Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2096/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 190,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 211
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1098/13 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz O. Spółki z o.o. w L. kwotę 2319 (dwa tysiące trzysta dziewiętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1098/13 oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Instytucja Zarządzająca, organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. (dalej: Instytucja Wdrażająca, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków w kwocie 34 560 zł wraz z odsetkami.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2009 r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. a skarżącą została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pn. "Aktywni na nowo", w ramach Działania 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie Poddziałanie 6.1.1. Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy (dalej: umowa o dofinansowanie).

Instytucja Wdrażająca decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] O. Sp. z o.o. w L. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34 560 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków. W uzasadnieniu wskazano, że powodem wydania decyzji o zwrocie były ustalenia uzyskane w wyniku weryfikacji przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia wniosku o płatność nr [...] za okres rozliczeniowy od 1 grudnia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. przedłożonego w dniu 12 stycznia 2010 r. i poprawionego w dniach 26 stycznia 2010 r. oraz 3 marca 2010 r., które doprowadziły do uznania kwoty w wysokości 34 560 zł za wykorzystaną z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm. - dalej: u.f.p). Uzasadnieniem uznania wydatków za niekwalifikowane były nieprawidłowości wykryte podczas weryfikacji formalno-merytorycznej wniosku, polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności, bezstronności i obiektywizmu przy wyborze podwykonawcy szkoleń "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" oraz przy wydatkowaniu środków unijnych w ramach projektu. Zastrzeżenia dotyczące sposobu wydatkowania środków polegały na kwestionowaniu płatności za szkolenia w formie częściowej, nie przewidzianej w treści umów na podwykonawstwo szkoleń na etapie ogłoszenia zamówienia. Organ wskazał, że sposób rozliczenia szkoleń różnił się bowiem inne były warunki podawane w zaproszeniach do złożenia ofert a inne zapisy treści późniejszych umów. Zmiana zawierała ułatwienia w otrzymaniu wynagrodzenia w miesięcznych częściach zastępujących jednorazowe płatności po wykonaniu usługi szkolenia. Ponadto zauważono, że zamawiający z podwykonawcą szkoleń pozostawał w szczególnej relacji (poprzez powiązania osobowo -właścicielskie), pozwalające podwykonawcy na uzyskanie szerszej od pozostałych wykonawców wiedzy o szczegółach zamówienia, wartości zamówienia czy miejscu ich prowadzenia.

W ocenie organu zawarcie umów na podwykonawstwo przez prokurenta zamawiającego, będącego współwłaścicielem podwykonawcy oraz reprezentującego Zarząd, w skład którego wchodzi właściciel zamawiającego i współwłaściciel podwykonawcy świadczyło o naruszeniu zasad przejrzystości, konkurencyjności i bezstronności, a także występowaniu konfliktu interesów, co z kolei w myśl § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie skutkowało koniecznością zwrotu w terminie do dnia 15 stycznia 2009 r. środków dotacji rozwojowej niewykorzystanych w danym roku budżetowym i nie zgłoszonych do Instytucji Wdrażającej.

Minister Rozwoju Regionalnego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po szczegółowym opisaniu dotychczasowego przebiegu sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku, co stanowiło naruszenie procedury uregulowanej w § 20 zawartej umowy o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym wydatki na szkolenie "Telemarketing" i "Opiekunka domowa dziecięca" zostały poniesione w ocenie organu odwoławczego niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, co stanowiło naruszenie art. 208 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/10 oddalił skargę skarżącej wskazując, że działanie Spółki, prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy podwykonawczej z N., było złamaniem zasady konkurencyjności, co potwierdzały okoliczności natychmiastowego aneksowania umowy podwykonawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2183/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że trafnie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że "(...) powyższe przepisy stanowią rodzaj innej procedury, której skutki naruszenia przewiduje art. 208 i 211 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. mającej zastosowanie w sprawie", lecz nie wyjaśnił, które z tych przepisów strona skarżąca naruszyła.

