Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 152/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. O. i D.O. na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy, działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę nr [[...]] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. skarżący D. O. i J. O. wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [[...]] Rady Gminy, które wpłynęło do organu w dniu 9 lipca 2013 r. Rada Gminy podejmując w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę nr [[...]], swoimi postanowieniami objęła działkę nr [[...]]. Skarżący jako właściciele działki nr [[...]] zakwestionowali przedmiotową uchwałę z powodu przeznaczenia należącej do nich nieruchomości jako terenu zieleni ekologiczno - krajobrazowej, oznaczonej w planie symbolem C002, a nie jak wnioskowali pod teren zabudowy letniskowej. Pozbawia ich to możliwości legalizacji domku letniskowego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Wskazali, że nieruchomość została nabyta przez skarżących w 2003 r., zaś w 1988 r. poprzedni właściciel nieruchomości – A. S., rozbudował istniejącą na działce zabudowę rolniczą, w wyniku czego został postawiony budynek letniskowy (35 m²) z budynkiem gospodarczym (18 m²). Budynek został naniesiony na wyrysach z urzędowej ewidencji gruntów, jak również na mapach do celów informacyjnych Wydziału Geodezji w K. oraz od 1988 r. Urząd Gminy naliczał od budynku - jako budynku letniskowego - podatek od nieruchomości. Pomimo tego poprzedni właściciel nieruchomości, a następnie skarżący nie mogli zalegalizować budynku, bowiem Rada Gminy nie uchwaliła planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego K. W roku 2005 weszło w życie rozporządzenie nr [[...]] Wojewody z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. [[...]]), które wprowadziło zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Rozporządzenie zostało uchylone przez uchwałę nr [[...]] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. [[...]]), która powtórzyła wskazany zakaz, obowiązujący również dla wsi K.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2013 r. poinformowano skarżących, że wezwanie zostało przekazane do analizy prawnej i będzie ono rozpatrywane na sesji Rady Gminy na przełomie września i października.

Skargę na powyższą uchwałę D. O. i J. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 30 września 2013 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

W skardze wskazali na naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzone w przedmiotowej sprawie nie uwzględniło wbrew obowiązkowi ustawowemu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, całkowicie pomijając aspekt istniejącej zabudowy na działce należącej do skarżących i przedstawionych okoliczności powstania tej zabudowy, a powyższe rażące uchybienie zostało powtórzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K.;

2) art. 11 i 12 oraz 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące wymiany informacji z obywatelami oraz sposobu rozstrzygnięcia uwag na etapie tworzenia studium oraz planu zagospodarowania, bowiem organy gminy nie tylko nie uwzględniały wniosków składanych przez skarżących, ale całkowicie je ignorowały, zupełnie się do nich nie ustosunkowując i nie odpowiadając (poza krótkim ustosunkowaniem po uchwaleniu zaskarżonej uchwały);

3) art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo że nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, został wykonany przy użyciu mapy w skali 1:2000 i 1:5000 (pomimo tego, że ustawa wymaga mapy w skali 1:1000, a szczególnie uzasadnionych wypadkach - w skali 1:500 lub 1:2000).

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy Wójt Gminy wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako przedwczesnej, gdyż została złożona przed doręczeniem skarżącym zawiadomienia o treści uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie.

