Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 290/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1, art. 293 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi Zakładu A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów w II półroczu 2006r. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 357zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Sąd przyjął następujący stan faktyczny

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa D., decyzję Wicemarszałka Województwa D. z [...] nr [...]wymierzającą opłatę za składowanie odpadów w II półroczu 2006 r., bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w W., gmina K., w wysokości 633.966 zł,

W uzasadnieniu organ wskazał, że opłata za składowanie odpadów jest świadczeniem publicznym, nałożonym na określone podmioty wynikającym z przepisu art. 273 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Zgodnie z art. 286 ust. 1 tej ustawy podmiot korzystający ze środowiska w terminie wniesienia opłaty przedkłada marszałkowi województwa wykaz zawierający informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat. Z kolei z przepisu art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 113, póz. 954), obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r. wynika, że jeżeli podmiot zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że podmiotem korzystającym ze środowiska jest Zakład A.. Zakład przedłożył informacje wymagane przepisem art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jednak, informacje nie były prawidłowe w zakresie ustalenia wysokości opłat. W wyniku kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., stwierdzono że Zakład A. w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia [...]. nie posiadał decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oraz wskazano na istnienie obowiązku uiszczania opłat podwyższonych. Stwierdzoną nieprawidłowością jest zatem w ocenie Kolegium nieuwzględnienie przez Zakład okoliczności, iż przechowywał w okresie będącym przedmiotem postępowania - czyli w II półroczu 2006 r. na składowisku w W. odpady, a nie posiadał do dnia [...]. wymaganej przepisem art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, póz. 628 ze zm.) decyzji starosty zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska odpadów dla tego stanowiska.

Z przepisu art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, jak zaznaczył organ odwoławczy, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Opłatę podwyższoną na mocy przepisu art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w okresie, a za który została naliczona opłata, za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, w wysokości 0,05 Jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Ponieważ podmiot korzystający ze środowiska nie naliczył w tym zakresie opłaty podwyższonej, wymierzenie tej opłaty było uzasadnione, a okoliczność ta jest poza sporem. W tym stanie faktycznym i prawnym wymierzenie opłaty przez Marszałka Województwa D. należy zdaniem organu II instancji uznać za uzasadnione. Sposób wyliczenia opłaty, załączony do kwestionowanej decyzji, nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń Kolegium. Opłata została bowiem naliczona od przechowywanych niesegregowanych odpadów komunalnych od początku II półrocza 2006 r. do dnia [...]. Ilości odpadów przyjęto zgodnie z informacjami złożonymi przez stronę, a opłatę wyliczono przy zastosowaniu obowiązujących stawek.

Ponadto organ odwoławczy, wskazał, że strona w odwołaniu nie kwestionuje ustaleń organu w tym zakresie. Dodać należy, że sformułowanie zawarte w art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, iż "marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji" (pokreśl. Kolegium) nie pozostawia temu organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia, w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wręcz przeciwnie, niezastosowanie przez marszałka województwa tej regulacji naraża go na zarzut niewykonywania obowiązków ustawowych. Organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji nie do końca wykonał zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] Nr [...]. Organ pierwszej instancji nie ustalił daty doręczenia Zakładowi decyzji Starosty Ś. z dnia [...] [...] zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów i jako datę graniczną naliczania opłaty podwyższonej przyjął dzień wydania decyzji, a nie dzień jej doręczenia. Z uwagi na to, że data doręczenia decyzji byłaby tożsama lub późniejsza z datą wydania decyzji, to należało w ocenie Kolegium okoliczność tę pominąć przy podjęciu rozstrzygnięcia. Jeśliby data doręczenia decyzji była tożsama z datą jej wydania, to byłaby to okoliczność obojętna dla wymiaru opłaty. Jeśli natomiast byłaby późniejsza, to opłata byłaby wyższa. Podwyższenie opłaty, na etapie postępowania odwoławczego, w opinii organu odwoławczego stałoby w sprzeczności z przepisem art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zasady obliczania opłaty podwyższonej w sytuacji, w której podmiot w trakcie okresu rozliczeniowego uzyskał stosowne zezwolenie, nie zostały w sposób oczywisty określone w obowiązujących przepisach. Trudno więc w opinii organu odwoławczego mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeśli organ nalicza je do daty wydania decyzji, nadającej stronie prawo do uwolnienia się od obowiązku. Dokładanie podmiotowi kolejnych kwot zobowiązania do zapłaty, w sytuacji gdy jego problemy finansowe spowodowane wymiarem opłat już mogą zagrozić funkcjonowaniu Gminy K. (Zakład otrzymał wcześniej 12 decyzji wymierzających opłaty z podobnego tytułu; ich suma przekracza kwotę 3 min zł), nakazuje zdaniem Kolegium odrzucić rozważania w zakresie naruszenia interesu społecznego w postaci wpływów do funduszy ochrony środowiska.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty strony, można podzielić na dwie grupy wynikające z dwóch sposobów kwestionowania decyzji przez pełnomocnika, przy czym oba sposoby budowane są na nieuzasadnionej ucieczce od ustalonego stanu faktycznego, który wskutek subsumpcji do istniejącej normy uzasadnił wydanie decyzji określającej wysokość niewniesionej opłaty. Pierwszy sposób polega zdaniem Kolegium na próbie udowodnienia, że okoliczności obojętne dla wymiaru opłaty z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, miałyby uzasadnić, jako elementy budujące określony stan faktyczny, odrzucenie wykładni obowiązujących przepisów prawa, dokonanej rzeczywiście na podstawie wykładni językowej, na rzecz zastosowania wykładni celowościowej, której wyniki w ocenie Kolegium pozostają contra legem w stosunku do treści realnie mało skomplikowanych przepisów, dających się poddać prostej analizie, przy zastosowaniu najprostszej i najbardziej zalecanej wykładni - językowej.

Drugi zaś sposób polega na grupowaniu zarzutów mających na celu wykreowanie obrazu Zakładu jako wizerunku podmiotu pokrzywdzonego przez źle funkcjonujące organy administracji publicznej.

