Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 398/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 , art. 5 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 3 , art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 33 poz 287
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej
article: art. 104 § 1 , art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej także jako WLW) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii (dalej także jako PLW) nr 1/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia A. B. do czynności określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1557).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Organ I instancji uznał, że będzie realizował czynności nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych w drodze wyznaczenia na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej. Informację w tym przedmiocie umieszczono w dniu 7 listopada 2018 r. na stronie internetowej organu. W odpowiedzi składano wnioski w sprawie wyznaczenia do ww. czynności, w tym wniosek złożyła w dniu 27 listopada 2018 r. lek. wet. A. B. - o wyznaczenie do urzędowego badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni. Wyniki postępowań dotyczących oceny zgłoszonych kandydatur przez powołaną do tego komisję PLW opublikował w dniu 5 grudnia 2018 r. Wytypowano w ten sposób grupę 68 lekarzy, wobec których wszczęto postępowania administracyjne zakończone wydaniem decyzji w sprawie wyznaczenia. W ww. postępowaniach lek. wet. A. B. nie została uwzględniona, nie otrzymała także żadnej odrębnej wiadomości. Wobec tego pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. skierowała do WLW ponaglenie na bezczynność organu I instancji w tym zakresie. Ponaglenie to organ II instancji uznał za zasadne w zakresie braku załatwienia sprawy z ww. wniosku i wyznaczył PLW dwutygodniowy termin na jej załatwienie.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2019 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia lek. wet. A. B. w związku z jej wnioskiem z dnia 27 listopada 2018r.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła A. B. Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił, że postępowanie PLW w sprawie wyznaczenia lekarzy weterynarii nie będących pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej do realizacji niektórych jej zadań w roku 2019 mieściło się w granicach prawa oraz w sposób właściwy realizowało podstawowe zadanie Inspekcji Weterynaryjnej określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Postanowienie nr 1/2019 z dnia 28 lutego 2019 r. zostało wydane zgodnie z prawem. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca wyraźnie pozostawił swobodę oceny wystąpienia potrzeby wyznaczenia powiatowemu lekarzowi weterynarii jako organowi administracji publicznej. Tym samym decyzję o wyznaczeniu podejmuje on z urzędu. Brak jest podstawy prawnej aby decyzja taka mogła zostać wydana bezpośrednio na wniosek strony, szczególnie w sytuacji, w której strona ma interes materialny w wydaniu decyzji o wyznaczeniu, brak jej jednak interesu prawnego w tym zakresie. Wyznaczając lekarzy weterynarii organ powinien kierować się przede wszystkim potrzebą skutecznej realizacji zadań Inspekcji Weterynaryjnej, w tym także określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego realizowanego m.in. poprzez badanie zwierząt rzeźnych, produktów i żywności pochodzenia zwierzęcego.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego skarżąca nie ma racji zarzucając Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii naruszenie art. 61 § 1 i 4 oraz 61a § 1 kpa, brak jest bowiem podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym wydania decyzji w sprawie wyznaczenia skarżącej, na jej wniosek. Pozostałe zarzuty wynikają z przyjęcia mylnego założenia w tym względzie.

Taką podstawą nie są zapisy zarządzenia Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr 20/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie wyznaczania na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji do niektórych czynności, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Postanowienia zarządzenia nie zmieniają także, gdyż nie mogą zmienić, charakteru postępowania prowadzonego w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Zarządzenie to wprowadzało jedynie zasady ustalania grona osób, wobec których możliwe jest postępowanie o wyznaczeniu poprzez ocenę ich kwalifikacji i kompetencji. Potrzeba takiej oceny wynikała z faktu, iż powiatowi lekarze weterynarii nie prowadzą baz danych dotyczących lekarzy wolnej praktyki. Natomiast z przepisów prawa wynikają zarówno wymagania kompetencyjne, jak i zastrzeżenia co do kwalifikacji osób, które mogą wykonywać zadania urzędowego lekarza weterynarii. Ograniczenia takie dotyczą także lekarzy weterynarii wykonujących zadania urzędowe w drodze wyznaczenia.

Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej powiatowy lekarz weterynarii jest właściwym organem w rozumieniu art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 165 z 30.4.2004, s. 1 z późn. zm.), w zakresie realizacji urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego. Tym samym powiatowy lekarz weterynarii wyznaczając lekarzy nie będących pracownikami Inspekcji do realizacji zadań urzędowych podlega ograniczeniom przepisów prawa wspólnotowego w tym zakresie. Wymagania dla urzędowych lekarzy weterynarii określone są m.in. w przepisach załącznika I sekcja III rozdział IV lit. A rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 854/2004 dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139 z 30.4.2004, s. 206 z późn. zm.) oraz art. 4 ust 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.

Przeprowadzając komisyjną ocenę kwalifikacji i kompetencji Powiatowy Lekarz Weterynarii nie prowadził sprawy indywidualnej, która mogłaby zostać zakończona decyzją administracyjną. Postępowanie to miało na celu zestawienie, na podstawie przedstawionych dokumentów oraz dostępnych rejestrów, kwalifikacji i ewentualnych ograniczeń kandydatów, którzy wyrazili gotowość do wykonywania czynności w ramach wyznaczenia w odniesieniu do wymagań wymienionych wyżej przepisów. Wobec takich osób możliwe jest wszczęcie procedury wyznaczenia do realizacji zadań urzędowych.

W polskim porządku prawnym organy administracji publicznej mogą podejmować jedynie działania, do których kompetencje zostały im przyznane przepisami prawa, i prowadzić je w formach przez prawo dozwolonych. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie lub żąda czynności organu ze względu na interes prawny. W przedmiotowej sprawie brak jest normy prawnej, na której mógłby opierać się interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania. Żądania skarżącej wykraczały poza kompetencje określone w przepisach prawa dla powiatowego lekarza weterynarii, a zarzuty dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu Powiatowego Lekarza Weterynarii wynikały z tych żądań.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji złożyła A. B., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 kpa – poprzez uznanie, że jedynie pozytywne rozstrzygnięcie powiatowego lekarza weterynarii w sprawie wyznaczenia wymaga wydania decyzji administracyjnej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że sama procedura w sprawie wyznaczenia nie jest postępowaniem administracyjnym i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej co do zasady;

2. przepisu art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ww. ustawy – poprzez ich niezastosowanie, pomimo istnienia takiego obowiązku, co skutkowało uznaniem, że organ I instancji nie ma obowiązku wszcząć postępowania administracyjnego na etapie ogłoszenia o naborze do wykonywania czynności zleconych, jak również nie ma obowiązku wszcząć postępowania po złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku o wyznaczenie, stanowiącego zgłoszenie się do udziału w postępowaniu w tym przedmiocie;

3. przepisu art. 61a kpa w zw. z art. 28 kpa – poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ I instancji miał prawo odmówić wszczęcia postępowania względem skarżącej i w dalszej kolejności nie był zobowiązany do wydania decyzji, zawierającej stosowne uzasadnienie dla odmowy wyznaczenia;

4. przepisu art. 3 ust. 1 ww. ustawy – poprzez uznanie za prawidłową procedurę wyznaczania przez organ I instancji lekarzy weterynarii do wykonywania czynności określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z pominięciem przepisów kpa, co prowadzi do wyznaczania w sposób arbitralny, stronniczy oraz pozbawiony logiki i uzasadnienia, a nadto uznanie za prawidłowe wyznaczanie przez organ I instancji osób nieposiadających dostatecznych kwalifikacji zawodowych, wykształcenia oraz doświadczenia bądź osób posiadających znacznie niższe wykształcenie i doświadczenie oraz kwalifikacje od skarżącej, przy jednoczesnej odmowie wyznaczenia skarżącej, pomimo posiadania przez nią wyższych kwalifikacji, bez konieczności wydawania stosownych decyzji odmownych, co oznacza brak jakiejkolwiek kontroli instancyjnej organu I instancji, z jednoczesnym narażeniem zdrowia publicznego na szwank i rażącym naruszeniem obowiązków Inspekcji Weterynaryjnej;

5. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa – poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji błędne utrzymanie go w mocy;

6. art. 7, 8, 77 i 80 kpa – poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności stanu faktycznego w sprawie i wydaniem błędnego orzeczenia, w szczególności poprzez niezbadanie treści opinii i ocen sporządzonych przez komisję do spraw naboru i niezweryfikowanie prawidłowego wypełniania przez organ I instancji ustawowych obowiązków i zadań Inspekcji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i nakazanie organowi I instancji wydanie stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie jej wyznaczenia, zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, jak również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi w postaci:

- przykładowych zawiadomień Powiatowych Inspektoratów Weterynarii o wszczęciu postępowań ws. wyznaczeń z okresu 2012-2018 (12 sztuk) – na okoliczność procedur stosowanych w Polsce w zakresie naboru lekarzy do czynności zleconych oraz rozbieżności w tym zakresie w stosunku do procedur stosowanych przez organy,

- kopii postanowienia WLW z dnia 18 kwietnia 2019r. – na okoliczność rozbieżności w klasyfikowaniu postępowania z udziałem skarżącej i jej uprawnień z tym związanych.

