Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 131/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. H., J. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/11 w sprawie ze skargi I.H., J. K., K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I.H., J. K., K. K. solidarnie kwotę 450 ( słownie: czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. H., J. K. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 r. [...] Sp. z o.o. w W. wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem podziemnym i parkingiem zewnętrznym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek [...] i części działek [...] z obrębu [...] w W.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Następnie po rozpatrzeniu wniosku inwestora Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 1 oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego zmienił własną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu w części obejmującej działki nr ew. [...] z obrębu [...], zatwierdził zamienny projekt architektoniczno-budowlany budynku biurowo-handlowo-usługowego z garażem podziemnym na w/w działkach przy ul. [...] w W.

Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. I. H. i K. K. wystąpiły do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] marca 2008 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., zmieniająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego zamiennego, Wojewoda wskazał, że przedmiotowy budynek zlokalizowano w ostrej granicy niezabudowanej nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednocześnie w odległości około 1,5 m od granicy działki budowlanej zaprojektowano wejście do lokalu usługowego (lokal biurowy, filia Banku). Takie usytuowanie budynku biurowo-handlowo-usługowego jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia.

Wojewoda Mazowiecki uznał, że inwestor nie spełnił wymogów koniecznych do zlokalizowania projektowanego budynku w tzw. ostrej granicy nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], bowiem na działce o nr ew. [...] nie znajduje się żadna zabudowa ani nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy nie pozwala na zastosowanie przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Podobnie organ I instancji uznał w odniesieniu do możliwości skorzystania z rozwiązania przewidzianego w § 12 ust. 3 rozporządzenia i wskazał, że ustawodawca przepis ten odnosi do budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną i tylko taki budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy, o ile wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki. Natomiast projekt budowlany zamienny wyraźnie wskazuje, że budynek biurowo-handlowo-usługowy jest zwrócony ścianą ze znajdującym się i w nim otworem drzwiowym prowadzącym do lokalu usługowego (lokal biurowy, filia Banku) w stronę granicy z działką o nr ew. [...]. Powyższe oznacza, że Prezydent m.st. Warszawy wbrew regulacji § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuścił lokalizację inwestycji w ostrej granicy z działką o nr ew. [...].

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ciążył zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, obowiązek usytuowania projektowanego budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki o nr ew. [...], a Prezydent m.st. Warszawy zatwierdzając projekt budowlany zamienny rażąco naruszył powyższy przepis. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka o nr ew. [...] nie ma charakteru działki budowlanej. Przepisy Prawa budowlanego nie określają minimalnej powierzchni, która decydowałaby o nadaniu takiego statusu danej działce ewidencyjnej. Organ architektoniczno - budowlany wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., zmieniającą w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] października 2007 r., nie przedstawił żadnych argumentów świadczących o tym, że powierzchnia działki o wielkości 124 m2 pozbawia ją charakteru działki budowlanej.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego nieruchomość gruntowa o nr ew. [...] w dniu wydania kontrolowanej decyzji ze względu na swoją wielkość i cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej stanowiła działkę budowlaną. Spełniała ona bowiem wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jako działki budowlane określałby nieruchomości o powierzchni przekraczającej 124 m2. Wojewoda zauważył również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalony przez Radę m.st. Warszawy w dniu [...] listopada 2010 r., uchwałą Nr [...] również nie pozbawił działki o nr ew. [...] statusu działki budowlanej, a jedynie uczynił ją nieprzeznaczoną pod zabudowę. Tym samym, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, spełniona została wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r.

