Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1396/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1011/17 w sprawie ze skargi M. R. i S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w nią mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r.; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. i S. R. solidarnie kwotę 1.707 (słownie: tysiąc siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1011/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. i S. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. i S. R.ch od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nakazującej inwestorom rozbiórkę obiektu budowlanego, pełniącego funkcję użytkową budynku garażowego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] w Warszawie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

WINB stwierdził, że wiata, będąca przedmiotem postępowania została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę, jak również bez dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stosownych działań kompetencyjnych w trybie art. 49b P.b.

Zdaniem WINB, dokonana analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w szczególności: protokoły kontroli i oględzin, materiał zdjęciowy wytworzony przez organ oraz pochodzący od stron postępowania, opracowanie techniczne oraz projekt budowlany budynku z naniesionymi odstępstwami) nie daje podstaw do przyjęcia jako kwalifikacji wykonanych robót remontu istniejącej uprzednio wiaty, jak podnoszą skarżący. Poza wskazanymi powyżej różnicami pomiędzy naniesieniami na projekcie budowlanym budynku a stanem obecnym, również złożony materiał zdjęciowy sugeruje, iż przed budową wiaty obecnie istniejącej w miejscu tym uprzednio istniała jedynie pergola, a nie wiata (co wynika materiału zdjęciowego załączonego do pisma stron z dnia 29 grudnia 2015 r.). Przedmiotowa wiata w części zawiera elementy istniejące uprzednio - część słupów, na których oparta jest konstrukcja dachu oraz brama wyjazdowa na teren posesji od strony ulicy C., jednakże jest to nowy obiekt budowlany, nieistniejący uprzednio w tym miejscu i kształcie.

Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż opisana powyżej wiata jest obiektem budowlanym pełniącym funkcję budynku garażowego. Na zamiar wykorzystywania przedmiotowej wiaty jako wiaty garażowej wskazują m.in. oświadczenia inwestora, zawarte w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2015 r. Przedmiotowy obiekt posiada fundamenty, dach, częścią jednej ściany przylega do budynku mieszkalnego, od strony ul. C. zamknięty jest bramą garażową, natomiast z części rysunkowej złożonej oceny technicznej wynika, iż z tyłu - od terenu działki inwestorów również będzie zamknięty bramą; ponadto posiada m.in. instalację elektryczną i kanalizacyjną. Przestrzeń pomiędzy żelbetowymi słupami od strony nieruchomości sąsiedniej jest wypełniona przęsłami drewnianymi ażurowymi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że autor złożonego opracowania technicznego wskazał, iż zasadne jest traktowanie wiaty garażowej jako garażu otwartego (str. 5 ekspertyzy).

W ocenie WINB, sporną wiatę należy traktować jako obiekt pełniący funkcję użytkową budynku garażu, na co wskazują oświadczenia inwestora oraz wielkość obiektu, jego zamknięcie z dwóch stron bramami (co wynika z opracowania technicznego), wyposażenie w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. W takim wypadku do tego obiektu należy stosować warunki techniczne określone rozporządzeniem z 2002 r., w tym obostrzenia odległościowe przewidziane w § 12 ust. 3 pkt 4. Analiza tego przepisu i porównanie go z przedmiotowym obiektem budowlanym wskazuje, że brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (obiekt usytuowany jest w granicy i posiada długość 8,99 m). W związku z tym konieczny jest nakaz jego rozbiórki, bowiem występuje tu niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 49b ust. 2 P.b.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie uniemożliwienia inwestorom wzięcia czynnego udziału w przeprowadzonych oględzinach WINB wskazał, iż w ramach postępowania odwoławczego zlecono organowi pierwszej instancji ponowienie tej czynności z umożliwieniem wzięcia w niej udziału skarżącym. Skarżący brał udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2017 r.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględniania opinii inż. Z. Sz., że przedmiotowy obiekt zgodny jest z przepisami, WINB zauważył, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do samodzielnego dokonania oceny w zakresie zgodności inwestycji z przepisami prawa, a złożone opracowanie techniczne ma na celu przedstawienie obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania w zakresie jego charakterystyki i parametrów technicznych.

Zdaniem organu odwoławczego, brak było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestorów na decyzję WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazane rozstrzygnięcie posiada przymiot ostateczności, jego wykonalność nie została wstrzymana i na jego mocy została uchylona poprzednia decyzja organu pierwszej instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w związku z czym zasadnym było kontynuowanie postępowania przez organ pierwszej instancji.

