Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 524/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3,  art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 19, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 80, art. 78 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 619/18 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 19 marca 2018 r. nr PR.543.15.2018 Idz. 9507/03/2018/GB w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/GI 619/18 oddalił skargę T.O. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego (dalej: Prezes WUG) z 19 marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 maja 2015 r. Okręgowy Urząd Górniczy w Poznaniu (dalej: OUG) został powiadomiony o prowadzeniu przez skarżącego głębokich wykopów na powierzchni około 3,5 ha na działce nr [...] w K., gmina P., a następnie wywożeniu wydobytego kruszywa do D. pod budowę farmy wiatrowej, a także do J. z przeznaczeniem na umacnianie brzegu morskiego. Na skutek przeprowadzonych 8 czerwca 2015 r. oględzin działki nr [...] w K. Dyrektor OUG (dalej też: organ pierwszej instancji) wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej z tytułu nielegalnego wydobycia kopaliny – kruszywa naturalnego na części działki nr [...]. W dniu 20 lipca 2015 r. do OUG wpłynęło zawiadomienie o nielegalnie działającej żwirowni prowadzonej przez skarżącego i A.S. pod firmą A. Kolejne oględziny działki nr [...] w dniu 24 lipca 2015 r. potwierdziły powiększenie wyrobiska, kontynuację wydobycia oraz wywożenie wydobytej kopaliny samochodami poza teren działki. Skarżący ponownie wyjaśnił, że na działce realizowana jest budowa stawu rekreacyjnego na potrzeby działalności agroturystycznej na podstawie uzyskanego w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego. Strona stwierdziła, że ze względu na brak przekształcenia działki pod budowę stawu, dotychczas pozwolenie na budowę tej inwestycji nie zostało wydane, natomiast wydobyta z wykopu kopalina (masy ziemne) wywożona jest na jej działki w M. w celu wyrównania powierzchni terenu. Skarżący przedłożył obszerną dokumentację, m.in. wydane przez Starostę S. pozwolenie wodnoprawne z 5 maja 2015 r. oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na budowę ziemnego stawu rekreacyjnego na działce nr [...] w K. z 18 sierpnia 2015 r. W toku postępowania przesłuchano świadków, w tym: A.S., która zaprzeczyła prowadzeniu wydobycia kopaliny wspólnie ze skarżącym oraz P.R. na okoliczność sprzedaży skarżącemu działki nr [...]. Sporządzono również uzupełnienie obmiaru do sprawozdania technicznego w dokumentacji ustalającej ilość wydobytej na działce kopaliny, w którym stwierdzono przekroczenie obszaru projektowanego stawu.

Decyzją z 31 marca 2016 r. Dyrektor OUG naliczył skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji. Decyzja ta została uchylona następnie decyzją Prezesa WUG z 22 sierpnia 2016 r.

Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, m.in. o oględziny działki nr [...], które wykazały zawodnienie wyrobiska, a także po przesłuchaniu kolejnych świadków Dyrektor OUG decyzją z 22 stycznia 2018 r. ponownie ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za wydobycie, bez wymaganej koncesji, 58 216 Mg (megagram) kopaliny, tj. kruszywa naturalnego (piasku) występującego powyżej wód gruntowych na części działki nr [...] w K., Gmina P., w okresie od kwietnia 2014 r. do 24 lipca 2015 r., tj. za naruszenie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126; dalej jako: p.g.g.). Organ podkreślił,, że skarżący rozpoczął wydobycie przed uzyskaniem jakichkolwiek pozwoleń oraz że wyrobisko przekroczyło wymiary projektowanego stawu, organ uznał za nieprzekonujące.

