Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 293/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 293/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta P. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P. przy placu C. oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni [...], obecnie stanowiącej część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, na rzecz spadkobierczyni poprzedniej właścicielki – A.K.. Decyzją z [...] nr [...] znak: [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy ww. decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K., wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 682/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia [...] znak: [...] orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ulicy G. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (część działki nr [...] o dawnym numerze [...]) i jednoczenie ustalił obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości 78.100zł, a także zatwierdził podział działki nr [...] i wydzielenie działki nr [...] o powierzchni [...] ha podlegającej zwrotowi.

Od powyższej decyzji odwołania złożyły Województwo M. oraz Gmina Miasto P. kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji o zwrocie nieruchomości i podnosząc, że nieprawidłowo przyjęto, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia poprzez ustalenie, że nie zrealizowano celu jej wywłaszczenia oraz kwestionując ocenę rzeczoznawcy majątkowego co do stwierdzenia, że naniesienia na gruncie i infrastruktura techniczna powstała w związku z realizacją celu wywłaszczenia nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518), dalej powoływanej jako "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania Województwa M. oraz Gminy Miasto P., Wojewoda M. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temuż organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że cel, na realizację którego Skarb Państwa nabył nieruchomość został zrealizowany poprzez wybudowanie dużego obiektu Hali [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej fragment obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zabudowana jest budynkiem Hali [...] oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną. Wokół budynku położony jest szeroki pierścień pieszo – jezdny. Hala sportowa wraz z infrastrukturą techniczną oraz ciągami pieszymi i trawnikami stanowi w całości jeden spójny kompleks. Wojewoda M. wskazał przy tym, że w umowie nabycia nieruchomości z [...] cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego, a wniosek wywłaszczeniowy operował określeniem ośrodka sportowego. W ocenie organu odwoławczego na wywłaszczonej działce znajduje się część hali sportowej wraz z infrastrukturą techniczną i cel wywłaszczenia – obiekt sportowy został zrealizowany, choć wprawdzie nie w terminach określonych w art. 137 u.g.n., bo w latach 2008 – 2010r. Słusznie – zdaniem Wojewody M. – organ I instancji stwierdził, że Hala [...] jako wielofunkcyjna hala sportowo – widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia bowiem rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy.

Następnie organ II instancji wskazał, iż nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został co prawda zrealizowany, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczy niniejsze postępowanie, chociaż powstałej z podziału tej samej dawniej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...] i nr [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zarzut Województwa M. i Prezydenta Miasta P. dotyczący realizacji celu wywłaszczenia jest zasadny, a sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody M. A.K. zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, oraz wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, mimo istnienia podstaw dla wydania decyzji merytorycznej, w szczególności utrzymującej ww. decyzję w mocy z uwagi na oczywisty brak podstaw dla uwzględnienia odwołań i wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta P. z obrotu prawnego;

2. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo istnienia podstaw dla wydania decyzji merytorycznej, w szczególności utrzymującej ww. decyzję w mocy z uwagi na oczywisty brak podstaw dla uwzględnienia odwołań i wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta P. z obrotu prawnego;

3. naruszenie przepisu art. 140 K.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i przyjęcie a priori, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;

4. naruszenie przepisu art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji, która nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

5. naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia – choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. – został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów;

6. naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W motywach rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., Sąd podkreślił, że w związku z tym, iż zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, to organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda M. prawidłowo uznał, iż zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie dokonano nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie przewidywały przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w określonym terminie. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 8 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2004r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004r. Na skutek tej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła wątpliwości interpretacyjne i kwestia ta została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11. Sąd I instancji zaznaczył, że warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W dalszej kolejności Sąd podkreślił, że zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że cel wywłaszczenia powinien być ustalany w powiązaniu z zadaniem, które miało być zrealizowane z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie – wbrew zarzutom skargi – z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, jakie czynności ma wykonać organ I instancji. W tym miejscu Sąd wskazał, że według organu II instancji, należy ustalić, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za faktyczne rozpoczęcie prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Organ II instancji uznał, że dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest zarówno faktyczne, jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji, mające potwierdzenie w stosownych dokumentach.

