Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 244/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 50, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak del Sędzia S.O. Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały "[...]" z dnia "[...]". w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w części dotyczącej zapisu "[...]" w odniesieniu do działki nr "[...]", obręb "[...]"; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. 1) nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Gminy na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 15 października 2008 r. Rada Gminy Milejewo podjęła uchwałę Nr XIX/99/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo.

W dniu 18 listopada 2013r. "[...]" Spółka z o.o. w W. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym oraz w związku z postanowieniami ustawy z dnia 7.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wezwała Radę Gminy Milejewo do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści tej uchwały w zakresie jej § 50 ust 8 pkt 5, określających wysokość zabudowy do maksymalnej wysokości 30m.

W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy Milejewo podjęła uchwałę Nr XXIII/181/2013 w sprawie odrzucenia wezwania Spółki z o.o. "[...]" do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XIX/99/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła "[...]" Spółka z o.o. w Warszawie wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem części uchwały Nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo – w zakresie § 50 ust. 8 pkt 5 – w odniesieniu do działki nr "[...]" oraz o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały z 30 grudnia 2013 r. Nr XXIII/181/2013 w sprawie odrzucenia wezwania Spółki z o.o. "[...]" do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XIX/99/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo.

Zaskarżonym uchwałom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego :

- art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym – poprzez wprowadzenie w uchwale Rady Gminy Milejewo Nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo (dalej mpzp) w § 50 ust. 8 pkt 5 ograniczenia zabudowy poprzez określenie wysokości zabudowy w zakresie niektórych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy ograniczenie to nie jest niczym uzasadnione, a mpzp dopuszcza realizowanie na jego obszarze – w zakresie innych nieruchomości, innego rodzaju inwestycji bez określenia ich górnej wysokości,

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie zapisów mpzp, które całkowicie bez uzasadnienia dyskryminują niektórych przedsiębiorców poprzez zezwolenie na realizację przedsięwzięć oraz nieuzasadnione ograniczenie innych przedsięwzięć jedynie z uwagi na wysokość zabudowy.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, że zawarła umowę najmu z właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości Milejewo, działka nr "[...]", w celu budowy na tym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się miedzy innymi z wieży kratowej o wysokości 60 m. n.p.t. oraz antenami i pozostałymi urządzeniami sterującymi. Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym zobowiązanym do realizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci telefonii komórkowej na terenie całego kraju, co uzasadnia interes prawny spółki do wniesienia skargi, wynikający m.in. z przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (w szczególności art. 4). Nieruchomość, na której spółka planuje wskazaną wyżej inwestycję objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określonym uchwałą Rady Gminy Milejewo Nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo i oznaczona symbolem "P" – tereny projektów produkcyjnych składów. Jednakże mpzp w § 50 ust. 8 pkt 5 stanowi, że dla terenów projektowanych ustala się m.in. wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji, maksimum 15 m do kalenicy, z wyjątkiem obiektów technologicznych wymagających wyższej wysokości, którą należy określić w oparciu o studium krajobrazowe, jednak nie wyższą niż 30 m. Powyższy zapis stanowi ograniczenie dla niektórych obiektów technologicznym, w tym dla planowanej przez skarżącą inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym budowie wieży kratowej o wysokości 60 m n.p.t., co jest uwarunkowane względami technicznymi oraz ukształtowaniem terenu, uniemożliwiającym zrealizowanie inwestycji o wysokości 30 m. W związku z tym niemożliwe jest również uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę i realizację inwestycji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż nie znalazł powodów do zmiany obowiązującego prawa miejscowego, dlatego odrzucił wezwanie spółki do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo. W ocenie organu zapisy planu miejscowego ograniczające zabudowę nie uniemożliwiają budowy obiektów dla telefonii komórkowej przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań technologicznych i poniesieniu adekwatnych nakładów. Zawarta przez spółkę umowa najmu z właścicielem nieruchomości, datowana jest na grudzień 2012r. tj. prawie 4 lata po ostatniej zmianie planu miejscowego. Strona wzywająca znała, lub mogła z łatwością uzyskać pełną informację na temat obowiązujących przepisów i winna przy zawieraniu umów cywilnych brać pod uwagę konieczność ich przestrzegania.

