Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 220, art. 221 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 758
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski - tekst jedn.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2016 poz 281
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego [...] z dnia 16 lipca 2018 r. Przepisy portowe oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Urzędu Morskiego, działając na podstawie art. 47 ustawy

z dnia 21 marca 1991 r. obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2205; z 2018 r. poz. 317) oraz art. 84 ustawy z dnia

18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 181), wydał

w dniu 16 lipca 2018 r. zarządzenie nr 9 Przepisy Portowe. Zarządzenie weszło w życie w dniu 1 sierpnia 2018 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. J. M. wniósł skargę na powyższe zarządzenie domagając się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia przepisu § 131 ust. 7 i 8 zarządzenia; stwierdzenia, że wydanie zaskarżonego zarządzenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, przepis § 131 ust. 7 i 8 zarządzenia nr 9 narusza przepisy:

1. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady Techniki Prawodawczej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję legalności działania organu, poprzez niejasne, niezrozumiałe i nieuzasadnione tworzenie

i wprowadzanie w życie przepisów prawa miejscowego;

2. § 12 w zw. z § 1 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów Zasady Techniki Prawodawczej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję przeprowadzenia analizy stanu prawnego, określenia celów i skutków wprowadzenia przepisów oraz zasięgnięcia opinii podmiotów, na które przepisy mają oddziaływać, a także sporządzenia szczegółowego wyjaśnienia potrzeby wejścia w życie przepisów, poprzez zaniechanie przeprowadzenia wymaganych czynności na etapie projektowania przepisów jak i zaniechanie ich uzasadnienia w ogóle;

3. § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz.U.

z 2018 r. poz. 38) i art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r.

o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2011 r. nr 228, poz. 1368) w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

4. art. 227 w zw. z art 229 § 1 i § 1a ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz.U. 2001 nr 138 poz. 1545) w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

5. § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego i art. 107 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz art. 227 ustawy Kodeks morski w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

6. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję określoności przepisów prawa, poprzez stanowienie przepisów niejasnych i sprzecznych z przepisami innych ustaw.

Uzasadniając skargę, skarżący wskazał, że w porównaniu do przepisów poprzednio obowiązujących w odniesieniu do pilotażu pojawiły się dodatkowe wymogi. I tak dla portu G. w § 131 w ust. 7 pojawił się wymóg korzystania z usług 2 pilotów dla niektórych statków, natomiast w ust. 8 pojawił się zapis umożliwiający kapitanowi portu nakazanie "obsady" dwóch pilotów także innym statkom według własnego uznania. Jedynym kryterium, na którym miałby się opierać kapitan portu są względy bezpieczeństwa, przy czym brak jest kryteriów według których "względy bezpieczeństwa" mają być oceniane. Dodatkowo organ wprowadził nieznane dotychczas pojęcia pilota "prowadzącego" i pilota "wspomagającego". Analogiczne zapisy pojawiły się w wymogach dodatkowych dla portu G., w § 113 ust. 4 zarządzenia, przy czym dodano tam jednostki "trudne" w manewrowaniu. Natomiast

w § 116 ust. 2 dyrektor arbitralnie ustalił wymiary statku zobowiązanego do korzystania z usług dwóch pilotów po czym w ust. 3 stwierdził, że kapitan portu może zwolnić z tego obowiązku według własnego uznania. Przepisy nie precyzują, co kryje się pod pojęciem jednostek "trudnych" w manewrowaniu, ani kryteriów oceny trudności, a także nie wskazują, w jakich przypadkach i na jakiej podstawie kapitan portu może zwolnić statki

z obowiązku zatrudnienia drugiego pilota.

Wprowadzenie tych regulacji, w opinii skarżącego, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i wpłynęło na prawa i obowiązki skarżącego będącego pilotem stacji pilotowej w G. i posiadającego uprawnienie pilotowe uprawniające do świadczenia usług pilotowych na statkach o długości całkowitej powyżej 200 metrów.

