Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1126/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/07 w sprawie ze skargi S. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2007 r. w przedmiecie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2006 r. udzielił skarżącej Spółce pozwolenia na budowę domu na działce nr [...] w W. przy ul. [...].

Współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości zajętej pod drogę J. i S. P. pismem z 28 listopada 2006 r. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną decyzją, podnosząc, że bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu swej decyzji organ administracji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu drogi, której J. i S. P. są współwłaścicielami. Ponadto organ administracji stwierdził, że w sytuacji kiedy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, a w konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony i są oni pozbawieni legitymacji procesowej w postępowaniu odwoławczym od wydanych przez organ decyzji.

Na skutek odwołania J. i S. P. Wojewoda Mazowiecki wydał zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję z [...] lipca 2007 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy, powołując art. 149 k.p.a., wskazał, że złożenie podania o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie postępowania wstępnego, w którym organ powinien się ograniczyć do zbadania czy podanie złożyła strona, czy zachowany został termin określony w art. 148 k.p.a. i czy wskazana w podaniu przyczyna mieści się w kategorii przesłanek objętych art. 145 § 1 k.p.a. Wskazując, że nie każde podanie skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ odwoławczy powołał art. 149 § 3 k.p.a. przewidujący możliwość odmowy jego wszczęcia, gdy podanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie.

Odnosząc te zasady do rozpoznawanej sprawy Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do terminu złożenia podania o wznowienie postępowania oraz nie wskazał, która z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a. nie zaistniała, co skutkować mogło odmową wznowienia. Tym samym uznał, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym z uwzględnieniem przedłożonego przez zainteresowanych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 327/06, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie warunków budowy inwestycji, której dotyczy postępowanie.

W skardze skarżąca Spółka zarzuciła, że Wojewoda dokonał zarówno błędnej oceny stanu faktycznego, jak i nieprawidłowej wykładni poszczególnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co istotnie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia. I tak błędne jest, zdaniem skarżącej Spółki, przyjęcie w świetle art. 149 k.p.a., że odmowa wznowienia może nastąpić tylko wtedy gdy wniosek złoży nieuprawniony podmiot. Również nieprawidłowa jest, zdaniem skarżącej Spółki, argumentacja Wojewody o braku wypowiedzi organu pierwszej instancji o terminie wniesienia podania i braku wskazania wyraźnej przyczyny odmowy wznowienia, gdyż organ pierwszej instancji przedstawił argumentację poświęconą wykazaniu, że zainteresowanym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co jednoznacznie wskazuje, iż organ ten badał i oceniał zasadność podania z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnośnie do wyroku z dnia 19 marca 2007 r. skarżąca Spółka podniosła, że nie jest on prawomocny oraz że został wydany już po decyzji organu pierwszej instancji, który oceniał sprawę według stanu z daty orzekania.

Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. W toku drugiej fazy postępowania, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 k.p.a., prowadzone jest postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania.

Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotnie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. Przede wszystkim, jak to określił, nie do końca została wyjaśniona sprawa przymiotu strony wnioskujących o wznowienie. Dalej stwierdził, że już z samego wniosku z dnia 28 listopada 2006 r. wynikało, że w toku znajduje się postępowanie sądowe wywołane ich skargą na decyzję o warunkach zabudowy, poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę oraz że zainteresowani wskazywali, że w tamtym postępowaniu uczestniczyli jako strona i z tego też wywodzą swoje prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu zostali pominięci, zaś organ administracji odmawiając wznowienia miał świadomość toczącego się postępowania sądowego odnośnie do decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie został wskazany obszar oddziaływania projektowanego obiektu. Z tego względu, jego zdaniem, wobec podnoszonych zarzutów o niekorzystnym oddziaływaniu na ciąg komunikacji i na zagospodarowanie drogi, której współwłaścicielami są uczestnicy postępowania, kwestia ta podlegała starannemu i szczegółowemu rozważeniu przez organ pierwszej instancji, jeżeli odmawiał wznowienia z powodu braku przymiotu strony. Takich rozważań w decyzji organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak.

Według Sądu pierwszej instancji oparcie stanowiska na stwierdzeniu, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu drogi znajdującej się na sąsiedniej działce, a więc nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu, jest zbyt lakoniczne, wobec braku określenia obszaru oddziaływania w decyzji o pozwoleniu.