Zaskarżoną decyzją Prezes WUG utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podzielając ustalenia dokonane w sprawie ocenił jako bezsporne, że skarżący wydobywał kopalinę, nie zgłosił tego faktu do organu, nie posiadał też koncesji na wydobywanie kopaliny, a wydobycie przekroczyło wielkość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Organ stwierdził, że niezależnie od motywów, jakimi kierowała się strona, doszło do odłączenia kopaliny – piasku od złoża, a zatem do jej wydobycia, co potwierdzają zarówno oględziny, jak i pomiary wykonane w ich trakcie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

WSA wskazał, że prawidłowo organy ustaliły skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie – od kwietnia 2014 r. do 24 lipca 2015 r., tj. za okres kiedy nie posiadał on ani pozwolenia na budowę stawu rekreacyjnego, ani koncesji na wydobywanie kopaliny – 58 216 Mg (megagram) kruszywa naturalnego (piasku) na działce nr [...] w K.

W ocenie sądu pierwszej instancji z całości ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że skarżący w tym czasie dokonywał wydobycia kopaliny. Fakt czy był to wyłącznie czysty piasek, czy razem z gliną i iłami nie ma znaczenia, bowiem wszystkie te składniki tworzą złoże, od którego odłączono wyeksploatowaną kopalinę. Zresztą z tego powodu organ zastosował najniższą stawkę przy obliczaniu spornej opłaty. Jak ustaliły organy skarżący nie posiadał zatwierdzonej dokumentacji projektowej inwestycji polegającej na budowie stawu, której realizacja miała być powodem dokonywania robót hałdowania i niwelowania terenu. Jak słusznie podkreślono, skarżący prowadził roboty wydobywcze przed uzyskaniem pozwolenia budowlanego na realizację stawu, które wydano dopiero 18 sierpnia 2015 r., a ponadto głębokość wydobycia przekraczała 2-krotnie normy określone tym pozwoleniem. Tym samym za chybione WSA uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ocenie WSA, organ przeprowadził konieczne i niezbędne czynności wyjaśniające w spornym zakresie – tj. wizję w terenie, dokładne oględziny wyrobiska, pomiary geodezyjne, które wskazują jednoznacznie na rozmiar wyeksploatowanego złoża. Prawidłowo organ ustalił, że piasek był wydobywany, wywożony (co potwierdzają strona i świadkowie). Natomiast – wbrew twierdzeniem skarżącego – okoliczności i sposób spożytkowania wydobytego piasku pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla dokonanej przez organy subsumcji. Podobnie nie mają znaczenia w sprawie ewentualne miejsca składowania wydobytego kruszywa. W ocenie WSA zarzuty procesowe skargi, wobec prawidłowego i bezspornego ustalenia faktu wydobycia kopaliny bez zezwolenia, mają jedynie charakter polemiczny, a wnioskowane dowody, w tym przedłożona opinia – do której szeroko odniósł się organ w zaskarżonej decyzji – pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił argumenty Prezesa WUG co do ustalenia wielkości wydobycia i w konsekwencji wysokości naliczonej opłaty uznając, że materiał na którym oparł się organ przy wyliczeniach jest pełny i spójny. W ocenie WSA oględziny i pomiary wyrobiska dokonane zostały przez uprawnione osoby i odpowiednio udokumentowane. Organ przeprowadził także niezbędne dla sprawy, a wnioskowane przez stronę dowody, m.in. przesłuchał świadków. Ustosunkował się także do stawianych mu zarzutów, wyjaśniając swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wniósł T.O. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie – na wypadek stwierdzenia przez NSA, że w sprawie brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na działce nr [...] w K. miało miejsce wydobywanie kopaliny, bez wymaganej koncesji, co uzasadnia nałożenie na skarżącego opłaty podwyższonej w oparciu o cyt. ustawę, podczas gdy charakter prac prowadzonych przez skarżącego i cel podejmowanych przez niego czynności nie pozwala na kwalifikację ich w kategorii "wydobycia kopalin", a jedynie w kategorii prac budowlanych, przygotowania do budowy stawu rekreacyjnego, do kontroli których OUG nie posiada legitymacji;

