Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1192/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 151,  art. 174  pkt 1 i 2,  art. 183,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,  art. 77,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładów [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 roku sygn. akt VII SA/Wa 1903/09 w sprawie ze skargi Zakładów [...] Spółki Akcyjnej w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1903/09 oddalił skargę Zakładów [...] SA w Bydgoszczy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2009r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz z dnia [...] września 2008r. znak [...], udzielającej [...] S.A. w Bydgoszczy pozwolenia na użytkowanie budynku Kapitanatu Przystani Sportów Wodnych usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] 157 w Bydgoszczy.

Motywem rozstrzygnięcia organu było stwierdzenie, że postępowanie

w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obarczone zostało szeregiem poważnych naruszeń prawa, mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcia.

Organ przy tym wymienił, że organ powiatowy po otrzymaniu wniosku [...] S.A. w Bydgoszczy z dnia 04.06.2008r. r., w istocie wniosku o udzielenie pomocy w kompletowaniu dokumentacji technicznej, potwierdzającej legalność zabudowy działek ew. nr 27/2 i 28/1 nie ustalił, czy wnioskodawca domagający się wydania pozwolenia na użytkowanie jest inwestorem przedmiotowej nieruchomości. Następnie nie badał, ani nie wezwał wnioskodawcy do wykazania legalności powstania obiektu budowlanego. Nie ustalił, czy obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków techniczno-budowlanych. Jako podstawę decyzji powołał przepis art. 55 pkt 1 (zamiast ust. 1) i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przy czym przepis ten obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie łączy z okolicznościami określonymi w pkt 1,2,3 - w żaden sposób w tej sprawie przez organ powiatowy nie ustalonymi. Organ nie uwzględnił okoliczności, że wnioskodawca nie przedłożył w toku postępowania zawiadomień, o których mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest zawiadomień o zamiarze przystąpienia do użytkowania kierowanych do Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, oryginału dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz doprowadzenia do należytego stanu i porządku terenu budowy a także protokołów badań i sprawdzeń. Co więcej, organ uznał, że pisma spółki [...] inicjującego postępowanie, w istocie nie można było uznać za wniosek o wydanie pozwolenie na użytkowanie, poza tym w sentencji decyzji z dnia [...] września 2008r. nie wskazano, komu konkretnie udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Wymienione okoliczności wypełniły przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. złożyły Zakłady [...] S.A. w Bydgoszczy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2009r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r., przyjmując, że kwestionowane pozwolenie na użytkowanie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pk 2 kpa) to jest art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w zw. z art. 7, 77 oraz 107 kpa.

W szczególności organ podniósł, że pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych obiektów udzielono bez zbadania legalności budowy spornego obiektu jako całości.

Z oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy na terenie inwestycji wynikało, iż ze względu na duży upływ czasu dokumentacja budowlana jest niekompletna. Organ powiatowy zobowiązał wnioskującą - spółkę [...] do przedstawienia inwentaryzacji budowlanej istniejących zabudowań. Jednak ani z dostarczonej na żądanie organu inwentaryzacji, ani z protokołu oględzin ani z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynikała żadna informacja co do legalności wybudowanych obiektów. Organ nie ustalił też w jakich latach wybudowano obiekty, co było warunkiem zastosowanie odpowiedniej podstawy prawnej a także nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania i tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością zabudowaną przedmiotowymi obiektami. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ nie zawarł oceny zebranego materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów prawa ani oceny stanu faktycznego w świetle norm prawa materialnego wskazanego w decyzji, czym naruszył art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji uznał również, iż decyzję wydano przedwcześnie, gdyż początkowo postępowanie wszczęto w sprawie legalizacji obiektów.

