Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1828/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust.4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. M.Ś., działającego pod firmą [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r., [...] wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora [...] odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]obręb [...] m. [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Drogę krajową nr [...] na tym odcinku zarządzeniem GDDKiA nr [...]z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych zaliczona do dróg głównych (klasa G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Drogę krajową nr [...] zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] grudnia 2009 r. zaliczono do dróg głównych, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia "należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas".

Ustawodawca ograniczył dostępność drogi klasy G ze względu na funkcję drogi tranzytowej. W licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazano, iż gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy danej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter drogi tranzytowej, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (wyrok NSA z dnia 10 marca 2003r., sygn.. akt II SA 1118/01 - wyrok WSA w W-wie z 21 marca 2003r., sygn.. akt II SA 3894/01). Jednocześnie § 9 ust. 1 pkt. 4 nakazuje zarządcy drogi klasy G badać alternatywne sposoby obsługi komunikacyjnej w stosunku do wnioskowanego zjazdu z tej drogi. Zgodnie z orzecznictwem nawet w przypadku, gdy nieruchomość nie przylega do żadnej drogi klasy D lub L, a jedynie do drogi krajowej, zezwolenie na lokalizację zjazdu może być udzielone tylko w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu, a jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o brak jakiegokolwiek dojazdu (wyrok NSA z 3 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2438/2000 ).

Organ wskazał, że działka nr [...] ma już zapewniony dojazd za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...], posiadającej zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...]. Na działce [...]ustanowiona jest już służebność gruntowa przechodu i przejazdu na rzecz właściciela działki nr [...].

Wskazana obsługa komunikacyjna stanowi dostęp do drogi publicznej w rozumieniu prawa, tj. jest zgodna z art. 2 pkt. 14 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016r., poz. 778 ze zm.) i art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147). Na gruncie tych ustaw przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do drogi, ale również pośredni przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku oznaczałoby naruszenie ww. wymogu związanego z klasą drogi, powodujące wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zwłaszcza, że na tym odcinku jest ono duże 9507 poj./dobę (SDR 2015 r.) oraz fakt, iż w niedalekiej odległości od zjazdu znajduje się łuk poziomy.

Zarządca wyjaśnił, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w korzystaniu z własności.

Stanowisko organu podyktowane zostało względami bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Każdy zjazd stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności.

Wyważając słuszny interes w sprawie organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył NSA w wyroku z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Zarządca drogi słusznie przyjął, iż ww. działka ma zapewniony dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, po działce nr [...]. Droga wewnętrzna ma urządzony zjazd publiczny z ww. drogi krajowej i zgodnie z KW nr [...] ustanowiono na niej służebność gruntową przechodu i przejazdu na rzecz właściciela działki nr [...], tj. strony postępowania. Działka ta została podzielona na działki nr [...] , jednak zmiana ta nie została w niej na dzień wydania rozstrzygnięcia ujęta.

Co do wpływu planowanego zjazdu publicznego na parametry techniczne drogi oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ wyjaśnił, że budowa musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi, co wynika bezpośrednio z wyroku NSA z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.). Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

Z graniczenia nieruchomości z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu poprzez bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Stan faktyczny i prawny sprawy jednoznacznie wskazuje na możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej tej nieruchomości poprzez sieć dróg publicznych bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr[...], a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego użytkowników tej drogi.

Organ wskazał, iż zjazd zgodnie z propozycją strony usytuowany byłby w km ok. 59+150 i byłby kolejnym, obok już istniejących zjazdów, których liczba od km 58+010 do km 60+152 wynosi 64, co stwarzałoby dodatkowy potencjalny punkt kolizji. W wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764 NSA podkreślono, iż cyt. ,,każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe" oraz "oczywiste jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym".

Jednocześnie włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze, i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowienia zjazdu. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane decyzją zarządcy drogi.

