Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym R., gmina J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: §2 pkt 4 w zakresie słów "lub wewnętrznej", §14 ust. 1 w zakresie słów "lub wewnętrznych" i §18 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów " , drogi wewnętrzne", w pozostałej części skargę oddala; zasądza od Gminy J. na rzecz skarżącego W. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2018 r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym R., gmina J..

W. W. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) zaskarżył powyższą chwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz rozstrzygnie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018. poz. 1945 zwanej dalej "ustawą) wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem'"), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego.

W odniesieniu do przedmiotowego planu organ nadzoru stwierdził, że powyższe przepisy ustawy i rozporządzenia naruszono poprzez zawarcie w § 18 ust. 3 pkt 1 uchwały, zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczonego symbolem P/U, których nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu łub różnych zasadach zagospodarowania.

Podkreślono, że akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów.

Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza jawną sprzecznością z zapisami ustawy, a w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu, musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić obszar wyodrębniony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowieniem tego przepisu jest § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej.

Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina nie może zatem scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym na właścicieli nieruchomości nim objętych. Brak ściśle określonej lokalizacji przedmiotowych dróg sprawia, że plan przestaje spełniać swoją podstawową funkcję jaką jest kształtowanie przestrzenni.

Organ nadzoru nadmienił, że stanowisko naruszenia powyższych przepisów w związku z brakiem wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając w swoich wyrokach, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich. Dopuszczenie dowolności w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego nie realizuje podstawowych zasad planowania przestrzennego tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Stąd też niewskazanie terenów lokalizacji dróg wewnętrznych w związku z niedopełnieniem wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, obowiązku określenia w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji braku odpowiednich powiązań pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. wniósł o jej oddalenie i argumentował, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym R., gmina J. dotyczy obszaru o powierzchni około 155 ha. Większość terenu stanowią lasy. Dla terenu o powierzchni około 140 ha ustalono przeznaczenie leśne zgodne z użytkowaniem określonym w ewidencji gruntów, dla terenu o powierzchni około 9,8 ha plan ustala przeznaczenie związane z eksploatacją i przesyłem gazu (tereny PE, PG), natomiast dla terenu o powierzchni około 6,7 ha ustalono przeznaczenie P/U - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Podstawowy układ komunikacyjny stanowią istniejące drogi publiczne, tj. droga KDL stanowiąca tereny dróg publicznych - lokalnych oraz droga KDD stanowiąca tereny dróg publicznych - dojazdowych. Teren P/U graniczy bezpośrednio z terenem drogi publicznej - dojazdowej KDD, z której będzie realizowana podstawowa obsługa terenu.

Aktualnie teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (P/U) stanowi własność Lasów Państwowych i jest pozostałością po składnicy drewna. Na terenie tym znajduje się plac składowo-magazynowy oraz bocznica kolejowa, a teren jest dzierżawiony podmiotowi zewnętrznemu na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na rozładunku, składowaniu i sprzedaży kamienia naturalnego. W trakcie procedury sporządzania planu właściciel terenu wnioskował o przeznaczenie gruntów pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, jednocześnie nie przestawiając szczegółowej koncepcji zagospodarowania.

Dla terenu P/U plan miejscowy ustala możliwość podziału na działki budowlane o powierzchni min. 1,0 ha, co umożliwia wydzielenie maksymalnie 6 działek budowlanych. W tej sytuacji konieczne jest umożliwienie wprowadzenia wewnętrznego układu komunikacyjnego, który obsłuży działki budowlane w przypadku ich wydzielenia. Ze względu na brak konkretnych planów inwestycyjnych nie sposób na etapie sporządzania planu wskazać lokalizację wewnętrznego układu komunikacyjnego.

Należy zauważyć, że tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej są terenami specyficznymi, a ich zabudowa może być bardzo zróżnicowana zarówno pod względem gabarytów budynków, intensywności wykorzystania terenu oraz zagospodarowania terenu, w tym w zakresie zapotrzebowania na kształt działki budowlanej. Parametry zabudowy (wysokość, szerokość), usytuowanie względem siebie wynikają z rodzaju oraz specyfiki działalności, w tym w zakresie przyjętych dla danego typu działalności rozwiązań technologicznych. Nie można wykluczyć sytuacji, w której rodzaj planowanej inwestycji produkcyjnej, składowej lub usługowej, cykl technologiczny lub sposób dostarczania i odbioru produktów będzie determinował kształt przyszłej działki budowlanej. Możliwa jest również konieczność realizacji wewnętrznego układu drogowego na terenie jednego zakładu produkcyjnego lub usługowego. Są to czynniki nie do przewidzenia na etapie sporządzania planu miejscowego.

