Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 184
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 61 ust 1 pkt 1, 50 ust 2, 59 ust 1, 6 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Ol 1399/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. II SA/Ol 1399/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent O. odmówił J. G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowo-handlowy (przy istniejącym budynku mieszkalnym) w O., przy ul. L. na działce nr [...]. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w O. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO w O. uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent O. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu podał, że w celu przeprowadzenia analizy wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego równą 3 x 12,45 m = 37,35 m (przyjęto minimalny dopuszczalny promień równy 50 m) w każdą stronę od wszystkich granic działki. W analizie nie uwzględniono działek drogowych oraz niezabudowanych, ponieważ nie wpływają one na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), ("u.p.z.p."), co do kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów, linii zabudowy oraz funkcji. Podano, że na analizowanym obszarze występują tylko dwukondygnacyjne budynki mieszkalne jednorodzinne, wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej oraz jedno i dwukondygnacyjne budynki funkcji transportu i łączności pełniące rolę garażową - uzupełniającą dla funkcji mieszkalnej. Zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej (CEIDG) na terenie analizowanym prowadzona jest jedna działalność gospodarcza w zakresie architektury (funkcja biurowa, nieuciążliwa). Tymczasem projektowana inwestycja polegać ma na zmianie sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład usługowo – handlowy i nie kontynuuje funkcji zabudowy osiedla. Zakład handlowo-usługowy (elektromechanika pojazdowa, handel częściami elektromechanicznymi, diagnozowanie usterek) nie jest podobny do istniejącej - zgodnie z CEIDG - działalności gospodarczej w zakresie architektury, polegającej głównie na pracy biurowej. Poza tym, rejestracja firmy pod danym adresem nie stanowi o realizacji jej działań w tym samym miejscu. Jeżeli natomiast przedsiębiorca prowadzi firmę w pomieszczeniu, które wykorzystywane jest również do celów mieszkalnych, wówczas nie ma podstaw do wprowadzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu i dlatego samo zarejestrowanie firmy we własnym mieszkaniu nie jest podstawą do stwierdzenia, że w danym obiekcie fizycznie prowadzona jest usługa.

W odwołaniu J. G. zarzucił powyższej decyzji niewyjaśnienie stanu faktycznego według wskazań zawartych w decyzji SKO w O., zaniechanie czynności mających na celu zebranie materiału dowodowego, oparcie decyzji na wnioskach z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób nierzetelny i niepełny, gdzie obszar do analizy został ograniczony w sposób nieuzasadniony, pominięcie dowodów z dokumentów z CEIDG, z których wynika, że na ul. L. prowadzona jest działalność gospodarcza przez wielu przedsiębiorców, zaniechanie dowodu z oględzin pozwalającego ustalić wykonywanie tam działalności gospodarczej, brak poszerzenia obszaru poddanego analizie, sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji wbrew dyspozycji art. 107 § 3 Kpa. Ponadto, w odwołaniu zarzucono naruszenie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 59 u.p.z.p.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. SKO w O. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, zdrowia, sakralne, usługowe itp.), które uzupełniają funkcję wiodącą. Zdaniem organu nie sposób zaakceptować stanowiska, że zakład usługowo-handlowy, elektromechanika pojazdowa, handel częściami elektromechanicznymi, diagnozowanie usterek, czyli warsztat samochodowy, stanowi uzupełnienie, czy też kontynuację funkcji mieszkaniowej, gdyż nie można przyjąć, że auto-serwis o funkcji usługowej będzie mógł obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją mieszkaniową, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Organ ocenił planowaną inwestycję jako uciążliwą dla sąsiedztwa z uwagi na spowodowane jej realizacją dolegliwości dla otoczenia (m.in. hałas i wzmożony ruch). Podkreślono, że w dzielnicach zabudowanych wolnostojącymi domami mieszkalnymi obowiązują wysokie standardy zamieszkania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich, a powstanie warsztatu samochodowego zaburzy te standardy. Nawet gdyby przyjąć, że inwestor nie zamierza prowadzić dużego zakładu, świadczącego kompleksowe usługi (w tym m.in. blacharstwo i lakiernictwo), a jedynie chce prowadzić niewielką działalność w budynku garażowym, która w istocie sprowadzać się będzie do wykonywania drobnych napraw, przeglądu samochodów oraz usług diagnostycznych, to nie sposób wykazać, że stanowi ona uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Ulica L. stanowi enklawę starych domów jednorodzinnych, połączonych wąską ulicą. Nie można także wykluczyć, że w przyszłości inwestor będzie chciał powiększyć warsztat i jego działalność ulegnie rozszerzeniu. Projektowany warsztat samochodowy wpisuje się w szeroko pojęte usługi, ale te w obszarze analizowanym - w zasadzie - nie występują, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że zasada kontynuacji funkcji nie zostałaby przełamana.

