Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 318/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. J. ... w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 993/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. J. ... w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 993/13 oddalił skargę w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. J. ... w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2010 r. uzupełnionym pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. P. A. sp. z o.o. z siedzibą w S. B. domagała się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wielofunkcyjnego budynku usługowego (o powierzchni sprzedaży 1.400 m) z garażem podziemnym na dz. ew. nr ... z obrębu ... o łącznej powierzchni zabudowy 3.000 m, budowie zjazdu p.poż od ul. J. wraz z infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr ..., ..., ... oraz poszerzeniem wjazdu od strony ul. S. na dz. ew. nr ...(cz) z obrębu ... przy ul. S. ... w Dzielnicy M. m.st. W.

Decyzją z dnia 18 listopada 2011 r., zn. ... Prezydent Miasta S. W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. J. ... oraz I. S. i W. S.

Odwołująca się Wspólnota domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji bądź też przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. W. z dnia 11 listopada 2011 r. W uzasadnieniu szczegółowo odniosło się do każdego z zarzutów i oceniło, że zaskarżona decyzja organu l instancji jest prawidłowa.

Na powyższe decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przesłanką, warunkującą dopuszczalność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób ustalenia wymagań, dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w przepisach rozporządzenia. Orzekające w sprawie organy zrealizowały też zasadę dobrego sąsiedztwa.

W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej zwana "u.p.z.p.", organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu w takiej sprawie ma obowiązek dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym inwestor przewiduje realizację inwestycji. Orzekające w sprawie organy zastosowały § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") i wyznaczyły wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany oraz przeprowadziły na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Organy miały bowiem na uwadze, że wyznaczenie w sposób właściwy obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla oceny spełnienia przez planowaną inwestycję warunków ustawowych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie niniejszej granice obszaru analizowanego wytyczone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Orzekające w sprawie organy przyjęły jako front tę część działki, która przylega do ul. S., z której planowany jest główny wjazd na działkę (na załącznikach graficznych do decyzji odcinek H-J). Mimo, że nie wskazano konkretnych wymiarów tej części działki, kartometrycznie zweryfikowano, że granica obszaru analizowanego znajduje się w odległości spełniającej oba minima, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że jest to rozwiązanie metodyczne właściwe, ponieważ kwartał stanowi istotny element struktury miasta.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że planowana inwestycja czyni zadość pozostałym przesłankom, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren posiada dostęp do drogi publicznej - ul. S. (wjazd) oraz ul. J. Uzbrojenie terenu w zakresie dostępu do przewodów i urządzeń sieci wodnokanalizacyjnej, ciepłowniczej i elektroenergetycznej jest wystarczające, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pozytywnych prognoz gestorów sieci, dotyczących możliwości obsługi planowanej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ klasyfikowany jest w ewidencji gruntów i budynków jako tereny mieszkaniowe (B), a więc niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej. Zamierzenie inwestycyjne jest też zgodne z przepisami odrębnymi.

Orzekające w sprawie organy przeprowadziły analizę cech i funkcji zabudowy oraz zagospodarowania. Wynika z niej, że parametry wszystkich obiektów budowlanych, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, zostały ustalone i tym samym wzięte pod uwagę przy ustalaniu wymagań dla planowanej inwestycji.