Skarżący podniósł, że samodzielność prawna organów administracji morskiej

w kształtowaniu, za pomocą przepisów prawa miejscowego wykonywania zadań

o charakterze lokalnym, powierzona dyrektorowi urzędu morskiego na podstawie delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności w kształtowaniu przepisów prawa miejscowego. Zagwarantowana samodzielność organu co do treści przepisów może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, co oznacza m.in. że nowo tworzone przepisy nie mogą kolidować z przepisami obowiązującymi,

a projektowanie i wprowadzanie przepisów winno odbywać się zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej. W szczególności, nie do zaakceptowania jest działalność prawotwórcza organu w odstępstwie od tych zasad, których § 143 nie pozostawia złudzeń co do obowiązku ich stosowania już na etapie projektowania przepisów prawa miejscowego. Organ nie wypełnił obowiązku stosowania się do zasad techniki prawodawczej, co sam potwierdził przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie o sygnaturze II SAB/Gd 21/19 w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r. Powołując się na ten wyrok skarżący stwierdził, że stanowisko organu co do prowadzenia uzgodnień "na bieżąco" w sposób uniemożliwiający identyfikację osób, ustaleń, czy zgłaszanych stanowisk jest nieprawidłowe. Tym samym można z całą pewnością stwierdzić,

że proces prawotwórczy nie odbywał się z zgodnie z wymogami wynikającymi

z obowiązujących, wskazanych przepisów.

Odnośnie drugiego z zarzutów skarżący wyjaśnił, że przygotowując projekt skarżonych przepisów organ nie uzasadnił konieczności zmian oraz nie wskazał pożądanego kierunku tych zmian. Z treści przepisów wnioskować można, że obowiązek korzystania przez statek z 2 pilotów ma poprawić bezpieczeństwo. Zatem wnioskować należy, że kierunek zmian zmierzających do poprawy bezpieczeństwa jest realizowany poprzez zwiększanie ilości pilotów na statku. Idąc tym tokiem rozumowania obecność trzech pilotów jeszcze bardziej powinna wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa. Skarżący stwierdził, że stanowisko organu jest nieuzasadnione bowiem organ nie wykazał, w jaki sposób wpłynie to na poprawę bezpieczeństwa. Przede wszystkim organ nie wykazał, aby to bezpieczeństwo było w ogóle zagrożone. Organ nie przeprowadził żadnej analizy np. w przedmiocie alternatywnych rozwiązań, jak chociażby zatrudnienie dodatkowego holownika zamiast dodatkowego pilota, co w większym stopniu wpłynęłoby na poprawę bezpieczeństwa manewrów. Zatrudnienie drugiego pilota nie może poprawić tego bezpieczeństwa bowiem w żaden sposób nie poprawia zdolności manewrowych statku. Skarżący wskazał, że organ niejednokrotnie twierdził, że obecność pilota nie ma wpływu na działanie statku, bowiem nim dowodzi kapitan, skoro obecność pilota nie wpływa na bezpieczeństwo to tym bardziej obecność drugiego pilota tego bezpieczeństwa nie poprawi. Organ nie oceniał też przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych nowych rozwiązań i nie zasięgał opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organu

(np. kapitanów statków).

Skarżący podał, że przepisy § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie pilotażu morskiego oraz art. 107 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie potwierdzają, że pilot posiadający uprawnienie pilotowe na statki o długości całkowitej powyżej 200 m ma prawo samodzielnie świadczyć na takich statkach usługi pilotowe. Uprawnienie pilotowe nie wskazuje, że posiadacz uprawnienia może świadczyć usługi pilotowe tylko w obecności drugiego pilota. Zatem należy stwierdzić, że prawo świadczenia usług pilotowych nie jest uzależnione od obecności drugiego pilota, a przepisy rozporządzenia i ustawy takich ograniczeń nie wprowadzają. Przepisy zaskarżonego zarządzenia prawo to w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony ograniczają bowiem wprowadzają dodatkowy wymóg obecności drugiego pilota. Przepisy ustanowione przez organ wprowadzają też dodatkowe ograniczenie związane z szerokością statku podczas gdy przepisy rozporządzenia i wydane na ich podstawie uprawnienie pilotowe takiego ograniczenia nie przewiduje. Tym samym przepisy te naruszają art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, bowiem okazuje się, że mimo posiadanych uprawnień pilot nie może samodzielnie wykonać usługi.