Za wadliwe Sąd pierwszej instancji uznał też stanowisko zgodnie z którym, skoro zachowane są minimalne odległości dla danych obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości, na której zrealizowana jest inwestycja. Zdaniem Sądu pierwszej instancji o tym, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie może decydować wyłącznie odległość obiektów budowlanych od granicy działki inwestora. W jego ocenie ustawowa definicja obszaru oddziaływania obiektu nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej bowiem jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, przy czym za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości nie graniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. W końcu wyjaśniając krąg osób posiadających interes prawny należy mieć, zdaniem tego Sądu, na względzie czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki.

Mając powyższe na względzie, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowiło podstawę podjęcia decyzji z art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że ustalenie Sądu pierwszej instancji, jakoby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, w szczególności dotyczące posiadania przez uczestników postępowania przymiotu strony postępowania, jest w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających zakres obowiązków organu administracyjnego, błędne. Skarżąca Spółka podniosła, że powołany przepis wskazuje podmioty będące stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stanowiąc, iż przymiot ten przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie jednak, jak dalej wywiedziono, "na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz doktryny przedmiotu, wypracowane zostały zasady badania i oceny przymiotu strony w konkretnych sprawach indywidualnych". Zdaniem skarżącej Spółki lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń w całkowitym oderwaniu od tych zasad.

Skarżąca Spółka stwierdziła, że analiza najnowszego orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż według sądów administracyjnych, stroną postępowania jest podmiot posiadający określony tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Konieczne jest jednak spełnienie się dodatkowej przesłanki, to jest przynajmniej potencjalnego ograniczenia w wykorzystaniu, czy też zagospodarowaniu takiej nieruchomości w związku z planowaną inwestycją. Dodatkowo ograniczenia takie muszą wynikać z konkretnych przepisów odrębnych i muszą godzić w konkretne prawa danej osoby. Tylko łączne spełnienie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia twierdzenie, iż dany podmiot posiada przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Dalej na poparcie swego stanowiska skarżąca Spółka przytoczyła tezy z orzecznictwa. I tak podano, że "celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości." Stwierdzono też, że "tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenie dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę".

Zdaniem skarżącej Spółki z orzeczeń tych wynika, że tylko ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości i to ograniczenia wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego uzasadniają uznanie, że właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości przysługuje status strony postępowania o pozwolenie na budowę.

Następnie skarżąca Spółka rozważała na kim spoczywa ciężar dowodu występowania wskazanych ograniczeń. W tym zakresie również powołano się na orzecznictwo i na tej podstawie stwierdzono, że "właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego." W konsekwencji przyjęto, że ciężar wykazania interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, spoczywa na podmiocie, który twierdzi, iż interes taki posiada i ubiega się o uznanie go za stronę tego postępowania.

W takim kontekście, zdaniem skarżącej Spółki, zaskarżony wyrok jawi się jako pozostający w zasadniczej sprzeczności z powyżej wskazanym orzecznictwem, a tym samym, jako sprzeczny z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz tymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają obowiązki organu administracyjnego w zakresie wyjaśnienia sprawy, gdyż S. i J. P. w żaden sposób nie wykazali swojego interesu prawnego w sprawie. Wyjaśniając to bliżej stwierdzono, że niezwykle ogólnikowo określili potencjalne, niekorzystne oddziaływanie inwestycji skarżącej Spółki na nieruchomość, której są współwłaścicielami i która w dodatku stanowi działkę drogową, nie sprecyzowali ograniczeń w korzystaniu z własnej nieruchomości i tym bardziej nie wskazali przepisu prawa materialnego, na gruncie którego ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości miałyby się konkretyzować. Podkreślono, że w zasadzie swój interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wywodzą jedynie z faktu uznania za stronę we wcześniejszym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu inwestycji.

