Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2901/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 156 § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 40 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 341
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 80 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 145/15 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Wr145/15, oddalił skargę B. I. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2010.

Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 14 maja 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w L. złożony został wniosek o przyznanie T. L. jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych na 2010 rok.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność. Decyzja została odebrana w dniu 16 listopada 2010 r. przez B. I. – jako pełnomocnika T. L. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy pełnomocnika (w osobie skarżącej) w dniu 1 grudnia 2010 r.

W dniu 15 grudnia 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął odpis skrócony aktu, z którego wynika, iż T. L. zmarł [...] maja 2010 r.

Po wszczęciu z dniem [...] sierpnia 2014r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, przyznanych i wypłaconych T. L. na mocy decyzji z [...] listopada 2010 r. (pobranych przez skarżącą) wydano w dniu [...] listopada 2014r., wobec B. I. decyzję Nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., rozpoznając wniesione od rozstrzygnięcia organu I instancji odwołanie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.

Dyrektor Oddziału przytoczył art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Następnie zauważył, że w sprawie ustalono, iż dniu 14 maja 2010 r. faktycznie skarżąca jako pełnomocnik wymienionego producenta rolnego wystąpiła z wnioskiem o przyznanie mu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010, pomimo zgonu tego producenta w dniu [...] maja 2010 r.

Organ II instancji wskazał, że charakter strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, a więc nie tylko nie można wszcząć ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych. Z uwagi zaś na fakt, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony przez skarżącą, będącą pełnomocnikiem producenta rolnego w dniu 14 maja 2010 r., natomiast jego śmierć nastąpiła w dniu [...] maja 2010 r., wszczęte postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych na rok 2010 z wniosku tego producenta rolnego z dnia 14 maja 2010 r., nie wywołało skutków prawnych z uwagi na brak strony postępowania.

Przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przewidującego ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, organ odwoławczy wskazał, że przepis ten, na mocy ust. 1a tego artykułu, stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Podkreślił, że płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy środki finansowe zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej wydanej wobec osoby zmarłej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostaną pobrane przez podmiot niebędący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Przekazana więc przez organ, na konto pełnomocnika zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna nie była płatnością zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, niebędącego stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej (wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., II GSK 129/13).

W dalszej części organ odwoławczy przeanalizował, czy wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 i uznał, że przekazanie płatności po śmierci producenta nie można uznać za pomyłkę "właściwej władzy", ponieważ Kierownik Biura w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2010 nie miał informacji, iż osoba wskazana we wniosku - jako strona postępowania – wcześniej zmarła. Przyznanie płatności nastąpiło zatem, jak wskazał na podstawie danych i oświadczeń zawartych w przedmiotowym wniosku, których organ wydający decyzję nie miał podstaw podważać i kwestionować. Wobec powyższego organ był zobligowany do ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych.

W skardze wniesionej do WSA we Wrocławiu B. I. zarzuciła wydanie decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 3 k.p.a., nadto z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 29 ust.1 i 2 i 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej, a także art. 68 § 1 O.p.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił

Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny.

Producent rolny - brat skarżącej – w imieniu którego, działając jako jego pełnomocnik, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010 – zmarł jeszcze przed złożeniem wniosku, a mianowicie w dniu [...] maja 2010 r. Skarżąca zatem, składając w imieniu producenta podpisany przez siebie wniosek w dniu 14 maja 2010 r. działała już bez skutecznego pełnomocnictwa albowiem po myśli art. art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego umocowanie wygasa z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika.

