Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 705/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności dokonania rozbiórki komina I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego M.W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Rozstrzygana sprawa dotyczy samowoli budowlanej, polegającej na rozbiórce komina w budynku zlokalizowanym w miejscowości D.. A. S. (dalej zwany stroną, odwołującym lub skarżącym), właściciel lokalu nr [...] w tym budynku, pismem z dnia 18 września 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (w dalszej części uzasadnienia zwanym organem I instancji lub w skrócie PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie legalności rozbiórki komina, który był częścią instalacji grzewczej należącego do niego mieszkania i przechodził przez znajdujący się na piętrze lokal nr [...]. Skarżący podał, iż zgodnie ze stanem faktycznym w operacie szacunkowym sporządzonym w chwili wykupu mieszkania, komin był zaznaczony w mieszkaniu nr [...], natomiast po sporządzeniu rysunków dla potrzeb inwentaryzacji budynku w 2011 r., przedmiotowy komin nie został zaznaczony w lokalu nr [...], ponieważ prawdopodobnie rozebrano go samowolnie Skarżący wskazał także, iż znajdujący się obecnie w jego mieszkaniu piec CO jest podłączony do komina w pomieszczeniu kuchennym, ale ze względu na konieczność przywrócenia funkcji kuchni (brak sieci gazowej), konieczne jest przeniesienia pieca CO.

PINB, informując o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismem z dnia 1 października 2012 r. zawiadomił o wyznaczeniu na dzień 18 października 2012 r. wizji dotyczącej legalności dokonania rozbiórki i stanu technicznego kominów w budynku w D.. W związku z otrzymanym zawiadomieniem pismem z dnia 8 października 2012 r. B. H. - zarządca przedmiotowego budynku poinformowała, że w dniu 28 marca 2012 r. skarżący zwrócił się do zarządu wspólnoty mieszkaniowej o rekonstrukcję komina, przynależnego do lokalu nr [...]. Z kolei w przesłanych w dniu 10 października 2012 r. wyjaśnieniach T. i R. F., właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] (dalej jako T.F. i R.F.) wskazali, że komin nie został rozebrany w 2011 r., ale za zgodą Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ł. został rozebrany w 1994 r. Powodem takiej decyzji był jego zły stan techniczny, który groził życiu i zdrowiu lokatorów. Na poparcie przedstawionego stanowiska dołączono kserokopię rzutu lokalu nr [...], pochodzącą z operatu szacunkowego, rzutu projektu adaptacji poddasza z pozwolenia budowę oraz kopię zgłoszenia o zakończeniu adaptacji poddasza. W toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 18 października 2012 r. R.F. oświadczył, że sporny przewód kominowy ze względu na zły stan techniczny został rozebrany ponad dachem w 1994r., natomiast odcinek znajdujący się w lokalu nr [...] został rozebrany w 1997r. Rozbiórki dokonywali mieszkańcy budynku: K.P., R.F., J. C. i J. C.. Rozbiórkę wykonano za zgodą gminy i mieszkańców budynku. Przy rozbiórce uczestniczył mieszkaniec budynku S. K..

Skarżący natomiast oświadczył, że stał się współwłaścicielem lokalu nr [...] w 2007r., jako następca prawny K.P. Ponadto oświadczył, że nie wie kiedy komin został rozebrany, ale uważa, że K.P. nie wiedział o tej rozbiórce, ponieważ 2001 r. planował wykonanie kominka i włączenie go do przedmiotowego komina. Do protokołu dołączono pismo Zastępcy Wójta Gminy M. z dnia 11 grudnia 2011 r. informujące, że w posiadanych przez gminę dokumentach nie ma informacji o przeprowadzeniu demontażu komina, oraz operat szacunkowy sporządzony dla lokalu nr [...] w 1997 r.

W dniu 23 października 2012 r. zarządca nieruchomości B. H. przesłała do PINB oświadczenia: F. W., M. C. i T. Z. - właścicieli lokali w budynku w D. [...] (w 1994 r. najemców). Osoby te oświadczyły, że komin w należącym do nich budynku został przez nich rozebrany na wiosnę w 1994r. z uwagi na zły stan techniczny. Oświadczyli również, że w rozbiórce uczestniczył zmarły K.P. – najemca lokalu nr [...].