Odnosząc się do pierwszego sposobu kwestionowania decyzji przez stronę organ odwoławczy zaznaczył, że nie sposób nie zauważyć, że wykładnia językowa jest w teorii prawa wymieniana jako pierwsza z wykładni. Doktryna prawa wskazuje, że sięgnięcie po inne wykładnie, takie jak systemowa, celowościowa czy funkcjonalna, znajduje uzasadnienie, jeśli analiza normy prawa nie pozwala na jednoznaczne ustalenie hipotezy, dyspozycji i sankcji wynikającej z danego przepisu prawa. Z przepisu art. 276 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Jeśli przepis ten połączy się z normą zawartą w art. 284 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego) oraz w art. 288 omawianej ustawy (z którego wynika, że jeżeli podmiot zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu), to w ocenie Kolegium powstaje jasna konstrukcja prawna obowiązków ciążących na podmiocie korzystającym ze środowiska i organu czuwającego nad wykonaniem tych obowiązków. Ucieczka od niebudzącej wątpliwości wykładni językowej w kierunku wykładni celowościowej, prowadzącej do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia decyzji) – jest, jak argumentuje Kolegium nie do zaakceptowania. Zarzut niezastosowania wykładni celowościowej nie znajduje więc w opinii Kolegium podstaw do uwzględnienia. W tym też kontekście ustosunkowując się szczegółowo do twierdzeń strony, że elementami stanu faktycznego, kreującymi konieczność zastosowania wykładni celowościowej zmierzającej do niestosowania przepisu art. 276 ustawy Prawo ochrony środowiska, są okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organ orzekający (nieprzyjęcie wyjaśnień udzielonych Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska co do tego, dlaczego Zakład nie uzyskał decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów przed dniem 1 stycznia 2003 r., nieuwzględnienie celu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz brak zalecenia pokontrolnego w zakresie wystąpienia o uzyskanie decyzji w sprawie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów) organ odwoławczy argumentował, że strona przywiązuje nieadekwatną wagę do znaczenia protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., przeprowadzonej dnia 14 sierpnia 2003 r. Protokół ten jak podkreślił organ odwoławczy nie był nawet podstawą ustaleń faktycznych przyjętych przez organ pierwszej instancji w związku z wynikającym z art. 288 Prawa ochrony środowiska, obowiązkiem uwzględnienia ustaleń dokonanych w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Tymczasem odwołująca się czyni z niego warunek sine qua non orzeczenia w sprawie opłat. W tym kontekście stwierdzono, iż wyniki kontroli przeprowadzonej u strony w dniu 14 sierpnia 2003 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska są w ocenie organu II instancji obojętny dla materialnoprawnych podstaw ustalenia istnienia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej. Marszałek Województwa D., w uzasadnieniu swojej decyzji zajął się tym dowodem z uwagi na to, że okoliczność tę podniosła strona, a także dlatego, iż jest to dowód, że odwołująca się od doręczenia protokołu w 2003 r. była poinformowana o tym, że postępuje nieprawidłowo. Organowi odwoławczemu jest wiadoma okoliczność, że planowano w roku 2003 likwidację składowiska odpadów. W ocenie Kolegium strona konsekwentnie pomija okoliczność, iż do likwidacji doszło dopiero w roku 2007. To, że likwidacji dokonano w roku 2007, jest wyłącznie skutkiem autonomicznej decyzji podmiotu prowadzącego składowisko. To, że skutki tej decyzji są poważne dla budżetu gminy K. stanowi odrębną sprawę. Skoro Zakład zamierzał zlikwidować składowisko, to pojawia się pytanie, dlaczego dalej przyjmował odpady. Z całości akt wynika, że odpady przyjmowano jeszcze dnia 28 grudnia 2006 r. (a składowisko zamknięto, według oświadczenia strony, dnia 1 lutego 2007 r.). Tak więc składowisko funkcjonowało aktywnie jeszcze ponad trzy lata od daty kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Skoro Zakład, wbrew deklaracjom, nie zamknął składowiska, winien był zdaniem Kolegium wystąpić do starosty o wydanie stosownej decyzji. Powyższe wyjaśnia również, dlaczego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wydał zalecenia w sprawie wystąpienia do starosty o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Skoro Inspektor udał się na kontrolę w związku z planowaną likwidacją składowiska, a przedstawiciel Zakładu A.do protokołu oświadczył Inspektorowi, że nie wystąpi o wydanie przedmiotowej decyzji z uwagi na likwidację składowiska, to jest w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego logiczne, iż kontrolujący nie wydawał zalecenia w zakresie uzyskania przedmiotowej decyzji. Przyjął przecież do wiadomości wyjaśnienia strony, że nie będzie jej potrzebna. Jako że Zakład po zakończeniu kontroli zmienił zdanie (trudno przecież uznać, że składano nieprawdziwe oświadczenia w toku kontroli WIOŚ) i kontynuował działalność składowiska odpadów, to mając na uwadze ustalenie z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, winien był wystąpić do starosty o wydanie decyzji. Zakład ostatecznie uczynił to dnia 30 października 2006 r. Dlaczego nie uczynił tego już we wrześniu 2003 r. pozostaje sprawą strony i nikt poza nią nie jest winny w tak znaczącej zwłoce w uzyskaniu decyzji. Z pewnością jak zaznaczył to w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, nie odpowiadają za taki stan rzeczy organy administracji publicznej.

Kolejne okoliczności, których nie wzięto pod uwagę, a które zdaniem strony są istotne, to zdarzenia, które miały miejsce po dniu 31 grudnia 2006 r., czyli po zakończeniu okresu rozliczeniowego - II półrocza 2006 r. Są to takie okoliczności jak to, że od dnia 1 lutego 2007 składowisko jest nieczynne, zawarto w dniu 30 stycznia 2007 r. umowę w sprawie wywożenia poza teren gminy odpadów, dnia 20 kwietnia 2007 r. zawarto umowę w sprawie wywozu odpadów ze stanowiska w W., złożono wniosek z dnia 27 kwietnia 2007 r. skierowany do Starosty Ś. o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska, nie uwzględniono wyników kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawartych w protokole [...], potwierdzających wykonanie zaleceń pokontrolnych oraz decyzji Starosty Ś. w przedmiocie zgody na zamknięcie składowiska odpadów. Zdaniem strony te zdarzenia winny prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska.

