Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 919/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127, art. 139 ust. 1, art. 138 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...] w zakresie punktu 3. dotyczącego nałożenia obowiązku utrzymywania piętrzenia wód rzeki R., II. umarza postępowanie sądowe w zakresie objętym punktem 1. ww. decyzji Starosty G., III. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz skarżącego B. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie

art. 135 pkt 1, art. 138 ust. 1, art. 139 ust. 1 i 4, art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), oraz na podstawie art. 104, 107 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa:

1. wygasił decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] wydaną na rzecz B. F. na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej w G., której termin ważności upłynął z dniem 30 listopada 2014 r., a której nieważność w części została stwierdzona decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] r. nr [...],

2. orzekł o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych – jazu nr 1 na Kanale M. w km 42 + 107,90 zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], jazu stałego (przelewu) zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], oraz jazu nr [...] na kanale ulgi zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...], użytkowanych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego,

3. nałożył na B. F. niezbędny do kształtowania zasobów wodnych obowiązek utrzymywania piętrzenia wód rzeki R. stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [..] na rzędnej piętrzenia 14 m n.p.m. za pomocą urządzeń węzła wodnego w G.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 maja 2015 r. otrzymał postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.

z dnia [...] r. wyznaczające Starostę do załatwienia sprawy stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego B. F. przez Starostę decyzją z dnia [...]r.

nr [...], z terminem ważności do dnia 30 listopada 2014 r.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, w dniu 21 lipca 2015 r. Starosta przeprowadził oględziny urządzeń węzła wodnego w G. wykorzystywanych do szczególnego korzystania z wód rzeki R. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej (MEW) w G., objętych postanowieniami pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który zostało wydane. Zgodnie zaś

z art. 140 ust. 3 organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia tego zezwolenia. W związku z upływem terminu na jaki zezwolenie zostało wydane, zaszła konieczność usunięcia z obiegu prawnego decyzji Starosty z dnia [...] r. Z uwagi na fakt, że użytkownik MEW złożył w dniu 23 stycznia 2015 r. wniosek o udzielenie zezwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby MEW w G., Starosta, na podstawie art. 139 ust. 4 Prawa wodnego, orzekł o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie poprzedniego zezwolenia i będą niezbędne do szczególnego korzystania z wód rzeki R. w przyszłości, po uzyskaniu przez B. F. nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie zaś z przepisem art. 139 ust. 1 ww. ustawy, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. W związku z tym Starosta zobowiązał dotychczasowego właściciela i użytkownika urządzeń do utrzymywania piętrzenia rzeki R. na ukształtowanym od dziesięcioleci poziomie 14 m n.p.m. odpowiadającej wartości poziomu piętrzenia określonego w wygaszonym pozwoleniu. Wynika to z faktu, że piętrzenie wód rzeki R. za pomocą urządzeń węzła wodnego w G. nie jest związane jedynie z poborem wód na potrzeby energetyczne MEW w G., ale ma także znaczenie przyrodnicze, a likwidacja piętrzenia mogłaby wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych, co mogłoby spowodować osiadanie przyległego gruntu.

W odwołaniu od tej decyzji B. F. zwrócił się o uchylenie pkt. 3

ww. decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie odwołujący się, na podstawie art. 26 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, złożył wniosek o wyznaczenie innego organu do rozpoznania jego odwołania. Wskazał, że nałożenie na niego obowiązków określonych w pkt. 3 decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią pkt. 1. Wygaszenie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego powoduje bowiem, że do czasu uzyskania nowego pozwolenia, odwołujący się nie będzie mógł prowadzić działalności w zakresie Małej Elektrowni Wodnej. W konsekwencji w sytuacji gdy nie może korzystać z urządzeń elektrowni wodnej na potrzeby własnej działalności gospodarczej i nie odnosi z tego żadnego zysku, wymaganie od niego by był stale obecny w miejscu zlokalizowania urządzeń wodnych albo zatrudnił osobę do ich obsługi, jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadnienie dotyczące pkt. 3 decyzji jest nietrafne, ponieważ równolegle organ I instancji wydał decyzję nr [...] na mocy której odmówił odwołującemu się pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – pobór, piętrzenie

i odprowadzanie wód rzeki R. w km 42 + 107,90 jej biegu, na potrzeby funkcjonowania Małej Elektrowni Wodnej. Ponadto, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, by utrzymanie rzeczonego obowiązku miało znaczenie przyrodnicze. Przepływ nienaruszalny na wymienionym odcinku wód może być realizowany również przy wyłączonych turbinach, poprzez próg przelewowy, co wynika z dostępnych organowi materiałów w postaci m. in. operatu wodnego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w ww. zakresie. Poza tym, jak wynika z danych opublikowanych w BIP Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., wody rzeki R. ze względu na występujące w niej zanieczyszczenie nie stwarzają warunków bytowych dla jedynego reprezentatywnego gatunku ryb, wywodzącego się z rodziny łososiowatych.