Zdaniem GINB rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało z naruszeniem art. 7-9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 16, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, które to naruszenia, nie tylko mogły, ale i miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż z analizy akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem: złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Z analizy akt sprawy wynika także, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy ustalił dla spornej inwestycji warunki zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie określało: 1) linie zabudowy: a) od strony zachodniej, tj. od ul. [...] w linii rozgraniczającej, b) od strony północnej (odcinek ul. [...]) w linii rozgraniczającej, odsuniętej od krawędzi jezdni ca 3,05 m, c) od strony wschodniej tj. ul. [...] w linii rozgraniczającej, odsuniętej od krawędzi o ca 3,05 m; 2) wysokość zabudowy - 42,62 m, 12 kondygnacji; 3) szerokość elewacji frontowej: a) od strony wjazdu, tj. ulicy Wielickiej - ca 45 m; b) od strony północnej (fragment ulicy [...]) - ca 34 m, c) od strony ul. [...] - ca 38 m; 4) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji kubaturowej (A-J) - ok. 100%; 5) geometrię dachu - dach płaski. Odnośnie parkingu podziemnego - 3 kondygnacyjny (55 miejsc parkingowych), z wjazdem usytuowanym w obrysie projektowanego budynku, zaś naziemnego od strony ul. [...] (35 miejsc parkingowych); zakazano sytuowania płyty garaży powyżej poziomu istniejącego terenu od strony ulic. Nakazano umieszczenie w parterze budynku ogólnodostępnych usług z wykreowaniem przestrzeni publicznej, szczególnie od strony ul. [...] i ul. [...] po stronie północnej, przy jednoczesnym dostosowaniu projektu budynku i projektu zagospodarowania terenu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz nałożono obowiązek wysokiego poziomu architektury i starannego detalu architektonicznego.

Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008r. zatwierdzono projekt budowlany budynku 12-kondygnacyjnego o wysokości 42,32 m; nieprzekaraczającego określonych linii zabudowy którego szerokość elewacji frontowej od strony wjazdu (tj. ulicy [...]) wynosi ok. 42,5 m.

Dodatkowo decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie warunków obsługi w zakresie komunikacji, powołując się na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonego przez Radę m.st. Warszawy w dniu [...] października 2006 r., Nr [...] określiła wskaźnik miejsc parkingowych: 1) 10- 18 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej biur i urzędów; 2) 15-25 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług. Jakkolwiek studium, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, tym niemniej ww. warunki zostały spełnione, bowiem powierzchnia podstawowa biura wynosi 5.080 m2 (zestawienie powierzchni) = 51 miejsc (wg przelicznika 10 miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej biur), zaś powierzchnia biura banku i stołówki wynosi 268 m2 (zestawienie powierzchni) = 4 miejsca, co łącznie daje 55 miejsc zaprojektowanych w garażu podziemnym.

Dlatego też zdaniem GINB spornemu zamierzeniu inwestycyjnemu nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do spornej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że inwestycja nie narusza § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia. Fakt ten potwierdza analiza nasłonecznienia dołączona do pisma projektantów z dnia 24 maja 2007 r. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że § 13 ust. 1 lit b rozporządzenia reguluje odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Skoro działka nr ew. [...], nie była w dniu wydania pozwolenia na budowę zabudowana, tym samym § 13 ust. 1 lit b nie mógł mieć zastosowania, a więc nie mógł zostać naruszony.

