Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. W. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt pięć złotych i czterdzieści sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia [...] czerwca 2018 r. G. W. (dalej też jako "Gmina") złożyła do Burmistrza W. (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 193 w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...], w rejonie ulic D. i D.. Do wniosku dołączono kopie mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, z oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz graficznie przedstawiony planowany sposób zagospodarowania terenu, oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. oraz obwieszczeniem z tego samego dnia Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji. W toku postępowania powiadomiono strony o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2018 r. (zwaną też dalej "Decyzją ULICP") Burmistrz ustalił na rzecz Gminy warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...].

Organ skierował ww. decyzję do wszystkich stron postępowania oraz podał do wiadomości przez obwieszczenie o wydaniu decyzji, zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, dnia [...] lipca 2018 r.

W dniu [...] lipca 2018 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęło odwołanie Spółki od Decyzji ULICP, następnie uzupełnione – na wezwanie SKO do uzupełnienia braków formalnych odwołania zgodnie z wymogami art. 53 ust. 6 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 64 k.p.a. poprzez podanie racjonalnych argumentów odwołania – pismem z [...] sierpnia 2018 r., w którym Spółka podniosła, że przebudowa istniejącej kanalizacji deszczowej w ul. [...] w istocie odnosi się również do należącej do Spółki działki nr [...], która znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji.

Utrzymując w mocy Decyzję ULICP – przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. – SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, kto jest właścicielem terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja. Wypisy z rejestru gruntów znajdują się w aktach sprawy, przez co możliwa jest weryfikacja osób, które w sprawie posiadają interes prawny. Spółka nie znalazła się w kręgu stron, przez których nieruchomość będzie przebiegała niniejsza inwestycja. Z załączonej do akt sprawy mapy z zaznaczonym przebiegiem kanalizacji deszczowej wynika, że projektowana kanalizacja deszczowa (w sąsiedztwie działek nr [...] i [...]) przebiega wyłącznie w pasie drogi gminnej. Następnie SKO, zbadawszy Decyzję ULICP co do meritum, uznało, że brak jest niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc organ I instancji zasadnie, mając na uwadze treść art. 56 u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Ponadto SKO oceniło, że odwołanie złożone w tej sprawie nie spełnia wymagań stawianych odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie zawiera racjonalnych argumentów i uzasadnienia.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., która wniosła o orzeczenie, że Skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym Decyzją ULICP. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że oddziaływanie inwestycji wskazanej w ww. decyzji ma wpływ na działkę Skarżącej nr [...]. Aktualnie istniejąca kanalizacja deszczowa jest położona na działce nr [...] (ul. D.) oraz na działce nr [...] i dalej za nieruchomością Skarżącej odprowadza deszczówkę do rowu miejskiego. SKO rozważało tylko i wyłącznie mapę poglądową załączoną do pisma Burmistrza z [...] sierpnia 2018 r. z częściowo zaznaczonym przebiegiem kanalizacji deszczowej, i na tej mapie oparło swoją decyzję. Natomiast całkowicie zignorowało dowód w postaci mapy do celów projektowych, którą otrzymało wraz z pismem Skarżącej z [...] sierpnia 2018 r., która to mapa udowadnia aktualne położenie kanalizacji deszczowej, oznaczonej na tej mapie jako kd300. W zaskarżonej decyzji brak omówienia tego dowodu, jak również SKO nie uzasadniło, dlaczego pominęło ten dowód w swoich rozważaniach. Poza tym Skarżąca stwierdziła, że skoro aktualnie istniejąca kanalizacja deszczowa jest również położona na działce nr [...] i przez tę działkę spływają wody deszczowe do rowu miejskiego, to przebudowa i rozbudowa przedmiotowej kanalizacji deszczowej ma bezpośredni wpływ na działkę Skarżącej. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że bezzasadny jest zarzut Spółki, iż organ uznał, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza. SKO zaznaczyło, że rozpatrzyło odwołanie Spółki i wydało rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję. W sytuacji, gdyby SKO nie uznało Spółki za stronę postępowania stwierdziłoby w drodze postępowania niedopuszczalność odwołania. Zarzuty skarżącej Spółki, że inwestycja ma wpływ na działkę skarżącej nr [...], nie znajdują uzasadnienia, albowiem projektowana kanalizacja deszczowa (w sąsiedztwie działek nr [...] i [...]) przebiega wyłącznie w pasie drogi gminnej.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreśliła, że przez jej działkę nr [...] przebiega istniejąca kanalizacja deszczowa, która na wcześniejszym odcinku jest przebudowywana i rozbudowywana. Już teraz kanalizacja przy intensywnych opadach, z uwagi na małą przepustowość, nie odprowadza sprawnie deszczówki i dochodzi do zalewania ww. działki Skarżącej. Skarżąca obawia się, że dołożenie kolejnego odcinka kanalizacji w wyniku planowanej rozbudowy, której dotyczy kwestionowana decyzja lokalizacyjna, ten problem tylko spotęguje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. (nr [...]), Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, czy Spółce – która jako jedyna wniosła w tej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji – przysługiwał przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc czy była ona legitymowana do wniesienia tego odwołania.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.).

