Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1832/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 264/10 w sprawie ze skargi G.W., D.W., K.W., J.W., K.W. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza solidarnie od G.W., D.W., K.W., J.W., K.W. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 264/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi G.W., D.W., K.W., J.W. i K.W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II), zasądził od Wojewody Lubuskiego solidarnie na rzecz skarżących G.W., D.W., K.W., J.W. i K.W. kwotę 757 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III) oraz zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącego J.W. kwotę 50 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Zielona Góra wydał decyzję Nr [...] w treści której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P.A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą X P.A. z siedzibą w Z. budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...],[...],[...] przy ul. K. w Z. oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz na zjazd z ulicy P. - dz. nr [...] na działki [...] i [...] i z ulicy K. - dz. nr [...] na działki nr [...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania G. i S.W. oraz M. i Z.B. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż brak było podstaw do jej uchylenia bądź zmiany, albowiem zarówno wniosek inwestora jak i załączone do niego dokumenty spełniają wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego Jędrzychów V część I i II w Zielonej Górze uchwalonego uchwałą Rady Miasta Zielona Góra Nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 1, poz. 14). Wskazał także, że projekt budowlany załączony do wniosku został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, a nadto jest on zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Na skutek skargi wniesionej przez G. i S.W. wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 642/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił wskazane wyżej decyzje Wojewody Lubuskiego i Prezydenta Miasta Zielona Góra. Wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 867/09, a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych, mimo iż nie był do tego uprawniony. Odmiennie niż organy administracji Sąd ustalił, że na mapie z 1999 r. nie było przedmiotowej skarpy, a teren został przez inwestora podniesiony zanim wydano decyzję ostateczną w sprawie. Podniósł także, że Sąd I instancji stwierdzając, iż organy obydwu instancji nie przeprowadziły niezbędnych dowodów, a także wskazując na konieczność żądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów nie sprecyzował jakie uzgodnienia i jaką dokumentację miał na myśli. Zwrócił również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ogólnikowo wskazał na konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień i przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wymagań określonych w przepisach prawa, podczas gdy winny być one sformułowane w sposób konkretny i jednoznaczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wyjaśnił, dlaczego opierając się na dokumentach przedstawionych przez skarżących, tj. na treści mapy z 1999 r., pominął mapę z 2007 r. przedłożoną przez inwestora. Nie wiadomo również dlaczego Sąd zakwestionował stanowisko organu, że skarpa istniała przed sporządzeniem projektu zagospodarowania załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, a co wynikało z treści przedstawionego w sprawie projektu budowlanego na aktualnej mapie, która jest dokumentem urzędowym. Sąd I instancji nie odniósł się również do projektu budowlanego i okoliczności, że w tym projekcie nie przewidziano nawiezienia ziemi na teren działki inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny także zakwestionował zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie należy powołać biegłego celem wyjaśnienia, czy w przypadku znacznych opadów woda spływająca z działek objętych przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym nie będzie zalewała działek sąsiednich.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji zaskarżoną decyzję poddał tylko wyrywkowej ocenie, nie dokonując kompleksowej analizy zarówno zebranego materiału jak i przedłożonej dokumentacji obejmującej m. in. projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją, co do jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 867/09, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku tegoż Sądu z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Go 642/08. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze ww. przepis Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie tego przepisu, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny ani prawny sprawy, co oznacza, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., zobowiązany jest przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną.