Odnosząc się z kolei do tych argumentów Kolegium wskazało że należy zauważyć, że strona konsekwentnie pomija okoliczność, iż przedmiotem orzekania jest stan faktyczny, jaki występował w sprawie w II półroczu 2006 r. Wszystkie opisane zdarzenia miały zaś miejsce po zakończeniu wskazanego wyżej okresu rozliczeniowego.

Fakt likwidacji składowiska w 2007 r. nie zmienił bowiem tego, że w II półroczu 2006 r. składowisko odpadów funkcjonowało i przyjmowało aż do 28 grudnia 2006 r. odpady. Powoływanie się na te okoliczności przez stronę jest wyjaśnione w odwołaniu. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że strona traktuje opłaty podwyższone za

korzystanie ze środowiska tak jak instrument o charakterze podobnym do grzywny celem przymuszenia, przewidzianej w art. 1a pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.). Tymczasem opłata podwyższona, choć w zamiarze ustawodawcy miała pełnić funkcję instrumentalną - środek przymusu działający na podmiot korzystający ze środowiska bez zezwolenia (np. rozwiązania przewidziane w przepisach art. 317-319 Prawa ochrony środowiska), jest dalej tylko opłatą za korzystanie ze środowiska, do której mają zastosowanie wszystkie przepisy Prawa ochrony środowiska, jak i Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów dotyczących ulg w spłacie, przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej.

Podobnie, zdaniem organu odwoławczego, strona niewłaściwie interpretuje status prawny decyzji określającej wysokość niewniesionej opłaty - art. 288 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, póz. 60 ze zm.). Posługując się taką argumentacją na uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego Kolegium powołało się na tezę zawarta w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2000 r. Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie (sygn. SA/Sz 1161/99; publ. LEX 53179): w której wskazano, że "W świetle przepisu art, 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa decyzja określająca na podstawie złożonej deklaracji wysokość zobowiązania podatkowego nie kreuje żadnego nowego zobowiązania z nowym terminem płatności. Stwierdza jedynie, że wykazane w niej zobowiązanie podatkowe powstałe w przeszłości i wymagalne w przeszłości nie zostało dotychczas wykonane, a więc powstała zaległość podatkową." W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z treści przepisu art. 284 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska ustawodawca zastosował technikę samoobliczania zobowiązania z tytułu opłaty przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia - art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W tej sytuacji podmiot korzystający ze środowiska, prawidłowo obliczający należne opłaty, nie jest wstanie ująć zdarzeń, które będą miały miejsce już po upływie terminu do złożenia wykazu. Tymczasem w ocenie organu II instancji strona próbuje wykazać, że zdarzenia późniejsze mogą wpłynąć na stan faktyczny ustalony na dzień zamknięcia okresu obliczeniowego. Podsumowując wątek stosowania wykładni celowościowej organ odwoławczy wskazał, odnosząc się przy tej okazji do zarzutów strony, że zagadnienie odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do zobowiązań publicznoprawnych, pozostających poza sferą prawa podatkowego, było już przedmiotem orzecznictwa sądowego, które uznało, że odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej polega na zastosowaniu normy prawnej adekwatnej do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego na gruncie prawa materialnego niepodatkowego, a nie na odrzucaniu rozwiązań zawartych w Ordynacji podatkowej w celu zastosowania wykładni contra legem. W tym zakresie Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołało się na Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt. III SA/Wa 2892/05; publ. LEX nr 197587J w którym stwierdzono, że: "Do opłat wymienionych w przepisach art. 24 ust. 2 pkt 2 i 4-7 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, póz. 2441 ze zm.) z uwagi na ich powstawanie z mocy prawa i zastosowanie do nich zasady samoobliczenia, odpowiednie zastosowanie winny mieć przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, to jest zobowiązań powstających z mocy prawa, natomiast do opłat wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 1, 3 i 8-11 ustawy o miarach odpowiednie zastosowanie winny mieć przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, to jest zobowiązań powstających w drodze wydania decyzji konstytutywnej." Powyższe potwierdza, że prezentowana przez stronę wykładnia celowościowa zmierza do bezpodstawnego uniknięcia obowiązku zapłaty zobowiązania.

Odnosząc się do drugiego sposobu kwestionowania decyzji zmierzającego do wykreowania wrażenia, że Zakład jest podmiotem pokrzywdzonym przez niekompetentnie funkcjonujące organy administracji publicznej: Marszałka Województwa D. i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. ściśle powiązanego z próbą wykazania braku winy po stronie Zakładu za zaistniałą sytuację, organ odwoławczy argumentował, że traktowanie przez stronę obowiązku uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska w kategorii winy jest co do zasady nieporozumieniem. Opłaty za korzystanie ze środowiska są bowiem obowiązkiem publicznym, wynikającym ze stosunku administracyjnego. Prawo administracyjne nie posługuje się zaś w zakresie nakładania obowiązków pojęciami winy czy czynu zabronionego, czyli pojęć z zakresu prawa karnego i cywilnego. Prawo administracyjne, do którego należą przepisy o ochronie środowiska w zakresie opłat za korzystanie ze środowiska, kieruje się pojęciem odpowiedzialności obiektywnej, której elementem jest sama bezprawność czynu, bez uwzględnienia elementu subiektywnego jakim jest wina.

