Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 876/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 106, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 10, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi A.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr[...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb J., położonej w P. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2010 r. A. S.A., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp). Stwierdzono, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy w celu umożliwienia legalizacji przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta P. samowoli budowlanej. Inwestycja znajduje się na terenie nieobjętym planem miejscowym. Działka, na której wzniesiono nośnik reklamowy położona jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...] decyzją z dnia [...] 1982 r. Podkreślono, że projekt decyzji został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P., działającym za Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [...], znak [...]. Nadto stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Odwołanie od decyzji złożyła A. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono naruszenie: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 upzp i art. 106 kpa, poprzez dokonanie uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków - osobą działającą w imieniu Prezydenta Miasta P.,

art. 10 oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie spółce czynnego udziału w postępowaniu oraz poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których spółka nie mogła się wypowiedzieć, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując sprawę w trybie II instancji w pierwszym rzędzie stwierdziło, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie nie naruszają prawa w sposób, który powodowałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczynane są wyłącznie na wniosek. Organ właściwy w sprawie winien każdy wniosek zweryfikować pod kątem przepisów. Prawidłowo ustalił strony postępowania, w aktach znajdują się dokumenty, które to potwierdzają. Strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania oraz o prawach i obowiązkach wynikających z art. 10 i art. 41 kpa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji co do zasady było możliwe, mimo dokonanej samowoli budowlanej, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zawiera zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Według tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określają w jaki sposób należy ustalić parametry dla nowej zabudowy. W rozpatrywanej sprawie strona ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla nośnika reklamowego, a więc obiektu nietypowego, który zazwyczaj występuje pojedynczo. Nie można więc wprost stosować zasady dobrego sąsiedztwa i ustalać parametrów według zasad określonych w rozporządzeniu. Jednocześnie Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu i na właściwej mapie. W analizie wyjaśniono, czym kierowano się, wyznaczając obszar analizowany w odległości 57 m od działki objętej wnioskiem. Zastrzeżenia budzi fakt, że w analizie nie wspomniano o reklamach posadowionych na dachach budynków. Ponadto projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą do tego uprawnienie, co potwierdza dołączone do akt zaświadczenie. Projekt decyzji został poddany uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zwz z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P., działającym w miejsce wojewódzkiego konserwatora zabytków. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił pozytywnie projekt decyzji postanowieniem z dnia [...] 2010 r., które stało się ostateczne.

SKO wyjaśniło, że do decyzji, którą wniosek załatwiono odmownie, dołączono tylko wyniki analizy w formie graficznej i w formie opisowej; trzeciego załącznika nie ma ponieważ nie ustalono warunków zabudowy. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium stwierdziło, że trudno nie zgodzić się z nimi przynajmniej częściowo. Niemniej jednak Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brzmienie art. 54 pkt 2 lit. b upzp oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, a także z uwagi na treść art. 138 § 2 kpa po nowelizacji. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Według art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z z art. 60 ust. 1 upzp, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W myśl tego ostatniego przepisu, jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Działka, na której wzniesiono nośnik reklamowy objęty wnioskiem, położona jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...], decyzją z dnia [...] 1982 r. Oba przytoczone przepisy wskazują na to, że ustawodawca bardzo dużą wagę przywiązuje do ochrony zabytków i w związku z tym postanowienia wydawane w tych sprawach przez organy właściwe w zakresie ochrony zabytków mają częstokroć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w P. uznał, że posadowienie nośnika reklamy we wskazanym miejscu byłoby niewłaściwe i dlatego uzgodnił pozytywnie projekt decyzji, według którego wniosek należało załatwić odmownie. Postanowienie w tym zakresie jest ostateczne. Jest ono wiążące dla Kolegium i nie podlega ocenie ani weryfikacji w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Zarzuty spółki odnoszące się do tegoż postanowienia uzgodnieniowego można było podnosić tylko w zażaleniu na to postanowienie, które Spółka mogła złożyć, o czym została w postanowieniu pouczona. Spółka zażalenia nie złożyła. Na obecnym etapie postępowania ocenianie zarzutów spółki nie ma racji bytu, bowiem ww. postanowienie jest ostateczne. Przy takim postanowieniu wydanie decyzji pozytywnej jest niemożliwe.

