Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 141 par. 4, art. 145a par. 1, art. 187, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par.1, art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 549/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2017r. sygn. akt I SA/Wa 549/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia [...] czerwca 2001r. kurator spółki "D. S.A." – J. K. złożył do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. M. oznaczonej nr hip. [...]. Organ nadzorczy w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, iż w skład dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] wchodzi obecnie m.in. działka nr [...], z obrębu [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, zabudowana budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. P., w którym wydzielono lokale mieszkalne stanowiące odrębną własność wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego.

Minister Infrastruktury ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951r., w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki nr: [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po właścicielach trzech wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym przy ul. P. [...], a zarazem współużytkownikach wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości, tj. S. S. (współwłaścicielu wyodrębnionego lokalu nr [...]), J. K. (współwłaścicielu wyodrębnionego lokalu nr [...]) i H. S. (współwłaścicielce wyodrębnionego lokalu nr [...]). Dopiero dołączenie do akt sprawy prawomocnych postanowień stwierdzających nabycie spadku po ww. stronach postępowania albo aktów poświadczenia dziedziczenia, będzie stanowiło przesłankę do podjęcia postępowania w sprawie.

Wnioskiem z dnia 18 maja 2015r. A. Sp. z o.o. w W., jako następca prawny "D." S.A. w W. zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że właściciele lokali wchodzących w skład nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania argumentując, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej dotyczącej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. M., oznaczonej nr hip. [...], stronami są niewątpliwie poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. W tej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania, tj. J. K., S. S. i H. S. Przyczyna zawieszenia postępowania ustąpiła jedynie wobec zmarłego J. K., natomiast w zakresie dotyczącym S. S. i H. S. w dalszym ciągu występuje. Organ podkreślił, że strona wnioskująca o podjęcie postępowania nie wykazała ustąpienia przyczyn zawieszenia postępowania, a jedynie zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty w drodze decyzji z pominięciem spadkobierców zmarłych stron postępowania nie jest dopuszczalne i stanowiłoby naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", w stopniu kwalifikowanym, stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, pomimo że rozpatrywał kwestię wpadkową, tj. czy zaistniały przesłanki podjęcia postępowania, niezasadnie uczynił stronami tego postępowania wszystkie inne osoby, które nie występowały z wnioskiem o podjęcie postępowania. Mając na uwadze brak przesłanek dopuszczających podjęcie postępowania, skutkujących rozstrzygnięciem odmownym, organ odwoławczy uznał, że wyłączną stroną tego postanowienia winna być wnioskodawczyni A. Sp. z o.o., gdyż jedynie Spółka ta ma interes prawny w rozstrzygnięciu jej wniosków. Skutkuje to koniecznością uchylenia, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., dotychczasowego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015r., gdyż zostało skierowane do osób nie mających statusu strony w postępowaniu wpadkowym o podjęcie postępowania.

Oceniając merytorycznie wniosek A. Sp. z o.o., organ odwoławczy wskazał na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wyjaśnił, że przyczynę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1951r. nr [...], stanowi kwestia ustalenia wszystkich stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Zachodzi bowiem konieczność przedłożenia do akt sprawy postanowień sądu stwierdzającego nabycie spadku po zmarłych S. S. i H. S., bądź odpisów aktów poświadczenia dziedziczenia po ww. zmarłych. Do chwili obecnej ww. postanowienia, ani odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia nie wpłynęły. Ponadto A. Sp. z o.o. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wykazała ustąpienia przyczyn zawieszenia postępowania, a jedynie zakwestionowała zasadność zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniom Spółki, orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów warszawskich wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Zarzuty A. Sp. z o.o., podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczą kwestii ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania, lecz stanowią polemikę z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania nadzorczego dotyczącego gruntów warszawskich. Dopiero bowiem właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego warunkuje jego prawidłowe zakończenie. Rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego po osobach, posiadających przymiot strony w tymże postępowaniu nadzorczym. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nadal istnieje przyczyna zawieszenia postępowania spowodowana koniecznością ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania S. S. i H. S. Tym samym nadal występuje zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania na wniosek A. Sp. z o.o. złożony w trybie art. 97 § 2 K.p.a.

W skardze do Sądu I instancji A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji z powodu naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a więc np. skonstatowania błędnego zawieszenia tego postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie, stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. organ wzywa stronę do wystąpienia w określonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Według Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro prawomocnym postanowieniem postępowanie zostało zawieszone - do czasu ustalenia następców prawnych po S. S., J. K. i H. S., to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, wskazane osoby były właścicielami lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie, którego dotyczy sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach gruntów warszawskich Sąd - podobnie jak organ - wskazał, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali, jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest bowiem każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Z akt sprawy wynika, że przyczyna zawieszenia postępowania ustąpiła jedynie w zakresie ustalenia spadkobierców zmarłego J. K., a w zakresie dotyczącym ustalenia spadkobierców zmarłych S. S. i H. S. przyczyna ta w dalszym ciągu istnieje. Wobec tego trafnie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego warunkuje bowiem jego prawidłowe zakończenie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. w W. podniosła zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu powoływanej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 28 K.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. 1945r. nr 50, poz. 279 ze zm.), przywoływanego dalej w uzasadnieniu jako "dekret warszawski", art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2015r. poz. 1892 ze zm.), art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017r. poz. 1007 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, oddalenie skargi i nieuzasadnione nieuchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016r. i akceptację błędnej wykładni organu polegającej na przyjęciu, że aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości hipotecznej powinni być traktowani jako strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie ww. dekretu, podczas gdy podmioty te nie mają interesu prawnego do bycia stroną takiego postępowania, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie wpłynie na ich sytuację prawną, a dodatkowo prawa tych podmiotów są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,