Odnośnie do pozostałych zarzutów WINB ocenił, że pozostają one bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia decyzji ostatecznej organ odwoławczy przedstawił szczegółowe stanowisko co do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB, umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu decyzji, a w każdym przypadku zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego, uznając je za własne. Zasadność stanowiska organu odwoławczego potwierdził również w wyroku z dnia 31 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VII SA/Wa 2173/16, który oddalił skargę inwestorów na decyzję WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r

Przytaczając treść art. 28 ust. 1 P.b, oraz art. 3 pkt 1, 2 P.b., Sąd podzielił ustalenia organów, że przedmiotowa wiata nie stanowi budynku, gdyż nie posiada cech, które go charakteryzują. Stąd za niezrozumiały Sąd uznał zarzut skargi co do naruszenia w tym zakresie art. 3 pkt 2 P.b. przez błędne uznanie przez organy, iż jest to budynek.

Sąd podzielił stanowisko przeważające w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wiatę zalicza się do budowli (art. 3 pkt 3 P.b.), gdyż zakres tego pojęcia wyrażony przykładowym wyliczeniem obiektów stanowiących budowle obejmuje również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, podobne do tych wymienionych, a jednocześnie niebędące budynkiem lub obiektem architektury.

W związku z powyższym, jeśli sporna wiata nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, to w świetle art. 3 pkt 3 P.b. jest budowlą, do której stosuje się przepisy rozporządzenia z 2002 r., bowiem spełnia funkcję użytkową budynku garażowego.

Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego zebranego w sprawie (ekspertyza techniczna, dokumentacja fotograficzna) jednoznacznie wynika, że przedmiotowa wiata ma pełnić funkcję budynku garażowego, a nie – jak twierdzą skarżący w skardze – funkcję rekreacyjną i ochronną dla sprzętu sportowego i rowerów. Z ekspertyzy inż. Z. Sz., wykonanej na zlecenie skarżących wynika, że sam biegły zakwalifikował tę budowlę jako wiatę garażową – garaż otwarty, wskazując, że w wiacie znajduje się jedno stanowisko postojowe (strona 3 i 5 ekspertyzy). Skarżący podczas oględzin w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdził, że dokonał remontu odtworzeniowego wiaty garażowej. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy przez strony wynika, że w pierwotnym kształcie pełniła ona funkcję garażu na samochód osobowy, natomiast z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ I instancji w żadnym razie nie wynika, aby sporna wiata miała pełnić funkcje rekreacyjne oraz ochronne dla sprzętu sportowego i rowerów (podnoszona brama garażowa od frontu, konstrukcja betonowa słupowo-ryglowa, podniesienie słupów betonowych stanowiących podporę dachu o około 0,50 m, planowane zamknięcie wiaty bramą z drugiej strony, wyposażenie w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej kwalifikacji obiektu ze względu na brak dachu, Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie w dacie oględzin wiata nie miała wykonanego pokrycia dachowego, obróbek blacharskich, ani orynnowania, lecz sam dach krokwiowo-płatwiowy na konstrukcji drewnianej istniał, a wykonanie pokrycia dachowego było kolejnym etapem zaplanowanych robót. Wykonanych robót, wbrew zarzutom skargi, nie można zakwalifikować jako remontu wiaty, bowiem zmieniono jej parametry, między innymi podnosząc o około 0,5 m słupy betonowe, usytuowane w granicy nieruchomości, stanowiące podporę dla dachu (protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2015 r.). Z treści art. 3 pkt 8 P.b. wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, co oznacza, że wykluczona jest zmiana parametrów obiektu. Remont nie może więc polegać na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie czy całkowitej lub częściowej rozbiórce, a następnie wzniesieniu obiektu na nowo.

Skoro wiata poprzednio istniejąca na działce inwestorów została rozebrana, a w jej miejsce wykonano nowy obiekt, to nie ma wątpliwości, iż sprawa dotyczy jego budowy od podstaw, a nie remontu. Bezsporne jest, że sporna wiata w części zawiera elementy istniejące poprzednio, np. część słupów, na których oparta jest konstrukcja dachu oraz brama wyjazdowa na teren posesji od ul. C., ale niewątpliwie jest to nowy obiekt budowlany, nieistniejący uprzednio w tym miejscu i kształcie. Fakt, że do jego wykonania wykorzystano w części materiał pochodzący z rozbiórki poprzedniej zabudowy, nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia prawnego.