Zdaniem organu II instancji sporna inwestycja zgodna jest także z § 271 rozporządzenia. Postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], udzielono zgody na odstępstwo od § 246 ust. 1 oraz § 253 ust. 4 warunków technicznych. Oceniając zgodę na odstępstwo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż mając na uwadze powierzchnię działki oraz budynku, przy zastosowaniu zamiennych rozwiązań technicznych, o których mowa w ww. postanowieniu, nie narusza ona wymagań określonych w warunkach technicznych oraz nie powoduje zagrożenia życia i zdrowia. Natomiast, po dokonaniu oceny zgodności spornej inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, organ II instancji stwierdził, iż również ten przepis nie został naruszony w sposób rażący. Z treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, iż jego zastosowanie jest uzależnione od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, działka sąsiednia musi być działką budowlaną, po drugie ściana projektowanego budynku musi posiadać otwory okienne lub drzwiowe w stronę działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie zaistniała niewątpliwie druga z wymienionych przesłanek, bowiem w ścianie skierowanej w kierunku działki nr ew. [...] zaprojektowany został otwór drzwiowy stanowiący wejście do biura banku. Jednak wskazana nieruchomość, o nr księgi wieczystej nr [...], nie była działką budowlaną. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż działka nr ew. [...] oznaczona symbolem "Bz" (informacja z ewidencji gruntów z dnia 16 maja 2008 r.), o powierzchni 124 m2, nie była działką budowlaną, bowiem stanowiła tereny rekreacyjno- wypoczynkowe, co potwierdzają także pisma Urzędu m.st. Warszawy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], które nie zostały poddane ocenie przez organ wojewódzki, co w opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło naruszenie art. 7-8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Mając na uwadze przeznaczenie działki nr ew. [...], tj. teren rekreacyjno-wypoczynkowy, jej powierzchnię – 124 m2, organ odwoławczy uznał, że nie spełniała ona wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów prawa, w tym przede wszystkim z § 12, § 19 ust. 2, § 23 ust. 1, § 271 warunków technicznych.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne zamierzenie inwestycyjne, przewidujące realizację 55 miejsc parkingowych nie narusza także postanowień § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych, bowiem jak wskazano wyżej działka nr ew. [...] nie miała charakteru działki budowlanej, a działki nr ew. [...] i [...] stanowią odpowiednio ul. [...] oraz ul. [...]. Sporny budynek zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, klasy odporności pożarowej "B" i spełnia warunki określone w § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 warunków technicznych. Dodatkowo organ wskazał, że dokumentacja projektowa została uzgodniona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 6a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na względzie powyższe uwagi, nie stwierdził także, aby decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w sposób rażący naruszała wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpoznaniu skargi I. H., J. K. i K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu, z analizy akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wymogi stawiane przez ustawę Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem: złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany budynku 12-kondygnacyjnego.

Zdaniem Sądu słusznie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że jakkolwiek studium, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, tym niemniej ww. warunki zostały spełnione, bowiem powierzchnia podstawowa biura wynosi 5.080 m2 (zestawienie powierzchni) = 51 miejsc, zaś powierzchnia biura banku i stołówki wynosi 268 m2 (zestawienie powierzchni) = 4 miejsca, co łącznie daje 55 miejsc zaprojektowanych w garażu podziemnym. Tym samym spornemu zamierzeniu inwestycyjnemu nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że inwestycja nie narusza § 13, § 57 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Fakt ten potwierdza analiza nasłonecznienia dołączona do pisma projektantów z dnia 24 maja 2007 r. Przepis § 13 ust. 1 lit b warunków technicznych reguluje odległości budynku od innych obiektów tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Skoro działka nr ew. [...], nie była w dniu wydania pozwolenia na budowę zabudowana, tym samym § 13 ust. 1 lit b nie mógł mieć zastosowania, a więc nie mógł zostać naruszony. Sporna inwestycja zgodna jest także z § 271 wymienionego rozporządzenia. Postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] udzielono zgody na odstępstwo od § 246 ust. 1 oraz § 253 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oceniając zgodę na odstępstwo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż mając na uwadze powierzchnię działki oraz budynku, przy zastosowaniu zamiennych rozwiązań technicznych, o których mowa w ww. postanowieniu, nie narusza ona wymagań określonych w warunkach technicznych oraz nie powoduje zagrożenia życia i zdrowia. Natomiast, po dokonaniu oceny zgodności spornej inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, organ II instancji stwierdził, iż również ten przepis nie został naruszony w sposób rażący. Z oceną tą również należy się zgodzić. Sąd nie podziela jedynie uzasadnienia tej oceny zaprezentowanego przez organ w zaskarżonej decyzji. Z treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, iż jego zastosowanie jest uzależnione od łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, działka sąsiednia musi być działką budowlaną, po drugie ściana projektowanego budynku musi posiadać otwory okienne lub drzwiowe w stronę działki sąsiedniej.

W niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom organu zaistniały niewątpliwie obie z wymienionych przesłanek. Działka skarżących [...], która stanowi tereny rekreacyjno – wypoczynkowe ma 124 m ² i ma charakter działki budowlanej. Jak wynika z informacji z ewidencji gruntów z dnia 16 maja 2008 r. działka nr ew. [...] będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących została w ewidencji gruntów oznaczona symbolem "Bz" – czyli teren rekreacyjno wypoczynkowy. Symbol ten zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) Załącznik Nr 4 "Wymiana i udostępnianie baz danych ewidencyjnych" pkt 22 znajduje się w grupie użytków gruntowych – grunty zabudowane i zurbanizowane.