Wskutek takiego działania skarżącej i bez stosownego powiadomienia organu o śmierci jej mocodawcy organ wydał w dniu 15 listopada 2010 r. przyznającą płatność wymienionemu producentowi, doręczył ją skarżącej (jako pełnomocnikowi) oraz przekazał środki pieniężne na wskazany w dokumencie udzielonego pełnomocnictwa rachunek bankowy skarżącej. Decyzja administracyjna wydana wobec osoby zmarłej jest uznawana za decyzję nieistniejącą, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, nie wchodzi bowiem ona do obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji ziściły się przesłanki prawne do uznania, że skarżąca dysponowała opisanymi środkami publicznymi – bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, gdyż nie zaistniał stosunek publicznoprawny skonkretyzowany indywidualnym aktem administracyjnym w postaci decyzji administracyjnej, z której wynikałoby prawo do płatności. W takim świetle trafnie wg Sądu organ uznał przedmiotowe przekazanie środków publicznych na rzecz (de facto) skarżącej za kwotę nienależnie pobraną stosując art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) Dalej Sąd wyjaśnił, że ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust.1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust.1. Przepis art. 2 ustawy nowelizującej omawiany przepis – zgodnie z którym "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia", oznacza zdaniem Sądu, że cytowany ust. 1a obowiązuje od 2 kwietnia 2014 r. (publikacja nastąpiła w Dzienniku Ustaw z dnia 18 marca 2014 r.). Skoro ustawa nie zawiera przepisów o charakterze intertemporalnym, ma zatem zastosowanie począwszy od 2 kwietnia 2014 r., również w stosunku do przypadków, gdy do pobrania nienależnych środków doszło przed tą datą, a ujawnienie tej okoliczności nastąpiło po wejściu w życie ustępu 1a dodanego do art. 29 ustawy.

W dalszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia art. 97 § 1, art. 68 §1, art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej wskazując, że "odpowiednie" stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie może oznaczać, że każdy z przepisów działu III znajduje zastosowanie i to wprost.

Podkreślił, że z art. 29 ust 7 ustawy o ARiMR wynika, że odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji odnosi się do "należności, o których mowa w ust. 1", a wobec tego dotyczy należności ustalonych decyzją administracyjną w trybie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stanowiącego samoistną, odrębną podstawę orzekania o wysokości nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Obowiązek ich zwrotu powstaje więc, jak wskazał dopiero na mocy podejmowanej na gruncie tego przepisu decyzji ustalającej wysokość i rodzaj tych środków, w powiązaniu z normami stanowiącymi ich materialnoprawne podstawy, a nie bezpośrednio na podstawie uregulowań art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie mogło zatem dojść do uchybienia przepisu art. 21 § 1 O.p. Zdaniem Sądu I instancji mimo że charakter prawny decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR odpowiada decyzjom podatkowym, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., czyli mających walor konstytutywny, zatem, generalnie ujmując, do omawianej decyzji odnoszą się te przepisy działu III Ordynacji, które dotyczą decyzji z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Z tej racji jednakże nie można, zdaniem Sądu wywodzić, że bezpośrednie zastosowanie w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych znajdują przepisy art. 68 § 1 i art. 97 § 1 O.p.

Ogólnie bowiem materialnoprawne warunki odzyskiwania nienależnie pobranych środków publicznych z tytułu płatności rolnych, w tym okresy ewentualnego przedawnienia, są regulowane odrębnie aktami prawa unijnego w formie rozporządzeń, wiążącymi całkowicie i jednolicie stosowanych bezpośrednio przez wszystkie państwa członkowskie. W sprawach płatności bezpośrednich (w stanie prawnym niniejszej sprawy) reguluje to Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r – w art. 80.

W ocenie Sądu organ ocenił rozpoznawany przypadek w kontekście w.w. art. 80, zasadnie.

Podobnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 97 § 1 O.p., zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego Również, zdaniem Sądu nie można podzielić zapatrywania skarżącej, że decyzja organu I instancji zawiera błędne oznaczenie strony postępowania.

Skargę kasacyjną złożyła B. I.

Wyrok zaskarżyła w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a zarzuciła wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy tj.

- art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.145 § 1pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art.156 §1 pkt 3 KPA, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013r. którą umorzono w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz w warunkach nieważności z art.156 §1 pkt 2 i 4 Kpa,

- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U Nr 98, poz. 634 ze zm.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie w tym zakresie stanu faktyczno - prawnego, w zakresie kompetencji Prezesa Agencji do dokonania ustaleń poczynionych w treści zaskarżonej decyzji .

Na podstawie art.174 pkt 1 ustawy p.p.s.a podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.:

- art.80 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 (Rozporządzenie Komisji I (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. Urz. UE.L Nr 316, str. 65) poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy na rzecz skarżącej nie nastąpiła płatność w rozumieniu tego przepisu,

- art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 z późn.zm) przez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktyczno - prawnego sprawy.

W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSA i WSA 2010 nr 1 (34) poz. 1).

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie ( por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012r. sygn. akt I FSK 150/11 LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści.

W uzasadnieniu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna ( por. wyrok NSA z 13 października 2011r. , sygn. akt II GSK 1010/10 LEX 1151511).

Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę.

Skargę kasacyjną w sprawie oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na to, że co prawda zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny zarzutów objętych podstawą wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącą naruszenia prawa procesowego z uwagi na podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów art. 152 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 p.psa poprzez, zdaniem autora skargi kasacyjnej pominięcie przez Sąd I instancji wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 §1 pkt 3 oraz z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa.

Według kasatora zaskarżona decyzja wydana została w warunkach z art.156 § 3 kpa, bowiem ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] wydaną dla skarżącej, umorzono w całości postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż B. I. nie miała statusu strony w postępowaniu w ramach płatności systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja ta, jak wskazano znajduje się w obrocie prawnym.

Tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Nie ulega kwestii, że decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2013r., w stanie prawnym obowiązującym do czasu nowelizacji ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR ( Dz. U. 2008 nr 98 poz. 634 ) prowadzone wobec skarżącej postępowanie o zwrot nienależnie pobranych środków na podstawie wniosku z dnia 14 maja 2010r., złożonego przez skarżącą w imieniu nieżyjącego już brata ( T. L.), zostało decyzją Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013r. umorzone jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to jednak, wbrew zarzutom skargi nie stanowi res iudicata ( rzeczy osądzonej ) i nie stanowiło przeszkody do wszczęcia przez organ I instancji, w dniu 29 sierpnia 2014r. postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków i rozstrzygnięcia go decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2014r. o ustaleniu skarżącej nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2010, w sytuacji zmiany stanu prawnego, jaki nastąpił w wyniku nowelizacji ustawy o ARiMR dokonanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. ( Dz. U z 2014r. poz. 341 ), w wyniku której przepisem art. 2 wprowadzono między innymi przepis art. 29 ust 1 a, zgodnie z którym przepis art. 29 ust 1 stosuje się również do podmiotów nie będących stronami w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne.

Po pierwsze decyzja Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe nie rozstrzyga sprawy co do istoty, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania, a po wtóre w obu tych postępowaniach nie można mówić o tożsamości spraw. W przypadku bowiem przesłanki z art. 156 §1 pkt 3 kpa chodzi o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2016, s. 766). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości zwłaszcza w sytuacji decyzji umarzającej postępowanie wymaga odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc w istocie: charakter sprawy i okoliczności umorzenia (K. Glibowski (w:) Komentarz, 2015, s. 800)". Zatem dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady res iudicata istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 787/14, LEX nr 2032840: "Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy".

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością spraw, która uniemożliwiałaby jej ponowne rozpoznanie po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2013r. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności bezpośrednich.

Przepis art. 2 ustawy nowelizującej art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR obowiązuje od 2 kwietnia 2014r. W tym dniu weszła bowiem w życie nowelizacja ustawy o ARiMR, dokonana ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2014 r. poz. 341), mocą której dodano do art. 29 ustęp. 1a w brzmieniu: "Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1". Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o Agencji, proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a miało na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej wypłaconych na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Ponadto wprowadzenie tego przepisu było uzasadnione krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy jak również mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli cywilnym ( druk sejmowy 2000) .

Powszechnie akceptowana w orzecznictwie i w doktrynie jest zasada stosowania przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji. Brak w ustawie z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisów przejściowych powoduje, że ustawa ta ma zastosowanie do stosunków prawnych istniejących od dnia jej wejścia w życie zgodnie z powyższą, powszechnie przyjmowaną w prawie administracyjnym zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Powyższe oznacza, że ma miejsce również do zdarzenia pobrania środków przed tą datą i skutecznego dochodzenia ich zwrotu w przypadku nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, o ile na przeszkodzie temu nie stoi ( w sytuacji istnienia podstaw ich zwrotu ), upływ terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranych środków. W tym zakresie organy, co zasadnie wskazał Sąd I instancji nie naruszyły podstawowej zasady prawa intertemporalnego tj. zasady nie działania prawa wstecz. Nie można bowiem uznać jak chce tego skarżąca, że stan prawny ustalony nowelą z 2 kwietnia 2014r. nie mógł mieć do skarżącej zastosowania z tego powodu, że jak wywodzi dotyczył zdarzenia pobrania środków przed datą nowelizacji ustawy jak też w poprzednim stanie prawnym ( sprzed nowelizacji ), wobec skarżącej umorzono postępowanie w przedmiocie w ich zwrotu jako bezprzedmiotowe. Stosunek prawny zaistniały wyniku zdarzenia pobrania środków ma jak zasadnie Sąd I instancji wskazał charakter "otwarty", bowiem mimo iż rozpoczął się pod rządem dawnego prawa, trwa dalej po jego nowelizacji, mocą której otwarta została możliwość dochodzenia w trybie administracyjnym zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności od osób które pobrały środki, a nie były stronami postępowania w sprawie ich przyznania. W sprawie niniejszej istniała zatem możliwość, w sytuacji zmiany przepisów prowadzenia postępowania wobec skarżącej, skoro zostało ono wszczęte w dniu 29 sierpnia 2014r., a więc w dacie kiedy przepis art. 29 ust 1 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR obowiązywał.