Ponadto skarżąca wniosła o:

- wezwanie PLW do przedłożenia do akt całości dokumentacji związanej z naborem do czynności zleconych na rok 2019, w szczególności wszystkich ocen lekarzy sporządzonych przez właściwą komisję w dniu 5 grudnia 2018r., w tym również oceny skarżącej oraz złożonej przez nią dokumentacji, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji – na okoliczność kwalifikacji zawodowych, doświadczenia i wykształcenia skarżącej, sposobu podejmowania decyzji w przedmiocie wyznaczania, motywów, jakimi kierował się organ I instancji, braku adekwatności dokonanych ocen do podjętych decyzji, arbitralności i stronniczości decyzji podejmowanych przy wyznaczaniu, nieprawidłowym wykonywaniu zadań Inspekcji, polegającym na niezapewnieniu wykonywania czynności zleconych przez osoby posiadające najwyższe kwalifikacje;

- przesłuchanie w charakterze świadków członków ww. komisji – na tę samą okoliczność, przy jednoczesnym ustaleniu tożsamości tych osób oraz ich adresów.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że sformułowanie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zostało przez organy obu instancji błędnie zinterpretowane, przez co uznały one, że nie ma obowiązku wydania decyzji w przypadku odmowy wyznaczenia. Regulacja przepisu art. 16 ust. 2 jest w praktyce zbędna, gdyż jedynie podkreśla ona konieczność wydania stosownego aktu administracji, ale nie wyklucza przy tym ogólnego obowiązku z art. 104 kpa. Zdaniem skarżącej wolą ustawodawcy nie mogło być pozostawienie w gestii organu administracji wyboru momentu, od którego przepisy kpa będą stosowane i czy w ogóle ma to nastąpić. Prowadziłoby to do zbyt wielu rozbieżności w sposobie prowadzenia naboru przy wyznaczaniu, a także samowoli, uniemożliwiającej instancyjną kontrolę działań powiatowych lekarzy weterynarii, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie zawarte w w/w przepisie, dotyczące obowiązku wydania decyzji administracyjnej, jest tylko doprecyzowaniem ogólnego założenia o konieczności stosowania przepisów kpa w procedurze wyznaczania, i tylko w zakresie formy aktu wydawanego na jej zakończenie - decyzji, a nie postanowienia, zarządzenia, itp. Jest to wyłącznie doprecyzowanie przepisu art. 104 kpa, nakazującego załatwiać sprawy przez wydanie decyzji.

Skarżąca zwróciła uwagę na liczne postępowania administracyjne, które są wszczynane w powiatowych inspektoratach weterynarii z urzędu, już na etapie ogłaszania informacji o naborze. Podkreśliła, że w treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji wprost wskazano, że procedura wyznaczania lekarzy do czynności zleconych jest postępowaniem administracyjnym, przez co zastosowanie do niej mają przepisy procedury administracyjnej, a kończy się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej.

Odwołując się do treści art. 28 kpa skarżąca podniosła, że fakt spełniania wymogów i posiadania niezbędnych kwalifikacji, czego de facto organy w ogóle nie zweryfikowały, a także samo zgłoszenie się do naboru, sprawiały, że skarżąca była zainteresowana wynikiem postępowania, a tym samym posiadała status strony i prawo w nim udziału. Interes prawny skarżącej wynika także z faktu posiadania przez nią aktywnego statusu zawodowego lekarza weterynarii, który jest podstawą istnienia wielu ustawowych obowiązków, w tym również w sferze publicznoprawnej, określonej ustawą o Inspekcji Weterynaryjnej, jak i szeregu ustawodawstwa z zakresu bezpieczeństwa żywności, hodowli zwierząt i sprawowanego nadzoru.

