Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1740/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2019 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...],[...],[...], na terenie gminy [...] (dalej także: uchwała albo plan) w zakresie dotyczącym nieruchomości należących do Skarżącej tj. działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ww. działek i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowych Skarżącej, poprzez zmianę ich przeznaczenia i ograniczenie możliwości ich zabudowy;

- interesu prawnego Skarżącej przejawiające się w zmianie przeznaczenia w/w działek oraz pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez nią wielu czynności w tym kierunku;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na podjęciu uchwały w sprawie m.p.z.p., która w stopniu rażącym narusza prawo własności Skarżącej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny Skarżącej;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu interesu prawnego Skarżącej przy ustalaniu planu;

- art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przejawiające się w braku powtórzenia procedury planistycznej, w sytuacji dokonania w projekcie zmian dotyczących funkcji i przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości, bez stworzenia możliwości wniesienia zarzutu do projektu w nowym kształcie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik określił wymienione działki jako należące do Skarżącej. Zarzucił, że w planie ograniczono możliwość zabudowy nieruchomości będących własnością Skarżącej. Zdaniem pełnomocnika Strony, uchwała uderza w interes prawny Skarżącej. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości należące do Skarżącej zostały przeznaczone jako tereny specjalistycznej produkcji rolnej RP1. W związku ze zmianą przeznaczenia terenu, Skarżąca nie może poczynić inwestycji, polegającej na budowie 3 budynków do chowu kur o obsadzie 65000 sztuk każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą: tj. 8 silosów paszowych każdy o pojemności maksymalnej 30 Mg każdy, 2 szczelne zbiorniki bezodpływowe na ścieki bytowe, magazyn z sortownią jaj, pomieszczenia socjalne niezbędne dobudowy łączące połączenia technologiczne. Skarżąca nie zgodziła się z uchwałą Rady Miejskiej w [...], którą została pozbawiona możliwości realizacji inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. Pełnomocnik podniósł, że uchwała została podjęta bez uwzględnienia interesu prawnego Skarżącej, która planowała realizację ww. inwestycji na przedmiotowej działce i czyniła ku temu kroki prawne. Dodał, że organy miały świadomość toczących się postępowań związanych z realizacją inwestycji.

Pełnomocnik dodał, że Skarżąca zgłosiła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionując część ustaleń przyjętych w projekcie. Jednocześnie wnioskowała o zmianę przeznaczenia terenu obejmującego w/w działki. Uwagi Skarżącej nie zostały uwzględnione. Mimo, że wskazane zmiany naruszają prawo własności Skarżącej, co nie znajduje uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógł być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, organy nie uzasadniły swego działania oraz faktu nieuwzględnienia uwag, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny Skarżącej. Wskazał, że interes prawny Skarżącej przejawia się w tym, że przedmiotowa uchwała dotyczy jej nieruchomości na której chciała zrealizować wskazane inwestycje. Zaskarżona uchwała w sposób jawny narusza interes prawny Skarżącej przejawiający się w znacznym ograniczeniu podstawowego prawa podmiotowego jakim jest prawo własności, podlegającego ochronie z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 kc. Wydając uchwałę w takim brzmieniu organ arbitralnie zmienił przeznaczenie w/w działek, ograniczając na nich zakaz zabudowy i nie wskazał racjonalnych przyczyn, które uzasadniałyby tak radykalną zmianę przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżącej. Jednocześnie autor skargi podniósł, że zażaleniem z [...].04.2019 r. Skarżąca zaskarżyła postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na okres 9 miesięcy w sprawie [...]. Postanowieniem z [...].05.2019 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżone postanowienie z [...].04.2019 r. uzupełnione postanowieniem tegoż Wójta z [...].04.2019 r. i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił jej sytuacji, poczynienia wielu kroków celem realizacji planowanego przedsięwzięcia. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i prywatny w tym w postaci uwag i wniosków zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może poprzestać jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy. Podkreślił, że uchwalając plan Rada nie uwzględniła interesu Skarżącej przejawiającego się w wykorzystaniu przedmiotowych nieruchomości na planowane inwestycje. Na skutek decyzji Rady Miejskiej teren ten stał się dla niej bezużyteczny i bezwartościowy. Skarżąca poniosła koszty związane z podjęciem działań zmierzających do realizacji przedmiotowych inwestycji. Takie działania naruszają też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez dopuszczenie się nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności nieruchomości obywatela naruszając jego interes prawny.