Sąd ten wyjaśnił również, iż w omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lutego 2009 r. nie przedstawiono takich uchybień procesowych, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z jednej strony, a jednocześnie kontrolowaną decyzję poddano tylko wyrywkowej ocenie, nie dokonując kompleksowej analizy tak materiału sprawy, jak i złożonej dokumentacji obejmującej w tym między innymi projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją co do jego zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zbadał kwestię legitymacji właścicieli sąsiednich działek do udziału w postępowaniu w charakterze stron. Wskazał także, że jednym z obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę jest ocena, czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, głównie interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane Sąd wskazał, że w jego ocenie stanowisko, iż działka stanowiąca własność skarżących i uczestników postępowania (nr ew. B) znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego zamierzenia inwestycyjnego jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nadto Sąd dokonał analizy orzecznictwa w zakresie zagadnienia naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę oraz kwestii wydania pozwolenia na budowę przy granicy i stwierdził, że organy słusznie objęły wydanym pozwoleniem na budowę murek oporowy, stanowiący ziemną konstrukcję zabezpieczającą przed zsunięciem się skarpy ziemnej, umiejscowiony na granicy z sąsiednią działką nr B.

Nadto Sąd wyjaśnił, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Obowiązek taki spoczywa również na sądzie administracyjnym kontrolującym legalność zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził także, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie akcentowało konieczność zachowania wymogów art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., w szczególności w sytuacji, gdy dochodziło do naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, bądź obiekt realizowany był w granicy z nieruchomością sąsiednią.

W dalszej części uzasadnienia wskazano również, że stosownie do treści art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej, własność, inne prawa rzeczowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Nadto Sąd stwierdził, iż zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczegółowych. Zaś ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej. Tak więc treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma tu decydujące znaczenie. Konstatacja ta, zdaniem Sądu, dotyczy również art. 140 k.c. W ocenie Sądu pamiętać jednak należy, iż ochrona wynikająca z treści ww. przepisu w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, treść tych przepisów wskazuje na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany w taki sposób przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w ogóle nie jest możliwe usytuowanie obiektu przy granicy działki.

Konkludując Sąd stwierdził, że właściciele działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, są uprawnieni do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co zapewnia im możliwość monitorowania zgodności udzielanego pozwolenia z przepisami.

Przechodząc do dalszych rozważań związanych z legalnością zaskarżonej decyzji Sąd I instancji zauważył, że w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie – zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – do kompetencji obejmującej sprawdzenie kwestii w tym przepisie wskazanych.

Mając na uwadze treść tego uregulowania Sąd zwrócił uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może bowiem podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest zatem jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nadto podkreślono, że zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd wyjaśnił również, powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane czego dotyczy projekt architektoniczno-budowlany i jakie elementy winien zawierać. Nadto wskazał, że analiza przepisów powołanego wyżej rozporządzenia dotyczących zakresu projektu architektoniczno-budowlanego, prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż zakres badania podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do projektu budowlanego nie obejmuje w szczególności kwestii warunków i sposobu posadowienia budynku, prawidłowości ustalenia kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego oraz wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ww. ustawy).

Sąd I instancji zauważył również, że do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również, jak już powyżej wskazano, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Dodał także, iż przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 63, poz. 627) nie mają zastosowania do wszystkich nowo projektowanych obiektów budowlanych, lecz stosuje się je jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. To ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określa, kiedy inwestor ma obowiązek przedstawienia przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustawa Prawo ochrony środowiska, kiedy pozwolenie na budowę musi poprzedzać postępowanie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. I tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko, organ architektoniczno-budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 bada projekt budowlany z "wymaganiami ochrony środowiska".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał także, że z materiałów zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie wynika, iż zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. K. w Z. oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazdu. Zauważył również, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień. Inwestor złożył także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należące do Izby Architektów i Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując przedstawiony materiał dowody Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organy I, jak i II instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestora dokumentów. Kontrola przeprowadzona w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wykazała kompletność projektu i zgodność z warunkami technicznymi. W zakresie tym strona skarżąca nie składała zresztą zarzutów. Organy nie dopuściły się naruszenia przepisów Prawa o ochronie środowiska przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, bowiem uregulowania te nie odnoszą się do ustalonego w niej stanu faktycznego. Sąd podzielił także stanowisko organów, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - organ rozpatrujący tę sprawę nie rozstrzyga kwestii związanych z ukształtowaniem terenu (np. istnieniem skarp), opierając się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych wynikających z ewidencji gruntów, które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 k.p.a.). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – organy pominęły to, iż takie domniemanie może być obalone m.in. przez wszczęcie postępowania z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w wyniku którego może dojść w przypadku uwzględnienia zarzutów, do nakazania właścicielowi gruntu, który - poprzez nawiezienie ziemi doprowadził swoim postępowaniem do niekorzystnych zmian w odpływie wód na grunty sąsiednie, do zmiany stosunków wodnych, do przywrócenia stanu poprzedniego, co w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, że ukształtowanie terenu będzie inne niż wynikające z dokumentów ewidencji gruntów, stworzonej po nawiezieniu ziemi. Wszczęcie takiego postępowania zmierza, zdaniem Sądu, w istocie rzeczy do ustalenia ukształtowania terenu jeszcze przed ingerencją w niego właściciela gruntu, który doprowadził do utworzenia skarpy. Skoro domniemanie prawdziwości dokumentu ewidencyjnego może zostać podważone w wyniku ww. postępowania, to w konsekwencji powinno to prowadzić do zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie konieczności postawienia murku oporowego, który ze swojej istoty buduje się, gdy istnieje różnica poziomów gruntu w celu zapobieżenia osuwania się ziemi. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący nawiezienia przez inwestora ziemi i utworzenia na granicy działki nr B skarpy jeszcze przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ale kwestie te są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organy administracji architektoniczno–budowlanej czy też nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do zajmowania się ich wyjaśnianiem.

