Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 169/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15 § 1 pkt. 4, § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 e, art. 40 a, art. 40 b, art. 40 f
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...], na mocy którego odmówiono udostępnienia danych z rejestru gruntów i budynków postanawia: wskazać Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., na mocy którego odmówiono udostępnienia Komendantowi Straży Pożarnej w [...] danych z rejestru gruntów i budynków. W uzasadnieniu wskazało, że Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Geodeta Powiatowy na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo-geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015, poz. 520) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), po rozpatrzeniu wniosku odmówił udostępnienia danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków Komendantowi Straży Pożarnej w [...], albowiem nie usunięte zostały braki formalne wniosku. Organ prowadzący rejestr ewidencji gruntów, mimo istnienia podstawy prawnej uzasadniającej udostępnienie danych z ewidencji gruntów - nie mógł udostępnić ww. danych, albowiem wnioskodawca nie wskazał we wniosku o którą konkretnie nieruchomość chodzi. Aby uzyskać dane z ewidencji gruntów i budynków wnioskodawca winien wskazać we wniosku konkretną nieruchomość dla której wymagane jest uzupełnienie informacji. Zażalenie na to postanowienie zgodnie z pouczeniem w tym postanowieniu zawartym, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] skierował do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, podnosząc że kierującym działaniem ratowniczym ma obowiązek sporządzić informację że zdarzenia, której wzór stanowi zał. nr 6 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad organizacji Krajowego Systemu Ratowniczo Gaśniczego niezwłocznie po zakończeniu działań. W świetle tego postanowienia zasadnym jest posiadanie stałego dostępu do aktualnej ewidencji gruntów i budynków w trakcie pełnienia służby oddziału bojowego JRG w [...] w systemie 24 godzinnym. Pragmatyka służby nie pozwala na taką biurokrację jak wynika z zaskarżonego postanowienia, aby uzyskać dane z ewidencji — wnioskodawca winien wskazać we wniosku konkretną nieruchomość dla której wymagane jest uzupełnienie informacji o właścicielu nieruchomości. W wypadku zdarzenia w dniu wolnym od pracy urzędu nie jest możliwe niezwłoczne uzyskanie informacji publicznej niezbędnej do sporządzenia informacji że zdarzenia. Skarżący wnosi o uchylenie odmowy i przywrócenie dostępu do danych z ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z [...] czerwca 2015 r. przekazującym SKO w Katowicach ww. zażalenie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach stwierdził, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej wyłącznie w zakresie stosowania ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i w jego ocenie w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowiący, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - nie leży w kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Nie może on zatem ocenić czy działania organu samorządu terytorialnego są zgodne z przepisami prawa. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że zasadne jest zawarte w piśmie z [...] czerwca 2015 r. przekazującym SKO w Katowicach ww. zażalenie stwierdzenie, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej wyłącznie w zakresie stosowania ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 tj.) wydane zostało na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), co zgodnie z powyższym stwierdzeniem świadczy o właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie stosowania ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. b Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego tj. wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 6a ust. 2 tej ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 7b ust. 1 pkt 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności przechowuje kopie zabezpieczające baz danych, w szczególności bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Zatem wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego posiada bezpośredni i nieograniczony dostęp do ewidencji gruntów i budynków, szczegółową wiedzę o danych z ewidencji gruntów i budynków oraz kompetencję w zakresu nadzoru nad zakładaniem i prowadzeniem tej ewidencji. Kolegium uważa, że wbrew poglądowi zawartemu w piśmie z [...] czerwca 2015 r., przekazującym zażalenie Komendanta Miejskiego PSP w [...] w przedmiotowej sprawie wystąpił spór dotyczący zakresu i sposobu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o którym mowa w dyspozycji art. 40 f. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a nie problem (jak twierdzi Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach) związany z nadzorem nad przestrzeganiem przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W związku ze zmianą stanu prawnego związanym w wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), dokonano zmiany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, dodając art. 40f. Przepis ten wyznacza sposób ustalania opłat oraz udzielanie informacji w zmienionym od dnia 12 lipca 2014 r. stanie prawnym. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna jest wydawana przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty na podstawie - art. 40f, nowo dodanego przepisu do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jedynym odstępstwem od powyższej normy jest uregulowanie art. 12 ustawy zmieniającej, który stanowi: W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Sytuacja, w której dochodzi do rozstrzygnięcia kwestii udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie nie jest objęta hipotezą art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem sprawa, która wymaga rozpoznania na podstawie nowego stanu prawnego obowiązującego od dnia 12 lipca 2014 r. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. W szczególności należy zauważyć, że organ administracji, który prowadzi postępowanie po 12 lipca 2014 r. w związku ze sporem dotyczącym zakresu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wydaje decyzję w trybie 40 f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Właśnie ten przepis w przedmiotowej sprawie wyznacza kierunek interpretacji w zakresie ustalenia właściwości w sprawach dotyczących udostępnienia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego - a nie przepisy przywołane w podstawie prawnej zaskarżonego zażaleniem rozstrzygnięcia. W chwili obecnej w związku z wejściem w życie art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie budzi wątpliwości, że w kwestiach objętych tym przepisem wydawana jest decyzja administracyjna. Wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków został złożony [...] kwietnia 2015 r. i określał zakresy żądanych danych. Zaskarżonym orzeczeniem organu I instancji odmówiono udostępnienia danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków Komendantowi Straży Pożarnej w [...], uzasadniając to stanowisko faktem, że wnioskodawca nie wskazał we wniosku o którą konkretnie nieruchomość chodzi, natomiast by uzyskać dane z ewidencji gruntów i budynków, wnioskodawca winien wskazać we wniosku konkretną nieruchomość dla której wymagane jest uzupełnienie informacji. Niewątpliwie zatem spór w sprawie dotyczy zakresu udostępnianych, materiałów zasobu. Nie można w konsekwencji uznać, że zaskarżone orzeczenie odmawiające udzielenia dostępu do danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie dostępu do tej ewidencji w zmienionym stanie prawnym od 12 lipca 2014 r. winno być rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Zgodnie z art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ilekroć w ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) - rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Jak wynika z wyżej cytowanych przepisów oraz analizy przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego intencją ustawodawcy w zakresie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków było stworzenie jednolitego na obszarze kraju systemu informacji o gruntach i budynkach, w tym - i w zakresie udostępniania informacji w przedmiotowym zakresie. Pozbawienie wchodzącego w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego uprawnień w zakresie rozpoznawania odwołań od wydawanych w trybie art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego decyzji administracyjnych uniemożliwia udostępnianie w sposób jednolity w skali kraju informacji z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości). Trudno zatem uznać by racjonalny ustawodawca, zmierzający do stworzenia spójnego i jednolitego systemu informacji o gruntach i budynkach, pozbawiałby Służbę Geodezyjną i Kartograficzną na gruncie przepisów obowiązujących poprzez odebranie uprawnień do zapewnienia jednolitości udostępniania informacji w powyższym zakresie i kreowania w skali kraju jednolitej polityki w tym zakresie - przyznając powyższe uprawnienia w zakresie rozpoznawania odwołań od decyzji wydawanych, w trybie art. 40f Prawa geodezyjnego i kartograficznego – samorządowym Kolegiom odwoławczym. Kolegia nie posiadają (działając w szczególności jako organ administracji wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a.) dostępu ani narzędzi umożliwiających udostępnienie danych wnioskodawcom zainteresowanym ich uzyskaniem — w sytuacji wydania decyzji jako organ odwoławczy o udostępnieniu danych (inaczej niż starosta prowadzący ewidencję gruntów i budynków). Nie mają też możliwości przesądzania o tym jakie informacje z przedmiotowego zasobu i w jaki sposób oraz w jakim zakresie mają być udostępniane. Niewątpliwie też wydawanie rozstrzygnięć przez różne kolegia nie umacniałoby zasady jednolitego prowadzenia na obszarze kraju systemu informacji o gruntach i budynkach. Decyzja aktualnie może być podjęta w tych sprawach w których wystąpił spór dotyczący zakresu udostępnianych materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyłącznie na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje, że mając na względzie powyższe wywody organem odwoławczym winien być Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach. Decyzja w trybie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bowiem wydawana jak stanowi ten przepis przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie natomiast z art. 6a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, cyt.: Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartogirtficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład staroshva powiatowego. Art. 127 § 2 k.p.a. przesądza, cyt.: Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Według natomiast art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, cyt.: W rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Owym organem wyższego stopnia w sprawie jest zatem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, skoro odwołanie dotyczy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], miasta na prawach powiatu, które wchodzi w skład Województwa Śląskiego - zob. Załącznik do obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M. P. z 2010 r. Nr 48, poz. 654).

