Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2198/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32,  art. 33,  art. 3  pkt 11
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138  par. 2,  art. 153,  art. 97  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. G., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia dla [...] z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że toczące się w Sądzie Rejonowym dla [...], w sprawie o sygn. akt [...] postępowanie z wniosku G. G. o stwierdzenie zasiedzenia m.in. działki [...] objętej niniejszą inwestycją, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, zarówno na wniosek strony, jak również nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art, 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2008 r. wniósł G. G.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] c na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia G. G., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że wnioskujący o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie tylko prowadzi postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, ale w tym postępowaniu Sąd wydał postanowienie o zabezpieczeniu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przez wpisanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda [...] powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3108/05 (LEX nr 265493), w którym Sąd stwierdził, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w tym postępowaniu, oraz że dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 K.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 124 § 2 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do przesłania oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów (uznał, że zebrane w aktach kserokopie nie miały mocy dowodowej) oraz zwrócić się do Sądu z zapytaniem, czy "przedmiotowe postanowienie nakładające zabezpieczenie na nieruchomość inwestycyjną pozostaje w obiegu prawnym".

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę fakt wszczęcia postępowania o zasiedzenie może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., szczególnie w sytuacji, gdy inwestor przedstawił oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodne z ujawnionym w księgach wieczystych, na rzecz inwestora, stanem własności nieruchomości objętych inwestycją; naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i rozpoznanie niedopuszczalnego zażalenia G. G., któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji podczas, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia co - zdaniem organu drugiej instancji - stanowi zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu, przy czym, jeżeli w ocenie organu drugiej instancji wystarczającą przesłankę zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może stanowić wpis w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia należy zarzucić także błędną interpretację powołanego przepisu.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa II OSK 1423/09 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że podziela zarzuty skargi oraz że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, bowiem zapadło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności stwierdził, że Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie. Wynika to, jak przyjął, z przepisu art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 K.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji (odpowiednio postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi, jak wyjaśnił, o sytuację, gdy postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).

W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu drugiej instancji było przede wszystkim zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz, że G. G. nie był w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości pozostających w takim obszarze. Zauważył, że na rozprawie sprecyzował, że nie ma uregulowanego stanu prawnego ani do jednej z działek objętych inwestycją, ani do jednej z działek bezpośrednio z nią graniczącej, pozostaje tylko ich posiadaczem, a w postępowaniu o zasiedzenie, które prowadzi przed sądem powszechnym, dochodzi stwierdzenia prawa własności.

Podkreślił, że [...] Spółka z o.o. w [...] jest właścicielem nieruchomości położonych w [...], przy ul. [...], dla których Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] co potwierdzają, jak podał, wpisy w dziale II tych ksiąg wieczystych. Wyjaśnił przy tym, powołując się na art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że z wpisem do księgi wieczystej wiąże się "domniemanie prawne prawdziwości wpisu i jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym".