Natomiast wnosząc o oddalenie skargi organ wskazał, że uwagi do projektu planu zostały przyjęte przez Wójta Gminy i uwzględnione przez zespół projektujący, o ile nie kolidowały z obowiązującymi uzgodnieniami organów. Na wniosek wójta w projekcie planu adaptowano istniejącą zabudowę rekreacyjną w rejonie jeziora D. jako tereny zabudowy turystycznej - zabudowa letniskowa indywidualna. Jednakże Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu planu z powodu legalizacji zabudowy i funkcji letniskowej w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora D., w tym obiektów i działki nr [[...]] należącej do skarżących. Teren ten usytuowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [[...]] oraz obszaru Natura 2000 "[[...]]" i obowiązują tu zakazy i ograniczenia wprowadzone uchwałą nr [[...]] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Zgodnie z § 5 ust. 8 tej uchwały, na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w § 1 ust. 1, wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W § 7 ust. 3 wskazano, że zakazy, o których mowa w § 5 ust. 8 oraz § 6, nie dotyczą: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód, (... ); 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Wójt wyjaśnił, że linię brzegu jeziora wyznacza granica ewidencyjna lub kontur użytku na mapie ewidencyjnej i od tak wyznaczonej linii brzegu odmierza się 100 m strefę ochronną jeziora. W przypadku gdy linia brzegu nie pokrywa się z granicą ewidencyjną działki wyznacza się ją zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za granicę jeziora D. przyjęto granicę ewidencyjną działki stanowiącej jezioro D. i w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora obowiązuje zakaz zabudowy. Zatem zespół autorski planu musiał przyjąć rozwiązanie akceptowane przez organ uzgadniający i zgodnie ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartym w postanowieniu z dnia 31 lipca 2012 r. wprowadzono tu tereny zieleni ekologiczno - krajobrazowej. Możliwość adaptacji istniejącej lub projektowanej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegu jeziora dopuszczona została pod warunkiem ujęcia jej w innych, wcześniej wykonanych opracowaniach planistycznych lub posiadającej pozwolenie na budowę. W przypadku działki nr [[...]] takie ustalenia nie występują. Żadne opracowania planistyczne nie wskazywały działki skarżących jako terenu przeznaczonego pod zabudowę, obiekt istniejący na tej działce nie posiada również pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił również, że na sesji która odbyła się w dniu 24 września 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [[...]], którą odmówiła uznania za zasadne wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [[...]] z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. O treści rozstrzygnięcia Przewodniczący Rady Gminy poinformował skarżących pismem z dnia 30 września 2013 r., odebranym w dniu 7 października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 807/13, odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 559/14 uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar obrębu geodezyjnego wsi K. Kwestionowane postanowienia uchwały przewidują dla działki nr [[...]], objętej kartą terenu nr C002, przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZK - "tereny zieleni ekologiczno - krajobrazowej". Z części opisowej planu wynika również położenie wskazanej nieruchomości w strefie C, obejmującej obszary zaliczone do różnych form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Działka skarżących - nr [[...]] -objęta w planie kartą terenu nr C002, leży w Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w Otulinie [[...]] Parku Krajobrazowego. W konsekwencji ustalenia tego położenia trzeba zwrócić uwagę, że na wskazanym terenie obowiązuje, z mocy uchwały Nr [[...]] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. [[...]]), zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Podstawę wniesienia niniejszej skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd uznał, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego im prawa własności. Jak wynika bowiem z niespornych okoliczności sprawy, skarżący są właścicielami nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [[...]], położoną w miejscowości K., objętą postanowieniami zaskarżonej uchwały w sposób, który ogranicza ich prawo własności, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy.

Zgodnie z art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, poprzedzoną wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3 poz. 60). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OKS 559/14, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że przedmiotowa skarga złożona została w ustawowym terminie. Rozpoczęcie biegu 30-dniowego terminu do wniesienia skargi nastąpiło w dniu 4 września 2013 r., to jest w dniu doręczenia skarżącym pisma z dnia 29 sierpnia 2013 r., w którym rada gminy poinformowała o terminie rozpoznania ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dając tym samym wyraz braku uwzględnienia wezwania w terminie 60 dni od jego złożenia. W konsekwencji należało przyjąć, że skarga wniesiona w dniu 2 października 2013 r. została złożona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na opisaną uchwałę Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione, skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono w terminie, o którym mowa wyżej. Żądanie odrzucenia skargi jest zatem bezzasadne.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wobec przyjęcia przez sąd zarówno spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi jak i naruszenia interesu prawnego skarżących, ma ocena, czy gmina procedując przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszyła uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne.

Do obowiązków gmin należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy oznacza powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli możliwość przeznaczania terenu pod określone funkcje. Przy czym swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Gmina jest przy tym ograniczona obowiązującym prawem, a także zakazem nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym w konstytucyjnie chronione prawo własności. Realizacja zadań ogólnospołecznych niejednokrotnie wymaga jednak ograniczenia prawa własności jednostek, gdyż danie pierwszeństwa temu prawu mogłoby uniemożliwić realizację tych zadań. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym i zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP może być ograniczona ustawowo w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Jeżeli zatem rada gminy ogranicza sposób wykonywania prawa własności przez ustanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji RP. Ważne jest też, aby w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wyważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego, wymagającego ograniczenia. Badając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę sąd ocenia, że organ uchwałodawczy dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidulanego.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że działka należąca do skarżących znajduje się na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody. Teren ten położony jest bowiem w Obszarze Chronionego Krajobrazu [[...]], do którego zaliczyła je uchwała Nr [[...]] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627), w brzmieniu obowiązującym z daty podjęcia wskazanej uchwały, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.