Również chybiony pozostaje zarzut naruszenia wskazanych w pkt 1petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 2 ustawy p.p.s.a poprzez pominięcie wydania zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa.

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2 ), została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie( pkt 4 ).

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji, wskazując na właściwe oznaczenie strony postępowania w decyzji organu I instancji pominął jednocześnie, że zawiadomienie organu administracyjnego o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie nr [...]z dnia [...]08.2014r. doręczone zostało J. S., jako osobie reprezentującej B. I. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ nie mógł ze skutkiem dla skarżącej doręczyć go pełnomocnikowi skarżącej, gdyż takowy nie mógł jeszcze wówczas funkcjonować, tym samym wszczęcie postępowania na podstawie omawianego zawiadomienia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art.40 §1 kpa i ta kwalifikowana wada rozciągnęła się na osnowę decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. oraz sposób jej doręczenia (art.156 §1 pkt 4 Kpa). Tym samym zdaniem skarżącej postępowanie przed organem I instancji oraz decyzja tego organu nr [...] z dnia [...].11.2014r. dotknięta jest wadą nieważności, a decyzja organu II instancji, z tego względu wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż jest on oczywiście bezzasadny.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, czego nie zauważa skarżąca, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie nr [...] z dnia [...].08.2014r. faktycznie doręczone J. S., Kierownik BP ARiMR w L. doręczył również stronie postępowania B. I. w dniu 3 września 2014r., co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma. Niezależnie od tego strona brała udział w postępowaniu i skutecznie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Brak tym samym jakichkolwiek powodów, dla których miałyby się ziścić przesłanki nieważności decyzji organów Agencji określone wskazanymi wyżej przez kasatora przepisami.

W żaden sposób nie podważają zasadności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Jej autor ograniczył się do wskazania jako naruszonych przepisów art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o ARiMR poprzez, jego zdaniem "niedostateczne wyjaśnienie stanu faktyczno - prawnego, w zakresie kompetencji Prezesa Agencji do dokonania ustaleń poczynionych w treści zaskarżonej decyzji".

W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 145 § 1 pkt 1lit c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny, naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, a co za tym idzie nie może być on samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut jego złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia przepisów postępowania którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a sformułowanego w podstawie naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie powiązała z zarzutem naruszenia z art. 29 ust 1 a ustawy o ARiMR, który to przepis nie jest przepisem procesowym.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że z uwagi na nieskuteczność wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy.

Natomiast uzasadnienie wskazanych w tym punkcie skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i powiązanie ich z przepisami prawa materialnego wskazuje w istocie na zarzuty stanowiące podstawę do sformułowania skargi kasacyjnej w oparciu o treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a tj. naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że i one nie okazały się trafne.

Za niezasadne bowiem uznać należy zarzuty naruszenia art. 29 ust 1 a ( w skardze kasacyjnej powołany błędnie jako art. 28 ust 1 a ) ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 z późn.zm) przez niewłaściwe jego zastosowanie i art. 80 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie skarżącej przepis art. 29 ust.1 a ustawy o ARiMR, który wszedł w życie z dniem 2 kwietnia 2014r. nie mógł mieć zastosowania do stanu faktyczno-prawnego powstałego w roku 2010. Ponadto jak wywodzi, skoro z jego redakcji wynika, że przepis ustępu 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust.1, taka redakcja wyklucza przyjęcie, że zwrotowi podlega każda płatność na rzecz podmiotów, które nie były stronami postępowania o przyznanie pomocy finansowej, a tylko taka, która została nienależnie (nie na ten cel) lub nadmiernie ( w zawyżonej na cel wysokości) pobrana. Stanowisko to nie jest zasadne.