Bezpodstawne w ocenie organu odwoławczego są też zarzuty zaniedbania kierowane pod kątem Marszałka Województwa D.. Przed wyjaśnieniem meritum sprawy należy bowiem najpierw jednoznacznie stwierdzić, że - wbrew odmiennej opinii strony - opłaty za korzystanie ze środowiska mają charakter guasifiskalny. Ich celem jest zapewnienie środków finansowych dla funduszy ochrony środowiska, z których finansowane są inwestycje proekologiczne. O ile opłaty zwykłe pełnią funkcje fiskalną, to opłaty podwyższone pełnią funkcję instrumentalną. Ich celem jest wymuszenie na podmiocie korzystającym ze środowiska określonych działań. Nie można jednak utożsamiać ich z grzywną celem przymuszenia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Marszałka Województwa D. przepisu art. 288 Prawa ochrony środowiska, poprzez brak natychmiastowej reakcji na błędy strony, organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezpodstawny, a jego uzasadnienie zbudowane zostało poprzez stwierdzenia wyrwane z kontekstu ustawy i komentarzy. Przepis art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi normę kompetencyjną dla marszałka województwa, na podstawie której wymierza opłatę w przypadku niezłożenia przez podmiot informacji lub wymierza opłatę w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą zadeklarowaną przez podmiot korzystający ze środowiska a kwotą rzeczywiście należną. Jest to zdaniem Kolegium klasyczna norma kompetencyjna, przyznawana organom podatkowym przez ustawodawcę w przypadku, gdy podmioty są zobowiązane do samoobliczania daniny publicznej i jej wpłaty bez wezwania. Jak argumentował dalej organ odwoławczy norma kompetencyjna dla marszałka województwa, zawarta w art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powiązana jest ze zobowiązaniami powstającymi z mocy prawa na zasadzie samoobliczania (patrz przepis art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania). Powyższa konstatacja przekłada się na dwie istotne okoliczności w sprawie. Pierwszą z nich jest, zarzucane przez stronę ustalenie, w jakim okresie marszałek województwa może orzec w sprawie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Zarówno Prawo ochrony środowiska, jak i Ordynacja podatkowa nie zawierają normy, która określałaby maksymalny termin uprawniający do orzekania w sprawie zobowiązań powstałych z mocy prawa. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który określa termin przedawnienia zobowiązań podatkowych i stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ponieważ termin płatności zobowiązania Zakładu A. upłynął w 2006 r. dlatego też w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji, wydając decyzję, nie przekroczył ustawowego terminu. Powyższe ustalenie znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto podkreślić, że przytoczone orzeczenia pochodzą sprzed wielu lat i świadczą o ugruntowanej w tym zakresie linii orzeczniczej, którą strona próbuje podważyć. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się między innymi na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2000 r. (sygn, akt l SA/Ka 1556/99; publ. LEX 47150) stwierdził, iż: "Składanie deklaracji podatkowej nie wywołuje po stronie organu podatkowego obowiązku natychmiastowej ich weryfikacji. Weryfikacja taka jest bowiem uprawnieniem tych organów, z którego mogą lecz nie muszą skorzystać do czasu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Taki bowiem wniosek wyprowadzić można między innymi z treści przepisów art. 21 §2 i 3 Ordynacji podatkowej."

W końcu nie może być w ocenie organu odwoławczego uwzględniony zarzut wydania stronie przed wszczęciem postępowania zaświadczenia o niezaleganiu z płatnością. Przepis art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób określony w § 1 pkt 1, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3. Powyższy przepis ustanawia zasadę domniemania prawidłowości deklaracji podatnika. Z kolei przepis art. 218 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro Zakład A.składał informacje i uiszczał zadeklarowane opłaty, to zdaniem Kolegium - Marszałek Województwa D. nie miał podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Wydając zaświadczenie organ potwierdzał dane wynikające z prowadzonych przez niego ewidencji a nie zaświadczał, że jednostka prawidłowo zadeklarowała kwotę należnych opłat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, badając sprawę, nie znalazło również z urzędu podstaw prawnych i faktycznych do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Skargę na opisana decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł Zakład A. zarzucając niezgodność tej decyzji z prawem z powodu naruszenia:

- przepisów prawa materialnego które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 276 ust. 1, art. 281, art. 284 ust. 1, art. 286 ust. 1, art. 288 ust. 1 i art. 293 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż skarżący posiada decyzję z dnia [...]. zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a więc postępowanie, którego przedmiotem było wymierzenie opłaty podwyższonej w związku z nieposiadaniem decyzji zatwierdzającej instrukcję składowiska odpadów nie powinno być wszczęte, a wszczęte powinno zostać umorzone.

- naruszenia przepisów art. 7 i 77 kpa, poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niedokonanie w oparciu o przepis art. 105 kpa właściwej wykładni przepisów Prawa ochrony środowiska polegające na tym, że nie uwzględniono okoliczności, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. w trakcie kontroli, którą przeprowadził 14 sierpnia 2003 r. ustalił, iż podmiot nie posiada decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, jednakże nie wydał zaleceń pokontrolnych w zakresie obowiązku jej uzyskania, a ponadto Marszałek Województwa D. był poinformowany o tej okoliczności i nie reagował, a nawet wydał stronie skarżącej zaświadczenie o niezaleganiu z opłatami

- naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 107 § 3 kpa, poprzez zawarcie sprzecznych wywodów, iż można było wydać decyzję w sprawie opłaty podwyższonej a jednocześnie uznać, że nie było potrzeby wydawania przez WIOŚ zalecenia w zakresie uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi w całości podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...]. [...]