Skarżący wyjaśnił, że z przepisów art. 227 oraz art 229 § 1 i § 1a Kodeksu morskiego wynika, że wpis na listę przypisywał pilota do określonej stacji pilotowej, dając mu możliwość wykonywania pracy pilota w ramach tej stacji i co za tym idzie - nakładając na stację obowiązki i kompetencje mieszczące się pojęciu organizowania i koordynacji pracy pilota. W ten sposób pilot świadczący usługi pilotowe w ramach stacji staje się podmiotem podporządkowanym organizacyjnie tej stacji. Natomiast stacja ma względem niego przede wszystkim obowiązek przydzielania mu zleceń na pilotowanie według ustalonego porządku. Ten ustalony porządek zdefiniowany jest w regulaminie stacji pilotowej (wydanym przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego na podstawie delegacji ustawowej) jako "system pracy pilotów" i jest zatwierdzany przez dyrektora urzędu morskiego. Skarżone przepisy zarządzenia naruszają prawo świadczenia usług pilotowych osobie uprawnionej i zobowiązanej, zgodnie z ustalonym porządkiem, poprzez uniemożliwianie takiej osobie otrzymywanie zleceń na statki wymagające obecności dwóch pilotów, bowiem zlecenia te przydzielane są tylko pilotom spółki "A" Spółki z o.o., a nie pilotom stacji pilotowej zgodnie z ustalonym porządkiem.

Skarżący wskazał, że przyjęcie pilota do stacji pilotów nie następuje poprzez zatrudnienie, a poprzez wpis na listę pilotów. Każdy z pilotów prowadzi działalność gospodarczą, świadczy usługi pilotowe we własnym imieniu i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Dokonanie wpisu na listę pilotów stacji pilotowej jest równoznaczne z obowiązkiem umożliwienia pilotowi rozpoczęcia świadczenia usług pilotowych w rejonie pilotowym stacji pilotowej. Osoba wpisana na listę pilotów uzyskuje status pilota i rozpoczyna pracę. Przepisy zarządzenia ustanawiają nowy obowiązek, świadczenia usługi pilotowej w obecności drugiego pilota, czym ograniczają prawo do świadczenia usług zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej, a zatem ograniczają wolność wykonywania zawodu ustanawiając dodatkowy, nieznany przepisom ustawy i rozporządzenia obowiązek świadczenia usługi pilotowej wspólnie z innym pilotem.

Skarżone przepisy naruszają także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził,

że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów wobec osób posiadających taki sam status, wynikający z wpisu na listę pilotów. Wszystkie te osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawo do otrzymywania zleceń na realizację usługi pilotowej. Uzależnianie możliwości świadczenia usług pilotowych od zawarcia przez pilota umowy z innym pilotem (którego nie ma, bowiem spółka bezprawnie narzuciła innym pilotom obowiązek świadczenia usług tylko i wyłącznie na rzecz spółki) lub ze spółką, zakładają nierówne traktowanie pilotów mimo, że wpisani są na listę pilotów na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe prawa.

Skarżący wskazał, że posiada uprawnienie pilotowe na statki o długości całkowitej powyżej 200 metrów od 2005 r., które gwarantuje prawo do świadczenia usług pilotowych na takich statkach. Od tego czasu, aż do wejścia w życie skarżonych przepisów, skarżący wykonał wiele takich usług samodzielnie. Wprowadzenie obowiązku obecności drugiego pilota narusza gwarancję trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania usług pilotowych zgodnie z posiadanym uprawnieniem, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia możliwości wykonywania zawodu.

Ponadto działalność prawotwórcza organu narusza reguły prawidłowej legislacji

i osłabia zaufanie obywateli do państwa, a tym samym jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Wedle zasad poprawnej legislacji, rezultatem działania prawotwórczego ma być uzyskanie jasnych przepisów, które pozwolą na odtworzenie w możliwie najprostszy sposób jednoznacznych norm postępowania. Stwarza to stan pewności prawa, ogranicza arbitralność stosujących je organów, usuwa ewentualne rozbieżności interpretacyjne, a w konsekwencji - buduje zaufanie jednostek do państwa i tworzonego przez nie prawa. Skarżący stoi na stanowisku, że wymogów tych nie spełniają skarżone przepisy m.in. ze względu na posługiwanie się sprzecznymi, umożliwiającymi dowolną interpretację pojęciami oraz niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisów, czego skutkiem jest niepewność adresatów co do ich praw i obowiązków.

Wprowadzając w § 131 ust. 7 zarządzenia obowiązek korzystania z 2 pilotów organ nie wyjaśnia, kto świadczy usługę pilotową i kto ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Organ nie wskazuje obowiązków pilotów, a żaden przepis nie odnosi się do obowiązków drugiego pilota. Co istotne w ust. 8 organ wprowadza pojęcia "pilota prowadzącego" i "pilota pełniącego rolę wspomagającą" nieznane ustawie Kodeks morski i innym przepisom dotyczącym pilotażu, co narusza § 9 Zasad Techniki Prawodawczej. O ile można przyjąć że "pilot prowadzący" jest po prostu pilotem

w rozumieniu przepisów, to w przypadku "pilota pełniącego rolę wspomagającą",

z żadnych przepisów nie można odkodować jego praw i obowiązków oraz odpowiedzialności. Nie wiadomo co należy rozumieć przez rolę wspomagającą, ani kto może być "pilotem wspomagającym" i jakie przepisy to regulują.