Kolegium uznało jednocześnie, że błędem organu I instancji było zbyt wczesne powiadomienie stron o zakończeniu postępowania. Po tym zawiadomieniu został opracowany projekt decyzji i wystąpiono do Konserwatora Zabytków o jego uzgodnienie. Organ I instancji, po otrzymaniu postanowienia Konserwatora, winien ponownie powiadomić o zakończeniu postępowania i prawach wynikających z art. 10 kpa. To, że tak się nie stało nie miało jednak – zdaniem SKO - znaczenia. Organ I instancji nie ma obowiązku doręczania stronom projektu decyzji, ani powiadamiania o jego sporządzeniu. O tym, że w postępowaniu będą miały miejsce uzgodnienia, poinformowano już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Organ I instancji powiadomił Spółkę o wystąpieniu do Konserwatora Zabytków, a ten ostatni wysłał Spółce wydane postanowienie uzgodnieniowe. Spółka wiedziała zatem o tym, co działo się w sprawie po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania. Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 10 i art. 81 kpa poprzez niepowiadomienie spółki o terminie wizji w terenie za bezzasadny. Wizja w terenie była częścią składową przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Analiza nie jest czynnością, w której strony mają prawo brać udział.

Zdaniem organu odwoławczego wykazane przez spółkę uchybienia nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji także ze względu na brzmienie art. 138 § 2 kpa po nowelizacji ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postanowienia administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Obecnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z taką sytuacją w omawianej sprawie nie mamy do czynienia. Wyżej wykazano, że przy funkcjonującym w obrocie prawnym postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. wydanie innej niż zaskarżona decyzji nie jest możliwe.

Skargę na powyższą decyzje SKO w P. wniosła A. S.A. z siedzibą w W. Organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie: art. 106 § 1 kpa poprzez niewłaściwe dokonanie uzgodnienia poprzedzającego wydanie decyzji, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, art. 10 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapełnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których skarżąca mogła się wypowiedzieć.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że uzgodnienie przez organ ochrony konserwatorskiej zostało dokonane przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. W związku z tym, zdaniem skarżącej spółki postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania zakończonego postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] 2010 r.

Spółka podniosła również, iż organy bezpodstawnie uznały, że z samego faktu wpisania obszaru jako układu urbanistycznego wynika niemożność lokalizowania reklam na tym obszarze. Organy powinny w tym zakresie przeprowadzić analizę, której zabrakło. Ponadto przyjęto, że nośnik ma powierzchnię 3 x 4 m. Tymczasem z projektu wynika, że powierzchnia ekspozycyjna nośnika ma zaledwie 8,56 m2, co sprawia, że należało rozważyć możliwość wkomponowania nośnika w otaczający obszar. Wysokość nośnika nie sprawia zaś, by przesłaniał on jakiekolwiek obiekty, ani dominował na skwerze, na którym jest położony. Organ nie uwzględnił też, że w sąsiedztwie znajduje się wiele wielkogabarytowych reklam na budynkach. Dominują one nad budynkami i okolicą. Przedmiotowy nośnik znajduje się zaś w odległości 20 m od jezdni i patrząc od strony wyjazdu z mostu zupełnie nie narusza osi widokowej, gdyż znajduje się na poboczu całego obszaru. Okoliczności tych nie uwzględniono naruszając art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Strona skarżąca wskazała też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w oparciu o jakie przesłanki przyjęto, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia konserwatorskiego. Z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp wynika konieczność uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, tymczasem inwestycję uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków w P.

Zdaniem skarżącej spółki organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 10 kpa w ten sposób, ze nie umożliwił spółce przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sytuacje tę potwierdził organ odwoławczy.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że na podstawie porozumienia z dnia [...] 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. Woj. Wlkp z 1 grudnia 2003 r. Nr 184, poz. 3434) Wojewoda Wielkopolski powierzył Powiatowi P. m.in. wykonywanie następujących zadań: wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń dotyczących zabytków, określonych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Miejski Konserwator Zabytków wykonuje powierzone mu zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem pozostające nadal w kompetencji ustawowej Wojewody Wielkopolskiego, a nie Prezydenta Miasta P.