Odnosząc się ponadto do zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze, a konkretnie do pierwszego z nich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przyjęta przez skarżącego wykładnia przepisów Prawa ochrony środowiska w zakresie obowiązku uiszczania opłat podwyższonych, mająca zdaniem strony skarżącej oparcie w wykładni celowościowej, jest co najmniej dowolna. Stanowisko strony skarżącej, że nie jest istotne, czy w danym okresie rozliczeniowym podmiot posiadał odpowiednie zezwolenie (decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów), lecz istotne jest to, że ją posiadał w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty, za okres który już upłynął. takie jest błędne w opinii Kolegium, albowiem zestawienia norm prawnych zawartych w art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1, Prawa ochrony środowiska wynika, że ustawodawca w zakresie poboru opłat za korzystanie ze środowiska przyjął przewidzianą w przepisie art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej technikę powstawania zobowiązań z mocy prawa - zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 21 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji (taki obowiązek jest zawarty w art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), a zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób określony w art. 21 § 1 pkt 1, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty, z zastrzeżeniem § 3. Artykuł 21 § 3 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z uwagi na to, że przepis art. 288 Prawa ochrony środowiska stanowi lex specialis w stosunku do powołanej normy, to zdaniem organu odwoławczego w sprawie zastosowanie miał właśnie ten przepis. Jak podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu odpowiedzi na zarzuty skargi z powyższych wywodów wynika, że opłata za korzystanie ze środowiska jest zobowiązaniem powstającym z mocy prawa, jest też świadczeniem należnym za dany okres, a stan faktyczny i prawny ustala się dla danego okresu. Z kolei decyzja wymierzająca opłatę w innej wysokości, niż zadeklarowana przez podmiot korzystający ze środowiska, ma charakter deklaratoryjny. Jej celem jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego w okresie, który jest przedmiotem postępowania nią zakończonego, ale ta decyzja nie tworzy nowego stanu faktycznego i prawnego, lecz jedynie odtwarza istniejący stan sprawy powstały z mocy samego prawa, w dniu w którym upłynął ustawowy termin płatności opłaty. Skoro więc w II półroczu 2007 r. Zakład A. nie posiadał przez cały okres decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a składowisko takie prowadził, to był on zobowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej. Fakt uzyskania decyzji po zakończeniu okresu rozliczeniowego był dla tego okresu obojętny i nie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie określenia opłaty. Opłata podwyższona, choć w zamiarze ustawodawcy miała pełnić funkcję instrumentalną- środek przymusu działający na podmiot korzystający ze środowiska bez zezwolenia (zob. rozwiązania przewidziane w przepisach art. 317-319 Prawa ochrony środowiska), jest dalej tylko opłatą za korzystanie ze środowiska, do której mają zastosowanie wszystkie przepisy Prawa ochrony środowiska, jak i Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów dotyczących ulg w spłacie przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Tymczasem strona skarżąca bezpodstawnie - zdaniem Kolegium - potraktowała tę opłatę jako instrument o charakterze podobnym do grzywny celem przymuszenia, przewidzianej w art. 1a pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, póz. 1954 ze zm.).

Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów skargi Kolegium wskazało nadto, że ucieczka od niebudzącej wątpliwości wykładni językowej w kierunku wykładni celowościowej, prowadzącej do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa było i jest dla tego organu nie do zaakceptowania. Zarzut niezastosowania wykładni celowościowej nie znajduje w ocenie Kolegium podstaw do uwzględnienia.

Odnosząc się do drugiego zarzutu zawartego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego polegającego na przerzuceniu odpowiedzialności za istniejący stan faktyczny na Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Marszałka. Kolegium podniosło, że kategoria winy nie stanowi przesłanki orzekania w sprawie wysokości opłat - zarówno w aspekcie winy podmiotu korzystającego ze środowiska, jak i organów administracji publicznej. Opłata wymierzana jest na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego. Skarżący nadal - podobnie jak w toku postępowania administracyjnego - konstruuje swoje zarzuty w oparciu o tę kategorię, uznając przy tym za winne wyłącznie organy administracji publicznej. Niesporne jest zaś to, że obowiązkiem podmiotu prowadzącego składowisko odpadów było posiadanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska (art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Od dnia 1 stycznia 2003 r. Zakład A. prowadził składowisko odpadów w W., choć nie posiadał takiej decyzji. Jak wynikało z wyjaśnień złożonych do protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 sierpnia 2003 r., Zakład nie występował do właściwego organu o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w W., bo zamierzał zlikwidować to składowisko. Skoro Zakład zamierzał zlikwidować składowisko, to pojawia się pytanie, na które nie ma odpowiedzi ani w odwołaniu, ani w skardze - dlaczego dalej przyjmowano odpady na stanowisku w W.. Z całości akt wynikało, że odpady przyjmowano jeszcze dnia 28 grudnia 2006 r. (a składowisko zamknięto - według oświadczenia strony - dnia 1 lutego 2007 r.). Tak więc skoro składowisko funkcjonowało aktywnie jeszcze ponad trzy lata od daty kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. to podobnie jak w decyzji z dnia [...]., również i w odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, że skoro Zakład, wbrew deklaracjom, nie zamknął składowiska, winien był wystąpić do starosty o wydanie stosownej decyzji. Jako że Zakład po zakończeniu kontroli zmienił zdanie (trudno przecież uznać, że składano nieprawdziwe oświadczenia w toku kontroli WIOŚ) i kontynuował działalność składowiska odpadów, to mając na uwadze ustalenie z protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, winien był on w ocenie Kolegium wystąpić do starosty o wydanie tej decyzji bezzwłocznie po podjęciu decyzji o kontynuacji funkcjonowania składowiska. Zakład ostatecznie uczynił to dnia 30 października 2006 r. Dlaczego nie uczynił tego już we wrześniu 2003 r. pozostaje sprawą strony i nikt poza nią nie jest winny tak znaczącej zwłoki w uzyskaniu decyzji. Niewystąpienie o jej wydanie we wskazanym terminie może świadczyć jedynie o braku profesjonalizmu ze strony podmiotu prowadzącego składowisko, za który nie odpowiadają organy administracji publicznej. Dlatego stawianie zarzutu błędu w sztuce Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska jest w świetle ustalonego stanu faktycznego - zdaniem Kolegium - bezpodstawne a znaczenie tej kontroli jest przeceniane przez stronę skarżącą, z punktu widzenia procesu wymiaru opłaty.

Ustosunkowując się do podobnego zarzutu skierowanego pod adresem Marszałka Województwa D., Kolegium w odpowiedzi na skargę zwróciło uwagę na dwie istotne okoliczności, determinujące zasady postępowania tego organu. Artykuł 284 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nałożył na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek ustalania we własnym zakresie opłat. Marszałek województwa, jako organ pełni jedynie funkcje weryfikacyjne. Na wykonanie tego zadania ma czas i może przeprowadzić postępowanie w wybranym momencie. Okoliczność, że organ przyjmuje informacje i wydaje zaświadczenie o niezaleganiu z opłatami w oparciu o przedłożone przez podmiot informacje (co zarzuca skarżący) nie oznacza zdaniem organu odwoławczego, że organ zaaprobował rozliczenie, za które odpowiada sam podmiot korzystający ze środowiska. Organ może bowiem nie uwzględnić złożonej informacji, ale jej weryfikacji nie może dokonać poza postępowaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko wszczęte przez organ i umorzone następnie postępowanie w sprawie opłat stanowi według organu II instancji prawnie skuteczną gwarancję uznania poprawności obliczeń jednostki, choć dalej możliwa jest weryfikacja stanu faktycznego w nadzwyczajnym trybie zmiany decyzji ostatecznej. Obowiązujące przepisy wprowadziły tylko jedno ograniczenie czasowe w sferze możliwości przeprowadzenia postępowania, a mianowicie pięcioletni okres przedawnienia zobowiązania wynikający z przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej.