2) art. 141 § 4 i art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1 i art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], tj. z wyłączeniem działki nr [...], której dotyczy podnoszony przez organ problem przeprowadzenia postępowań spadkowych po właścicielach dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na tej działce, a tym samym poprzez błędne uznanie, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej jest w okolicznościach niniejszej sprawy żądaniem niepodzielnym i niepozwalającym na wyodrębnienie przez organ części sprawy do samodzielnego rozstrzygnięcia,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 97 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuzasadnione nieuchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016r. i błędną ocenę, że w niniejszej sprawie organ nadzoru prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po właścicielach dwóch lokali znajdujących się w budynku położonym na części gruntu objętego postępowaniem nadzorczym (na działce nr [...] z obrębu [...]) i prawidłowo wezwał domniemanych spadkobierców do przeprowadzenia postępowań spadkowych, co w niniejszej sprawie było zbędne i co w sposób bezpodstawny doprowadziło do znacznego przedłużenia postępowania przed organem nadzoru, a tym samym naruszenia zasady szybkości postępowania, jak również zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; względnie, jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016r. i poprzedzającego go postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015r., a także o zobowiązanie organu nadzoru, zgodnie z art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., do wydania - w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt do organu z prawomocnym wyrokiem - postanowienia o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r. w całości, tj. w zakresie dotyczącym działek nr: [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do nietraktowania jako stron postępowania aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości powstałych z dawnej nieruchomości hipotecznej dotyczących lokali mieszkalnych w budynku położonym na działce nr [...] z obrębu [...], albo ewentualnie w części dotyczącej działek nr: [...] i nr [...] z obrębu [...], tj. z wyłączeniem działki nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., wniosła o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu, czy z treści art. 28 K.p.a. wynika, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego stronami są zawsze, oprócz byłych właścicieli dawnej nieruchomości (lub ich następców prawnych), także podmioty trzecie, które posiadają aktualnie tytuł prawnorzeczowy do znacjonalizowanej nieruchomości, a w szczególności właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wzniesionych na dawnej nieruchomości. Skarżąca Spółka stoi bowiem na stanowisku, że powyższym podmiotom nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu, w tym dlatego, że unieważnienie decyzji dekretowej nie może dotknąć interesów tych podmiotów, a ich prawa są niepodważalne i chroni je rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przedmiotowy problem - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - wzbudza poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a., ponieważ odnosi się do kwestii prawnej, której wyjaśnienie nasuwa znaczną trudność, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Co więcej, istnieją w tej mierze istotne rozbieżności na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a przeciw traktowaniu tych osób jak stron postępowania przemawiają względy celowościowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 K.p.a. Analiza akt sprawy dowodzi, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu o braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie zupełnie abstrahuje od przyczyn zawieszenia postępowania, to nie może ujść uwadze, że powodem zawieszenia postepowania w dniu 4 stycznia 2011r., w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., była konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania S. S., J. K. i H. S. Przyczyna zawieszenia postępowania, jak poprawnie ustaliły organy orzekające i ustalenia w tym zakresie zaaprobował Sąd I instancji, ustała wyłącznie w stosunku do J. K., natomiast wobec S. S. i H. S. w dalszym ciągu istnieje. Tym samym organ nie mógł podjąć zawieszonego postępowania bowiem nadal występuje przeszkoda tamująca możliwość jego dalszego prowadzenia. Skarżąca kasacyjnie Spółka okoliczności tych nie podważa wskazuje natomiast, iż zmarli właściciele odrębnych lokali mieszkalnych znajdujących się na nieruchomości objętej działaniem dekretu warszawskiego nie są stronami postępowania nieważnościowego tyczącego decyzji odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu. Dla oceny poprawności tegoż stanowiska kluczowe znaczenie ma określenie kręgu podmiotowego postępowania nieważnościowego.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego. Może to być chociażby przepis prawa cywilnego regulujący prawo własności rzeczy (art. 140 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018r. poz. 1025 ze zm.)). Przy czym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji" (vide: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 2520/98, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, na podstawie art. 3 i 4 ust. 1 i 3 tejże ustawy mają udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można zatem skutecznie wywodzić, iż podmioty te nie mają interesu prawnego w sprawie tyczącej weryfikacji prawa do tejże nieruchomości. Powyższe rzecz jasna rozciąga się na sprawy weryfikacji decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem brak jest dostatecznych podstaw do różnicowania na gruncie art. 28 K.p.a. uprawnień tych osób, które w czasie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego mają prawnorzeczowy tytuł do gruntu nieruchomości w. Ponadto na gruncie badanej sprawy brak jest podstaw dla limitowania uprawnień podmiotów mających tytuł prawnorzeczowy do gruntu położonego na terenie W. tylko dlatego, że skarżący od kilku lat nie uporał się z obowiązkiem nałożonym nań w trybie art. 100 § 1 K.p.a.

