Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 82/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza Pasłęka – Rady Miejskiej w Pasłęku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 grudnia 2010 r. nr PN.0911-266/10 w przedmiocie opłaty za korzystanie ze świadczeń w przedszkolach prowadzonych przez gminę 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 5 listopada 2010r. Rada Miejska w Pasłęku, działając na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz U.z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr X/88/10 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie ze świadczeń w przedszkolach prowadzonych przez gminę Pasłęk.

W treści uchwały Rada wskazała, iż usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1 uchwały), natomiast za świadczenia przedszkola wykraczające poza pięciogodzinny wymiar ustalony dla podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ustaliła opłatę miesięczną w wysokości 170 zł miesięcznie za jedno dziecko (§ 2 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 uchwały).

W § 2 ust. 2 uchwały Rada wskazała, iż w ramach świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 1 realizowany jest pakiet zajęć opiekuńczo-wychowawczych obejmujący:

1. gry i zabawy dydaktyczne, wspomagające rozwój umysłowy dziecka,

2. gry i zabawy doskonalące proces poznawczy,

3. gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka,

4. zajęcia muzyczne, plastyczne i teatralne wspomagające rozwój ogólny dziecka.

W § 3 ust. 2 - 4 Rada uregulowała kwestię rozliczenia odpłatności za opisane powyżej świadczenia w przypadku usprawiedliwionej nieobecności dziecka wskazując, iż podlega ona zaliczeniu na poczet należności za miesiąc następny w przypadku,

w którym nieobecność dziecka w przedszkolu wynosi 1 miesiąc (ust. 2), natomiast

w przypadku, w którym nieobecność dziecka w danym miesiącu wyniesie nieprzerwanie 14 i więcej dni, odliczeniu podlega 50% odpłatności (ust. 3). Rada wskazała ponadto,

iż w opisanych powyżej przypadkach dopuszczalne jest dokonanie zwrotu odpłatności rodzicom (ust. 4).

W § 4 uchwały postanowiono, że jeśli w tym samym czasie ze świadczeń opiekuńczych korzysta więcej niż jedno dziecko w rodzinie, wysokość miesięcznej opłaty z kolejne dzieci wynosi: 75% za drugie dziecko w rodzinie (pkt 1) i 50% za trzecie i kolejne (pkt. 2).

Uchwała ta przedstawiona została Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu w dniu 10 listopada 2010r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 grudnia 2010r., nr PN.0911-266/10, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tej uchwały uznając, iż przytoczone postanowienia § 1-3 uchwały w sposób istotny naruszają art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podkreślono, że z treści tego przepisu wynika, iż w przedszkolu publicznym, świadczenia polegające na nauczaniu i wychowaniu, mieszczące się w zakresie podstawy programowej są nieodpłatne. Zdaniem Wojewody, z uwagi na treść art. 6 ustawy o systemie oświaty, nieprawidłowa jest interpretacja obowiązujących przepisów, prowadząca do konkluzji, iż realizacja podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie jest nieodpłatna, natomiast realizacja podstawy programowej w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie następuje (lub może następować) za odpłatnością. Na poparcie tego stanowiska organ zacytował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010r., sygn. I OSK 1646/09, który przyjął, iż realizacja usług opiekuńczo-wychowawczych świadczona w przedszkolu w wymiarze ponadobowiązkowym, jest bezpłatna. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że opłaty mogą (chociaż nie muszą) być ustalone za takie tylko świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową. W niniejszej sprawie zaś organ nadzoru ustalił, że świadczenia wymienione w § 2 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Pasłęku mieszczą się w zakresie aktualnie obowiązującej podstawy programowej, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (DZ. U. z 2009r., Nr 4, poz. 17).

Wojewoda zarzucił również Radzie Miejskiej w Pasłęku, że ustanawiając opłatę za świadczenia przekraczające podstawę programową, powinna określić jej wysokość w sposób przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja przemawiająca za takim ustaleniem winna być racjonalna i stosownie uzasadniona, bowiem brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń

opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Za niezgodne z prawem Wojewoda uznał także regulacje zawarte w § 3 ust. 2 - 4 kwestionowanej uchwały. W ocenie organu nadzoru ani względy prawne, ani ekonomiczne nie uzasadniają tego rodzaju regulacji. Z interpretacji zapisów uchwały wynika, iż są to jedyne przypadki, w których organ stanowiący gminy Pasłęk dopuszcza jakąkolwiek formę rozliczenia "nadpłaty" ze strony rodziców dziecka w przypadku,

w którym z przyczyn obiektywnych nie może ono korzystać ze świadczeń przedszkola. Podkreślono, iż niedopuszczalnym jest wprowadzenie jako zasady braku możliwości zwrotu opłaty w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń. Zdaniem Wojewody, niezależnie od okoliczności, iż przywołana regulacja zawarta w uchwale wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego Rady,

to spowodowany nieobecnością dziecka brak świadczenia ze strony gminy (przedszkola), połączony z pobraniem opłaty od rodziców (opiekunów) dziecka narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Zgodnie z tą zasadą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług, wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził nieważność całej uchwały wskazując, iż zapisy uchwały wolne od wad pozostają w związku funkcjonalnym

z zapisami wadliwymi i co do zasady nie mogą prawidłowo funkcjonować w oderwaniu od nich.