Linię zabudowy od strony ulic S. i J. - stosownie do treści § 4 ust 1 i 3 rozporządzenia - wytyczono prawidłowo jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w odległości od pasów drogowych dostosowanej do budynków najdalej od tych pasów odsuniętych. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został obliczony oddzielnie dla kwartałów zabudowy, a następnie dla analizowanego obszaru. Jego wartość w poszczególnych kwartałach wynosiła od 0,09 do 0,60, przy średniej dla analizowanego obszaru, wynoszącej 0,36. Sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy został określony stosownie do przepisu § 5 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1 wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Organ I instancji wyznaczył omawiany wskaźnik na poziomie 0,50, a więc przekraczającym ustaloną średnią. Powyższe odstępstwo jest zdaniem Sądu zasadne i znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy obszarowej. Sąd podziela stanowisko organów, że uzasadnieniem dla zastosowania wskaźnika z odchyleniem od średniej dla analizowanego obszaru są wartości wskaźnika zabudowy dla kwartałów położonych bezpośrednio przy ul. S. (zabudowa obrzeżna). Kwartały, przylegające do linii rozgraniczającej ulicę od strony wschodniej, odznaczają się wyższą intensywnością zabudowy (kwartały .. i .. - .., kwartał ...). Od strony wschodniej teren inwestycji graniczy z działką nr ... z obrębu ..., dla której wskaźnik wynosi 0,60. Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalono porównując żądanie wniosku w tym zakresie z wynikami analizy cech i funkcji ze szczególnym uwzględnieniem parametrów zabudowy od strony ul. S., z którą planowana inwestycja tworzyć będzie urbanistyczną całość. Wartość wskaźnika w tej strefie jest zróżnicowana, uwarunkowana szerokością frontów poszczególnych działek i wynosi od 25 do 123 m. Zdaniem Sądu szerokość elewacji frontowej ustalona została prawidłowo.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, organ powinien wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej i jest to zasada. Jeżeli jest to niemożliwe lub z innych względów nieuzasadnione to może przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, ale tylko wówczas jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z części tekstowej analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i wynosi od 9 m do 35 m dla budynków punktowych położonych na północ od terenu inwestycji. W sprawie niniejszej, przy znacznej rozpiętości omawianej cechy, prawidłowe było uwzględnienie żądania wniosku i ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej na 25 m, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Geometrię dachu ustalono stosownie do wyników analizy funkcji cech zabudowy na obszarze analizowanym, w obrębie którego budynki usługowe i mieszkaniowe wielorodzinne charakteryzują się pokryciami płaskimi lub o niewielkim spadku, niedostrzegalnym z poziomu terenu. Ustalenie to odpowiada treści § 9 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, zawarte w przepisie art. 54 u.p.z.p., nie wyłączając właściwie ustalonych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Jak podkreślił sąd pierwszej instancji w toku postępowania organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego i Szefem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, ze względu na lokalizowanie inwestycji w strefie ograniczeń wysokości dla Portu Lotniczego ... oraz z Zarządem Dróg Miejskich w W., przy pomocy którego Prezydent W. wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych, w zakresie zagospodarowania gruntu przyległego do drogi publicznej. Mimo że w decyzji nie wskazano jaką długość ma front terenu inwestycji jednak - jak trafnie wskazał organ II instancji - można ustalić tę wartość w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy kopie mapy zasadniczej, sporządzone w skali 1:500. Służą temu m.in. załączniki graficzne, stosowane w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Jak zasadnie wyliczyły organy, skoro 1 cm na wspomnianej mapie odpowiada 5 m w terenie, część działki inwestora, przylegająca do ul. S. mierzy na mapie ponad 10 cm, to odpowiada to ponad 50 m w terenie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że frontem działki jest odcinek zawarty między punktami H-J (załącznik nr 1 do decyzji i załącznik nr 2 część graficzna). Zasadne jest stanowisko organów, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Zasadnie zauważyły organy, że odmienne tezy prezentowane są przez sądy administracyjne w tych sprawach, w których wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach mogło zaważyć na udaremnieniu stronie zrealizowania jej prawa do zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że brak na analizowanym obszarze wysokich budynków o funkcji usługowej sam w sobie nie jest przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organy, orzekające w sprawie warunków zabudowy mają obowiązek skontrolować, czy planowane zamierzenie spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, a nie poszukiwać w sąsiedztwie dokładnie takiej samej zabudowy jak wnioskowana. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie, cytowanym zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji całkowicie podzielił je. Jak trafnie zważyły organy, harmonia architektoniczna, o której mowa w u.p.z.p., nie oznacza konieczności wznoszenia na określonym terenie identycznych obiektów. Co więcej, taki sposób zabudowy, poprzez budowę jednorodnych obiektów, nie jest realizacją ładu przestrzennego, lecz uniformizacją sprawiającą, że dany teren staje się nieatrakcyjny architektonicznie. Jak trafnie zauważyły organy, dopuszczalne jest wprowadzenie nowej funkcji zabudowy, niestwierdzonej na danym terenie, jeśli będzie ona w sposób bezkolizyjny współistnieć z już obecną, oraz gdy w przyszłości nie będzie stanowić dla niej ograniczenia.

