Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1475/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 153, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie Mariusza Chudzika sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1760/16 w sprawie ze skargi A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. S., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1760/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. S., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu M. z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność postanowienia Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. nr [...].

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I. Starosta Powiatu M. decyzją z [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]), zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P., gmina P. w powiecie m., o ogólnym obszarze 1852,5974 ha poszerzonym o części gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G.

W następstwie rozpoznania odwołań 68 uczestników scalenia od opisanej wyżej decyzji, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] lipca 2008 r. ([...]) utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się oraz uchylił decyzję Starosty Powiatu M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Rz 734/08, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] lipca 2008 r., wskazując, że poza zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego pozostało orzeczenie w stosunku do części gruntów objętych scaleniem. Sąd wskazał, że oznacza to, iż Wojewoda rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, konstrukcja orzeczenia rażąco naruszyła dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

II. Ponowne postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Powiatu M. z [...] sierpnia 2007 r., z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 16 czerwca 2009r. Nr 92, poz. 753), który kompetencje organów wyższego stopnia w zakresie postępowań w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów przekazał samorządowym kolegiom odwoławczym, prowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Organ ten, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1022/12, oddalił skargi A. K., C. P., A. O., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. B., M. S., S. P. i H. K. na ww. decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem Sądu, przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Z pisemnych motywów tego wyroku wynika, że Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia (art. 2 ust. 1 ustawy scaleniowej). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera między innymi określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników – art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy scaleniowej. Postanowienie to zatem wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.

W nawiązaniu do tej regulacji Sąd wskazał, że akta przedmiotowej sprawy obejmują wnioski nazwane "oświadczeniami", które organ I instancji uznał za wnioski o przeprowadzenie postępowania scaleniowego, które były podstawą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Część tych wniosków zawiera podpisy, które uznane zostały za sfałszowane. Prokurator Rejonowy w Tarnobrzegu postanowieniem z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...] zażądał wydania oryginałów ww. wniosków o przeprowadzenie scalenia, uzasadniając to prowadzonym postępowaniem w sprawie podrobienia podpisów osób, których owe wnioski dotyczą. Na podstawie opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie ustalono, że podpisy wymienionych wyżej osób na przedmiotowych wnioskach zostały podrobione. Wobec tego organ pierwszej instancji oparł swoje postępowanie na dowodach, które okazały się fałszywe. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji będzie ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków.

Sąd nakazał ponadto uzupełnić akta sprawy o upoważnienie dla zastępcy Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych, działającego w tej sprawie jako jeden z wnioskodawców, jak również zwrócił uwagę na to, że uczestnikami postępowania były osoby nieżyjące oraz że w postępowaniu przed organem I instancji pominięto osoby, które powinny być uczestnikami postępowania scaleniowego.

III. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu M. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P., gmina P., poszerzony o części gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G.

W wyniku rozpatrzenia odwołań 16 uczestników tego postępowania (tj. odwołań: K. B., K. B., K. G., A. G., A. K., K. Ś., H. K., A. O., M. P., S. P., C. P., L. R., S. R., K. S., J. Z., G. Z.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm., dalej: ustawa scaleniowa") decyzję Starosty Powiatu M. z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy.

Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2005 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. z zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1157), zastosowano w nim przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy.

Kolegium wyjaśniło następnie, że postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. , gmina P., poszerzone o część gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G., zostało wszczęte postanowieniem Starosty Powiatu M. na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych oraz większości właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni gruntów położonych na terenie tych miejscowości. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. Ostatnim etapem postępowania, było wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku częściowego ich przeprojektowania. Proces ten miał miejsce po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi P., gm. P., odczytana została na zebraniu ogólnym w dniu 24 maja 2016 r., a także wyłożona do wglądu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Uczestnicy postępowania mieli możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Kolegium odniosło się następnie indywidualnie do zarzutów podnoszonych przez poszczególnych odwołujących się.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję wnieśli skutecznie A. G., K. G., C. P., K. Ś., H. K., S. R., A. K., J. Z. G. Z., A. O., K. B., K. B., M. P. i K. S..