Sąd podkreślił, że przepisy prawa nie ustanawiają zakazu budowy ani na małych działkach, ani na terenach rekreacyjno – wypoczynkowych. Ponadto wymaga podkreślenia, iż inwestor dla którego wydano pozwolenie na budowę budynku biurowo – handlowo – usługowego dysponował działkami nr [...] i były to działki, posiadające w ewidencji gruntów również oznaczenie symbolem "Bz" (tak jak działka skarżących [...]) – czyli teren rekreacyjno – wypoczynkowy. Z akt sprawy wynika, że sporny budynek biurowo – handlowo - usługowy posadowiony został częściowo w ostrej granicy z działką skarżących i w odległości 1,5 m od granicy zaprojektowano wejście do lokalu usługowego. Takie usytuowanie bezspornie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, jednak zdaniem Sądu naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu pozwolenie na budowę (zmienione) jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (również zmienioną), która to decyzja wyznaczyła nieprzekraczalną linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadto w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] października 2007 r. i [...] lipca 2008 r. (decyzja zmieniająca) działka o nr [...] o powierzchni 124 m ² była własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Organ architektoniczno - budowlany wydając pozwolenie na budowę potraktował więc tę działkę jako przestrzeń publiczną. Chociaż odległości nie zostały zachowane, to nie zostały naruszone prawa ówczesnego właściciela – Miasta Stołecznego Warszawy. Tym samym brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu ww. przepisu. Dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] września 2008 r. aktem notarialnym oddano skarżącym w użytkowanie wieczyste działkę o nr [...] o powierzchni 124 m ². Stwierdzić trzeba, że późniejsze zmiany własnościowe nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa – w dniu wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, na dzień dzisiejszy dla terenu gdzie znajduje się działka o nr [...] powstał plan zagospodarowania przestrzennego i działka ta należy do terenu oznaczonego C16U, a cały ten teren stanowi jedną działkę budowlaną.

Natomiast Sąd podzielił przekonanie organu II instancji, że sporne zamierzenie inwestycyjne, przewidujące realizację 55 miejsc parkingowych nie narusza postanowień § 19 ust. 2 pkt 2 warunków technicznych, bowiem jak wskazano wyżej działka nr ew. [...] została potraktowana jako przestrzeń publiczna. Dodatkowo trafnie podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego że dokumentacja projektowa została uzgodniona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, zgodnie z § 6 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 6a ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu zostało co prawda naruszone prawo tj. § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ale w stopniu nie rażącym.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I. H., J. K. i K. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na:

a) mylnym przyjęciu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt. 2

rozporządzenia nie ma charakteru rażącego, z uwagi na fakt, że pozwolenie na budowę (zmienione) jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy (zmienioną), która to decyzja wyznaczyła nieprzekraczalną linię zabudowy, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do rozstrzygnięcia o szczegółowym usytuowaniu planowanego obiektu odsyła do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie organ orzekał będzie w oparciu o przepisy rozporządzenia

b) mylnym przyjęciu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt. 2

rozporządzenia nie miało charakteru rażącego, podczas gdy o rażącym

naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji

z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej

sprzeczności, jak miało to miejsce w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji

c) mylnym przyjęciu, że o rażącym charakterze naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 1, ust.

3 i ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia decyduje osoba właściciela działki sąsiadującej

z działką objętą inwestycją, podczas gdy osoba właściciela działki nie może

stanowić przesłanki wydania przez organ pozwolenia na budowę sprzecznego z

jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa

d) pominięciu faktu, że w stosunku do działki nr [...] toczyło się od 1946 r. (tj. od

dnia złożenia przez poprzedników prawnych Skarżących wniosku dekretowego)

postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.

Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej dekret), a zatem m. st. Warszawy nie

mogło przyjąć, że przedmiotowa działka stanowi przestrzeń publiczną, co tym

bardziej wskazuje na rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt. 2

rozporządzenia.

