Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 552/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Matylda Arnold – Rogiewicz, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. Systemy K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków europejskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rozwoju (dalej: "Minister", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji) z ... grudnia 2015 r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP", "Organ I instancji", "Instytucja Wdrażająca") z ... lipca 2015 r., znak: ..., określającą ..., (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Beneficjent"), zobowiązanie do zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie nr ..., (dalej: "umowa o dofinansowanie"), na realizację projektu pn. ... (dalej: "Projekt"), w kwocie 22.274.261,90 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

Decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym.

W dniu ... marca 2010 r. pomiędzy PARP a Skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie Projektu pn. ..." o nr ... . Umowa była siedmiokrotnie aneksowana. Projekt był realizowany ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG). Maksymalna kwota dofinansowania miała wynosić 41.742.137,40 zł. W zamian za przyznane dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w pełnym zakresie (§ 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie) w terminie do dnia ... listopada 2013 r. (§ 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie).

Projekt został podzielony na 16 działań. W terminie zakreślonym umową Beneficjent zrealizował jedynie działania 1 – 7, 9, 11, 13, 14 i 15. Pozostałe działania nie zostały zrealizowane. W ramach niezrealizowanych działań 10, 12 i 16 zaplanowano zakupy zestawów abonenckich (łącznie 3.256 kompletów), zestawów abonenckich z funkcjonalnością komputera sieciowego (łącznie 2.979 kompletów), zestawów ruterów WiFi (150 sztuk) – na łączną kwotę kosztów kwalifikowalnych w wysokości 30.551.766 zł i dofinansowania na kwotę 18.331.059,60 zł. W działaniu 8 zaplanowano zakup szkoleń specjalistycznych na kwotę kosztów kwalifikowanych 2.200.000 zł i dofinansowania na kwotę 770.000 zł.

Termin realizacji działania 8 był czterokrotnie zmieniany aneksami 2, 4, 6 i 7. Okres realizacji działań 10, 12 i 16 był trzykrotnie zmieniany aneksami 4, 6 i 7.

Termin zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków był zmieniany dwukrotnie:

aneksem nr 6 przesunięto końcową datę z 31.12.2011 r. na 31.03.2013 r.

aneksem nr 7 przesunięto końcową datę z 31.03.2013 r. na 30.11.2013 r.

W dniu ... października 2013 r. Beneficjent złożył w ... Fundacji Rozwoju pełniącej rolę Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: "RIF") wniosek o dokonanie zmiany w umowie poprzez zmianę terminu zakończenia realizacji działań 8, 10, 12 i 16 z 11.2013 r. na 09.2014 r. i wydłużenia okresu kwalifikowalności wydatków z 11.2013 r. na 09.2014. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w związku z ogłoszeniem upadłości jednego z dostawców oraz niedotrzymaniem przedstawionego harmonogramu dostaw urządzeń abonenckiej przez innego dostawcę, zarząd spółki podjął w dniu ... października 2013 r. uchwałę o rozwiązaniu umów z tymi dostawcami w trybie natychmiastowym.

Przedmiotowy wniosek nie został zaakceptowany z uwagi na niezłożenie przez Beneficjenta kompletnej dokumentacji oraz wyjaśnień uzasadniających wprowadzenie wnioskowanych zmian, jak również ze względu na fakt, iż na wezwanie Instytucji Wdrażającej Beneficjent nie przedstawił propozycji dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie, w związku ze znacznym ryzykiem niezrealizowania.

Pismem z dnia ... stycznia 2014 r. PARP wystosowała do Beneficjenta ostateczne wezwanie do złożenia kompletnej dokumentacji uzasadniającej wnioskowane zmiany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. PARP wyjaśniła jednocześnie, że uzależnia dalszą realizacje umowy od akceptacji propozycji dodatkowego zabezpieczenia. W zakreślonym terminie (tj. do dnia ... lutego 2014 r. nie została złożona żadna propozycja dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy.