Zdaniem skarżącej w hipotetycznej sytuacji, w której dwóch lekarzy rywalizuje o jedyne wolne miejsce wyznaczenia, przyjmując procedurę zastosowaną przez organy w niniejszej sprawie, rodziłoby się pole do poważnych nadużyć na tle korupcyjnym. W niniejszym przypadku wybór osób do wyznaczenia został dokonany w sposób całkowicie arbitralny przez powiatowego lekarza weterynarii, prawdopodobnie z pominięciem powoływania jakiejkolwiek komisji. Zachowanie organu I instancji stanowiło wyłącznie przejaw wykorzystania sprawowanej funkcji do prywatnych porachunków, mających na celu wywołanie negatywnych skutków po stronie skarżącej, co powinno spotkać się ze szczególnym potępieniem. Świadczy o tym również równolegle prowadzone postępowanie, w toku którego organ I instancji konsekwentnie odmawiał skarżącej prawa wglądu w jej ocenę, zasłaniając się pokrętną argumentacją o tajemnicy państwowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że w rozstrzygnięciu organu odwoławczego w tym przedmiocie organ ten zawarł stwierdzenie "o odmowie udostępnienia do wglądu akt postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia", co jej zdaniem świadczy o zupełnym braku konsekwencji i logiki po stronie organów. Opisany sposób dokonywania wyznaczeń, który w praktyce pozbawiony jest jakiejkolwiek transparentności, a także nie podlega, w mniemaniu organów, żadnej kontroli instancyjnej czy sądowej, stanowi rażące naruszenie podstawowych obowiązków Inspekcji Weterynaryjnej. Tego typu nierzetelne działanie naraża zdaniem skarżącej zdrowie publiczne na zagrożenie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że ocena kandydatury skarżącej przeprowadzona przez PLW oparta była na merytorycznie uzasadnionych przesłankach. Strona prowadząc działalność w zakresie transportu zwierząt mogła, dostarczając świnie do uboju w zakładzie przez siebie nadzorowanym, znaleźć się w sytuacji ewidentnego konfliktu interesu poprzez funkcjonowanie w zespole, który w imieniu i z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii dokonuje oceny tych zwierząt i pochodzącego od nich mięsa. Ponadto wskazanie chęci wyznaczenia jedynie do badania w kierunku włośni destabilizowałoby wieloosobowy zespół, w którym wymienność stanowisk jest jedną z form wyrównywania obciążenia poszczególnych wyznaczonych lekarzy weterynarii. Zarzuty dotyczące kwalifikacji wyznaczonych lekarzy są subiektywną oceną skarżącej, wymagania w tym zakresie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz.U. z 2004r. nr 89 poz. 860 ze zm.), a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr WE/854/2004. Działania PLW są przedmiotem corocznych kontroli inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, które jak dotąd nie wykazały nieprawidłowości w tym zakresie.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 lipca 2019r.:

- pełnomocnik WLW wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że z posiadanej przez niego wiedzy wynika, iż organ I instancji nie ma już potrzeby wyznaczania nowych lekarzy na ten rok; dodał, że powierzenie wykonywania zadań tylko w zakresie badania włośni nie ma żadnego uzasadnienia również ekonomicznego, bo takie badania stanowią bardzo wąski zakres obowiązków, jakie spoczywają na organie pierwszej instancji; co roku organ I instancji podejmuje decyzję czy będzie zlecał wykonywanie swoich obowiązków lekarzom; zdaniem pełnomocnika skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się od Państwa podzielenia się jego, czyli Państwa, kompetencjami, gdyż to do lekarza powiatowego należy decyzja, czy będzie zlecał swoje kompetencje innym podmiotom, a jeśli tak, to komu, ponieważ to lekarz powiatowy będzie ponosił odpowiedzialność za wykonywanie czynności przez osobę, na którą przeniósł część swoich kompetencji na podstawie art. 16;

- Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach, delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie WLW, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku lek. wet. A. B. o wyznaczenie jej do realizacji niektórych zadań PLW określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1557), dalej jako "ustawa" lub "ustawa o Inspekcji", na rok 2019.

Zgodnie z powołanym art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy jeżeli powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań Inspekcji, może wyznaczać na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji do wykonywania czynności, wymienionych szczegółowo w punktach a-m tego przepisu.