Sąd pierwszej instancji uznał, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia organy prawidłowo wzięły pod uwagę wielkość tego parametru dla zabudowy usługowej, zlokalizowanej w kwartałach przylegających do ul. S., gdyż to rozwiązanie lepiej uwzględnia kontekst urbanistyczny planowanej inwestycji. Jak ustaliły organy, powierzchnia analizowanego obszaru to ponad 20 ha o zabudowie typologicznie zróżnicowanej, w ramach którego występuje budownictwo mieszkaniowe: domy jednorodzinne wolnostojące, jak i zabudowie szeregowej, wielorodzinne, m.in. punktowce, budownictwo usługowe: oświatowe, do celów kultu religijnego, pocztowe i in. Inne są uwarunkowania dla zabudowy lokalizowanej wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych łączących Ś. z W. inne w głębi osiedli i wzdłuż ulic osiedlowych. Ustalenie omawianego wskaźnika zgodnie z wnioskiem ma swoje oparcie w przeprowadzonej przez organy analizie. Organy wystarczająco precyzyjnie scharakteryzowały też wymagania dotyczące geometrii dachu. Ustalenie, że dach planowanego budynku będzie płaski (np. stropodach) oznacza, że nie będą w nim ukształtowane połacie dachowe ani kalenica. Dach płaski oznacza, że ewentualny kąt nachylenia (spadek) może wynikać jedynie ze względów techniczno- budowlanych. Zgodność konkretnych rozwiązań architektonicznych z decyzją o warunkach zabudowy, w tym możliwość zastosowania przykrycia o nieregularnym kształcie, będzie przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zatem w sprawie niniejszej kwestia ta nie może być oceniana przez Sąd.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskaźnik intensywności zabudowy jest obligatoryjnym elementem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 61 ust. 6 i w oparciu o wytyczne wskazane w ust. 7, określające sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego obliguje do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Prawidłowo zatem uznały organy, że intensywność zagospodarowania terenu w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy opisuje wskaźnik, o którym mowa w § 5 rozporządzenia.

W ocenie Sądu piewrszej instancji sporządzenie załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji na podkładzie kartograficznym, który nie jest kopią mapy zasadniczej i brak w załączniku nr 1 zaskarżonej decyzji klauzuli właściwego ośrodka geodezyjno-kartograficznego o przyjęciu mapy do państwowego zasobu, nie jest uchybieniem, które miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajduje się kilka kopii mapy zasadniczej, zaewidencjonowanej pod numerem 28909/10, załączonych do wniosku przez inwestora. Bez wątpienia załączniki graficzne decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone na bazie ww. kopii (kopia z kopii), a to oznacza, że odwzorowuje aktualne rozmieszczenie obiektów ewidencji gruntów i budynków, ogólno geograficznych oraz uzbrojenia terenu. Dlatego trafnie uznały organy, że mimo iż załącznik nr 1 nie odpowiada treści art. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uchybienie to nie miało wpływu na ostateczny wynik sprawy, i nie daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy trafnie uznały za przedwczesne zarzuty, dotyczące docelowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja przewiduje wjazdy do planowanego budynku od ul. S. Planowana, a więc przyszła i niepewna przebudowa istniejącego układu drogowego, wymagać będzie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; a urządzenie w przyszłości wjazdu do planowanego budynku z ul. J., wymagać będzie nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy J. ... zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej jako: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana na nieruchomości położonej w W. przy ul. S. ... w W. (dalej, jako "nieruchomość") inwestycja polegająca na budowie wielofunkcyjnego budynku usługowego z garażem podziemnym (dalej, jako "inwestycja") realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, choć planowany sposób zabudowy, funkcje, parametry, cechy i wskaźniki planowanej inwestycji w istocie w sposób rażący odbiegają od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a tym samym ustalone przez organy administracji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania nieruchomości i jej zabudowy naruszają tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa oraz zasadę kontynuacji;