Dalej Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu II instancji, iż cel, na realizację którego Skarb Państwa nabył nieruchomość został zrealizowany poprzez wybudowanie dużego obiektu Hali [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej fragment obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha zabudowana jest bowiem budynkiem Hali [...] oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną, a wokół budynku położony jest szeroki pierścień pieszo – jezdny.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., Sąd I instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem z uwzględnieniem wykładni prawa, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji w I instancji. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył zasady wyrażonej art. 6 K.p.a., nie można też uznać zarzutu naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia – choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. – został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów. Sąd wyjaśnił, że – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – organy ustaliły, że w miejsce pojęcia "Kombinat sportowy" stosowanego w latach 60 – tych i 70 – tych XX w., obecnie znajduje zastosowanie pojęcie "zespół obiektów sportowych", czy "kompleks sportowy". Ponadto wniosek M. z dnia [...] o wywłaszczenie sąsiedniej nieruchomości (w odniesieniu do której spadkobierczynią byłej współwłaścicielki jest A.K.) przewidzianej na realizację tego samego celu wskazywał w uzasadnieniu, że nieruchomość znajduje się w obrębie terenu, na którym – zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. nr [...] – przewidziana jest budowa ośrodka sportowego. Sąd podał, że organy obu instancji ustaliły, że cel inwestycji nie został zmieniony, bowiem wybudowano obiekt sportowy. Organy obu instancji uznały również, że na nieruchomości został zrealizowany cel publiczny będący celem, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności organ odwoławczy prowadząc postępowanie administracyjne dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób przewidziany w przepisach K.p.a. Jednocześnie – zdaniem Sądu – strona skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ II instancji wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo.

Ponadto Sąd I instancji nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 140 K.p.a., bowiem organ odwoławczy szeroko omówił sprawę, a następnie ją rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że zbadał także czy wskazane przez organ I instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Sąd przypomniał, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 K.p.a. Zdaniem Sądu wojewódzkiego organ nie naruszył wskazanych przepisów.

W wyroku podkreślono ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera wskazanie prawidłowej podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skoro wniosek o zwrot został złożony po zrealizowaniu inwestycji celu publicznego, to zwrot nie może nastąpić mimo, że cel nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie obecnej nieruchomości sąsiedniej, chociaż tej samej dawnej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...] i nr [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. Sąd I instancji zaznaczył, że w ww. wyroku nie podzielono poglądu opartego na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., określającym terminy realizacji inwestycji, tj. rozpoczęcia przed upływem 7 lat i zakończenia przed upływem 10 lat od wywłaszczenia, lecz opowiedziano się za poglądem opierającym się na wykładni prokonstytucyjnej przepisów u.g.n., bowiem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd I instancji podkreślił odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w ww. wyroku, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym, jeśli cel został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z ustaleniem organu odwoławczego wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2011r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Strona natomiast nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem na niej inwestycji celu publicznego wspomnianego w umowie nabycia nieruchomości, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Podsumowując Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego przez organ odwoławczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ ten wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Zdaniem Sądu I instancji wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła A.K., zaskarżając rozstrzygnięcie w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", podniosła zarzut:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

2) przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody M. narusza prawo;

3) przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody M. narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił;

4) przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo nieistnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody M. narusza prawo;

5) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. mające wpływ na wynik sprawy;

6) przepisu art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 2) P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przyjął a priori, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 u.g.n. ani też po upływie tych terminów;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

1. przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż:

a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia – zgodnie z przyjętą w u.g.n. definicją;

b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 137 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 137 pkt 2 u.g.n.; podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów.

Z powyższych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Województwo M. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zaskarżonym wyrokiem oddalona została skarga na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten statuując wyjątkową podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w toku postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji oddalając skargę wniesioną na kasacyjną decyzję organu odwoławczego akceptuje poprawność zastosowania powyższego przepisu w toku postępowania administracyjnego. Przy czym przepis ten stanowi wyłączną podstawę rozstrzygnięcia kwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji skarga kasacyjna wniesiona od wyroku kontrolującego decyzję kasacyjną organu odwoławczego winna przede wszystkim zarzucać wadliwość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., którym – w realiach niniejszej sprawy – był art. 151 P.p.s.a.