Wniosek o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia odwołania strona uzasadniła tym, że w równolegle prowadzonym do niniejszego postępowaniu

o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, mającym związek z kwestionowaną decyzją, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. wnosił uwagi i zastrzeżenia do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a ostatecznie wypowiedział się także co do zasadności wniosku. Pozostawienie temu organowi rozpoznania odwołania w niniejszej sprawie uzasadnia podejrzenie, że nie zostanie ono rozpoznane obiektywnie.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że 30 listopada 2014 r. upłynął termin na jaki pozwolenie wodnoprawne zostało wydane.

W związku z zawartym w odwołaniu wnioskiem o wyłączenie organu II instancji od rozpoznania odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. wyjaśnił, że przekazał odwołanie Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wyznaczenia innego organu do rozpoznania odwołania.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S.

po kompleksowej ocenie akt sprawy, wydanej decyzji, oraz treści odwołania uznał,

że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wskazał, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji udzielił I., B., J. i P. F. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby Małej Elektrowni Wodnej w G., do dnia 30 listopada 2014 r. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. stwierdził nieważność tej decyzji w części, m. in. w zakresie w jakim pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone I., J. i P. F. Decyzją wydaną z urzędu dnia [...] r. Starosta , wyznaczony postanowieniem z dnia [...] r. do załatwienia przedmiotowej sprawy, stwierdził wygaśnięcie tego zezwolenia. Działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z treścią art. 135 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres na który zostało wydane, zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. W myśl art. 138 ust. 1 tej ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia, cofniecie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Porównanie treści ww. przepisów prowadzi do wniosku, że użyte w art. 138 ust. 1 ustawy "stwierdzenie wygaśnięcia" oznacza potwierdzenie zaistniałego faktu. Nie oznacza natomiast, że taki skutek (wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego) następuje dopiero w chwili wydania przez organ decyzji wygaszającej. Decyzja taka potwierdza, że pozwoleniem wygasło, ma więc charakter deklaratoryjny. Taki pogląd prezentowany jest w doktrynie prawa, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z dnia 12 grudnia

2011 r. sygn. akt II OPS 2/11, ONSA i WSA z 2012 r. nr 2 poz. 22). Zatem pozwolenie wodnoprawne wygasło z dniem 30 listopada 2014 r., a adresat tej decyzji nie posiada zezwolenia od dnia 1 grudnia 2014 r. Przyjęcie tezy zaprezentowanej w odwołaniu, że pozwolenie wygasa dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej jego wygaśniecie, prowadziłoby do bezprawnego przedłużania maksymalnego terminu obowiązywania zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących pkt. 3 decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że podstawą nałożenia wskazanego w nim obowiązku był

art. 139 ust. 1 Prawa wodnego stanowiący, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Z przepisu tego wynika, że jego celem jest zabezpieczenie "stosunków wodnych" prowadzące do całkowitego zaniechania działań danego zakładu i zlikwidowania skutków prowadzonej przez niego działalności poprzez definitywne usunięcie z danego terenu urządzeń wodnych. Alternatywą dla zaniechania prowadzenia działalności przy wykorzystaniu dotychczasowego urządzenia wodnego jest stwierdzenie przez organ niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. Warunkiem nałożenia obowiązków w zakresie pozostawienia urządzenia wodnego jest ustalenie, że jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Ponieważ odwołujący się w dniu 23 stycznia 2015 r. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na szczególne korzystanie z wód rzeki R. na potrzeby MEW w G., Starosta stwierdzając wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego orzekł na podstawie art. 139 ust. 4 Prawa wodnego o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, które były użytkowane na podstawie poprzedniej decyzji i będą niezbędne do szczególnego korzystania z wód w przyszłości, po uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego. Odwołujący się w odwołaniu nie zakwestionował zasadności orzeczenia przez organ I instancji o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych,

tj. jazu nr 1 na Kanale [...], jazu stałego oraz jazu nr 2 na kanale ulgi użytkowanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło. W związku

z orzeczeniem zawartym w pkt. 2 o pozostawieniu urządzeń wodnych, Starosta określił także obowiązki zakładu z uwagi na konieczność utrzymywania piętrzenia na dotychczasowym poziomie, niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych.