Skarżący wskazał okoliczności powierzenia spółce ""A"" obowiązków utrzymywania i zarządzania stacją pilotową w G. w imieniu pilotów stacji. Skarżący podkreślił, że skarżone przepisy powstały w interesie spółki "A" i w celu uniemożliwienia świadczenia usług pilotowych skarżącemu zgodnie z posiadanym uprawnieniem. Działanie takie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Natomiast skutki, które wywołują skarżone przepisy prawa miejscowego nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. wywołują takie gospodarcze i społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie skarżonych przepisów jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Opisane naruszenia uzasadniają żądanie uznania działania organu w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego jako rażąco naruszające prawo. Jednocześnie jest to działanie z niskich pobudek, w celu wyrządzenia szkody i w interesie spółki, co uzasadnia żądanie wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego wniósł

o odrzucenie skargi z powodu niewskazania przez skarżącego sposobu,

w jaki zaskarżony przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, ewentualnie o oddalenie skargi.

Organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania

w charakterze świadków J.K., J.K. i F.S. a

na okoliczność wskazania przyczyn zmiany zaskarżonych przepisów portowych, praktyki związanej ze świadczeniem usług pilotowych na statkach o długości przekraczającej 300 m oraz statkach wchodzących lub wychodzących z doków

o długości większej niż 300 m, a także statków o nietypowych gabarytach, narad

i ustaleń z narad, które przed wejściem w życie zaskarżonych przepisów poprzedzały wejście do portu ww. jednostek, zwiększenia ilości statków dużych i o nietypowych gabarytach przyjmowanych przez trójmiejskie Porty, oceny funkcjonowania zaskarżonej regulacji. Ponadto organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism i maili str. 1-19 na okoliczność poprawności procesu legislacyjnego poprzedzającego wprowadzenie zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi. Organ wyjaśnił, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, w przeciwieństwie do actio popularis, nie wystarczy subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Skarżący ma obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, przepisu,

z którego wynikają dla skarżącego konkretne prawa podmiotowe. Wnosząc przedmiotową skargę skarżący nie wykazał jednak istnienia związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawnym, a jego indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodnił również, że zaskarżony akt naruszając prawo negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia jego pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących zasadności zmiany § 131 ust. 7 i 8 zarządzenia organ wskazał, że ograniczenia infrastrukturalne portu w G. oraz fakt przyjmowania coraz większych statków lub statków o nietypowych parametrach (np. platformy wiertnicze) sprawił, że już dekadę przed wydaniem zarządzenia praktyką portu G. było stosowanie obsługi dwóch pilotów w przypadku dużych lub nietypowych gabarytowo jednostek. Istotą prawidłowego wykonania usługi pilotowej jest bowiem doradztwo dowództwu statku przy manewrowaniu na podstawie wiarygodnej informacji. Podnoszone było wielokrotnie przez kolejnych Szefów Stacji Pilotowej i ich zastępców, że jeden pilot nie jest w stanie prawidłowo ocenić odległości od przeszkody w wąskich przejściach lub wchodzeniu do doku. Pilot znajdując się bowiem na jednej burcie statku, nie ma informacji na temat sytuacji z drugiej burty. Informacje zaś podawane przez załogę statku są dalekie od wiarygodności. Przedstawiciele Stacji Pilotowej każdorazowo w przypadku jednostek gabarytowo nietypowych lub bardzo dużych proponowali obsadę dwóch pilotów aby zapewnić właściwą ocenę sytuacji celem zapewnienia bezpiecznych manewrów statku. Postulat ten był każdorazowo uwzględniany przez kolejnych kapitanów portów, początkowo w stosunku do statków wchodzących na suche doki nr 1 i 2, po uprzednich spotkaniach z ówczesnym Szefem Pilotów (skarżącym J.M.), a jego zastępcą J. K. , przedstawicielami "B" (dzierżawcy doków), kapitanem F. S. (reprezentujący właścicieli). W następnym okresie doszło do kilkakrotnego wprowadzania do portu (na remont i przebudowy) dwóch platform "C". Operacje te były poprzedzone naradami w Kapitanacie Portu G. ("C", firma holownicza "D" , Stacja Pilotowa, Kapitanat Portu G.). Jednym z postulowanych warunków przez przedstawicieli Stacji Pilotów była obsada dwóch pilotów ze względu na nietypowość obiektu oraz jego dużą szerokość. Wielokrotnie też sami armatorzy dużych jednostek zwracali się o obsługę dwóch pilotów podczas manewrowania, czego dowód stanowią zeznania świadków: J. K. , J. K. i F. S. . Kolejne lata przyniosły zwiększenie liczby zawijających do portu statków kontenerowych o długości przekraczającej 300 m zmierzające na nabrzeże H. I z obrotem na obrotnicy o średnicy 400 m. Największe statki osiągały długość blisko 340 m, co powodowało konieczność wprowadzenia ograniczeń pogodowych, ograniczeń w możliwości zwalniania tak dużych statków z holowników, obligatoryjnego ostrzegania [...] (Marynarka Wojenna) celem przesunięcia okrętów na nabrzeżu O. i postawienia w stan gotowości załóg okrętów na wypadek nieprzewidzianych okoliczności. Zawarto w tym celu porozumienie podpisane przez dowódcę jednostki wojskowej [...], Szefa Stacji Pilotowej w G. oraz Kapitana Portu G.