W dniach ... marca 2014 r. ... Fundacja Rozwoju (RIF) przeprowadziła wizytę kontrolną w miejscu realizacji projektu. W trakcie przedmiotowej kontroli stwierdzono, iż Beneficjent nie realizuje projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz dokumentami aplikacyjnymi. W wyniku wizytacji wybranych miejsc lokalizacji projektu okazało się, że działalność niektórych Punktów Obsługi Klienta/Regionalnych Biur Obsługi Klienta nie została rozpoczęta, została zawieszona lub została zlikwidowana, a dokumentacja związana z projektem została zajęta przez Prokuraturę Rejonową w Sosnowcu.

Minister podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 10 umowy o dofinansowanie Beneficjent był zobowiązany do wykonania zaleceń pokontrolnych w terminie wskazanym w informacji pokontrolnej tj. w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu ... maja 2014 r. ... maja 2014 r. Beneficjent złożył pisemne wyjaśnienia odnośnie do dokonanych podczas kontroli ustaleń oraz przedstawił dodatkowe dokumenty. Pismem z ... maja 2014 r. RIF poinformowała Beneficjenta o negatywnym wyniku kontroli i przekazała raport z przedmiotowej kontroli do PARP, która podtrzymała ustalenia RIF ostatecznie stwierdzając, że Beneficjent nie posiadał warunków technicznych do dalszego kontynuowania działalności i świadczenia usług na rzecz użytkowników, nie przedstawił również wiarygodnych dowodów potwierdzających możliwość sfinansowania działań zmierzających do dokończenia inwestycji, tym samym zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Pismem z dnia ... czerwca 2014 r., powołując się na § 12 ust. 3 pkt 3 i 10 umowy o dofinansowanie, PARP wystosowała do Strony oświadczenie o rozwiązaniu tej umowy ze skutkiem natychmiastowym ze względu na niewykonanie zaleceń pokontrolnych, nieustanowienie na wezwanie PARP dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy oraz niezłożenie wniosku o płatność końcową i wezwała Beneficjenta do zwrotu wypłaconego dofinansowania w łącznej kwocie 22.274.261,90 zł wraz z odsetkami. Wypowiedzenie zostało odebrane przez Beneficjenta w dniu ... lipca 2014 r. i z tym dniem umowa uległa rozwiązaniu.

W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty w zakreślonym terminie, PARP pismem z dnia ... stycznia 2015 r. na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p." wezwał Spółkę do zwrotu kwoty dofinansowania. Ponowne wezwanie do zwrotu zostało odebrane przez Beneficjenta w dniu ... lutego 2015 r. Ponieważ Skarżąca nie zwróciła żądanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania, PARP pismem z dnia ... marca 2015 r. zawiadomiła Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W dniu ... kwietnia 2015 r. Spółka przesłała do PARP pismo z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie Spółki zagadnienia związane ze zwrotem środków unijnych nie mogą stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego lecz należą wyłącznie do zagadnień cywilnoprawnych. Spółka zarzuciła ponadto, że postępowanie prowadzone jest przez podmiot niespełniający wymogów określonych w art. 1 k.p.a.

PARP nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem i decyzją z ... lipca 2015 r. działając jako Instytucja Wdrażająca, określiła Spółce zobowiązanie do zwrotu środków otrzymanych na realizację Projektu w związku ze stwierdzeniem w realizacji Projektu nieprawidłowości, które skutkowały rozwiązaniem przez PARP umowy o dofinansowanie.

Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją z ... grudnia 2015 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte przez PARP.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Beneficjent naruszył zapisy § 2 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie celu projektu, na który otrzymał dofinansowanie, w terminie określonym w § 5 ust. 3 tej umowy. Naruszył także inne przepisy umowy:

- § 6 ust. 6 poprzez nie przedłożenie w zakreślonym terminie wniosku o płatność końcową,

- § 9 poprzez utrudnianie kontroli i niewypełnienie zaleceń pokontrolnych,

- § 8 ust. 2 poprzez nie poinformowanie RIF o zmianach miejsc lokalizacji sprzętu,

- §15 ust. 3 umowy poprzez nie złożenie dodatkowego zabezpieczenia należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy.