Następnie stwierdził, że zażalenie G. G. nie powinno być przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę [...], bowiem nie pochodziło od strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dodatkowo Sąd uznał, że organ drugiej instancji błędnie ocenił znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla objętej inwestycją nieruchomości, a dotyczących ostrzeżenia, że przed sądem powszechnym prowadzone jest postępowanie o nabycie prawa własności tych nieruchomości przez zasiedzenie. Zdaniem tego Sądu wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu nie uchyla domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym i nie kreuje przymiotu strony. Dopiero, jak wskazał, ewentualne prawomocne zakończenie postępowania o zasiedzenie na korzyść G. G. - a nie sam fakt ujawnienia ostrzeżenia o takim postępowaniu w księdze wieczystej - może skutkować obaleniem tego domniemania. Do czasu jednak zakończenia postępowania o zasiedzenie [...] Spółka z o.o. w [...] korzysta z tego domniemania i może powoływać się w obrocie prawnym, w tym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na to, iż przysługuje jej tytuł własności nieruchomości. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopóki domniemanie wynikające z wpisu prawa własności w księdze wieczystej nie zostanie skutecznie obalone, dopóty musi ono być respektowane, także przez organy architektoniczno - budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponadto, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] błędnie w okolicznościach sprawy postrzegał zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z tym przytoczył wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt V SA 2353/2001, w którym Sąd ten wyjaśnił, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 3318/2002, w którym podkreślono, że organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe, wyrok z 21 lutego 2002 r., II SA 1559/2001, i z 13 października 2000 r., IV SA 1670/98, w których NSA stwierdził, że samo wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po czym stwierdził, że dopóki prawomocny wpis prawa własności nieruchomości na rzecz [...] Spółki z o.o. w [...] nie zostanie uchylony lub zmieniony np. wskutek toczącego się postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, dopóty brak jest podstaw do zawieszenia postępowania oraz że nadto zawieszenie postępowania naruszało nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdził, że naruszono art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nie uznanie go za stronę postępowania oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną jego wykładnię. Z kolei w podstawie odwołującej się do naruszenia przepisów postępowania wywodził, że naruszono art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia Wojewody [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1423/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw., jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że w sprawie nie mogło wystąpić zagadnienie wstępne związane z uprawnieniem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustawodawca wymaga, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, zbiorczo w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) określane jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Wystarczy wskazać, że w art. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w uproszczony sposób, mianowicie poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Uproszczenie to nie idzie jednak tak daleko, aby wyłączona była możliwość kwestionowania tego oświadczenia. W orzecznictwie taką możliwość się dopuszcza. Na przykład w wyroku NSA z 9 listopada 2005 r. w sprawie II OSK 179/05, opublikowanym w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 3, poz. 88 z 2006 r. stwierdzono, że zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia na budowę nawet wtedy, gdy inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli okaże się, że w rzeczywistości tego prawa nie posiada.

To wszystko oznacza, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując przesłanką tą jest posiadanie przez niego jednego z praw, którego posiadanie w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest uznawane za posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ustalenie istnienia tej przesłanki jest jednym z zagadnień, które winien ocenić organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z reguły ocena tego zagadnienia nie nastręcza nadmiernych trudności. Wystarczy zbadać, czy wskazany w oświadczeniu tytuł prawny odpowiada kryteriom określonym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Niekiedy jednak kwestia ta jest bardziej złożona, w szczególności wówczas, gdy tytuł prawny, na który powołuje się inwestor jest kwestionowany. Wówczas rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Co do zasady nie jest, więc wykluczone, że w razie kwestionowania wskazanego przez inwestora w złożonym przez niego oświadczeniu tytułu prawnego, z którego ma wynikać jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zauważyć przy tym należy, że świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Domniemanie, o którym mowa, jest bowiem domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia, a nie tylko w jakimś szczególnym postępowaniu. Zatem również organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może, gdy taka kwestia jest podnoszona, spowodować, właśnie poprzez stosowanie konstrukcji zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego przez kompetentny sąd. Nawiązując do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości.

Oczywiście przy takim ujęciu zagadnienia wstępnego istotnego znaczenia nabiera wyważenie interesów inwestora i podmiotu kwestionującego jego prawo. Nie można twierdzić, że każde, niczym niepoparte kwestionowanie tytułu prawnego inwestora uzasadnia uznanie, że powstało zagadnienie wstępne, wymagające zawieszenia postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że w razie kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji winien rozważyć na ile ważkie są argumenty podnoszone przeciwko tytułowi prawnemu inwestora oraz czy są one podnoszone w potrzebie ochrony realnie zagrożonych praw, czy też tylko w celu odwleczenia rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie takiego rozważenia twierdzeń G. G. zabrakło. Z akt, w szczególności z kopii wniosku o stwierdzenie zasiedzenia z dnia 9 lipca 2006 r., wynika, że kwestionował on tytuł prawny inwestora nie do jednej działki, na której ma być realizowana inwestycja, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, ale do czterech działek - nr [...]. We wniosku tym jako uczestnik postępowania został wskazany nie [...] Sp. z o.o. w [...], ale [...] Sp. z o.o. w [...], co może świadczyć, że skarżący swoje twierdzenia podniósł zanim zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia temu pierwszemu pozwolenia na budowę. To wszystko może świadczyć, że jego twierdzenia o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie zostały podniesione niezależnie od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc nie po to, aby przedłużyć to postępowanie.

