Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1601/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 262/14 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 19 listopada 2013 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 262/14, wydanym w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.z dnia 19 listopada 2013 r. nr . r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, uchylono zaskarżoną uchwałę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Sejmik Województwa Mazowieckiego podjął uchwałę Nr . z dnia 28 października 2013 r., zmieniającą uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2013-2026.

Jako podstawę prawną dla podjęcia uchwały wskazano m.in. art. 226-229 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 86).

W myśl art. 226 ust. 1 powołanej ustawy wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;

5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;

6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego, w tym relację, o której mowa w art. 243, oraz sposób sfinansowania spłaty długu;

7) (uchylony);

8) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z ust. 2a powyższego artykułu, do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1.

Wskazaną na wstępie uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., dalej "kolegium", orzekło o nieważności wspomnianej uchwały nr . Sejmiku Województwa Mazowieckiego.

Według ustaleń kolegium uchwała Nr zwiększyła planowane dochody budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące o 40.875.885 zł na 2014 rok i 12.384.343 zł na 2015 rok, nie uzasadniając tego w objaśnieniach do badanej uchwały i nie wskazując podstaw szacowania tych dochodów. W tym zakresie naruszono wymogi przepisu z art. 226 ust. 2a powołanej ustawy o finansach publicznych, który obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, aby do wieloletniej prognozy finansowej dołączyć objaśnienia przyjętych wartości. Brak objaśnień w tym zakresie nie pozwala uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 omawianej ustawy.

Ponadto, zdaniem kolegium, zaniżona jest przyjęta w uchwale na koniec

2013 r. kwota długu, wynosząca 1.500.943.221 zł, co stanowi 54,99%. Wynika to z przeliczenia kwoty długu w oparciu o kursy podane w "Wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego" aktualizacja - wrzesień 2012 r. (źródło:www.mf.gov.pl), nie zaś na podstawie wydanych przez Ministra Finansów w dniu 13 maja 2013 r. wytycznych dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując przeliczenia w oparciu o te wytyczne, których stosowanie zaleciło Ministerstwo Finansów, na koniec 2013 r. kwota długu byłaby wyższa, wynosząc 1.519.093.221 zł. Przyjmując zaś wielkość realizacji dochodów budżetu na 28 października 2013 r., którego wykonanie wyniosło 55,65%, przewidywane dochody budżetu wynoszą około 2 mld zł, a wówczas relacja kwoty długu do takiego wykonania dochodów stanowiłaby około 76%. Natomiast limit długu jednostki samorządu terytorialnego w 2013 r. nie może przekraczać 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym.

Z powyższych m.in. względów, zdaniem kolegium, analizowanej uchwały nie można uznać za realistyczną w rozumieniu przepisu art. 226 ust. 1 o finansach publicznych.

Rozpoznając skargę Województwa Mazowieckiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną uchwałę kolegium, o czym była mowa na wstępie.

Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Sz 1129/13), przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, adresowana jest przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wykazanie przez kolegium naruszenia przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego tego przepisu musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawnego, np. art. 243 tej ustawy. Takiego zaś naruszenia prawa Kolegium nie wykazało.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Kolegium nie wykazało podstawy do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego.

Kolegium wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zarzucając m.in. naruszenie:

1. art. 226 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 2 i art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241) przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej jest adresowana przede wszystkim do jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że wykazanie przez kolegium naruszenia przez jednostkę samorządu terytorialnego przepisu art. 226 musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawa, np. art. 243 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej jest adresowana również do regionalnej izby obrachunkowej, a wykazanie przez kolegium naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawa, nadto na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej 2013 r. wykazanie naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 nie może być powiązane z podanym przykładowo naruszeniem przepisu prawa art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z uwagi na jego obowiązywanie dopiero od roku 2014;

2. art. 226 ust. 1 i ust. 2a ustawy o finansach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że wymóg szczegółowego uzasadnienia przyjętych wartości, w tym wartości przyjętego kursu walutowego, nie wynika wprost z treści przepisu art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych, a spełnienie tego wymogu nie jest konieczne do zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przepis art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych wskazuje, iż do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, a zatem jednostka jest zobligowana do załączenia objaśnień przyjętych wartości, w tym wartości przyjętego kursu walutowego, tak aby istniała możliwość zweryfikowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej;