W odpowiedzi na wniosek Inspektor wniósł o wskazanie SKO jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] zostało wszczęte wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym sporządzonym zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. Nr 205, poz. 1692). Rejestrem publicznym wskazanym we wniosku była baza danych ewidencji gruntów i budynków dla terenu Miasta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazuje, iż spór powstały pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta [...] jest sporem o którym mowa w art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie takie nie znajduje jednak uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Przede wszystkim spór stanowiący podstawę wydania decyzji administracyjnej przez organ Służby Geodezyjnej (co w konsekwencji prowadziłoby do wskazania tut,. organu jako właściwego do przeprowadzenia kontroli instancyjnej) wszczynany jest po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie materiałów stanowiący zasób geodezyjny i kartograficzny (sporządzonego na podstawie rozporządzenia z dnia 9 lipca 2014 r w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty - Dz.U. z 2014 r. poz. 917). Właściwie wypełniony wniosek stanowi podstawę do sporządzenia Dokumentu Obliczenia Opłaty, którym, w oparciu o załącznik do ustawy p.g.i k., naliczona zostaje opłata. W przypadku, kiedy zakres udostępnianych danych lub wskazana kwota nie znajduje uznania u zamawiającego organ wydaje decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie żadna z powyższych czynności nie miała miejsca. Skarżący w sposób świadomy zastosował procedurę wynikającą z ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne (...) nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Wniosek taki należy sporządzić zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - co też zostało uczynione. Irrelewantne dla ww. procedury jest natomiast, jaki jest to rejestr publiczny i przez który organ jest prowadzony. Trudno wywieźć, iż w przypadku, kiedy objęty wnioskiem rejestr jest bazą ewidencji gruntów i budynków należy zastosować procedurę wynikającą z odpłatnego udostępniania państwowego zasobu geodezyjnego z pełnymi konsekwencjami odwoławczymi. Również art. 40a ust. 2 pkt 4 prawa geodezyjnego, wskazuje art. 15 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne jako przepis szczególny w stosunku do ogólnych zasad udostępniania zasobu. Na konsekwencje stosowania ww. procedury świadczy również fakt, iż organ odmawiając udostępnienia żądanych danych zakwestionował "niezbędność do realizacji zadań publicznych", co bezpośrednio wynika z art. 15 ust. 1 ww. ustawy, a nie z ustawy p.g.i k. Należy jeszcze raz podkreślić, iż przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowią samodzielną podstawę do nieodpłatnego udostępniania danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków, jako rejestrze publicznym, bez konieczności spełnienia warunków wynikających z ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na poparcie swojej tezy Kolegium cytuje szereg przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które zupełnie nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego niewątpliwie posiada szereg kompetencji nadzorczych nad prowadzeniem przez organy Służby Geodezyjnej ewidencji gruntów i budynków jednakże nie wynika z nich, iż wniosek podmiotu realizującego zadania publiczne o nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym winien zostać rozpatrzony jako wniosek o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podsumowując, organ I instancji rozpatrując sprawę związany jest wnioskiem. Nie może sam decydować o trybie rozpatrywania sprawy, tym bardziej jeżeli byłoby to sprzeczne z przedmiotem żądania wnioskodawcy. Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie leży w kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zatem nie może on ocenić, czy działania organu samorządu terytorialnego są zgodne z przepisami prawa. Należy również dodać, iż właściwość SKO jako organu właściwego do rozstrzygania odwołania w analogicznych sprawach nie została zakwestionowana w trakcie kontroli sądu administracyjnego m.in. w sprawach: sygn. akt II SA/G1 874/14, III SA/Łd 510/14,1 OSK 2973/12, VIII SA/Wa 983/13, VIII SA/Wa 985/13, II SA/Po 429/13, II SATPo 430/13, II SA/Po 1049/12, II SA/Go 559/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy SKO w Katowicach a Śląskim WINGiK w Katowicach jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia zażalenia KMPSP w [...] na postanowienie, którym odmówiono udostępnienia danych z rejestru gruntów i budynków.