W ramach owych czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania, i to już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a., który o wszczęciu postępowania nakazuje zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, oraz z art. 10 § 1 ab initio k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia stronom (lege non distinguente: wszystkim) czynnego udziału w każdym stadium postępowania – a także weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na dalszych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania (por. wyroki NSA: z 17.03.2015 r., I OSK 1471/13; z 14.12.2016 r., II OSK 735/15, z 10.10.2017 r., I OSK 3270/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy przy tym podkreślić, że uzyskanie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ danej osoby do udziału w postępowaniu – innymi słowy: określony podmiot nie może stać się stroną postępowania tylko wskutek potraktowania go w ten sposób przez organ administracji na określonym etapie (etapach) postępowania (a więc np. przez sam fakt doręczenia jemu decyzji administracyjnej lub nawet merytorycznego rozpoznania wniesionego przezeń "odwołania") – lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 16.09.2016 r., II OSK 3101/14, CBOSA).

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") nie zawiera przepisu, który normowałby krąg stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowała ogólna reguła wysłowiona w przepisie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Na tle cytowanego przepisu powszechnie przyjmuje się, że – jak to zostało ujęte w wyroku NSA z 04 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1529/07 (CBOSA) – pojęcie strony "może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego".

W świetle powyższych rozważań obowiązkiem organu II instancji było wszechstronne rozważenie, czy Spółce wnoszącej odwołanie tak rozumiany interes prawny w rozpoznawanej sprawie przysługuje – z którego to obowiązku SKO nie wywiązało się w sposób należyty.

Po pierwsze, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO poprzestało na ogólnikowych stwierdzeniach, że cyt.: "Odwołujący się nie znalazł się w kręgu stron, przez których nieruchomość będzie przebiegała niniejsza inwestycja" oraz że cyt.: "Z załączonej do akt sprawy mapy z zaznaczonym przebiegiem kanalizacji deszczowej wynika, że projektowana kanalizacja deszczowa (w sąsiedztwie działki [...] i [...]) przebiega wyłącznie w pasie drogi gminnej". Z tego uzasadnienia można więc wnioskować, że SKO uznało za strony postępowania tylko te podmioty, przez których nieruchomości przebiega "projektowany" odcinek sieci kanalizacyjnej (a więc, jak należy rozumieć, odcinek poddany przebudowie lub rozbudowie).

W ocenie Sądu takie założenie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż art. 28 k.p.a. nie daje żadnych podstaw do apriorycznego ograniczania kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być zlokalizowana. Takiego ograniczenia nie da się również wyprowadzić z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie." Przeciwnie, z cytowanego przepisu jasno wynika, że ustawodawca zakłada, iż krąg stron postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zwykle znacznie szerszy – stąd zastosowany tryb obwieszczenia (unormowany w art. 49 k.p.a.) – a wyodrębnienie kategorii "właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego", ma znaczenie wyłącznie z uwagi na zastosowany przez ustawodawcę w odniesieniu do tej kategorii stron postępowania dodatkowy tryb zawiadomienia: "na piśmie".

Zatem w świetle art. 28 k.p.a. i art. 53 ust. 1 u.p.z.p. SKO winno wszechstronnie zbadać, czy prawnie relewantne oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza teren nieruchomości, na których ma dojść do przebudowy lub rozbudowy odcinka (odcinków) przedmiotowej sieci kanalizacyjnej – obejmując również nieruchomość Skarżącej. Jest to istotne zwłaszcza wobec twierdzeń Skarżącej o występującym już obecnie okresowym zalewaniu jej nieruchomości w związku z niewydolnością (zbyt małą przepustowością) istniejącej sieci kanalizacji deszczowej przebiegającej przez tę nieruchomość (działkę nr [...]). Jest przy tym jasne, że odcinki sieci przewidziane do przebudowy lub rozbudowy nie będą stanowić jakiejś wyizolowanej ("zawieszonej w próżni") instalacji, niepowiązanej z istniejącą siecią kanalizacyjną – jak można by o tym wnioskować z mapki przesłanej przez Burmistrza przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r., na której oparło się SKO w swych ocenach – lecz będą współtworzyć całość fizykalną i funkcjonalną z siecią już istniejącą, a więc najpewniej także z jej odcinkiem ("kd300") przebiegającym przez nieruchomość Skarżącej, co uprawdopodabnia przesłana przez Skarżącą przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r. mapka, którą SKO całkowicie pominęło w swych rozważaniach (co trafnie wytknięto w skardze). W konsekwencji na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie można wykluczyć, że planowana rozbudowa lub przebudowa sieci kanalizacyjnej – skutkująca najpewniej zwiększeniem strumienia wód opadowych lub roztopowych odprowadzanego tą siecią – może rzeczywiście, co zarzuca Skarżąca, negatywnie oddziaływać na jej nieruchomość, potęgując zjawisko zalewania (o ile faktycznie, jak twierdzi Skarżąca, już teraz odcinek sieci przebiegający przez jej nieruchomość ma niewystarczającą przepustowość – co wymaga wyjaśnienia).