Nadto, na omawianym odcinku natężenie ruchu drogowego wg Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. jest wysokie i wynosi aż 9507 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, gdzie w roku 2010 wynosiło 6254 poj./dobę (wzrost natężenia ruchu o ok. 52 %).

Tak duży potok pojazdów na ww. drodze krajowej wymusza na zarządcy ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne drogi krajowej klasy G. Zgodnie m.in. z wyrokiem WSA w Warszawie z 19 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/14, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na (...) budowę zjazdu lub jego przebudowę (...). Ratio legis tego przepisu (art. 29 u.p.r.d.) polega bowiem na zapewnieniu skutecznej realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Przepisy art. 29 u.p.r.d. wprowadzają bowiem ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Prymat bezpieczeństwa ruchu nad swoboda wykonywania prawa własności gruntu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności opisaną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (podobnie wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, LEX nr 745213)."

Organ podkreślił, iż droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero potem "lokalną".

Wpływ na negatywne rozstrzygnięcie ma również liczba zdarzeń drogowych na odcinku ww. drogi tj. od km 58+195 do km 60 + 195. W okresie od 2012 r. do 2016 r. miało miejsce 5 wypadków drogowych i 32 kolizje drogowe, w których 7 osób zostało rannych.

Powyższe determinuje organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie ww. zdarzeń do minimum. Działania te są zgodnie z przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego [...], który stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że: ,,ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Program na lata 2013-2020 kontynuuje dalekosiężną europejską politykę określaną jako "Wizja Zero". Wychodząc m.in. z założenia, że ludzkie życie i zdrowie jest ważniejsze od prawa do przemieszczania się i innych celów systemu transportu drogowego. "Wizja Zero" stanowi, że "system transportu drogowego ma zapewnić realizację prawa człowieka do przemieszczania się, ale odbywać się to powinno w sposób bezpieczny." Przy tym zgodnie z zapisami [...] zarządca dróg krajowych współpracuje w linii poziomej z Instytucją Wiodącą Programu, tj. Krajową Radą Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w związku z czym ciąży na nim szczególny obowiązek dbania o szeroko rozumiane bezpieczeństwo na drogach publicznych będących w jego zarządzie.

Ponadto, zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W omawianej sprawie organ ustalił że zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oznakowania poziomego: linia segregacyjna podwójnie ciągła (P-4), stosowana w celu rozdzielenia pasów ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze oraz linia krawędziowa ciągła (P-7b) oznaczająca zakaz wjazdu na pobocze kierującemu pojazdem samochodowym. Taka organizacja ruchu,nie pozwala na zjeżdżanie, omijanie lub wyprzedzanie pojazdów, które korzystały by ze zjazdu publicznego do działki nr [...].

Argumentacja strony dotycząca sfery ekonomicznej prowadzonej stacji paliw oraz pełnienia przez nią funkcji obiektu obsługi uczestników ruchu drogowego, zdaniem organu, jest chybiona i nie może stanowić podstawy do wydania zezwolenia. Zebrany materiał w sprawie, specjalistyczna wiedza organu oraz przytoczone na potwierdzenie powyższego orzecznictwo, stanowi uzasadnioną podstawę do odmowy zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego. Organ przywołał konkretne dane i na ich podstawie stwierdził, zgodnie z ww. przepisami że interes publiczny traktowany jako zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym stanowi prymat nad interesem strony, którym jest zaspokojenie potrzeb ekonomicznych jednostki.

GDDKiA wydał decyzję mając na uwadze artykuł 7 k.p.a. Wyważył oba te interesy, dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stąd zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, zwłaszcza, że indywidualny interes strony jest w zaspokojony poprzez obsługę za pośrednictwem działki nr [...] (drogi wewnętrznej), na której została ustalona służebność przejazdu dla działki [...].

Ponadto w świetle art. 140 Kc prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy - wyrok z 14 kwietnia 2003 r., II SA 3119/01 (niepubl.).