2. art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że masy ziemne wydobyte przez skarżącego podczas kopania stawu rekreacyjnego mieściły się w definicji "kopaliny", podczas gdy wydobyty urobek nie spełniał kryteriów tej definicji, nie stanowił żadnej wartości użytkowej, nie przyniósł też żadnej korzyści gospodarczej, o czym świadczy szereg dowodów przedłożonych przez stronę w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności opinia geologa dr S., który podkreślił, że brak jest w analizowanych profilach osadów mogących mieć wartość użytkową. Dotyczy to zarówno kruszywa naturalnego (piaski, żwiry), które występują w ilościach podrzędnych i są silnie wzbogacone we frakcje drobne, utrudniające potencjalną przeróbkę, jak też osadów ilastych;

3. art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że działanie organów Urzędu Górniczego było oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa podczas gdy czynności podjęte w toku postępowania administracyjnego nie miały żadnych podstaw prawnych, oparte były wyłącznie na subiektywnych, nieweryfikowalnych donosach mieszkańców K., a wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia stanowiły wynik kontroli, której zakres wkraczał istotnie w kompetencje innych organów – prawa budowlanego oraz prawa wodnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: k.p.a.) poprzez uznanie, że Prezes WUG oraz Okręgowy Urząd Górniczy wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia dla skarżącego opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, dokonały wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie o oględziny wyrobiska, bez zbadania jaki rodzaj gleby został rzeczywiście przez skarżącego wywieziony, jaka była waga wywiezionej gleby oraz w jakim celu skarżący to uczynił, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia dla skarżącego opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i górnictwa, który był niezbędny dla wyjaśnienia kluczowych okoliczności w sprawie – ustalenia składu mas ziemnych wydobytych przez skarżącego z działki nr [...] w K. pod kątem zawartości kruszywa naturalnego, w szczególności wyjaśnienia rozbieżności w tym zakresie, które powstały na skutek sprzecznych opinii pracowników organu pierwszej i drugiej instancji skonfrontowanych z opinią geologa dr S., złożoną jako dowód przez skarżącego;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 89 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej pomimo znacznego stopnia skomplikowania sprawy, konieczności przeprowadzenia wielu czynności w postępowaniu dowodowym, wskazań ze strony Prezesa WUG;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 40 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie przeprowadzanych oględzin nieruchomości;

5. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, pozbawioną logiki i racjonalnego rozumowania argumentację w zakresie celu robót podejmowanych przez skarżącego na działce nr [...] w K., nadinterpretację stanu faktycznego i "uporczywe" przypisywanie stronie odpowiedzialności za nielegalne wydobywanie kopalin przy jednoczesnym braku dowodów na poparcie tej tezy, oparcie się wyłącznie na donosach, zawierających informacje nieweryfikowalne;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez jednoznacznego wskazania podstaw rozstrzygnięcia i wyjaśnienia na jakiej podstawie sąd uznał, że na działce nr [...] w K. miało miejsce nielegalne wydobycie kopaliny, co skutkuje brakiem możliwości wnikliwej weryfikacji zaskarżonego orzeczenia i poznania motywów, jakimi kierował się WSA w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WUG wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania skarżącego.

W replice skarżący kasacyjnie uzupełnił swoje stanowisko w sprawie odnosząc się do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna T.O. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Pośród zarzutów procesowych tej skargi, zarzutem o najszerszym oddziaływaniu jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II.6 petitum skargi kasacyjnej). W przypadku trafności tego zarzutu, a więc ustaleniu, że uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, odnoszenie się do wszystkich innych zarzutów kasacyjnych jest niecelowe, a nawet niemożliwe. Jest tak dlatego, że wadliwość formalna uzasadnienia wyroku prowadzi do braku możliwości oceny jego poprawności. Tym samym wyrok z takim uzasadnieniem nie może być poddany sądowej kontroli instancyjnej.