Powyższe kwestie mogły mieć istotne znaczenie dla oceny legitymacji procesowej Skarżącej, w związku z czym winny były zostać rozważone przez organ II instancji, a same rozważania utrwalone przezeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – czego organ ten, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., dotychczas nie uczynił, a który to brak uzupełni ponownie rozpoznając sprawę.

Po drugie, zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Z cytowanych fragmentów uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że organ II instancji nie uznał Spółki za stronę postępowania (tak też decyzję tę odczytała sama Skarżąca). Potwierdza to treść odpowiedzi na skargę, w której SKO wyraźnie stwierdziło, iż nie dopatrzyło się jakiegokolwiek wpływu planowanej inwestycji na działkę Skarżącej (cyt.: "Zarzuty skarżącej Spółki, że inwestycja ma wpływ na działkę skarżącej nr [...], nie znajdują uzasadnienia [...]"). Mimo takiego stanowiska, organ II instancji merytorycznie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę – utrzymując w mocy Decyzję ULIPC na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – co jest działaniem niedopuszczalnym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że "odwołanie" zostało wniesione przez nie-stronę.

Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa pismo nazwane "odwołaniem", organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Jeśli zaś organ, po analizie, dojdzie do przekonania, że "odwołanie" (pismo tak nazwane) nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), chyba że brak interesu prawnego wnoszącego "odwołanie" jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania; wówczas wyjątkowo możliwe jest – wzmiankowane w odpowiedzi na skargę – stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., II OSK 1774/11, CBOSA).

Niedopuszczalność w takich przypadkach merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynika stąd, że wniesienie "odwołania" (pisma tak nazwanego) przez podmiot nieuprawniony powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku odwołań pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot uznawane jest za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 § 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

W związku z powyższym nieprzeprowadzenie w rozpoznawanej sprawie przez organ II instancji wszechstronnej analizy i niewyrażenie w zaskarżonej decyzji jednoznacznego, spójnego i należycie umotywowanego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez Skarżącą interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu, w którym zapadła Decyzja ULICP, w tym do skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Sąd administracyjny, będąc powołany zasadniczo tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej, nie może zastępować tych organów w merytorycznym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy administracyjnej – w tym przypadku: w dokonaniu jednoznacznej oceny, czy skarżąca Spółka była legitymowana do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym w charakterze strony i do skutecznego wniesienia odwołania. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagała pogłębionej analizy, której organ II instancji niezasadnie zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organu administracji.

Po trzecie, nie sposób zaakceptować tłumaczenia SKO zawartego w odpowiedzi na skargę – że skoro organ ten rozpoznał odwołanie Spółki i wydał rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy Decyzję ULICP, to znaczy, iż uznał, że Spółce przysługuje przymiot strony postępowania. Albowiem w okolicznościach kontrolowanej sprawy, a zwłaszcza w świetle niespójnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz treści odpowiedzi na skargę, znaczy to tylko tyle, że organ II instancji pozostaje w swym stanowisku niekonsekwentny, a wydana przezeń decyzja jest wewnętrznie sprzeczna.

Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że organowi wydającemu zaskarżoną decyzję rzeczywiście – jak teraz twierdzi – przyświecało przekonanie, iż Spółce przysługuje przymiot strony w rozpoznawanej sprawie lokalizacyjnej, to ani z uzasadnienia tej decyzji, ani nawet z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, na jakich przesłankach takie przekonanie organu jest oparte – co już samo w sobie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, na obecnym etapie byłoby przedwczesnym badanie przez Sąd prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia SKO – wyrażającego się w utrzymaniu w mocy Decyzji ULICP – skoro nie zostało dostatecznie wyjaśnione przez ten organ, czy Skarżąca była w ogóle legitymowana do zaskarżenia ww. decyzji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł) oraz zadeklarowany przez nią koszt stawiennictwa prezesa jej zarządu na rozprawę (w postaci kosztu przejazdów w obie strony, ustalonego według tzw. kilometrówki, w wysokości [...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim należycie wyjaśni i rozstrzygnie w sposób spójny i jednoznaczny, czy nieruchomość Skarżącej znajduje się w prawnie relewantnym, w świetle art. 28 k.p.a., zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, SKO rozpozna merytorycznie odwołanie Skarżącej i ustosunkuje się do podniesionych w nim zarzutów; w razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.