Zdaniem organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego w większych, aniżeli minimalne, granicach jest niecelowe, gdyż tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, o której mowa w rozporządzeniu, ponieważ daje pełen obraz zabudowy na sąsiednich działkach w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania i zagospodarowania terenu. Na terenie objętym analizą występuje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z budynkami transportu i łączności pełniącymi funkcje garażowe, a objęty analizą kwartał ul. L. jest charakterystycznie zabudowany dla tego rejonu O., stanowi część tzw. Osiedla G., zabudowanego budynkami jednorodzinnymi, funkcji mieszkaniowej nie towarzyszą usługi. Ustalony obszar analizy pozwala w przedmiotowej sprawie na rzetelną ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. G. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj : art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art.8, art. 80, art.107 § 3 K.p.a. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.. Zarzuty te szczegółowo uzasadnił podnosząc m.in., że wadliwie wyznaczono obszar analizowany oraz niesłusznie uznano, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że na działce sąsiedniej, rozumianej szeroko jako urbanistyczna całość, istnieją zabudowy o funkcji szeroko rozumianej usługowej, co wpisuje się planowaną działalność skarżącego, a dla spełnienia warunku wystarczy, aby co najmniej jedna zabudowa spełniała funkcję usługową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że organ nie miał obowiązku uzasadnić w sposób wyczerpujący , z jakich względów przyjął do analizy wyłącznie minimalny obszar określony w § 3 ust.1 rozporządzenia, a nie obszar całej ulicy, czy też całego osiedla. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wyznaczony obszar znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, ponieważ pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, tworząc zwartą całość urbanistyczną. Sąd pierwszej instancji przywołał pogląd sądów administracyjnych, z których wynika, że skoro organ przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania. Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Wskazano, że teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią nie można więc potraktować działki położonej w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w niniejszej sprawie organ nie przekroczył ww. minimum, to nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska i wystarczające jest wskazanie, że wyznaczony obszar pozwala na ocenę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji i tworzy zwartą całość urbanistyczną. Wyjaśniono przy tym, że w przypadku osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych analiza terenu na ogół dotyczy jakiegoś jego wycinka. Nie sposób zaś uznać za zasadne domaganie się, aby analiza ta odnosiła się do całej ulicy lub też całego osiedla.

Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Takie stanowisko zostało zaprezentowane zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza jednak, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą.

Sąd pierwszej instancji, wskazując na dominującą w analizowanym terenie funkcję mieszkaniową, stwierdził, że dopuszczalne są na nim jedynie inwestycje mogące stanowić uzupełnienie tej funkcji. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, powziętych na podstawie danych z CEIDG, w analizowanym obszarze prowadzone są jedynie usługi na jednej działce w zakresie pracowni architektonicznej. Ponadto, z wypisów z CEIDG dołączonych do odwołania wynika, że dotyczą one także działalności gospodarczej już wykreślonej, bądź też zawieszonej. Natomiast odnośnie do okoliczności podniesionej zarówno w skardze, jak i na rozprawie, że na przedmiotowym obszarze prowadzona jest także działalność w zakresie usług zbliżonych do planowanych przez skarżącego, ale niewpisana do ww. Ewidencji, Sąd wyjaśnił, że tego rodzaju działalność, prowadzona niezgodnie z wymogami określonymi przepisami prawa, nie może stanowić podstawy do ustaleń organu w zakresie kontynuacji funkcji. Natomiast odnośnie do istniejącej pracowni architektonicznej Sąd podzielił stanowisko organu, że w zasadzie nie ma ona wpływu na dominującą na przedmiotowym terenie funkcję mieszkalną. Wprawdzie jest to działalność usługowa, ale jej stopień oddziaływania na tę funkcję, w zestawieniu z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu na zakład usługowo-handlowy w zakresie elektromechaniki pojazdowej, diagnozowania usterek oraz handlu częściami elektromechanicznymi, jest nieporównywalny. W konsekwencji, projektowana zmiana sposobu użytkowania garażu nie stanowi funkcji uzupełniającej z istniejącą w analizowanym obszarze funkcją mieszkaniową, a dopuszczenie tego rodzaju usług na przedmiotowym terenie może w przyszłości doprowadzić do zdominowania dotychczasowej funkcji przez usługi.