Analizując skargę kasacyjna wniesioną w niniejszej sprawie wypada skonstatować, iż nie zawiera ona zarzutu wadliwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uniemożliwiona została ocena prawidłowości zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Skoro do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną zarzutów skierowanych wobec podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uznać wypada za wadliwie skonstruowaną, a w konsekwencji bezzasadną.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wpływa na stabilność zaskarżonego wyroku tylko wówczas gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej zaś doniosłości pozbawione są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). W realiach niniejszej sprawy nie budzi natomiast jakichkolwiek wątpliwości, iż podstawę tą stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., o czym Sąd I instancji wyraźnie wskazał, przywołując w uzasadnieniu wyroku co najmniej kilkanaście razy przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jak i art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, ale ani w petitum skargi, ani też w jej motywach, zarzucanej wadliwości nie łączy z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto wypada wskazać, iż zarzut naruszenia przepisów wynikowych nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1311/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Spośród zarzutów naruszenia przepisów postępowania warunek ten spełnia jedynie ten łączący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. z przepisami tyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony, bowiem Sąd I instancji zaprezentował wewnętrznie sprzeczną ocenę postępowania wyjaśniającego podając, iż "(...) organ II instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością" (str. 11 uzasadnienia), a jednocześnie wskazując, że "(...) rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadała kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (str. 15 uzasadnienia). W sposób oczywisty deprecjonuje to ocenę dowodów zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku i tym samym podważa stanowisko Sądu I instancji przesądzające o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na terenie działek objętych wnioskiem zwrotowym. Tym bardziej, że ocena ta nie odwołuje się do konkretnych dowodów przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, a nadto została sformułowana podczas kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., przewidującej co najmniej istotne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego. Tak więc została dokonana z pogwałceniem art. 80 K.p.a. zakładającym, iż udowodnienie określonej okoliczności następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Pomimo powyższego krytycznego stanowiska, wskazującego na wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, należy wskazać, iż wadliwość ta – nie odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonego wyroku i jednocześnie wobec niezakwestionowania skargą kasacyjną art. 138 § 2 K.p.a. – stanowi jedynie element wadliwego uzasadnienia wyroku, o którym mowa w art. 184 P.p.s.a. Tym samym nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Bezzasadny jest z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. powiązany z wadliwością zastosowania prawa materialnego – art. 137 pkt 1 i 2 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zarzut tak postawiony nie może odnieść spodziewanego rezultatu bowiem kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, mając wyłącznie procesowy charakter, nie rozstrzygała istoty sprawy i nie opierała się na przepisach prawa materialnego. Jakkolwiek Sąd I instancji sformułował określone oceny norm prawa materialnego, o czym będzie jeszcze mowa poniżej, to przepisy te – wobec oparcia kontrolowanej decyzji na art. 138 § 2 K.p.a. – nie mogły stanowić elementu podstawy tegoż rozstrzygnięcia.

Natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych dla swej skuteczności wymaga wykazania, że Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2929/14; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016r. sygn. akt II GSK 2340/14; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2042/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Do takich zaś argumentów skarżąca kasacyjnie nie odwoływała się wskazując jedynie na naruszenie prawa wskutek oddalenia skargi. To zaś przesądza o bezzasadności powyższego zarzutu.

Jak już była o tym mowa, kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja kasacyjna miała charakter wyłącznie procesowy. Przyczyną jej wydania była procesowa wadliwość decyzji organu I instancji i konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to w istocie, że sprawa znajduje się nadal na wstępnym etapie, bowiem postępowanie wyjaśniające wymaga co najmniej istotnego uzupełnienia. Natomiast subsumpcja przepisów prawa materialnego do prawidłowo ustalonego i wszechstronnie ocenionego stanu faktycznego, a więc stosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., jest działaniem następującym dopiero po dokonaniu ustaleń faktycznych w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym – co do zasady – należałoby uznać, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego postawiony został co najmniej przedwcześnie.

Należy jednak mieć na względnie – na co zasadnie wskazuje skarżąca kasacyjnie – że Sąd I instancji pomimo procesowego charakteru kontrolowanego rozstrzygnięcia, a nawet niepomny na treść wydanego wyroku sformułował pogląd odnoszący się do oceny prawa materialnego wskazując, iż zwrot nieruchomości nie może nastąpić mimo, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Powyższe wskazuje na chaotyczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym formułowana są ocena tych norm prawa materialnego, które dopiero ewentualnie mogą mieć zastosowanie w sprawie i jednocześnie potwierdzana jest zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Jakkolwiek powyższe zapatrywanie w zakresie rozumienia przepisu art. 137 u.g.n. bazuje na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. poz. 376) i zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do działki wydzielonej z tej samej działki co działka objęta żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2014r. sygn. akt I OSK 36/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak wypada pozostać na stanowisku, iż formułowanie ocen interpretacyjnych wobec norm prawa materialnego możliwe jest nie ad hoc lecz wyłącznie w procesie subsumpcji pod prawidłowo ustalone i należycie ocenione okoliczności faktyczne sprawy. Uznanie przez Sąd I instancji wadliwości dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uniemożliwiało formułowanie konkretnych poglądów co do wykładni norm prawa materialnego mogących dopiero ewentualnie stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016r. sygn. akt I OSK 3165/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wobec przedwczesności wyrażonego powyżej zapatrywania należało potwierdzić zasadność zarzutu kasacyjnego sformułowanego na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Pomimo krytycznego stanowiska wobec zaskarżonego wyroku także i w tym zakresie, należy podnieść, iż przedwczesność dokonanej wykładni norm prawa materialnego stanowi jedynie element wadliwego uzasadnienia wyroku, o którym mowa w art. 184 P.p.s.a., a tym samym nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna zawarta w niniejszym uzasadnieniu wyroku jest wiążąca (art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.).