Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 624/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] i [...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie administracyjne z wniosku [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka Jawna pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze i parkingiem podziemnym wraz z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz odtworzeniem schodów (usytuowanych na zapleczu działki) przy [...] w [...] (inwestycja na dz. nr geod. [...], [...] i [...] ark. [...] obręb [...]), przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k. Organ I instancji uznał, iż postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe w związku ze zrealizowaniem inwestycji objętej wnioskiem.

Od ww. decyzji odwołała się strona postępowania - [...]" S.A.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm. - dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy zainicjowanej wnioskiem [...] Sp. z o.o. Sp.k. z dnia [...] maja 2015 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] W tym zakresie organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], [...], zmieniającą na wniosek [...] Sp. z o.o. Sp.k. decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze i parkingiem podziemnym wraz z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz odtworzeniem schodów (usytuowanych na zapleczu działki) przy [...] obecnie [...] w [...] - inwestycja na dz. nr geod. [...] wraz z wykuszem nad działkami [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]) ark. [...], obręb [...], przeniesioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] na rzecz inwestora, w zakresie: zmiany charakterystycznych parametrów obiektu oraz projektu zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. - uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], [...] Jednocześnie sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], znak [...], zmieniającą decyzję z grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Od ww. decyzji ponownie odwołała się strona postępowania - [...] S.A. Decyzją wydaną w dniu [...] marca 2016 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez [...]" S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu), który wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 405/16, uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2717/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. od wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 405/16.

Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego sprawa została zwrócona do Prezydenta Miasta [...], który decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne z wniosku [...] Sp. z o.o. Sp.k. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...],

Uzasadniając merytorycznie podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej musiały uwzględnić zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy zainicjowanej wnioskiem [...] Sp. z o.o. Sp.k. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] ustalił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: PINB) wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, na terenie nieruchomości przy [...] w [...] (działki nr [...], ark. [...], obręb [...]), zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], [...] Z pisma PINB z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] wynika, iż decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], [...], stała się ostateczna, pozostaje w obiegu prawnym i jest jedynym rozstrzygnięciem w sprawie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, iż w dacie wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) roboty budowlane, określone treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz objęte wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały już zrealizowane.

Zdaniem Wojewody po wyroku WSA w sprawie IV SA/Po 405/16 oraz po wyroku NSA sygn. II OSK 2717/16, Prezydent Miasta [...] nie mógł wydać nowej, merytorycznej decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora zostały już bowiem zrealizowane na podstawie wcześniejszej decyzji, wyeliminowanej przez sąd z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Zdaniem Wojewody nawet z treści ww. przepisu wynika, iż nowe pozwolenie na budowę, po uchyleniu wcześniejszego, może być wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jedynie dla ściśle określonych etapów procesu inwestycyjnego, tj. rozpoczęcia budowy albo jej wznowienia. Niemożliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestycja została zakończona. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] zasadnie wydał w dniu [...] marca 2019 r. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem [...] Sp. z o.o. Sp.k. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kończąc Wojewoda wyjaśnił, iż okoliczność, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zostało umorzone, nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w zakresie oceny legalności wykonanych robót budowlanych, co jednak nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz do zadań organów nadzoru budowlanego. Zatem w postępowaniu przez organami administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą być już obecnie rozpatrywane zarzuty strony odwołującej się, które odnoszą się do przebiegu procesu inwestycyjnego. Organ podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę nadal pozostaje w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r.) Wojewoda odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Skargi na wyżej opisaną decyzję Wojewody wniosło [...] S.A. z siedziba w [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po [...]) oraz [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (skarga zarejestrowana pod syn. akt II SA/Po [...]).