W konsekwencji organ przyjął, że Beneficjent nie zrealizował projektu w pełnym zakresie oraz nie osiągnął założonych celów i wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie.

Powołując się na przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. w związku z treścią § 13 ust. 2 umowy o dofinansowanie Minister uznał, że Beneficjent wykorzystał przyznane środki niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem obowiązujących procedur, ponieważ nie osiągnął celu projektu określonego w umowie o dofinansowanie, czyli nie zrealizował projektu.

Badanie, w jakim stopniu Beneficjent zrealizował projekt nie zmieni faktu, że ostateczny cel projektu, tj. realizacja w pełnym zakresie - nie został osiągnięty.

W ocenie Organu odwoławczego wskazane przez Beneficjenta okoliczności (problemy finansowe, zmiany dostawców usług, ograniczone zasoby ludzkie) objęte są ryzykiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i nie stanowią okoliczności, które zwalniałyby Beneficjenta z obowiązku realizowania projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz dokumentami aplikacyjnymi.

Natomiast kwestia zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie może stanowić przedmiot postępowania przed sądem powszechnym.

Strona zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W skardze zarzuciła decyzji Ministra naruszenie:

1) przepisów k.p.a. (art. 1) poprzez rozstrzygnięcie sprawy na drodze postępowania administracyjnego w sytuacji braku podstaw do jego wszczęcia,

2) przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur,

3) przepisu art. 207 ust. 9 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków,

4) przepisów k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie odwołania od decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zdaniem Skarżącej zagadnienia związane ze zwrotem środków z tytułu realizacji projektów współfinansowanych ze środków unijnych nie mogą stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego, lecz należą wyłącznie do zagadnień cywilnoprawnych. Nadto, w ocenie Skarżącej, wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 k.p.a. z powodu wydania jej przez podmiot niespełniający wymogów przewidzianych przez k.p.a. dla podmiotów uprawnionych do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Fakt nieosiągnięcia z różnych przyczyn w zaplanowanym czasie całościowego celu projektu nie przeczy temu, że wydatki były ponoszone na ten cel – zgodnie z przeznaczeniem.

Zasadność rozwiązania umowy oraz zwrotu dofinansowania może stanowić przedmiot rozstrzygnięć w trakcie postępowania przed sądem powszechnym.

PARP skupiał się na urzędniczeniu, przeglądaniu papierów oraz interpretowaniu zapisów umowy w sposób stronniczy.

Projekt był wykonywany z należytą starannością, wydatki ponoszone były rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie i to pomimo uporczywych przeszkód czynionych przez PARP (opóźnienia w płatnościach, sabotażowych okresowych wyłączeniach wybudowanej przez spółkę telekomunikacyjnej infrastruktury będącej już użytkowaną siecią publiczną, aktywności Prokuratury ...).

Kontrola podjęta w marcu przez ... Fundację Rozwoju była niemożliwa do przeprowadzenia po stronie Spółki, bo dokumentację zajęła Prokuratura.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące dopuszczalności dochodzenia zwrotu dofinansowania na drodze postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji przez podmiot niespełniający wymogów przewidzianych przez k.p.a. dla podmiotów uprawnionych do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; (...)".