Sąd wskazał także, że w sprawie niniejszej skarżący od samego początku wskazują na to, że inwestor swoim postępowaniem doprowadził do powstania zmiany wysokości poziomu terenu celem utworzenia skarpy. Zważywszy na to, że wynikający z planu zagospodarowania działki murek oporowy miał powstać na granicy z sąsiednią działka nr B stanowiącą współwłasność G. i S.W. oraz M. i Z.B. Sąd stwierdził, iż powyższa kwestia miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Budowa obiektów usytuowanych bezpośrednio przy granicy podlega szczególnej regulacji. Skoro więc organowi I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z siedzibą w Z. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazał do rozpoznania sprawę wszczętą na skutek pisma pełnomocnika G. i S.W. oraz M. i Z.B. z dnia 28 marca 2008 r. dotyczącą naruszenia przez inwestora stosunków wodno-melioracyjnych, to organ ten niewątpliwie posiadał o tym wiedzę i powinien rozważyć celowość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu wyjaśnienia sprawy. Jej zakończenie mogło bowiem doprowadzić do podważenia prawdziwości danych wynikających z ewidencji gruntu.

W ocenie Sądu, niewyjaśnienie wskazanej wyżej okoliczności - istotnej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Poza tym Sąd wskazał, że w sprawie zabrakło analizy jeszcze innych okoliczności, które organ powinien rozważyć.

W ocenie Sądu rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego – murków oporowych przy granicy z sąsiednią nieruchomością, w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, organ administracji publicznej naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż udzielono pozwolenia na budowę murków oporowych przy granicy w zasadzie całkowicie lekceważąc interesy właścicieli działki nr B. Do kwestii tej organy w ogóle się nie odniosły, pomijając jej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Organ może pozytywnie rozstrzygnąć wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, który wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem Sądu, organy skupiły się wyłącznie na analizie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to już z samej nazwy wskazuje, że dotyczy jedynie lokalizacji budynku w granicy. Wprawdzie Sąd I instancji stwierdził, iż niewątpliwie planowana inwestycja dotycząca murku oporowego nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże zwrócił uwagę, iż właściciel działki sąsiedniej ma prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Bowiem w ocenie Sądu usytuowanie murku oporowego na granicy z sąsiednią działką, z poszanowaniem interesu prawnego jej właścicieli, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek.