[...]" S.A. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez pominięcie wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 405/16 oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego, polegające na wykluczeniu możliwości wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na naruszeniu prawa skarżącego do wykonywania przysługującej mu służebności drogi koniecznej ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. (sygn. II Ns [...]). Skarżący podniósł, że zgodnie z wyrokiem Sądu dodatkowych ustaleń ze strony organu wymagało, czy wymiary zaprojektowanego wjazdu pozwalają na korzystanie z drogi koniecznej w sposób umożliwiający dowóz mebli, sprzętu i odbioru odpadów komunalnych. Wskazano, że ustanawiając służebność Sąd określił minimalną szerokość drogi koniecznej oraz przebieg tej drogi, zatem wydając pozwolenie na budowę, a następnie dokonując jego zmiany, organ nie powinien naruszać praw osób trzecich wynikających z orzeczeń sądu. W tym konkretnym przypadku, po wybudowaniu przedmiotowego budynku ze schodami nienadającymi się do korzystania (półtora metra nad poziom gruntu), skarżący nie może korzystać w sposób prawidłowy z drogi koniecznej ustanowionej postanowieniem Sądu. Skarżący nie powinien być obciążany konsekwencjami błędów i zaniedbań organów postępowania, które obecnie umarzają postępowanie, powołując się na zakończenie procesu budowlanego. Inwestor złożył nieprawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - brak informacji o ustanowionej drodze koniecznej. Wobec zatajenia tego istotnego faktu, urzędnik wydając decyzję nie podał parametrów wysokości i szerokości wjazdu oraz wyraził zgodę na odtworzenie schodów, które nie spełniały swojej roli w komunikacji między nieruchomościami. Skarżący ponadto podniósł, iż organ administracji publicznej udzielając pozwolenia na budowę miał obowiązek przeanalizować w projekcie nowo powstającego budynku wielorodzinnego powierzchnię biologicznie czynną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa taki obiekt budowlany powinien posiadać 25 % biologicznie czynnej powierzchni działki, natomiast w tym projekcie do powierzchni biologicznie czynnej zaliczono część powierzchni drogi koniecznej - w projekcie brak było zestawienia terenów zielonych. Inwestycja ta narusza w sposób istotny warunki techniczne zatwierdzone i obowiązujące w budownictwie. Skarżące przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019r.

Z kolei w skardze wniesionej przez Spółkę [...] zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przepis ten ogranicza możliwość uzyskania decyzji o zamiennym pozwoleniu na budowę po uchyleniu pozwolenia zamiennego wcześniej uzyskanego jedynie do sytuacji, gdy budowa nie została zakończona, pomimo iż nie wynika to z przepisu;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 153 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie naruszało zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 405/16, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 2717/16, a nie wystąpiły określone w art. 153 p.p.s.a. okoliczności wyłączające stosowanie powyższej zasady, tj. nie nastąpiła zmiana przepisów prawa, których wyrok dotyczył;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnego ustalenia w sprawie, iż istotna w ocenie organu okoliczność faktyczna - wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku przy [...] w [...] - powstała po wydaniu orzeczenia sądowego, zawierającego ocenę i wskazania z art. 153 p.p.s.a., w sytuacji, gdy w rzeczywistości wydanie takiego pozwolenia nastąpiło dnia [...] stycznia 2017 r., to jest jeszcze przed dniem [...] listopada 2018 r., gdy doszło do uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 405/16 i przed wydaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 2717/16,

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do takiego stwierdzenia z uwagi na konieczność uregulowania sytuacji prawnej budynku przy [...], objętej pierwotnym, nadal obowiązującym pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...],

4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., [...] i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża zasadę, zgodnie z którą, gdyby Skarżącą zamierzała po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczynać albo wznawiać budowę, musiałaby uzyskać nowe pozwolenie na budowę w miejsce uchylonego. Nie stanowi natomiast zasady przeciwnej — a na taką wskazuje organ - że w sytuacji, gdy Skarżąca nie zamierza rozpoczynać ani wznawiać budowy, nie może uzyskać pozwolenia na budowę. Co więcej, przepis ten nie dotyczy pozwolenia zamiennego, które pozyskać chce Skarżąca, lecz pozwolenia na budowę pierwotnego. Wskazuje na to termin: rozpoczęcie budowy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca podniosła, że WSA w Poznaniu wyrokiem utrzymanym w mocy przez NSA, uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wskazując, że organ I instancji powinien był m.in. dokonać wykładni postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt: II Ns [...], w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w tym celu przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia wymiaru wjazdu zapewniającego skuteczne korzystanie z przysługującego innemu podmiotowi prawa drogi koniecznej. W zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na ustanie mocy wiążącej oceny zawartej w prawomocnym wyroku, pomimo braku zmiany obowiązujących przepisów prawa, co stanowi wyłączną przesłankę umożliwiającą uznanie ustania wiążącej mocy oceny prawnej sądu. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie występują żadne podstawy do uznania, że postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Nie spełnione są warunki określone w art. 1 ust. 1 k.p.a., bowiem sprawa dotyczy postępowania przed organami administracji publicznej w należącej do właściwości tych organów sprawie indywidulanej, która jest rozstrzygana w drodze wydania decyzji administracyjnej lub milcząco. Nie występują także przesłanki do uznania, że istnieją okoliczności podmiotowe nakazujące uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 o sygn. akt III SK 20/10, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza, to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne.