Jak już wyżej wskazano w świetle obowiązującej treści art. 29 ust 1 i ust 1a nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat również w sytuacji gdy płatność ta została pobrana przed nowelizacją ustawy- dokonaną ustawą z dnia 14 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o ARiMR ( Dz. U. z 2014r. poz. 321 ) - z dniem 2 kwietnia 2014r. Art. 29 ust 1 a ustawy o ARiMR stanowi samodzielną podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, także w przypadku gdy, jak w sprawie niniejszej, decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć W niezakwestionownym stanie faktycznym sprawy, wobec ustalenia faktu pobrania przez skarżącą płatności obszarowej oraz braku legitymowania się przez nią jakimkolwiek aktem dającym podstawę do takiej wypłaty, powyższe stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków, a zatem takich które organ wypłacił pomimo braku obowiązku. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a jego zastosowanie w bezspornym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 29 ust 1 a ustawy o ARiMR skarżący podniósł, że stosownie do art. 29 ust.7 tej ustawy i zawartym w nim odesłaniem do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie należności wskazanych w art.29 ust.1 ustawy, zakładając możliwość wydania zaskarżonej decyzji, na gruncie rozdziału III Ordynacji podatkowej, mogłoby to nastąpić jedynie to jedynie w trybie art. 21 §2 O.p. ze skutkiem z art.68 §1 O.p.

Odnosząc się do powyższego i wskazując niejako na marginesie (wobec braku zarzutów naruszenia w.w. przepisów Ordynacji podatkowej), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że charakter prawny decyzji z art. 29 ust.1 ustawy o AMiMR odpowiada decyzjom podatkowym o których mowa w art. 21 §1 pkt 2 O.p. czyli mających walor "konstytutywny". Zasadnie też przyjął, że przepis art. 68 §1 O.p. nie ma zastosowania wobec ukształtowania materialno-prawnych warunków odzyskiwania nienależnych płatności prawem unijnym.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 80 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. Materia określona art. 80 tego aktu dotyczy odzyskiwania nienależnych płatności i ma niewątpliwie zastosowanie w sprawie niniejszej. Fakt, że prawodawca unijny posłużył się w niej pojęciem "rolnik zwraca " nie prowadzi do wniosku, jak chce tego skarżąca, iż przepis ten nie dotyczy stron nie będących rolnikami. Skoro przepisem art. 29 ust 1 a ustawy o ARiMR zrównano możliwość wydania decyzji o ustaleniu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wobec osób nie będących stronami postępowania o ich przyznanie ( czyli niebędących rolnikami ) przesłanki określone tym przepisem prawa unijnego ( art. 80 ) w zakresie ich odzyskiwania mają również do nich, (w tym do skarżącej) zastosowanie. Zgodnie z art. 80 ust 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększona o odsetki naliczone zgodnie z ust 2. Odsetki nalicza się za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu, a zwrotem lub odliczeniem. Stosowna stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych , przy odzyskiwaniu kwot ( ust 2).

Argumenty skarżącej, która podnosiła, że działała w dobrej wierze oraz dotyczące jej sytuacji finansowej nie mieszczą się w zakresie przesłanek odzyskiwania nienależnych płatności określonych powyższą regulacją, która wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej jako adresata wskazuje osoby, na rzecz których dokonano nienależnych płatności.

Tym samym skoro w sprawie, ustalono, że pobrane przez skarżącą środki były nienależne, przyjęcie art. 80 ust 1 i 2 rozporządzenia (WE ) nr 1122/2009 było uzasadnione. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącej, iż przepis ten nie reguluje terminów przedawnienia "odzyskiwania" dokonanych płatności. W tej materii zastosowanie znajdują przepisy Rozporządzenia Rady ( WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L nr 312 poz.1 ze zm. ), które w art. 3 ust 1 przewidują czteroletni termin przedawnienia od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej art.1 ust 1, a ponadto warunki przerwy i upływu terminu przedawnienia.

Jednakże w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, brak zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania wskazanych wyżej przepisów dotyczących przedawnienia nienależnie pobranych płatności powoduje, że kwestie dotyczące przedawnienia pozostają poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.