Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1538/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17, art 5 lit a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (Burmistrz) z [...] kwietnia 2020 r. o odmowie przyznania B. R. (Skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

Skarżąca sprawuje opiekę na niepełnosprawnym od urodzenia w stopniu znacznym synem – M. R.. Z orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2014 r. wynika, że syn Skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub innej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku ze sprawowaną opieką wnioskiem z [...] marca 2020 r. Skarżąca, wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2018 r. poz. 2220), powoływanej dalej jako "ustawa".

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Burmistrz, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., utrzymaną w mocy przez Kolegium, decyzją z [...] maja 2020 r., odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki jego przyznania przewidzianej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci przysługiwania jej prawa do emerytury. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby możliwość przyznania tego świadczenia w wymiarze stanowiącym różnicę między wysokością owego świadczenia, a pobierana emeryturę, o co w odwołaniu wnioskowała Skarżąca. Zdaniem Kolegium ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównując niższe świadczenie. Na ocenę sytuacji pobierających emeryturę opiekunów osób niepełnosprawnych nie rzutuje także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, uznający ww. przepis w zakresie, w jakim stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie ww. ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odnosi się on bowiem jedynie do osób, które mają ustalone prawo do renty.

Na decyzję Kolegium Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu zarzucając jej naruszenie art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia ją uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy prawo takie jest wyłączone ale tylko do wysokości emerytury.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, prezentowanej przez Skarżącą, sąd w składzie orzekającym nie podziela.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. prawo do emerytury.

Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę na niepełnosprawnym synem posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organy obu instancji, opierając się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a ustawy przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Także w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą emerytury.

Kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18, czy też cytowany przez Kolegium wyrok WSA we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. IV SA/Wr 105/19).

W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie Skarżąca (jak wynika z treści odwołania) łącząc opiekę nad niepełnosprawnym synem, wożąc go do przedszkola i szkoły w [...] jednocześnie pracowała, podczas gdy inne osoby w takiej samej sytuacji życiowej (posiadające niepełnosprawne dzieci) nigdy nie pracowały. Jeśli zatem jej przejście na emeryturę wiązało się z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co wypełniało podobną funkcję, jak obecne świadczenie pielęgnacyjne, to brak jest powodów, by pod względem wymiaru przyznawanego przez państwo wsparcia, na skutek eliminacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, różnicować jej pozycji w stosunku do osób będących w podobnej sytuacji społecznej, rodzinnej i materialnej, a zwłaszcza takich, które wcześniej nie pracowały. Jak bowiem trafnie zauważał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.".

Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy i o co wnioskowała Skarżąca – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno –rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawemdo emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 K.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a K.p.a., stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym Skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencję oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. ustawy. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania Skarżącej.

Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku poinformowania Skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.