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 29 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skargi te zostały uwzględnione z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Sąd I instancji wyjaśnił, że zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą albowiem obarczone są one wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania scaleniowego.

Zdaniem Sądu, zasadnicza wada kontrolowanych decyzji wiąże się z niedozwolonym w świetle obowiązującego prawa poszerzeniem granic obszaru scalenia. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie granice obszaru scalenia wyznaczono na mocy ostatecznego postanowienia Starosty Powiatu M. z [...] maja 2005 r., nr [...]. Jako granice obszaru scalenia wyznaczono granicę ewidencyjną obrębu P., zaś postępowaniem scaleniowym objęto grunty właścicieli i posiadaczy wskazanych w załączniku do postanowienia. W podstawie prawnej tego aktu podano m.in. art. 7 ustawy scaleniowej, w myśl którego wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (ust.1). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej).

Z powyższego wynika, że już na wstępnym etapie postępowania organ wiążąco rozstrzyga w przedmiocie granic i powierzchni obszaru scalenia. Brak tego elementu postanowienia świadczy o istotnym naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy scaleniowej. Z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wypływa dla starosty obowiązek szczególnego zakomunikowania treści opisywanego postanowienia, polegający na jego odczytaniu na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszeniu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, na mocy art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., starosta jest związany jego treścią, a więc ustalonymi granicami i powierzchnią obszaru scalenia. Związanie organu wydanym i ogłoszonym postanowieniem oznacza, że organ może je uchylić lub zmienić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Związanie, o jakim mowa, ma kapitalne znaczenie dla stron, skoro dzięki niemu uzyskują one informację o definitywnym – na danym etapie postępowania – stanowisku organu w sprawie. W realiach postępowania scaleniowego jego uczestnicy zyskują pewność co do wynikających z postanowienia o wszczęciu postępowania granicach obszaru scalenia. Możliwość uchylenia lub zmiany aktu ogłoszonego została w stosunku do postanowień istotnie ograniczona - art. 126 k.p.a. nie pozwala organom administracji stosować nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych postanowień, o których mowa w art. 154 i 155 k.p.a. (zob. P. Przybysz, art. 126, teza nr 7 (w.:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska, 2017). Jakichkolwiek modyfikacji elementów postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie dopuszcza żaden z przepisów ustawy scaleniowej, w tym powołany już wyżej art. 7 cyt. ustawy. Zmiana obszaru scalenia nie może następować w trybie uzupełnienia rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.), czy też jego sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.).

Z powołanych względów Sąd I instancji przyjął, iż w postępowaniu scaleniowym obszar scalenia jest kategorią, która nie daje się plastycznie kształtować w zależności od etapu postępowania. Wyznaczenie tego przedmiotu w postanowieniu wszczynającym scalenie ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 3, s. 39-45.).

Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że po wszczęciu postępowania scaleniowego starosta nie dysponuje prawną kompetencją modyfikacji granic i powierzchni obszaru scalenia zarówno z urzędu, jak i na wniosek, co wynika przede wszystkim z braku stosownych regulacji, w tym niedopuszczalności stosowania wobec postanowień art. 154 i 155 k.p.a. Zakaz zmiany przedmiotu administracyjnej sprawy scalenia ma zapobiec ewentualności pozbawienia "nowych" uczestników scalenia prawa udziału w istotnych dla tego procesu czynnościach, jak wybór rady uczestników scalenia czy ustalenie zasad szacunku gruntów, jeżeli uchwały uczestników scalenia w tym przedmiocie zostały podjęte jeszcze przed poszerzeniem obszaru scalenia. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na istotną wadę postępowania, jaką wywołało postanowienie Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r., nr [...]. Na jego mocy Starosta postanowił poszerzyć obszar prowadzonego postępowania scaleniowego wsi P., gm. P.. Do obszaru scalenia włączono grunty wskazanych w tym postanowieniu osób prawnych i fizycznych, znajdujące się na terenie gminy B., gminy G. oraz P. Postanowienie to wydano już po powołaniu przez Starostę Komisji pełniącej funkcje doradcze, po podjęciu przez uczestników scalenia uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku, po zapoznaniu uczestników scalenia z zasadami i wynikami szacunku porównawczego oraz po wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy. Sąd zaznaczył, że okoliczności, iż poszerzenie obszaru scalenia nastąpiło na wniosek właścicieli gruntów, nie legalizuje czynności poszerzenia granic obszaru scalenia wyznaczonych na mocy postanowienia Starosty z [...] maja 2005 r. Ostateczne postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wiązało Starostę w zakresie określonego w nim obszaru scalenia, wykluczając jakiekolwiek późniejsze modyfikacje zarówno w zakresie uczestników scalenia, jak również samego obszaru scalenia i jego granic. W rezultacie, w projekcie scalenia znalazły się grunty, których nie obejmowało pierwotne postanowienie Starosty o wszczęciu postępowania scaleniowego, co musiało mieć wpływ na wynik sprawy w postaci zatwierdzenia nielegalnego projektu scalenia. Uznając, że postanowienie Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. o poszerzeniu obszaru scalenia wydane zostało bez podstawy prawnej, na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność tego aktu z chwilą jego wydania.

Jednocześnie, Sąd po przeprowadzeniu kontroli podstaw wszczęcia podstępowania scaleniowego nie doszukał się przyczyn kwestionowania postanowienia Starosty Powiatu M. z [...] maja 2005 r., [...]. Sąd zgodził się ze Starostą co do tego, że ponowna weryfikacja wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego, w tym wniosków, pod którymi złożono sfałszowane podpisy, nie pozwala na podważenie legalności wszczęcia postępowania scaleniowego w kontekście treści art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Powyższy przepis do wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek wymaga, aby za rozpoczęciem tej procedury opowiedziała się większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę projektowanego obszaru scalenia. Ponieważ wykazano spełnienie podanych w tej regulacji ustawy scaleniowej przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego, to nie można było skutecznie, przynajmniej na chwilę rozpoznania wniesionych do Sądu skarg, w kontekście niezakończonych postępowań karnych dotyczących podrobień podpisów pod wnioskami, podważać legalności wszczęcia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził ponadto, że uchybienie przepisom postępowania polegające na niedopuszczalnym poszerzeniu obszaru scalenia nie było jedyną wadliwością istotnie obciążającą proces wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Według jednoznacznej treści art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Obowiązkowy udział komisji w opracowaniu projektu scalania w charakterze organu doradczego potwierdza także treść art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej. Opracowanie projektu scalenia obejmuje wszelkie czynności prowadzące do jego ostatecznego ukształtowania, w tym związane z wprowadzaniem do niego zmian. Z powyższego wynika, że nie tylko projekt scalenia, ale również wszelkie jego zmiany będą mogły zostać legalnie wprowadzane, o ile mogła się o nich wypowiedzieć komisja doradcza powołana przez starostę na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. W myśl art. 26 wskazanej ustawy, każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Czynność wyznaczenia na gruncie i okazania zmian w projekcie scalania wiąże się z powstaniem po stronie organu obowiązku zapewnienia zainteresowanym uczestnikom możliwości zgłoszenia do zmienionego projektu pisemnych zastrzeżeń, o jakich mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej. Procedurę rozpoznawania zastrzeżeń określa art. 24 ust. 2 ustawy scaleniowej, który postanawia, iż zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji.

Powyższe regulacje ustawy scaleniowej oznaczają, że w sytuacji, gdy do okazanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia zostaną wprowadzone zmiany, to wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26 ustawy scaleniowej), którzy na mocy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej mają prawo do wniesienia w terminie ustawowym 14 dni pisemnych zastrzeżeń. Pisemne zastrzeżenia do dokonanych w projekcie scalenia zmian powinien rozpoznać starosta, opierając się na opiniach powołanej przez siebie Komisji. W świetle tych przepisów prawa, zmieniony, lecz niewyznaczony na gruncie i nieokazany zainteresowanym uczestnikom projekt scalenia gruntów, nie może zostać przez starostę zatwierdzony decyzją administracyjną. Projekt scalenia może zostać zatwierdzony po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, jeżeli większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Innymi słowy, nie może zostać zatwierdzony taki projekt, który nie został prawidłowo sporządzony, okazany (ujawniony) uczestnikom scalenia, i co do których nie zapewniono tym uczestnikom prawa wniesienia pisemnych zastrzeżeń, choćby tylko w jego części zmienionej. Nie można władczo dokonać zatwierdzenia projektu scalenia, jeżeli o jego zmianach nie mogła wypowiedzieć się Komisja na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej.

