Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1463/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2 b, art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1463/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Henryka Lech, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011r., sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Rady Gminy Zielonki, z dnia 14 kwietnia 2011r nr VI/17/2011, w przedmiocie dotacji oraz ustalania stawek dotacji dla przedszkoli niepublicznych, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w § 2 pkt 1 i 2.


UZASADNIENIE

W § 2 pkt 1 i 2 uchwały nr VI/17/2011 Rady Gminy Zielonki z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania, kontrolowania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych szkół zakładanych i prowadzonych na terenie gminy Zielonki przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych (opubl. Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2011 r. Nr 227, poz. 1842) zawarto następujące postanowienia:

" § 2. Przedszkole niepubliczne, o którym mowa w § 1 pkt 1, otrzymuje z budżetu Gminy dotację ustalaną według następujących zasad:

1) kwota dotacji na każdego ucznia, odpowiadać będzie 75 %, ustalonych w budżecie Gminy, wydatków bieżących ponoszonych za 10 godzinny dzienny pobyt uczniów w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z zastrzeżeniem pkt 2 i pkt 3,

2) kwota dotacji dla każdego ucznia przebywającego w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie ulega proporcjonalnemu obniżeniu o liczbę dni i liczbę godzin niepełnego wymiaru w stosunku do 10 godzinnego dziennego pobytu ucznia."

Regionalna Izba Obrachunkowej w Krakowie wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na w/w postanowienia uchwały, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności.

Uzasadniając skargę wskazano, że zaskarżone zapisy są niezgodne z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, a w efekcie naruszają art. 90 ust. 4 tejże ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP. Podejmując regulację w przedmiocie obliczania dotacji Rada Gminy Zielonki nie tylko ustaliła współczynnik procentowy - nie mniej ni 75% podstawy określonej art. 90 ust. 2b ustawy, ale również dokonała modyfikacji ustawowej konstrukcji podstawy obliczania dotacji. Ustawowo dotacja roczna należy się na każdego uczni niepublicznego przedszkola w wysokości nie niższej niż ww. stawka 75% liczonej od ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Tymczasem postanowieniami § 2 pkt 1 Rada Gminy Zielonki dodała do tej konstrukcji własną modyfikację wedle której podstawą nie będą wszystkie wydatki bieżące przedszkoli publicznych (gminnych), ale jedynie takie wydatki, które są ponoszone za okres 10 godzinnego pobytu ucznia w przedszkolu gminnym. W efekcie wydatki, które ponosić będzie gmina na ucznia w przedszkolu gminnym, które wiążą się z jego pobytem powyżej 10 godzin nie będą wliczane do podstawy dotacyjnej, co oznacza wyjście poza dyspozycje art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

W zakresie postanowień § 2 pkt 2 uchwały stwierdzono, że przyjęta nią zasada liczenia uczniów przedszkola niepublicznego na potrzeby ustalenia dotacji, z której wynika, że kwota dotacji byłaby proporcjonalnie obniżana za nieobecność ucznia w przedszkolu niepublicznym tak w wymiarze miesiąca jak i dni, a nawet godzin nieobecności w stosunku do przyjętego (w uchwale) 10 godzinnego normatywu pobytu ucznia, stanowi nieuprawnioną ingerencję w swobodę władz przedszkola do określania czasu jego pracy jak i swobody rodzica decydującego o godzinach pobytu dziecka w przedszkolu niepublicznym, czym naruszono art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, która zakłada udzielenie dotacji na każdego ucznia przedszkola niepublicznego bez względu na czasokres jego dziennego pobytu w przedszkolu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki domagała się oddalenia skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że gmina Zielonki ponosi nakłady na pracę przedszkoli samorządowych, która wynosi 10 godzin dziennie. Pobyt uczniów przez 10 godzin dziennie w przedszkolach samorządowych w pełni wystarcza na zrealizowanie podstawy programowej oraz innych zadań przedszkoli, zatem nie ma potrzeby zwiększania liczby godzin pracy przedszkoli samorządowych powyżej 10 godzin dziennie. W gminie Zielonki wszystkie przedszkola publiczne pracują wyłącznie w trybie 10-godzinowym (nie większym), i w związku z tym stanowi to całość wszelkich wydatków bieżących. Nie ma na terenie gminy przedszkola publicznego, które świadczyłoby dłuższy niż dziesięciogodzinny pobyt ucznia, a zatem nie doszło zaskarżoną dotacją do zmiany podstawy dotacji, określonej w art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Regulacja § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały precyzuje jedynie, że całość bieżących wydatków oznacza dziesięciogodzinny pobyt ucznia w przedszkolu publicznym.

W postanowieniu § 2 pkt 2 uchwały uregulowano tryb rozliczenia udzielonej dotacji. Przeciwne twierdzenie skutkowałoby przyjęciem, że zapis § 2 pkt l uchwały jest w oczywistej sprzeczności § 2 pkt 2 tej uchwały. Skoro w § 2 pkt l uchwały określono, że dotacja przyznana będzie w wysokości 75 % ustalonych w budżecie gminy wszystkich wydatków bieżących ponoszonych przez przedszkola publiczne, to jasnym jest, że § 2 pkt 2 tej wysokości nie zmienia, a jedynie wskazuje jak udzielona będzie rozliczona. Zapis § 2 pkt 2 uchwały nie prowadzi tym samy do ingerencji w godziny pracy przedszkoli niepublicznych, a tym bardziej w decyzję rodziców uczniów o godzinach pobytu dziecka w przedszkolu.