PINB zawiadomieniem z dnia 24 października 2012 r. poinformował o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych w sprawie legalności dokonania rozbiórki i stanu technicznego kominów w budynku w D. [...], a następnie decyzją Nr 1 z dnia 2 stycznia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności dokonania rozbiórki komina w przedmiotowym budynku w D..

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem II instancji lub w skrócie DWINB) decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ stwierdzając, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zostało wydane na podstawie wadliwych przesłanek.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB pozyskał od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. (dalej w skrócie jako WUOZ) informację wskazującą, że budynek nr [...] w D. znajduje się w wojewódzkiej ewidencji obiektów zabytkowych i również w 1994 r. figurował on jako obiekt zabytkowy. W przesłanych wyjaśnieniach WUOZ podał, że w ówczesnym stanie prawnym obiekty ujęte w ewidencji były chronione poprzez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego w stosunku do takich obiektów konserwator zabytków musiał wyrazić opinię, jednak zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, odnosiło się to tylko do pozwolenia na budowę, prace dokonywane na zgłoszenie mogły więc być w ogóle nie uzgadniane. Wskazano, że z tego okresu w archiwum delegatury nie ma żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku (pismo z dnia 5 marca 2013 r.).

Ponadto, na podstawie informacji uzyskanych od Wydziału Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego w J. (pismo z dnia 14 października 2013 r.) PINB ustalił, że rozbiórka komina została wykonana bez wymaganego zgłoszenia. Właściwe organy nie wydały stosownego pozwolenia. Również w udzielonej w dniu 22 październikach 2013 r. odpowiedzi Zastępca Wójta Gminy M. wskazał na brak jakichkolwiek informacji o przeprowadzonym demontażu komina przez aktualnego zarządcę.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, po zawiadomieniu w dniu 28 lutego 2014 r. o zakończeniu zbierania dowodów, PINB decyzją Nr [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbiórki komina w budynku w D. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że rozbiórkę komina wykonano pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.jedn.: Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm., dalej jako dawne prawo budowlane lub w skrócie u.d.p.b.) oraz jej aktów wykonawczych, z których to przepisów wynika, że na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce nie jest wymagane pozwolenie. Podniesiono, że ówczesny art. 28 ust. 4 zawierał delegację adresowaną do Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, który zobowiązany został do określenia w drodze rozporządzenia rozbiórek zwolnionych z obowiązku zgłoszenia. Tak też w § 25 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (t.jedn.: Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm., dalej jako r.n.u.b.). określone zostały obiekty, których rozbiórka (wykonanie robót rozbiórkowych) wymaga zgłoszenia. W pkt 5 zapisano, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga rozbiórka obiektów budowlanych będących zabytkami. Z kolei pisma WUOZ z dnia 5 marca 2013 r. wynika, że budynek w D. nr [...] w 1994r. figurował jako obiekt zabytkowy.

Według PINB, z powyższego wynika, że pomimo iż komin był w złym stanie technicznym, to jego rozbiórka powinna być zgłoszona we właściwym organie. W przekonaniu PINB, pomimo nielegalnego wykonania rozbiórki komina brak jest jednak w obecnym stanie prawnym przesłanek do nakazania jego odbudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący domagając się przywrócenia do stanu pierwotnego nielegalnie rozebranego komina. Powołując się na zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "pomimo nielegalnie wykonanej rozbiórki komina brak jest w obecnym stanie prawnym przesłanek do nakazania jego odbudowy", skarżący wskazał, że nie znalazł nigdzie wzmianki o tym żeby prosił PINB do nakazania odbudowy komina przez sąsiada. Skarżący zauważył, że nie wie, skąd organ wziął taki zwrot. Założył bowiem sprawę, żeby organ wydał opinię w sprawie legalności zaistniałej rozbiórki. Ponieważ w uzasadnieniu swojej decyzji PINB stwierdził, że wykonanie tej rozbiórki było nielegalne wobec tego skarżący uznał za zasadne złożenie odwołania, gdyż według jego oceny organ powinien wydać w tej sprawie zaświadczenie o nielegalności wykonanych robót rozbiórkowych. Ponadto wskazał, że w sprawie zaistniała opieszałość w zakończeniu postępowania.