W rozpoznawanej sprawie strona w upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niewykazaniu podstaw rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieniu stanowiska, które doprowadziło sąd pierwszej instancji do zaakceptowania stanowiska organów, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nielegalnego wydobycia kopaliny. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie posiada prawem określonych elementów. Zatem ma ono miejsce wówczas, gdy sąd pierwszej instancji narusza formalne wymogi związane z budową uzasadnienia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do merytorycznej treści uzasadnienia. Tak więc przez pryzmat tej regulacji nie można zwalczać twierdzeń, ocen i wniosków formułowanych przez sąd. Jeżeli w tym zakresie dochodzi do naruszenia prawa, to ten typ naruszeń ma być wykazywany w ramach jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. jako naruszenie prawa materialnego lub procesowego.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Co więcej, jednoznacznie wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, bo jest nią treść art. 151 p.p.s.a., a więc przepisu powołanego w uzasadnieniu. Nadto wyjaśnia podstawy, ze względu na które sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły i przyjęły, że na działce nr [...] w K. doszło do wydobycia kopaliny. Z tych wszystkich powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny.

W ocenie NSA za niezasadne należy uznać również pozostałe zarzuty procesowe, sformułowane w pkt II. 1–4 petitum skargi kasacyjnej. W ich przypadku mamy do czynienia z wadliwością formalną zarzutów, zatem sąd drugiej instancji może odnieść się do nich łącznie. Wyjątkiem w tym zakresie jest podnoszone przez stronę naruszenie art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt II.5), gdyż ten zarzut może być oceniany merytorycznie w części, którą można ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zatem NSA odniesie się do tej materii w części końcowej rozważań nad zarzutami procesowymi.

Nietrafność zrzutów procesowych skargi kasacyjnej (pkt II. 1-4) wynika z braków formalnych skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Wprawdzie orzecznictwo sądowe zliberalizowało niektóre wymogi formalne tego środka prawnego (zob. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a w zakresie zarzutów i ich uzasadnienia potwierdziło stanowisko, że są to konieczne warunki poprawnej i skutecznej skargi kasacyjnej. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma określić zarzuty kierowane przeciwko wyrokowi oraz ma zawierać ich uzasadnienie. Oznacza to, że strona ma nie tylko wskazać naruszone jej zdaniem przepisy, ale w uzasadnieniu ma wyjaśnić na czym polega ich naruszenie oraz jak te przepisy powinny być wykładane i stosowane. W praktyce oznacza to, że każdy przepis ujęty w zarzucie ma znaleźć objaśnienie w uzasadnieniu. Z tego powodu nie spełniają wymogów prawa te skargi kasacyjne, które w zarzutach podnoszą naruszenia wielu przepisów, a w uzasadnieniu w ogóle nie odnoszą się do tych naruszeń, posługując się ogólną formułą wyrażającą przekonanie strony, że do takich naruszeń doszło.

NSA zwraca uwagę, że postępowanie kasacyjne jest w pełni dyspozytywne, a to oznacza, że sąd drugiej instancji może działać tylko w kierunkach i zakresach wyznaczonych przez stronę. Dodatkowo podkreśla, że postępowanie kasacyjne nie jest kolejnym etapem rozpoznawania sprawy, ale formą kontroli w wyroku sądu pierwszej instancji, zatem działaniem ograniczonym do ściśle wytyczonych granic przez stronę. Z tego też powodu NSA, rozpoznając skargę kasacyjną nie może merytorycznie wypowiadać się na temat naruszeń prawa, jeżeli tych naruszeń nie identyfikuje wprost strona. W tym zakresie żadne domniemania nie są dopuszczalne.

Zatem w zakresie rozpoznawanych zarzutów (pkt II.1-4) błąd formalny skargi kasacyjnej polega na tym, że w jej uzasadnieniu strona nie wyjaśnia na czym polega naruszenie konkretnych przepisów procesowych, które znalazły się w zarzutach. Ogólne i opisowe twierdzenia, że postępowanie przed organami i sądem pierwszej instancji było wadliwe nie spełnia wymogów stawianych przez ustawę. Właśnie ten brak jest głównym powodem nietrafności rozpoznawanych zarzutów.