Ponadto Sąd I instancji powołując się na naruszenie przez stronę skarżącą § 20 zawartej przez strony umowy nie wskazał, który z trzech ustępów lub 5 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez stronę skarżącą naruszony. Wskazano ponadto, że wywody Sądu I instancji sprowadzały się do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność" a strona skarżąca naruszyła "procedury mające na celu wybranie podwykonawcy w okolicznościach jednakowego i jak najszerszego dostępu do zamówienia", lecz również tych "procedur" Sąd nie wykazał. Okoliczność zaś, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie/ zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

NSA określił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. wskazując przy tym, że zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Podkreślono, że tylko w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w powyższym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Natomiast przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o jakich mowa w art. 208 u.f.p. należało uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Stwierdzono również, że reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 u.f.p., lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ponownie rozpatrując sprawę podkreślił, że jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2183/11. Stwierdził, że skarżąca naruszyła przy udzieleniu zamówienia w trakcie realizacji projektu postanowienia § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 umowy w związku z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy, a także § 30 umowy (późniejszy § 29 umowy, zgodnie z aneksem zawartym w dniu 15 grudnia 2010r.). Strona otrzymała wnioskowane dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na warunkach określonych w umowie cywilnoprawnej z dnia [...] października 2009 r. W § 3 ust. 4 zawartej przez skarżącą umowy o dofinansowanie skarżąca zobowiązała się do przestrzegania przy wydatkowaniu przyznanych środków aktualnie obowiązującej treści "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL" (z dnia 27 marca 2009 r.). Ponadto zobowiązanie do stosowania zasady konkurencyjności określone zostało również w § 20 zawartej umowy, gdzie strona zobowiązała się do jej stosowania w przypadku realizacji zamówień przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14.000 euro. Tym samym sposób zmiany istotnych warunków umów, których pierwotna treść została zaprezentowana w zapytaniu ofertowym i wiązała składającego zapytanie w stosunku do oferentów, wskazywała w ocenie Sądu na rażące naruszenie treści zapisów umowy o dofinansowanie. Podkreślono, że działanie prowadzące w konsekwencji do zawarcia umowy o innych warunkach realizacji, niż przedstawiona w zapytaniu ofertowym była naruszeniem zasady konkurencyjności.

Konkludując Sąd I instancji uznał, że skarżąca postąpiła niezgodnie z procedurę określoną treścią § 20 ust. 1 pkt 1 oraz 3 w zw. z treścią § 3 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie, a także § 30 zawartej umowy oraz podrozdział 3.1 pkt 8 Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r., a naruszenia te stanowiły złamanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 u.f.p.

O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania do zwrotu oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez.:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. poprzez uznanie, że zgodnie z prawem została wydana decyzja określającą kwotę dofinansowania do zwrotu w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki do jej wydania tj. nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

b) błędną wykładnię art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że powiązania osobowo - właścicielskie zamawiającego (O. Sp. z o.o.) z podwykonawcą szkoleń (N. Sp. z.o.o.) oraz dokonanie aneksu umowy pomiędzy zamawiającym a podwykonawcą szkoleń w trakcie realizacji projektu pn. "[...]" w ramach Działania 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL są naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, wynikających z umowy zawartej pomiędzy skarżącą spółką a WUP w W. z dnia [...] października 2009 r. (§ 20 ust. 1 -3 umowy);

błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy z dn. 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) poprzez uznanie, że warunki dofinansowania oraz obowiązki beneficjenta projektu nie muszą być sformułowane wprost w postanowieniach umowy o dofinansowanie projektu;

błędną wykładnię art. 65 § 2 ustawy z dn. 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) poprzez uznanie, że umowę z dnia [...] października 2009 r. (oświadczenie woli stron), należy tłumaczyć wbrew jej wyraźnym postanowieniom i woli stron wynikającym z § 20 ust. 1-3 umowy oraz jej celowi, a także w sposób prowadzący do niemożności jej wykonania;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

a) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p., art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 65 § 2 k.c.;

b) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tejże ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy zaszło naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 8 k.p.a.

c) art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 tejże ustawy poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnego, lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - niepełne ustosunkowanie się do zarzutów skargi i błędne wskazanie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych środków, które zostały naruszone przez O. Sp. z o.o. w L..