Nadto – zdaniem Sądu – organy orzekające nie rozważyły jaki wpływ ma obiekt budowlany w postaci murku oporowego postawiony na granicy na wykonywanie przez skarżących i uczestników postępowania prawa własności w stosunku do działki nr B, czy powstaną ograniczenia możliwości jej zabudowy, czy udzielone pozwolenie na budowę murku oporowego nie zmienia ich uprawnień, nie dokonały jakichkolwiek ustaleń, czy działka znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak jakie są ustalenia w ww. planie dla niej, czy jest przeznaczona pod zabudowę, czy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym jest możliwe zagospodarowanie tej działki poprzez jej zabudowę. Sąd dostrzegł również, że organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wypełniły swoich obowiązków wynikających z powołanych przepisów. Organy te, zdaniem Sądu, nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a dokonały pobieżnej oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W ocenie Sądu organ nie uwzględnił zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2008 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja pozwoliła bowiem na usytuowanie wysokiego, dwumetrowego murku oporowego na granicy z nieruchomością skarżących, co wprawdzie nie naruszyło obowiązujących w tym czasie przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże nie rozważyła tego czy w przyszłości będzie możliwe usytuowanie na niej budynków w odległości określonej przepisami tego rozporządzenia, czy rozmiary ich działki oraz sposób zagospodarowania pozwalają na taką lokalizację murku oporowego bez najmniejszej uciążliwości, czy postawienie murku oporowego przy granicy nie wpłynie na pogorszenie możliwości późniejszego sposobu zagospodarowania działki nr B, czy istniejąca różnica poziomów pomiędzy działkami nie może wpływać na wysokość budynku realizowanego w przyszłości na działce położonej niżej, niż działki należące do inwestora. Te okoliczności, w ocenie Sądu, powinny zostać przeanalizowane, czego nie uczyniono.

Sąd wskazał również, że organy nie przeprowadziły analizy zarówno planu miejscowego, jak i warunków panujących w terenie, celem ustalenia czy projektowany murek oporowy na granicy z działką nr B nie utrudni korzystania z nieruchomości sąsiedniej należącej do innych osób tj. czy nie spowoduje ujemnych następstw dla właścicieli tej nieruchomości, dochodząc do wniosku, iż brak powyższej analizy uniemożliwia stwierdzenie, czy fakt realizacji przez inwestora murku oporowego na granicy z działką nr B może spowodować zagrożenie dla sposobu korzystania z niej przez jej współwłaścicieli.

W ocenie Sądu brak powyższej analizy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to obligują organ administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Konkludując Sąd wskazał, iż będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz biorąc pod uwagę powyższe argumenty, zaszła podstawa do uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z zarzutami Sądu podniesionymi w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż organ odwoławczy przeanalizował wszystkie okoliczności należące do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w związku ze spełnieniem przez inwestora wszystkich wymagań określonych przepisami prawa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chybiony jest zatem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zarzut Sądu, że organ winien był dokonać oceny usytuowania murku oporowego bezpośrednio przy granicy działki oraz jego wpływu na przyszłe zagospodarowanie działki nr B, a brak takiej oceny stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wynikać mogą z przepisów techniczno-budowlanych lub przepisów prawa miejscowego, regulujących sposób zagospodarowania terenu. Zaś warunki techniczne dotyczące usytuowania budynków na działce nie normują odległości, w jakiej należy sytuować budynek mieszkalny od istniejącego muru oporowego. A zatem na ich podstawie, w związku z budową przedmiotowego murku oporowego, nie zostaną wprowadzone żadne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr B.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że zgodnie ze stanem faktycznym udokumentowanym w aktach sprawy zarówno dla nieruchomości objętych inwestycją, jak i dla działki nr B, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie postanowienia § 6 ust. 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Zielonej Górze z dnia 28 listopada 1996 r., Nr XXX/228/96, na mocy której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotowe nieruchomości, wprowadzony został zakaz zabudowy w strefie technicznej istniejących napowietrznych linii średniego napięcia 15 kV w odległości po 10 m od osi trasy. Zgodnie z rysunkiem planu linia ta przebiega nad działką nr B w Z. A zatem, zdaniem organu, ewentualne ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr B wynikają przede wszystkim z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższa kwestia nie stanowi przedmiotu badania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę niniejszej inwestycji.