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art.15 ust.1 ustawy z 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. 2014.1114 tj.). Zgodnie z tym przepisem, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Z powyższego przepisu niewątpliwie wynika, że podmiot prowadzący rejestr publiczny np.ewidencję gruntów i budynków zobowiązany jest zapewnić nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze podmiotom publicznym lub podmiotom realizującym zadania publiczne. Tym samym podmiot prowadzący dany rejestr zobowiązany jest ocenić, czy wniosek pochodzi od podmiotu o którym mowa w art.15, a w konsekwencji czy zgromadzone dane mogą być udostępnione w formie nieodpłatnej, czy też z uwagi na niespełnienie wymaganej przesłanki konieczne będzie ustalenie stosownej opłaty. Tym samym art.15 ustawy o informatyzacji, nie zawiera kompleksowej, samodzielnej regulacji co do prowadzenia poszczególnych rejestrów publicznych, rejestry te były i są prowadzone według przepisów materialnoprawnych dotyczących poszczególnych rejestrów. Powołany art.15 ustawy nie modyfikuje tym samym podstawowych zasad udostępniania danych z danego rejestru, a stanowi jedynie, że jeżeli z wnioskiem o udostępnienie występuje podmiot publiczny lub niepubliczny, ale realizujący zadania publiczne dane niezbędne do realizacji tych zadań udostępnia się nieodpłatnie. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym., zgodnie z którym dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się na warunkach, w sposób, w zakresie i w terminie określonym w przepisach, na których podstawie jest prowadzony rejestr. Nie ma zatem wątpliwości, że udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków również podmiotom publicznym następuje z zachowaniem zasad dotyczących ewidencji gruntów i budynków, a które uregulowane są w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Natomiast problematyka dotycząca formy prawnej w jakiej powinny być ustalane opłaty za udostępniane materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( czy też udostępnienie materiałów z zasobu powinno nastąpić nieodpłatnie w sytuacji określonej w art.15 ustawy o informatyzacji) była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Przyczyną tego był także zmieniający się stan prawny w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodyzjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. ( to w takim stanie prawnym orzekał NSA w powoływanej przez Inspektora sprawie I OSK 2973/12).

Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz.U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r.. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art.40 f ust.1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art.40 f ust.1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art.40 f ust.1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od określonych w art.24 ust.3 i 5 ustawy zasad udostępniania danych zawartych w publicznym jakim jest ewidencja gruntów i budynków. Zgodnie zaś z art. 7 b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania ( zażalenia) od decyzji (postanowień) wydanych w pierwszej instancji przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Odnosząc się do twierdzeń Inspektora zauważyć należy, że art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne nie kreuje nowej właściwości organów, a tylko stanowi jaki podmiot i w jakich okolicznościach może otrzymać dostęp do zgromadzonych danych nieodpłatnie. Dopiero organ właściwy w sprawie, ustalony stosownie do przedstawionych powyżej rozważań (a więc w rozpoznawanej sprawie Inspektor), powinien rozstrzygając sprawę zdecydować o tym, czy w danej sprawie spełniły się przesłanki nieodpłatnego uzyskania danych, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten bowiem nie zmienia właściwości organu, a jedynie wprowadza wyjątek od podstawowej zasady, zgodnie z którą udostępnienie danych zgromadzonych w zasobach geodezyjnych ma charakter odpłatny.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.