W doktrynie wielokrotnie podkreśla się konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Samo uznanie przez organ I instancji, iż w niniejszej sprawie winno zostać zastosowane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego zamiast wydania zamiennego pozwolenia na budowę, nie stanowi podstawy do uznania postępowania za bezprzedmiotowe na gruncie art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z wystąpieniem konieczności dokonania dodatkowych ustaleń i wykładni treści Postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, sygn. akt: II Ns [...], na podstawie związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA, powstała w tym przypadku konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w stopniu większym niż uzupełniający. Zatem organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nieskorzystanie z tego uprawnienia stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Kończąc skarżąca Spółka wskazała, iż skarga zostaje wniesiona po spełnieniu wymogów określonych w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., niezależnie od niewniesienia bezpośrednio przez Skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem takie odwołanie zostało prawidłowo wniesione przez [...]" S.A.

Odpowiadając na skargi Wojewoda podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów obu skarg Wojewoda wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1413/17, dostępny na stronach internetowych NSA). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w której ustalono, iż PINB dla Miasta [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], [...], udzielającą [...] Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 i\ nr [...], [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Z pisma PINB dla Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] wynika, iż decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], [...], stała się ostateczna, pozostaje w obiegu prawnym i jest jedynym rozstrzygnięciem w sprawie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Z tego powodu, jak przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w dacie wydania przez organ I instancji zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.) roboty budowlane, określone treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz objęte wnioskiem inwestora z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały już zrealizowane. Jak wskazuje utrwalona praktyka sądowoadministracyjna decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianąjest rozstrzygnięciem, o którym mowa wart. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Oczywistym więc jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust.1 prawa budowlanego, może dotyczyć tylko zamierzonych, nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. wyrok NSA z 8.12.2006 r., II OSK 44/06, CBOSA). W przypadku zatem, gdy prowadząc postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, iż zmiana dotyczy zrealizowanych robót budowlanych, to powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe". Po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 405/16 w zw. z wyrokiem NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2717/16 Prezydent Miasta [...] nie mógł wydać nowej, merytorycznej decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu o budowę. Roboty budowlane objęte wnioskiem inwestora zostały już bowiem zrealizowane na podstawie wcześniejszej decyzji, wyeliminowanej przez sąd z obrotu prawnego. Wnosząc więc zarzuty jak w skardze skarżące strony w całości pominęła szczegółowo ustalony i opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny i prawny.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 670/19 WSA w Poznaniu obie sprawy połączył do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Po 624/19.

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda poinformował Sąd, iż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]INB) decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji przy [...] w [...]. Wojewoda jednocześnie wyjaśnił, że od decyzji [...]INB nie została wniesiona skarga.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki [...] podtrzymał skargę i jej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skargi są niezasadne.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka Jawna pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w parterze i parkingiem podziemnym wraz z rozbiórką istniejącego budynku gospodarczego oraz odtworzeniem schodów (usytuowanych na zapleczu działki) przy [...] w [...] (inwestycja na dz. nr geod. [...] [...] i [...] ark. [...] obręb [...]), przeniesionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k.

Sprawa ta była rozpatrywana ponownie przez organ pierwszej instancji na skutek uchylenia wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po [...], decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], [...], zmieniającą decyzję z grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2717/16, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. od ww. wyroku WSA w Poznaniu.

W powołanym wyroku WSA nakazał organowi pierwszej instancji rozważyć kwestię ochrony interesu skarżącego [...]" w kontekście ustanowionej na jego rzecz służebności drogi koniecznej i zgłaszanych przez to Przedsiębiorstwo zarzutów wymagających zbadania parametrów nowej zabudowy w aspekcie możliwości swobodnego wykonywania przysługującej mu służebności. Sąd wskazał, jakie czynności dowodowe organ powinien w tym zakresie przeprowadzić. WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że powyższą ocenę prawną organ pierwszej instancji ma obowiązek uwzględnić na zasadzie art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.).

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sady, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. IV SA 1177/97, z 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 oraz z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 – publ. jw., Lex nr 47301, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 477). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Zatem reguła wynikająca z przepisu art. 153 p.p.s.a. nie obowiązuje w sytuacji, gdy po wydaniu wyroku przez sąd nastąpią tak istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, że wyrażona wcześniej przez sąd ocena prawna straciła na aktualności i nie może zostać uwzględniona. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W toku postępowania w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku inwestora o zmianę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ujawniła się nowa, istotna dla sprawy okoliczność, a mianowicie fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], znak [...], udzielającej [...] Sp. z o.o. Sp.k. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na parterze, na terenie nieruchomości przy [...] w [...] (działki nr [...], ark. [...] obręb [...]), zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], [...] Istnienie w obrocie prawnym tej decyzji czyniło niedopuszczalnym rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, wskutek czego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny.