W toku procedury planistycznej organ uchwałodawczy gminy zobowiązany był do uwzględniania postanowień uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. W planowaniu przestrzennym już na etapie sporządzania i uchwalania studium, zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uwzględnia się uwarunkowania wynikające m.in. z wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Poprzez związanie postanowieniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., uwarunkowania te są aktualne również na etapie uchwalania planu miejscowego. Wobec tego uznać należało, że wymogi ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, w planowaniu przestrzennym uzasadniały wprowadzenie zakazu zabudowy w tak oznaczonym otoczeniu jeziora. Prawidłowość zajętego stanowiska potwierdza również chronologia procedury uzgodnieniowej przeprowadzonej zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 6 lit. b tired drugi u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W pierwszej fazie uzgodnień Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu przedmiotowego planu miejscowego w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu, z uwagi na niezgodność jego ustaleń z przepisami uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim oraz wątpliwości co do legalizowania samowolnie zrealizowanych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów Jeziora K., Jeziora D. oraz rzeki D. z C. Ze względu na charakter prawny uzgodnienia uregulowanego w przepisach art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), które jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, które rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym, brak takiego pozytywnego uzgodnienia w przedmiotowej sprawie planistycznej praktycznie uniemożliwił uchwalenie planu dopuszczającego zabudowę letniskową w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej m.in. Jeziora D., nad którym zlokalizowana jest działka skarżących. W tej sytuacji jedynie plan wyłączający możliwość zabudowy na wskazanym obszarze mógł spotkać się z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co też nastąpiło w postanowieniu tego organu z dnia 31 lipca 2012 r.

W kontrolowanej uchwale o planie zatem, zgodnie ze wskazanym uzgodnieniem, w karcie terenu C002 w punkcie 13, określając sposób zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych, wskazano na ich położenie w Obszarze Chronionego Krajobrazu [[...]], odsyłając tym samym do regulacji uchwały Sejmiku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Wobec tego, do terenu działki stanowiącej własność skarżących zastosowanie znalazła dyspozycja § 5 pkt 8 wskazanej uchwały stanowiąca, że na obszarach chronionego krajobrazu w niej wymienionych wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten, z mocy przepisu § 7 ust. 3 pkt 5 uchwały, nie dotyczy istniejących, obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno -krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Przepis § 9 uchwały sejmiku stanowi nadto, że uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały.

Wskazane wyżej wyjątki nie mają zastosowania do działki skarżących, bowiem obiekt budowlany wzniesiony na działce nr [[...]] jest wynikiem samowoli budowlanej. Nie istnieje jakikolwiek akt administracyjny indywidualny, taki jak decyzja o pozwoleniu na budowę, która byłaby podstawą wzniesienia obiektów budowlanych na działce skarżących. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, nie można było naruszyć ich praw nabytych, bowiem nie nabyli praw, które mogą korzystać z ochrony prawnej. Uwagi skarżących składane w toku procedury planistycznej zmierzały w istocie do legalizacji istniejącej samowoli budowlanej poprzez wprowadzenie zmian w zapisach projektu planu zgodnych z ich oczekiwaniami. W tej sytuacji dopuszczenie zabudowy na terenie obszaru chronionego krajobrazu doprowadziłoby do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody i uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Zgodzić należy się ze skarżącymi, że w toku prac planistycznych uwzględniać trzeba dotychczasowe przeznaczenie terenu bądź zagospodarowanie. Przy czym podkreślenia wymaga, że odnosi się to do zagospodarowania legalnego, dokonanego w przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego trybie, a nie do zagospodarowania samowolnego, z którym mamy do czynienia na działce skarżących. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 10 u.p.z.p. nie jest zasadny, również z tego powodu, że w toku kontroli uchwalonego planu nie można skutecznie zarzucać nieprawidłowości w odniesieniu do studium, które w tej sprawie znajduje się poza kognicją sądu.