Wbrew zarzutom skargi, nie można dopatrzeć się, na podstawie załącznika nr [...] do rozporządzenia, obowiązku nadawania wszystkim drogom wewnętrznym na terenie opracowania planu symbolu KDW i oznaczania kolorem jasno szarym.

Ponadto zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi." Zgodnie z powyższym na terenie większości zakładów produkcyjnych i usługowych zlokalizowane są drogi wewnętrzne. Są to drogi zapewniające dojazd do parkingów, parkingi, a także drogi i place manewrowe, załadunkowo-rozładunkowe i inna infrastruktura drogowa służąca obsłudze zakładu. Uzasadnionym jest więc dopuszczenie wskazane w § 18 ust. 3 pkt. 1, w którym dopuszczono na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (P/U) obiekty towarzyszące, w tym m.in. drogi wewnętrzne.

Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego gwarantują ponadto jednoznaczność w odbiorze zawartych w nim norm przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantują wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. W planie ustalono bowiem wszystkie wskazane w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego elementy. Ustalono również podstawowy układ komunikacyjny oparty o wyznaczone liniami rozgraniczającymi drogi publiczne: KDL i KDD. Teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (P/U) posiada bezpośrednią obsługę z drogi publicznej - dojazdowej KDD, a jedynie układ komunikacji wewnątrz terenu pozostawiono do rozstrzygnięcia zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem na konkretne rozwiązania komunikacyjne.

Przyjęcie powyższego ustalenia podyktowane było również analizą aktualnego orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym możliwe jest dopuszczenie realizacji dróg wewnętrznych nie wyznaczonych w planie. W ocenie organu zaskarżony plan miejscowy reguluje kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem miejscowym biorąc pod uwagę zarówno wyznaczone w planie funkcje oraz podstawowy układ komunikacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej J. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] czerwca 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w J. Nr [...] z [...] maja 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym R., gmina J..

Wprawdzie Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w całości to w ocenie Sądu przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części. Należy bowiem zauważyć, że choć w petitum skargi jej autor formalnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak treść zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienie pokazują jednoznacznie, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje w istocie tylko niektóre unormowania tej uchwały § 18 ust. 3 pkt 1 – a mianowicie te jej części, które dotyczą postanowień dopuszczających lokalizacje dróg wewnętrznych na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczonej symbolem P/U, których nie wyznaczono na rysunku planu linia rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie z powyższym postanowieniem dotyczącym ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem P/U, w zakresie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dopuszczono obiekty towarzyszące – urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne. Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w takiej części dotyczącej kwestii nieujęcia na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych dopuszczonych na mocy § 14 ust. 1 Uchwały regulującej zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym.

Podstawę prawną zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] czerwca 2018 r. (poz. 5021) i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 25 Uchwały). Nie ulega, zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody na przedmiotową Uchwałę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast przez pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

We wniesionej skardze Wojewoda podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie zawarł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p. od podjęcia uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] września 2006r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki leśnej nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym R., gm. J., aż do przyjęcia zaskarżonej Uchwały.

W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu, jego postanowienia cenić należy jako zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy J. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2017 r. którego część tekstowa i graficzna zostały dołączone do akt sądowych sprawy na nośniku elektronicznym.

Zasadne natomiast okazały się zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia MI ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Podkreślić należy, że przedmiotowa Uchwała wypełniając ustawowy nakaz rozgraniczenia przeznaczenia poszczególnych terenów oraz określenia zasad budowy systemów komunikacji wyraźnie przewiduje, że teren P/U będzie obsługiwany komunikacyjne z przyległej drogi publicznej dojazdowej KDD, co też zostało wrysowane w części graficznej Uchwały liniami rozgraniczającymi. W części tekstowej gmina w zakresie obsługi komunikacyjnej nie zawarła też symbolu KDW dla oznaczenia przeznaczenia terenu pod drogi wewnętrzne.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że znane mu jest niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące istoty sporu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Z jednej strony, jak wskazuje skarżący, prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym krytykowane jest dopuszczenie takiego określenia zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nieprzewidzianych na rysunku planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi to do dowolności w zakresie zasad kształtowania układu komunikacyjnego wbrew podstawowym regułom planowania przestrzennego, tj. zagwarantowania realizacji ładu przestrzennego oraz realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Powoduje, bowiem w tym zakresie stan niepożądanej niepewności prawnej co do sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym, a więc i ewentualnych skutków finansowych postanowień planu związanych z przeznaczeniem gruntów pod drogi publiczne. Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. "W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08; z 25 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 2836/12; z 12 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2106/15, dostępne CBOSA).