Przytoczone powyżej przepisy spowodowały konieczność zwrócenia przez Sąd uwagi na dokonanie przez Starostę Powiatu M. zmian do projektu scalenia oraz szacunku gruntów. Pierwotny kształt tego projekt został opracowany przez geodetę i powołaną Komisję (powołanie Komisji nastąpiło to na mocy postanowienie Starosty Powiatu M. z [...] października 2005 r., nr [...]) przed wydaniem przez Starostę decyzji z [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Natomiast zmiany do projektu zostały wprowadzone po uchyleniu tej decyzji przez SKO w Tarnobrzegu. Z treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty z [...] kwietnia 2016 r., o nr [...], wynika, że w zakresie gruntów należących do osób wymienionych w pozycji od 69 do 86 (m.in. grunty należące do skarżącej H. K. oraz H. Ś.), wprowadzono do projektu scalenia zmiany. Jednakże treść wydanej decyzji, jak również akta administracyjne, nie pozwalają na stwierdzenie, czy w stosunku do wymienionych w decyzji Starosty uczestników scalenia zachowano bezwzględne wymogi związane z obowiązkiem:

- sporządzenia zmian do projektu scalenia przy udziale powołanej przez starostę komisji (art. 10 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej),

- ponownego wyznaczenia wprowadzonych zmian na gruncie oraz ich okazania zainteresowanym uczestnikom scalenia (art. 26 ustawy scaleniowej),

- zapewnienia stronom możliwości zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do wprowadzonych zmian (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej),

- rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń przez starostę po zasięgnięciu opinii komisji (art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej).

Sąd wskazał, że z przesłanych mu akt sprawy wynika jedynie, że Starosta przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu zapewnił uczestnikom scalenia możliwość wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego; przeprowadzano z zainteresowanymi rozmowy okazując im w trakcie rozpraw w Starostwie, a więc nie na gruncie, wprowadzane w projekcie zmiany. Te działania nie legalizują wydanej w sprawie decyzji, bowiem podjęte przez organ działania nie wypełniają wyraźnie i bezwzględnie określonych w ustawie wymogów, jakie muszą zgodnie z ustawą scaleniową poprzedzać wprowadzenie do projektu zmian. Akta administracyjne sprawy dowodzą, iż zmian do projektu scalenia jak również rozpatrzenia zgłaszanych do protokołów uwag i zastrzeżeń zainteresowanych, Starosta dokonał bez obligatoryjnego udziału powołanej w toku scalenia Komisji. Wprowadzenie zmian do projektu scalenia bez udziału tego organu doradczego, nieokazanie tych zmian na gruncie, niezapewnienie zainteresowanym prawa do wniesienia pisemnych zastrzeżeń, nierozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń przy udziale Komisji, nie pozwalało Staroście na zatwierdzenie sporządzonego z tak istotnymi uchybieniami zmienionego projektu scalenia mocą decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 ustawy scaleniowej. Zatwierdzenie o jakim mowa w tym przepisie może nastąpić wyłącznie po zachowaniu poszczególnych warunków procesowych, i to niezależnie od tego, czy zmiany w projekcie są dokonywane na wniosek uczestnika czy też z urzędu.