W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym, ponieważ na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, widzianym jako urbanistyczna całość, tj. ul. L. w O., występują zabudowania o funkcji usługowej (komercyjnej), co oznacza, że inwestycja skarżącego nie narusza zasady kontynuacji funkcji;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 K.p.a., polegającego na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oparciu decyzji jedynie na wnioskach analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu, która nie objęła obszaru jako urbanistycznej całości, pominięciu tego, że nawet w obszarze objętym analizą istnieje zabudowa usługowa (architektoniczna); naruszono również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, ponieważ organ odwoławczy wydawał różne decyzje przy niezmienionym materiale dowodowym, przy podnoszonych wątpliwościach organu odwoławczego, co do wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizy;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnił warunku kontynuacji funkcji, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu sprawy wynika, że na obszarze widzianym jako urbanistyczna całość istnieje zabudowa o charakterze również usługowym z zakresu architektury, szkolnictwa, praktyki lekarskiej; nawet w obszarze objętym analizą istnieje zabudowa usługowa (architektoniczna), co oznacza, że co najmniej jedna zabudowa pozwala na określenie kontynuacji funkcji usługowej;

b) § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyznaczenie obszaru do analizy w minimalnym zakresie ustalonym rozporządzeniem przez organ jest zawsze wystarczające i nie wymaga przez organ szczegółowego uzasadnienia, nawet gdy minimalny obszar analizy nie obrazuje obszaru jako urbanistycznej całości, w sprawie podnoszono, że istnieją przesłanki do zwiększenia obszaru analizy przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa rozumianego szeroko, a organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistyczne, ponieważ jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, co powoduje, że organ powinien uzasadnić dlaczego przyjął jedynie minimalny obszar do analizy;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że do zachowania warunku kontynuacji funkcji konieczne jest, aby na obszarze analizy występowała zabudowa o tożsamej funkcji, w tym przypadku mieszkalnej i usługowej, ale w jedynie zbliżonym oddziaływaniu na funkcję dominującą (mieszkalną); tym samym Sąd pierwszej instancji wskazuje, że do zachowania kontynuacji funkcji usługowej (komercyjnej) konieczne jest, aby nowa zabudowa była usługowa taka sama, ewentualnie o zbliżonym stopniu oddziaływania na funkcje dominującą, co nie wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zaistniały przesłanki do zwiększenia obszaru analizowanego, ponieważ minimalne jego wyznaczenie nie uwzględniało obszaru jako urbanistycznej całości, a jedynie wycinek kilku domów jednorodzinnych przy ul. L. Tymczasem wzdłuż całej, stosunkowo krótkiej, ulicy osiedla istnieje zabudowa o charakterze usługowym o różnorodnym zakresie. Zasadne więc byłoby rozszerzenie obszaru analizy na ul. L., która jako całość obrazuje zastany tam ład przestrzenny. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzenie, że obszar minimalny jest wystarczający do przeprowadzenia analizy, nie stanowi żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że w toku postępowania podnoszono okoliczności przemawiające za rozszerzeniem obszaru. Autor skargi kasacyjnej wskazał również na dowolność ustaleń organu odwoławczego, który stwierdził uciążliwość usług planowanych przez skarżącego, inaczej niż pracowni architektonicznej. Definicja usług uciążliwych znajduje się bowiem w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Zdaniem skarżącego kasacyjnie planowana działalność w niczym nie odbiega od pracowni architektonicznej, czy występujących na ul. L. gabinetów lekarskich, placówki z zakresu szkolnictwa prywatnego. Prowadzenie tych działalności wiąże się w przyjazdami klientów, wzmożonym ruchem, parkowaniem samochodów. W pozostałym zakresie nie ma zaś żadnego wpływu na otoczenie. Diagnostyka odbywa się w ten sam sposób, polega na pracy z laptopem przy samochodzie w garażu jednostanowiskowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania tj art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 K.p.a., polegającego na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oparciu decyzji jedynie na wnioskach analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu, która nie objęła obszaru jako urbanistycznej całości, jak też naruszenie prawa materialnego: § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003r.164.1588) dalej powoływane jako "rozporządzenie" w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyznaczenie obszaru do analizy w minimalnym zakresie ustalonym rozporządzeniem przez organ jest zawsze wystarczające i nie wymaga przez organ szczegółowego uzasadnienia, nawet gdy minimalny obszar analizy nie obrazuje obszaru jako urbanistycznej całości, podnoszono, że istnieją przesłanki do zwiększenia obszaru analizy przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa rozumianego szeroko, a organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednak w niniejszej sprawie przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku zmierzając do wykazania, że wadliwie z naruszeniem § 3 rozporządzenia został wyznaczony w minimalnych granicach obszar analizowany oraz przyjęcie, że jest to zawsze wystarczające i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. W konsekwencji tak wyznaczony obszar nie obejmuje obszaru jako urbanistycznej całości, co powoduje naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnił warunku kontynuacji funkcji, podczas gdy na obszarze widzianym jako urbanistyczna całość istnieją zabudowania o charakterze nie tylko mieszkalnym, ale także usługowym., pozwalającym na określenie kontynuacji funkcji usługowej. Mając na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wskazuje jednej obowiązującej wielkości obszaru analizowanego. Przepis ten podaje jedynie wielkość minimalną takiego obszaru. Dopuszczalność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, nie oznacza jednak, że obowiązkiem organu jest rozszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 2451/15 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl i wszystkie poniżej podawane orzeczenia publikowane są pod tym adresem).

W rozpoznawanej sprawie inwestor domagał się objęcia analizą zabudowy znajdującej się na całej długości ul. L. w O. Tymczasem poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, że działanie takie jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Chodzi tu o sytuację, w której konieczne jest rzeczywiste ustalenie cech i zabudowy występującej na terenie analizowanym, przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo uznał organ, a za nim Sąd pierwszej instancji, przypadek powyższy nie zachodzi. Wyznaczony obszar znajduje się w zwartej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i jest wystarczający do przeprowadzenia analizy pozwalającej ocenić funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie inwestycji. Idąc tokiem rozumowania inwestora, w praktyce w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy na osiedlu domów jednorodzinnych organ byłby zobligowany do poszerzenia obszaru poddanego analizie ponad odległości minimalne określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych. Stąd też brak było podstaw do wytyczenia zakresu obszaru analizowanego w sposób, w jaki wnioskował o to skarżący, a to oznacza, że nie musiał w decyzji zawierać szczegółowego uzasadnienia takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2869/14). W niniejszej sprawie organ prawidłowo przyjął trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Szerokość frontu działki wynosi 12,45m w związku z tym w celu przeprowadzenia analizy wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granicę obszaru analizowanego równą 3 x 12,45 m = 37,35 m (przyjęto minimalny dopuszczalny promień równy 50 m) w każdą stronę od wszystkich granic działki, co w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe, ponieważ obejmuje obszar stanowiący urbanistyczną całość pozwalający na ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunki z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Prawidłowo także dokonano oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na objętym analizą obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, a działalność usługowa, w postaci pracowni architektonicznej, prowadzona jest tylko na jednej działce. Tymczasem skarżący kasacyjnie zamierza na przedmiotowym terenie prowadzić zakład usługowo-handlowy w zakresie elektromechaniki pojazdowej, handlu częściami elektromechanicznymi i diagnozowania usterek. W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) posłużył się w dwóch przepisach u.p.z.p. (art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze), zarazem go nie objaśniając. Z uwagi na to, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami - z daty wydania zaskarżonej decyzji- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w art. 71 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w cyt. przepisie warunki.

W konsekwencji, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej", ponieważ pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest więc prawidłowe, przy ocenie kontynuacji funkcji, stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Tymczasem nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. Samo stwierdzenie w analizie funkcji, że w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., sygn. II OSK 134/07 ).

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 uPb), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, jednak podkreśla, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za trafne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że stopień oddziaływania zakładu usługowo-handlowego w zakresie elektromechaniki pojazdowej, handlu częściami elektromechanicznymi i diagnozowania usterek jest nieporównywalny z zestawieniu z pracownią architektoniczną. Już w samej nazwie "zakład usługowo-handlowy" zawiera się istotna różnica w stosunku do pracowni architektonicznej, która działalności handlowej nie prowadzi. Usług w zakresie elektromechaniki pojazdowej w połączeniu z ww. działalnością handlową nie da się więc pogodzić z funkcją mieszkalną najbliższego otoczenia, uzupełnioną o funkcję usługową w postaci pracowni architektonicznej. Nawet gdyby przyjąć, że działalność inwestora polegać będzie na wykonywaniu przeglądów, diagnostyki i drobnych napraw w garażu to nie sposób nie zauważyć, że nierozerwalnie wiąże się ze wzmożonym ruchem samochodów, hałasem czego o pracowni architektonicznej powiedzieć nie można. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że fakt funkcjonowania na analizowanym obszarze pracowni architektonicznej nie ma wpływu na dominującą na przedmiotowym terenie funkcję mieszkalną. Wyjaśnił, że jest to działalność usługowa, ale jej stopień oddziaływania na tę funkcję, w zestawieniu z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu na zakład usługowo-handlowy w zakresie elektromechaniki pojazdowej, diagnozowania usterek oraz handlu częściami elektromechanicznymi, jest nieporównywalny.

W realiach rozpoznawanej sprawy trafnie zatem ustalono, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa uniemożliwia wprowadzenie funkcji usługowo-handlowej polegającej na elektromechanice pojazdowej, handlu częściami elektromechanicznymi i diagnozowaniu usterek, tj. działalności serwisowej i handlowej. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 8 K.p.a., przez nierozpatrzenie całego materiału sprawy, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego co doprowadziło do uznania braku kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Odnieść się dodatkowo jeszcze należy do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, której naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w wydawaniu różnych decyzji przez organ odwoławczy w niezmienionym materiale dowodowym , przy podnoszonych przez ten organ wątpliwościach, co do poprawności wyznaczenia na podstawie rozporządzenia, przez organ I instancji obszaru analizowanego wyjaśnić należy, że przepisy K.p.a. nie przewidują związania organów administracji poglądami prawnymi, ani wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w decyzjach organów odwoławczych. Z takiego związania korzystają jedynie wyroki sądów administracyjnych (art. 153 i art. 190 P.p.s.a.). W pełni należy zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. II OSK 3033/15 , że zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może polegać na kurczowym trzymaniu się przez organy administracji wyrażonego wcześniej błędnego poglądu. Ważniejsze bowiem jest, w tym również dla zachowania zasady z art. 8 K.p.a., aby zapadające w sprawie decyzje były ostatecznie zgodne z prawem. Ponadto, stosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może służyć ochronie interesu jednej ze stron, kosztem innych.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., odnoszący się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. O uchybieniu temu przepisowi mówić można jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełni jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim w sposób wyczerpujący opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, w sposób jasny i logiczny wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącego, by oceniając spełnienie warunku kontynuacji funkcji poddać analizie zabudowania przy całej ul. L. w O., nie stanowi o naruszeniu tego przepisu, skoro wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione i umożliwia ono kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.