Podniósł również, że wbrew stanowisku Sądu wyrażonym w zaskarżonym wyroku, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedmiotowy murek oporowy na granicy ma na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania czynników atmosferycznych. Oznacza to, że murek ten nie tylko nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości nr B, ale przede wszystkim ma na celu ochronę interesów jej właścicieli, poprzez uniemożliwienie osuwania się ziemi i zatrzymywanie wód opadowych na terenie objętym inwestycją.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że nie jest również trafne stanowisko Sądu w kwestii rozważenia przez organ administracji konieczności zawieszenia postępowania ze względu na występujące w sprawie zagadnienie wstępne, jak również na ewentualność podważenia prawdziwości dokumentów, na których oparte było rozstrzygnięcie organu, albowiem projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na mapie do celów projektowych, której aktualność została stwierdzona na dzień [...] grudnia 2007 r. Jego zdaniem wskazane przez Sąd okoliczności dotyczące ewentualnego naruszenia stosunków wodnych, nie stanowią okoliczności mogących podważyć aktualność tej mapy. Nie stanowią one również zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy głównej.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2008 r., który po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne nakazał inwestorowi wykonanie wzdłuż granicy z działką nr B muru oporowego zgodnie z projektem budowlanym, załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2008 r. Decyzja ta została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, po przeprowadzeniu oględzin w terenie z udziałem stron.

Dlatego, zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.W. i K.W. reprezentowane przez radcę prawnego B.P. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i "zasądzenie kosztów reprezentacji procesowej".

Również pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. zatytułowanym "odpowiedź strony przeciwnej" G.W. reprezentowana przez radcę prawnego K.D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Natomiast ta zawiera jeden zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a więc uwzględnienie skargi mimo, iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazywanymi w motywach zaskarżonego wyroku naruszeniami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut ten wbrew odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 16 sierpnia 2010 r. został zredagowany w sposób prawidłowy i łącznie z motywami tej skargi pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie go za usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wskazane bowiem przez Sąd I instancji naruszenia przepisów k.p.a. nie mogły spowodować uwzględnienia wniesionej skargi.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zastosowany w sprawie przez Sąd I instancji stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mówiąc innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne – porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, niepublikowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnione przez Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej k.p.a. nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonych decyzji.

W niniejszej sprawie rozpoznawanej po raz kolejny po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 867/09 Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazdu. Jednocześnie mając na uwadze tak określony przedmiot postępowania Sąd przyznał, iż wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień. Przyznano, iż inwestor złożył także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należące do Izby Architektów i Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo analizując przedstawiony materiał dowody Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organy I, jak i II instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestorów dokumentów. Kontrola przeprowadzona w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wykazała kompletność projektu i zgodność z warunkami technicznymi. Zaznaczono nadto, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów Prawa o ochronie środowiska przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, bowiem uregulowania te nie odnoszą się do ustalonego w niej stanu faktycznego. Także Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - organ rozpatrujący tę sprawę nie rozstrzyga kwestii związanych z ukształtowaniem terenu (np. istnieniem skarp), opierając się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych wynikających z ewidencji gruntów, które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości (art. 76 k.p.a.). Taki dokument został w tej sprawie przedstawiony przez inwestora, lecz zdaniem Sądu, domniemanie prawdziwości dokumentu ewidencyjnego może być obalone m.in. przez wszczęcie postępowania z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Sąd przy tym przyznał, iż organ architektoniczno-budowlany nie jest właściwy do wyjaśniania tej kwestii, lecz już posiadanie informacji w tym zakresie przekazanej przez organ nadzoru budowlanego o naruszeniu przez inwestora stosunków wodno-melioracyjnych obligowało organ architektoniczno-budowlany do zawieszenia postępowania celem wyjaśnienia tej sprawy.