Z uwagi na stałe bezprecedensowe wzrastające gabaryty statków wprowadzanych do portu w G. konieczne stało się uregulowanie wcześniej doraźnie rozwiązywanych problemów związanych z pilotowaniem statków o dużych lub nietypowych gabarytach.

Realizując obowiązek określenia warunków korzystania z usług pilotów, zarządzeniem nr 9 z dnia 17 lipca 2018 r. Przepisy portowe, organ wskazał w § 131 ust. 7, że statki o długości przekraczającej 300 m, inne niż pasażerskie oraz statki wchodzące i schodzące z doków o długości większej niż 200 m, obowiązane są do korzystania z usług dwóch pilotów, a w ust. 8, że kapitan portu, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi, może nakazać statkowi obsadę dwóch pilotów, gdzie pilotem prowadzącym jest pilot wskazany przez Szefa Stacji Pilotowej, a drugi pilot pełni rolę wspomagającą. Organ stwierdził, że prowadzona regulacja sankcjonowała istniejącą praktykę i znajduje oparcie w przepisach art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 84 i art. 107b o bezpieczeństwie morskim.

Organ zasygnalizował, że zapis o obsłudze dwóch pilotów nie dotyczy statków pasażerskich o długości powyżej 300 m. Statki te stawiane są tylko przy nabrzeżu Francuskim w A. przy obrotnicy 500 m, gdzie rozmiary infrastruktury portowej nie stwarzają zagrożenia.

Organ stwierdził, ze zgodnie z art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 84 ustawy o bezpieczeństwie morskim Dyrektor Urzędu Morskiego jest uprawniony do wydawania zarządzeń w zakresie korzystania z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów z zachowaniem bezpieczeństwa morskiego. Równocześnie kwestie dostosowania usług pilotowych do specyfiki infrastruktury oraz uwarunkowań konkretnego portu reguluje także art. 107b ustawy o bezpieczeństwie morskim, który stanowi, że właściwy dyrektor urzędu morskiego, jeżeli wymagają tego warunki bezpieczeństwa morskiego wprowadza na obszarze portów morskich lub morskich wód wewnętrznych, w drodze zarządzenia, pilotaż obowiązkowy, określając warunki korzystania z usług pilota i zwolnienia z pilotażu obowiązkowego. W tym stanie rzeczy wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego zarządzenie stanowi działanie w zakresie wynikającym z delegacji ustawowej.

Organ stwierdził, że skarżący błędnie utożsamia prawo do wykonywania zawodu

z warunkami korzystania z usług pilotów. Te ostatnie muszą bowiem odpowiadać zasadom bezpieczeństwa morskiego, które z kolei zależne są od położenia

