Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1754/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust 1 pkt 3 lit a tiret pierwszy
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej ENERGA-OPERATOR S.A. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 31/13 w sprawie ze skargi A. S., F. S. na bezczynność ENERGA-OPERATOR S.A. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 31/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał ENERGA-OPERATOR S.A. Oddział w Kaliszu do załatwienia wniosku A. i F. S. z dnia 23 maja 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z dnia 23 maja 2011 r. A. S. i F. S. zwrócili się do ENERGA Operator SA Oddział w Kaliszu (dalej Spółka) m. in. o udostępnienie – w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych, z których Spółka wywodzi prawa do linii służących do przesyłu energii , a znajdujących się na działce nr [...].

W odpowiedzi Spółka, w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. podała, że na działce nr 175/4 przebiega linia nN oraz znajduje się na niej 11 słupów nN. Ponadto spółka wskazała, że linia nN została pobudowana w latach 60 ubiegłego stulecia w ramach powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, a następnie została zmodernizowana na początku lat 80-tych ubiegłego stulecia. Zdaniem Spółki, wskutek znacznego upływu czasu, nabyła ona w ograniczonym zakresie prawo do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy, które w swej treści odpowiada służebności gruntowej przez zasiedzenie.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. A. S. i F. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność ENERGA Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku, Oddział w Kaliszu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 23 maja 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.

W ocenie Sądu I instancji żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej we wniosku działce, co też stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Niewątpliwie w piśmie skarżącego z dnia 23 maja 2011 r., w którym powołuje się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej i domagają się kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, z których spółka wywodzi swoje prawa do linii energetycznej, zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji, są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne ENERGA-OPERATOR S.A. jest w niniejszej sprawie podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu przedsiębiorstwa ENERGA-OPERATOR S.A., wskazującego, że czym innym jest dystrybucja energii, a czym innym obrót energią, którym to obrotem zajmuje się podmiot odrębny od spółki ENERGA-OPERATOR S.A., Sąd wskazał, że "z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Odnosząc się do zarzutu, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd zważył, że istotnie, prawo do uzyskania informacji publicznej ulega – zgodnie z art. 5 powołanej ustawy – ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a ENERGA-OPERATOR S.A. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wniosek skarżących z dnia 23 maja 2011 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 powołanej ustawy wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"). Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 Kpa. Przepisy art. 1 i 2 Kpa wskazują na postępowania, w których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się przepisów Kodeksu.

Powyższe oznacza, że ENERGA-OPERATOR S.A. powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo: albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub spółka nie dysponuje żądaną informacją – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Sąd wskazał także, iż powszechny i utrwalony już jest pogląd judykatury, że w sprawach dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia" podmiotu obowiązanego, lecz również wówczas, gdy żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. W niniejszej sprawie, pomimo wymiany korespondencji pomiędzy stronami, ENERGA-OPERATOR S.A. Oddział w Kaliszu nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji np. z uwagi na fakt, że informacji takiej nie posiada. W rezultacie powyższego postępowania tego podmiotu Sąd nie miał wątpliwości, że po stronie Spółki doszło do bezczynności poprzez zaniechanie załatwienia wniosku w jednej z przewidzianych prawem form.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wskazał także, iż ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku(art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W ocenie Sądu z uwagi na fakt, że wniosek skarżących z 23 maja 2011 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie i od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania wyroku minęły bezskutecznie prawie dwa lata, bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postawa operatora energetycznego, w okresie gdy znane już było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych, a spółka ma profesjonalną obsługę prawną – była nierzetelna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Energa-Operator SA Oddział w Kaliszu.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 oraz art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 w związku z art. 25 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię - art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 3 lit. a tiret ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozważania jest kwestia skuteczności złożenia skargi w niniejszej sprawie z uwagi na regulacje z art. 52 §1 - 4 p.p.s.a., który przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie skarżący nie wezwał strony przeciwnej w myśl ww. przepisów, co winno uzasadniać odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.