Zakłady [...] SA wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuty skargi odniosły się do zaniechania ponownego wnikliwego rozpatrzenia sprawy od nowa, zarówno pod względem legalności jak i pod względem celowości, z uwzględnieniem uzupełnionego przez stronę materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej organy nie odniosły się do jej twierdzeń, do wskazywanych przez nią przepisów, które w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinny mieć zastosowanie oraz dowodów wskazywanych na udowodnienie przytaczanych okoliczności. Sformułowano również zarzut naruszenia przez organ art. 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieinformowanie spółki o etapie postępowania czym ograniczono możliwość obrony słusznych jej interesów. Skarżąca wyraziła pogląd, iż do sprawy zastosowanie powinien mieć przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., a w myśl tych przepisów wnioskujący jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok.

Sąd ocenił za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz z dnia

[...] września 2008r. wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zauważył na wstępie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności chodzi wyłącznie o ustalenie i ocenę przez organ nadzorczy, czy orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym jest zgodne, czy też narusza i to w sposób rażący przepisy prawa, będące podstawą rozstrzygnięcia, przez co znaczną cześć argumentacji skargi uznał za niezasadną. Organ nie prowadził bowiem postępowania w przedmiocie udzielenie pozwolenia na użytkowanie a jedynie kontrolował decyzję zapadłą w takim postępowaniu, pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie był tym samym zobowiązany do poszukiwania materiału dowodowego na okoliczności mające istotne znaczenie dla możliwości i celowości udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie materiał taki przedkładał skarżący i przytaczał fakty mające znaczenie prawne, jednak Sąd podkreślił, że organ działał w trybie nadzorczym – nieważnościowym, a to co do zasady ogranicza postępowanie do stanu sprawy i materiału dowodowego jaki istniał w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd zauważył, że przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zdaniem Sądu wskazane przez organy naruszenia prawa pozostają w ścisłym związku z ostatecznym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz z dnia [...] września 2008r. dowodzi iż organ nie poczynił ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że istniała konieczność udzielenia pozwolenia na użytkowanie, że podmiot który wystąpił z wnioskiem w istocie tego się domagał oraz, że był uprawniony do jego złożenia a następnie uzyskania na swoją rzecz ( co można domniemywać) pozwolenia na użytkowanie.

Sąd zgodził się z wywodami organu odwoławczego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy nie przeprowadził postępowania dowodowego ani nie poczynił ustaleń faktycznych w kierunku zgodnym z wydaną decyzją

i wskazaną w niej podstawą materialnoprawną, przy czym w przedmiotowej sprawie ocenie podlegała nie tylko osnowa, ale decyzja z dnia [...] września 2008r. jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, potwierdza jej rażącą wadliwość. Sąd uznał tym samym, że w sprawie nastąpiło pogwałcenie zasad ogólnych postępowania (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.), które ma w tej sprawie charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż jest to oczywiste i niewątpliwe. Brak ustaleń oraz podjęcie decyzji w oparciu o nieznany w istocie stan faktyczny, na podstawie konkretnej normy prawa materialnego było rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego w postaci wymienionych w sentencji decyzji art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w rozumieniu art. 156 § 1, pkt 2 k.p.a.

Sąd zauważył na koniec ponownie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, odnośnie której podnoszony jest zarzut nieważności. Dlatego ani organy ani Sąd, nie mogły się odnosić i oceniać zasadności twierdzeń skarżącego, tak w zakresie faktów przytaczanych przez niego jak i możliwości zastosowania konkretnej normy prawnej (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r.), wywiedzianej z takich faktów. Ocena skutków braku ustaleń faktycznych w kontekście treści określonej normy prawa materialnego, prowadziłaby w istocie do przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego, co do pozwolenia na użytkowanie, a więc jego merytorycznego rozpoznania. Działanie takie byłyby sprzeczne, jak wyżej podniesiono, z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony przez Zakłady [...] SA do Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze skargi kasacyjnej.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu: naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, mimo, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje naruszały przepisy art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o niepełny i niewystarczający materiał dowodowy zebrany przez ten organ oraz uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem działania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego, przy braku należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez ten organ, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy

i wyczerpujący, przepisy art. 8 oraz 11 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd za prawidłowe nie udzielenie skarżącej jakichkolwiek informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ zarówno na wszczęcie z urzędu jak i prowadzenie przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września2008 r. nr [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez uniemożliwienie skarżącej odniesienie się do przesłanek, którymi kierował się organ orzekając o prawach i obowiązkach skarżącej oraz art. 107 § l i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że WINB i GINB nie były zobowiązane do ustosunkowania się do wszystkich wypowiedzi skarżącej, jak również do wszystkich innych jej twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie całego postępowania, w tym również wyjaśniającego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jego uchyleniem przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kolejnymi przepisami postępowania, których naruszenie skarżąca spółka zarzuciła to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a , poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym z uwagi na pominięcie przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku, niektórych zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji nie ustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu zastosowania przez organy niewłaściwej normy prawnej wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz nie wskazanie w uzasadnieniu na negatywne skutki społeczno-gospodarcze, jakie według Sądu wywołuje funkcjonowanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, skarżąca wskazała na art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) i zarzuciła ich niewłaściwe zastosowanie, a nadto niezastosowanie art. 42 Ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy organ powinien był rozpatrzyć sprawę w oparciu o przepisy prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38 póz. 229 ze zm.), a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji powinien ustalić spełnienie przez stronę przesłanek wskazanych w art. 55 Prawa budowlanego; następnie wskazała na art. 59 ust. 7 oraz niezastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 42 ust. l i 2 ustawy z dnia 24 października1974r. Prawo budowlane, a także art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2 i art. 332 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16lutego 1928 r. i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji prawidłowo uznały, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu położonego w Bydgoszczy przy ul. [...] 157 jest wyłącznie inwestor w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., a zatem błędne uznanie przez Sąd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał sprawdzenia statusu wnioskodawcy i nie ustalił, czy jest on stroną postępowania. Na koniec zwróciła uwagę na naruszenie przez zaskarżone orzeczenie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz z dnia [...] września 2008r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisów postępowania art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a w szczególności że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwych ustaleń i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz przyjęcie, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, w szczególności, że błędy w zaskarżonej decyzji (jej uzasadnieniu) wpływają na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem, że błąd był rażący.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 i 188 p.p.s.a skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do jej istoty a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Szczegółowo uzasadniając zarzuty skargi, Spółka podniosła na wstępie, że w zaufaniu do zgodności z prawem decyzji organów państwa dysponowała budynkiem Kapitanatu Sportów Wodnych, umożliwiając korzystanie z niego Wodnemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratowniczemu. Zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jedynie kontrolował decyzję zapadłą w takim postępowaniu, pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Niemniej jednak przedstawiła stanowisko, że organ ten niezgodnie z prawem zaniechał uzupełnienia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy uznał, że materiał dowodowy jest niezupełny a decyzja na nim oparta została podjęta przedwcześnie. Organ miał bowiem obowiązek wnikliwie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności rozpoznać sprawę od nowa, pod względem legalności i celowości i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a co najmniej ocenić materiał dowodowy. Sama Spółka uznała, że nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, niemniej odmienne przekonanie o tym organu nakłada na niego obowiązek w zakresie wyżej wskazanym. Sąd pierwszej instancji zaakceptował okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo przedłożenia przez skarżącą nowych dowodów nie przeprowadził stosownego postępowania, co w ocenie skarżącej stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Dalej podała, że skoro w uzasadnieniach decyzji organów Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znalazł się zarzut pobieżności postępowania dowodowego dokonanego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego to organy winny usunąć te nieprawidłowości. Winny ustalić z jaką datą powstała budowla a związku z tym ustalić które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie, by ocenić czy budynek Kapitanatu powstał legalnie. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty umożliwiające poczynienie tych ustaleń. To samo dotyczy oceny, że zebrany przez PINB materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kręgu osób posiadających przymiot strony postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej błędne jest również zaakceptowanie przez Sąd, że orzekające w sprawie organy poprzez wadliwe uzasadnienia swoich decyzji nie zrealizowały obowiązków wskazanych w art. 11 kpa (zasada przekonywania). Organy pominęły bowiem milczeniem niektóre dowody w sprawie. Nie odniosły się do twierdzeń i wyjaśnień skarżącej i faktów istotnych dla sprawy. Przez to ograniczyły skarżącej możliwość obrony jej słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Organy pozbawiły skarżącą praw nabytych w dobrej wierze. Charakter postępowania z art. 156 § 1 kpa nie może godzić w nabyte przez skarżącą w dobrej wierze prawa.