W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 29 grudnia 2010r., nr XIII/110/10, Burmistrz Pasłęka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru:

1. naruszenie przepisu art.14 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, iż realizowane przez przedszkola publiczne Gminy Pasłęk świadczenia w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie jako mieszczące się w podstawie programowej nie mogą mieć odpłatnego charakteru;

2. naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 k.p.a, polegające na niedopełnieniu obligatoryjnego obowiązku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oceniając przyjęte w uchwale rozwiązania organ nadzoru powołał się na nieobowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty, bez uwzględnienia zmian wynikających z ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148 poz. 991), obowiązujących od dnia 1 września 2010r. Wskazano, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; ". Natomiast w myśl art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy "Organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zająć, o którym mowa wart. 6 ust. 1 pkt 2 ". Zdaniem strony skarżącej powyższe przepisy zezwalają na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. Podkreślono,

że nie obowiązuje przepis art. 6 ust. 1 w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym nauczanie oraz wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej posiadało bezpłatny charakter.

Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu co do zapisów

§ 3 ust. 2 - 4 uchwały, przewidujących możliwość zwrotu wniesionej opłaty w sytuacji nieskorzystania ze świadczeń. Zdaniem strony skarżącej uregulowania te mają swoje umocowanie w treści art. 14 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wywiedziono, iż skoro przyznano radzie gminy kompetencje

w zakresie ustalania wysokości opłat za udzielane świadczenia, to również organ ten ma możliwość określenia sytuacji w których opłaty te będą pobierane w zmniejszonej wysokości lub też nie będą pobierane w ogóle zgodnie z zasadą a maiori ad minus. Zaznaczono też, że nie ma dostatecznych przesłanek do stwierdzenia, aby przyjęte zasady zwrotu należności w związku z nieskorzystaniem ze świadczeń przedszkola

w ściśle określonych sytuacjach wymienionych w uchwale, naruszały zasadę ekwiwalentności świadczeń. Bez względu bowiem na absencję dziecka w przedszkolu usługi są świadczone i ponoszone są z tego tytułu koszty. Dlatego, w ocenie strony skarżącej, uzasadnione jest w aspekcie prawnym i ekonomicznym partycypowanie

w tych kosztach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, organ nadzoru nie podzielił poglądu Rady Miejskiej w Pasłęku, iż obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także

te mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają one wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, z zachowaniem standardów dotyczących czasu wymiaru zajęć, określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Interpretacja taka, w ocenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, pozostaje

w rozbieżności z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego

uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 13 ustawy podstawą programową wychowania jest obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych

i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego. Zdaniem Wojewody zestawienie powyżej wskazanych przepisów pozwala przyjąć,

iż podstawa programowa stanowi zestaw obowiązkowych treści i umiejętności, które mają otrzymać dzieci korzystające ze świadczeń przedszkola publicznego, oprócz innych dodatkowych zdolności, przewidzianych w programie wychowania przedszkolnego, realizowanego przez daną placówkę. Winna być ona zatem w pełni realizowana w ramach gwarantowanego przez ustawę w art. 6 ust. 1 pkt 2 co najmniej pięciogodzinnego, darmowego czasu nauczania, wychowania i opieki. W konsekwencji nie można uznać, iż warunkiem uzyskania minimalnego, gwarantowanego przepisami prawa oświatowego zestawu umiejętności, jest wniesienie przez rodziców (opiekunów) dzieci opłaty za świadczenia przedszkola. Jak to natomiast zostało wykazane

w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, Rada Miejska w Pasłęku wprowadziła odpłatność za pakiet zajęć opiekuńczo-wychowawczych wchodzących

w zakres obowiązkowej podstawy programowej.

Co do spornych zapisów § 3 ust. 2 - 4 uchwały, organ nadzoru stwierdził,

że wyrażone w skardze stanowisko, iż "niezależnie od absencji dziecka w przedszkolu usługi są świadczone i ponoszone są z tego tytułu koszty", w sposób istotny odbiega od zasady, zgodnie z którą opłatę wnosić należy za konkretne świadczenia, przekraczające wymiar zajęć wynikających z art. 6 ust. 1 pkt 2 na rzecz konkretnego dziecka i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług, a nie za potencjalną możliwość korzystania z nich, niezależnie od przeszkód natury faktycznej. Wojewoda podał, że zbliżony pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 290/09.