W opinii Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że skoro realizacja przedmiotowego obiektu (w kształcie uwzględniającym zmiany objęte wnioskiem z [...] maja 2015 r.) została już zakończona, to merytoryczne rozstrzyganie w zakresie wniosku o pozwolenie na jej realizację w tym zakresie jest niedopuszczalne. Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który zrealizowany został w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kolejnych dwóch decyzji ją zmieniających. Nie jest bowiem dopuszczalne rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy dla objętej nim inwestycji zostało wydane pozwolenie na użytkowanie. Ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę (w tym przypadku na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie objętym wnioskiem z [...] maja 2015 r.) skutkowałaby bowiem powstaniem niedopuszczalnej z punktu widzenia państwa prawnego sprzeczności polegającej na funkcjonowaniu w obrocie dwóch wykluczających się wzajemnie decyzji: odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji oraz pozwolenia na jej użytkowanie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki [...], iż przepis art. 37 ust. 2 w zw. z adr. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie do zastosowania się do obowiązku wynikającego z przepisu art. 153 p.p.s.a.

Sąd obecnie rozpatrujący skargę ma na uwadze, że wyroki IV SA/Po 405/16 i II OSK 2717/16 wydano odpowiednio 3 sierpnia 206 r. i 14 listopada 2018 r., natomiast decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy [...] PINB dla Miasta [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. (decyzja nr [...], znak [...]). Trzeba mieć jednak na uwadze, że WSA w sprawie o sygn. IV SA/Po [...] dokonywał kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], czyli wydanej w dacie, kiedy budowy inwestycji w zakresie objętym wnioskiem o zmianę decyzji pierwotnej z 2013 roku o pozwoleniu na budowę (wniosek z [...] maja 2015 r.) jeszcze nie rozpoczęto. Analizując uzasadnienia wyroków IV SA/Po 405/16 oraz II OSK 2717/16 nie budzi wątpliwości, że orzekające sądy nie miały żadnej wiedzy na temat zakończenia inwestycji i oddania jej do użytkowania. Wszystko to pozwala stwierdzić, że choć w sprawie wydano wyroki IV SA/Po 405/16 i II OSK 2717/16, które stwierdzają wadliwość wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i w których wskazuje się na konieczność ponownego rozstrzygania merytorycznego przez Prezydenta Miasta [...] w tym przedmiocie, to jednak wskazania utraciły na aktualności na skutek późniejszego ujawnienia zmiany okoliczności faktycznych, w których przyszło organom administracji ponownie rozpatrywać sprawę w 2019 roku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane ilekroć w ustawie mowa jest o pozwoleniu na budowę "należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego". Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wnioski interpretacyjne jakie płyną z tych przepisów zostaną dopełnione, gdy uwzględni się także art. 32 ust. 4a i 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Z kolei drugi stanowi, iż w przypadku "stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Z cytowanych regulacji można wywieść następujące wnioski: pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (zob. art. 28 ust. 1, względnie częściowo art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), natomiast wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, a wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie (art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego), jak i w stosunku do inwestycji zakończonej, a zwłaszcza objętej pozwoleniem na użytkowanie, chociażby ta ostatnia była nawet zrealizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego, pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

W doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie (poza nielicznymi wyjątkami) przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (zob. J. Dessoulay-Śliwiński, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el, komentarz do art. 28, pkt I.13 i do art. 32, pkt 13; por. też powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05 i II OSK 286/05 oraz II OSK 910/05, a także nowsze orzecznictwo: wyrok z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 289/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę pozwolenia na budowę było zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić również należy, że w sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 405/16.

Nie ma natomiast żadnych przeszkód prawnych, aby sprawę zbadania legalności przedmiotowego budynku rozpatrzył organ nadzoru budowlanego. Należy jednak mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie uzyskano pozwolenie na użytkowanie, które pozostaje w obrocie prawnym, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11, Lex nr 1337347, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, LEX nr 1358478, z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, LEX nr 992654, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, LEX nr 1320781). Zagadnienia te pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy, a intencją Sądu było wyłącznie ich zasygnalizowanie.

W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty obu wniesionych skarg, tak w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Kończąc Sąd wyjaśnia, że w świetle treści art. 50 p.p.s.a. nie budziła wątpliwości legitymacja skarżącej Spółki [...] do wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], która wydana została po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez inny podmiot. Sąd miał ponadto na uwadze, że w dacie orzekania nie toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji przy [...] w [...], a od decyzji [...]INB z dnia [...] września 2019 r., nr [...], nie została wniesiona skarga.

Mając na uwadze powyższe Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.