Jak słusznie zauważył organ I instancji, utrzymywanie piętrzenia nie jest jedynie związane z korzystaniem z wód dla celów MEW w G., ma także znaczenie przyrodnicze. Z opinii komórki merytorycznej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 8 maja 2015 r. znajdującej się w aktach sprawy wynika,

iż likwidacja piętrzenia (całkowite otwarcie wszystkich jazów zapewniające swobodny przepływ wody) nie byłaby korzystna dla środowiska. Mogłaby spowodować zniszczenie biotopów ukształtowanych w toku wieloletniej eksploatacji stopnia, negatywnie wpłynąć na działanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych skutkujące możliwym osiadaniem przyległego gruntu. Piętrzenie jest bowiem utrzymywane na stopniu od kilkudziesięciu lat.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że przepływ nienaruszalny na wymienionym odcinku może być realizowany przy wyłączonych turbinach, przez próg przelewowy co wynika z operatu wodnoprawnego dołączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, organ wyjaśnił, iż w pkt. 3 decyzji z dnia [...] r. nałożono obowiązek utrzymania piętrzenia wód rzeki R. do rzędnej 14 m n.p.m., a więc rzędnej przy której funkcjonuje prawidłowo przepławka i pozostają niezmienione stosunki wodne w obrębie węzła, nie określono natomiast sposobu realizacji przepływu nienaruszalnego. Ponadto, odwołujący się oprócz swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych innych dowodów które wskazywałyby, że opinia na której oparł się organ, jest wadliwa.

Powyższą decyzję B. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. w części dotyczącej utrzymania pkt 1 i 3 decyzji Starosty z dnia [...] r., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na upływ okresu na jaki pozwolenie wydano, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, iż pozwolenie udzielone skarżącemu wygasło z dniem 30 listopada 2014 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 139 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy nałożonego na skarżącego obowiązku utrzymywania piętrzenia wód rzeki R. na rzędnej piętrzenia 14 m n.p.m., za pomocą urządzeń węzła wodnego w G. Skarżący zarzucił także wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 8 i 11 tej ustawy polegającym na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych dla kształtowania zasobów wodnych, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie nałożonego na skarżącego obowiązku. W ocenie skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ponieważ wniosek o wyznaczenie innego organu do rozpoznania odwołania nie został uwzględniony. Odwołanie rozpoznał organ, który na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wielokrotnie wnosił uwagi i zastrzeżenia do wniosku o udzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego, jak również wypowiedział się co do jego zasadności. W ocenie skarżącego wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego następuje dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji wydanej na podstawie art. 138 ust. 1 Prawa wodnego. Natomiast nieprawidłowe zastosowanie art. 139 Prawa wodnego polegało na tym, że organ odwoławczy nie wykazał