Skargę na powyższą decyzję złożył [...] sp. z o.o. (utworzona z dniem [...] lipca 2017r.w wyniku przekształcenia dotychczasowej firmy) i wniósł o jej uchylenie ze względu na rażące naruszenie prawa i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów kpa a w szczególności art. 9 i art. 10 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zarzuconych w odwołaniu, pominięcie istotnych dowodów a także naruszenie przepisów wskazanych w skardze.

W zaskarżonej decyzji organ w większej części powiela argumentację organu pierwszej instancji.

W celu umotywowania wniosku wykonano koncepcji zjazdu, który spełniać będzie wszelkie wymagania techniczne, jaki narzucają obowiązujące przepisy techniczne, w tym Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 78 w zw. z § 113). Zaprojektowany zjazd posiada szerokość jezdni nie mniejszą niż 3,5 m, nawierzchnię twardą oraz odpowiednie wyokrąglenia przecięcia krawędzi zjazdu i drogi. Szerokość zjazdu nie jest większa niż szerokość jezdni na drodze publicznej, do której zjazd jest włączony. Pochylenie podłużne zjazdu powinno zapewnić właściwy poziom bezpieczeństwa, a mianowicie na długości 7 m od krawędzi korony drogi jest ono nie większe niż 5% a na dalszym odcinku nie większe niż 12%.

Warunki techniczne dla dróg publicznych wymagają, aby drogi krajowe posiadały klasę techniczną GP a wyjątkowo klasę G (klasa może być stosowana przy przebudowie dróg krajowych). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a zabudowanym - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Pojęcie "ograniczyć" oznacza także »dopuścić w rozsądnym zakresie" i nie powinno być podstawą do odmowy.

Natomiast podstawową tezą odmowy jest zrównanie w ocenie zjazdu do stacji paliw, jako urządzenia z definicji będącego urządzeniem obsługi uczestników ruchu, czyli podmiotem działającym na rzecz użytkowników drogi publicznej z pozostałymi obiektami usługowymi, w których prowadzona jest działalność niezwiązana z obsługą ruchu drogowego a dostęp do drogi publicznej jest niezbędny w takim zakresie jak dostęp do pozostałej infrastruktury technicznej, czyli umożliwia prawidłowe funkcjonowanie podmiotu gospodarczego.

Argumentacja organu opiera się na szerokiej, standardowej analizie prawnej a w mniejszym stopniu technicznej adekwatnej dla zjazdów wszelkiego typu do obiektów, w których prowadzona jest różnorodna działalność gospodarcza. Argumentację taką można by uznać za słuszną w większości przypadków w świetle § 9 ust. 1 pkt 4, który nakazuje ograniczanie liczby zjazdów z drogi klasy G poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas i takich przypadków dotyczą cytowane przez organ wyroki sądów administracyjnych. Należy jednak zwrócić uwagę, że cytowany przepis w żadnym wypadku nie wskazuje na alternatywne rozwiązania obsługi w postaci służebności i drogi wewnętrznej.

Organ pominął, że zjazd ma służyć stacji paliw, czyli obsługiwać uczestników ruchu drogowego. Powinien mieć zatem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż bez niego lokalizacja obiektu praktycznie traci rację bytu.

Cytowanie wyroku NSA z dnia 10.03.2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 o negatywnych konsekwencjach sytuacji, w której wszyscy właściciele nieruchomości przyległych do drogi mają prawo do nieograniczonego dostępu do tejże jest nietrafione.

W opinii skarżącego, kwestia dostępu stacji paliw, czyli obiektu obsługi uczestników ruchu drogowego nie powinna być rozpatrywana jak każdy przypadek zjazdu publicznego. Stosowanie w tym wypadku niemierzalnego kryterium zagrożenia bezpieczeństwa ruchu przeczy logice. Dokonując reductio ad absurdum – wywodził dalej skarżący - doszlibyśmy do wniosku, iż zjazdów do stacji paliw na autostradach, drogach ekspresowych a także zapewne bezpośrednich na drogach klasy GP w ogóle być nie powinno (sic!) bowiem zagrażają w sposób istotny bezpieczeństwu ruchu.

