej we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji. Bez zabudowy na tej działce średnia wynosi 16,07 m. Tabela wskazuje także średnią szerokość z tolerancją 20 %: 19,6 m oraz średnią szerokość z tolerancją 20 % dla zabudowy przemysłowej - 32,4 m. Przyjętą jako maksymalną szerokość elewacji frontowej (55 m) ma największy pod tym względem budynek w istniejącej zabudowie produkcyjnej.

W istocie zatem w decyzji dokonano odstępstwa od reguły określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia tzn. nie wzięto pod uwagę średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dokonane odstępstwo (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) polega jednocześnie na:

- ograniczeniu analizy wyłącznie do zabudowy przemysłowej,

- wyznaczeniu średniej ww. parametru zabudowy przemysłowej z tolerancją do 20 %,

- dodatkowym powiększeniu uzyskanego parametru poprzez odwołanie się do największej wartości w analizowanej zabudowie przemysłowej.

W analizie wskazano, że szerokość maksymalna (55 m) była wnioskowana przez inwestora. Ponadto wskazano, że określony przedział wartości (32,4 – 55 m) został wyznaczony po wzięciu pod uwagę zamierzenia wnioskodawcy, uwzględnieniu słusznego interesu strony (art. 6 u.p.z.p.), funkcji terenu i wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników nie może skutkować zezwalaniem na powstanie w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Powołanie się przez analizującego na argument o braku podstaw do narzucania inwestorowi dokładnego powielenia istniejącej zabudowy jest o tyle nietrafny, że zbieżność wnioskowanej przez inwestora szerokości maksymalnej z największą odnotowaną szerokością istniejącego budynku wskazuje, że inwestor właśnie zamierza odwzorować już istniejącą zabudowę, a konkretnie tą, która jest największa. Przyjęty w decyzji parametr maksymalny właśnie mu to umożliwia. Analiza nie wskazuje natomiast jaki związek z zastanym ładem przestrzennym ma przyjęcie jako wartości maksymalnej szerokości elewacji frontowej – największej odnotowanej szerokości istniejącego budynku. Należy przy tym zauważyć, że istniejąca zabudowa przemysłowa nie składa się z pojedynczego budynku, ale zostało do niej zaliczone 5 budynków tj. ilość pozwalająca na określenie pewnych prawidłowości – co zresztą analizujący uczynił wskazując wartość 32,4 m. Trudno przy tym zrozumieć, dlaczego sam fakt istnienia określonej "funkcji terenu" (w tym przypadku zabudowy przemysłowej) oznacza konieczność przyjmowania dla nowej, planowanej zabudowy maksymalnych parametrów istniejącej zabudowy, zamiast preferowanych przez prawodawcę wartości średnich. Przedstawiona w analizie oraz zaskarżonej decyzji argumentacja prowadzi do wniosku, że wyłączną przyczyną takiego a nie innego określenia przedmiotowego parametru było umożliwienie realizacji zamiaru inwestora. Jeszcze raz należy wobec tego wskazać, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma być przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (§ 7 ust. 4).

Powyższy parametr w zaskarżonej decyzji przyjęto jako przedział: min. 4,8 – max. 7,2 m.

Zarówno decyzja Kolegium, jak też decyzja organu I instancji nie wskazują, dlaczego odstąpiono od określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymogu określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W szczególności brak jest wskazania, iż owa wysokość "na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok". Już z tego powodu decyzja w omawianym zakresie narusza prawo. Trzeba przy tym zauważyć, że znajdująca się w aktach analiza w tabeli także w tym zakresie dokonuje błędnego wyliczenia średniej wysokości (4,2 m), uwzględniając w wyliczeniach zabudowę na działce nr [...] (bez tej zabudowy średnia wynosi 4,04). Co więcej dla dwóch budynków na działce nr [...], w sposób zupełnie nieuzasadniony przyjmuje po 2 a nie po jednej wartości wysokości gzymsu lub attyki. Analizujący przyjął w tej sytuacji i tak odstępstwo, podobnie jak przy szerokości elewacji frontowej ograniczając analizę wyłącznie do zabudowy przemysłowej, wyznaczając średnią wysokość gzymsu lub attyki zabudowy przemysłowej z tolerancją do 20 % oraz dodatkowo powiększając uzyskany parametru poprzez odwołanie się do największej wartości w analizowanej zabudowie przemysłowej. Uzasadnieniem dla tak przewidywanego odstępstwa jest wzgląd na funkcje projektowanej zabudowy oraz słuszny interes strony.

W tym przypadku także zatem należy zarzucić, że ma tu miejsce niezgodne z art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację.

Słuszny jest też zarzut skarżącej, że odnośnie geometrii dachu § 8 rozporządzenia wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę tegoż parametru występującego "na obszarze analizowanym". Samo lakoniczne stwierdzenie przez organ, że parametr ów ustalono na podstawie zabudowy o tej samej funkcji, jest niewystarczające. Ustawodawca nakazał ustalanie owego parametru "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym" a nie "odpowiednio do geometrii dachów występujących na części obszaru analizowanego". Nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości, iż ustalenie tegoż parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji będzie prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu z funkcją budynku. Może to być np. wynikające z analizy stwierdzenie, że prawidłowością na obszarze analizowanym jest, iż wszystkie budynki funkcji mieszkaniowej mają dachy dwuspadowe, a wszystkie budynki o funkcji produkcyjnej – jednospadowe.

Należy ponadto zauważyć, że przyjęta wysokość maksymalna głównej kalenicy została ustalona na podstawie zabudowy na działce nr [...] a więc – jak wskazał wyżej Sąd – zabudowy, która w ogóle nie powinna podlegać analizie.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania w rażąco krótkim terminie. Rozpatrywanie spraw szybko i sprawnie samo w sobie nie może być uznane za naruszające wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W istocie skarżąca, wskazując na brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (co rzeczywiście miało miejsce) uczyniła zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony, przed wydaniem decyzji, o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca nie wykazała tymczasem, aby stwierdzone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii nowej zabudowy. Aczkolwiek uzasadnienie organu w tej kwestii jest dość lakoniczne, tym niemniej w załączniku do decyzji organu I instancji (wyniki analizy) szczegółowo wskazano, iż ze względu na specyficzne położenie działki inwestora (działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, ale do drogi wewnętrznej łączącej się z drogą publiczną) linię zabudowy ustalono jako przedłużenie zabudowy przyległej właśnie do owej drogi wewnętrznej. Istnieje zatem wymagane przez § 4 ust. 4 rozporządzenia wskazanie w analizie na okoliczność skutkującą koniecznością innego określenia linii nowej zabudowy, niż odnoszącą się do drogi publicznej.

Tym niemniej opisane wcześniej uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji (znajdującej się w granicach obszaru analizowanego). Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu analizy architektoniczno – urbanistycznej, stosownie do powyższych wskazań Sądu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.