Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2960/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 270/14 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 270/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę J. N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku P. D. (inwestor) wystąpił w dniu 19 grudnia 2012 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Skarżyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. N., w jego konsekwencji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Starosty Skarżyski i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń odnośnie zakresu robót już wykonanych i planowanych, braku wyliczenia tzw. powierzchni biologicznie czynnej oraz braku uzasadnienia odnośnie usytuowania planowanej rozbudowy w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią oraz wpływu inwestycji na dostęp światła do pomieszczeń znajdujących się na tej działce.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku inwestora organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia 22 października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. D. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J. N. i E. C. podniosły, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. na rozbudowę domu o klatkę schodową i zmianę konstrukcji dachu, nie posiada natomiast decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę od podwórza na istniejącym garażu, który to jest samowolą budowlaną. Ponadto zarzucono, że projekt budowlany jest niezgodny z art. 35 ust. 1 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1238 ze zm.), zarzucono także naruszenie przepisów § 13, § 57, § 60 oraz § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W wyroku wskazano dalej, że Wojewoda Świętokrzyski wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowanego poprzez wyróżnienie w części rysunkowej stanu istniejącego oraz wskazanie w części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania terenu powierzchni biologicznie czynnej, ze szczegółowym usytuowaniem i wyliczeniem tej powierzchni. Inwestor dokonał uzupełnień w powyższym zakresie. J. N. zapoznała się z aktami spawy, w następstwie czego złożyła pismo, w którym podniosła, że istniejąca od strony wschodniej część budynku inwestora jest samowolą budowlaną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia [...] października 2013 r.

Organ II instancji uznał, że projekt budowlany spełnia wymagania wskazane w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb). Przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową w kształcie litery "L", której część znajduje się od strony północnej, a część od strony wschodniej budynku inwestora i prowadzi z poziomu terenu do poziomu III kondygnacji istniejącego budynku mieszkalnego. Nad projektowaną klatką schodową zaprojektowano dach dwuspadowy z odrębnymi połaciami. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z twierdzeniem autorek odwołania kwestionujących posiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, skoro decyzja z dnia [...] maja 2011 r. dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o klatkę schodową oraz na zmianie konstrukcji dachu wraz z realizacją urządzeń budowlanych.

Zdaniem Wojewody niezasadny okazał się zarzut nielegalnego wybudowania części budynku inwestora w poziomie I kondygnacji (piwnic). Istniejący budynek został bowiem zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1983 r. wg projektu typowego KB-4 1.1.1.1/72 i zgłoszony do użytkowania w listopadzie 1990 r.

W skardze do WSA w Kielcach J. N., nie wskazując kierunku rozstrzygnięcia, podniosła zarzut błędnego ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy faktycznie zieleń stanowi niewielki fragment powierzchni działki nr [...] (60 m²). Ponadto zarzuciła, że projekt budowlany zakłada wykonanie dwóch klatek schodowych, w tym jednej od strony południowej, podczas gdy w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano jedną klatkę schodową. Dodatkowo wyraziła wątpliwość co do prawidłowości poprawek dotyczących budowy garażu naniesionych w projekcie dopiero w 2013 r., w sytuacji gdy garaż ten wybudowany został dużo wcześniej, a także, czy samowola obejmująca część budynku od strony garażu została zalegalizowana.

Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zarzut skarżącej dotyczący błędnego ustalenia powierzchni biologicznie czynnej opiera się na stanie faktycznym obecnie istniejącym, nie zaś na danych wynikających z projektu budowlanego.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżąca zakwestionowała ustalenia organów, że rozbudowa przedmiotowego budynku, polegająca na podpiwniczeniu parteru i budowie piętra nad gankiem oraz garażu, nastąpiła przed odbiorem budynku w 1990 r.

W dalszej części pisma skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego, projektantowi i Staroście Skarżyskiemu fałszowanie dokumentacji, wskazując, że plan rozbudowy był opracowany wcześniej niż była wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Kielcach stwierdził, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał, że projekt budowlany obejmujący rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, ponieważ zachowuje zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej, konstrukcji dachu, odległości od działki nr [...] (1,5 m), linii zabudowy, dostępu do drogi publicznej, doprowadzania wód opadowych, gromadzenia odpadów. Przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Nie znajduje się także w obszarze Natura 2000. W konsekwencji − zdaniem tegoż sądu − nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 in fine uPb.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu – J. N. zaskarżyła ww. wyrok w całości i orzeczeniu temu zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 (w dacie sporządzania skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa):

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie sporządzania skargi kasacyjnej: Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej Pusa) oraz art. 3 § 2 Ppsa polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. pod względem jej zgodności z prawem;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji ww. przepisów K.p.a., polegającego na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. D. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy dostarczył przesłanek uzasadniających nieuwzględnienie ww. wniosku.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach,

2. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych,

3. zasądzenie na rzecz adwokata kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozbudowa przedmiotowego budynku, polegająca na podpiwniczeniu parteru i budowie piętra nad gankiem oraz garażu nastąpiła przed odbiorem budynku w 1990 r. Dom na działce nr [...] zgłoszony do użytkowania w 1990 r. był w takim stanie, jaki wynika z mapy sytuacyjnej dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. Stan faktyczny miał nie zostać dostatecznie wyjaśniony, sąd miał nie dostrzec, że błędnie ustalono tzw. powierzchnię biologicznie czynną, projekt budowlany zakładać miał wykonanie dwóch klatek schodowych, gdy decyzja o warunkach zabudowy zakładała wykonanie jednej klatki schodowej. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie kwestionuje, aby przeznaczenie rozbudowy było takie, jak w projekcie, a ponadto rozbudowa ta wpływie niekorzystnie na ograniczenie oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 Pusa, z którego wynika, że kontrola, o której mowa w § 1 cyt. przepisu, tj. kontrola wykonywania działalności administracji publicznej, rozumiana jako wymiar sprawiedliwości wykonywany przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowane przepisy stanowią normy o charakterze ustrojowym i normują zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Z orzecznictwa wynika, że przepis art. 1 § 2 Pusa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., II OSK 312/15, LEX nr 1987201, z dnia 25 kwietnia 2014 r., II OSK 2861/12, LEX nr 1481982, z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11, LEX nr 1107460), czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano.

Nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 3 § 2 Ppsa, albowiem zarzut ten został wadliwie formalnie skonstruowany, przeto nie może zostać prawidłowo rozpoznany. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, nie przypadkowo prawodawca możliwość jej sporządzenia ogranicza tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1 Ppsa). Niekiedy niedostatki skonstruowania zarzutu kasacyjnego są możliwe do usunięcia poprzez analizę uzasadnienia skargi kasacyjnej, w tym przypadku jest to jednak utrudnione, bowiem jego lektura nie pozwala Sądowi na zrekonstruowanie w pełni postawionego zarzutu. W judykaturze wielokrotnie wskazuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II FSK 3878/13, LEX nr 2036690, z dnia 25 września 2015 r., II GSK 1750/14, LEX nr 1986671, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepis ten określa zakres tzw. kognicji, czyli właściwości sądów administracyjnych wykonujących kontrolę działalności administracji publicznej, wymieniając w 10 punktach przedmiot skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wniesionej przez J. N. skargi kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 Ppsa – w żaden sposób nie nawiązuje do cyt. przepisu, zaś sformułowany w jej petitum zarzut wyraźnie abstrahuje od jego treści. To z art. 1 § 2 Pusa wynika kryterium dokonywania kontroli działalności administracji publicznej, nie zaś z art. 3 § 2 Ppsa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nietrafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który stanowi podstawę uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są trafne stwierdzenia skarżącej kasacyjnie odnośnie datowania rozbudowy domu inwestora, zasadnie w tym aspekcie w kontrolowanym wyroku wskazano na wiążące ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 882/12 oddalającego skargę J. N. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Z tego prawomocnego wyroku przywołanego w uzasadnieniu kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wynika bowiem, że przesądzono w nim, iż kształt budynku inwestora zobrazowany na mapie geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1985 r. odzwierciedla stan z tego samego roku, a nie odzwierciedla jego ostatecznego kształtu w chwili zgłoszenia do użytkowania w 1990 r.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut nie dostrzeżenia przez sąd wojewódzki błędnie ustalonej tzw. powierzchni biologicznie czynnej, trafnie WSA w Kielcach uznał, że w ustaleniach projektowych uwzględniono warunki w tym zakresie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, przy czym przedmiotem uwagi organów architektoniczno-budowlanych nie był stan faktycznie istniejący, ale projektowany. Podobnie za nieusprawiedliwiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia w/w przepisów, gdy idzie o stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie nie dostrzeżenia przez sąd wojewódzki, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanymi przez J. N. decyzjami miał przewidywać realizację dwóch klatek schodowych. Trafnie WSA w Kielcach ocenił, że projekt ten przewiduje jedną klatkę schodową, w projekcie w pomieszczeniu tym zaprojektowano schody, nie zmienia tej oceny fakt nieco innego jego kształtu na poszczególnych kondygnacjach, czy zaprojektowane wymiary i kubatura. Zarzutu ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich – poza werbalnym stwierdzeniem – nie poparto żadną argumentacją, nadto skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które normuje tę kwestię.

Z tych powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty imputujące sądowi a quo naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., skoro sąd I instancji trafnie doszedł do wniosku, że tym wszystkim przepisom nie uchybiły orzekające w sprawie organy architektoniczno-budowlane.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.