Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1404/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 16, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151, 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie dz. ew. nr [...]) w obrębie [...] będącej własnością Skarbu Państwa - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 28 stycznia 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek T. N. o przyznanie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną ww. nieruchomości [...]. We wniosku wskazał, że nieruchomość stanowiła własność jego matki F. N., po której objął powyższą nieruchomość w spadku.

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., po rozpatrzeniu wniosku T. N., Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowgo gruntu. W uzasadnieniu wskazano, że z planu zagospodarowania opracowanego przez Biuro Odbudowy [...] wynika, iż omawiana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę użyteczności publicznej i aktualnie też pełni taką rolę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. N., H. W., J. W. i J. B., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2556/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1459/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] r. Wojewoda [...] uzupełnił treść ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie dotyczącym pouczenia o przysługujących stronom środkach zaskarżenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uzupełnioną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] r.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 852/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1946/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok z dnia 19 marca 2014 r. i oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] będącej własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że niedokonanie w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, pełnej wykładni treści art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, będącego podstawą tego rozstrzygnięcia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wnieśli J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. Odwołujący wnieśli o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. wydana została z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wniosek T. N. (następcy prawnego F. N.) o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wpłynął do Zarządu Miejskiego w dniu 28 stycznia 1948 r., co oznacza, iż były właściciel wystąpił z żądaniem przyznania własności czasowej w terminie o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Organ stwierdził, że dekret w art. 7 ust. 1 i 2 określa przesłanki przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jedna z przesłanek stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] uzasadnił odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania opracowanym przez Biuro Odbudowy [...] pod zabudowę użyteczności publicznej. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] nr [...] poz. [...] w dniu [...] listopada 1983 r. Nie obowiązywał zatem w tym czasie żaden plan opracowany przez Biuro Odbudowy [...]. Według tego planu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie zespołu strukturalnego "[...] " w strefie Centrum (C) [...] o przewadze sektora administracji, dyspozycji i współpracy gospodarczej, wymiany towarowej i obrotu finansowego (A). Funkcją dominującą w powyższym zespole były usługi administracji (A U). Natomiast funkcje towarzyszące to handel i usługi z dużym udziałem gastronomii, obiektów kultury masowej i rozrywki oraz obsługi turystyki. W skład zespołu strukturalnego wchodziła m in. subjednostka 6SC8, dla której funkcjami wiodącymi przewidzianymi dla przedmiotowej nieruchomości były banki, obiekty kultury i siedziby stowarzyszeń twórców kultury i nauki oraz usługi towarzyszące.

Minister podkreślił, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/11, którym organ jest związany, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydając negatywne rozstrzygnięcie nie dokonał szczegółowej analizy planu odnoszącego się do terenu, na którym położony był grunt przy ul. [...]. Sąd stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] "(...) odwołuje się do przeznaczenia nieruchomości w planie opracowanym przez Biuro Odbudowy [...] (bez uszczegółowienia o jaki plan chodzi). Można więc jedynie domniemywać, że wskazanie to odnosi się do nieobowiązującego już planu z 1949 r. i faktycznego stanu zagospodarowania części dawnej nieruchomości hipotecznej (posadowieniu na gruncie budynku użytkowanego przez Ministerstwo Finansów). Abstrahuje ono zatem od aktualnego w dacie jej wydawania planu zagospodarowania przestrzennego i możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z przewidzianym w tym planie przeznaczeniem przez jej przeddekretowych właścicieli. Jest ona więc w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., co obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności, o ile w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sprzeczność ta wynika przy tym nie z samego braku wskazania aktualnego w dacie rozstrzygania sprawy planu (jego oznaczenia), ale z braku odniesienia się do wskazanego w tym planie przeznaczenia nieruchomości, które w 1992 r. - co należy podkreślić - nie było tożsame z przeznaczeniem przewidzianym w roku 1949 (odnoszącym się ogólnie do funkcji użyteczności publicznej), a w konsekwencji braku jakichkolwiek rozważań w kontekście tego planu co do możliwości korzystania z gruntu przez następców prawnych przeddekretowej właścicielki".

Dalej Minister podniósł, że w ww. wyroku Sąd podkreślił, iż ze znajdujących się w aktach kopii rysunku podstawowego oraz tekstu planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] wynika, że "(...) każda z przewidzianych symbolem 6SC8 funkcji, w realiach gospodarki wolnorynkowej (a taką była już gospodarka kraju w roku 1992) mogła być realizowana na nieruchomości przez osoby fizyczne. To właśnie w kontekście funkcji przewidzianych dla nieruchomości w tym planie organ dekretowy winien poczynić rozważania co do możliwości ich realizowania przez następców prawnych dawnej właścicielki. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, część dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] lit. E nie jest zabudowana powoływanym w tej decyzji budynkiem użytkowanym przez Ministerstwo Finansów. (...) Takich rozważań, jak już wyżej wskazano, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie dokonał. Uczyniły to dopiero organy nadzoru, czym z kolei wykroczyły one poza swoje kompetencje i to, mimo że takie działania, w wydanym na tle rozpatrywanej sprawy wyroku z 30 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalne (...)".