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] 2010 r., uznając, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zależy od wyniku tegoż postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Następnie postanowieniem z dnia [...] 2013 r. tutejszy Sad podjął zawieszone postępowanie, zważywszy na ostateczne zakończenie wspomnianego postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność wiążąca się z wydaniem przez organ uzgadniający w zakresie ochrony zabytków postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o odmowie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków dla budowy przedmiotowego nośnika reklamowego.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze upzp). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Decyzja o warunkach zabudowy (jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Co istotne uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 upzp służą ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi. Dotyczą one obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne (jak np. ochrona zdrowia, ochrona zabytków, ochrona gruntów rolnych i leśnych, ochrona przyrody, porządek i bezpieczeństwo publiczne). Uzgodnienia dotyczą zatem oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. W związku z tym nie można podnosić skutecznie zarzutów wobec tak ocenianego postanowienia zarówno w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak i w skardze na tę decyzję. W takie sytuacji ocenę zgodności zamierzania inwestycyjnego z przepisami wchodzącymi w zakres rozpatrzonego uzgodnienia trzeba przyjąć jako wiążącą w sprawie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 425-430). Dodać należy, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Rz 625/10, Lex nr 754651).

W niniejszej sprawie skarżąca spółka właśnie w trybie nadzwyczajnym zakwestionowała postanowienie uzgodnieniowe Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] 2010 r. W rezultacie postanowieniem z dnia [...] 2013 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1) uchylił własne postanowienie z dnia [...] 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] 2010 r. i 2) odmówił stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Z informacji uzyskanej od naczelnego organu wydającego wskazane postanowienie wynika, że postanowienie to stało się ostateczne, nie zostało ono bowiem zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (k. 82 akt sądowych).

W związku z powyższym w obrocie prawnym pozostało postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2010 r. uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy przedmiotowego nośnika reklamowego. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazano, że działka objęta inwestycją położona jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...] decyzją z dnia [...] 1982 r. oraz w sąsiedztwie wpisanych do rejestru zabytków secesyjnych kamienic przy ul. R. w związku z czym decyzja o ustalenie warunków zabudowy dla tejże inwestycji wymaga uzgodnienia konserwatorskiego. Negatywnie uzgadniając lokalizację przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, w pobliżu obiektów wpisanych do rejestru zabytków MKZ stwierdził, że ustawienie standardowej reklamy wielkoformatowej o wymiarach 4 x 3 m w wyeksponowanym miejscu, przy skrzyżowaniu ul. D. u wylotu M., przy wjeździe do starej części dzielnicy J., wpłynie niekorzystnie na ekspozycję poszczególnych zabytkowych budynków i zabytkowego zespołu. Duża, kolorowa tablica z reklamą wizualną będzie zasłaniać widok na zabytki i zakłócać ich odbiór estetyczny, co jest tym bardziej niewskazane, że Most T. i Teatr N. oraz część kamienic u wylotu ul. D. zostały niedawno odrestaurowane i przywrócone do dawnej świetności.