3. art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 121 ust. 8 w zw. z art. 85 pkt. 3 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wskazało jaki przepis prawa został naruszony przez Sejmik Województwa Mazowieckiego odnośnie prognozy kwoty długu, a rozważania na temat osiągnięcia czy też nie danej wielkości długu, czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie ponieważ są czysto teoretyczne, a ewentualne przekroczenie limitu zadłużenia jest oparte na dwóch domniemaniach, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowił słuszną podstawę orzeczenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nieważności uchwały nr 169/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego, bowiem odnosząc się do zasad określonych w art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych mających zastosowanie w latach 2011 - 2013 objętych wieloletnią prognozą finansową, zamiast zasad o których mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. oparło swój osąd odnośnie prognozy łącznej kwoty długu Województwa Mazowieckiego na koniec 2013 r. w stosunku do wykonanych dochodów budżetu na trzeźwej, bezstronnej, realnej ocenie faktów, a także wieloletnim doświadczeniu, co znalazło potwierdzenie w rzeczywistości, bowiem na dzień 31 grudnia 2013 r. dług Województwa Mazowieckiego stanowił 73,55% wykonanych dochodów budżetu Województwa zgodnie z treścią Raportu o stanie gospodarki finansowej Województwa Mazowieckiego (przedstawionego uchwałą Nr Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 25 lutego 2014 r.), co zostało ustalone na podstawie sprawozdania Rb-Z wg stanu na koniec IV kwartału 2013, a zatem rzeczywisty dług Województwa Mazowieckiego od prognozowanego przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W w rozstrzygnięciu nadzorczym różnił się jedynie o 2,45%;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, co odnosi się w szczególności do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 226 ust. 1 i art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Do wyłącznej właściwości kolegium izby należy m.in. orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 (art. 18 ust. 1 tej ustawy), przy czym podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi stwierdzenie przez kolegium izby istotnego naruszenia prawa przez jednostkę. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa (art. 11 ust. 3 tej ustawy).

Przejawem istotnego naruszenia prawa jest niewątpliwie podjęcie przez sejmik województwa uchwały prowadzącej do przekroczenia przez województwo limitu zadłużenia wynoszącego 60%, co zresztą w niniejszej sprawie miało miejsce, gdyż na koniec 2013 roku faktyczny wskaźnik długu Województwa Mazowieckiego wyniósł 73,34%.

Istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jest zaprezentowanie w niej nierealistycznej wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w przepisie art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie popartym żadną argumentacją prawną, co trafnie zarzuca skarga kasacyjna, dla zaistnienia owej nierealistycznej prognozy nie jest konieczne powiązanie jej z naruszeniem innego przepisu prawa. Zresztą, gdyby nawet, zupełnie teoretycznie, przyjąć taki nie mający uzasadnienia prawnego pogląd Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegł, a w każdym razie nie odniósł się do zarzutu kolegium, co do naruszenia przez uchwałę z dnia 19 listopada 2013 r. wspomnianego przepisu przez niepoparcie w objaśnieniach do uchwały uzasadnienia prognozy w zakresie zwiększenia w uchwale planowanych dochodów budżetu z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące o 40.875.885 zł na 2014 rok i 12.384.343 zł na 2015 rok. Naruszyło to, jak ustaliło Kolegium, art. 226 ust. 2a powołanej ustawy o finansach publicznych, nie pozwalając tym samym uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 omawianej ustawy.

Reasumując, przepis art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, mówiący o powinności przedstawienia realistycznej wieloletniej prognozy finansowej w uchwale jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany, jest samodzielną, materialnoprawną podstawą do orzeczenia nieważności takiej uchwały, jeżeli nie spełnia ona tej ustawowej przesłanki. Przepis ten, poprzez sformułowanie "realistyczna", zawiera normę prawną niedookreśloną, która pod tym kątem powinna być wypełniona odpowiednią treścią przez jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego, podejmującą omawianą uchwałę, i w razie potrzeby z tego punktu widzenia skontrolowana przez kolegium.

Jak już wspomniano Kolegium skontrolowało uchwałę z dnia 19 listopada 2013 r., stwierdzając naruszenie przez nią przepisów art. 226 ust. 1 i art. 226 ust. 2a ustawy o finansach publicznych. Natomiast w zaskarżonym wyroku, w następstwie błędnej wykładni przepisu art. 226 ust. 1 wspomnianej ustawy, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna kolegium, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty skargi, a jest nią zbadanie, czy sporna uchwała zawierała, czy też nie, realistyczną, wieloletnią prognozę finansową, a tym samym, czy odpowiadała wymogom art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.