Wobec powyższego, Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] wskazując, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wyżej przedstawionej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Uznając zaś, że nieustalenie przez organ dekretowy przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] w przedmiotowej sprawie, nie może być uznane za czynność prawną rażąco uchybiającą treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu - naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Minister dokonał ustalenia czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy w zakresie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

M. złożył skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] r., której zarzucił naruszenie:

a) art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 roku nr [...], pomimo, że od daty jej wydania upłynęło 24 lata;

b) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób ogólnikowy;

d) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 17 kwietnia 2012 roku (sygn. akt I SA/Wa 1859/110).

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkował się do zarzutów skargi.

W piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. uczestnicy postępowania J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U. wskazali, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, koresponduje z ocenami prawnymi wyrażonymi przez sądy administracyjne w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach i w związku z tym powinna się ostać, a podniesione przez M. hipotezy są nieprawidłowe i nie zasługują na uwzględnienie. W związku z powyższym wnieśli o oddalenie skargi. W obszernym uzasadnieniu pisma uczestnicy odnieśli się do zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadnina.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie, poddanej kontroli Sądu istota problemu sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w trybie nadzoru, wobec czego rozważania Sądu mają na względzie treść przepisów art. 16 i art. 156 k.p.a. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Istotne w sprawie jest także to, że sprawa była już czterokrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne, wobec powyższego kolejne rozstrzygnięcia organów administracji powinny zapaść w warunkach związania wynikającego z wyroków sądów, w tym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/11.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, konieczne było ustalenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa czy Wojewoda [...] wydając decyzję w pierwszej instancji uwzględnił to co zostało "przesądzone" przez sąd orzekający w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1859/11.

Przedstawione powyżej przez Ministra w decyzji drugoinstancyjnej istotne fragmenty stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie I SA/Wa 1859/11 wskazują, iż Sąd ten dokonał precyzyjnej oceny naruszeń prawa jakie miały miejsce przy wydawaniu decyzji przez organy administracji w 2010 i 2011 r., czego konsekwencją było ich uchylenie. Sąd jednoznacznie wskazał, że brak odniesienia się w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie dz. ew. Nr [...]) w obrębie [...] będącej własnością Skarbu Państwa - do możliwości wykorzystania nieruchomości przez następców prawnych jej dawnej właścicielki, w świetle aktualnego wówczas jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Naruszenie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkiem tego była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej kwalifikowana wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że sposób oceny decyzji dekretowej został już prawomocnie przesądzony przez tut. Sąd w poprzednim wyroku i jako taki pozostaje pod ochroną dyspozycji art.153 p.p.s.a., zasadnie Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. Tym samym zarzut skargi Ministra Skarbu Państwa co do naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a. należy uznać za oczywiście bezzasadny.

W ocenie Sądu prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przewidziana art. 156 § 2 k.p.a. przeszkoda uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1922 r. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych.

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny. Przede wszystkim, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, co należy podkreślić nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (por. wyrok NSA z 18.03.2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To że, ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza redakcja art. 156 § 2 k.p.a.: "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nadzoru wyjaśnił, że w skład dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] wchodzi obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministerstwa Finansów. Trwały zarząd jest jedynie prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Nieruchomość nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego a właśnie w takich sytuacjach nie jest możliwe, w ramach ustawowych kompetencji tego organu, zniesienie skutku, jaki wywołuje umowa sprzedaży. Do ewentualnego uznania za nieważną umowy sprzedaży właściwy jest bowiem wyłącznie sąd cywilny. Prawidłowo wskazali uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne i literatura prawnicza w rozważaniach nad koncepcją nieodwracalnych skutków prawnych również odnoszą się do kwestii wystąpienia w danej sprawie obrotu cywilnoprawnego.

Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Ministra, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia przez Ministra art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1992 r, pomimo że od daty jej wydania upłynęło 24 lata. Zarzut ten wywiódł skarżący w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że jest to wyrok zakresowy, orzekający o pominięciu prawodawczym, czyli taki, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie, jednakże nie oznacza to derogacji tego przepisu (podkreślił to wyraźnie TK w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku). Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć też należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Co istotne też dla przedmiotowej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Bez wątpienia nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie.

Należy także wskazać, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanym w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 701/16, że "obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku."

Biorąc powyższe pod uwagę oraz podzielając stanowisko Ministra a także uczestników postępowania stwierdzić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał "przełożenia" na stan faktyczny i prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.