Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2331/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "GINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. j. (zwanej też dalej "Inwestorem") uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. – stwierdzającą na wniosek [...] S.A. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęki nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] (zwanej też dalej "Decyzją PnB") – i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony, ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym, które choć jest postępowaniem odrębnym, to dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej GINB podał, że [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwana też dalej "Spółką", "Skarżącą" lub "Skarżącą kasacyjnie"), domagając się stwierdzenia nieważności Decyzji PnB wskazała, że sporna inwestycja zaprojektowana została bezpośrednio na przebiegającej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, co uniemożliwiło Spółce korzystanie ze swojej własności, jej modernizację, konserwację, dokonywanie niezbędnych napraw, a przede wszystkim realizację obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę przepisami prawa. Jednocześnie organ zauważył, że z treści ksiąg wieczystych nie wynika, by działki inwestycyjne nr ewid. [...] i [...] obciążone były na rzecz Spółki ograniczonym prawem rzeczowym – służebnością przesyłu. W ocenie GINB interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie można wywieść z faktu, że znajdujący się na działce inwestycyjnej podziemny kabel energetyczny eWN należy do Spółki. Prawo budowlane wiąże przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie z własnością, użytkowaniem wieczystym bądź z zarządem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem ww. urządzenia przesyłowe, w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.; dalej w skrócie "k.c.") muszą być kwalifikowane jako odrębne od gruntu rzeczy ruchome. Spółka nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości inwestycyjnych nr ewid. [...] i [...], jak również żadnej z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Podsumowując, GINB uznał, że skoro należące do Spółki urządzenia nie należą do części składowych gruntu oraz budynku objętych pozwoleniem na budowę, to jednocześnie, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę z faktu włączenia tych urządzeń do sieci określonego przedsiębiorstwa i jurydycznego ich wyłączenia z zakresu własności nieruchomości gruntowej i budynkowej. W związku zaś z brakiem przymiotu strony u wnioskującej Spółki, postępowanie o stwierdzenie nieważności należało umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Na opisaną decyzję GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: (a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż Skarżąca nie jest legitymowana do domagania się stwierdzenia nieważności Decyzji PnB, gdyż nie posiada przymiotu strony postępowania; (b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji PnB jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy pozwolenie to rażąco narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności § 10 pkt 6 Uchwały Nr 471/LII/2006 Rady Miejskiej w Ostrołęce z dnia 30 marca 2006 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Rejon "Śródmieście Płn. - 11 Listopada" w Ostrołęce oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); (c) zasad wyrażonych w: art. 7 k.p.a. (legalizmu), art. 8 k.p.a. (zaufania do władzy publicznej), art. 9 k.p.a. (informowania), z powodu działania organu I instancji bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 2058/14, WSA w Warszawie podzielił stanowisko organu, iż zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym, brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Skarżąca swoje prawo wywodzi z faktu przeprowadzenia przez nieruchomość objętą inwestycją linii energetycznej, której używała (podczas rozbudowy linia uległa uszkodzeniu) do przesyłu prądu. Tymczasem, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, z przepisów art. 47 § 1 i 2, art. 48 i art. 49 § 1 k.c. wynika, że urządzenia wchodzące w skład przedsiębiorstwa nie należą do części składowych nieruchomości (nie działa zasada superficies solo cedit). Oznacza to, że własność urządzeń nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości, na której są posadowione. W konsekwencji urządzenia muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome. Linię energetyczną należy zatem uznać za część ruchomą przedsiębiorstwa prowadzonego przez Skarżącą, co w świetle art. 28 Prawa budowlanego nie daje jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od opisanego wyroku WSA w Warszawie, [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia:

1) prawa materialnego – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Spółka nie posiada przymiotu strony przy realizowanym przez Inwestora zamierzeniu budowlanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wyraźnie wskazuje, iż wystarczy, by Skarżąca wskazała chociażby potencjalne źródła zagrożenia ze strony prowadzonej inwestycji, aby mogła zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję GINB z 23 lipca 2014 r.;

3) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności Decyzji PnB i nierozpoznanie jej merytorycznie, podczas gdy przesłanka taka zaistniała w związku z rażącym naruszeniem przepisów § 10 pkt 6 uchwały nr 71/LII/2006 Rady Miejskiej w Ostrołęce z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Śródmieście Płn. - 11 Listopada" w Ostrołęce (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 80 poz. 2621 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor napisał, że Sąd pierwszej instancji badając legitymację procesową Spółki winien przeanalizować dokumentację budowlaną będącą podstawą do wydania Decyzji PnB, w której projektant w sposób jednoznaczny nakazał przesunięcie podziemnego kabla energetycznego przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, w uzgodnieniu ze Spółką. W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika Skarżącej kasacyjnie, brak uzgodnienia i udzielenie pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie pełnomocnika, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki z uwagi na infrastrukturę, to tym samym właściciel tejże infrastruktury jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami. Okoliczność, czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela infrastruktury, w tym także z uwagi na warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy nie został naruszony interes prawny tej osoby. Ocena w tym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ I lub II instancji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej interes prawny Spółki jest niewątpliwy, gdyż wynika z obiektywnego faktu, że linia kablowa, na której posadowiony jest budynek i która została następnie przerwana w sposób uniemożliwiający eksploatację, wchodzi w skład majątku sieciowego spółki. Wzniesienie budynku na tej linii kablowej nie tylko uniemożliwia jej eksploatację, czyli przesył energii elektrycznej, lecz także dokonanie naprawy przerwanego kabla. Przedmiotowa linia kablowa – obecnie odłączona ze względów bezpieczeństwa – jest częścią opracowanego systemu dostarczania energii elektrycznej i jej wyłączenie naraża inne linie znajdujące się w tym systemie na znacznie większe niż projektowane obciążenie, a dodatkowo w przypadku awarii uniemożliwia przesyłanie energii dla użytkowników.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Chybiony okazał się mianowicie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – które miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrołęka nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej (tj. Decyzji PnB), i na nierozpoznaniu jej "merytorycznie". Tak postawiony zarzut jest w sposób oczywisty chybiony. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu była bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której rozstrzygnięcie – w postaci uchylenia decyzji Wojewody stwierdzającej nieważności Decyzji PnB oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji – opierało się na uznaniu przez organ II instancji, że Spółka, która zainicjowała postępowanie nieważnościowe, nie ma interesu prawnego, a więc i przymiotu strony w tym postępowaniu. Zatem tylko ta kwestia – posiadania, bądź nie, przez Spółkę interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności Decyzji PnB – była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nie sposób zatem zasadnie zarzucać temu Sądowi, iż nie zbadał merytorycznie samej Decyzji PnB, skoro – mając na względzie przedmiot zaskarżenia w tym postępowaniu (decyzja GINB umarzająca postępowanie nieważnościowe pierwszej instancji) i zakreślone przezeń "granice sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie tylko, że nie musiał, ale wręcz nie był władny tego uczynić. Kognicja Sądu pierwszej instancji ograniczała się bowiem w tym przypadku jedynie do zbadania kwestii legitymacji Spółki do wszczęcia oraz udziału w przedmiotowym postepowaniu nieważnościowym w charakterze strony, a ściślej: do weryfikacji prawidłowości stanowiska organu II instancji w tej kwestii.

Należy już wszakże zgodzić się ze Skarżącą kasacyjnie, że wynik tej weryfikacji – wyrażający się w zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji stanowiska GINB o braku wymaganej legitymacji Spółki w ww. postępowaniu – nie był prawidłowy.

Rozważając, kto może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd pierwszej instancji oparł się na błędnym założeniu, że przymiot ten w żadnym przypadku nie może być badany w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). Także powołane przez ten Sąd orzecznictwo, jak i wysnuta na tym tle konkluzja, iż zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie pozwolenia na budowę ma jedynie przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud."), stanowi nadmierne uproszczenie, które poprzez swoje uogólnienie nie pozwala dostrzec specyfiki niniejszej sprawy. Tymczasem dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kluczowa pozostaje wzajemna relacja obu tych przepisów.