art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonały wyboru działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wybór uzasadniając m.in. tym, że wybrana działka sąsiednia (dz. ew. nr ... z obrębu ...) jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, tj. z ul. S., podczas gdy zgodnie z decyzją organu I instancji o warunkach zabudowy (pkt 1.5, str. 4) oraz opinią Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 sierpnia 2011 r., wjazd z ul. S. na teren inwestycji ma charakter wyłącznie tymczasowy, do czasu realizacji ul. J. zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zasadne i celowe było, przy ustalaniu zasad zagospodarowania nieruchomości oraz jej zabudowy, uwzględnienie również parametrów działek sąsiednich, znajdujących się przy ul. J., a nie ograniczenie się tylko do dz. ew. nr ..., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy dokonały wyboru działki sąsiedniej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wybór uzasadniając m.in. tym, że wybrana działka sąsiednia (dz. ew. nr ... z obrębu ...) posiada taką samą funkcję, jak wynika z wniosku inwestora, podczas gdy ww. działka sąsiednia, jak stwierdza Sąd w skarżonym wyroku, zabudowana jest budynkiem o funkcji usługowej i mieszkaniowo-usługowej, a nieruchomość, zgodnie z wnioskiem inwestora, zabudowana ma być budynkiem wyłącznie o funkcji usługowej, zatem dz. ew. nr ... nie odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;

4. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji prawidłowo wyznaczyły dla inwestycji obszar analizy, gdyż jako front działki objętej wnioskiem wskazały ul. S., z której planowany jest wjazd na działkę, podczas gdy z decyzji organu I instancji oraz opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 sierpnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że docelowy wjazd na nieruchomość ma być zapewniony od ul. J., a wjazd od ul. S. ma charakter wyłącznie tymczasowy, zatem celowe i zasadne było przy zakreślaniu obszaru analizy kierowanie się frontem działki przylegającym do ul. J.;

5. § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji zasadnie zastosowały odstępstwo od wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczanego na podstawie średniego wskaźnika ww. wielkości dla obszaru analizowanego, które to odstępstwo zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadnione jest wartościami wskaźnika zabudowy dla kwartałów położonych bezpośrednio przy ul. S., w sytuacji gdy analiza ww. wskaźnika na kwartałach o tej samej funkcji co planowana funkcja inwestycji (funkcja usługowa) oraz na kwartałach przylegających do ul. J., czyli ulicy, z której docelowo ma być zapewniony wjazd na nieruchomość, w żaden sposób nie uzasadnia zastosowania przez organy administracji ww. odstępstwa;

6. § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sposób określenia przez organy administracji geometrii dachu planowanej inwestycji, tj. stwierdzenie "wskazane aby nowa zabudowa miała dachy płaskie (z uwzględnieniem spadku technologicznego)" (decyzja organu I instancji, str. 2, pkt 1.1.5.) odpowiada treści § 8 ww. rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z tym przepisem ustalenie geometrii dachu obejmuje jednocześnie ustalenie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a kwestie te nie zostały zupełnie określone przez organy administracji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego 2013 r. nr ... utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia 18 listopada 2011 r. znak ... o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, pomimo nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w i nieuwzględnienia Opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 sierpnia 2011 r. (dalej, jako "opinia ZDM"), zgodnie z którą zjazd z ulicy S. dla obsługi przedmiotowej Inwestycji ma mieć charakter wyłącznie tymczasowy, a docelowo obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać ma się wyłącznie od ulicy J., podczas gdy, wbrew Opinii ZDM, organy w toku postępowania wszelkie parametry inwestycji ustalały w oparciu o to, że inwestycja ma być obsługiwana z ulicy S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględniając bowiem opinię ZDM kluczowe parametry inwestycji byłyby odmienne od tych ustalonych przez organy administracji.