W związku z powyższym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały przedmiotowy obiekt budowlany za wiatę rozumianą jako budowlę naziemną, spełniającą funkcję użytkową budynku garażowego i oceniły tę inwestycję pod kątem zgodności z przepisami technicznymi, m.in. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. Z treści tego przepisu wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Na podstawie ekspertyzy technicznej inż. Zbigniewa Szczecha określono parametry przedmiotowej wiaty, pełniącej funkcję budynku garażowego. Skrajne wymiary wiaty, wliczając konstrukcję bramy wjazdowej w ogrodzeniu, wynoszą 8,99 m x 3,61 m, natomiast wysokość wiaty w szczycie kalenicy wynosi około 3,255 m od poziomu terenu przy bramie wjazdowej.

Analiza parametrów przedmiotowej inwestycji (długość 8,99 m, wysokość około 3,255 m oraz jej usytuowanie w odległości 40 cm od granicy sąsiedniej nieruchomości, położonej przy ul. O. 13) stanowi o braku zgodności tego obiektu z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowa wiata pełniąca funkcję budynku garażowego posiada powierzchnię zabudowy 28,19 m² i została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej (bez zgłoszenia), w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 49b P.b.

Sąd wskazał, że z art. 49b. ust. 1 P.b., wynika, że wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga wstępnej oceny zgodności samowolnie zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli "zgłoszeniowej". Jeśli więc legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 P.b. obwarowania, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane w trybie art. 49b ust. 1 P.b. mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy rozporządzenia z 2002 r., a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 4, co jednocześnie uniemożliwia legalizację obecnego stanu faktycznego na nieruchomości skarżących i stanowi jednocześnie przesłankę do zastosowania dyspozycji art. 49b ust. 1 P.b. W tym wypadku nie można mówić, że doszło do naruszenia przepisu art. 49b P.b.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego w zakresie ustosunkowania się do zarzutu braku zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego zainicjowanego skargą inwestorów na decyzję WINB z dnia [...] lipca 2016 r. W istocie, zaskarżona decyzja została wydana [...] marca 2017 r., natomiast wyrok w sprawie kontroli legalności ww. decyzji zapadł w sprawie VII SA/Wa 2173/16 w dniu 31 lipca 2017 r. Zasadnym jednak było kontunuowanie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną, której wykonalność nie została wstrzymana przez organ odwoławczy czy sąd administracyjny.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący kwestionowania interesu prawnego stron (współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej) w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem wynika on z położenia działki przy ul. O. 13 w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (art. 28 ust. 2 P.b.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd stwierdził, że rzeczywiście organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie pouczył skarżących o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Jednak w orzecznictwie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Sąd nie dopatrzył się w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11 (i art. 107 § 3 K.p.a. Materiał zebrany w sprawie jest kompletny, obszerny, prawidłowo oceniony, a uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zrozumiałe, uwzględniające ustalenie stanu faktycznego i wskazanie właściwych przepisów prawa.

Sąd nie stwierdził również przesłanek pozwalających na umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 P.p.s.a.), ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i S. R. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania każdego z 17 zarzutów zawartych w skardze a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) oraz c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w z w. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do każdego z 17 zarzutów zawartych w skardze a nawet brak opisania choćby w części historycznej uzasadnienia wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze; brak merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów skarżących miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie co skutkowało naruszeniem powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, w z w. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do ustaleń faktycznych (m.in. podniesionych przez skarżących), w tym brak wskazania przez Sąd prawidłowych podstaw ustalenia, że nastąpiła rozbiórka wcześniej istniejącej konstrukcji, wybudowano nową konstrukcję jak również, że konstrukcja ma dach a słupy betonowe są wyższe o 0,5 m, a także że spełnia on funkcje użytkowe budynków; brak merytorycznego uzasadnienia ustalenia stanu faktycznego i tym samym naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd zanim mógł dojść do ewentualnego wniosku, że przedmiotowa konstrukcja miałaby rzekomo stanowić budowlę lub budynek powinien wpierw ustalić stan faktyczny w sposób transparentny i poddający się merytorycznej kontroli co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem gdyż Sąd zastosował prawo materialne do błędnie ustalonego stanu faktycznym;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez Sąd zaskarżonej w skardze decyzji zamiast oddalanie skargi, w sytuacji gdy Z. G., M. G. i A. G. nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. (znak [...]) Z uwagi na brak wykazania interesu prawnego oraz legitymacji do wniesienia odwołania; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi podczas gdy w przypadku ustalenia, że ww. osobom nie przysługiwało odwołanie od decyzji pierwszej instancji w obrocie prawnym powinna zostać jedynie decyzja pierwszej instancji;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej w skardze decyzji zamiast oddalanie skargi, w sytuacji gdy Z. G., M. G. i A. G. nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. (znak [...]) z uwagi na brak wykazania interesu prawnego oraz legitymacji do wniesienia odwołania; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi podczas gdy w przypadku ustalenia, że ww. osobom nie przysługiwało odwołanie od decyzji pierwszej instancji w obrocie prawnym powinna zostać jedynie decyzja pierwszej instancji;