Stosownie do treści art. 16 ust. 2 ustawy wyznaczenie do wykonania czynności, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Z ust. 3 art. 16 wynika, że wykonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, następuje po zawarciu przez powiatowego lekarza weterynarii umowy z osobami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, określającej zakres, terminy i miejsce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz termin płatności. W ust. 5 wskazano przypadki, w których może nastąpić uchylenie decyzji, o której mowa w ust. 2, i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym. Z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy wynika, że lekarze wyznaczeni do wykonywania określonych czynności są urzędowymi lekarzami weterynarii i wykonują powierzone czynności pod nadzorem i w imieniu organów Inspekcji.

Odnotować także należy, że powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej, jest organem Inspekcji Weterynaryjnej i podlega wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii (art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 8 ust. 3 ustawy). Wojewódzki lekarz weterynarii ustala kierunki działania, wydaje instrukcje określające sposób postępowania powiatowych lekarzy weterynarii na obszarze województwa oraz kontroluje sposób wykonywania przez nich zadań Inspekcji, może wydawać powiatowym lekarzom weterynarii polecenia dotyczące podjęcia określonych czynności oraz żądać od nich informacji z zakresu ich działania (art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Wojewódzki lekarz weterynarii może zawiesić w wykonywaniu obowiązków powiatowego lekarza weterynarii jeżeli jego działalność lub działalność kierowanego przez niego inspektoratu może zagrozić prawidłowemu wykonywaniu zadań Inspekcji, a zwłaszcza naruszyć bezpieczeństwo sanitarno-weterynaryjne na obszarze właściwości tych organów (art. 10 ust. 1 i 3 ustawy).

Wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego zostało ustawowo zastrzeżone dla Inspekcji Weterynaryjnej, która realizuje powierzone jej zadania poprzez swoich pracowników. Z tych względów, jak się podnosi (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2006r., sygn. II SA/Po 799/05), kompetencja do nakładania obowiązków na lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji ma charakter subsydiarny i dotyczy jedynie sytuacji precyzyjnie określonych w art. 16 ust. 1. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do wyznaczenia w drodze decyzji administracyjnej na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami inspekcji weterynaryjnej do wykonywania określonych w ust. 1 czynności, a następnie zawierania z wyznaczonymi w ten sposób lekarzami weterynarii stosownych umów, należy do uznania powiatowego lekarza weterynarii, na co wskazuje użycie w tym przepisie kwantyfikatora modalnego "może", a ponadto, biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter wyznaczenia lekarzy weterynarii do wykonywania zadań należących do normalnych obowiązków ustawowych organów inspekcji weterynaryjnej, powiatowy lekarz weterynarii może wydać decyzję wyznaczającą lekarza weterynarii do wykonania ściśle określonych czynności tylko wtedy, gdy ziszczą się przesłanki przewidziane w komentowanym przepisie, a mianowicie powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań inspekcji weterynaryjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011r., sygn. III ZS 2/11). Powyższe rozwiązanie legislacyjne wyklucza możliwość żądania zobowiązania powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (tak WSA w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 lutego 2006r.).