Proponowana przez Zarządcę obsługa rozbudowywanej właśnie do współczesnych standardów stacji na zasadach dotychczasowych, czyli służebności drogowej, traktowanych zresztą przez Inwestora, jako tymczasowe, automatycznie stawia Inwestora w gorszej pozycji na konkurencyjnym rynku sprzedaży detalicznej paliw płynnych i stawia również pod znakiem zapytania sens ekonomiczny inwestycji. W ten sposób organ dokonuje poważnej ingerencji w zasadę wolności gospodarczej i dopuszcza się nierównego traktowania podmiotów, gdyż odmowa zjazdu konkretnej stacji paliw a zgoda na zjazd w pobliżu dla innej stacji nie znajduje wprost żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa i jak dowodzi dokładna analiza uzasadnienia decyzji ma charakter tylko i wyłącznie uznaniowy. W aspekcie konkurencyjności gospodarczej dodatkowym argumentem powinien być fakt, że [...] reprezentuje rodzimy kapitał w przeciwieństwie do wielu sieciowych stacji paliw o międzynarodowych powiązaniach.

Na północnym, miejskim odcinku znajdują się inne obiekty obsługi uczestników ruchu, a w bezpośrednim sąsiedztwie stacja paliw [...] o doskonałych warunkach obsługi pomimo, iż argumentacja, co do oceny tych zjazdów z racji identycznych uwarunkowań powinna być analogiczna jak w przypadku wnioskowanego zjazdu do stacji [...]. Co więcej, pewne parametry techniczne zjazdu do stacji [...] (jego szerokość) nie spełniają wymagań warunków technicznych. Nad tym zagadnieniem organ tak wrażliwy na sprawy bezpieczeństwa ruchu przechodzi jednak milcząco do porządku dziennego. Co więcej przytacza dość anachroniczną w świetle dzisiejszej wiedzy i badań argumentację NSA z wyroku z dnia 31.03.1999 roku, sygn. akt II SA 188/99 jakoby zjazdy wpływały negatywnie nabezpieczeństwo ruchu, ponieważ przyczyniają się do zmniejszenia prędkości pojazdów i ograniczenia płynności ruchu. Dzisiejsza wiedza na temat BRD jednoznacznie wskazuje, że redukcja prędkości na drodze przyczynia się do redukcji liczby wypadków ciężkich. Dlatego też praktyka wymuszania odpowiednimi metodami inżynierii ruchu redukcji prędkości jest jak najbardziej wskazana zwłaszcza na odcinkach dróg o charakterze podobnym do przedmiotowego odcinka czyli o dużym natężeniu ruchu i przechodzących przez tereny zainwestowane.

Ulica [...] stanowi jeden z głównych ciągów drogowych [...], na którym koncentruje się też ruchu tranzytowy, do miasta i lokalny. Praktycznie wszystkie działki przyległe do ul [...] posiadają zjazdy bezpośrednie. Stan ten utrwalono podczas remontu drogi krajowej wykonując chodniki bezpośrednio przyległe do jezdni (pomimo założonej klasy ulicy) i zjazdy z kostki betonowej. Są to w części zjazdy indywidualne, na wielu posesjach prowadzona jest jednak działalność gospodarcza. Ze zjazdów korzystają nie tylko samochody osobowe prywatnych właścicieli, ale także tabor ciężarowy. Nie są one wyposażone w dodatkowe elementy poprawiające bezpieczeństwo ruchu, pasy ruchu czy wyspy azylowe. W tym stanie faktycznym (pomijając ocenę pozostałych parametrów, jak np. odległość pomiędzy skrzyżowaniami, czy odległość zabudowy od granicy pasa drogowego) nie jest możliwe zapewnienie teraz ani w przyszłości standardów dla klasy G.