DWINB decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., Nr [...], utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności uznał, że postępowanie prowadzone przez PINB dotyczyło legalności dokonania rozbiórki komina w budynku w miejscowości D. nr [...]. Następnie organ II instancji przedstawił regulację prawną wynikającą z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.). Odnosząc powyższe do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych organ II instancji wskazał, że rozbiórka komina została wykonana bez wymaganego zgłoszenia w 1994 r. Zgodnie z ówczesnym art. 28 ust. 1 u.d.p.b., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 2 u.d.p.b. stanowił natomiast, że: wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Katalog robót budowlanych i rozbiórkowych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zawierało r.n.u.b. W § 25 (znajdującym się w Dziale 2 - Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych) oraz w § 49 (Dział 3 - Budownictwo osób fizycznych) tego rozporządzenia wskazano jakie roboty rozbiórkowe wymagają zgłoszenia. Przywołując tezę z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 44/08, podniesiono, iż fakt, że rozporządzenie uściśla wymogi dotyczące art. 28 ust. 2 u.d.p.b. ,określając jakie rozbiórki wymagają zgłoszenia, nie oznacza, że wszystkie pozostałe rozbiórki nie podlegają temu obowiązkowi.

Powyższe oznacza, według organu II instancji, że rozbiórka komina została dokonana nielegalnie bez wymaganego zgłoszenia. W przekonaniu DWINB stwierdzona okoliczność nie jest jednak równoznaczna z koniecznością nakazania odtworzenia komina w drodze decyzji administracyjnej., gdyż warunkiem nakazania w trybie art. 51 Prawa budowanego wykonania określonych robót budowanych jest stwierdzenia, że roboty budowane objęte postępowaniem naprawczym naruszają przepisy. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono aby odtworzenie komina było wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane oraz jej aktów wykonawczych. Według DWINB jest istotne, że odwołujący nie wnosi o wydanie takiego nakazu, lecz o potwierdzenie, w drodze zaświadczenia faktu nielegalności robót. W tej sytuacji PINB słusznie stwierdził, że postępowanie w sprawie legalności dokonania rozbiórki komina w budynku w D. [...] jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

DWINB wskazał również, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowanych jest postępowaniem w sprawie indywidualnej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego, rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie takie nie może zakończyć się wydaniem zaświadczenia. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. DWINB zauważył, że pismem z dnia 18 września 2012 r., które stanowiło impuls do wszczęcia postępowania odwołująca się strona zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbiórki komina, który był częścią instalacji grzewczej jego mieszkania nr 2 i przechodził przez lokal nr [...] na piętrze budynku nr [...] w D.. Wniosek ten nie dotyczył zatem wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. DWINB nie dopatrzył się również rażącej przewlekłości w postępowaniu. Uznał nadto, ze z uwagi na zakończenie postępowania nie ma potrzeby rozważania celowości wyłączenia PINB od rozpoznawania tej sprawy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając wadliwość twierdzeń DWINB, że nie wykrył błędów w postępowaniu PINB i nie dopatrzył się rażącej przewlekłości PINB, mimo iż decyzja PINB została wydana więcej niż 30 dni od dostarczenia poprzedniego dokumentu w tej sprawie, co nie było jednorazowym zdarzeniem. Skarżący zarzucił PINB: brak przeprowadzenia wizji lokalnej, brak ustalenia warunków technicznych okoliczności rozbiórki komina, oparcie się na oświadczeniach osób, które przyznały się do uczestnictwa w rozbiórce; z uwagi na brak dokumentacji zewnętrznej (gminy M., konserwatora zabytków itp.), brak przyjęcia możliwości, że sprawcy mogą kłamać co do daty rozbiórki, żeby chronić siebie przed odpowiedzialnością za wyrządzoną szkodę; brak uwzględnienia zamiaru wykonania kominka przez dziadka skarżącego w latach 1998 - 2001 r.; brak uwzględnienia okoliczności, że fragment komina w dalszym ciągu stoi w mieszkaniu skarżącego; brak uwzględnienia zapisu znajdującego się w protokole z zebrania w PINB, że na rysunkach z wykupu był zaznaczony komin w mieszkaniu państwa F.; złe poinformowanie o treści pisma z dnia 28 lutego 2012 r. przez B. H..

DWINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że doprecyzowując skargę skarżący domaga się odbudowy komina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako u.p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić trzeba, że organ administracji zobowiązany jest prowadzić postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, winien prawidłowo ustalić treść żądania strony. Szczególne znaczenie mają tu ogólne zasady postępowania wyrażone w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby wzbudzić zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że w razie wątpliwości co do intencji strony, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do oceny organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47).

W związku z powyższym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania określonego we wniosku, na organach spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. W postępowaniu organ winien zatem rzetelnie i wyczerpująco poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących treści żądania przede wszystkim pozwoli organowi prowadzącemu postępowanie w sposób prawidłowy dokonać istotnej z punktu widzenia zorganizowanego procesu stosowania prawa czynności, jaką jest ustalenie obowiązującej normy, w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Należy zatem pamiętać, że treść żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 166/10).

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy skarżący złożył w dniu 18 września 2012 r. pismo, w którym zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności rozbiórki komina, który był częścią instalacji grzewczej przynależną do należącego do niego mieszkania nr [...] znajdującego się w budynku w D. [...]. Komin ten przechodził przez znajdujący się na piętrze lokal nr [...]. Skarżący podał, że obecnie piec CO jest podłączony do komina w pomieszczeniu kuchennym, ale ze względu na koniczność przywrócenia funkcji kuchni (brak sieci gazowej), konieczne jest przeniesienia pieca CO. Dalej wyjaśnił, że zgodnie ze stanem faktycznym w operacie szacunkowym sporządzonym w chwili wykupu należącego do niego mieszkania, komin był zaznaczony w mieszkaniu nr [...]. Natomiast po sporządzeniu rysunków potrzebnych dla inwentaryzacji budynku w 2011 r. przedmiotowy komin nie został zaznaczony w lokalu nr [...], ponieważ prawdopodobnie został samowolnie rozebrany.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu administracyjnym, PINB określając przedmiot prowadzonego postępowania przyjął, że dotyczy ono sprawy ,,legalności dokonania rozbiórki i stanu technicznego kominów w budynku w D.". Następnie odrębnymi decyzjami, najpierw umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego kominów w budynku w D. [...] (decyzja z dnia 2 października 2013 r.), a następnie decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności dokonania rozbiórki komina w tym budynku. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ nadzoru budowalnego stwierdził, że pomimo nielegalnego wykonania rozbiórki komina (jego rozbiórka powinna być zgłoszona we właściwym organie) brak jest w obecnym stanie prawnym przesłanek do nakazania jego odbudowy. Z kolei rozpatrując w postępowaniu odwoławczym ponownie sprawę DWINB - na poparcie tezy o tym, że odtworzenie nielegalnie rozebranego komina nie było wymagane przepisami prawa budowlanego oraz jego aktów wykonawczych, wskazał, że również sam odwołujący o to nie wnosi, lecz oczekuje jedynie potwierdzenia w drodze zaświadczenia faktu nielegalności robót, o czym ma świadczyć treść odwołania od decyzji z dnia 13 czerwca 2014 r.

Przedstawione w tym miejscu stanowisko budzi poważane wątpliwości. Przede wszystkim, przy tak określonym przedmiocie prowadzonego postępowania, orzekające w sprawie organy nie wskazały normy prawa materialnego, na podstawie której przyjęto brak przesłanek do nakazania odbudowy komina. Ma to istotne znaczenie, jeżeli się uwzględni okoliczność, że w stanie faktycznym, jaki zaistniał w sprawie, organ administracyjny powinien przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię stanu prawnego mającego w sprawie zastosowanie. Brak w tym zakresie jednoznacznych ustaleń ma natomiast daleko idące konsekwencje. Z treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych nie wynika na podstawie jakich konkretnych przepisów prawa organy nadzoru budowalnego oceniły, że w przypadku niebudzącej wątpliwości nielegalnej rozbiórki komina jego odtworzenie nie jest wymagane przepisami Prawa budowlanego oraz jego aktów wykonawczych. W ocenie Sądu, nie jest bowiem wystarczające ogólnikowe odwołanie się do wskazanych aktów prawnych. Co więcej, przyjmując, że organ nadzoru budowalnego, wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwołał się do przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przyjdzie zauważyć, że przepis § 140 ust. 1 tego aktu określa w sposób ogólny, że przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Z kolei na podstawie § 142 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu.