Studium pozostaje w kręgu zainteresowania sądu w przedmiotowej sprawie jedynie w zakresie zgodności jego postanowień z zapisami kontrolowanego planu. Z obowiązującego w dniu podejmowania kontrolowanej uchwały o planie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 23 czerwca 2004 r., wynika, że w jego postanowieniach uwzględniono uwarunkowania przyrodnicze wynikające z faktu położenia części terenów gminnych w granicach m.in. [[...]] Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu [[...]]. Ustalając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy uchwałodawca podzielił obszar gminy na cztery strefy funkcjonalne: strefa A – trzon usługowo-mieszkaniowo-produkcyjny, strefa B – obszar rozwoju zabudowy, strefa C – obszar ograniczonego rozwoju z przewagą funkcji turystyczno – rekreacyjnej oraz strefa K – korytarza rekreacyjnego wzdłuż rzeki W. Strefę C opisano jako obszar gminy zlokalizowany w granicach różnych form ochrony przyrody, a poza strefą A, wobec czego pokrywa się ona z obszarem, w którym położona jest nieruchomość skarżących. W strefie tej gmina docelowo zadecydowała o niewspieraniu rozwoju zabudowy innej, niż związanej z funkcją obsługi turystyki. Dopuszczono w niej zabudowę mieszkaniowo-usługową jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących wsi. Nowa zabudowa rekreacyjna lub mieszkaniowa winna być realizowana jedynie w skupiskach od 5 do 20 domów i w odległościach nie mniejszych od innego skupiska niż 1,5 m. Przy czym wskazuje się w studium, że są to wartości zalecane, a docelowe wartości powinny być zapisane w stosownej uchwale rady gminy w tej sprawie. Wskazuje się też, że jest to teren o małej możliwości przekwalifikowania gruntów rolnych na nierolne oraz dużej ilości zalecanych dolesień (s. 135 Studium). W rozdziale II dotyczącym kierunków zamian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenia terenu, w punkcie 2 zatytułowanym "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" postanowiono, że w strefie C należy bezwzględnie dążyć do uzupełnienia oraz rozbudowy układów zieleni leśnej, a rozwój nowej zabudowy powinien być bezwzględnie wyznaczany w pierwszej kolejności jako uzupełnienie już zabudowanych terenów. Jako politykę rozwoju przestrzennego gmina, poprzez ograniczenie rozbudowy komunalnych elementów infrastruktury technicznej, powinna deklarować brak wsparcia dla rozwoju nowych terenów zabudowanych w tej strefie oraz wsparcie dla procesów związanych z ochroną środowiska przyrodniczego (s. 138 Studium). Z tego wynika, że głównym założeniem Studium w strefie C jest ochrona istniejących walorów przyrodniczych i ograniczenie zabudowy mieszkaniowej.

Podkreślić należy, że plan jest narzędziem do realizacji celów określonych w studium. Jako akt prawa miejscowego plan miejscowy, w przeciwieństwie do postanowień studium, winien posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Wobec tego "zgodność" planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu - sprzeciwia się temu przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy. Tak więc studium to określenie polityki przestrzennej gminy, a plan miejscowy to akt uszczegóławiający przeznaczenie terenu i sposób zabudowy. Zgodność planu ze studium polega więc na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej zawartej w studium (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 4/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według sądu w przedmiotowej sprawie niezgodność postanowień zaskarżonego planu z obowiązującym studium, oceniania według wyżej opisanych zasad, nie ma miejsca. Realizując zapisy studium uchwałodawca przewidział obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżących, objęty kartą terenu nr C002, pod tereny zieleni ekologiczno – krajobrazowej, stanowiącej w rozumieniu planu drobne, naturalne zbiorniki wodne i cieki wraz z zielenią, tereny podmokłe, naturalne zadrzewienia i zakrzewienia pełniące funkcje krajobrazowe. Wyłączył przy tym możliwość zabudowy tych terenów poprzez odwołanie się do ogólnych zasad ochrony środowiska i przyrody sprecyzowanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym w planie w pełni zrealizowano wyznaczone w Studium kierunki rozwoju terenów objętych różnymi formami ochrony przyrody. Przy czym podkreślić należy, że uwzględniono dotychczasowe legalne zagospodarowanie terenu ustalając w § 6 uchwały o planie, że istniejące w obszarze planu przeznaczonym pod zabudowę letniskową budynki mieszkalne powstałe na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę uznaje się za zgodne z planem. To postanowienie uchwały właśnie realizuje ochronę praw nabytych, ale sytuacja ta nie odnosi się do skarżących, których zabudowa na działce nie ma cechy legalności.