Sytuacja, w której na drodze, na terenie zabudowanym skupia się ruch lokalny i tranzytowy a także międzynarodowy jest powszechna w Polsce. Przyczyną są przede wszystkim opóźnienia w rozwoju sieci autostrad i dróg ekspresowych. Sytuacja taka stwarza realne zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego stwierdzone w ramach programu GAMBIT. Wyniki badań publikowane są w cyklicznych raportach. Konieczność pogodzenia odmiennych funkcji, jakie pełnią tego typu odcinki dróg spowodowała wypracowanie praktyk w zakresie modernizacji technicznej tzw. przejść dróg przez miejscowości. Zastosowane przez GDDKiA rozwiązania poprawiające bezpieczeństwo ruchu są obecnie powszechnie wdrażane na drogach krajowych.

Skarżący podzielił pogląd organu, że w przypadku ul. [...] istnieje konieczność zapewnienia właściwego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to jednak zadanie zarządcy drogi i nie powinno być argumentem uniemożliwiającym prowadzenie swobodnej działalności gospodarczej w branży obsługi uczestników ruchu drogowego. Droga na tym odcinku nie jest wyposażona w żadne skuteczne środki uspokojenia ruchu i wymuszające realną redukcję prędkości (odgięcia toru jazdy, wyspy itp.). Droga na znacznej długości prowadzi wśród gęstej zabudowy z licznymi bezpośrednimi wjazdami indywidualnymi i publicznymi oraz ruchem pieszym. Trudno, zdaniem skarżącego, uznać, że w tym stanie faktycznym zaistnienie wnioskowanego zjazdu przyczyni się do zauważalnego pogorszenia obecnych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Będzie on jedynie jednym z wielu zjazdów, które już na miejskim odcinku drogi istnieją i niezrozumiała jest odmowa zezwolenia na jego budowę w sytuacji utrwalenia przez Oddział zjazdów do wszystkich posesji w sąsiedztwie (także publicznych) podczas remontu drogi, także do stacji paliw na przeciwko. Jednak uznając wysoką rangę i priorytet bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako Inwestor nie uchylam się od pewnych modyfikacji projektu zjazdu, które mogłyby w sposób realny przyczynić się do jego poprawy.

Zdaniem skarżącego, organy nie przedstawiły pełnej merytorycznej oceny i nie wskazały, jakie z parametrów technicznych drogi i inne uwarunkowania wpływające na stan bezpieczeństwa spowodują, że funkcjonowanie takiego zjazdu będzie niebezpieczne. Nie przeanalizowano warunków widoczności i innych warunków włączenia (np. rozmieszczenia punktów kolizji), uzasadniających odmowę. Nie zaproponowano również modyfikacji koncepcji zjazdu tak, aby nie pogorszył on zagrożeń bezpieczeństwa. Praktyka obecnie powszechna zakłada warunkową zgodę na zjazd po spełnieniu dodatkowych wymagań np. modyfikacji układu drogowego, jeżeli zachodzi taka potrzeba.

Dywagacja o organizacji ruchu w miejscu zjazdu jest niezrozumiała i nieprofesjonalna i nie może być potraktowana, jako merytoryczna analiza: cyt.: Taka organizacja ruchu (linia ciągła krawędziowa i osiowa) na przedmiotowym odcinku drogi, zdaniem zarządcy drogi krajowej nr [...], nie pozwala na zjeżdżanie, omijanie i/lub wyprzedzanie pojazdów, które korzystałyby ze zjazdu publicznego do działki nr [...]. Wynika z niej, bowiem, że zdaniem zarządcy sytuacja, w której skręcający pojazd można omijać z prawej lub lewej strony jest jak najbardziej akceptowalna.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1- ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając zarzuty procesowe podnoszone w skardze, wskazać należy, iż zakres ustaleń faktycznych w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej posiadającej klasę G, wiąże się z art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a także z przepisami § 9 ust. 1 pkt 1 i 4 i § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Okolicznościami mającymi wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie była w szczególności klasa drogi na której miał być zlokalizowany proponowany zjazd, miejsce jego położenia, natężenie ruchu na tym odcinku, charakter zjazdu (publiczny) oraz możliwość innego dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy fakty zostały przez organy ustalone i poddane właściwej ocenie.