i infrastruktury konkretnego portu. Zadaniem pilota jest udzielenie kapitanowi statku informacji o warunkach nawigacyjnych oraz doradztwo w prowadzeniu statku na ściśle określonym akwenie. Pilot, związany z konkretnym portem ma zazwyczaj znacznie większą jego znajomość niż kapitan statku. Pilot zapewnienia bezpieczne wprowadzenia lub wyprowadzenia z portu jednostki morskiej, hamowanie, obracanie i przeprowadzenie procesu cumowania lub dokowania równoległego. Pilotami są zazwyczaj doświadczeni kapitanowie, którzy posiedli wystarczającą wiedzę o akwenie i potrafiący współpracować z załogami holowników lub zespołów holowników wspomagających statki wchodzące lub wychodzące z portu. Warunki wykonywania usług pilotowych zawsze determinowane są topografią i infrastrukturą konkretnego portu. Dyrektor Urzędu Morskiego biorąc pod uwagę bezpieczeństwo żeglugi na terenie określonego portu ustala warunki korzystania z usług pilotów.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że zaskarżony przepis zarządzenia dotyczy zaledwie kilku procent statków spośród wszystkich statków pilotowanych w porcie G.

Wprowadzenie obowiązku obsługi dwóch pilotów na dużych statkach rozszerza, nie zaś jak twierdzi skarżący, ogranicza prawo do wykonywania usług pilotowych

na terenie portu G. Usługi pilotowe są bowiem świadczone nadal na wszystkich statkach, dla których przed wejściem w życie zarządzenia były świadczone. Dodatkowo na statkach dużych usługa pilotowa wykonywana jest nie przez jednego, lecz dwóch pilotów. Obsługa dwóch pilotów nie ogranicza uprawnień pilotów. Pilot wprowadzający nadal jednoosobowo pełni rolę doradczą wobec kapitana statku. Pilot wspomagający jedynie pomaga mu w prawidłowej ocenie sytuacji celem zapewnienia bezpieczeństwa statku.

Organ wskazał też, że stacja pilotowa w G. skupia 13 pilotów. Powołując się na przepis art. 230 Kodeksu Morskiego organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie precyzują zasad utrzymania stacji pilotowej. W tym zakresie ustawodawca przekazał kompetencje pilotom, którzy zwykle tworzą spółki prawa handlowego w ramach której utrzymują infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania stacji pilotowej. Dyrektor Urzędu Morskiego nie posiada kompetencji do oceny treść umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy pilotami, a spółką, a także zasad funkcjonowania samej spółki. Czynności te wykonuje szef stacji pilotowej, który nadzoruje przestrzeganie Regulaminu Stacji Pilotowej oraz Systemu Pracy Pilotów. Zasady w nich zawarte mają zastosowanie do wszystkich pilotów Stacji Pilotowej

w G.

Organ stwierdził, że rzeczywistym, problemem w przedmiotowej sprawie jest konflikt skarżącego z większością pilotów Stacji Pilotowej w G. i wynikający z tego problem ze znalezieniem pilota skłonnego do współpracy ze skarżącym na polu zawodowym.

Organ stwierdził, że skarżący obsługuje w skali roku setki statków, a obowiązek asysty drugiego pilota następuje tylko i wyłącznie ze względów bezpieczeństwa w nielicznych przypadkach uzasadnionych wielkością lub nietypowymi gabarytami statków.

Organ nie zgodził się też z argumentem naruszenia przez § 12 w zw. z § 1 Zasad Techniki Prawodawczej. Organ wskazał, ze konsultował i uzgadniał zamiar wprowadzenia zmian do zarządzenia regulującego przepisy portowe z podmiotami, na które przepisy mogą oddziaływać (Stacja Pilotowa G., "D" sp. z o.o., Zarząd Portu G., Związek [...], [...] Portu G.). Organ wskazał, że nie sporządził wymaganego § 143 w zw. z § 12 i § 1 Zasad Techniki Prawodawczej uzasadnienia zarządzenia. Brak ten nie jest jednak wadą skutkującą wykluczeniem zaskarżonego przepisu § 131 ust. 7 i 8 zarządzenia z obrotu. Już bowiem z literalnego brzmienia kwestionowanego przepisu wynika uzasadnienie jego wprowadzenia, którym są względy bezpieczeństwa. Przepisy wskazujące na obowiązek uzasadnienia są mało precyzyjne i nie stanowią zapory dla zgłaszania projektów merytorycznie słabo uzasadnionych. W przedmiotowym stanie faktycznym sam zaskarżony przepis określa cel i intencję jego wprowadzenia, brak uzasadnienia należy uznać za uchybienie o charakterze formalnym, niemające istotnego znaczenia dla zasadności wprowadzonej regulacji.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. skarżący złożył pismo procesowe,

w którym ustosunkował się do wniesionej przez organ odpowiedz na skargę. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności rzeczywistej przyczyny zmiany przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skargę w niniejszej sprawie wniesiono na akt wydany w 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zatem skarżący, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) nie miał obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Składając skargę na akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej skarżący winien wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Skarżący miał obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikają dla niego konkretne prawa podmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to wskazać przepis prawa, uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. OSK 519/04). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu danej sprawy - jednak z przepisu, będącego źródłem interesu prawnego, nie wynika, że to właśnie ten podmiot jest jego adresatem.