Odnosząc się zatem do zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącym prawa własności należy wskazać, że plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele zgodne z ochroną innych dóbr, w tym przypadku z ochroną przyrody jako elementu ochrony środowiska. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu, nie oznacza, że kwestionowane postanowienia uchwały są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP.

Ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących poprzez wyłączenie prawa do zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora znajdującego się w obszarze chronionego krajobrazu nie jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i równości wobec prawa.

Według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Uchwałodawca kierując się celami wyznaczonymi w Studium oraz stanowiskiem organu ochrony przyrody (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), wyrażonym w postanowieniu z dnia 18 listopada 2011 r., wyważył interes właścicieli m.in. działki nr [[...]] oraz interes publiczny wyrażający się w ochronie przyrody jako części środowiska i przyznał mu prymat wyłączając możliwość zabudowy letniskowej w strefie 100 m od linii brzegowej jeziora na terenie objętym jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.

Z kolei art. 32 Konstytucji RP normuje zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02 wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55). Ustalenia planu w sposób przejrzysty i w pełni uzasadniony zróżnicowały sytuację podmiotów dysponujących obiektami budowlanymi legalnymi i wzniesionymi samowolnie, pozbawiając tych, którzy byli właścicielami zabudowy samowolnej możliwości legalizacji zabudowy letniskowej znajdującej się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora. Nie budzi żadnych zastrzeżeń sposób zróżnicowania sytuacji prawnych wskazanych podmiotów, które różnią się cechą relewantną.

Postanowienia planu ograniczające możliwości korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z oczekiwaniami jej właściciela, którym musi się on podporządkować wbrew swojej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych przez art. 140 k.c. Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w powiązaniu z wymienionymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżących, a tym samym narusza ich interes prawny, co daje skarżącym legitymację do kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, niemniej ograniczenie to w przedmiotowej sprawie mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo.

Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem jak to już wyżej zaznaczono własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle przedstawionych rozważań nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W rozpoznawanej sprawie gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego miała uprawnienie do takiego ukształtowania postanowień planu zagospodarowania, które w kontrolowanym zakresie szczególną ochroną otoczyły obszary o wyjątkowych walorach przyrodniczo – krajobrazowych kosztem uszczuplenia uprawnień skarżących wynikających z własności działki nr [[...]]. Uczyniła to, według sądu, z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, stosując ograniczenia prawa adekwatne do wymogów ochrony przyrody.

Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia i odniesienia się do uwag do planu składanych przez skarżących w toku prac planistycznych stwierdzić należy, że dokumentacja planistyczna tych zarzutów nie potwierdza. Uwagi skarżących złożone w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. zostały rozstrzygnięte, o czym poinformował wójt gminy w piśmie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Wynika z niego, że uwagi te nie zostały uwzględnione z powodów, które szeroko uzasadniono. Zgodnie z wymogami art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy wraz z głosowaniem nad projektem planu rozstrzygnęła również uwagi do niego zgłoszone. Potwierdza to załącznik nr 2 do uchwały o planie, obejmujący rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, w tym uwag skarżących nieuwzględnionych w pkt 4. W takiej sytuacji zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Brak uwzględnienia uwag skarżących zgodnie z ich oczekiwaniami nie może być traktowane jako brak ich rozpatrzenia.

Wbrew twierdzeniom skarżących mapa planu obejmująca działkę skarżących sporządzona została we właściwej skali wymaganej przez przepis art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Potwierdza to skala 1:2000 przyjęta dla wszystkich sekcji map obejmujących całą strefę C, w tym kartę terenu nr C002 z działką nr [[...]] (zob. Arkusz 1A.3, załącznik graficzny do uchwały). Natomiast załączniki graficzne oznaczone 1B.1, 1B.2, 1B.3, sporządzone w skali 1:5000, a więc dopuszczonej także w u.p.z.p., obejmują wyłącznie tereny zalesione.

Sąd ocenia zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują, w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżących, na nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.