Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4201/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 147/16 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 4201/16

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA), oddalił skargę K. G. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanej w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, na 2007 rok.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu [...] kwietnia 2007 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Koluszkach (dalej: Kierownik ARiMR) przyznał Skarżącej płatność bezpośrednią na 2007r., w łącznej wysokości 13.394,78 zł., w tym jednolitą płatność obszarową, w wysokości 6.838,93zł. oraz uzupełniającą płatność obszarową, w wysokości 6.555,85zł.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., Kierownik ARiMR wznowił postępowanie w tej sprawie. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r., o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2007 została wydana z naruszeniem prawa.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania, bowiem po wydaniu decyzji wyszły na jaw nowe dowody i nowe okoliczności, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Nową istotną dla sprawy okolicznością, nieznaną organowi w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na 2007r., było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że Skarżąca składając wniosek o płatności, faktycznie nie użytkowała rolniczo gruntów zgłoszonych do płatności. Potwierdzeniem powyższego była umowa dzierżawy zawarta pomiędzy Skarżącą a M. S.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia [...] października 2016r. oddalił złożoną skargę. Uzasadniając powyższe orzeczenie, przedstawił szerokie rozważania na temat instytucji wznowienia postępowania, przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu I instancji, analiza argumentacji organu i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich na 2007r. Sąd I instancji uznał, że były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., a w następstwie do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organów administracji w zakresie w jakim wywodziły one, że warunkiem przyznania płatności na dany rok kalendarzowy, jest ich faktyczne użytkowanie. Podkreślił, że pojęcie posiadania na gruncie prawa cywilnego nie jest równoznaczne z pojęciem posiadania na gruncie przepisów dotyczących płatności bezpośrednich. W jego ocenie posiadanie jako warunek przyznania płatności do gruntów rolnych ściśle wiąże się z produkcją rolną, co wiąże się z koniecznością faktycznego, rolniczego użytkowania gruntów rolnych. Stwierdził, że pomoc jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Natomiast, umowa dzierżawy działek i faktyczne ich użytkowanie przez dzierżawcę, co do których przyznane zostały Skarżącej jako właścicielowi działek ostateczną decyzją, płatności bezpośrednie na 2007r., jest nową okolicznością istniejącą w dacie wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich, nieznaną organowi. Uznał również, że Skarżąca na dzień wydania rozstrzygnięcia, w sprawie przyznania płatności za 2007 rok nie spełniała warunku faktycznego użytkowania przedmiotowych działek, które użytkowane były przez M. S.

Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. (WE) z 30 kwietnia 2004 r. nr L 141 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 796/2004), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni, tj. przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń, z uwagi na poprawnie złożony pod względem faktycznym wniosek lub możliwość wykazania, że wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości, w sytuacji, gdy Skarżąca od samego początku wskazywała, że złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym, zgodnie z ustaleniami z pracownikiem Biura Powiatu Łódzkiego Wschodniego ARMIR w Koluszkach (dalej: Biura ARMIR) i nie jest winna powstałym w nim ewentualnym nieprawidłowościom,

b) art. 3 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. 2015 poz. 308 ze zm., dalej ustawy o płatnościach z 2015r.), art. 3 ust. 2 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2008 nr 170 poz. 1051, alej ustawa o płatnościach z 2007r.), poprzez ich błędną wykładnię i:

– niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności na pominięciu wyjaśnień Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczących kwestii informowania pracownika o zawartej umowie dzierżawy z M. S. oraz uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o prawidłowości złożonego wniosku o dopłaty,

– nieudzielenie Skarżącej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, polegających na braku informacji ze strony pracownika Biura ARMIR, o zasadach prawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty, w przypadku podpisania umowy dzierżawy gospodarstwa oraz udzielenie błędnych informacji w zakresie poprawności złożonego wniosku, podczas gdy organ do udzielenia takiej pomocy był zobowiązany,

c) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2015r. i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2007r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie podczas gdy, Skarżąca miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz zgodnie z uzyskaną informacją od pracownika Biura ARMIR, oraz porozumieniem zawartym z M. S. mogła wystąpić o wsparcie.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. w związku z:

– art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez Skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tj.: braku uwzględnienia wyjaśnień Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r., a dotyczących uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o poprawności złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości, w przypadku podpisania umowy dzierżawy oraz niepodjęcie przez organ innych działań, (przeprowadzenia dowodów) zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie poinformowała pracownika Biura ARMIR, o podpisaniu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy Skarżąca nie ukrywając okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działała zgodnie z wytycznymi pracownika Biura ARMIR,

– art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie poinformowała organu o wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z wyjaśnieniem Skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. działała ona zgodnie z wytycznymi Biura ARMIR, informując go o zawartej umowie dzierżawy, co prowadzi do wniosku, że organ był w posiadaniu informacji o wydzierżawieniu gospodarstwa, w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.,

– art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżąca informowała o fakcie podpisania umowy dzierżawy z M. S. pracownika Biura ARMIR, a ponadto uzyskała informację, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja Kierownika BP z dnia [...] lutego 2008 r., została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie zaistniała przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uzasadniającym jej uchylenie, a naruszenie przepisów postępowania, doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podnoszących naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może bowiem mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Skarżąca formułując zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, które stały się podstawą faktyczną wyrokowania. W ramach tych zarzutów twierdzi, że organy oraz Sąd I instancji wadliwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji, że zaskarżony wyrok zapadł w błędnie ustalonym stanie faktycznym. Analiza akt sprawy nie potwierdza tych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny istotny dla rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Potwierdza to bowiem Skarżąca w oświadczeniu, a zatem w kontekście tych ustaleń zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc prawidłowości zastosowanej przez organy wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2015r. i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2007r. i przyjęcie, że na gruncie tych przepisów warunkiem koniecznym przyznania rolnikowi pomocy jest faktyczne rolnicze użytkowanie posiadanych nieruchomości rolnych. Skarżąca twierdzi, że powołane w zarzucie przepisy nie stawiają takiego warunku, zatem przyjęcie przez organy ARiMR takiego sposobu rozumienia tych regulacji, który wiąże przyznanie dopłat z faktycznym użytkowaniem, a nie tylko z posiadaniem działki jest nadmiernie restrykcyjnym sposobem określenia treści tych regulacji i w tym sensie narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Na gruncie przepisów właściwych dla przyznania płatności bezpośrednich, warunkiem uzyskania płatności jest bycie rolnikiem w rozumieniu przepisów unijnych, a więc art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, który posiada co najmniej 1 ha działek rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Zatem płatność, jak trafnie zauważył Sąd I instancji przysługuje temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się do jego użytkowania przy zachowaniu dobrej, zwykłej praktyki rolniczej. Bez wątpienia przepisy prawa wiążą uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej z faktycznym posiadaniem i użytkowaniem gruntu.

Skarżąca tych warunków nie spełniła w 2007 roku, skoro jak sama wskazała działkę o nr ew. 494 wydzierżawiła, tym samym nie było podstaw do przyznania jej płatności za ten rok. Wyjście na jaw tej istotnej dla sprawy okoliczności było wystarczającą podstawą do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2007 rok i stwierdzenia wydania decyzji pierwotnej z naruszeniem prawa. W kontekście tych ustaleń przyjąć należy nietrafność zarzutów materialnych skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość wykładni przepisów określających przesłanki przyznania płatności bezpośrednich na 2007 rok.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podkreślić należy, że decyzja objęta kontrolą Sądu I instancji nie dotyczyła wysokości lub zwrotu przyznanych płatności, a więc nie sposób do tego rozstrzygnięcia odnosić regulację odnoszącą się do wyjątków w sprawie stosowania obniżek i wyłączeń.

Z tych względów, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.