Następnym trafnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającego na zastosowaniu tego przepisu do oceny dopuszczalności wniesienia przez G. G. zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis ten określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz na jego podstawie nie można ocenić dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie incydentalne wydane w takim postępowaniu przez podmiot, który domagał się wydania tego incydentalnego postanowienia. W przeciwnym razie osoba wnosząca o podjęcie takiego postanowienia byłaby pozbawiona prawa do rozpoznania incydentalnej kwestii przez dwie instancje. Zostałaby pozbawiona prawa do wniesienia zażalenia w kwestii, którą poddała pod rozstrzygnięcie organowi administracji.

Tak jest w rozpoznawanej sprawie. G. G. wnosił o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i skoro rozpoznając jego wniosek nie uwzględniono go, to nie można mu zamykać drogi do wniesienia zażalenia na to postanowienie o odmowie zawieszenia, twierdzeniem, że nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. W ten sposób dochodzi, bowiem do paradoksalnej sytuacji, w której podmiot wnoszący o zawieszenie postępowania, aby wykazać, że jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest pozbawiany prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Tym samym nigdy nie będzie mógł wykazać czy jego twierdzenia o tym, że winien być stroną postępowania są zasadne.

Zasadny jest też, aczkolwiek z innym niż przedstawiono to w skardze kasacyjnej uzasadnieniem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. To przedstawienie stanu sprawy stanowi ustalenie istotnych dla sądu pierwszej instancji faktów. Skoro sąd administracyjny kontroluje wykonywanie administracji publicznej, to orzekając na skutek skargi na działanie organów administracji, musi ustalić w jaki sposób organy te działały. Następnie ten ustalony sposób działania musi skonfrontować z określonymi wzorcami, czyli przepisami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego. Zakres koniecznych ustaleń zależy od wielu czynników i nie sposób sformułować ogólnych wskazań. Rozpoznawana sprawa pokazuje jednak, że kontrolując działanie administracji, polegające na wydaniu postanowienia o uchyleniu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie można poprzestać na przedstawieniu tylko zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie, aby właściwie ocenić zaskarżone postanowienie należało ustalić wszystkie okoliczności związane z wydaniem postanowienia organu pierwszej instancji oraz okoliczności związane z wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...], w szczególności w kontekście twierdzeń G. G., zmierzających do kwestionowania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której planował on inwestycję.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę, że zapadł prawomocny już wyrok w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., którym uchylono decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania G. G. i przesądzono, że nie był on stroną postępowania w sprawie wydania na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę (sprawa o sygnaturze akt VII SA/Wa 2137/08). Mimo tego wyroku i będącego jego skutkiem ewentualnego umorzenia postępowania odwoławczego nie stało się bezprzedmiotowe postępowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż aktualna jest nadal kwestia zgodności z prawem odmowy uwzględnienia wniosku G. G. o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Orzeczenie takie może być prejudykatem w sprawie o naprawienie ewentualnej szkody wywołanej niezgodnym z prawem oddaleniem jego wniosku.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o jej odrzucenie należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, gdyż w skardze kasacyjnej określono zakres zaskarżenia. Cytując dosłownie wniesiono w niej o "uchylenie w całości wyroku", co spełnia wymóg zawarty w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonego przed nim postanowienia z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i z tego powodu na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonego przed nim postanowienia z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) "Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia G. G., uchylił postanowienie Prezydenta [...] odmawiające zawieszenia na jego wniosek postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie udzielenia dla [...] Spółki z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania wyżej wymienionego przepisu, zgodnie, z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję (odpowiednio postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że "postanowienie organu pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że wnioskujący o zawieszenie postępowania administracyjnego, nie tylko prowadzi postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, ale w tym postępowaniu Sąd wydał postanowienie o zabezpieczeniu wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przez wpisanie w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu" i wskazał, że "organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien wezwać strony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do przesłania oryginalnych bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów (uznał, że zebrane w aktach kserokopie nie miały mocy dowodowej) oraz zwrócić się do Sądu z zapytaniem, czy "przedmiotowe postanowienie nakładające zabezpieczenie na nieruchomość inwestycyjną pozostaje w obiegu prawnym".