Traktując zatem za podstawę odwołanie się do przedstawionej wyżej regulacji prawnej organ nadzoru budowalnego powinien przeprowadzić na tej podstawie ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym dokonać niezbędnej kwalifikacji tej części przewodów kominowych, które nadal znajdują się w mieszkaniu [...]. Dopiero na tej podstawie możliwym będzie podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.

Uznając zatem za daleko niewystarczającą dokonaną w sprawie analizę przepisów prawa, które znajdują w sprawie zastosowanie, zauważyć również należy, że organ odwoławczy - na poparcie tezy o tym, że odtworzenie komina nie było wymagane przepisami prawa budowlanego oraz jego aktów wykonawczych, w sposób wybiórczy wskazuje, że również sam odwołujący się o to nie wnosi, lecz oczekuje jedynie potwierdzenia w drodze zaświadczenia faktu nielegalności robót. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przyznając, że skarżący w sposób chaotyczny przedstawił w treści odwołania swoje stanowisko, jednocześnie należy zauważyć, że na wstępie odwołania wskazał on, że "domaga się przywrócenia do stanu pierwotnego komina w mieszkaniu, który został rozebrany nielegalnie", podnosząc przy tym, iż "nie znalazł nigdzie wzmianki o tym żeby prosił PINB w J. do nakazania odbudowy tego komina przez sąsiada". Dopiero odnosząc się do przyjętego przez PINB stwierdzenia, że "wykonanie komina było nielegalne", skarżący wskazał, że w takiej sytuacji: "oczekuję od organu wydania w sprawie zaświadczenie o nielegalności wykonania robót rozbiórkowych". Potwierdzeniem przedstawionej w tym miejscu analizy jest również stanowisko, które przedstawiła obecna na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. pełnomocniczka skarżącego. Doprecyzowując skargę wskazała, że skarżący domaga się odbudowy komina. Do powyższych wątpliwości nie odniósł się organ odwoławczy. Bez wyjaśnienia zatem rzeczywistej intencji strony, ocenionej z punktu widzenia mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa, organ odwoławczy uznał, że strona oczekuje wydania zaświadczenia potwierdzającego nielegalność rozbiórki komina.

Zdaniem Sądu umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, bez określenia w jakim zakresie i na podstawie jakich przepisów ustawy Prawo budowlane organ uznał, że brak jest obowiązku odbudowy kominów, nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Nie może przy tym zniknąć z pola widzenia fakt, że budynek w D. [...] znajduje się w ewidencji zabytków. Przyjdzie zatem zauważyć, że tam, gdzie ustawodawca zauważył możliwość potencjalnej kolizji pomiędzy wartościami chronionymi na gruncie prawa budowlanego, a wartościami związanymi z ochroną zabytków, to każdorazowo dał prymat ochronie tych ostatnich wartości, o czym świadczy chociażby treść art. 67 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wprost wyłączającego stosowanie w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przepisów dotyczących rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych nie nadających się do remontu.

Ponadto należy odnieść się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, do której ponownie nawiązał pełnomocnik w trakcie rozprawy, że obecnie w lokalu nr [...] instalacja CO znajduje się w pobliżu instalacji gazowej służącej zasilaniu kuchenki gazowej w kuchni. Organ powinien rozważyć tą okoliczność w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności jeśli się uwzględni fakt braku odniesienia się do tego problemu w przedłożonym do akt protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 10 września 2013r. Nie można także abstrahować od kolejnej okoliczności, na którą powołał się pełnomocnik skarżącego, a mianowicie tego, że zarządca wspólnoty mieszkaniowej wysunął propozycję odtworzenia przewodu kominowego po zewnętrznej stronie ściany budynku. Dlatego też - w tej konkretnej sprawie - rzeczą organów będzie analiza stanu faktycznego z uwzględnieniem okoliczności, że mamy w sprawie do czynienia z pozostałością obiektu budowlanego, który w przeszłości został nielegalnie rozebrany w znacznej części.