Wskazując na powyższe okoliczności Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że inwestycja o parametrach ustalonych przez organy administracji zupełnie nie wkomponowuje się w otoczenie. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się mały budynek usługowy (kondygnacje), budynek mieszkalny – wielorodzinny z usługami (8 kondygnacji) oraz kilka budynków mieszkalnych wielorodzinnych bez usług (5 - 10 kondygnacji). Natomiast według kwestionowanej decyzji dopuszcza się wzniesienie obiektu w całości o funkcji usługowej i gabarytach sąsiednich budynków mieszkalnych (wysokość planowanego budynku wraz z urządzeniami na dachu – max 30 m wysokości). Zdaniem Skarżącej kasacyjnie nie jest to rozwiązanie prawidłowe skoro na przedmiotowym obszarze dominują budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami zlokalizowanymi tylko na parterze obiektów, a obiekty o funkcji wyłącznie usługowej mają znacznie mniejsze gabaryty.

W ocenie Skarżącej błędnie stwierdza Sąd pierwszej instancji, że wybrana przez organy działka sąsiednia o numerze ewidencyjnym 20 posiada taką funkcję jak planowana funkcja inwestycji wskazana przez inwestora we wniosku. Działka ewidencyjna nr 20 zabudowana jest budynkiem o funkcji mieszanej – usługowej (część północna) oraz mieszkaniowo-usługowej (część południowa). Natomiast planowana inwestycja ma mieć funkcję wyłącznie usługową.

Rozwijając zarzut naruszenia prawa procesowego podniesiono, powołując się na uchwałę NSA z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich zawarte w opinii z dnia 17 sierpnia 2011 r. wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a w związku z art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez organy całego materiału dowodowego, tj. opinii Zarządu Dróg Miejskich z 17 sierpnia 2011 r. według której zjazd z ulicy S. dla obsługi przedmiotowej inwestycji ma mieć charakter tymczasowy, a docelowo komunikacja inwestycji odbywać ma się wyłącznie od ulicy J.. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że w decyzji Prezydenta Miasta S. W. powołano się na tę opinię na stronie 4, przytaczając jej istotne elementy. Także w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że w toku postępowania uzyskano stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w W. (strona 6 in fine uzasadnienia decyzji) Nie może być zatem mowy o nierozpatrzeniu tego dowodu skoro w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy powołują się na stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, a organ I instancji przytacza zasadnicze motywy tej opinii.

Odnosząc się do argumentu związania Prezydenta Miasta S. W. opinią Zarządu Dróg Miejskich z dnia 17 sierpnia 2011 r. rację ma skarżąca kasacyjnie o tyle tylko, że stanowisko organu uzgadniającego projekt decyzji w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wiążące dla organu wydającego decyzję w sprawie. Powołany przepis ustawy stanowi o uzgodnieniu, które jest mocniejszą formą zajęcia stanowiska przez organ współdziałający niż wyrażenie opinii przez organ. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., lecz do wyrażenia opinii przez jednostkę organizacyjną miasta s. W. Obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednak wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji, jak wyjaśniono to wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z 6 września 2007 r., II OSK 776/07, Lex nr 360131, z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, Lex nr 597290, z 4 października 2012 r., II OSK 1038/11, Lex nr 1234035). Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie. W konsekwencji powoływane pismo Zarządu Dróg Miejskich, jako stanowisko jednostki organizacyjnie podporządkowanej w sprawie jest jedynie poglądem w sprawie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 1, 2 i 3 dotyczą naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zarzucie pierwszym podniesiono błąd wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa choć sposób zabudowy funkcje i parametry planowanej inwestycji rażąco odbiegają od cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w literaturze, przepis ten wprowadził do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza wiernego kopiowana istniejącej zabudowy. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt VIII Sa/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa usługowa. Wprawdzie istniejące obiekty usługowe są mniejsze od planowanego przedsięwzięcia ale niewątpliwie taka zabudowa na tym terenie istnieje. Zatem w świetle przytoczonych poglądów judykatury nie można przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie nie ma kontynuacji funkcji.

