Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1246/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. C., R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy O. działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w dniu [...] r. wydał decyzję o nr [...], w której po rozpatrzeniu wniosku E. i R. C. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości R.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] r. E. C. i R. C. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i budowie drogi wewnętrznej, na działce nr [...] w miejscowości R.

W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich wyznaczono obszar analizowany zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Z uwagi na fakt, że szerokość frontu działki [...] wynosi ok. 32,0 m, granica obszaru analizowanego została wyznaczona powyżej 96,0 m wokół terenu inwestycji. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym występująca zabudowa na terenach sąsiednich to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w ramach której zrealizowano budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze oraz garażowe.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy, lokalizację projektowanych budynków zaproponowano w innej odległości od istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane wzdłuż drogi gminnej na działce nr [...] (obręb R. ). Zatem wnioskowane budynki usytuowane byłby poza obowiązującą linią zabudowy. W analizowanym obszarze obcy jest sposób lokowania budynków mieszkalnych w drugiej linii zabudowy. Zatem wyznaczenie nowej linii zabudowy i tworzenie drugiej linii zabudowy dla drugiego i trzeciego budynku, również poza obowiązującą istniejącą linią zabudowy, w znacznej odległości od istniejącej drogi gminnej, nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy, o której mowa przepisie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W związku z powyższym nie spełniony jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy. Powołując się na art. 1 ust. 2 u.p.z.p. podkreślono, że w otoczeniu terenu inwestycji nie występuje zabudowa w ramach której realizowane byłyby budynki mieszkalne jednorodzinne "jeden za drugim", w stosunku do istniejącego układu komunikacyjnego, z obsługą komunikacyjną w oparciu o dostęp komunikacyjny poprzez drogi wewnętrzne. W obszarze analizowanym ugruntowany jest historyczny podział, gdzie powierzchnia większości działek to areał powyżej 2000,0 m2. Ten historyczny układ podziału działek tworzy czytelny szkielet obsługi komunikacyjnej poszczególnych nieruchomości. Wprowadzanie wtórnych podziałów i tworzenie nowej zabudowy w oparciu o drogi wewnętrzne burzy całkowicie harmonijny ład przestrzenny w tym rejonie miejscowości R. . Z uwagi na powyższe tworzenie nowej zabudowy w oparciu o dostęp komunikacyjny poprzez tworzenie dróg wewnętrznych, poza ukształtowanymi liniami zabudowy, nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. C. i R. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnili, że przepisy dotyczące sposobu kształtowania zabudowy wprowadzają pojęcie obowiązującej linii zabudowy w celu utrzymania ładu przestrzennego w odniesieniu do zabudowy przyulicznej. Rozporządzenie z tym związane nie ogranicza stosowania linii zabudowy nieprzekraczalnej. Pozwala to na kształtowanie zabudowy nie tylko przyulicznej ale również zabudowy "drugiej strefy". Projektowane obiekty znajdują się w enklawie zabudowy mieszkaniowej i żaden przepis nie ogranicza tworzenia dróg wewnętrznych oraz wtórnych podziałów geodezyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi publicznej linia zabudowy jest regularna i przebiega wzdłuż pasa drogowego w odległości około 12 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej (po tej samej stronie co teren inwestycji) i w odległości około 4 m - 15 m po przeciwnej stronie. Planowana inwestycja miałaby zostać usytuowana w terenie niezabudowanym, w znacznej odległości od drogi publicznej, około 50 m poza strefą zurbanizowaną położoną wzdłuż tej drogi. W sporządzonej analizie ustalono obowiązującą linię zabudowy od strony drogi jak i nieprzekraczalną linię zabudowy odzwierciedlającą tylną granicę strefy zabudowy. Strefa ta sięga maksymalnie do około 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej. Z uwagi na to, że planowane budynki miałyby zostać usytuowane w odległości około 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej, organ I instancji nie ma w oparciu o co wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy. W rezultacie planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji linii zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Ponadto, organ I instancji przeanalizował przedmiotową sprawę pod kątem możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ze sporządzonej analizy wynika, że nie można wyznaczyć innej linii zabudowy z uwagi na to, że nie ma żadnego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym w oparciu o który można ustalić linię zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzono, że wszystkie planowane budynki mają znajdować się poza istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która na tym terenie usytuowana jest wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa, zawartą w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. C. i R. C. zarzucili zaskarżonej decyzji (1) naruszenie art. 61. ust. 1. u.p.z.p. w kwestii spełnienia warunków umożliwiających wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; (2) naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia w odniesieniu do kształtowania linii zabudowy; (3) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że żaden zapis ustawy lub rozporządzenia nie ogranicza możliwości wprowadzenia nowych i innych linii zabudowy, w tym również elastycznej linii nieprzekraczalnej wykreowanej w oparciu o odrębne przepisy lub uwarunkowania wykorzystane przez autora analizy urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości R. .