Organ nadzoru nie uznał też zasadności zarzucanego mu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., polegającego na niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wskazał, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002r., sygn. akt OPS 9/02, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy

o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podkreślono, że Wojewoda Warmińsko - Mazurski nawet po otrzymaniu po wszczęciu postępowania nadzorczego stanowiska Rady Miejskiej o przytoczonej powyżej treści nie zrewidowałby swojej oceny co do słuszności zakwestionowanych zapisów § 3 ust. 2 - 4 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej, że

w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały nr X/88/10 z dnia 5 listopada 2010r. Rada Miejska w Pasłęku uprawniona była do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to jednoznacznie z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art., 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., na mocy nowelizacji z dnia 5 sierpnia 2010r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Zgodnie z tymi unormowaniami organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ten zaś przepis stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z brzmienia tych przepisów wynika bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizować bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania, przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy powinna ustalić wysokość opłaty za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wziął pod uwagę nowelizacji omawianych przepisów i skontrolował niniejszą uchwałę według nieobowiązującego już stanu prawnego, co do którego rzeczywiście dominował pogląd, że przedszkole publiczne bezpłatnie realizuje zadania mieszczące się w zakresie podstawy programowej. Przekonuje o tym treść uzasadnienia aktu nadzorczego, w którym powołano przepisy w nieaktualnym brzmieniu i posiłkowano się orzecznictwem opartym na tych starych przepisach. Nie ma racji Wojewoda wywodząc, że wspomniana nowelizacja nie daje radzie gminy podstaw do ustalenia odpłatności za świadczenia mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Celem tych zmian było bowiem, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji w doktrynie i orzecznictwie, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu argumentowano też, że taka interpretacja zgodna jest z tym, że treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Reasumując pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podkreślić należy, że jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Niezależnie od tego organ nadzoru zasadnie wytknął Radzie Miejskiej w Pasłęku brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń

opiekuńczo-wychowawczych wskazanych w § 2 ust. 2 uchwały. Stwierdzić należy, że to w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu co do zasady powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego (gdyż została opracowana w sposób umożliwiający jej realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie). Poza tym czasem, przedszkola publiczne mogą dodatkowo realizować zajęcia wykraczające poza podstawę programową, np. nauczanie języków obcych albo zajęcia kształtujące umiejętności z zakresu objętego podstawa programową, ale w wymiarze przekraczającym czas przewidziany art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Realizacja zajęć wykraczających poza podstawę programową odbywa się niezależnie od realizacji podstawy programowej. Organ uchwałodawczy musi więc w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej (por. artykuł Anny Kubaszewskiej "Za co pobierane są opłaty w przedszkolu gminnym" Gazeta Samorządu i Administracji nr 5 (331) z 2011.03.01). Zatem ustalając odpłatność organ stanowiący gminy powinien sprecyzować za co dokładnie ponoszona jest opłata, za jakie konkretnie usługi i czynności. Słusznie Wojewoda zauważył, że treść § 2 ust. 2 w brzmieniu przyjętym w uchwale, uniemożliwia opiekunom dzieci ocenę za co mają ponosić koszty i jakie korzyści z tego tytułu będą miały ich dzieci. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że ustalona wysokość opłat winna być uzależniona od rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 opublikowany w LEX nr 59936808). Ponadto zgodzić należy się z Wojewodą, że przy ustalaniu opłat należy przestrzegać zasady ekwiwalentności. Oznacza ona, że opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na nieprawidłowość w ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. W konsekwencji w judykaturze jednolicie prezentowany jest pogląd, że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie, zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, dotyczącego legalności zapisów § 3 ust. 1-4 uchwały, określających wysokość opłaty i zasady jej rozliczania w przypadku usprawiedliwionej absencji dziecka. Zapisy te, poza tym, że nieprawidłowo określają opłatę w formie ryczałtowej, to bezpodstawnie ustanawiają zasadę, że rodzicie dziecka muszą opłacać świadczenia, z których dziecko nie korzystało na skutek nieobecności, z wyjątkiem sytuacji, gdy nieobecność była usprawiedliwiona. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z wielokrotnie podnoszoną przez orzecznictwo NSA zasadą, iż rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09 oraz wyrok z dnia 25 lutego 2011r., sygn. I OSK 2035/10 opublikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uchwała w tym zakresie wprowadza faktycznie opłatę niezależną od tego czy świadczenie było udzielone i w jakim wymiarze. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Ponieważ zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzona została nieważność całej uchwały, to, mimo iż niektóre z argumentów Wojewody Sąd uznaje za słuszne (co wskazano we wcześniej poczynionych rozważaniach), należało zaskarżony akt uchylić w całości.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku co do wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.