Sąd nie akceptuje stanowiska organów obu instancji, że poza ich zainteresowaniem, jako organów nadzoru budowlanego, pozostaje fakt pozbawienia skarżącego - właściciela lokalu nr [...], możliwości korzystania z legalnie istniejącego w jego lokalu komina. Fakt samowoli w zakresie rozebrania odcinka tego komina, znajdującego się poza tym lokalem, jest przecież bezsporny. Gdyby podzielić rozumowanie organów, to należałoby przyjąć, że istnieje swobodna, a zatem nieograniczona możliwość dokonywania istotnych zmian w budynku mieszkalnym, jeżeli nie wpływa to na obecną jego funkcjonalność, np. tak jak w tym przypadku rozbierając jeden z przynależnych do mieszkania kominów, uznając że pozostałe są wystarczające dla zapewnienia prawidłowego korzystania z lokalu mieszkalnego. Takiej założenie jest błędem i prowadzi do omijania przepisów prawa budowlanego. Rozpoznając więc ponowie sprawę, organ nadzoru budowlanego powinien określić w sposób niebudzący wątpliwości żądanie strony, aby na tej podstawie określić stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalonego zakresu postępowania. Należy przy tym wskazać, że będąc zawiadomionym o nieprawidłowościach w zakresie korzystania z obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego może podejmować praktycznie wszelkie kroki, jakie uzna za stosowne, aby odwrócić ten niepożądany stan rzeczy.

Rozważając wszystkie aspekty przedmiotowej sprawy wymaga również zauważania, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte takie postępowanie. Wszczęte w trybie art. 51 ustawy Prawo budowalne postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. przywrócenia stanu poprzedniego. Nie ma przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowalne nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać bowiem każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowalne.

Wsparciem dla prezentowanego w tym miejscu stanowiska przez Skład orzekający w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 193/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 396/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 918/13).

Nie są to jedynie stwierdzone w sprawie uchybienia. Stosownie do art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci strony administracyjnego, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony stanowi oczywistą przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika natomiast ze znajdujących się w aktach sądowych odpisów skróconych aktów zgonu (k. 66 i k. 71) - oznaczone przez organ administracji osoby jako strony – J. C. zmarł w dniu 16 października 2009 r., natomiast E. C. zmarła w dniu 27 kwietnia 2004 r., a więc kilka lat przed wszczęciem postępowania w sprawie. Orzekające w sprawie organy nie ustaliły zatem prawidłowo kręgu stron postepowania, gdyż jako strony postępowania uznał osoby, które zmarły 3 lata, a nawet 8 lat przed jego wszczęciem. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organy podejmowały w sprawie jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie wskazanych niejasności i ustalenie kręgu stron postępowania.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie postanowienia przez Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy u.p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, Kabat A. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy u.p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 1999 r., sygn. akt. III SA 979/98, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., sygn. akt. III SA 1795/95 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt. II OSK 496/05 NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07, WSA w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 148/07, WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 127/08, WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 14/08). Ponieważ uchybieniem polegającym na pominięciu strony w postępowaniu administracyjnym dotknięte były wszystkie wydawane w sprawie decyzje, dlatego też na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd zobowiązany był je wyeliminować z obrotu prawnego.

Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu na zasadzie prawa pomocy zostało wydane na podstawie art. 250 u.p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wyznaczony radca prawny otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.

Szczegółowe zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Stosownie do treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia stawka minimalna za pomoc prawną w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji wynosi 240 zł. W ww. przypadku wynagrodzenie winno wynosić 295,20 zł z uwagi na wymagane treścią § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia podwyższenie stawki o 23 % stawkę podatku od towarów i usług.