Skarżąca uzasadniając zarzut braku ponowienia czynności planistycznych wskazała, że projekt w stosunku do podjętej uchwały uległ zmianom, w wyniku uwzględnienia części uwag do projektu złożonych przez A. S. i braku ponowienia czynności planistycznych, w tym braku wyłożenia planu uwzględniającego wskazane uwagi do publicznego wglądu. Z uwagi na te uchybienia treść podjętej uchwały jest inna od projektu przedstawionego do publicznego wglądu i nie ma żadnego uzasadnienia. Projekt uległ radykalnym zmianom, w tym do zmian w zakresie przeznaczenia terenu, zasad zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi na powyższe [...].04.2019 r. do Wojewody [...] złożono wniosek o wszczęcie procedury nadzorczego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Podniosła, że jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez jej organ uchwałodawczy, to procedurę planistyczną powtarza się w niezbędnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...], wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu pełnomocnik organu zasygnalizował, że ze skargi nie wynika, jakie jest źródło interesu prawnego Skarżącego. Zdaniem organu, źródłem interesu prawnego w tej sprawie nie mogą być postępowania administracyjne, których Skarżący bliżej nie sprecyzował ogólnie wskazując, że zmierzały one do realizacji planowanej przez niego inwestycji. Abstrahując od ogólnikowości i braku konkretności tak sformułowanego zarzutu, zauważyć należy, że nawet postępowania dotyczące wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają wpływu na prawa do terenu objętego jego ustaleniami. Bez znaczenia są takie okoliczności, jak odmienność ustaleń planu w stosunku do ustaleń z decyzji poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Kolizje te rozwiązywane są przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, gdyby ustalenia decyzji o warunkach zabudowy bądź o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji były wiążące w ramach przyjmowania planu miejscowego, to władztwo planistyczne gminy można byłoby określić mianem zbioru pustego. Organ podkreślił, że przedmiot zaskarżenia nie został sformułowany prawidłowo, ponieważ w całości abstrahuje od interesu prawnego Skarżącego. Skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego planu miejscowego. Zdaniem organu, zawarte w skardze zarzuty nie powinny stać się przedmiotem merytorycznej oceny sądu, ponieważ skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki umożliwiającej kwestionowanie planu miejscowego, a mianowicie nie legitymuje się interesem prawnym.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia prawa własności organ wskazał, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Forma realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzając plan miejscowy gmina korzysta z przyznanego jej przepisami tzw. "władztwa planistycznego", które uprawnia do określenia warunków zagospodarowania przestrzeni. Przy sporządzaniu planu kierowano się fundamentalnymi zasadami planowania przestrzennego tj. zasadą zrównoważonego rozwoju oraz ochroną ładu przestrzennego. W celu ochrony tych zasad ustalono przeznaczenie terenów, zasady ich zagospodarowania i zabudowy ze szczególnym wyważeniem interesów osób prywatnych oraz interesem publicznym i społecznym.

Odnośnie zarzutu ograniczenia prawa własności powołano się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z 11 maja 1999r. (K 13/98), iż ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Podano, że wskaźniki i ograniczenia zawarte w planie ustalono na podstawie analiz rozwoju rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w szczególności dobrej praktyki rolnej, zapewnienia zwierzętom dobrych warunków bytowania i opieki oraz wpływu warunków ich życia na zdrowie i dobrostan. Rozwiązania przyjęte w uchwale mają zdaniem Rady charakter kompromisowy, utrzymują przeznaczenie terenów wykorzystywanych rolniczo, umożliwiając prowadzenie hodowli jednak w określonych granicach ilościowej obsady zwierząt. Takie rozwiązanie pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska rozumiana szeroko, również z jej elementem jakim jest człowiek.

Odnośnie zarzutu naruszenia procedury wskazano, że został on ujęty bardzo ogólnikowo i ogranicza do stwierdzenia, że projekt w stosunku do podjętej uchwały uległ radykalnym zmianom co do przeznaczenia terenu, zasad zagospodarowania i zabudowy. Podniesiono, że uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody [...], który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do WSA. Końcowo Rada wskazała, że sformułowanie żądania skargi o uchylenie uchwały w tej części w jakiej odnosi się ona do działek stanowiących własność Skarżącego jest niewystarczające, wymaga skonkretyzowania poprzez wskazanie konkretnego przepisu uchwały i jego związku ze stawianymi zarzutami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie musi wykazać istnienie związku między zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także wykazać, że ze względu na istnienie tego związku uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., II OSK 205/09).

Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu o braku interesu prawnego Skarżącej warunkującego skuteczność kwestionowania zaskarżonej uchwały. Skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny jako właścicielka działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], a zatem na terenie objętym kwestionowaną uchwałą (wydruki z księgi wieczystej KW [...], KW [...], KW [...], KW [...], KW [...] Sądu Rejonowego w [...], [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]). Podkreślenia jednak wymaga, że naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm., dalej u.p.z.p.). Podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 - 198). Zauważyć przy tym trzeba, iż wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy pianistycznej, ustalenie w miejscowym planie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA).

Kontrola sądowoadministracyjna miejscowego planu zagospodarowania, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyroki NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w [...] zaskarżoną uchwałą wprawdzie dokonała ingerencji w posiadane przez Skarżącą prawo własności działek położonych na terenie objętym planem, ponieważ postanowienia zaskarżonej uchwały określają przeznaczenie stanowiącej własność Skarżącej działek nr: [...], [...], [...], [...] jako tereny specjalistycznej produkcji rolnej (RP 1- RP 5) oraz nr: [...], [...] jako tereny rolne (R -1).

W myśl § 15 ust. 1 uchwały dla terenów specjalistycznej produkcji rolnej ustala się: przeznaczenie podstawowe: zabudowa rolnicza, hodowlana. W ramach przeznaczenia podstawowego dopuszcza się lokalizację: budynków i budowli rolniczych, budynków inwentarskich w specjalistycznych gospodarstwach rolnych (ust. 2); przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa gospodarcza i uzupełniająca (ust. 3). W ramach przeznaczenia dopuszczalnego dopuszcza się lokalizację powiązanych z przeznaczeniem podstawowym budynków magazynowych, gospodarczych, biurowych, garażowych i składowych, obiektów małej architektury, dojazdów i parkingów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia z zachowaniem przepisów odrębnych (ust. 4); Odnośnie zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu ustalono np.: minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,001, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,1, maksymalną powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej – 40%, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej – 30% (§ 15 ust. 5); ustalono m.in. kształtowanie budynków jako obiektów o maksymalnie II kondygnacjach nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, maksymalną wysokość budynku i budowli 20 m, (ust. 6); ustalono maksymalną obsadę w budynku inwentarskim 60 DJP (ust.7); obowiązek lokalizacji w ramach działki budowlanej min. 2 miejsc postojowych na każde 100m2 powierzchni użytkowej w obrębie budynku garażowego lub parkingu otwartego; dla istniejących budynków o funkcji niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym dopuszcza się możliwość ich remontu lub przebudowy bez prawa do rozbudowy lub nadbudowy; obsługę komunikacyjną z przyległej drogi; minimalną wielkość działki budowlanej: 3000 m2 (ust. 8 - 11). Z kolei, jak stanowi § 18 uchwały dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R 1-2 ustala się: przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze (ust. 1); zakaz lokalizacji trwałych obiektów budowlanych z uwzględnieniem pkt 3 i 4 (ust.2); dopuszcza się lokalizację dla terenów R1 budynków i budowli rolniczych w obrębie wyznaczonych linii zabudowy; dojazdów rolniczych; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej pod warunkiem nie ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia z zachowaniem przepisów odrębnych (ust. 3). Z powyższego wynika, że określenie w planie takiego przeznaczenia terenów należących do Skarżącej ogranicza, bądź wyłącza lokalizację planowanej zabudowy, jednakże ingerencja ta, w ocenie Sądu, nie przekraczała granic władztwa planistycznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z 29 listopada 2017 r., II SA/Kr 976/17, WSA w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2).

Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA II OSK 1196/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślono w wyroku NSA z 18 lipca 2016 r., II OSK 478/16, publ. LEX "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów."

Skarżąca w skardze zakwestionowała, jako wykraczającą poza kompetencję Gminy, wynikającą z władztwa planistycznego, ustaloną w zaskarżonej uchwale zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu na tereny oznaczone symbolem R 1, RP 1, na którym położone są jej działki. Wskazała, że nie może poczynić inwestycji polegającej na budowie na przedmiotowych działkach 3 budynków do chowu kur o obsadzie 65000 sztuk każdy wraz z infrastrukturą towarzyszącą: tj. 8 silosów paszowych, 2 zbiorników bezodpływowych na ścieki bytowe, magazynu z sortownią jaj, pomieszczenia socjalnego oraz połączeń technologicznych.

Faktem jest, że ograniczenie możliwości zabudowania terenów rolniczych i terenów specjalistycznej produkcji rolnej pozbawia Skarżącą możliwości realizacji zabudowy nieruchomości w/w obiektami do chowu kur z towarzyszącą infrastrukturą. Wskazać też należy, że nie doszło do zarzucanej w skardze zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do ustaleń Studium, gdzie na terenach działek Skarżącej nie była przewidziana możliwość innego przeznaczenia jak teren rolny i specjalistycznej produkcji rolnej.