Również chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowania tego przepisu i uznanie, że organy w sposób prawidłowy dokonały wyboru działki sąsiedniej. Z decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy wynika, że wjazd do planowanego budynku ma odbywać się od strony ulicy S. (strona 1 decyzji). Również w postanowieniach decyzji dotyczących obsługi komunikacyjnej jest mowa o wjeździe od strony ulicy S. W dalszej części tych postanowień wskazuje się, że jest to rozwiązanie przyjęte do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (strona 4 in fine decyzji). Zatem niewątpliwe na dzień wydawania decyzji wjazd zaplanowano od strony ulicy S. Natomiast postanowienia decyzji odnoszące się do rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą mieć jedynie charakter informujący o treści projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto pod pojęciem działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie rozumie się w orzecznictwie tylko działki dostępnej z tej samej drogi publicznej ale każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. Zatem nawet jeśli przyjąć tak jak wywodzi strona skarżąca, że w tym przypadku poszukiwanie działki sąsiedniej winno odbywać się od strony ulicy J. to i tak działka o numerze geodezyjnym ... znajdowałaby się w obszarze analizowanym, gdyż jest to działka położna w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Ponadto nie jest to jedyna działka o zabudowie usługowej, gdyż od strony ulicy Chełmskiej także znajdują się działki zabudowane pod usługi. Podkreślenia wymaga, że restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej byłaby sprzeczna z celami u.p.z.p. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.".

W zarzucie trzecim zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie za prawidłowe stanowiska, że działka o numerze geodezyjnym 20 posiada taką samą funkcję jak działka inwestora. Jak już wspomniano warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak już wspomniano w decyzji organu I instancji wskazano, że wjazd na działkę ma odbywać się od strony ulicy S.. Zatem metodycznie prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że wielkość obszaru analizowanego ustalono przyjmując za podstawę obliczenia szerokość frontu działki przylegającą do ulicy S. oznaczony na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji literami "JH".

Odnosząc się z kolei zarzutu nieprawidłowego ukształtowania wskaźnika zabudowy należy na wstępie wskazać, iż wskaźnik ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analizy dostarczają informacji, iż w obszarze poddanym analizie wskaźnik ten waha się od 0,09 do 0,6 i daje średni wskaźnik wynoszący 0,34. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskaźnik średniej zabudowy omyłkowo podaje się 0,36 (strona 10 skargi). Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organom kompetencje do tego aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności. Tak więc dopuszczalne jest odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego gdy wynika ono z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., w sprawie sygn. akt II OSK 359/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie zawiera uzasadnienie przyjęcia większego wskaźnika niż średnia dla obszaru analizowanego. Wskazuje się, że uzasadnione jest przyjęcie wskaźnika max 0,5 z uwagi na położenie działki w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy S., gdzie wskaźnik zabudowy dla sąsiednich kwartałów położonych bezpośrednio przy ul. S. wynosi 0,5 a dla kwartału po wschodniej stronie inwestycji wynosi 0,6.

Chybiony jest także zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie określenia geometrii dachu. Niewątpliwie, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy. Organy miały wiedzę na temat kształtu dachów występujących w dalszym i bliższym sąsiedztwie działki inwestora. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący, i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. mieszkaniowym). Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują dachy płaskie lub o niewielkim spadku. W decyzji w oparciu o analizę urbanistyczną określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (1.1.4. decyzji) z kolei odnośnie geometrii dachu wskazano: "dach płaski z uwzględnieniem spadku technologicznego" Przytoczone postanowienia decyzji w sposób dostatecznie precyzyjny określają wysokość górnej krawędzi elewacji oraz geometrię dachu. Skoro dach ma być płaski z uwzględnieniem spadku technologicznego to określenie jego kąta nachylenia oraz określenie układu połaci dachowych było zbędne.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.