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w z w. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pomimo braku powiadomienia skarżących przez organ II instancji o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem już w powodów formalnych Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na brak umożliwienia skarżącym odniesienia się do zebranego materiału dowodowego i w ten sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgłoszenia wniosków dowodowych - w tym o dokonanie oględzin przedmiotowej nieruchomości wraz z udziałem pełnomocnika na okoliczność konstrukcji przedmiotowej wiaty, jej usytuowania oraz możliwości jej ewentualnego dostosowania w zakresie budowlanym zgodnie z wytycznymi organu - w sposób zgodny z procedurą administracyjną, w tym z art. 10 § 1 K.p.a,;

7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw, z art. 134 g 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uchylenia w całości przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżona decyzja zawiera wadliwe uzasadnienie, w którym nie wyjaśniono chociażby dlaczego organ uznał za garaż konstrukcję nie posiadającą dachu ani ścian; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję z uwagi na brak umożliwienia skarżącym odniesienia się do merytorycznego stanowiska organu i w ten sposób zapewnić realizację praw skarżących w przedmiotowym postępowaniu;

8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieuchyleniu w całości przez Sąd zaskarżonej decyzji organu II instancji, który miał obowiązek prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym ustalono by na podstawie konkretnych dowodów istnienie rzekomo rozebranej wcześniej konstrukcji jak również brak dachu oraz ścian tej konstrukcji; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję z uwagi na brak odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ co zapewniłoby realizację praw skarżących w przedmiotowym postępowaniu;

9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj, art. 134 § 1 P.p.s.a i nie skontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze, naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz prawa materialnego, w tym art. 3 pkt 2-4) prawa budowlanego; § 2 ust. 1, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący z ostrożności zarzucili:

10) naruszenie prawa materia kiego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. i uznanie, że konstrukcja skarżących stanowi budowlę, w sytuacji gdy konstrukcja ta nie posiada ścian ani pokrycia dachowego jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynku a także związanych z nimi urządzeń budowlanych i nie może być uznana za budowlę;

11) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do konstrukcji skarżących, która nie stanowi budowli jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynku a także związanych z nimi urządzeń budowlanych;

12) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. i uznanie, że konstrukcja skarżących spełnia funkcje użytkowe budynków, w sytuacji gdy konstrukcja ta nie posiada ścian ani pokrycia dachowego jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynku a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, w szczególności garażu posiadającego ściany oraz pokrycie dachowe i chroniącego przed warunkami atmosferycznymi;

13) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do nie spełniającej funkcji użytkowej budynków konstrukcji skarżących, która nie posiada ścian ani pokrycia dachowego, w szczególności garażu posiadającego ściany oraz pokrycie dachowe i chroniącego przed warunkami atmosferycznymi;

14) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. i uznanie przez Sąd, że konstrukcja skarżących mająca stanowić budowlę podlega badaniu zgodności pod kątem wspomnianych w niniejszym zarzucie przepisów technicznych, w sytuacji, w sytuacji gdy konstrukcja ta nie posiada ściań ani pokrycia dachowego jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynku a także związanych z nimi urządzeń budowlanych i nie może być uznana za budowlę;

15) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 3 pkt 3) ustawy z dnia 7 iipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że konstrukcja skarżących bez ścian i pokrycia dachowego miałaby stanowić budowlę;

16) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 pkt 3) prawa budowlanego w z w. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w stosunku do konstrukcji skarżących bez ścian i pokrycia dachowego, która nie stanowi budowli;

17) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez

jego niezastosowanie tj. art. 3 pkt 4) prawa budowlanego w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w stosunku do konstrukcji skarżących, która nie posiada ścian i pokrycia dachowego jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynków, w szczególności garażu posiadającego ściany oraz pokrycie dachowe i chroniącego przed warunkami atmosferycznymi;

18) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez

jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 49b ust. 1 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 §1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w stosunku do konstrukcji skarżących, która nie posiada ścian i pokrycia dachowego jak również nie spełnia funkcji użytkowych budynków, w szczególności garażu posiadającego ściany oraz pokrycie dachowe i chroniącego przed warunkami atmosferycznymi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Z. G., M. G. i A. G. nie przysługiwało prawo wniesienia odwołania. Przede wszystkim, zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania wniesionego przez M. R. i S. R.. Natomiast decyzja PINB z dnia [...] marca 2016 r. została uchylona decyzją MWINB z dnia [...] lipca 2016 r., która jest ostateczna i nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego można dodać, że Z. G., M. G. i A. G. mają interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu organu nadzoru budowlanego prowadzonym w odniesieniu do obiektu budowlanego usytuowanego samowolnie w pobliżu granicy z nieruchomością, do której mają tytuł prawny.

Nie są zasadne procesowe zarzuty skargi kasacyjnej, w jakim nawiązują do art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Rozpoznał skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn.. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17). Żadna z takich okoliczności procesowych nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy.

Konieczne jest natomiast spostrzeżenie, że przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. jest powoływany kilkakrotnie w skardze kasacyjnej w kontekście uchybienia polegającego na zaaprobowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędów organów w zakresie postępowania wyjaśniającego.

Podkreślić należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny tego materiału dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 451).

Sąd zaaprobował ustalenia organów, co do istotnych faktów, wskazanych w opisie naruszenia procesowej podstawy kasacji, tj. istnienia poprzednio na miejscu spornego obiektu wiaty, rozbiórki tej wiaty i wykonania nowego obiektu z wykorzystaniem części konstrukcji poprzedniego obiektu. Roboty te polegały na rozebraniu słupów od strony nieruchomości własnej inwestorów i budowy nowych, wykonaniu nowych podciągów, podwyższeniu słupów konstrukcyjnych od strony nieruchomości sąsiedniej, rozebraniu konstrukcji i pokrycia dachu oraz wykonaniu nowego dachu o innym kształcie, przy czym roboty związane z wykonaniem dachu nie zostały dokończone.

Z ustaleń tych wynika, że po wykonaniu robót konstrukcja obiektu składa się ze słupów żelbetowych od strony budynku właścicieli, podciągów żelbetowych, słupów ceglanych podwyższonych betonem o ok. 27 cm od strony nieruchomości przy ul. O. 13, więźby dachowej drewnianej przykrytej plandeką. Obiekt posiada instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną w betonowej posadzce. Pomiędzy słupami od strony sąsiedniej nieruchomości zamontowane są drewniane ażurowe przesłony. Od strony ul. C. przestrzeń zamyka element ogrodzenia, tj. brama metalowa przymocowana do konstrukcji z cegieł lub żelbetu.

Ustalenia te zostały poczynione na podstawie oględzin, który to dowód, polegający na bezpośredniej obserwacji wyspecjalizowanych pracowników organu nadzoru budowlanego, stanowi istotną czynność z zakresu postępowania wyjaśniającego. Zakwestionowanie rezultatów oględzin, w zakresie stanu obiektu budowlanego, stwierdzonego na miejscu, nie jest wykluczone, ale nie może polegać jedynie na samym wyrażeniu wątpliwości co do prawidłowości dokonanych ustaleń. Dodać trzeba, że S. R. nie podważył własnego oświadczenia złożonego do protokołu z dnia [...] listopada 2015 r., jakkolwiek na protokole nie ma jego podpisu. Wątpliwości nie budzi udział S. R. w oględzinach ponownie przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2017 r., na zlecenie organu odwoławczego. Brak podpisu został wyjaśniony przez organ – S. R., mimo obietnicy stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia podpisu nie uczynił tego.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji, że skarżący wykonał obiekt budowlany, a więc obiekt wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. Kwalifikacja ta jest działaniem z dziedziny zastosowania prawa materialnego – subsumcji stanu faktycznego do normy zawartej w art. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Jak wynika z art. 3 pkt 1, kwalifikacja obiektu nie może abstrahować od przeznaczenia obiektu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 911/15). Wykonany przez skarżącego obiekt ma służyć do przechowywania samochodu. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle oświadczenia samego skarżącego, a także przedłożonego przezeń projektu technicznego. Obiekt stanowi zatem budowlę pełniącą funkcję garażu.