w uzasadnieniu decyzji zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku utrzymywania piętrzenia wód na rzece R., czym naruszył także art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji są niewystarczające. Organ wskazał, że nałożony na skarżącego obowiązek wiąże się z prawidłowym funkcjonowaniem przepławki dla ryb, która jest jednym ze sposobów zapewniających przepływ nienaruszalny. W tym zakresie skarżący wskazał na alternatywną możliwość realizowania tego przepływu przy wyłączonych turbinach – poprzez próg przelewowy. Argumentacja skarżącego zaprezentowana w odwołaniu znajduje potwierdzenie w oparcie wodnoprawnym, do którego Starosta miał dostęp ponieważ rozpoznawał sprawę dotyczącą nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ ten, decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki R. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została wydana wyłącznie z przyczyn formalnych, a w jej uzasadnieniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. podzielił zapatrywanie organu I instancji co do braku zasadności udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Obie te sprawy prowadził ten sam urzędnik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Wyjaśnienia organu I instancji dotyczące zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku są lakoniczne i nie poparte żadnymi dowodami. Ponadto organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, pominął argument skarżącego, że nałożony na niego obowiązek jest zbyt uciążliwy albowiem utrzymanie rzędnej piętrzenia związane jest z koniecznością codziennego włączania i wyłączania turbin. Skarżący musi zatem podporządkować swoje życie temu zadaniu albo zatrudnić pracownika do obsługi turbin. Obecnie skarżący, na skutek odmowy udzielenia mu pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, nie prowadzi działalności w zakresie MEW. Zatem argument zawarty w uzasadnieniu decyzji, że utrzymanie piętrzenia jest konieczne z uwagi na ubieganie się przez niego o uzyskanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, jest nietrafiony. Organ bowiem w wydanej przez siebie decyzji wskazał na brak podstaw do wydania kolejnego pozwolenia. Takie prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie budzi zaufania skarżącego do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), a brak dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi organ kierował się nakładając na skarżącego obowiązek, narusza zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ obszernie opisał przebieg postępowania w sprawie, a odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał swoje stanowisko, że zaskarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny, nie jak twierdzi skarżący, konstytutywny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 ust. 1 Prawa wodnego oraz przepisów procesowych zauważył, że kwestionowana decyzja oraz decyzja organu I instancji poprzedzona została wszystkimi wymaganymi przez prawo działaniami, w tym oględzinami urządzeń wodnych w dniu [...] r. z udziałem skarżącego, który udzielił obszernych wyjaśnień, był informowany o podejmowanych przez organ czynnościach, miał też możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów, przed wydaniem decyzji. Zebrany materiał dowodowy był dostateczny i pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy, nie było potrzeby gromadzenia innych dowodów. Organ wyjaśnił skarżącemu w uzasadnieniu decyzji powody dla których nałożył na niego obowiązek piętrzenia wody na dotychczasowym poziomie. Było to konieczne dla kształtowania zasobów wodnych, w związku z orzeczeniem przez organ I instancji w pkt. 2 decyzji o pozostawieniu urządzeń wodnych. Wskazał, że utrzymywanie piętrzenia jest związane nie tylko z korzystaniem z wód dla celów energetycznych, ale ma też znaczenie przyrodnicze. Likwidacja piętrzenia nie byłaby bowiem korzystna ze względów środowiskowych, mogłaby spowodować zniszczenie biotopów ukształtowanych w toku wieloletniej eksploatacji stopnia, negatywnie wpłynąć na działanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych skutkujące możliwym osiadaniem przyległego gruntu. Organ oświadczył, że potrafi ocenić powyższe okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości, ponieważ zatrudnia pracowników posiadających wiedzę w tym zakresie i wymagane przepisami uprawnienia. Organ I instancji orzekł o pozostawieniu urządzeń wodnych użytkowanych przez skarżącego na podstawie poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ będą one potrzebne po uzyskaniu przez skarżącego nowego pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na fakt, że skarżący wniosek taki złożył. Co do zarzutu skargi w tym zakresie organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazał, iż brak jest podstaw do wydania skarżącemu nowego pozwolenia wodnoprawnego wyłącznie z tego względu, że przedłożony przez niego operat wodnoprawny na piętrzenie wód rzeki R. autorstwa mgr. inż. A. P. z października 2014 r., będący podstawą wydania decyzji, został wykonany niezgodnie z dyrektywami rozporządzenia nr 3/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia 3 czerwca 2104 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego [...]. Naruszało to art. 125 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W sytuacji, gdyby wnioskodawca wskazał obliczenia przepływu nienaruszalnego zgodnie z zasadami określonymi w § 2 ww. rozporządzenia, pozwolenie wodnoprawne zostałoby udzielone zgodnie z wnioskiem

w dniu 20 listopada 2015 r., a problem utrzymania piętrzenia na dotychczasowym poziomie mimo braku pozwolenia, w ogóle by nie istniał. Skarżący zresztą wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] r. Bez znaczenia jest natomiast okoliczność, że obydwie decyzje wydał ten sam urzędnik organu odwoławczego. Organ wyjaśnił ponadto, że w pkt. 3 decyzji organu I instancji nałożono na skarżącego obowiązek utrzymania piętrzenia wód rzeki R. do rzędnej piętrzenia 14 m. n.p.m. nie zaś sposób realizacji przepływu nienaruszalnego. Jeżeli skarżący widzi możliwość realizacji przepływu nienaruszalnego przy wyłączonych turbinach, nic nie stoi na przeszkodzie by w ten sposób obowiązek ten realizował.

Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył natomiast, że domaga się uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie określonym w pkt. 3 tej decyzji i tylko w tym zakresie podtrzymuje skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach tak przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy pkt. 3 decyzji organu I instancji, do którego zresztą skarżący ograniczył zakres swej skargi. W tej części decyzji organ nałożył na skarżącego, (wobec którego w pkt. 1 wygaszono z dniem 30 listopada 2014 r. pozwolenie wodnoprawne, a w pkt. 2 orzeczono o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych), obowiązek utrzymywania dotychczasowego poziomu piętrzenia wód rzeki R., nie określając ani zakresu ani terminu wykonania takiego obowiązku, w sytuacji wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, a zatem braku prawa do dotychczasowego korzystania z wód tej rzeki.

Zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) – zwane dalej ustawą, pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony z wyjątkiem pozwoleń na wykonanie urządzeń wodnych. Oznacza to, że po okresie, na jaki zostało wydane, z mocy prawa pozwolenie wygasa i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, (art. 135 pkt 1 ustawy). Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji (art. 138 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie organ I instancji z urzędu stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. z uwagi na upływ 10 letniego okresu na który było wydane. W sprawie sporny jest nałożony na skarżącego, bezterminowo obowiązek utrzymania wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego poziomu piętrzenia wód rzeki, mimo wygaszenia pozwolenia. Skarżący kwestionował zakres tego obowiązku, a także jego bezterminowość. W jego ocenie organy orzekające w sprawie nie wykazały, że obowiązki te są niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, a także w sposób nieuprawniony przerzucił na skarżącego obowiązki, które z mocy ustawy go nie obciążają.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowiącym, iż w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Redakcja tego przepisu, a zwłaszcza wskazanie na możliwość zobowiązania zakładu do usunięcia urządzeń wodnych, prowadzi - zdaniem Sądu - do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było zabezpieczenie "stosunków wodnych" - w prostej linii prowadzące do całkowitego zaniechania działań danego zakładu oraz zlikwidowania skutków prowadzonej przez zakład działalności poprzez definitywne usunięcie z danego terenu urządzeń wodnych. Alternatywą jest stwierdzenie przez organ niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego. W decyzji organu I instancji znalazło się orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych, którego skarżący nie zakwestionował. Jednak orzeczenie o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych nie uprawnia organu do jednoczesnego nałożenia na właściciela urządzeń wszystkich obowiązków dotychczasowego beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego wynikających z wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego, a tym bardziej obowiązków takich nie można nałożyć bezterminowo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 578/14, Lex nr 1476812).

Przepisy zawarte w art. 139 ustawy należy wykładać łącznie mając również na uwadze treść art. 138 ust. 2, stanowiącego, m.in. iż decyzją o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Z ust. 2 art. 139 ustawy wynika, że w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodne lub ich części, których pozostawienie jest niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, mogą być przejęte bez odszkodowania na własność właściciela wody, o ile właściciel tych urządzeń, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, nie rozporządzi prawem własności tego urządzenia. Darmowe przejęcie urządzenia przez właściciela wody warunkują zatem trzy przesłanki. Po pierwsze sporne urządzenie musi być niezbędne do kształtowania zasobów wodnych (zazwyczaj chodzi tu o urządzenia hydrotechniczne, np. jazy bądź tamy, regulujące przepływ i poziom wód). Po drugie - niezbędność pozostawienia urządzenia organ musi stwierdzić w decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego i po trzecie - właściciel urządzenia nie zbył go przez okres 6 miesięcy od dnia, w którym wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia stało się ostateczne. Oznacza to, że orzekając o konieczności pozostawienia urządzenia wodnego jako niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych organ musi się liczyć z koniecznością przejęcia obowiązków dotychczasowego beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego i w tym celu niezbędne jest dysponowanie prawami do ww. urządzenia, a ustawodawca zastrzegł możliwość jego nieodpłatnego przejęcia na własność państwa (właściciela wody) po upływie 6 miesięcy od wygaszenia pozwolenia.

Oznacza to, że podstawą do przeniesienia własności urządzenia wodnego nie jest dobrowolna umowa stron lecz decyzja administracyjna (a więc działanie władcze organu), która uzasadnia konieczność wywiązywania się z wynikających z art. 21 ust. 1 i 22 ust. 1 czy art. 26 ustawy obowiązków. Zgodnie bowiem z przywołanymi wyżej

art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy, utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych stanowi obowiązek właściciela tych wód i polega ono na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spławu wód lub lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód.