Jednocześnie należy zauważyć, że uchwała Rady Miejskiej w [...] w § 6.1 stanowi, iż na obszarze objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem infrastruktury technicznej. Oznacza to, że na całym obszarze objętym zaskarżoną uchwałą obowiązuje zakaz chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP w przypadku kur, zgodnie z p. 51 b) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można też tracić z pola widzenia, że dla terenów specjalistycznej produkcji rolnej (RP1 – RP5) zaskarżona uchwała przewiduje maksymalną obsadę w budynku inwentarskim 60 DJP (§ 15 ust. 7). Zatem nie jest zasadny zarzut skargi, iż to przeznaczenie terenów skutkowało niemożnością realizacji planowanej przez Stronę inwestycji, skoro ustalenia dla terenów przeznaczonych pod specjalistyczną produkcję rolną również nie dałyby możliwości realizacji w/w inwestycji w zakresie planowanym przez Skarżącą. Niemożność ta jest konsekwencją zakazu wynikającego z potrzeby ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wyartykułowanego w cyt. § 6.1 uchwały.

Wskazana wyżej w zaskarżonym planie potrzeba ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynika z opinii [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2018 r., gdzie wskazuje się, iż zasadniczym ustaleniem projektów planów jest ograniczenie możliwości lokalizacji obiektów specjalistycznej produkcji rolnej do terenów już zainwestowanych i wykluczenie sytuowania na obszarach objętych planami przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z pozostawieniem istniejących. Wprowadzenie nowej zabudowy ograniczono do jej dopuszczalnych uzupełnień na dotychczasowych terenach zabudowanych. Jak stanowi cyt. opinia, w przedstawionym kształcie projektowane zagospodarowanie nie przy czyni się do degradacji środowiska przyrodniczego gminy oraz jego różnorodności biologicznej ani nie naruszy spójności i integralności najbliższych obszarów Natura 2000. Sporządzane plany mają na celu uporządkowanie i zagospodarowanie terenów nim objętych z jednoczesnym powstrzymywaniem żywiołowego rozwoju i graniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi licznych ferm drobiu oraz zweryfikowanie zakresu wskazanych w studium terenów planowanych zalesień, miejscami kolidujących z ochroną lęgowisk ptasich i innych działań dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych w obrębie wyznaczonego obszaru Natura 2000. Przeprowadzona analiza materiałów planistycznych prowadzi do wniosku, że dominująca funkcja na obszarze planu – tereny rolnicze, tereny zagrodowe, chaotycznie rozrzucone tereny specjalistycznej produkcji rolnej – hodowlanej; przy czym postuluje się zahamować presje lokalizacyjną zakładów hodowlanych aby ustabilizować reguły gospodarowania wspólna przestrzenią na terenie gminy, z uwzględnieniem pozostawienia rolniczej przestrzeni produkcyjnej jako wolnej od zabudowy.

Orzecznictwo sądowe jednoznacznie dopuszcza możliwość ograniczania w planach miejscowych lokalizacji ferm hodowlanych. W wyroku z 6 września 2017 r., II OSK 950/17, NSA przyjął m.in., co następuje: "Zdaniem NSA, z szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że plan miejscowy co do zasady może zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Wystarczy powiedzieć, że np. przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe zawiera w sobie zakaz budowy budynków o innym przeznaczeniu i tym samym ograniczenie prowadzenia innej działalności niż związanej z budową i użytkowaniem domów. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, jak też uchwalenia zmiany planu powodującej takie ograniczenia wynika także z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w którym przewidziano roszczenia odszkodowawcze i o wykup nieruchomości jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Dopuszczalność uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wprowadzających daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości nie oznacza jednakże, że organy gminy dysponują w tym zakresie pełną swobodą. Przede wszystkim są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zaskarżona uchwała powinna być poddana ocenie pod kątem powołanego przepisu Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną uchwałę pod tym kątem. Istotne jest, że wskazał, iż za jej podjęciem przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców Gminy [...] przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem ferm drobiu. W ocenie NSA, ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska.".

Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym wskazał, iż "Skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r.". Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu Rada wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności Skarżącej uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących na środowisko z uwagi na potrzebę ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Przedstawione wyżej motywy działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności Strony, pozwalały zatem przyjąć, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego w tej sprawie.