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 - dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu w sytuacji, gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy decyzja ta w sposób rażący narusza § 12 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt. 2 rozporządzenia, bowiem zezwala na wybudowanie budynku częściowo w ostrej granicy z działką [...] i nadto w odległości 1,5 m od granicy zaprojektowano wejście do budynku, a tym samym narusza prawa osób trzecich, które w trybie dekretu wystąpiły z wnioskiem z dnia 4 stycznia 1949 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego a postępowanie w odniesieniu do działki [...] o pow. 124 m2 zakończone zostało dopiero decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawa do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności świadczących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż bezspornym w sprawie jest fakt, iż działka skarżących nr [...], która stanowi tereny rekreacyjno – wypoczynkowe ma 124 m ² i ma charakter działki budowlanej oraz że sporny budynek biurowo – handlowo - usługowy posadowiony został częściowo w ostrej granicy z działką skarżących i w odległości 1,5 m od granicy zaprojektowano wejście do lokalu usługowego, przez co takie usytuowanie bezspornie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Natomiast istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 miało charakter rażący, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2008 r.

W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

W rozpoznawanej sprawie, podzielając zarzuty skargi kasacyjnej, nie sposób zgodzić się z oceną wyrażoną przez Sąd I instancji, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] października 2007 r. i [...] lipca 2008 r. (decyzja zmieniająca) działka o nr [...] o powierzchni 124 m ² była własnością Miasta Stołecznego Warszawy i stanowiła działkę budowlaną. Nie sposób zgodzić się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że organ architektoniczno - budowlany wydając pozwolenie na budowę potraktował tę działkę jako przestrzeń publiczną i dlatego też nie zostały naruszone prawa Miasta Stołecznego Warszawy poprzez umiejscowienie ściany budynku w ostrej granicy działki nr [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej u.p.z.p., przez obszar przestrzeni publicznej rozumie się obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie pozbawiało przedmiotowej działki charakteru działki budowlanej, na której jej ówczesny właściciel – Miasto Stołeczne Warszawa mógł korzystać z przysługujących mu praw. Sam zaś fakt, iż przedmiotowa działka w dacie wydania decyzji miała charakter obszaru przestrzeni publicznej, nie może przesądzać o tym, że budowa na sąsiedniej działce budynku z naruszeniem przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż nie zostały naruszone prawa właścicielskie Miasta Stołecznego Warszawa, i że "brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których nie dałoby się zaakceptować z punktu widzenia praworządnego państwa", jak podaje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest poglądem błędnym, niczym nie uzasadnionym. Przyjęcie takiego poglądu przez Sąd kłóci się wręcz z wcześniej powołaną definicją ustawową "obszaru przestrzeni publicznej". Nie ma tez podstaw aby prawa właścicielskie gminy (Miasta Stołecznego Warszawy) były mniej chronione niż prawa innych podmiotów, naruszałoby to art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Nie było tez żadnych podstaw aby przyjąć, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej, działka nr [...] nie była działką budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Dla wykazania pozytywnych walorów decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2007 r. zmienionej decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 12-14) szeroko opisuje jej zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innymi przepisami Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem nie zmienia to oceny, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów § 12 w/w rozporządzenia i zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może usprawiedliwiać tego faktu, gdyż usytuowanie budynku, nie może wynikać z decyzji lokalizacyjnej, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, bowiem to należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (wyroki NSA z: 7.08.1998 r. IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15, 19.01.2007 r., II OSK 200/06 Lex nr 327707, 15.03.2010 r. II OSK 1512/08 niepubl., 18.01.2012 r., II OSK 2065/10 Lex nr 1121197). Również wskazanie przez Sąd, że dla terenu gdzie znajduje się działka o nr 55/4 powstał plan zagospodarowania przestrzennego i działka ta należy do terenu oznaczonego C16U, a cały ten teren stanowi jedną działkę budowlaną, należy uznać za błędne, ponieważ przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony w dniu [...] listopada 2010 r., natomiast rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania tej decyzji, a na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji tego prawa (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101). Wskazując na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt Ia, b, c, skutkiem tego i zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt II należy uznać za usprawiedliwione.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zweryfikować swoją ocenę zaskarżonej decyzji, mając na uwadze art. 190 p.p.s.a. oraz wyjaśnić, czy przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r., czy zmieniającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., czy też obu decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.