Nadto stwierdzono, że Energa-Operator S.A. jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą Energa S.A. (100 % akcji). Z kolei, właścicielem Energa S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82 %). Zatem, Energa-Operator S.A. nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym albo innym podmiotem sprawującym w ich imieniu funkcje publiczne. Ponadto, mimo że Energa S.A. jest osobą prawną, pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa, nie jest jednak podmiotem wykonującym "zadania publiczne". W orzecznictwie wskazuje się, że jednostką wykonującą zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta, czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej". Strona przeciwna jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD"), prowadząc działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej sieciami wysokiego, średniego oraz niskiego napięcia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 25 ustawy Prawo energetyczne, operatorem systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Energa-Operator S.A. ograniczając swoją działalność do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego nie wykonuje zadań władzy publicznej, lecz zadanie publiczne.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 14 marca 2012r. poz. 270 - dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności nie dostrzeżono, aby w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podniesiona w petitum skargi kasacyjnej, lecz następnie w jakikolwiek sposób tamże nierozwinięta. Okoliczności zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie stanowią bowiem rozwinięcia tego zarzutu. Przepis ten stanowi o nieważności postępowania z powodu braku zdolności sądowej lub procesowej strony, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo braku należycie umocowanego pełnomocnika strony. W niniejszej sprawie strony były reprezentowane przez należycie umocowanych pełnomocników, nie wskazano, aby spółka Energa-Operator czy jej oddział nie miały organu. Zatem podstawy tej można byłoby się dopatrzyć tylko poprzez zakwestionowanie zdolności sądowej lub procesowej oddziału tej spółki, przeciwko któremu skarga została skierowana i który został zobowiązany do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Tak rozumiany zarzut jest chybiony. Trzeba bowiem podkreślić, że niniejsze postępowanie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do p.p.s.a. Przepis art. 4 tej ustawy zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie przedstawia w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne (ust. 2). W art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazano podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna. Gdyby zatem założyć, że Oddział Spółki, przeciwko któremu skierowano skargę jej podlegał, co poniżej zostanie wykazane, to wówczas można byłoby przyjąć, że jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. w zdolność sądową (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania sądowoadministracyjnego toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiło się już w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji czego wyrażono pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być bowiem traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przechodząc do podstaw, na których można oprzeć skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w pierwszej kolejności podstawa naruszeń przepisów postępowania jest nietrafna. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej (art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 w związku z art. 25 § 1 i 3 p.p.s.a.) nie współgrają z zarzutami powołanymi w jej uzasadnieniu (art. 52 § 1 – 4 p.p.s.a.). Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy i dlaczego uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to istotna wada konstrukcyjna środka zaskarżenia, który jest środkiem sformalizowanym i pozostawionym wyłącznie profesjonalnym pełnomocnikom. Zatem należałoby przyjąć w tej materii zaostrzone kryteria poprawności. Niezależnie jednak od błędnego skonstruowania tego zarzutu wskazać należy, że odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego nie mogło nastąpić. Zważyć bowiem trzeba, iż w sprawach z zakresu bezczynności postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.), natomiast innych środków zaskarżenia brak. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 k.p.a.) nie mają zastosowania w sprawach dostępu do informacji publicznej, poza wąskim zakresem decyzji odmownej i umarzającej postępowanie. Natomiast przywołane przepisy p.p.s.a. dotyczą aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 4a, albo innych aktów, podczas gdy skarżenie bezczynności nie wyczerpuje tej przesłanki, bo czynność jest przeciwieństwem bezczynności i nie dochodzi tu do zaskarżenia aktów i czynności. Trzeba w tym miejscu wskazać, że stanowisko w tej materii jest już na tyle utrwalone i ujednolicone, że zbędne jest przytaczanie szeregu orzeczeń je prezentujących. Omawiany zarzut jest nadto o tyle jeszcze niezrozumiały, że co do podstawy prawnej mającej uzasadniać odrzucenie skargi autor skargi kasacyjnej podaje raz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (brak właściwości sądu administracyjnego), a innym art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy (niedopuszczalność skargi z innych przyczyn), z identyczną, bo wspólną argumentacją.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który sprowadza się do błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że także ta podstawa kasacyjna okazała się chybiona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że cytowana ustawa nie zawiera art. 6 ust. 3, gdyż przepis ten składa się z dwóch ustępów. Przyjmując jednak, że chodzi o art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, który stanowi o zakresie przedmiotowym informacji publicznej, do którego należy informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Oczywistym jest, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż nie chodziło skarżącym o tryb działania, a o dokumenty stanowiące dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, pomijając już kwestię pojęcia władz publicznych. Skarżąca w ramach tej podstawy zaczepiła również zakwalifikowanie jej do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Uczyniła to nietrafnie. Przepis art. 4 zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym znaczeniu zobowiązanym może być również wyodrębniona jednostka danego podmiotu, jak oddział spółki akcyjnej, zwłaszcza wpisany do krajowego rejestru sądowego i wyposażony w pewną samodzielność, jak to ma miejsce w przypadku Oddziału w Kaliszu Spółki Akcyjnej Energa – Operator z siedzibą w Gdańsku. Jak wynika z samych tylko twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółka (jej oddział) podlega przywołanemu przepisowi, bo jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100% akcji posiada w niej Energa S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Przeto posiada pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40% w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11). Niezależnie od tego judykatura sformułowała jednolite stanowisko w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych, do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", które to pojęcie użyte zostało w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dotyczące interpretacji zwrotu – zadań publicznych danego podmiotu. Jeżeli zatem mają one na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im tego przymiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji czego również zakres podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej został wypełniony. Dlatego też należało postąpić zgodnie z jej regulacją.

Zatem, w takiej sytuacji rzeczą skarżącej kasacyjnie Spółki było udzielnie żądanej informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że jej nie posiada, bądź wydanie odmownej decyzji udostępnienia informacji w wypadku, gdy polega ona ochronie prawnej.

Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do zaniechania odpowiedniego zachowania się Spółki, co uzasadniało podjęte przezeń w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi