Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2053/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 & 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że decyzje w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. P. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007r. nakładającą na K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe K. P. i W. P. karę pieniężną w wysokości 3750,00 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 25 maja 2007 r. o godz. 10:33 w S. na drodze krajowej nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej autobus o numerze rejestracyjnym [...], którym przedsiębiorca K. P. wykonywał przewóz osób. Samochód prowadził kierowca W. J.. Stwierdzono, że :

1/ Na pojeździe naklejony była tzw. winieta - samoprzylepny odcinek rocznej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych nr ZA 0010071, jednak kierowca nie okazał do kontroli tzw. odcinka kontrolnego karty, gdyż go nie posiadał.

2/ Po zbadaniu tarcz tachografu stwierdzono, że w dniu 21 maja 2007r. doszło do przekroczenie maksymalnego czasu jazdy ciągłej bez przerwy o 1 godzinę i 54 minuty. Do naruszenia doszło między godziną 10:10 a 17:25, a kierowca prowadził samochód bez wymaganej przepisami przerwy 6 godzin i 24 minuty. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag, a przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że zgubił odcinek kontrolny winiety prawdopodobnie w dniu 6 maja 2007r.

W toku postępowania organ zgromadził dokumenty z których wynika, że przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą jest tylko K. P., choć w nazwie przedsiębiorstwa występuje także W. P..

K. P. w piśmie złożonym do organu wyjaśnił, że na wykresówce z 21 maja 2007r. widnieją przerwy. Pierwsza od godziny 12:12 do 12:45, a druga od godziny 14:48 do 15:13. Wskazał, że Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady "nie wskazuje w żadnym zdaniu jednoznacznie faktu możliwości zmiany przerw i naruszeń z tym związanych". Podkreślił, że wykonywał transport krajowy i obowiązywała go też ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. nr 92 z 2004r. poz.879 z późn. zmianami/. Wskazał ponadto, że wykupił roczną winietę, zatem opłatę uiścił. Jeden odcinek winiety jest naklejony na samochodzie i to świadczy, że opłata została uiszczona. Zgubiony został tylko odcinek kontrolny, ale opłata została dokonana. Rozporządzenie o kartach opłaty drogowej nie jest zgodne z ustawą o transporcie drogowym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204 z 2004r. poz.2088, zwana dalej utd) nałożył na K. P.karę pieniężną w wysokości 3750,00 zł. Na karę tę składają się kary jednostkowe za wymienione niżej naruszenia przepisów prawa :

1/ kara 3000,00zł - za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty drogowej na podstawie art.92 ust.1 i 4 utd oraz lp.4.1 załącznika do utd. W uzasadnieniu nałożenia tej kary organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust.1-4 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 151 z 2006r. poz. 1089/ uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty drogowej. Karta składa się z dwóch części: winiety naklejanej na pojazd i odcinka kontrolnego. Dowód opłaty stanowią oba odcinki karty opłaty łącznie tj. winieta i odcinek kontrolny.

2/ kara 150,00zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 do 30 minut, na podstawie art. art.92 ust.1 p.2,7, i 8 i ust.4 oraz lp.10.3 lit.a załącznika do utd i art.7 Rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady(EWG) nr 3821/85 i (WE)2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE nr L 102/1 z 11 04 2006r.) /dalej zwane Rozporządzeniem nr 561/2006/.

3/ kara 600,00 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut, na podstawie art. art.92 ust.1 p.2,7, i 8 i ust.4 oraz lp.10.3 lit.b załącznika do utd i art.7 Rozporządzenia 561/2006.

W uzasadnieniu kar 150,00 zł i 600,00 zł organ wskazał, że zgodnie z § 7 Rozporządzenia nr 561/2006 po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4 i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Wskazano, że z analizy wykresówki za dzień 21 maja 2007r. wynika, że kierowca między godziną 10:10 a 17:25 prowadził samochód bez wymaganej przepisami przerwy przez 6 godzin i 24 minuty. Kierowca w tym czasie wykonał półgodzinną przerwę między godziną 12:15 a 12:45, po której od godziny 14:50 wykonał przerwę 20 minutową.

Odwołanie od tej decyzji złożył K. P. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art.10 kpa i niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art.7 i 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art.80 kpa. Wskazał, że ukarany powinien zostać kierowca, gdyż zarzucone naruszenia powstały bez wiedzy i aprobaty przedsiębiorcy, który nie ma żadnej możliwości wpływania na wykonywane przez kierowcę przerwy. Organ nie wyjaśnił sprawy należycie, nie rozważył całego materiału dowodowego i nie odniósł się do argumentów podniesionych przez stronę w toku postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, art. 42 ust.1 utd, art.87 utd, art.92 ust.1 p.7 utd, lp.4.1, 10.3 lit.a i lit.b załącznika do utd, § 7 Rozporządzenia 561/2006, § 3 ust.1 i ust.4 , § 4 ust.1 i 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, po przypomnieniu stanu faktycznego i przepisów prawa wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyjaśnił stan faktyczny, a strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Organ nie podziela poglądu, że za uchybienia kierowcy odpowiada tylko sam kierowca. Nie ma możliwości otrzymania duplikatu zgubionej karty opłaty drogowej i to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dbałości o właściwe przechowywanie dokumentów. Odpowiedzialność przedsiębiorcy jest niezależna od winy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o jej uchylenie, zwrot kary i zasądzenie kosztów. Zarzucił:

1/ naruszenie art.42 ust.1 udt poprzez uznanie, że nie uiścił opłaty drogowej. Podkreślił, że zgodnie z § 3 ust.1 Rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006r. uiszczenie opłaty następuje poprzez zakup karty opłaty. Skoro kupił kartę w całości, to opłata została dokonana. Dalsze przepisy Rozporządzenia są nielogiczne i prowadzą do wniosku, że czynność zakupu jest nieskuteczna, a faktura nie może stanowić potwierdzenia kosztów uzyskania przychodu.

2/ naruszenie art.92 Konstytucji w zakresie w jakim Minister określił, co jest dowodem uiszczenia opłaty i ustalił, że faktura nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Minister Transportu przekroczył delegację ustawową z art.42 ust.7 utd, gdyż nie był upoważniony do ustalenia, co jest dowodem uiszczenia opłaty. Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi naruszenie art.92 Konstytucji. Brak jest regulacji prawnej dla sytuacji zagubienia jednego odcinka karty, zatem konieczna jest nowelizacja przepisów.

3/ naruszenie § 7 Rozporządzenia 561/2006, bowiem kierowca wykonał dwie przerwy i nie można zarzucić, że jechał bez przerw.

Dołączył do skargi fakturę za zakup karty opłaty rocznej ZA 0010071 oraz pismo Ministerstwa Transportu z dnia 8 sierpnia 2007r. skierowane do W.P. zawierające wyjaśnienie, że dowodem uiszczenia opłaty są obie części karty łącznie, a określenie "karta opłaty drogowej" oznacza oryginał tego dokumentu, zaś dopuszczalność przedstawienia jako dowodu faktury zakupu karty opłaty drogowej musi wynikać z przepisów prawa.

Wniósł ponadto o zwrócenie się do Ministerstwa Transportu z zapytaniem w jakiej fazie są prace nad zmianą przepisów o poborze opłat.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Badając zaskarżoną decyzję w powyższy sposób Sąd stwierdził naruszenia prawa przy nałożeniu części kar, skarga jest więc częściowo uzasadniona. W pozostałej części Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i uznał skargę za nieuzasadnioną.

Na wstępie Sąd rozważył zarzuty skargi dotyczące prawidłowości i zasadności nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty drogowej.

Zgodnie z art.42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy zobowiązani są do wniesienia opłaty. Minister Transportu na podstawie delegacji, zawartej w art.42 ust.7 ustawy wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006r. W rozporządzeniu tym zgodnie z zakresem delegacji określił rodzaj i stawki opłat oraz tryb ich wnoszenia. Zgodnie z § 3 ust.1 uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty. Zgodnie z § 3 ust.2 karta opłat składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu i odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli. Zgodnie z § 3 ust.3 dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części opłaty łącznie. Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust.1 i ust.2 karta opłat podlega wypełnieniu, które polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego samochodu na odcinku kontrolnym karty.