W świetle tych wywodów skarżąca Spółka uznała, że, rozstrzygnięcie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest prawidłowe. Natomiast w świetle tych zasad, zdaniem skarżącej Spółki, Wojewoda Mazowiecki bez prawnych podstaw uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przerzucił ciężar wyjaśnienia i wykazania interesu prawnego zainteresowanych na Prezydenta m. st. Warszawy, co oznacza, że rozstrzygnięcia, zarówno Wojewody Mazowieckiego, jak i Sądu pierwszej instancji podjęte zostały, co najmniej z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zastrzeżenia skarżącej Spółki budzi również odwołanie się, zarówno przez Wojewodę Mazowieckiego, jak i Sąd pierwszej instancji do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy też wywodzenie przez J. i S. P. przymiotu strony postępowania o pozwoleniu na budowę z faktu wcześniejszego uczestnictwa w tym postępowaniu w charakterze strony. W związku z tym stwierdzono, że status strony obydwu postępowań określają różne przepisy. Podkreślono też, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę zostało wszczęte na wniosek, z którego wynika, iż jego podstawą jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co zdaniem skarżącej Spółki wyłączało badanie przez organ administracyjny pierwszej instancji innych podstaw wznowienia, na przykład z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Uczestnicy postępowania wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto J. P. w piśmie z 8 czerwca 2009 r. podniosła, że prawomocnie uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczy sprawa. Na dowód tego przedłożono kopię wyroku NSA z 9 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1603/07.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją oparte jest na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego tą ostateczną decyzją. Ocena taka może być dokonana w tym przypadku po wznowieniu postępowania i przed wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a. Przyjmując taką wykładnię należy mieć na uwadze, że z jednej strony ustawodawca, przewidując w art. 149 § 3 k.p.a. możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, nie wskazał przesłanek wydania takiej decyzji, co spowodowało, że przesłanki te zostały określone w orzecznictwie i doktrynie prawa, w tym przez przyjęcie, iż jedną z nich, mającą charakter podmiotowy, jest fakt, iż podanie wniósł podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Z drugiej strony ustawodawca w art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a. wyraźnie stwierdza, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., a więc postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i dotyczącego m.in. przyczyn wznowienia, organ administracji może wydać różne decyzje, które zależą od tego czy stwierdzi istnienie podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Jedną z tych podstaw jest zaś fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4). Podstawa ta nie zachodzi, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu z własnej winy lub gdy wszystkie strony brały udział w postępowaniu, co równa się ustaleniu, iż wnoszący podanie o wznowienie nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jak widać w tym jednym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia postępowania. To zaś winno, jak wynika z art. 151 § 1 zdanie wstępne k.p.a., nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Przyjęcie wskazanej tezy nie prowadzi do pominięcia badania czy podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła strona postępowania. Ustalenie tej okoliczności jest konieczne, tyle że będzie miało to miejsce w drugiej fazie postępowania, a wyrazem ustalenia, iż podanie zostało wniesione przez podmiot, który stroną nie jest, będzie decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast wyrazem przeciwnego ustalenia będzie wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Sąd ten bowiem oddalił skargę na decyzję, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, gdy podstawą wznowienia miała być sytuacja określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Błędy organu odwoławczego i następnie Sądu pierwszej instancji polegają na tym, że nie wskazano wyraźnie, iż ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien wyjaśnić w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania, czy wskazana podstawa wznowienia istnieje. Wyjaśniając to należy ustalić czy J. i S. P. byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2006 r. oraz po ewentualnym pozytywnym ustaleniu tego faktu, czy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją bez własnej winy. Jeżeli tak opisana podstawa wznowienia nie zachodziła by, to można by było wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

W świetle przyjętej wykładni i wskazań co do dalszego postępowania, którymi obecnie będzie związany organ pierwszej instancji, zarzuty skargi kasacyjnej nie są trafne. Zarzuty te nie mają istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, aczkolwiek argumenty, na których je oparto, winny być wzięte pod uwagę w postępowaniu, które będzie prowadzone po wznowieniu postępowania w celu ustalenia, czy zachodzi wskazana przez J. i S. P. podstawa wznowienia postępowania. Zauważyć także należy, że ewentualny brak tej podstawy nie przesądza o niemożności wznowienia postępowania z innej przyczyny, na przykład na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą to podstawę wznowienia, w odróżnieniu od podstaw wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a § 1 k.p.a., organy administracji są zobowiązane brać pod uwagę z urzędu (art. 147 k.p.a.).

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.