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem E. i R. C. o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Burmistrz Gminy [...] odmawiając ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy. Z tego też powodu organ odstąpił od analizowania pozostałych parametrów, tj. intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachów i wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a także od analizy spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia bowiem wymaga, że analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Już z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest, poza dalszymi łącznymi przesłankami, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie może budzić wątpliwości, że z przepisu wynika konieczność łącznego przeanalizowania przez organ nie tylko funkcji istniejącej zabudowy i jej kontynuacji oraz linii zabudowy, ale także dalszych zagadnień dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że powyższe elementy zostały wymienione po przecinku, równorzędnie, należy je analizować łącznie, a nie alternatywnie, czy też w dalszej kolejności, gdy pierwsze wymienione w przepisie elementy analizy będą spełnione przez nową zabudowę, aż do wyczerpania wszystkich badanych elementów analizy.

Kwestię tą precyzuje przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Konstrukcja przepisu zawiera konieczność przeprowadzenia łącznej analizy i funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynika z tego jasno, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do określenia nie tylko funkcji zabudowy i linii zabudowy, ale i pozostałych cech istniejącej zabudowy na każdej działce znajdującej się na terenie analizowanym zakreślonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, wokół przedmiotowej działki, na której ma powstać nowa zabudowa (§ 3 ust. 2 rozporządzania). Należy bowiem zauważyć, że cechami zabudowy są nie tylko linia zabudowy, ale także wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzyms lub attyka oraz geometria dachu (§ 1, § 5 - § 8 rozporządzenia).

Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Dopiero po dokonaniu pełnej analizy zawierającej i funkcje i cechy istniejącej zabudowy organ dokonuje ustaleń w zakresie ich kontynuacji przez nową zabudowę. Analizuje projektowaną zabudowę nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji i linii zabudowy, ale także wszystkich pozostałych wymaganych prawem cech tej zabudowy. Pełne ustalenia w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy winny znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej analizy (w formie zestawienia wszystkich działek z obszaru analizowanego), jak i w części graficznej, gdzie na mapie zaznacza się funkcje zabudowy dla poszczególnej działki w obszarze analizowanym, linie zabudowy, procentową wielkość powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej liczonej w metrach, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Tak sporządzona analiza pozwoli dopiero w wynikach analizy ustalić kontynuację bądź nie funkcji i cech nowej zabudowy oraz wszystkie dopuszczalne parametry i wskaźniki kształtowania nowej zabudowy.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji poprzestał jedynie na dokonaniu analizy w zakresie funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym terenie oraz linii zabudowy. Organ nie przeprowadził analizy w zakresie pozostałych wymaganych jej elementów w postaci cech i parametrów istniejącej zabudowy (intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu i wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym). W analizie nie rozważono również spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., tj. czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., a także czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Naruszenie to skutkuje tym, że analiza, w części tekstowej, jak i graficznej, i jej wyniki są niepełne, zatem niewystarczające do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy decyzja, która nie posiada prawidłowo sporządzonego załącznika w postaci wyników analizy jest wadliwa i nie może się ostać, co oznacza, że już z tej przyczyny zaskarżona decyzja Kolegium, a także poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy O. musiały zostać uchylone.

Co więcej, w kwestii linii zabudowy organ odwoławczy doprecyzował rozważania organu I instancji wskazując, że na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi publicznej linia zabudowy jest regularna i przebiega wzdłuż pasa drogowego w odległości około 12 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej (po tej samej stronie co teren inwestycji) i w odległości około 4 m - 15 m po przeciwnej stronie. Planowana inwestycja miałaby zostać usytuowana w terenie niezabudowanym, w znacznej odległości od drogi publicznej, około 50 m poza strefą zurbanizowaną położoną wzdłuż tej drogi. W sporządzonej analizie ustalono obowiązującą linię zabudowy od strony drogi jak i nieprzekraczalną linię zabudowy odzwierciedlającą tylną granicę strefy zabudowy. Strefa ta sięga maksymalnie do około 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej. Z uwagi na to, że planowane budynki miałyby zostać usytuowane w odległości około 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej, nie ma w oparciu o co wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy.