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 16 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1098/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. będąc związany z mocy art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2183/11 przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju Regionalnego z których wynika, że O. Sp. z o.o. w zapytaniach ofertowych odnoszących się do obydwu realizowanych szkoleń wskazała, że wybór wykonawcy będzie się odbywał z zachowaniem zasady konkurencyjności. Wskazano ponadto, że w załączeniu zostaje przekazany wzór umowy według którego będzie ona realizowana. W zapytaniach zawarto wymaganie aby wykonawca umowy zawarł ją na takich warunkach, które zostały w niej określone, wykonawca musi ponadto wyrazić w ofercie, że akceptuje bez zastrzeżeń przedstawiony wzór umowy. W § 11 wzoru umowy zatytułowanym "Wynagrodzenie Wykonawcy" w pkt 4 określono, że zamawiający wypłaci wynagrodzenie po wykonaniu usługi w terminie 21 dni od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu. Skarżąca wysyłając zapytanie ofertowe dotyczące przeprowadzenia obydwu szkoleń, zgodnie z paragrafem 20 zawartej umowy zwróciła się do trzech potencjalnych wykonawców. Wśród nich była Spółka N., z którą ostatecznie podpisano umowę w dniu [...] listopada 2009 r. - na szkolenie z zakresu "Opiekunka dziecięca domowa" oraz w dniu [...] listopada 2009 r. – na szkolenie z zakresu "Telemarketing". Natomiast w dniu [...] listopada 2009 r. do obydwu umów zostały podpisane aneksy, zgodnie z którymi został zmieniony tylko jeden zapis każdej z umów, zawierający się w cyt. § 11 pkt 4, który otrzymał brzmienie z którego wynikało, że zamawiający wypłaci miesięczne wynagrodzenie za godziny szkoleń zrealizowane w minionym miesiącu kalendarzowym, w terminie 14 dni od wystawienia faktury. Tym samym umowy zaledwie po kilku dniach od ich zawarcia zostały zmienione w stosunku do wzoru w bardzo istotnym fragmencie odnoszącym się do wypłaty wynagrodzenia za wykonanie umowy z końcowego rozliczenia (płatnego po 21 dniach) na miesięczne wynagrodzenie (płatne po 14 dniach). Zmieniało to w znaczący sposób realizację zapłaty za świadczone usługi, gdyż wynagrodzenie z całościowego rozliczenia kilku miesięcy (odpowiednio za ponad 4 i 5 miesięcy) zostało skrócone do rozliczeń za każdy miesiąc w terminie 14 dni od wystawienia faktury, zamiast po 21 dniach od otrzymania od wykonawcy dokumentów niezbędnych do rozliczenia kursu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2183/11 przedstawił następującą wykładnię prawa:

"Okoliczność zaś, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur o jakich mowa w powyższym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych lecz powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać."

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Wydanie wyroku przez WSA z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez NSA przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia.

Przystępując do oceny podniesionych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez NSA zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. granice sprawy uległy zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. To zaś oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pełni miarodajny był stan faktyczny przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2183/11, który orzekał na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/10.

Kwestionowanie prawidłowości ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny za pomocą zarzutów stawianych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. stanowi o tym, że skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Trafny jest jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnie na czym polegało naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (artykuł, paragraf, ustęp, punkt) uregulowań wdrażania programu operacyjnego. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji nie określił z mocy jakich, konkretnych zapisów obowiązujących przy wykorzystaniu środków pomocowych wynikał zakaz sporządzenia aneksów do dwóch umów cywilnych zawartych z oferentem wybranym w trybie § 20 ust. 1 pkt 3 umowy z dnia [...] października 2009 r. po zakończeniu trybu zapytania ofertowego. Zgodnie z tą regulacją, beneficjent wybiera najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny (...). Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie zawarcie umowy (umów) stanowiło o tym, że beneficjent wybrał najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu, między innymi o kryterium zasad płatności na warunkach wskazanych w § 11 wzoru umowy załączonego do zapytania ofertowego, ponieważ ustalenia tego w sposób skuteczny nie podważono. Należy podkreślić, że według § 30 umowy z dnia [...] października 2009 r., w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z programu, przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego, w tym z przepisów ustawy Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 3531 k.c., strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepis ten wskazuje trzy źródła ograniczeń: przepisy prawne, zasady współżycia społecznego i właściwość (naturę) stosunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kwestionując sporządzone [...] listopada 2009 r. aneksy do dwóch umów, kiedy to podmioty odmiennie, niż w umowach z [...] i [...] listopada 2009 r. ukształtowały wzajemne stosunki cywilnoprawne w zakresie dotyczącym zasad wypłaty wynagrodzenia stwierdził naruszenie zasady konkurencyjności bez wskazania konkretnego przepisu prawa, który już po zakończeniu trybu ofertowego ograniczałby zasadę swobody umów, kompetencję stron w zakresie kształtowania treści zobowiązania. Przepis art. 3531 k.c. nakazuje jednocześnie, aby poddawać badaniu nie tylko treść, ale i cel zobowiązania przy ocenie, czy strony dokonały czynności prawnej we wskazanych granicach wyznaczonych im przez zasadę swobody umów. Przez cel zobowiązania należy rozumieć stan rzeczy, który powinien zostać osiągnięty w następstwie wykonania zobowiązania.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie przedstawił pełnego wywodu w zakresie dotyczącym zasady swobody umów, w sytuacji kiedy nie podważono skutecznie ustalenia, że beneficjent po zakończeniu trybu zapytania ofertowego wybrał najkorzystniejszą spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.