Błędne w ocenie skarżącej jest przekonanie Sądu pierwszej instancji, że nie są istotne dla sprawy rozważania wyjaśniające stronie wybór prawidłowego prawa materialnego i jego wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Z tego względu negatywnie oceniła stanowisko Sądu, iż w sposób nieuprawniony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił daty powstania budynku Kapitanatu, a przez to niemożliwe było zastosowanie przez organy nadzoru właściwych przepisów prawa budowlanego. Data wynikała wprost z akt sprawy, był to rok 1953 i 1956. Tu skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe, które wskazuje, że do obiektów wybudowanych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się przepisy tej ustawy. Fakt powołania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji niewłaściwych przepisów w sprawie, bo art. 55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jakkolwiek w ocenie skarżącej wskazuje na wadliwość działania, nie stanowi przesłanki do uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż słusznie WINB i GINB uznały za niejasno ustalony krąg osób mających przymiot postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu , skarżąca zauważyła, że skoro do stanu faktycznego sprawy mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974r., to oznacza, że stronami postępowania są zarządca, właściciel i inwestor. W ocenie skarżącej Zakłady [...] [...] SA w Bydgoszczy, jako następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] wbrew przekonaniu orzekających w sprawie organów i Sądu były stroną postępowania. Jako błędne uznała skarżąca uznanie przez Sąd, że znajduje zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego jak również to, że skarżąca nie jest inwestorem w rozumieniu obowiązujących przepisów. Dodała, że jedyną podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Nie zmienia tego również okoliczność, że PINB ustalił brak wentylacji w większości pomieszczeń oraz niespełnienie wymogów dotyczących izolacyjności cieplnej budynku oraz wprowadzenia wentylacji w pomieszczeniach jej wymagających, tak by możliwe było użytkowanie obiektu ze względu na jego funkcję sportową. Całe postępowanie dowodowe prowadzone przez PINB w sposób jasny, rzetelny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości doprowadziło organ do przekonania , że zostały spełnione niezbędne warunki dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynków położonych w Bydgoszczy przy ul. [...] 157. Błędne w ocenie skarżącej jest zastosowanie przez WINB i GINB przepisów art. 56, 57 i 59 ustawy Prawo budowlane z 1994r. dla oceny warunków niezbędnych do spełnienia w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów. Takie wymogi nie były przewidziane przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. i nie mogą znaleźć jakiegokolwiek zastosowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował to stanowisko organów i przyjął, że w sprawie konieczna jest ocena skutków braku ustaleń faktycznych w kontekście treści norm prawa budowlanego z 1994r. a to powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że nie ma i nie miała obowiązku dla uzyskania zgody na użytkowanie spełnienia wymogów w postaci składnia jakichkolwiek zawiadomień, o których mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., jak również przedłożenia oryginału dziennika budowy z art. 57 ust. 1 tej ustawy. Jedynym wymogiem było i jest stwierdzenie zdatności przedmiotowego budynku do użytku. PINB nie miał też obowiązku rozstrzygać o rodzaju tytułu prawnego na podstawie którego Zakłady [...] [...] SA korzystają z budynku Kapitanatu.

Skarżąca wyjaśniła w tym miejscu genezę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w roku 2008, która wydana została ze względów konieczności uwzględnienia interesu społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego). Koniecznym było bowiem od kilkudziesięciu już lat uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i wykorzystanie obiektu dla potrzeb zorganizowania służb Ratownictwa Wodnego. Z tego względu skarżąca uznała, że decyzja z [...] września 2008r. jest wadliwa w tym tylko zakresie , że oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej, choć mimo to zgodna jest z obowiązującymi w tym stanie faktycznym, przepisami prawa budowlanego z 1974r., które nie stawiają wymagań aktualnie obowiązujących przepisów z 1994r.