Postanowieniem z dnia 6 maja 2014r. wydanym na rozprawie sąd postanowił przekazać do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę na uchwałę z dnia 30 grudnia 2013 r. Nr XXIII/181/2013 w sprawie odrzucenia wezwania Spółki z o.o. "[...]" do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XIX/99/2008 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo (k.81 akt sprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008r. Rady Gminy Milejewo wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała w części jest sprzeczna z prawem.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej zwanej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez skarżącą dokonane pismem z dnia 18 listopada 2013 r. W kontekście natomiast drugiego z ww. warunków formalnych skutecznego rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy należy wskazać, że - jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. - do wniesienia skargi legitymowany jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz - co istotne – wykaże naruszenie podjętą przez organ uchwałą prawem chronionego interesu skarżącego. Oznacza to, że podmiot wznoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem.

Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych, wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym

W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej spółki, która wykazała, że poprzez kwestionowane przez nią zapisy mpzp uniemożliwia to jej realizację inwestycji, polegającej na budowie na działce nr "[...]" położonej w miejscowości Milejewo, do której posiada tytuł prawny stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z wieży kratowej o wysokości 60 m n.p.t. oraz antenami i pozostałymi urządzeniami sterującymi. Reasumując, udowodniła, że zaskarżona uchwała naruszając prawo w zaskarżonej części, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

Skarżąca wskazała bowiem, iż uchwała Rady Gminy Milejewo z 2008r. w zaskarżonej części narusza art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. 2010, nr 106, poz.675).

W świetle art. 46 ust.1 wskazanej wyżej ustawy w zw. z art. 75 ust. 1 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.03.2013r., I OSK 2236/12, w którym zostało słusznie podniesione, iż skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W ocenie sądu te wszystkie wskazane wyżej warunki są spełnione w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w W. na uchwałę Nr XIX/99/2008 z dnia 15.10.2008r. Rady Gminy Milejewo w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo – w zakresie jej § 50 ust. 8 pkt 5 – w odniesieniu do działki nr "[...]". Spełnione zostały zatem wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi z uwagi na podniesione w niej zarzuty.

Sąd, kontrolując skarżoną uchwałę stwierdził, że rzeczywiście wskazane w skardze zarzuty dotyczące zapisu § 50 ust. 8 pkt 5 uniemożliwiają skarżącej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej są uzasadnione, ponieważ postanowienia te są sprzeczne z prawem. Skoro bowiem z uwagi na ukształtowanie terenu, na przedmiotowej działce, na której mpzp dopuszcza możliwość realizacji tego typu inwestycji wybudowana stacja musi mieć wysokość 60 m n.p.t., aby odpowiadała wymogom technicznym i prawidłowo działała, to niewątpliwie poprzez uchwalenie zakwestionowanych zapisów m.p.z.p. doszło do naruszenia wskazanego przez skarżącą konkretnego przepisu prawa materialnego – tj. art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. 2010, nr 106, poz.675), co czyni skargę uzasadnioną.

Władztwo planistyczne gminy nie uzasadnia zatem wprowadzania takiego ograniczenia w określonych planem warunkach szczegółowych dla inwestycji ( § 50 ust. 8 mpzp z 2008r.) - tj. poprzez ograniczenie wysokości zabudowy do 30 m, skoro § 50 ust. 1 mpzp jasno stanowi, iż : "ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem P na zabudowę produkcyjną i składową z dopuszczeniem stacji bazowej telefonii komórkowej". Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez to, że kwestionowane zapisy mpzp negatywnie wpływają na jej sferę materialnoprawną, i pozbawiają ją konkretnego uprawnienia poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro wymagana w tych warunkach krajobrazowych wysokość wieży kratowej, stanowiącej niezbędny element tego typu inwestycji, musi mieć wysokość 60 m n.p.t. , aby stacja bazowa telefonii komórkowej rzeczywiście spełniała swą rolę inwestycji celu publicznego.

Wskazać ponadto należy, że art. 46 ustawy z dnia 7.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nakłada obowiązek usunięcia w miejscowych planach zapisów uniemożliwiających budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych.

Stanowisko organu w świetle uregulowań ustawy z dnia 7.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie zasługuje na aprobatę.

Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie wskazanym wyżej, Sąd stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził w pkt. 1 wyroku nieważność skarżonej uchwały w części dotyczącej § 50 ust. 8 pkt 5 – w odniesieniu do działki "[...]". O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.