Wskazując na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1423/09 stwierdzić należy, że ustawodawca wymaga, aby inwestor realizował inwestycję na terenie, do którego ma uprawnienie, zbiorczo w ustawie Prawo budowlane określane, jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 tej ustawy). Wystarczy wskazać, że w art. 4 Prawa budowlanego stanowi się, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę odbywa się w uproszczony sposób, mianowicie poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując przesłanką tą jest posiadanie przez niego jednego z praw, którego posiadanie w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego jest uznawane za posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie istnienia tej przesłanki jest jednym z zagadnień, które winien ocenić organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z reguły ocena tego zagadnienia nie nastręcza nadmiernych trudności. Wystarczy zbadać, czy wskazany w oświadczeniu tytuł prawny odpowiada kryteriom określonym w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Niekiedy jednak kwestia ta jest bardziej złożona, w szczególności wówczas, gdy tytuł prawny, na który powołuje się inwestor jest kwestionowany. Wówczas rozstrzygnięcie zagadnienia dotyczącego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uznaniu, że występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie fakt, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.). Domniemanie, o którym mowa, jest bowiem domniemaniem usuwalnym, którego obalenie jest możliwe jako przesłanka rozstrzygnięcia w każdym postępowaniu cywilnym, w którym będzie to konieczne dla rozstrzygnięcia, a nie tylko w jakimś szczególnym postępowaniu. Zatem również organ administracji architektoniczno-budowlanej, choć sam nie może domniemania tego obalić, to może, gdy taka kwestia jest podnoszona, spowodować, właśnie poprzez stosowanie konstrukcji zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, dokonanie tego przez kompetentny sąd. Nawiązując do okoliczności sprawy zauważyć należy, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości.

[...] Spółki z o.o. w [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] wraz z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zgodne z ujawnionym w księgach wieczystych, na rzecz inwestora, stanem własności nieruchomości objętych inwestycją. Natomiast G. G. w niniejszej sprawie wskazał, że podjął działania prawne mające na celu uregulowanie stanu prawnego na swoją rzecz, co do działek objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Z kopii wniosku o stwierdzenie zasiedzenia z dnia 9 lipca 2006 r., wynika, że kwestionuje on tytuł prawny inwestora do czterech działek, na których ma być realizowana inwestycja - nr [...]. We wniosku tym jako uczestnik postępowania został wskazany nie [...] Sp. z o.o. w [...], ale [...] Sp. z o.o. w [...]. W tym przedmiocie toczy się w Sądzie Rejonowym dla [...], w sprawie o sygn. akt [...] postępowanie z jego wniosku o stwierdzenie zasiedzenia działek objętych niniejszą inwestycją.

Zauważyć przy tym należy, że świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 K.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W świetle przytoczonych przepisów, gdyby organ drugiej instancji nie wydał swojego postanowienia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę, to jednak oceniając zakres kompetencji przyznany temu organowi należy uwzględnić dyspozycję z art. 136 K.p.a., że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie uzupełniające. Zasadnie zatem Wojewoda [...] przyjął, że w sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, skoro sprawa o zasiedzenie w czasie rozpoznawania sprawy udzielenia dla [...] Spółki z o.o. w [...] pozwolenia na budowę była w sądzie, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w całości i dlatego zaistniała konieczność wydania postanowienia kasacyjnego z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w swoim postanowieniu udzielił wskazówek Prezydentowi [...], jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi rozpoznania przez Wojewodę [...] niedopuszczalnego zażalenia G. G., któremu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, to wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz na jego podstawie nie można ocenić dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie incydentalne wydane w takim postępowaniu przez podmiot, który domagał się wydania tego incydentalnego postanowienia. W przeciwnym razie osoba wnosząca o podjęcie takiego postanowienia byłaby pozbawiona prawa do rozpoznania incydentalnej kwestii przez dwie instancje. Zostałaby pozbawiona prawa do wniesienia zażalenia w kwestii, którą poddała pod rozstrzygnięcie organowi administracji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. G. G. wnosił o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i skoro rozpoznając jego wniosek nie uwzględniono go, to nie można mu zamykać drogi do wniesienia zażalenia na to postanowienie o odmowie zawieszenia, twierdzeniem, że nie jest stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.