Wbrew odmiennej opinii skarżącego, Kolegium nie dostrzegło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]. sprzeczności, opisanej w skardze, polegającej na uznaniu przez Kolegium, że nie było potrzeby wydawania zalecenia przez Inspektora WIOŚ w zakresie wystąpienia przez podmiot o uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów, i jednocześnie uznało, że można było wydać decyzję wymierzającą opłaty podwyższone. Po pierwsze - w opinii Kolegium - strona przywiązuje nieadekwatną wagę do znaczenia protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., przeprowadzonej dnia 14 sierpnia 2003. Protokół ten nie był nawet podstawą ustaleń faktycznych przyjętych przez organ w związku z, wynikającym z art. 288 Prawa ochrony środowiska, obowiązkiem uwzględnienia ustaleń dokonanych w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Przepis art. 288 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 lipca 2005 r., pozwala Marszałkowi Województwa dokonać wymiaru opłaty bez konieczności pozyskania ustaleń dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Tymczasem skarżący czyni z niego warunek sine qua non orzeczenia w sprawie opłat. Należy więc ponownie stwierdzić, iż wyniki kontroli przeprowadzonej u strony w dniu 14 sierpnia 2003 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska są obojętne dla materialnoprawnych podstaw ustalenia istnienia obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej. Jak argumentował dalej organ odwoławczy zarówno on jak i Marszałek Województwa D., w uzasadnieniach swoich decyzji zajęli się tym dowodem z uwagi na to, że okoliczność tę podniosła strona, a także dlatego, iż jest to dowód, że skarżący od doręczenia protokołu w 2003 r. był poinformowany o tym, że postępuje nieprawidłowo. Powyższe ustalenie jest istotne w związku z próbami strony opisania zaistniałej sytuacji w aspekcie naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. Po drugie Kolegium wyjaśniło jedynie przyczyny, dla których Inspektor nie wydał zalecenia pokontrolnego w tym zakresie. Strona konsekwentnie zdaniem Kolegium pomija to, jakie wyjaśnienia złożyła do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2003 r. Jak podkreśliło Kolegium trudno się oprzeć wrażeniu, że nie pasują one do prezentowanego przez stroną wizerunku podmiotu pokrzywdzonego przez źle funkcjonujące organy administracji publicznej.

W konkluzji uzasadnienia do odpowiedzi na skargę organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że z przepisów Prawa ochrony środowiska nie wynika, aby brak zalecenia pokontrolnego wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska miał stanowić podstawę do odstąpienia od poboru opłaty podwyższonej. Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jak na wstępie, o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z zupełnie innych przyczyn niż te, na które powołuje się strona skarżąca.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanych przepisów zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy( lit.a) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit.c).

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] Nr [...]wymierzająca podwyższoną opłatę za składowanie odpadów w II półroczu 2006r. bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w W., gmina K. w wysokości 633.966,00 zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 280, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 i 2, art. 293 ust. 1 i art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. z 2006r. Dz.U. Nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 2005r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 260, poz. 2176).

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska - opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1). Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału ( art. 285 ust. 2), a od 1 lipca 2005r. – po upływie każdego półrocza.

Z kolei przepis art. 276 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Art. 293 ust. 1 tej ustawy, stanowi natomiast, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 % jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Z akt sprawy wynika, że Zakład A. w badanym okresie (drugie półrocze 2006r.), przyjmował do składowania odpady niesegregowane (mieszane) i uiścił z tego tytułu opłatę za korzystanie ze środowiska w kwocie 12.312,62 zł . W tym zakresie złożył stosowną informację zawierającą dane wymagane przepisem art. 286 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Jednak złożona informacja, zdaniem Marszałka Województwa D., nie była prawidłowa w zakresie ustalenia wysokości opłaty. W wyniku przeprowadzonej kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w miesiącu lutym 2007r., stwierdzone zostało, że skarżący Zakład w okresie od 1 stycznia do [...] nie posiadał wymaganej przepisem art. 53 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. ( Dz.U.. Nr 62, poz. 628 ze zm.) decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w W.. Okoliczność ta jest bezsporna.

Należy zauważyć, ża dział II Prawa ochrony środowiska, zatytułowany "Opłaty za korzystanie ze środowiska" reguluje w poszczególnych rozdziałach określone zagadnienia, mianowicie: Rozdział 1 dotyczy "Wnoszenia opłat", Rozdział 4 zawiera "Przepisy szczególne dotyczące opłat za pobór wody, wprowadzanie ścieków i za składowanie odpadów", Rozdział 2 p.t. "Stawki opłat za korzystanie ze środowiska" reguluje ogólne zagadnienia dotyczące opłat za korzystanie ze środowiska, natomiast w Rozdziale 3 odrębnie uregulowano kwestie opłat podwyższonych.

W myśl art. 273 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. Zgodnie z art. 297 tej ustawy, opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5.

Wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość podwyższonej opłaty zależy także od czasu składowania odpadów (art. 274 ust. 5). Z przepisu tego wynika, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie określonej ilości odpadów tylko raz, z tą różnicą, że w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska posiada decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów zobowiązany jest uiścić za składowanie odpadów tzw. opłatę podstawową, natomiast, jeśli podmiot nie posiada tej decyzji uiszcza on opłatę podwyższoną.