Przepisem, który daje umocowanie PARP do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania jest przepis z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym "organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, (...), są: 1) (...) w przypadku należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 (...) instytucje pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca (...) posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej (...), a w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej. Z kolei, art. 9 pkt 5 u.f.p. stanowi, że "sektor finansów publicznych tworzą: (...) 5) agencje wykonawcze; (...)". Agencja wykonawcza - zgodnie z art. 18 u.f.p. jest "państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa". Nadto, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm. - dalej "u.z.p.p.r.") instytucja wdrażająca to podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów; instytucja wdrażająca (...) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...)". Jednocześnie, z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1804 ze zm.) wynika, że PARP (...) jest państwową osobą prawną. W świetle wskazanych powyżej przepisów PARP, działając jako Instytucja Wdrażająca (IW), na podstawie Umowy nr POIG/l/MG-PARP/2007, zawartej w Warszawie 3 stycznia 2008 r. (z późn. zm.), pomiędzy Ministrem Gospodarki a PARP oraz upoważnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. udzielonego aneksem nr 2 z 10 lutego 2010 r. do ww. umowy, jest organem administracji właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. (tj. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności) w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tym samym PARP była uprawniona do wydania decyzji w niniejszej sprawie, tj. w przedmiocie zwrotu dofinansowania przez Beneficjenta w związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przez PARP art. 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z ... lipca 2015 r. przez podmiot niespełniający wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a. dla podmiotów uprawnionych do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych nie jest zasadny.

Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., Minister Rozwoju, działając jako Instytucja Zarządzająca dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, uprawniony jest do wydawania decyzji w postępowaniu odwoławczym w związku z wniesieniem środka zaskarżenia od decyzji wydanej przez organ I instancji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. Środki wypłacone Beneficjentowi w ramach dofinansowania są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. i jako takie podlegają reżimowi przepisów u.f.p., w tym w zakresie ich odzyskiwania i wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym, skoro art. 61 ust. 1 i 3 u.f.p. wyraźnie wskazują organy, które wydają decyzje w odniesieniu do ww. środków, zaś PARP i Minister Rozwoju, spełniają wymagania określone w tym przepisie (pełnią odpowiednio, w rozumieniu art. 5 pkt 2 i 4 u.z.p.p.r., funkcję Instytucji Wdrażającej oraz Instytucji Zarządzającej dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka), to należy stwierdzić, iż oba ww. organy były uprawnione o wydania decyzji odpowiednio w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i postępowaniu odwoławczym.

Rację ma Skarżąca, że podstawę prawną przyznania Skarżącej dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowiła umowa zawarta w dniu ... marca 2010 r. pomiędzy PARP a Skarżącą o dofinansowanie Projektu pn. ...

Uprawnienie PARP, będącego Instytucją Wdrażającą, do zwarcia tej umowy wynikało z przepisu art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. zgodnie z którym podstawę dofinansowania projektu ze środków budżetowych Unii Europejskiej stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Zgodnie z treścią przepisu art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

Z treści § 16 ust. 8 umowy o dofinansowanie wynika, że do spraw nieuregulowanych postanowieniami umowy mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. A contrario – jeśli jakaś kwestia jest uregulowana w umowie – strony są związane zapisami umowy.

Zgodnie z treścią § 13 umowy o dofinansowanie (ust. 2, 3, 5, 8) rozliczenie wypłaconego dofinansowania następuje w trybie przewidzianym w ustawie o finansach publicznych. Tak więc zapisy umowy przesądzają o drodze administracyjnej w kwestiach związanych z rozliczaniem wypłaconego dofinansowania.

O charakterze prawnym umów o dofinansowanie zawartych na podstawie u.z.p.p.r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14. NSA stwierdził, że podpisanie takiej umowy niewątpliwie tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, jednak nie wszystkie elementy powstałego stosunku dofinansowania mają charakter cywilnoprawny. Pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają bowiem podłoże administracyjnoprawne, jak np. poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalanie i nakładanie korekt finansowych, a także zwrot nienależnie pobranych środków. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy.

Źródłem powyższych elementów są zarówno normy ustawowe jak i sama umowa o dofinansowanie. Oznacza to, że oceny poprawności działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13).

Zgodnie z § 13 ust. 2 umowy o dofinansowanie w sytuacjach, gdy dofinansowanie udzielone beneficjentowi zostało: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy realizacji projektu; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlega ono zwrotowi w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Analogicznie stanowi przepis art. 207 ust. 1 u.f.p.

Jak wskazał NSA we wspomnianej wyżej uchwale, działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu unijnego podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna.