Ustawa o Inspekcji nie przewiduje także trybu wyboru konkretnych osób do wykonywania czynności, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1, pozostawiając tę kwestię powiatowemu lekarzowi weterynarii. Jak zauważył Sąd Najwyższy w w/w wyroku z dnia 3 marca 2011r., zgodnie z art. 42 Kodeksu etyki lekarza weterynarii lekarz weterynarii, pełniący funkcję organu administracji publicznej, wyznaczając do wykonywania czynności urzędowych, kieruje się kompetencją zainteresowanych lekarzy weterynarii i bierze pod uwagę ich racje. Wyznaczeni lekarze weterynarii mają wykonywać czynności w imieniu organu jakim jest powiatowy lekarz weterynarii, w związku z czym dokonując wyboru organ ten bierze na siebie odpowiedzialność za ten wybór. Jak wspomniano, podlega – także w tym zakresie – stosownej kontroli ze strony wojewódzkiego lekarza weterynarii.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, wydał w dniu 15 grudnia 2011r. zarządzenie nr 20/2011 "w sprawie wprowadzenia Instrukcji dotyczącej zasad wyznaczania na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej do niektórych czynności, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej". W rozdziale II ust. 1 Instrukcji, stanowiącej załącznik do zarządzenia, przewidziano, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w obszarze swojego działania ustala zakres prac przewidzianych do wykonania przez lekarzy weterynarii nie będących pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej w drodze wyznaczenia. Ustalony zakres prac jest podawany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty; publikacja musi nastąpić co najmniej na dwa tygodnie przed przewidzianym terminem rozpatrywania wniosków (rozdział II ust. 3). Powiatowy lekarz weterynarii udostępnia formularze wniosków o wyznaczenie lekarzom weterynarii zainteresowanym wyznaczeniem i przyjmuje od nich wypełnione wnioski wraz z załącznikami (rozdział II ust. 4). Zgodnie z regulacją rozdziału II ust. 7 rozpatrywanie wniosków odbywa się komisyjnie. Powiatowy Lekarz Weterynarii, spośród pracowników powiatowego inspektoratu weterynarii powołuje Komisję do spraw rozpatrzenia wniosków lekarzy weterynarii ubiegających się o wyznaczenie, której pracom przewodniczy osobiście. Komisja obok przewodniczącego składa się z co najmniej dwóch członków. Komisja w terminie wyznaczonym zgodnie z rozdziałem II ustęp 2 pkt 5 zbiera się na posiedzeniu, na którym rozpatruje wnioski. Rozpatrywane wnioski są poddawane ocenie według odpowiednich kryteriów określonych w załączniku nr 2 do Instrukcji. Ocenę przeprowadza się w skali punktowej od 1 do 5. Wszystkie wnioski sprawdzane są w zakresie kryteriów obligatoryjnych, wymaganych przepisami prawa. W przypadku więcej niż jednego wniosku o wyznaczenie w tym samym zakresie i lokalizacji, o wyznaczeniu decyduje wyższa średnia ocen. Przy równych średnich ocenach przyznanych wnioskom, decyzję o wyznaczeniu podejmuje Powiatowy Lekarz Weterynarii – przewodniczący pracom Komisji. Ze swoich prac Komisja sporządza protokół zawierający listę wyznaczonych lekarzy weterynarii z podaniem zakresu wyznaczenia oraz charakteru, zakresu i lokalizacji prac nieobsadzonych w wyniku rozpatrzenia wniosków. Protokół jest podawany do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty w powiatowym inspektoracie weterynarii. Po publikacji protokołu Komisja kończy pracę.

Zgodnie z dalszymi postanowieniami Instrukcji, w przypadku nieobsadzenia w wyniku rozpatrzenia wniosków prac zaplanowanych do realizacji w drodze wyznaczenia Powiatowy Lekarz Weterynarii proponuje ich wykonanie w kolejności lekarzom weterynarii:

1) których nie wyznaczono przy takiej samej ocenie;

2) których nie wyznaczono z powodu niższej oceny, którzy jednakże muszą dawać gwarancje o których mowa w rozdziale I punkt 3.

3) innym lekarzom weterynarii, którzy muszą dawać gwarancje o których mowa w rozdziale I punkt 3.

W rozdziale III ust. 2 Instrukcji przewidziano, że lekarzom weterynarii wnioskującym o wyznaczenie, mającym zastrzeżenia do sposobu rozpatrzenia wniosku, przysługuje skarga do Lekarza Weterynarii na ogólnych zasadach.