Co do zasady pozwolenia wodnoprawne są instrumentem formalnoprawnym pozwalającym uprawnionym organom administracji publicznej na określanie warunków korzystania z wód powierzchniowych i podziemnych oraz prowadzenie kontroli w tym zakresie. Celem wprowadzenia systemu pozwoleń jest racjonalizacja korzystania z wód, ograniczanie zanieczyszczenia wód, zapewnienie ich odpowiedniej jakości oraz zależnych od nich ekosystemów wodnych poprzez określanie sposobów wykorzystywania wód, w tym w szczególności ilości wody pobieranej oraz ilości substancji wprowadzanych (ścieków) do wód i do gruntów. Okoliczność, że art. 139 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość, w decyzji stwierdzającej wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego, nałożenia na dotychczasowego beneficjenta tego pozwolenia obowiązków niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych nie oznacza, że mogą to być obowiązki nałożone bezterminowo i w takim samym zakresie jak wynika to

z wygasłego pozwolenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika,

że obowiązek skarżącego polegający na utrzymywaniu piętrzenia wód rzeki R. na rzędnej piętrzenia 14 m n. p. m., czyli tak jak przez okres objęty zezwoleniem, spowodowany jest tym, że skarżący nie zanegował orzeczenia o niezbędności pozostawienia urządzeń wodnych i złożył wniosek o ponowne wydanie pozwolenia. Organ nie uwzględnił jednak, iż w dacie wydania opisanej decyzji wydano skarżącemu decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na dalszy okres i kwestia ta była nierozstrzygnięta.

Uzasadniając swe stanowisko w tym zakresie organ stwierdził też, iż likwidacja piętrzenia rzeki (całkowite otwarcie wszystkich jazów) nie byłaby korzystna ze względów środowiskowych, mogłaby negatywnie wpłynąć na działanie przepławki dla ryb, a także spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych. W aktach sprawy brak jest dowodu, by takie analizy zostały przeprowadzone, zatem zarzut skarżącego, iż organy nie wykazały w uzasadnieniu decyzji, iż nałożenie na niego obowiązku utrzymywania piętrzenia na dotychczasowym poziomie jest niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych, należy uznać za trafny. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty z dnia [...] r. nie została w tym zakresie w sposób wystarczający uzasadniona, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Z decyzji nie wynika dlaczego skarżący, który korzystał z wód dla celów gospodarczych, został obarczony obowiązkiem mającym na celu ochronę biotopów ukształtowanych w wyniku wieloletniej eksploatacji stopnia, zapewnienie prawidłowego działania przepławki dla ryb, czy uniemożliwienie osiadania przyległego gruntu i to w sposób nie ograniczony żadnym terminem ani wskazaniem jego zakresu, do którego zaliczyć należy szczegółowe określenie jego obowiązków w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest stanowisko organów, iż kwestię sposobu utrzymania poziomu piętrzenia pozostawiają stronie. Jest to niezgodne z przytoczoną wyżej dyspozycją art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, nakazującego określić w decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne zakres i termin wykonywania obowiązku niezbędnego do kształtowania zasobów wodnych.

W tej sytuacji należało uznać, iż zaskarżona decyzja w części zawartej w pkt 3 decyzji organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego,

tj. przepisów art. 139 ust.1 w zw. z art. 138 ust. 2 Prawa wodnego, co miało w tym wypadku wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zarzut polegający na nie wyznaczeniu innego organu do rozpoznania odwołania, nie jest uzasadniony. Okoliczność, że ten sam organ odwoławczy rozpoznawał sprawę skarżącego w II instancji, dotyczącą nowego pozwolenia wodnoprawnego, nie uzasadniał wniosku o wyłączenie organu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie przepisów rozdziału 5 K.p.a., nawet jeżeli sprawy są powiązane i zajmował się nimi ten sam pracownik organu.

Jak wskazano wyżej, w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 139 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy) wobec czego zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała uchyleniu

w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy przez Dyrektora RZGW w S. pkt. 3 decyzji Starosty z dnia [...] r. Postępowanie sądowe dotyczące utrzymania w mocy pkt 1 decyzji organu I instancji zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ pełnomocnik skarżącego nie podtrzymał skargi w tym zakresie (pkt II wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę o obowiązkach strony niezbędnych do kształtowania zasobów wodnych - organ winien zatem uwzględnić treść art. 138 ust. 2 ustawy, chyba, że nastąpi zmiana stanu faktycznego przez wydanie skarżącemu ponownego pozwolenia wodnoprawnego. Nieuprawnione jest natomiast orzekanie przez organ w oparciu o art. 139 ust. 1 ustawy, o obowiązkach zakładu wynikających

z pozwolenia wodnoprawnego, którym zakład ten nie dysponuje, a tym bardziej

o obowiązkach odpowiadających treścią wprost obowiązkom wynikającym

z wygaszanego pozwolenia wodnoprawnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.