W ocenie Sądu, zważywszy, że powyższe postanowienie wiązało organy orzekające w niniejszej sprawie, trafnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., IV SA/Po 318/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza bowiem, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym) [por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2012 r., II SA/Sz 687/12, Lex nr 1241436).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp stwierdzić należy, iż są one pozbawione podstaw. Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z postanowienia Miejskiego Konserwatora z dnia [...] 2010 r., wiążące w niniejszej sprawie organy orzekające, wynika, że działka objęta inwestycją położona jest w obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. Tym samym zasadne było zastosowanie powołanych przepisów i dokonanie uzgodnienia konserwatorskiego w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do kwestii, czy uprawnione było dokonanie tegoż uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., w sytuacji, gdy przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 wyraźnie określa, iż uzgodnienia dokonuje wojewódzki konserwator zabytków, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2153/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Otóż w wyroku tym NSA stwierdził, iż nie budzi wątpliwości fakt, że kompetencje Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. do uzgodnienia projektu decyzji wynikają z faktu, że inwestycja planowana jest na terenie zespołu urbanistyczno - architektonicznego P., wpisanego do rejestru zabytków. Na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta P. prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta P., powierzone zostało Miastu P. Porozumieniem tym objęto prowadzenie spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w granicach administracyjnych Miasta P. (§ 1). Wojewoda Wielkopolski powierzył Miastu P. wykonywanie m.in. zadań takich, jak wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń określonych w ustawie o ochronie zabytkach oraz w przepisach odrębnych (§ 2 ust. 1). Porozumienie zostało zawarte z Prezydentem Miasta P., co oznacza że właściwym do wydawania m.in. postanowień określonych w przepisach odrębnych, do których należy zaliczyć ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stał się ten organ. Prezydent Miasta P. w dniu [...] 2003 r. - na podstawie art. 268a k.p.a. w związku z porozumieniem z dnia [...] 2003r. - upoważnił M. S. – Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących zadań powierzonych porozumieniem z dnia [...] 2003 r. Ograniczenie się w treści upoważnienia jedynie do decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie oznacza, że upoważnienie to nie obejmuje wydawanych w tych sprawach postanowień, w tym postanowień wydawanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Artykuł 104 k.p.a. przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Forma decyzji odnosi się zatem do decyzji merytorycznych sprawy, natomiast w formie postanowienia rozstrzyga się wszelkie sprawy wynikające w toku postępowania w indywidualnych sprawach, stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. Skoro Prezydent Miasta P. w dniu [...] 2003 r. - na podstawie art. 268a k.p.a. w związku z porozumieniem z dnia [...] 2003 r. - upoważnił M. S. - Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej dotyczących zadań powierzonych porozumieniem z dnia [...] 2003 r. oraz powierzył mu inne zadania nie związane z rozstrzyganiem spraw indywidualnych co do ich istoty, nie sposób przyjąć, że upoważnienie to nie obejmuje postanowień wydawanych w toku postępowania. Oznaczałoby to bowiem, że Miejski Konserwator Zabytków byłby upoważniony do wydania decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie, a nie mógłby wydawać postanowień w kwestiach wynikających w toku tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postanowienia nie mają bytu samodzielnego i są ściśle związane ze sprawą główną. Upoważnienie do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji obejmuje także postępowanie mające charakter pomocniczego stadium w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Takim postępowaniem jest także postępowanie prowadzone przez organ współdziałający w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Organ ten w granicach swojej kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej w drodze decyzji co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre okoliczności np. tak jak w rozpatrywanej sprawie ochronę zabytków. NSA dodał, że art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uprawnia wojewodę, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, do powierzenia w drodze porozumienia, prowadzenia niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Przepis powyższy również ogranicza się do możliwości powierzenia prowadzenia spraw, w tym wydawania decyzji administracyjnych, bez jednoczesnego odniesienia się do postanowień, a nie ulega wątpliwości, że obejmuje on również możliwość powierzenia kompetencji do wydawania postanowień w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ponadto już w § 4 ust. 1 porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. wskazano, iż zadania określone w § 2 wykonywać będzie Miejski Konserwator Zabytków w ramach stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z § 2 porozumienia Wojewoda Wielkopolski powierzył Miastu P. wykonywanie m.in. zadań takich, jak wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń określonych w ustawie o ochronie zabytkach oraz w przepisach odrębnych.

Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jakoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, w oparciu o jakie przesłanki organ doszedł do wniosku, że przedmiotowa decyzja wymaga wcześniejszego uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków. Umknęło uwadze skarżącej spółki, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przywołało brzmienie przepisów art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 upzp traktujących o tym, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i zasady w zakresie m.in. dziedzictwa kulturowego i zabytków. Ponadto powołano przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp określające, że dla terenów objętych ochroną konserwatorską decyzję o warunkach zabudowy poprzedza uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił szczegółowo treść i znaczenie wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] 2010 r. dla okoliczności niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu nie można też zgodzić się z zarzutem jakoby w sprawie nie doszło do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a). Skarżąca spółka podniosła, iż organ przyjął bezpodstawnie, że każdy fragment obszaru podlega szczególnej ochronie jako układ urbanistyczny. Ponadto wskazała, że organ bezpodstawnie założył, że przedmiotowy nośnik reklamowy ma powierzchnię 3 x 4 m, gdy tymczasem z projektu budowlanego wynika, że jego powierzchnia ekspozycyjna wynosi 8,56 m2, co sprawia, że można rozważyć możliwość wkomponowania tego nośnika w otaczający obszar. Zdaniem skarżącej spółki organy nie uwzględniły też, że w sąsiedztwie istnieje wiele wielkogabarytowych reklam na budynkach.