Dostrzeżone przez Sąd uchybienia przepisów o postępowaniu scaleniowym, mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, skoro o wprowadzanych zmianach czy zgłoszonych do nich zastrzeżeniach miała w pierwszej kolejności wypowiedzieć się Komisja, a nie tylko Starosta Powiatu M. Nie można mieć pewności, czy aktualny kształt projektu byłby taki sam jak sporządzony przy udziale Komisji i przy zapewnieniu zainteresowanym uczestnikom prawa do wniesienia pisemnych zastrzeżeń i ich rozpatrzenia przez Starostę po zaopiniowaniu przez Komisję.

W tych warunkach Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem istotnych wadliwości w postępowaniu scaleniowym, uniemożliwiających wydanie decyzji merytorycznej w odniesieniu do wszystkich działek objętych scaleniem. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości postępowania scaleniowego uniemożliwiających zatwierdzenie sporządzonego wadliwie projektu scalenia, Sąd nie mógł odnieść się do tych zarzutów skarg, które podnosiły naruszenie przez Starostę i Kolegium przepisów gwarantujących przyznanie skarżącym gruntów o równej wartości szacunkowej.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia skutkowały uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyrok z 29 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 1760/16, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych wadliwości w postępowaniu scaleniowym, skutkiem czego należało uchylić decyzje obu organów administracyjnych w przedmiocie scalenia, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na związanie Sądu I instancji w tym zakresie oceną prawną wyrażoną w uprzednim orzeczeniu sądu,

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego zastosowania, stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007r. nr [...], w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na związanie sądu instancji w tym zakresie oceną prawną wyrażona w uprzednim orzeczeniu sądu,

3) art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego zastosowania.

Na podstawie art. 176 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 i 188 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] listopada 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przypomniał, że niniejsza sprawa podlega kontroli sądowej po raz trzeci, co wymagało uwzględnienia przy wyrokowaniu, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z 2 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Rz 734/08 oraz w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1022/12. Uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Lektura uzasadnień obu ww. orzeczeń WSA w Rzeszowie dowodzi, iż materia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, o określeniu obszaru scalenia oraz wykazu jego uczestników była przedmiotem oceny ze stronu sądu administracyjnego w tychże postępowaniach (strona 3 uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2010 r.; strona 7 uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 27 listopada 2013 r.) i nie była wówczas dotknięta wadami, o których mowa w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w poprzednich postępowaniach w przedmiocie scalenia gruntów wsi P.. Oznacza to, że w przypadku kolejnej skargi sąd administracyjny nie wnika w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji objął swą ocenę zarówno postanowienie Starosty M. z [...] maja 2005 r., jak i postanowienie z [...] lutego 2007r. i nie zakwestionował wówczas ich legalności. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Takie okoliczności nie miały jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do stwierdzonych naruszeń przez organy administracyjne przepisów ustawy scaleniowej organ podkreślił, że Starosta Powiatu M. przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu zapewnił uczestnikom scalenia możliwość wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego; przeprowadzano z zainteresowanymi rozmowy okazując im w trakcie rozpraw w starostwie wprowadzane w projekcie zmiany. Takie uprawnienie o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego zagwarantował również organ odwoławczy, który pismem z 26 lipca 2016 r. oraz pismem z dnia 19 września 2016r. poinformował odwołujących o tej możliwości, z czego strony tego postępowania skorzystały. Czyniąc to, oba organy administracyjne stworzyły odwołującym się realną możliwość zapoznania się z treścią zmian w projekcie scalenia i umożliwiły jednocześnie złożenie uwag, zastrzeżeń i wniosków dowodowych. Wypełnia to wymogi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący kasacyjne podkreślił, że rozmiar stwierdzonej w postępowaniu odwoławczym prawidłowości w zakresie projektu scalenia, dokonanej przez organ pierwszej instancji - która na moment wszczęcia postępowania odwoławczego przez SKO w Tarnobrzegu - wynosiła 98,92 % uczestników scalenia, znaczna ilość stron biorących udział w postępowaniu oraz waga skutków prawnych wynikających z prawidłowej części decyzji zatwierdzającej projekt scalenia stwarzały podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji Starosty Powiatu M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. uzasadnioną zaledwie nikłą fragmentarycznością trafności odwołań wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania scaleniowego, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalałaby stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne wnieśli uczestnicy postępowania:

1) A. K., C. P., K. B., A. O., G. Z., H. K., M. P. – z wnioskiem o jej oddalenie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania;

2) K. Ś. i H. K. (pismo z dnia 20 marca 2018 r.) – z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z uwagi na ich nieważność,

3) Prokurator Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie - z wnioskiem o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w sposób skuteczny podniosło zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Kluczowe znaczenie w tej sprawie przepisać należy podstawie kasacyjnej obejmującej ostatnio powołany przepis.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w powołanym przepisie pojęcie "orzeczenie" należy odnosić zarówno do sentencji wyroku, jak i jego uzasadnienia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). Należy przy tym zaznaczyć, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bada więc w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z 7 grudnia 2009 r., uregulowania art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. należy rozpatrywać jednakże razem z art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia", a także z art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że o ile analiza treści uzasadnienia wyroku wydanego w tej samej sprawie (w ujęciu materialnym) pozwala stwierdzić, że w określonym zakresie postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało już poddane prawomocnej ocenie sądu administracyjnego, to sąd orzekający w tej samej sprawie po raz kolejny – o ile w tym zakresie nie uległy zmianie stan faktyczny lub prawny – nie może dokonać odmiennej oceny niż zawarta w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku. Postępując w ten sposób wkroczyłby bowiem w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia. W piśmiennictwie trafnie zawraca się uwagę na to, że aczkolwiek zakresem powagi rzeczy osądzonej, co do zasady, objęte są określone zagadnienia prawne autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie przez sąd tejże oceny prawnej, to jednocześnie odrzucić należy jako zbyt daleko idący pogląd, że z zakresu związania należy wyłączyć oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia (R. Hauser, W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ZNSA 2013/3/234-240). Stanowisko takie trafnie uzasadnia się tym, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone zagadnienie prawne zostało autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie jego oceny prawnej, ponowne do niego powracanie - z uwzględnieniem wyjątków - nie jest dopuszczalne, gdyż w przeciwnym razie sąd administracyjny angażowany byłby w niekończące się spory dotyczące tych samych spraw, co nie zapewniałoby należytego poziomu udzielanej ochrony prawnej oraz prowadziłoby do dezorientacji stron procesu. Innymi słowy, sformułowanie w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. Zaznaczyć jednocześnie należy, że za przedmiot związania można uznać te elementy odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w wydanym orzeczeniu. Na gruncie tej sprawy dotyczy to oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych wyrokach sądowych dotyczącej art. 7 ustawy scaleniowej, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego bezpośrednio przez uchylenie tych wyroków lub w sposób pośredni przez zastąpienie błędnego uzasadnienia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji pisemnymi motywami wydanego przez NSA orzeczenia oddalającego skargę kasacyjną w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 184 p.p.s.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza uzasadnień obu wydanych w przedmiotowej sprawie prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 grudnia 2010 r. oraz z 27 listopada 2013 r., jak trafnie podniósł organ administracji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozwala stwierdzić, że wydając te wyroki Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji w zakresie obejmującym ustalenie granic obszaru scalenia, które pierwotnie zostały ustalone postanowieniem Starosty Powiatu M. z [...] maja 2005 r. nr [...].

Ocena ta wynika z zauważenia, że zarówno w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Rz 734/08, jak i w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1022/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił charakter i skutki prawne postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Analiza uzasadnień obu wskazanych wyroków nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji i poprzedzającego je postępowania administracyjnego, okoliczność "poszerzenia" granic obszaru scalenia postanowieniem Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. uwzględnił i poprawności tego rodzaju działania organu nie zakwestionował.