Organ prezentował natomiast pogląd przeciwny dopuszczający, w określonych okolicznościach, ustalenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizację dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym braku wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu. Argumentował, że na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się bowiem wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania (wyrok WSA w Poznaniu z 08.06.2016 r., IV SA/Po 174/16; z 03.06.2015 r., IV SA/Po 133/15; z 0-01.07.2015 r., IV SA/Po 221/15; z 24.08.2016 r., IV SA/Po 274/16 – wszystkie dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, drugi z prezentowanych poglądów jest dopuszczalny na zasadzie wyjątku w określonych okolicznościach danej sprawy polegających na tym, że:

- zasadniczy układ komunikacyjny, na który składają się także drogi wewnętrzne (oznaczone symbolami KDW) - niezbędny dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów objętych planem – został na rysunku planu wytyczony;

- postanowienie przewidujące realizację innych niż wyznaczone w planie dróg wewnętrznych w ramach zagospodarowania terenu, ma ewidentnie charakter fakultatywny i ewentualny, jako ustanowione niejako na wszelki wypadek – jeśli zrealizowanie jakiejś dodatkowej drogi wewnętrznej okaże się potrzebne "dla zapewnienia pełnej obsługi komunikacyjnej" danego obszaru, gdy na etapie uchwalania planu nie było wiadome, czy rzeczywista potrzeba urządzenia takiej dodatkowej drogi wewnętrznej w ogóle wystąpi;

- w postanowieniach uchwały zostały szczegółowo określone parametry takiej dodatkowej drogi wewnętrznej, w tym jej szerokość (por. wyr. WSA w Poznaniu z 03 czerwca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 133/15, z 18 października 2018r., sygn. akt IV SA/Po 796/18; CBOSA) .

Tymczasem w niniejszej sprawie, o ile można by przyjąć koncepcję dopuszczającą lokalizację w planie dróg wewnętrznych na terenie oznaczonym symbolem P/U, przy jednoczesnym braku wyznaczenia konkretnego ich przebiegu na rysunku planu, to postanowienia planu w żaden sposób nie określają parametrów takich dróg wewnętrznych, co już stoi w rażącej sprzeczności z postanowieniami przepisów prawa art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia, który wprost stanowi, że ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami. Wynika z niego jednoznacznie konieczność ustalenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami. Brak określenia parametrów dróg wewnętrznych jest kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W ocenie Sądu, istotnym takim parametrem jest szerokość drogi wewnętrznej. Brak wyraźnego określenia w planie, chociażby w części tekstowej, tego parametru uniemożliwia w istocie jego konkretne ustalenie, zwłaszcza, że przepisy odrębne nie zawierają szczegółowych regulacji w tym zakresie. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124) reguluje parametry dróg publicznych, a drogi przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (§ 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia). Nie sposób zatem w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia, uznane jako przepisy odrębne, do których często odnoszą się postanowienia planu, określić parametrów dróg wewnętrznych przewidzianych w regulacji zaskarżonego planu. Prowadzi to w okolicznościach niniejszej sprawy do umieszczenia w zaskarżonej uchwale postanowień nieprecyzyjnych wbrew przyjętej zasadzie formułowania regulacji czytelnych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w ramach przyznanego organom gminy władztwa planistycznego.

Przy czym podkreślić należy, że układ komunikacyjny, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., został w planie zapewniony dla poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu, w tym oznaczonym symbolem P/U, poprzez bezpośredni dostęp tych terenów do dróg publicznych – lokalnych KDL i dojazdowych KDD.

Mając powyższe rozważania na uwadze, stwierdzić należało nieważność zaskarżonej Uchwały w części co do postanowień §18 ust. 3 pkt 1 Uchwały w zakresie słów " ,drogi wewnętrzne" i § 14 ust. 1 Uchwały w zakresie słów "lub wewnętrznych" z uwagi na fakt, że postanowienia te w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na terenie planu, w tym zabudowy oznaczonym symbolem P/U, naruszają prawo w sposób istotny. Konsekwentnie skoro w słowniczku pojęć zawartych w Uchwale mowa jest o szerokości działki budowlanej rozumianej, jako szerokości frontowej działki budowlanej mierzonej od strony drogi publicznej lub wewnętrznej (§ 2 pkt 4), to stwierdzić należało nieważność powyższego postanowienia planu w zakresie słów "lub wewnętrznej".

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce 480 zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 3 wyroku.