Po pierwsze, jak już Sąd wyraźnie stwierdził, organy orzekające w niniejszej sprawie, zważywszy na treść art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, związane były postanowieniem uzgodnieniowym MKZ w P. z dnia [...] 2010 r. W związku z tym, niedopuszczalna była ingerencja organów orzekających w kompetencje organu konserwatorskiego, który dokonał uzgodnienia. Nie można więc przyjąć, że brak szczegółowej analizy przez organy orzekające w zakresie specyfiki terenu objętego ochroną konserwatorską, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie wypowiedział się organ uzgadniający, a jego stanowisko było wiążące w postępowaniu głównym zmierzającym do wydania decyzji.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, iż powierzchnia nośnika reklamowego ma 3 x 4 m wystarczy wskazać, że sam inwestor – skarżąca spółka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] 2010 r. (k. 14, 21 akt adm.) określiła powierzchnię nośnika o takich rozmiarach. Czym innym jest zaś powierzchnia całego nośnika reklamowego od wskazywanej w skardze powierzchni ekspozycyjnej nośnika, która sprowadza się do wielkości płaszczyzny, na której można umieścić reklamę.

Co do nieuwzględnienia przez organy orzekające okoliczności, że w sąsiedztwie znajdują się podobne obiekty – wielkogabarytowe reklamy usytuowane na budynkach, wskazać trzeba, że organy wypowiedziały się w tym zakresie. Organ I instancji omawiając kwestię kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) wskazał, że w bliskim sąsiedztwie istnieje m.in. nośnik reklamowy o zbliżonych parametrach, jednakże nie posiada on dokumentów stwierdzających, że jest zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto stwierdził, że wszystkie te obiekty (nośnik reklamowy i pawilon gastronomiczny), posadowione w obrębie skweru zieleni będącego częścią reprezentatywnej przestrzeni publicznej w żaden sposób nie wpisują się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tą przestrzeń. Nośnik reklamowy na tle pierzei historycznych kamienic oraz w sąsiedztwie zabytkowego Mostu T. reprezentuje zdecydowanie typ zabudowy substandardowej. Obiekty tego typu nie powinny kształtować standardów zabudowy na analizowanym terenie, a szczególnie w tak eksponowanym miejscu, jakim jest teren przyległy do ul. D. Wprawdzie w wyjaśnieniach organu zabrakło wyjaśnień co do istniejących na analizowanym terenie reklam umieszczonych na budynkach, to w ocenie Sądu okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a) tylko naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowią podstawę do uwzględnienia skargi. Trzeba zaś pamiętać, że o rozstrzygnięciu w niniejsze sprawie przesądziła okoliczność, że teren objęty inwestycją objęty jest ochroną konserwatorską i w ocenie organu uzgadniającego stanowczo nie nadaje się do posadowienia wielkogabarytowego nośnika reklamowego (o czym wyżej).

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. po przez niezapełnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Strona skarżąca podniosła, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem z akt sprawy wynika, że na każdym etapie postępowania, w szczególności po zakończeniu postępowania dowodowego i przed wydaniem decyzji organ I instancji informował strony o podejmowanych czynnościach w sprawie. Pismem z dnia [...] 2010 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 103-129 akt adm.), następnie sporządzono projekt decyzji i zwrócono się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. o uzgodnienie. Co istotne, pismo to wraz z załączonym projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doręczono również inwestorowi (k. 140-141 akt adm.). Nie można zatem uznać, że inwestor został ograniczony w prawach czynnego udziału w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznając, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. S.A. O powyższym orzeczono w sentencji wyroku.