W sprawie niniejszej jest niesporne między stronami, że strona zgubiła odcinek kontrolny karty, czyli tę jej część, na której wpisany był numer pojazdu, dla którego została zakupiona karta i która pozwalała przypisać kartę i opłatę do konkretnego pojazdu. W tym stanie rzeczy okazana do kontroli karta była niekompletna i zgodnie z przepisami Rozporządzenia nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za przewóz wykonywany kontrolowanym pojazdem.

Sąd nie podziela poglądów skarżącego, że Minister przekroczył granice upoważnienia ustawowego określając sposób uiszczenia opłaty za przejazd. Zdaniem Sądu będąc uprawnionym do określenia trybu wnoszenia opłaty Minister mógł i powinien precyzyjnie określić sposób wniesienia opłaty. Ustalenie wniesienia opłaty przy pomocy zakupu karty opłaty drogowej stanowi element trybu wniesienia opłaty. Zgodnie z tym trybem, opłaty drogowej nie uiszcza się jakkolwiek, a tylko w jeden możliwy sposób określony w Rozporządzeniu tj. przez zakup stosownej, określonej przepisami prawa karty opłaty drogowej. Tylko karta opłat, właściwa, kompletna i prawidłowo wypełniona stanowi dowód, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową w trybie ustalonym przez ustawodawcę. Jeżeli takiej karty opłat brak, to znaczy, że przedsiębiorca nie zastosował się do przewidzianego przepisami prawa trybu wniesienia opłaty drogowej. Posiadanie tylko jednej części karty opłaty drogowej nie pozwala na przyjęcie, że przedsiębiorca wykazał, że uiścił opłatę drogową w sposób przewidziany przepisami prawa, gdyż przepisy prawa nakazują posiadanie obu odcinków karty opłaty drogowej, dla wykazania, że opłata za konkretny przejazd konkretnym pojazdem została uiszczona.

Nakładając karę pieniężną za wykonywanie przewozu bez uiszczenia wymaganej opłaty drogowej organ nie naruszył prawa, gdyż przedsiębiorca nie posiadając odcinka kontrolnego karty z wpisanym numerem rejestracyjnym pojazdu nie wykazał w wymagany prawem sposób, że opłatę uiścił dla kontrolowanego pojazdu. Skarga, co do kary pieniężnej w wysokości 3000,00 zł była więc nieuzasadniona i została w tym zakresie oddalona.

Za uzasadnioną uznał Sąd skargę w zakresie kary pieniężnej za naruszenie przepisów Rozporządzenia 561/2006 dotyczących obowiązkowych przerw w jeździe ciągłej.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że kierowca w dniu 21 maja 2007r. rozpoczął jazdę o godzinie 10:10 i jechał bez przerwy do godziny 12:15 tj. 2 godziny i 5 minut.

Potem zrobił 30 minutową przerwę do godziny 12:45.

Następnie wznowił jazdę i jechał od godziny 12:45 do godziny 14:50, czyli 2 godziny i 5 minut.

Potem znów zrobił 20 minutową przerwę od godziny 14:50 do 15:10.

Zatem na 4 godziny i 10 minut jazdy przypadało 50 minut przerwy w dwóch odcinkach czasowych.

O godzinie 15:10 rozpoczął jazdę i jechał do godziny 17:25, czyli 2 godziny i 15 minut. O godzinie 17:25 zakończył jazdę.

Łącznie był w podróży 7 godzin i 15 minut i wykorzystał 50 minut przerwy.

W tym stanie rzeczy nie jest jasne w jaki sposób organ ustalił, że kierowca jechał 6 godzin i 24 minuty bez wymaganej przepisami przerwy. W protokole kontroli i obu decyzjach powtarzają się opisane wyżej dane liczbowe, ale nie jest wskazane w jaki sposób organ doszedł do swoich ustaleń i który odcinek czasu uznał za trwającą 6 godzin i 24 minuty jazdę bez przerwy, skoro kierowca robił przerwy, co dwie godziny, a przerwy te w sumie miały 50 minut, zaś żaden badany okres jazdy ani przerwy nie kończył się cyfrą 4. Takie działanie organu stanowi naruszenie art.7, art.77 § 1 i art.80 kpa, bowiem nie wiadomo z czego organ wywiódł swoje ustalenia.