Sąd uznał za niezasadny podniesiony przez organ zarzut niedopuszczalności wniesienia skargi.

Przepisy regulujące wykonywanie zawodu pilota morskiego zawarte zostały m.in. w Kodeksie morskim (art. 220- 230), w ustawie o bezpieczeństwie morskim (art. 107 -107b) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie pilotażu morskiego.

Z przepisów powołanych aktów prawnych nie wynika, czy i kiedy pilotaż wykonywany jest przez więcej niż jednego pilota. W szczególności cytowane rozporządzenie nie wprowadza w § 9 ani w innych przepisach konieczności realizowania uprawnienia pilotowego przez dwóch pilotów. Co do zasady, skarżący ma wynikające z przepisów prawa uprawnienie do wykonywania swego zawodu samodzielnie. Zatem wprowadzenie w przepisie portowym obowiązku realizacji uprawnienia pilotowego łącznie z drugim pilotem ogranicza zakres posiadanego przez skarżącego uprawnienia pilotowego.

Skarżący posiada zatem interes prawny we wniesieniu skargi, jej celem jest bowiem zachowanie przez niego dotychczasowych uprawnień wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Zaskarżone zarządzenie pozbawia skarżącego posiadanego do tej pory uprawnienia do pełnienia samodzielnie funkcji pilota statku w odniesieniu do całej klasy jednostek, które do tej pory mógł on pilotować samodzielnie. W świetle art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie skarżący posiada zatem legitymację do wniesienia skargi. Wniosek organu o jej odrzucenie nie został zatem przez Sąd uwzględniony.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd stwierdził, że ograniczenie uprawnień skarżącego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga została w niniejszej sprawie wniesiona na konkretne unormowanie Przepisów portowych, wprowadzone zarządzeniem Dyrektora Urzędu Morskiego o treści:

Statki o długości przekraczającej 300 m, inne niż pasażerskie, oraz statki wchodzące i schodzące z doków o długości większej niż 200 m obowiązane są do korzystania z usług 2 pilotów.

Kapitan portu, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi, może nakazać statkowi obsadę dwóch pilotów, gdzie pilotem prowadzącym jest pilot wskazany przez Szefa Stacji Pilotowej, a drugi pilot pełni rolę wspomagającą.

W sprawie tej nie podlegała badaniu kwestia istnienia i zasad działania [...] "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz stosunków skarżącego z tą Spółką. Kwestie te nie są przedmiotem regulacji zaskarżonego przepisu. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostawały zatem bez wpływu na ocenę przez Sąd unormowania § 131 ust. 7 i 8 Przepisów Portowych.

Sąd stwierdził, że wprowadzona zarządzeniem regulacja znajduje oparcie w przepisach prawa:

- art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 poz. 2214), zgodnie z którym dyrektorzy urzędów morskich wydają przepisy prawne na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach, a z zastrzeżeniem art. 48 przepisy te są wydawane w formie zarządzenia;

- art. 84 ustawy o bezpieczeństwie morskim, zgodnie z którym ruch statków na morskich wodach wewnętrznych oraz korzystanie z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów odbywa się z zachowaniem wymagań bezpieczeństwa morskiego, wymagania te, określa, w drodze zarządzenia, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego, a w zarządzeniu tym określane są w szczególności sprawy dotyczące:

1) bezpieczeństwa ruchu statków;

2) korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego;

3) utrzymania porządku w portach;

- art. 107b ust. 2 i 4 ustawy o bezpieczeństwie morski, zgodnie z którymi nadzór nad pilotażem w rejonie pilotowym w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa morskiego sprawuje dyrektor urzędu morskiego właściwy dla tego rejonu, prowadząc w szczególności listę pilotów, a właściwy dyrektor urzędu morskiego, jeżeli wymagają tego warunki bezpieczeństwa morskiego, wprowadza na obszarze portów morskich lub morskich wód wewnętrznych, w drodze zarządzenia, pilotaż obowiązkowy, określając warunki korzystania z usług pilota i zwolnienia z pilotażu obowiązkowego.