Podkreślenia nadto wymaga, że mimo wprowadzenia ograniczenia w obsadzie budynku inwentarskiego na terenie jednostek oznaczonych symbolem RP1-RP5, bądź zakaz zabudowy budynków inwentarskich, magazynowych na terenie jednostek oznaczonych symbolem R1, w tym na obszarze nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej jako funkcję podstawową wprowadzono odpowiednio przeznaczenie podstawowe zabudowa rolnicza, hodowlana, bądź tereny rolnicze. Zatem nie pozbawiono Skarżącej jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do specjalistycznej produkcji rolnej czy produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych. Jedynie takie ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości do korzystania z jego prawa można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez Stronę.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu m.in., że nie narusza on ustaleń studium. Ustalenie, iż na terenie objętym planem ochronę środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego należy realizować poprzez zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem infrastruktury technicznej nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W Studium możliwości i szanse rozwoju miasta i gminy upatrywane są m. in. w możliwości wykorzystania walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny rzeki [...] i jej dopływów dla rozwoju funkcji rekreacyjnej wzbogaconej wartościami kulturowymi, warunkach sprzyjających specjalizacji gospodarstw rolnych w dziedzinie hodowli bydła mlecznego (ok. 46% pow. użytków rolnych zajmują łąki i pastwiska, wobec 33% w powiecie [...]), korzystnych warunkach środowiskowych w zakresie czystości gleb dające możliwość rozwoju produkcji żywności o wysokich parametrach jakościowych tzw. "zdrowej żywności", stosunkowo czystym i mało przekształconym środowisku naturalnym umożliwiającym sprzężenie układu ekologicznego z agroturystyką, dogodnych warunkach dla tworzenia małych zakładów przetwórstwa rolno-spożywczego powiązanych bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, możliwości uzupełnienia dochodów gospodarstw rolnych przez rozwój agroturystyki na bazie istniejących siedlisk rolniczych. Jako wiodące cele rozwoju miasta i gminy [...] w Studium przyjmuje się rozwój funkcji rekreacyjnej, rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, zaś ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez zachowanie istniejących walorów środowiska, wprowadzenie zalesień i zadrzewień, utrzymanie i rewaloryzacja zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium dla strefy C, a zatem obejmującej m.in. [...], wskazano m. in. rozwój rolnictwa z uwzględnieniem utrzymania istniejącej specjalizacji gospodarstw, tradycji upraw i wykształconej produkcji rolnej, tworzenie warunków dla wprowadzenia rolnictwa z zastosowaniem zasad ekologicznych. W ustaleniach w zakresie zagospodarowania przestrzennego za szczególnie istotne w Studium uznano wstrzymanie lokalizacji nowych i rozbudowa istniejących obiektów uciążliwych dla otoczenia i powodujących dewastację środowiska – gleby powietrza, roślinności. Jako zagrożenie środowiska w Studium wymienia się lokalnie zanieczyszczony stan zanieczyszczania powietrza, będący pochodną emisji zanieczyszczeń z lokalnych ciepłowni, braku rozwiązań technicznych z zakresu gospodarki cieplnej zwartej zabudowy jednorodzinnej oraz niedoboru alternatywnych, przyjaznych środowisku źródeł ciepła. Na pogorszenie warunków aerosanitarnych wpływają również liczne obiekty hodowlane (fermy drobiu).

Tak jak wskazano wyżej dla przedmiotowych nieruchomości w Studium nie była przewidziana możliwość innego przeznaczenia, jak teren rolny i specjalistycznej produkcji rolnej. Przedmiotowe zapisy stanowią zatem kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych aktach planistycznych (Studium), wynikają one też z przyjętej przez gminę polityki, realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego Tym samym wskazać należy, że nie doszło do naruszenia także art. 1 ust. 3 u.p.z.p., bowiem zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez Radę jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania, bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności lub uciążliwości jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działki Skarżącej organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny Skarżącej i interes publiczny. Wskazać przy tym należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego przywoływanymi przez Skarżącą, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes Skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie są takie okoliczności, jak odmienność ustaleń planu w stosunku do ustaleń z decyzji poprzedzających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Kolizje te rozwiązywane są przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wskazać należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy bądź o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji nie są wiążące w ramach przyjmowania planu miejscowego. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia braku powtórzenia procedury planistycznej, bowiem w ocenie Sądu uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględnione przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Skarżąca nie wskazywała, że w wyniku uwzględnienia uwag doszło np. do konfliktu interesów poszczególnych podmiotów wymagających ponowienia, w niezbędnym zakresie czynności planistycznych.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę - art. 151 p.p.s.a.