Ponadto, organy przeanalizowały przedmiotową sprawę pod kątem możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzono, że w analizowanym obszarze obcy jest sposób lokowania budynków mieszkalnych w drugiej linii zabudowy. Wobec tego wyznaczenie nowej linii zabudowy i tworzenie drugiej linii zabudowy dla drugiego i trzeciego budynku, również poza obowiązującą istniejącą linią zabudowy, w znaczniej odległości od istniejącej drogi gminnej, nie znajduje uzasadnienia i nie wynika z przeprowadzonej analizy.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organów orzekających Sąd wyjaśnia, że stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W pierwszej kolejności należy więc wskazać, że w przedłożonej analizie w sposób wadliwy wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, albowiem w sprawie zupełnie pominięto budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]. Budynek ten, co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, położony jest dalej od drogi niż pozostałe budynki, które zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy (tj. zabudowania na działce [...], [...], i 151, k. 36 akt adm.). Wobec tego stosownie do § 4 ust. 3 obowiązująca linia nowej zabudowy powinna być ustalona właśnie jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego niż pozostałe budynki.

Co więcej, jak wynika z analizy i uzasadnienia decyzji organu I instancji organ uznał, że nie został spełniony warunek ustalenia linii zabudowy, ponieważ planowane budynki znajdują się w drugim szeregu zabudowy od ulicy. W analizowanym obszarze brak jest tak sytuowanej zabudowy i tym samym nie kontynuują one obowiązującej istniejącej linii zabudowy.

Sąd zwraca jednak uwagę, że u.p.z.p. tak w części, która dotyczy wydawania decyzji przewidzianych tą ustawą, w razie gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w części wskazującej, jakie postanowienia mają być zawarte obowiązkowo w planie miejscowym, wskazuje, iż konieczne jest określenie "linii zabudowy". W żadnym miejscu ustawy nie używa się zaś określenia "obowiązująca linia zabudowy".

Należy podkreślić, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania co do zasady nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Linia zabudowy wyznaczana jest od strony drogi publicznej i samo jej wykreślenie nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez tę linię. Nie ma też podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07, wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji należy za błędny uznać pogląd organów orzekających, że ustalenie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu (działki), na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej. Takie stanowisko nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony własności, odnoszącą się również do prawa użytkowania wieczystego, ani też z określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej zasadą, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, oczywiście zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu – z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), podczas gdy od strony drogi publicznej teren jest już zabudowany, konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, a więc powołujące się na to, że ich interes dozna uszczerbku (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex/el., 2011).

W przedmiotowej sprawie organy recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza urbanistyczna. Wady te sprowadzały się do niepopartego kompleksowym badaniem okoliczności sprawy – przyjęciem, że niespełniony jest warunek kontynuacji linii zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizie tej odwołano się przy tym wyłącznie do formalnych kryteriów definiujących linię zabudowy, określonych treścią § 4 rozporządzenia i jak wykazano powyżej wadliwie przepis ten interpretowano. Natomiast nie zbadano całokształtu okoliczności mogących rzutować na kwestię zachowania ładu przestrzennego poprzez realizację zamierzenia budowlanego opisanego w treści wniosku strony skarżącej.

Ponadto, niezasadnie odstąpiono od badania spełnienia przez planowaną inwestycję pozostałych cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co również istotne, w analizie nie rozważono również spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Sąd uznał, że jest on niezasadny. Należy zauważyć, że organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował strony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, prawie wglądu do akt, zgłaszania wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyznaczając stosowny termin i miejsce (k. 18 akt adm.). Wprawdzie w toku postępowania odwoławczego Kolegium nie zawiadomiło skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, a skarżący aktywnie brali udział w postępowaniu poprzez skuteczne złożenie odwołania i skargi.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O., albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p oraz § 3 do § 8 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz w § 3 do § 9 rozporządzenia. W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.