W uzasadnieniu pierwszego z wyroków (sprawa o sygn. II SA/Rz 734/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m.in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2). Dodał, że postanowienie to wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Jednocześnie Sąd dostrzegł i miał na uwadze to, że Wojewoda rozpoznawał odwołania od decyzji Starosty Powiatu M. z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. "poszerzonego o część gruntów wsi: Z., R., S., B. i M.". Sąd zakwestionował zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego właśnie dlatego, że poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego, a także zakresem decyzji organu pierwszej instancji, pozostała część gruntów objętych scaleniem. Ocena taka w sposób oczywisty łączyć musiała się dopuszczeniem przez Sąd możliwości prowadzenia przez organy postępowania scaleniowego w jego zakresie przedmiotowym określonym także m.in. postanowieniem Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. nr [...] o poszerzeniu obszaru scalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1022/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia uczynił ustalenie, że zakończone kontrolowaną w tym postępowaniu decyzją SKO w Tarnobrzegu z [...] sierpnia 2012 r. postępowanie scaleniowe dotyczyło obszaru obejmującego grunty wsi P., gmina P. w powiecie m., o ogólnym obszarze 1852,5974 ha "poszerzonego o część gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G.". We wskazanym wyroku Sąd I instancji zaakcentował, że przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia – art. 2 ust. 1 ustawy scaleniowej. Aczkolwiek w wyroku tym Sąd zaznaczył również, że rozpoznając skargę na decyzję [...] sierpnia 2012 r. kontrolował jedynie zasadność wydania tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem jako decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to nie można przyjąć, że spod oceny tej mogła być wyłączona kwestia obszaru scalenia, gdyż jest to kwestia zasadnicza, determinująca zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego. W omawianym wyroku Sąd I instancji zaakceptował zaś stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził potrzebę: po pierwsze - weryfikacji wniosków właścicieli gruntów objętych postępowaniem pod kątem ustalenia, czy i w jakim procentowo zakresie wnioski te były sfałszowane, po drugie – uzupełnienia wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Rzeszowie o właściwe upoważnienie; po trzecie – właściwego ustalenia kręgu stron postępowania, z uwagi na wydanie decyzji przez organ I instancji wobec osób nieżyjących i z pominięciem osób, które z uwagi na posiadany tytuł prawny do nieruchomości powinny być uczestnikami postępowania scaleniowego.

Zarówno zatem w wyroku z 2 grudnia 2010 r., jak i w wyroku z 27 listopada 2013 r., niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniwszy fakt "poszerzenia" granic scalenia postanowieniem Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. oraz dokonawszy wykładni art. 7 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w kontekście charakteru i skutków postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, zaakceptował zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego wyznaczony zarówno postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego z 2005 r., jak i postanowieniem Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. Lektura uzasadnień ww. prawomocnych wyroków dowodzi, że w ramach wyrażonej w nich oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zakwalifikował okoliczności zmiany granic obszaru scalenia jako wadliwości postępowania skutkującej koniecznością uchylenia z tego powodu wydanych w sprawie decyzji, jak również stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] lutego 2007 r. W żadnej z rozpatrywanych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie miał wątpliwości odnośnie do wyznaczonego postanowieniami z 2005 i 2007 r. obszaru scalenia, który objęła swoim zakresem decyzja scaleniowa. Element stanu faktycznego i prawnego, jakim było ustalenie granic obszaru scaleniowego w odniesieniu do treści postanowień Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r. oraz z [...] maja 2005 r. na etapie postępowania przed Sądem I instancji, które zakończyło się w wydaniem zaskarżonego wyroku z 29 grudnia 2017 r., pozostał ten sam. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uwzględnienie skargi na obecnym etapie postępowania scaleniowego z uwagi na niedopuszczalne poszerzenie granic obszaru scalenia, które miało miejsce w październiku 2007 r. (ponad 10 lat przed wydaniem zaskarżonego wyroku), stanowi naruszenie art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a., ponieważ jest równoznaczne z wyrażeniem odmiennej oceny prawnej niż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnych wyrokach z 3 grudnia 2010 r. i z 27 listopada 2013 r., a konsekwencji wkracza w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej tych wyroków, co godzi zarazem w powagę wymiaru sprawiedliwości.

Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który zobowiązany będzie powinien rozpoznać sprawę, odnosząc się do zarzutów skarg wniesionych przez poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego.

Z powołanych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z czym brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na zasadzie wynikającej z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.