Odnosząc się do zarzutów podnoszących brak dachu, wskazać należy, że hipoteza art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje nie tylko obiekt budowlany wybudowany, ale także będący w budowie. To, że do czasu wydania nakazu rozbiórki nie wykonano pokrycia dachowego, nie świadczy o tym, że przedmiotem robót jest obiekt pozbawiony dachu. Została przecież wykonana więźba dachowa. W projekcie inż. Z. Sz. przewidziano także wykonanie pokrycia dachowego z wykorzystaniem tej więźby. Brak części ścian, uwzględniając inne elementy wykonanego obiektu oraz związane z nim urządzenia, także nie wyklucza uznania obiektu za budowlę pełniącą funkcje garażu. Warto podkreślić, że nie można pomijać, przy kwalifikowaniu obiektu, wykorzystania ścian istniejących już obiektów (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1636/06).

Warto od razu podkreślić, że już funkcja, którą obiekt miał pełnić, tj. przechowywanie samochodu, nie pozwala na zakwalifikowanie obiektu jako wiaty, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Nie jest to także jedynie stanowisko postojowe pod zadaszeniem (wiata garażowa). Ograniczenie przestrzeni za pomocą dwóch bram (od ulicy oraz przewidywana w opracowaniu technicznym brama od terenu działki inwestorów), fundamenty, dach, przyleganie części jednej ze ścian do ściany budynku, ograniczenie przestrzeni od działki sąsiedniej za pomocą przęseł drewnianych ażurowych, wyposażenie w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, sprawiają, że jest to niestanowiący budynku obiekt garażowy, o indywidualnych cechach, najbardziej zbliżony do pojęcia garażu otwartego, o którym mowa w § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Garaż ten nie jest zarazem budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2, co jednolicie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji. Jest oczywiste, że nie jest obiektem małej architektury. Dokonując wykładni pojęć z zakresu Prawa budowlanego, w tym także rozróżnienia budynku, budowli i obiektu małej architektury można, w ramach wykładni systemowej, sięgnąć do przepisów art. 29 Prawa budowlanego (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 15). Z zestawienia norm art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego (według stanu prawnego w okresie wykonania robót) wynika, że garaże nie zostały zaliczone do obiektów małej architektury. Można odnotować, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2c nawet wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie mogą być zaliczone do obiektów małej architektury. Warto odnotować, że stanowisko to jest w orzecznictwie utrwalone (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX).

W konsekwencji, obiekt pełniący funkcję garażu należy zaliczyć do budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3.

Co do zasady, wykonanie budowli wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, według brzmienia z okresu wykonania garażu, budowa m.in. garażu o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że wykonanie tego obiektu nie wymagało uprzedniej akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2b.

Skoro skarżący wybudowali garaż bez wymaganego zgłoszenia, to prawidłowe było zastosowanie trybu określonego w art. 49b ust. 1-3 Prawa budowlanego.

Jednak na skutek błędnej wykładni § 2 ust. 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organy, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, przedwcześnie przyjęły, że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane i przedwcześnie zastosowały dyspozycję art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

Skoro sporny garaż nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, nie odnoszą się do niego unormowania przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia określa przedmiotowy zakres unormowań tego aktu normatywnego. Przede wszystkim wskazuje na projektowanie i budowę budynków. Wprost nawiązuje także do budowli, spełniających funkcje użytkowe budynków. Bez względu jednak na to nawiązanie i pełnienie przez sporny garaż funkcji użytkowej budynku, rozważane przepisy § 12, w tym także § 12 ust. 3 pkt 4, w sposób szczególny normują zakres przedmiotowy regulacji odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Hipotezy norm § 12 ust. 1-7 rozporządzenia obejmują tylko budynki.

Natomiast przepis wstępny § 2 ust. 1 rozporządzenia w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie garażu w odniesieniu do nieruchomości sąsiedniej nie wykluczało zatem z góry możliwości legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11).

Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że niebędący budynkiem garaż podlega unormowaniom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w których to unormowaniach nie nastąpiło zawężenie przedmiotowe do budynków. Są to m.in. przepisy Działu II. Rozdział 10 Garaże dla samochodów osobowych, a także przepisy Działu VI Bezpieczeństwo pożarowe, w tym przepisy Rozdziału 8 Wymagania przeciwpożarowe dla garaży.

Dopiero dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych odnoszących się do przesłanek zawartych w normach powołanego rozporządzenia pozwoli na przyjęcie, czy możliwe są dalsze czynności trybu legalizacyjnego określone w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, czy też zachodzi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiające legalizację budowy.

Z uwagi na opisane wyżej naruszenie materialnoprawne, okoliczności te nie zostały zbadane. W tym zakresie trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.