Wyjątkiem w tym zakresie jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. (pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej). Ten zarzut został uzasadniony, zatem formalnie jest poprawny, choć jednak merytorycznie nietrafny. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organy i sąd pierwszej instancji wadliwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, bowiem nie dopuściły – jako merytorycznie nieistotnego – dowodu z opinii geologicznej posiadanej przez stronę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprzeprowadzenie takiego dowodu przy ocenie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy prowadzi do naruszenia zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do tak ujętego zarzutu sąd drugiej instancji stwierdza, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, który słusznie sformułował sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie doszło do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. NSA wskazuje, że postępowania na gruncie p.g.g. prowadzi wyspecjalizowany i fachowy organ. Zatem już sam ustawodawca uznał, że ze względu na specyfikę tych spraw organ ma być zawodowo przygotowany do ich prowadzenia. Skoro tak, to działania podejmowane przez organ mają być profesjonalne. Analiza przebiegu postępowania poddanego kontroli wskazuje, że ten standard został zachowany. NSA podkreśla także, że postępowanie administracyjne posiada tę specyfikę, że postępowanie dowodowe nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Skutkiem tego nie ma w nim równoważności formalnej środków dowodowych, a więc reguły, że każdemu środkowi przedstawianemu przez organ można procesowo przeciwstawić środek dowodowy strony. Owszem organ ma ocenić wszystkie dowody pojawiające się w postępowaniu, ale to nie jest równoznaczne z przyjęciem ich wszystkich jako podstawy orzekania. Wprost to wynika z treści art. 78 § 2 k.p.a., który ogranicza zakres żądań strony co do prowadzenia dowodu.

W rozpoznawanej sprawie istotne ustalenia dla rozstrzygnięcia zostały stwierdzone protokołami kontroli i stosownym operatem sporządzonym przez osobę upoważnioną w zakresie prawa górniczego. Dowody te nie zostały zakwestionowane przez stronę jako wadliwe, zatem dowód z opinii biegłego przedstawiany przez stronę nie był tym środkiem, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Wymagał oceny i ta została dokonana, natomiast nie był podstawą ustaleń faktycznych, co nie oznacza, że postępowanie w tym zakresie było wadliwe. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

W ocenie NSA nietrafne są także podnoszone przez stronę zarzuty wskazujące na naruszenie prawa materialnego (pkt I.1-3 petitum skargi kasacyjnej). Podobnie jak zarzuty procesowe nie zostały one poprawnie uzasadnione. Jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że – zdaniem skarżącego kasacyjnie – organy niewłaściwie zastosowały, a sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował, zastosowanie art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g., gdyż przyjął, że w sprawie doszło do wydobycia kopaliny, a więc odłączenia od złoża minerałów, skał i innych substancji mających gospodarcze znaczenie, a więc przynoszących korzyść gospodarczą. Niezasadność rozpoznawanego zarzutu jest po pierwsze pochodną niezakwestionowania ustaleń faktycznych. To właśnie na ich gruncie stwierdzono, że doszło do wydobycia kopaliny. Zatem ten element stosowania prawa jest przesądzony. Natomiast do oceny pozostaje czy w ustalonym stanie faktycznym poprawnie został zastosowany art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. Z treści tego przepisu wynika, że opłatę podwyższoną za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości 40-krotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. Z kolei treść art. 4 ust. 3 p.g.g. nakłada na organy nadzoru górniczego obowiązek ustalenia takiej opłaty podmiotowi naruszającemu prawo w zakresie wydobywania piasków i żwirów w sposób niezgodny z warunkami określonymi w art. 4 ust. 1 p.g.g. Zatem w rozpoznawanej sprawie te przepisy nie zostały naruszone, a to w konsekwencji oznacza, że organy działały legalnie, zatem nie mogły naruszyć art. 7 Konstytucji RP. Oczywiście dla poprawnej kwalifikacji działań skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia czy wydobyty piasek lub żwir zostaje wywieziony lub sprzedany z miejsca wydobycia (wyrobiska). Stanowisko takie nie budzi zastrzeżeń w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1928/17; dostępny na stronie internetowej CBOSA). Z tych wszystkich powodów rozpoznawane zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.