Na koniec skarżąca zauważyła, że naruszenie prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało w ramach niedopuszczalnie rozszerzającej wykładni uznane za rażące naruszenie prawa, natomiast przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinien służyć eliminowaniu z obrotu prawnego indywidualnych aktów administracyjnych, których treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w której miało miejsce niestaranne działanie organu lub popełnienie przez niego błędu (jak przyjmuje Sąd) stanowi przykład nadużycia prawa poprzez zastosowanie normy prawnej, dla której nie została ona przewidziana. Istotne są dla stwierdzenia nieważności skutki społeczno – gospodarcze. Natomiast decyzja PINB z 2008r. nie wywołała żadnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, wręcz przeciwnie, mogła przyczynić się do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co leży w interesie skarżącej i Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art.174 ppsa tj pkt 2 naruszeniu przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz pkt 1 naruszeniu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione zarzuty są nie zasadne.

Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art.151 p.p.s.a. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. o w zw. z art.141 § 4 pkt 1 i lit.c p.p.sa w zw. z art. 7, art.8, art.11 , 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. co zdaniem skarżącej spowodowało, że zarówno w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jak i w postępowaniu przed organami administracji nie dokonano prawidłowych oraz pełnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie oceny prawnej. Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie wadliwego postępowania w sprawie organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w sprawie należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 k.p.a.. W tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania dowodowego, a w konsekwencji sformułowanie zarzutu, że organy nie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy są niezasadne, a tym samym nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli. To nie dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie, ale w postępowaniu zwykłym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz i wydanie decyzji z dnia [...] września 2008r. spowodowało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie można zatem organom nadzoru prowadzącym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postawić zarzutu polegającego na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wydania decyzji na materiale niekompletnym, albowiem organy nadzoru nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Natomiast zasadnie organy nadzoru stwierdziły, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszcz z dnia [...] września 2008r. dowodzi, że organ nie uczynił podstawowych ustaleń faktycznych w tym między innymi pozwalających na stwierdzenie, że podmiot który wystąpił z wnioskiem w istocie wszczął postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, że podmiot ten był uprawniony do złożenia takiego wniosku, a następnie uzyskania na swoją rzecz pozwolenia na użytkowanie. Dopiero po wyjaśnieniu tych podstawowych zagadnień można było dokonać kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i badać spełnienie przesłanek materialnoprawnych niezbędnych dla wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2008r. nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 kpa i nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł, również nie spełniony został wymóg uzasadnienia prawnego – to jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stąd też Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli decyzji wydanej w przez organ nadzoru w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. i art.16 kpa.. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, który dokonując kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy z dnia 8 września 2008r. prawidłowo ocenił, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i trafny przedstawił istotę kwalifikowanej wady jaką jest rażące naruszenie prawa. Zasadnie wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002r. sygn.akt IV SA 2326/02, że art.156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Natomiast oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga wykładni prawa. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodatkowo podkreślić, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj art.55 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a nadto niezastosowanie art.42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, nie mogły być nie tylko uwzględnione, ale nie mogły być rozważane. Przede wszystkim dlatego, że przedmiotowe postępowanie administracyjne to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowanie zwykłe w sprawie pozwolenia na użytkowanie, stąd też w tym postępowaniu zarówno organy jak Sąd pierwszej instancji nie mógł odnosić się i oceniać zasadności twierdzeń skarżącego co do możliwości zastosowania konkretnych norm prawnych przez organ w postępowaniu zwykłym. Nadto z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania dotyczących ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na użytkowanie a prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, co zasadnie podniosły organu nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli w tej kwestii, jakiekolwiek wypowiadanie się Sądu w kontekście treści określonej normy prawa materialnego, która powinna być zastosowana w sprawie tym bardziej nie może mieć miejsca. Stąd też podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.