Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1755/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 140ab ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 2, zał. nr 1 lp. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 1 par. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "W." Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "W." Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2018 r. w [...]na drodze krajowej nr [...] inspektor inspekcji transportu drogowego zatrzymał do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...]i trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...] Pojazdem członowym kierował D. C., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie z [...] do miejscowości [...] z ładunkiem saletry amonowej umieszczonej w workach big - bagach (47 sztuk) w imieniu [...] Spółka jawna (dalej też jako "skarżąca", "strona" lub "spółka"). Pojazd został zważony przy pomocy wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu o znaku fabrycznym WWS. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej wynoszący 10,85 tony (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę).

W związku z powyższymi wynikami kontroli drogowej, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "WITD") decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Następnie, wskutek rozpoznania odwołania spółki od decyzji WITD, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] , utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej też jako "udp"), po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tejże ustawy.

W przepisie art. 41 ust. 1 udp znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego, wykazu:

1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t,

2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t,

Organ podkreślił, że za podstawie powyższej delegacji ustawowej, wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, na których obowiązuje nacisk osi do 8 ton i 10 ton został określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2017 r. poz. 878). I tak droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] - została wymieniona w załączniku nr 1 do ww. rozporządzania. W związku z powyższym dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi na drodze krajowej nr [...] w [...] wynosi do 10 t.

Tymczasem, jak zaznaczył GITD, w przypadku kontrolowanego pojazdu, nacisk na pojedynczej osi napędowej wyniósł 10,85 tony, co oznacza przekroczenie dopuszczalnej normy o 0,85 tony, przy czym skarżąca nie posiadała zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnyrn.

Zdaniem GITD, w tak ustalonym stanie faktycznym, należało nałożyć karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.– zwanej dalej "p.r.d."), jest wydawane na przejazd pojazdu:

a) o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej,

b) o szerokości nieprzekraczającej 3.4 m,

c) o długości nieprzekraczającej:

- 15 m dla pojedynczego pojazdu,

- 23 m dla zespołu pojazdów,

- 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach.

d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m.

e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym: karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III-VI. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie kara pieniężna winna wynosić 5 000 złotych.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r. spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 43 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności załadunkowe jest nadawca, który obowiązany jest nadać je w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi,

- art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2 p.r.d., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewożący ładunek podzielny pojazd skarżącego winien posiadać zezwolenie kategorii IV na przejazd pojazdu nienormatywnego, podczas gdy w przypadku przewozu ładunku podzielnego możliwe jest wydanie jedynie zezwoleń kategorii I i II,

- art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach sprawy i poprzez niesłuszne uznanie, że karą pieniężną w kwocie 5 000 zł należało nałożyć na podmiot wykonujący przewóz, w sytuacji, gdy karę pieniężną może być obciążany również odbiorca i załadowca towaru, w sytuacji gdy podmiot ten miał wpływ na sposób załadowania ładunku,

- art. 140aa ust. 4 pkt 1b p.r.d. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nietrafne uznanie, że w realiach sprawy nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania wobec podmiotu wykonującego przejazd, w sytuacji, gdy podmiot wykonujący przejazd nie miał wpływu na sposób załadowania ładunku.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym instrukcji obsługi użytej wagi WWS z terminalem [...], Sąd stwierdza, że kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Oczywiście strona ma przy tym rację, że przy przewozie ładunku podzielnego "można uzyskać" jedynie zezwolenia kategorii I i II. Zgodnie z art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Niemożność uzyskania zezwolenia w zakresie przewozu ładunku podzielnego, jak w niniejszej sprawie, bynajmniej nie upoważnia jednakże do poruszania się takim pojazdem po drodze publicznej. W pozostałych przypadkach przewozu ładunku podzielnego, niż upoważniające do uzyskania zezwoleń kategorii I i II, podmiot wykonujący przejazd ma bowiem obowiązek zmniejszenia ilości przewożonego ładunku, co jest możliwe z uwagi na jego podzielność. Jeżeli więc organ stwierdzi, iż w ramach przewozu ładunku podzielnego, ze względu na parametry wagowe, czy wymiarowe uzyskane podczas czynności kontrolnych doszło do naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Nie zasługuje nadto na uwzględnianie zarzut skargi, wskazujący na winę załadowcy przy powstaniu naruszenia, co powinno skutkować uwolnieniem od odpowiedzialności skarżącej, jako przewoźnika. Otóż kara za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu zawsze może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 491/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewóz. Dodatkowo taka sama kara, niezależnie od odpowiedzialności przewoźnika, może zostać nałożona na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, w tym załadowcę, w sytuacjach opisanych w pkt 2 ust. 3 art. 140 aa prd, tj. jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. W judykaturze wyrażany jest pogląd, który należy podzielić, że wymienione podmioty ponoszą odpowiedzialność na nieco innych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 764/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że omawiane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego przewóz w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto przyczynił się do powstania naruszenia. Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, organ ma obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przejazd.

Natomiast, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Sąd ma obowiązek uwzględnić nową okoliczność prawną zaistniałą w sprawie, a mianowicie fakt, że w dniu 21 marca 2019 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał wyrok w sprawie C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 tony. W konkluzji ww. wyroku wskazano, iż: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Sąd orzekający w całości podziela - i uznaje za własne - stanowisko, jakie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w związku z ww. orzeczeniem TSUE m. in. w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 412/17. I tak, wskazać należy, że jakkolwiek faktem jest, że przejazd, w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymieniony judykat TSUE zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana.

Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji. Zasada ta zaś - co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić - stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.

Skoro zatem sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie napędowe pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącą sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej. Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga więc, aby w postępowaniu przed Sądem uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 5020/16 oraz wyrok z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 5335/16).

W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., w związku ze stwierdzeniem przekroczenia o 0,85 tony w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej nr [...], dla której w miejscu kontroli w [...], ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 ton. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzony w trakcie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (10,85 tony) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 10 ton. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 10 ton (zamiast 11,5 tony), jako punktu odniesienia dla oceny dopuszczalnego nacisku uzasadnia ocenę, że zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r., jak i decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2018 r., zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.

Sąd uznał również, że w okolicznościach tej sprawy zaszły przesłanki do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a, to jest umorzenia postępowania administracyjnego. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,85 t był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE na poziomie 11,5 t, a zatem – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania skarżącej naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną. Stąd też rozstrzygnięcie, jak w punkcie 2 sentencji.

O kosztach postępowania (punkt 3 sentencji) Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzony zwrot kosztów złożyło się 200 złotych tytułem wpisu sądowego od skargi oraz 100 złotych uiszczonych tytułem wpisu od zażalenia na postanowienie Sądu z dnia 14 lutego 2019 roku.