NSA zaznaczył też, że ustalenie korekty (czy też wezwanie do zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. – dopisek Sądu) nie oznacza bezpośrednio powstania publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Wynika to z ww. dwuetapowej procedury odzyskiwania wypłaconych beneficjentowi środków unijnych. W przypadku bowiem stwierdzenia, iż dofinansowanie zostało pobrane nienależnie bądź z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) odpowiednia instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Wezwanie takie nie stanowi jednak tytułu egzekucyjnego na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec beneficjenta postępowania egzekucyjnego. Po stronie beneficjenta istnieje w takiej sytuacji dobrowolność w kwestii zwrotu środków. Oznacza to, że otrzymawszy wezwanie do zwrotu dofinansowania z dnia ... czerwca 2014 r. oraz ponowne wezwanie z dnia ... stycznia 2015 r. do zwrotu kwoty 22.274.261,90 zł wraz z odsetkami i nie zgadzając się z nim Skarżąca nie musiała zwracać dotacji (ani w całości ani w części). Mogła powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek kroków i jedynie czekać, aż PARP ewentualnie uruchomi tryb administracyjnoprawny i wyda decyzję zobowiązującą ją do zwrotu dofinansowania.

Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w przypadku rozwiązania umowy w trybach określonych w § 12 ust. 1 – 3, Beneficjent w terminie 30 dni od rozwiązania umowy jest zobowiązany do zwrotu dofinansowania. Pismem z dnia ... czerwca 2014 r. PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie zawartą ze Skarżącą ze skutkiem natychmiastowym. A więc Beneficjent winien zwrócić kwotę dofinansowania w terminie 30 dni od rozwiązania umowy. Zasadność rozwiązania przedmiotowej umowy Skarżąca mogła kwestionować na drodze postępowania przed sądem powszechnym, czego nie uczyniła, a więc wypowiedzenie umowy jest prawnie skuteczne.

Wskutek rozwiązania umowy Skarżąca przestała być osobą uprawnioną do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta Programu. Fakt ten stanowi element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji, która jest przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem tej kontroli nie jest i nie może być rozwiązanie umowy. Sąd orzekający w sprawie nie jest upoważniony do wypowiadania się w kwestii prawidłowości rozwiązania umowy i okoliczności towarzyszących jej rozwiązaniu, gdyż wykracza to poza ramy sądowej kontroli działalności administracji publicznej w tej sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 639/15; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11; 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 733/15).

W konsekwencji nie można przyjąć jako zasadne wniosków i zarzutów skargi co do przesłanek faktycznych i prawnych oraz zasadności rozwiązania umowy. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają ani wszczęcia ani też wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu środków od rozwiązania umowy o dofinansowanie.

W myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa m.in. w art. 60 pkt 6 u.f.p. (zgodnie z którym do środków publicznych zalicza się m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności), nieuregulowanych przepisami u.f.p., stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613), dalej: "O.p.".

Zgodnie z tym przepisem PARP wydał decyzję na podstawie przepisu z art. 104 k.p.a. W podstawie prawnej decyzji orzekającej o zwrocie dofinansowania organy orzekające przywołały przepisy z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Skarżąca kwestionuje stanowisko organów, że niezrealizowanie całości projektu w określonym terminie i zaprzestanie jego realizacji jest równoznaczne z tym, że środki przeznaczone dotychczas na realizację programu zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur. W ocenie Skarżącej wszystkie dotychczasowe wydatki ponoszone były zgodnie z przeznaczeniem i rozliczone zgodnie z procedurą przewidzianą w umowie o dofinansowanie.

Sąd orzekający nie podziela stanowiska Skarżącej w tym zakresie. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, według którego IW prawidłowo ustaliła, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przesłanki zwrotu dofinansowania. Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji jasno wynika, które postanowienia umowy zostały przez Beneficjenta naruszone. Są to m.in. postanowienia umowy określające: obowiązek realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (§ 2 ust. 2 umowy); przedłożenie właściwej instytucji wniosku o płatność końcową (§ 6 ust. 6 umowy); zaniechanie przedłożenia do kontroli wyciągu z ewidencji środków trwałych (§ 6 ust. 21 umowy); nie informowanie właściwej instytucji o zmianach miejsc lokalizacji zakupionego sprzętu (§ 8 ust. 2 umowy); utrudnianie przeprowadzenia kontroli oraz niewykonanie zaleceń pokontrolnych (§ 9 umowy).

Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Skarżąca zaniechała realizacji tej części projektu, która dotyczyła zakupu zestawów abonenckich, zestawów abonenckich z funkcjonalnością komputera sieciowego, zestawów ruterów WiFi, zakupu szkoleń specjalistycznych, które to zakupy miały zapewnić osiągnięcie celu polegającego na realizacji projektu pn. "...". Okoliczności te zostały prawidłowo ustalone i przedstawione obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, należało stwierdzić, że naruszenie przez Beneficjenta wskazanych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie, które odnosiły się do zasad i procedury obowiązujących przy wykorzystaniu środków otrzymanych na finansowanie realizacji projektu - stanowi podstawę do przyjęcia, iż zaistniały przesłanki, które w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniały wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

W ocenie Sądu rację mają organy orzekające, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje nie tylko przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane, ale również w sytuacji braku realizowania innych obowiązków wynikających z umowy, w szczególności gdy nie został osiągnięty cel realizacji projektu.

Sąd podziela także stanowisko organu II instancji w przedmiocie zaistnienia zdarzeń o charakterze siły wyższej, które – w ocenie Skarżącej - uniemożliwiły pełną realizację umowy. Wskazane przez Beneficjenta okoliczności (problemy finansowe, zmiany dostawców usług, ograniczone zasoby ludzkie) objęte są ryzykiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i nie stanowią okoliczności, które zwalniałyby Beneficjenta z obowiązku realizowania projektu zgodnie z umową o dofinansowanie oraz dokumentami aplikacyjnymi. Zgodnie z umową o dofinansowanie (§ 1 ust. 17) pod pojęciem siły wyższej należy rozumieć "(...) zdarzenie bądź połączenie zdarzeń niezależnych od Beneficjenta, które zasadniczo utrudniają wykonywanie jego zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent nie mógł przewidzieć oraz którym nie mógł zapobiec, a także ich przezwyciężyć poprzez działanie z należytą starannością". Z kolei, § 12 ust. 8 umowy o dofinansowanie stanowi: "Beneficjent nie będzie odpowiedzialny wobec Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia lub uznany za naruszającego postanowienia Umowy w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków wynikających z Umowy w zakresie, w jakim takie niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest wynikiem siły wyższej". Także działania podjęte przez Prokuraturę i przejęcie dokumentów dotyczących projektu nie są zdarzeniami o charakterze siły wyższej. Prowadzone przez Prokuraturę postępowanie zdaje się wskazywać, iż w obszarze prowadzonej przez Beneficjenta działalności, w tym związanej z realizacją projektu, na który Spółka otrzymała dofinansowanie, istnieje zagrożenie, że Beneficjent mógł podejmować działania niezgodne z prawem. W tej sytuacji trudno uznać, iż przejęcie przez Prokuraturę dokumentów dotyczących projektu w związku z zawiadomieniem "(...) o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przywłaszczenia przedmiotów leasingu oraz w sprawie oszustwa polegającego na nie wywiązywaniu się z umów telekomunikacyjnych (...)" stanowi zdarzenie będące "siłą wyższą", której Beneficjent nie mógł zapobiec czy też przezwyciężyć poprzez działanie z należytą starannością.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie w pełni odpowiada wymogom wynikającymi z k.p.a. Organy obydwu instancji działały na podstawie prawa i w jego granicach, a w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a poczynione przez nie ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Sądu dokonanej ocenie stanu faktycznego sprawy nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Organy też wyczerpująco wyjaśniły Stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Organ II instancji odniósł się również do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie, przy zastosowaniu powyższych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.