W zakresie § 2 pkt 2 uchwały, skarżony organ wskazał, że regulacja wiązała się z koniecznością uchronienia się przed sytuacją, gdy dotacja byłaby pobierana na ucznia wykazanego w informacji o planowanej liczbie uczniów, jednakże który byłby nieobecny przez dany okres w tym przedszkolu. W takiej sytuacji przedszkole otrzymywałoby dotację w nadmiernej wysokości, bowiem nie ponosiło wydatków na pobyt nieobecnego ucznia. W takim przypadku zasadnym było wprowadzenie regulacji w materii trybu rozliczenia udzielonej dotacji, zgodnie z którym podstawą dotacji byłyby wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych, zgodnie z informacją przekazywaną przez przedszkole do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji. Jednakże tak wypłacona dotacja następnie ulegałaby obniżeniu o czas faktycznej nieobecności ucznia w tym przedszkolu. Potrzeba podjęcia § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały uwzględnia także fakt, iż w niektórych przedszkolach niepublicznych na terenie gminy Zielonki, realizacja zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej odbywa się w czasie do 10 godzin dziennie oraz w systemie zmianowym (l zmiana od godz. 7.00 do 13.00 i II zmiana od godziny 13.00 do 19.00) lub czasie krótszym niż 10 godzin dziennie. Praca przedszkola niepublicznego w systemie zmianowym pozwala na zapisywaniu do przedszkola większej liczby uczniów przy niezmienionej powierzchni użytkowej lokalu. Dodatkowo przeprowadzone w roku 2010 kontrole w przedszkolach niepublicznych wykazały, że pobierano nienależną dotację na uczniów nieobecnych w przedszkolu. Nie były to nieobecności sporadyczne i okazjonalne tylko trwające przez jeden, dwa, trzy, cztery, sześć, siedem, osiem pełnych miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.

Skarga jest zasadna.

W ocenie sądu § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazujący, że "kwota dotacji na każdego ucznia, odpowiadać będzie 75 %, ustalonych w budżecie Gminy, wydatków bieżących ponoszonych za 10 godzinny dzienny pobyt uczniów w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z zastrzeżeniem pkt 2 i pkt 3", jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a tym samym wykracza poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Wskazany art. 90 ust. 4 stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z przepisu tego jasno więc wynika, że "tryb udzielania" ma jedynie znaczenie techniczne i dotyczy wymagań formalnych, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje. Art. 90 ust. 4 nie daje zatem uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznemu przedszkolu. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Organ wydający uchwałę w kontrolowanej sprawie nie mógł ustalić odmiennych od zawartych w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, zasad ustalania kwot dotacji. Tym samym ograniczenie kwoty dotacji do wydatków za 10 godzinny dzienny pobyt uczniów w przedszkolach publicznych, narusza tenże przepis. Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 75% wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 75% wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych niezależnie od wymiaru czasu opieki nad dzieckiem.

Również § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazujący, że "kwota dotacji dla każdego ucznia przebywającego w niepełnym wymiarze dni miesiąca i godzin dziennie ulega proporcjonalnemu obniżeniu o liczbę dni i liczbę godzin niepełnego wymiaru w stosunku do 10 godzinnego dziennego pobytu ucznia", jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, wykraczając poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 ww. ustawy, ponieważ także w sposób nieuprawniony ogranicza kwotę dotacji do wydatków za 10 godzinny dzienny pobyt uczniów w przedszkolach publicznych. Wskazany wyżej art. 90 ust. 2b cyt. ustawy stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Unormowanie to odnosi się do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w placówce (przedszkolu). Tym samym w ocenie Sądu krótkotrwała nieobecność w przedszkolu, np. z powodu choroby, kiedy dziecko nie traci przymiotu ucznia tej placówki , nie jest wykreślane z ewidencji i kontynuuje naukę, nie może stanowić podstawy do obniżenia dotacji. Skoro w trakcie nieobecności w przedszkolu dziecko pozostaje nadal jego uczniem, nie jest dopuszczalne wprowadzenie w uchwale obowiązku godzinnego, czy dziennego określania stanu dzieci. Zaskarżone postanowienie nie rozróżnia zatem sytuacji, kiedy nieobecność jest sporadyczna i krótkotrwała od sytuacji umożliwiającej wykreślenie z ewidencji i braku kontynuowania nauki. Sąd przywołuje tu pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 maja 2010r. I OSK 672/10, w którym stwierdzono, że "skoro w trakcie nieobecności w przedszkolu dziecko pozostaje nadal jego uczniem, nie jest dopuszczalne wprowadzenie w uchwale rady gminy obowiązku dziennego określania stanu dzieci przez beneficjenta dotacji".

Naruszone przepisy ustawy o systemie oświaty w sposób jasny i precyzyjny regulowały przedmiotowe zagadnienie, a zatem podjęcie sprzecznej z nimi uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością przedmiotowych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień uchwały, za podstawę biorąc art. 147 § 1 p.p.s.a.