Wbrew zatem stanowisku organu I instancji, z przepisów Prawa ochrony środowiska nie wynika, że podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany ponosić dwie opłaty jednocześnie, tj. opłatę podstawową i opłatę podwyższoną. Sąd stanął na stanowisku, że opłaty te wzajemnie się wykluczają. Gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było zobowiązanie podmiotu korzystającego ze środowiska do uiszczania obu opłat jednocześnie, to dałby wyraźny wyraz temu w stosownym przepisie ustawy – Prawo ochrony środowiska, jak np. uczynił to w art. 45 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( t.j. Dz.U. z 199r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), stanowiąc, że " Jeżeli z planu zagospodarowania przestrzennego, umowy lub decyzji wynika obowiązek rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy w określonym terminie bądź też obowiązek innego zagospodarowania gruntu, po bezskutecznym upływie takiego terminu rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne niezależnie od opłat rocznych wynikających z przepisów ustawy i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych." Jednakże w powołanej ustawie Prawo ochrony środowiska brak jest wyraźnego przepisu nakładającego obowiązek do uiszczania obu opłat jednocześnie.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji ( str. 2), organ I instancji przyjął, że cyt.: "Na przedmiotową opłatę składa się opłata za umieszczenie odpadów na składowisku, liczona jako iloczyn masy odpadów i stawki jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów oraz opłata podwyższona w wysokości stanowiącej iloczyn masy odpadów, współczynnika przeliczeniowego 0,05 i ilości dób funkcjonowania składowiska bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska ( licząc od momentu położenia odpadów)."

Z powyższego wynika, że wymierzona oplata to suma dwóch opłat, tj. opłata za umieszczenie odpadów na składowisku i opłata podwyższona. Jednakże z przepisu art. 297 Prawa ochrony środowiska wynika jednoznacznie, że opłatę za składowanie odpadów ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku, z zastrzeżeniem art. 293 ust. 1 i 3-5. Zatem – w ocenie Sądu – takie naliczenie opłaty, jak uczynił to organ I instancji, jest niedopuszczalne, bowiem doprowadziło do to do sytuacji, w której strona skarżąca zobowiązana jest do uiszczania opłaty za składowanie tej samej ilości odpadów kilkakrotnie.

Z przepisów art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1 i art. 297 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, na podstawie art. 293 ust. 1 ustawy, tylko opłaty podwyższone (bez opłat podstawowych).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie powyższe wywody Sądu, winien wymierzając opłatę podwyższoną, uwzględnić uiszczoną już przez stronę skarżącą kwotę opłaty podstawowej za okres II półrocza 2006r.

Kolejnym uchybieniem organów obu instancji jest to, że nie zawarły w swoich decyzjach żadnych wyliczeń ( rachunku), z których wynikałby sposób obliczenia spornej opłaty. Organy poprzestając na przywołaniu jedynie treści przepisów, dopuściły się tym samym naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Organ II instancji, ponieważ w ogóle nie poczynił oceny poprawności dokonanych przez organ I instancji obliczeń, naruszył także przepis art. 138 i art. 15 k.p.a. Nie można bowiem uznać za taką ocenę ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, z którego wynika, że cyt. " Sposób wyliczenia opłaty, załączony do kwestionowanej decyzji, nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń. Opłata została naliczona od przechowywanych niesegregowanych odpadów komunalnych od początku II półrocza 2006r. do dnia [...] Ilość odpadów przyjęto zgodnie z informacjami złożonymi przez stronę, a opłatę wyliczono przy zastosowaniu obowiązujących stawek." Otóż, Sąd dokonując analizy w zakresie dowodów na jakich oparły swoje rozsztrzygnięcia organy obu instancji, stwierdził, że w przedłożonych aktach administracyjnych znajdują się wykazy o umieszczeniu odpadów na wysypisku i karty ewidencyjne odpadów sporządzone przez Zakład Aza okres od miesiąca lipca do miesiąca grudnia 2006r. potwierdzające tylko i wyłącznie ilość, datę oraz rodzaj przyjętych na wysypisko w W. odpadów komunalnych w II półroczu 2006r. Z zestawienia kart ewidencyjnych wynika, że w okresie II półrocza na to wysypisko przyjęto ogółem 800,04 Mg odpadów komunalnych niesegregowanych, w tym do [...] w ilości 581,15 Mg.

Tymczasem z załącznika do decyzji organu I instancji wynika, że wielkość ta wynosi sumę masy 6302,851 Mg i masy -ogółem - 581,15 Mg ( za okres od 3 lipca do [...]) ilości odpadów i dla takiej ilości odpadów została wyliczona kwestionowana ( co do zasady) przez stronę skarżącą opłata podwyższona.

Organ I instancji na str. 5 decyzji stwierdził, że cyt. " Wymiar należnej opłaty został ustalony na podstawie przekazanej przez stronę ewidencji dobowej składowanych odpadów w II półroczu 206r. oraz jednostkowych stawek określonych w rozporządzeniu (...). W związku z tym, że strona przedłożyła wykaz z dnia 15.12.2005r., który odpowiadał wymaganiom rozporządzenia w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat – wymierzona opłata – zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska – stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z w/w wykazu."

Powyższe stwierdzenia w żaden sposób nie znajdują pokrycia w przedłożonych Sądowi aktach sprawy i nie korespondują z wyliczeniami zawartymi w załączniku do decyzji.

Po pierwsze, w aktach sprawy znajdują się: wykaz o umieszczeniu odpadów na składowisku sporządzony przez Zakład A z dnia 10 stycznia 2007r., ponadto wykaz zbiorczy z dnia 10 stycznia 2007r. oraz karty dobowej ewidencji składowanych odpadów od miesiąca lipca do miesiąca grudnia 2006r. Brak jest natomiast wykazu z dnia 15 grudnia 2005r., o jakim wspomina organ I instancji. Zatem trudno ustalić czego dotyczy ten wykaz.

Po drugie, wymierzona opłata podwyższona w kwocie 633.966,00 zł nie stanowi – jak wyjaśnia to organ – różnicy pomiędzy opłatą należną a opłatą wynikającą z w/w wykazu.

Powyższe okoliczności wskazują przede wszystkim na :

1) istotne rozbieżności pomiędzy osnową decyzji i jej uzasadnieniem,

2) brak wykazania przez organ na jakim dowodzie się oparł i dlaczego przyjął do obliczenia odpady o wielkości 6302,851 Mg.

Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.), ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie od początku. Kontrola instancyjna obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ II instancji rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie jej okoliczności i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji.