Przypomnieć trzeba, ze podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił ust. 4 art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej u.d.p.), zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Warunki techniczne zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Z powyższych regulacji wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu (zarządcy drogi) jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju (klasy) drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, http://cbois.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć ponadto trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Niemniej nie oznacza to, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Mając na uwadze zarzuty skargi podkreślić szczególnie trzeba, że wybór rozstrzygnięcia przez organ w aspekcie słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami) w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych (klasa G). W stosunku do dróg tej klasy prawodawca wprowadził w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) wymóg zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez ograniczenie liczby i częstości lokalizowania zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Nie ulega wątpliwości, że im większy ruch na drodze, tym ograniczenie jego płynności i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji podczas użytkowania zjazdu publicznego, jest większe. Z tej przyczyny kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego zostały określone bardziej rygorystyczne. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, na którą wskazywał skarżący, że planowany zajazd byłby tylko kolejnym, jednym z wielu zjazdów funkcjonujących już na tym odcinku drogi krajowej [...]. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem naczelną zasadą, którą kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Zarządca drogi w swojej ocenie musi zatem uwzględnić ilość zjazdów już istniejących na danym odcinku drogi krajowej, w pobliżu proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym z korzystaniu z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Pierwszeństwo zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

Dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Jak stanowi art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dlatego też prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego też nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10 (CBOSA) nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP.

Wbrew zatem zarzutom skargi, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, jaka działalność gospodarcza prowadzona jest na nieruchomości do której wnioskowany zajazd miałby prowadzić.

W świetle powyższych rozważań, skoro jak ustalono w toku postępowania, zgodnie z wnioskiem zjazd byłby położony w km ok. 59+150 i stanowiłby kolejny zjazd, obok już istniejących 64 zjazdów, a ponadto natężenie ruchu drogowego jest duże na tym odcinku (wg. pomiaru dokonanego w 2015r, wynosi 9507 poj./dobę), a przede wszystkim działka nr [...]obręb [...] ma zapewniony dojazd do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem - urządzonej na działce [...]- drogi wewnętrznej, na mocy ustanowionej służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz właściciela działki nr [...], to należało podzielić stanowisko organów, że nie było podstaw do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Nie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również niezgodność proponowanego usytuowania zjazdu z wymogami określonymi w § 77 ww. rozporządzenia. Zgodnie bowiem z jego treścią zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast sporny zjazd publiczny byłby położony w obszarze oznakowania poziomego: linia segregacyjna podwójnie ciągła (P-4), stosowana w celu rozdzielenia pasów ruchu o kierunkach przeciwnych i stanowi zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze oraz linia krawędziowa ciągła (P-7b) oznaczająca zakaz wjazdu na pobocze. Powyższa organizacja ruchu, nie dopuszcza możliwości zjeżdżania, omijania lub wyprzedzania pojazdów korzystających ze zjazdu publicznego do działki nr [...].

Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Organy wyczerpująco umotywowały swoje stanowisko, dlatego nie można było stwierdzić, że doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące nie przedstawienia pełnej merytorycznej oceny i braku wskazania, które z parametrów technicznych drogi i inne uwarunkowania wpływające na stan bezpieczeństwa powodują, że funkcjonowanie takiego zjazdu będzie niebezpieczne, jak również braku analizy warunków widoczności i innych warunków włączenia (np. rozmieszczenia punktów kolizji). Przypomnieć należy, że w świetle art. 61 k.p.a. organ związany jest wnioskiem strony. Nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania nie budzi wątpliwości. Nie mógł zatem organ zaproponować modyfikacji koncepcji zjazdu tak, aby nie pogorszył on zagrożeń bezpieczeństwa, jak tego domagał się skarżący.

Wobec przedstawionej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.