W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko oraz szczegółową argumentację przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, wyroku z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II OSK 1446/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew opinii Sądu pierwszej instancji – nie wykluczono zastosowania w sprawach takich, jak przedmiotowa, normy art. 28 k.p.a. dostrzegając jej ogólny charakter jako podstawy określenia tego, kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zasadnicze odstępstwa w stosowaniu tej ogólnej formuły w odniesieniu do spraw dotyczących pozwolenia na budowę przyniosło wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w przepisie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., katalogu podmiotów, które są stronami w tego typu postępowaniach. Wprowadzenie tego przepisu bez wątpienia ustawiło go w relacji przepisu szczególnego (lex specialis) do przepisu ogólnego (lex generalis), jakim pozostał art. 28 k.p.a. Tym samym regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznała ograniczenia (zawężenia) w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 pr.bud. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi bowiem jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem w obu tych przypadkach podstawę ustalenia kręgu stron postępowania stanowi zasadniczo art. 28 ust. 2 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, z 16.03.2009 r., II OSK 1540/08; z 18.09.2009 r., II OSK 1425/08; z 20.10.2010 r., II OSK 1774/09; z 24.10.2012 r., II OSK 1158/11; z 20.12.2013 r., II OSK 1842/12 – CBOSA). Zawężenie to, chodź zasadniczo zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania. W judykaturze wskazywano na posiłkowe zastosowanie art. 28 ust. 2 pr.bud., podkreślając jednocześnie niezależność art. 28 k.p.a. w ustalaniu interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 03.09.2009 r., II OSK 1347/08; z 17.11.2011 r., II OSK 1657/10; z 17.11.2011 r., II OSK 1630/10; z 25.04.2014 r., II OSK 2872/12 – CBOSA). Ma to zresztą swoje głębokie uzasadnienie w sposobie rozumienia pojęcia "interesu prawnego" i specyfiki postępowania nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W postępowaniu tym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, może zaistnieć potrzeba szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania – wychodząc poza krąg podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 pr.bud., a pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 k.p.a. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania takiego jak przedmiotowe ma bowiem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego, a więc jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z 15.03.2013 r., I OSK 326/13, CBOSA). Z tych też przyczyn w orzecznictwie także przyjmowano, iż interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 17.11.2011 r., II OSK 1657/10; z 13.12.2012 r., II OSK 1126/11 – CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że twierdzenia strony skarżącej odnośnie do posiadanego interesu prawnego nie doczekały się należytej oceny ani Sądu pierwszej instancji, ani organów administracyjnych, uwzględniającej szczególny kontekst niniejszej sprawy. Jego specyfika wynika z tego, że na jednej działce zaprojektowane (i zrealizowane) zostało zamierzenie w postaci rozbudowy przez Inwestora budynku hali magazynowej oraz przebiega tam również (pod rozbudowaną częścią hali) elektroenergetyczna linia kablowa, należąca do Skarżącej. Stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie był sporny.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że słusznie zwracał uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż linia elektroenergetyczna znajdująca się m.in. na działce Inwestora, z mocy art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; w skrócie: "k.c.") nie jest częścią składową nieruchomości i stała się rzeczą ruchomą należącą do przedsiębiorstwa z chwilą ich połączenia. Stanowi to przykład przełamania zasady superficies solo cedit (por. wyroki SN: z 22.01.2010 r., V CSK 206/09, LEX nr 578047; z 22.01.2010 r., V CSK 195/09, OSNC 2010/7-8/116; z 13.04.2011 r., V CSK 309/10, LEX nr 1001339; z 07.03.2014 r., IV CSK 442/13, LEX nr 1477455). Jednakże pomimo "oderwania" linii elektroenergetycznej od gruntu w znaczeniu prawnym, nie można pomijać tego, iż faktycznie linia elektroenergetyczna przebiega przez tę nieruchomość (w tym przypadku: w ziemi). Ponadto jest to grunt (nieruchomość) szczególnego rodzaju, bowiem to na nim zaplanowano realizację przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Owo faktyczne zbliżenie linii elektroenergetycznej i zrealizowanej inwestycji (tu: rozbudowy hali magazynowej) wprowadza z kolei wzajemne ograniczenia, na które zwracano już uwagę w przywołanym wyżej wyroku NSA z 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II OSK 1446/13. Chodzi tu o ograniczenia wynikające chociażby z: przepisów techniczno-budowlanych (zob. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm. – zwłaszcza § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), warunków wykonania danego zamierzenia (por. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650; a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, Dz. U. Nr 47, poz. 401), obowiązków zapewnienia bezpiecznego użytkowania obu tych obiektów, jak również możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Skarżącej (art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), w tym obowiązek bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do swoich odbiorców.