Wydając przepisy portowe dyrektor urzędu morskiego winien mieć na celu zachowanie wymagań bezpieczeństwa morskiego, w tym bezpieczeństwo ruchu statków i może określić zasady korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego. Do usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego należy niewątpliwie zaliczyć usługi pilotażu.

W ocenie Sądu, normatywne pojęcie "zasad korzystania z usług pilotażu" obejmuje również możliwość określenia ilości pilotów niezbędnej do bezpiecznego wprowadzenia jednostki do portu. Ograniczenie uprawnień pilotowych następuje w tym przypadku w celu ochrony dobra jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa morskiego, które w istocie jest dobrem nadrzędnym w odniesieniu do uprawnień pilotowych. Zaznaczyć należy, że z istoty swej usługa pilotażu jest usługą wykonywaną w celu zwiększenia bezpieczeństwa morskiego. Ma ona niewątpliwe funkcję służebną wobec tego bezpieczeństwa i uprawnienia pilotów morskich nie mogą być klasyfikowane jako mające prymat nad wymogami bezpieczeństwa morskiego.

Okoliczność braku uzasadnienia wprowadzenia tej regulacji w zarządzeniu nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. Przepisy prawa nie przewidują bowiem takiej sankcji, a uzasadnienie wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę jest przekonujące i nie budzi wątpliwości. Podkreślić należy, że Dyrektor Urzędu Morskiego wprowadzając taką regulację działa w granicach przysługujących mu uprawnień jako podmiot zobligowany do nadzoru nad działaniami zapewniającymi bezpieczeństwo morskie, w tym bezpieczeństwo ruchu statków. Wskazywana przez organ wieloletnia praktyka wprowadzania dużych jednostek do portu, warunki infrastruktury portowej w Porcie w G. oraz duże wymiary jednostek i konieczność obserwacji nabrzeża z obu burt uzasadniają dokonaną przez organ ocenę co do konieczności realizacji usługi pilotażu przez dwie osoby. Zasadność tej argumentacji nie budzi wątpliwości.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, że stwierdzenie nieważności ocenianych przepisów uzasadnia niejasny sposób ich sformułowania.

Analizowane przepisy nie budzą wątpliwości do obowiązku wprowadzania jednostki do portu morskiego przez dwóch pilotów jednostek o określonych wymiarach, bądź w sytuacji dokonania takiej oceny przez kapitana portu. Natomiast zakres uprawnień Dyrektora Urzędu Morskiego nie obejmuje uprawnienia do postulowanej przez skarżącego regulacji w zarządzeniu odpowiedzialności pilota morskiego za szkodę ani relacji w tym zakresie między pilotami świadczącymi wspólnie usługę. W tym przedmiocie zastosowanie znaleźć muszą regulujące obowiązki i uprawnienia obywateli przepisy ustawowe.

Wskazać należy, że usługa pilotowa unormowana jest w art. 220 Kodeksu morskiego, zgodnie z którym polega ona na udzielaniu kapitanowi informacji i rady w prowadzeniu statku ze względu na warunki nawigacyjne wód, na których usługa jest świadczona. Przy jej realizacji obwiązuje zasada, że korzystanie z usług pilota nie zwalnia kapitana od obowiązku osobistego wprowadzania statku przy wchodzeniu do portów (art. 59 Kodeksu morskiego). Zgodnie z art. 221 § 1 Kodeksu morskiego, pilot pozostaje w czasie pilotowania statku pod kierownictwem kapitana statku pilotowanego, a korzystanie z usług pilota nie zwalnia kapitana od odpowiedzialności za kierownictwo statku. Zatem kwestie braku regulacji stosunków między pilotami przy wykonywaniu usługi nie ma istotnego znaczenia, bowiem osobą decyzyjną na statku jest zawsze kapitan. Okoliczność, że w § 131 ust. 8 zarządzenia wprowadzono rozróżnienie osoby pilota prowadzącego i pilota wspomagającego, a rozróżnienia takiego brak jest w ust. 7 tego przepisu, jest niekonsekwencją prawodawcy, niemniej nie stanowi ona naruszenia prawa ani nie wpływa na możliwość jego stosowania.

Z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że projekt przepisów portowych podlegał konsultacjom i ocenie co do konieczności ich wprowadzenia i brak jest podstaw do uznania by zaniechania organu w tym zakresie wpłynęły na sposób regulacji i podjęcie nieuzasadnionych i wadliwych przepisów.

Wskazać także należy, że wniosek organu o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony w uwagi na fakt, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny takiego dowodu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.