W postępowaniu odwoławczym oprócz tego, że jego granice wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, to dodatkowo granice te określa zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek dla organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, a nie tylko jej skontrolowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Przepis § 3 art. 107 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest rozpatrującego sprawę jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa również z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 9 k.p.a.( zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a ( zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. ( zasada przekonywania, czyli dokładnego wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Dlatego też stwierdzenie organu II instancji, że ilość odpadów przyjęto zgodnie z informacjami złożonymi przez stronę, nie koresponduje – jak to już wcześniej zostało zauważone - z ilością odpadów podanych w załączonej do akt sprawy ewidencji za okres II półrocza 2006r. i ilością odpadów podaną w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej. W wykazie widnieje bowiem tylko ilość 800.04 Mg. Od tej ilości strona skarżąca uiściła opłatę podstawową w wysokości 12. 312,62 zł w ustawowym terminie mnożąc masę przez współczynnik 15,39. Tej ilości odpadów organy nie zakwestionowały, lecz w załączniku do decyzji organu I instancji przyjęto dodatkowo masę odpadów o wielkości 6302,851Mg. Co składa się na tą wielkość, Sąd nie był w stanie ustalić w oparciu o przedłożone akta sprawy, a w konsekwencji ocenić jej prawidłowości, tym bardziej że brak jest w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek obliczeń i odniesienia się w tym względzie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tym samym Sąd pozbawiony został możliwości zbadania poprawności naliczenia opłaty podwyższonej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy będą musiały określić zatem także sposób obliczania opłaty podwyższonej i wskazać w oparciu o jakie dowody przyjęły taką a nie inną masę odpadów do obliczeń.

Również organ winien wyjaśnić niejasności zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji, w szczególności, że opłata podwyższona ustalona w załączniku do decyzji "dotyczy wyłącznie okresu eksploatacji składowiska – bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska". Oznaczałoby to, że strona skarżąca płaci kilkakrotnie a te same odpady. Te niejasności będą musiały znaleźć wyjaśnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że rozważania (także obliczenia) dotyczące sposobu naliczania opłaty podwyższonej winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji a nie w jej załączniku, jak to bez upoważnienia prawnego uczyniono w niniejszej sprawie. Sąd podziela bowiem pogląd, że przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia, a nie załączników, których nie można interpretować dowolnie w oderwaniu od treści decyzji ( zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 24 17/00, LEX nr 75521).

Wprawdzie obowiązek umieszczenia w decyzji elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy może wynikać z przepisów odrębnych, do których odsyła art. 138 § 2 k.p.a., a wśród nich można wymienić załącznik do decyzji jako jej integralną część, jednakże takiej regulacji nie przewiduje powołana ustawa – Prawo ochrony środowiska. Charakter decyzji sprowadzającej się do wymierzenia opłaty podwyższonej nakazuje, co słusznie stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w podobnej sprawie ze skargi skarżącej ( wyrok z dnia 3 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Wr 676/08, niepub.), precyzyjne przedstawienie przeprowadzonego wyliczenia tej opłaty w sposób łatwy do zrozumienia i skontrolowania, przede wszystkim przez stronę, ale także przez organ II instancji i sąd administracyjny.

Odnosząc się zaś do argumentacji podniesionej w skardze , jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiącej polemikę ze stanowiskiem odwołującego się Zakładu A, zdaniem Sadu bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy mają kwestie dotyczące możliwości odroczenia płatności opłat, czy ich umorzenia, bowiem kwestie te mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Wbrew stanowiskowi strony skarżącej bez znaczenia jest fakt uzyskania w dniu [...] przez stronę decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, jak i to, że składowisko zostało w 2007r. zamknięte i podjęto się usunięcia z niego odpadów. Przedmiotem postępowania jest bowiem stan faktyczny jaki występował w II półroczu 2006r. W tym też okresie składowisko było czynne, przyjmowało odpady, a prowadzący je Zakład nie posiadał decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Taki stan faktyczny zobowiązywał organ I instancji do naliczenia opłaty podwyższonej. Zatem fakt, że skarżący w chwili wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej, tj. w dniu 16 listopada 2006r., posiadał już decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, nie oznacza, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Za powyższym stanowiskiem przemawiają także przepisy art. 285 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którymi opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, a podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Tym samym nie sposób się zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, że podmiotem zobowiązanym do poniesienia opłaty podwyższonej jest wyłącznie ten, kto w chwili wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty korzysta ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa.

Nieistotne jest również to, kto ponosi odpowiedzialność za uzyskanie przez Zakład A.decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów dopiero w dniu [...] oraz obarczanie odpowiedzialnością, czy to strony skarżącej, czy też któregoś z organów administracyjnych, skoro obowiązek taki powstaje z mocy prawa (w drodze samoobliczenia i terminowego uiszczenia) dla podmiotu korzystającego ze składowiska bez wymaganej instrukcji. Dlatego też kwestie oceny winy za brak decyzji zatwierdzającej instrukcję pozostają w tej sytuacji poza zakresem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Również nieistotne są rozważania dotyczące charakteru opłaty podwyższonej i to jakiemu celowi ona służy. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, Sąd stoi na stanowisku, że opłata podwyższona nie jest środkiem mającym na celu przymuszenie podmiotu korzystającego ze środowiska do uzyskania stosownych pozwoleń lub innych decyzji za korzystanie ze środowiska. Opłata ta jest bowiem wymierzana przez organ w drodze decyzji tylko w sytuacji, gdy zobowiązany podmiot jej sam nie naliczy i nie uiści, i tylko za okres, w którym tego pozwolenia lub decyzji było brak.

Odnośnie zarzutu zgłoszonego, na rozprawie, przez pełnomocnika skarżącego Zakładu dotyczącego naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że jest on chybiony. Z zasady ogólnej k.p.a. pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8) w związku z zasadą naczelną zawartą w Konstytucji RP (art. 2), iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie wynika dla organów administracyjnych stosujących prawo podstawa do oceny konstytucyjności stanowionego przez ustawodawcę prawa. Zarzut ten mógłby być ewentualnie skierowany do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności ściśle określonych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, w określonym przez ustawę z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym ( DZ.U. Nr 102, poz. 643) trybie, z zachowaniem wszelkich reguł wnoszenia skargi konstytucyjnej.

Skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i miało to wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów prawa procesowego (k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to podlegają one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.