Ponadto należy wyraźnie wskazać, iż przy ocenie tego, czy podmiot jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014r. sygn. akt II OSK 451/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pozbawione doniosłości są zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które antycypując możliwe rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej, odbierają podmiotom mającym prawnorzeczowy tytuł do udział w nieruchomości wspólnej, uprawnienie do bycia stroną tegoż postępowania. Z tego punktu widzenia niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 97 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017r. poz. 1007 ze zm.). Istnienie w dalszym ciągu zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, jednoznacznie wskazuje na to, że występuje w badanej sprawie tama uzasadniająca odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji ww. przepisy nie mogły zostać naruszone w toku prowadzonego postępowania, to bowiem zasadnie znajduje się nadal w stanie zawieszenia.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145a § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1 i art. 104 § 2 K.p.a., który został podniesiony w grupie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Taki zaklasyfikowanie tegoż zarzutu jest oczywiście błędne bowiem ww. przepisy (poza art. 28 K.p.a. regulującym kwestie interesu prawnego i w tym zakresie mającego także charakter materialny) nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut z art. 141 § 4 P.p.s.a. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie kontrolowanego wyroku posiada wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, jest technicznie kompletne, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla Sądu I instancji obowiązek uwzględnienia każdego wniosku zgłoszonego przez stronę. Faktem jest, że w motywach zaskarżonego wyroku nie odniesiono się w ogóle do wniosku zgłoszonego w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], z wyłączeniem działki nr [...]. Pamiętać jednak trzeba, że Sąd I instancji oddalił skargę i orzekał na podstawie art. 151 P.p.s.a., natomiast przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. może mieć zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a lub pkt 2 P.p.s.a., co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Skoro brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyroku wydanego na podstawie art. 151 P.p.s.a., to tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145a § 1 P.p.s.a. W powyższym zakresie godzi się także wskazać, iż inną kwestią jest brak możliwości podjęcia postępowania w części, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy całego orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej rozciągającego się na cały grunt nieruchomości położonej w W. przy u. M. oznaczonej dawnym nr hip. [...], w części stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa. Ponadto należy wskazać, iż podmiot posiadający interes prawny dotyczący jednego z elementów sprawy administracyjnej staje się stroną w odniesieniu do całości postępowania – nie można być zatem stroną tylko części postępowania (vide: H.Knysiak-Molczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006r. sygn. akt II GSK 59/06, OSP 2007, nr 4, poz. 42).

Pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie "i akceptację błędnej wykładni". Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie., bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć przyjętego za podstawę wyroku stanu faktycznego sprawy w drodze zarzutów opartych na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to uznać trzeba, że ustalony stan faktyczny jest prawidłowy, a tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny.

Kwestia posiadania przymiotu strony postępowania nadzorczego została - jak trafnie wskazał organ, a w ślad za nim Sąd I instancji - ugruntowana w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych i stanowisko to nie uległo dotychczas zmianie. Stronami postępowania nadzorczego w sprawie decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości (i ich spadkobiercy), ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem także obecni właściciele lokali i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83, z aprobującą glosą J.Zimmermanna; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 427/05; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 110/06; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 858/09; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09; wyrok NSA z dnia 13 października 2010r. sygn. akt I OSK 1717/09; wyrok NSA z dnia 31 marca 2011r. sygn. akt I OSK 798/10; wyrok z dnia 14 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1751/13; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2055/13, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015r, sygn. akt I OSK 18885/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Odnosząc się do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 P.p.s.a.) należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie nie budzi poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Było ono już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym, które konsekwentnie uznaje – choćby w przywołanych powyżej wyrokach – iż przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na gruncie decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, przysługuje każdemu kto ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem także właścicielom lokali i to zarówno w budynkach istniejących w czasie wejścia w życie dekretu warszawskiego, jak i powstałych później. Jakkolwiek początkowo wątpliwości budziła kwestia, czy najemca lokalu może być stroną postępowania nadzorczego w tych sprawach, to po przesądzeniu, że najemca lokalu nie jest stroną takiego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 427/05; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 427/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów w. wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Pogląd odmienny, uznający iż art. 140 K.c. nie stanowi normy prawnej świadczącej o istnieniu interesu prawnego właścicieli lokali do występowania w tych postępowaniach, oprócz naruszenia norm prawa materialnego, godziłoby również w konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę ochrony własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 140 § 1 K.c. w równym stopniu chroni bowiem zarówno interesy dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich, dochodzących w postępowaniu administracyjnym roszczeń dekretowych jak i osób, które w późniejszym czasie nabyły od Skarbu Państwa własność nieruchomości. (vide: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 264/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym wniosek zgłoszony w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za bezzasadny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.