Przede wszystkim brak zawieszenia postępowania z uwagi na potrzebę podważenia domniemania prawdziwości w/w dokumentu ewidencyjnego nie stanowi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Trafnie wskazuje w skardze kasacyjnej organ, iż projekt zagospodarowania terenu sporządzony został ma mapie do celów projektowych, której aktualność została stwierdzona, natomiast wskazywana przez Sąd przesłanka dotycząca ewentualnego naruszenia stosunków wodnych nie stanowi okoliczności mogącej podważyć aktualność tej mapy. Poza tym ewentualne załatwienie sprawy naruszenia stosunków wodnych w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne rozstrzyganej przez inne organy administracji nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego, jak wynika z uzasadnienia kasacji, kwestia naruszenia stosunków wodnych na spornym terenie została już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2008 r. znak [...], którą nakazano inwestorowi wykonanie wzdłuż granicy z działką nr B muru oporowego zgodnie z projektem budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę.

Poza tym w ocenie Sądu I instancji usytuowanie na granicy działek 2-metrowego muru oporowego (objętego przecież przedmiotowym pozwoleniem na budowę) zgodnego z przepisami prawa materialnego nie jest wystarczającą oceną, bowiem zarzucono organom, iż nie rozważyły one w takiej sytuacji czy w przyszłości będzie możliwe usytuowanie na działce sąsiedniej budynku w odległości określonej przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono również, że należy wyjaśnić czy postawienie muru oporowego nie wpłynie na pogorszenie możliwości późniejszego sposobu zagospodarowania działki nr B, a więc wskazano, że należy przeprowadzić analizę zarówno przepisów prawa miejscowego jak i warunków panujących w terenie celem ustalenia czy projektowany murek oporowy na granicy działki nr B nie utrudni korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Brak takiej analizy stanowi również w ocenie Sądu I instancji naruszenie prawa art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co powiązano także z naruszeniem zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich.

Powyższe zarzuty Sądu wobec wydanych decyzji, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie mogą odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego nie jest ogrodzeniem, albowiem bez względu czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia (porównaj wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, publikowany w zbiorze Lex nr 198345). Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej jako budowla (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) wymaga pozwolenia na budowę.

Zatem mur ten w rozpoznawanej sprawie będąc usytuowany w ostrej granicy z działką nr B i objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę pełni funkcję konstrukcji oporowej. Tym samym pełniąc taką funkcję jego usytuowanie podobnie jak ogrodzenia nie ingeruje w istniejącą czy też przyszłą zabudowę. Kwestia ograniczenia w zabudowie sąsiedniej działki może wynikać z przepisów techniczno-budowlanych lub przepisów prawa miejscowego regulujących zagospodarowanie terenu. Warunki techniczne dotyczące usytuowania budynków nie odnoszą się przecież do kwestii odległości wobec muru oporowego, ogrodzenia, lecz dotyczą odległości od budynków. Zatem czynienie takich rozważań jakich w ocenie Sądu I instancji powinny dokonywać organy administracji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a to wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich nie można wiązać z usytuowaniem w ostrej granicy działek muru oporowego. Wyważenie interesów prawnych należy w tej sprawie dokonać w odniesieniu do budynków planowanych w ramach przedmiotowego pozwolenia na budowę, a nie jednego z elementów tego zamierzenia jakim jest mur oporowy. Również mając na uwadze tylko mur oporowy nie można oceniać go w związku z przyszłą zabudową na działce sąsiedniej, gdyż ten nie może takiej ewentualnej zabudowy uniemożliwić. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, iż także wskazywane przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05, mające uzasadniać potrzebę wyważenia przez organ interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich w trybie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane odnosi się do usytuowania budynku w ostrej granicy. Dlatego też nakazywanie przez Sąd czynienia w tym zakresie ustaleń nie znajduje uzasadnienia. Tym samym nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu wskazanych przepisów procedury administracyjnej.

W tych okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż przywołane przez Sąd I instancji naruszenia prawa nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, a więc wadliwie uznano, że należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powołaniem się na przedstawioną argumentację.

Rozpoznając zatem tę sprawę po raz kolejny Sąd I instancji winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swej ocenie wskazania wyżej przedstawione.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 i 203 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.