Ostatnio wymieniony obowiązek wynika z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.energ."), zwłaszcza z jej art. 4 ust. 1, który nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne, w tym zajmujące się dystrybucją energii (tu: energii elektrycznej), obowiązek utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 pr.energ. ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym (zob. wyrok SOKiK z 01.03.2013 r., XVII AmE 167/11, LEX nr 1728395). Ponadto w art. 9c ust. 3 pr.energ. określono odpowiedzialność operatora systemu dystrybucyjnego lub systemu połączonego elektroenergetycznego w zakresie systemów dystrybucyjnych m.in. za:

– prowadzenie ruchu sieciowego w sieci dystrybucyjnej w sposób efektywny, z zachowaniem wymaganej niezawodności dostarczania energii elektrycznej i jakości jej dostarczania oraz we współpracy z operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w obszarze koordynowanej sieci 110 kV (pkt 1);

– eksploatację, konserwację i remonty sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego (pkt 2).

Powyższe wskazanie na ustawowe obowiązki przedsiębiorcy energetycznego jest o tyle istotne, że w świetle art. 28 k.p.a. stronami postępowania są również podmioty, których "obowiązku" dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój "obowiązek".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zwrócono uwagę na zasadność zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe, i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (por.: postanowienie NSA z 17.07.2015 r., II OZ 667/15; wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 1005/15 – CBOSA).

Mając wszystko to na względzie należy podzielić pogląd, zgodnie z którym właściciel sieci elektroenergetycznej przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.). Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z tą siecią, wprowadza ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania "uzasadnionych interesów" właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (zob. wyrok NSA z 15.01.2015 r., II OSK1446/13, CBOSA).

Powyższy pogląd zyskuje dodatkowe oparcie w konstatacji, do której również prowadzą dotychczasowe rozważania, że jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej – a taki status niewątpliwie przysługuje m.in. przedsiębiorcy energetycznemu, który zajmuje się, tak jak skarżąca Spółka, dystrybucją energii elektrycznej – znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 pr.bud.), podmiot ten powinien być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Konstatacja ta jest zgodna z przywołanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z punktu widzenia ochrony interesu prawnego inwestora, usytuowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, w zbyt bliskiej odległości od urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., narusza przepisy art. 5 ust. 1 pr.bud. (zob. wyrok NSA z 13.01.2017 r., II OSK 1005/15, CBOSA).

Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której, jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, doszło do zaprojektowania i wykonania na podstawie Decyzji PnB zamierzonej przez Inwestora rozbudowy hali magazynowej bezpośrednio nad należącą do Spółki podziemną linia kablową SN 15 kV.

Jak zostało powyżej wykazane, skarżąca Spółka mogła skutecznie domagać się od organu wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego, co czyniło zasadnym w tym zakresie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud.

Wskazując na powyższą wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, która uzasadniała uchylenie tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – uznawszy, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznał również wniesioną skargę. W świetle zaś zaprezentowanej wyżej, negatywnej oceny kontroli prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – w ramach której to kontroli całkowicie podzielono błędny pogląd wyrażony przez ww. organ – koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB z [...] lipca 2014 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.