Przepis § 7 Rozporządzenia 561/2006 nakazuje zrobienie 45 minut ciągłej przerwy po 4 i pół godzinie jazdy. W akapicie drugim daje możliwość zastąpienia tej przerwy dwiema przerwami, z których pierwsza ma co najmniej 15 minut, a po niej ma nastąpić druga, co najmniej 30 minutowa rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Skarżący odwrócił kolejność przerw i najpierw zrobił przerwę 30 minutową, a potem drugą 20 minutową. Wymagało więc rozważenia, czy przerwy były "rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego".

Uznając, że doszło do naruszenia § 7 organ powinien wyraźnie wskazać na czym polega to naruszenie i dlaczego uważa, że dwie przerwy, jedna 30 minutowa, a druga 20 minutowa przypadające na 4 godziny i 10 minut jazdy nie zapewniają "zgodności z przepisami akapitu pierwszego" tj. przepisu przewidującego obowiązkową 45 minutową przerwę po 4 i pół godzinach jazdy. Zgodnie z art.107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a wyjaśnienie podstawy prawnej- powołanie przepisów prawa. Organ nie może jednak na tym poprzestać, tylko musi powiązać ustalone fakty z przepisami prawa i wykazać dlaczego uważa, że powołany przepis prawa w konkretnym stanie faktycznym znajduje zastosowanie i co z tego wynika dla strony. W ocenie Sądu takiego uzasadnienia w obu decyzjach zabrakło. Organ nie wyjaśnił na podstawie jakich faktów ustalił, że jazda trwała 6 godzin i 24 minuty, dlaczego przekroczony został okres jazdy bez przerwy o 1 godzinę i 54 minuty, a w szczególności w jakim przedziale czasowym to przekroczenie miało miejsce. Organ nie dokonał też wykładni zwrotu użytego w akapicie drugim § 7 Rozporządzenia, że przerwy mają być rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego, nie jest więc jasne na czym zdaniem organu polegało naruszenie i jak obliczono jego wielkość /czas trwania/.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 750,00 zł doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem decyzja w tej części podlega uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi dokładną analizę wykresówki i wyjaśni czy i dlaczego oraz przez jaki czas kierowca jechał bez wymaganej przepisami prawa przerwy. Organ dokona też wykładni § 7 Rozporządzenia mając na względzie w szczególności punkty 15, 16, i 28 preambuły do Rozporządzenia 561/2006.

Przepisy Rozporządzenia 561/2006 regulujące czas pracy i odpoczynku kierowców oraz obowiązkowe przerwy mają zasadnicze znaczenie dla zachowania bezpieczeństwa na drogach. Muszą być stosowane rygorystycznie, z zachowaniem jednakże ich zasadniczego celu, którym jest wymuszenie stosowania przez kierowców obowiązkowych przerw w pracy dla zapewnienia ich sprawności w kierowaniu pojazdami. Z p.16 preambuły Rozporządzenia wynika, że należy zapewnić, by przerwy dzielone były stosowane w sposób uniemożliwiający nadużycia. Z p.28 preambuły wynika natomiast, że zgodnie z zasadą proporcjonalności rozporządzenie nie wykracza poza to co jest konieczne dla osiągnięcia celu. Te zasady powinny przyświecać wykładni przepisów Rozporządzenia.

Mając na względzie powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i w części skargę uwzględnił, a działając na podstawie art.151 p.p.s.a. w pozostałej części oddalił.

O niewykonywaniu decyzji w uchylonej części Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200, 205 § 1 i § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 p.1 lit.a w związku z § 6 p.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058 z późn. zmianami/. Koszty wpisu sądowego w sprawie wyniosły 150,00zł, koszty zastępstwa procesowego zgodnie z powołanym rozporządzeniem - 600,00zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Razem 767,00zł. W tym stanie rzeczy biorąc pod uwagę, że skarga została uwzględniona w 1/5 części Sąd zasądził na rzecz skarżącego odpowiednią część poniesionych przez niego kosztów postępowania tj. kwotę 160,00zł.