Przywołana regulacja zawarta w zarządzeniu przewiduje zatem jedynie wewnętrzną procedurę (kończącą się podaniem do publicznej wiadomości protokołu z prac komisji) wprowadzoną przez organ wyższego stopnia, któremu powiatowy lekarz weterynarii podlega. Skorzystanie z takiego uprawnienia zależy wyłącznie od woli wojewódzkiego lekarza weterynarii, wynika ono bowiem z ogólnego przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie zaś szczegółowej delegacji, a zatem równie dobrze może mieć miejsce sytuacja, w której to wyłącznie powiatowy lekarz weterynarii decyduje o dokonanym wyborze konkretnych osób. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, instrukcja wprowadza jedynie zasady ustalania grona osób, wobec których możliwe jest postępowanie o wyznaczeniu poprzez ocenę ich kwalifikacji i kompetencji. Postanowienia zarządzenia, w tym instrukcji, nie zmieniają zaś, gdyż nie mogą zmienić, charakteru postępowania prowadzonego w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 16 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W konsekwencji nie sposób w tej sytuacji uznać, by wniosek składany przez osobę zainteresowaną wyznaczeniem wszczynał postępowanie administracyjne w przedmiocie jej wyznaczenia. Brak regulacji ustawowej dotyczącej trybu wyłonienia konkretnych osób, jak ma to miejsce na przykład w przypadku wyłaniania kandydatów na dyrektorów szkół (obecnie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe, t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1148; por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012r., sygn. I OSK 857/12) czy pracowników samorządowych (art. 11 i nast. ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych, t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1282; por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. I OSK 2966//15), świadczy o woli ustawodawcy przekazania w całości tej kompetencji powiatowemu lekarzowi weterynarii, co także w oczywisty sposób usprawnia podejmowanie czynności, do których wykonywania zobowiązany jest powiatowy lekarz weterynarii, a których w określonej sytuacji nie jest w stanie wykonać osobiście z przyczyn finansowych lub organizacyjnych. Odpowiedzialność za dokonany wybór, w tym także za dokonanie oceny spełnienia wymaganych kwalifikacji, spoczywa – jak wspomniano – na organie, którym jest powiatowy lekarz weterynarii.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji, zgodnie z którym, jak już podnoszono, wyznaczenie do wykonania czynności, o którym mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej powiatowego lekarza weterynarii określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wyznaczenie (...) do wykonania czynności (...) następuje w drodze decyzji" wprost dowodzi, że organ wydaje wyłącznie decyzję o wyznaczeniu, po tym jak – w ramach przyznanej mu prerogatywy – dokona wyboru określonych osób. Odmienna interpretacja prowadziłaby w istocie do wykładni contra legem. Gdyby wola ustawodawcy była inna i chciałby aby organ wydawał także decyzję negatywną (o odmowie wyznaczenia określonej osoby) użyłby sformułowania o wydaniu decyzji "w sprawie" wyznaczenia czy "w przedmiocie" wyznaczenia, tak jak to ma miejsce na przykład w art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), gdzie, jak wywodzi się w orzecznictwie, użyte w tym przepisie sformułowanie "wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" świadczy o tym, że organ wydaje decyzję zarówno pozytywną, jak i negatywną (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012r., sygn. II OSK 342/11). Co więcej, w przepisie art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji wskazano także wyraźnie co ma zawierać owa decyzja "o wyznaczeniu". I tak ma ona określać "rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania". Jest to zatem szczególny rodzaj decyzji, wskazujący określoną osobę do wykonywania czynności, a także określający rodzaj i zakres tych czynności.

Podkreślenia wymaga, że podstawą władczego działania organu może być tylko kompletna norma materialna (wyraźna podstawa prawna), determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu do zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Zasada, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 kpa), znajduje zastosowanie zatem tylko wówczas, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W przeciwnym przypadku nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017r., sygn. VI SA/Wa 1194/17). Podstawą prawną decyzji są zarówno przepisy uzasadniające właściwość rzeczową danego organu do orzekania w sprawie, jak i przepisy prawa materialnego przesądzające o treści decyzji oraz odpowiednie przepisy proceduralne, mające związek z decyzją (Knysiak-Sudyka Hanna [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl. WKP 2019). Przepis art. 104 zawiera procesowe określenie decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy – przez jej rozstrzygnięcie co do istoty lub zakończenie sprawy w danej instancji w inny sposób. Przepisu tego nie można jednak traktować jako samodzielnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem o tym, czy w konkretnym przypadku powinna być wydana decyzja, przesądzają kryteria materialne. Zatem zawarty w przepisie art. 104 § 1 kpa zwrot, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WK 2019, wyrok NSA z 17.12.1985 r., III SA 988/85, ONSA 1985/2, poz. 38).

Powyższe uwagi dowodzą, że przepis art. 16 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji o odmowie wyznaczenia danej osoby do wykonywania czynności. Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawy takiej nie może stanowić także sam art. 104 § 1 kpa. Koresponduje to z wcześniejszymi rozważaniami, z których wynika, że wybór konkretnych osób, które zostaną wyznaczone i wobec których dojdzie do wydania decyzji "o wyznaczeniu" na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, stanowi samodzielną prerogatywę powiatowego lekarza weterynarii, a także, że osoba, która może potencjalnie zostać wyznaczona, nie może żądać zobowiązania powiatowego lekarza weterynarii do wydania decyzji z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Osoba taka nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie wyznaczenia (w rozumieniu art. 28 kpa), co powoduje, że zasadnym jest w tym przypadku rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Bezcelowym było w tej sytuacji – przy tak dokonanej interpretacji przepisów – przeprowadzanie dowodu z całości dokumentacji związanej z naborem do czynności zleconych na rok 2019, w szczególności wszystkich ocen lekarzy, w tym oceny skarżącej. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być zaś prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (art. 106 § 3 p.p.s.a. a contrario).

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.