Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 272/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Dnia 15 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 roku sprawy ze sprzeciwu D. M. od decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 10 października 2019 r., (znak: [...]) [zwanej dalej "decyzją z 2019 r."] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. W. (zwanej dalej "inwestorem") pozwolenia na budowę polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej przy ul. [...] [...], [...] i [...] w P..

Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. D. M. (zwana dalej "Skarżącą") wraz z P. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2019 r. oraz wstrzymanie jej wykonania. Jako podstawę swojego żądania, wskazali art. 145 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Jak wskazano w uzasadnieniu, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W aktach sprawy wskazano, że należący do Skarżącej i P. M. garaż jest wyższy niż w rzeczywistości, a zatem nie można było zaprojektować garażu po stronie inwestora wyższego niż ich garaż. Na rysunku były równe wysokości. Zdaniem Skarżącej jest to istotna okoliczność, ponieważ w tym zakresie, zapadłaby inna decyzja. Skarżąca uważa, że błąd co do wysokości jej garażu został popełniony już w 2009 r., kiedy inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy.

Skarżąca z ostrożności procesowej podniosła, jako podstawę wznowienia, przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. sugerując, że mogło dojść do popełnienia czynu zabronionego prowadzącego do sfałszowania dokumentacji projektowej.

Skarżąca podkreśliła, że o zaistnieniu okoliczności stanowiących podstawę wznowieniową dowiedziała się w dniu 15 i 18 stycznia 2021 r., kiedy przysłano jej dokumenty pochodzące z akta administracyjnych sprawy zakończonej decyzją z 2019 r.

W kolejnym piśmie, z dnia 3 lutego 2021 r., Skarżąca wyraziła wątpliwość, czy budynek garażu będzie stanowić integralną część budynku głównego. Jeżeli tak, powinien być oddalony od granicy działki na odległość 3 m.

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2021 r., nr [...] Prezydent wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 2019 r. W odrębnym postanowieniu, Prezydent odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej.

W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego na drugie z postanowień Prezydenta, postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r., nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda dostrzegł szereg nieprawidłowości formalnych przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania, a także zażalenia, które miało pochodzić od P. M.. Ponadto Wojewoda wskazał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji następuje, kiedy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym.

Pismem z dnia 11 marca 2021 r. Prezydent wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w przedmiocie stanu faktycznego dotyczącego wysokości budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] [...].

W odpowiedzi na wezwanie, inwestor przedstawił stanowisko architekta. Z tego stanowiska wynika, że wysokość garażu projektowanego na działce nr [...] będzie wynosić 3,8 m powyżej projektowanego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku. Inwestor wykazuje chęć obniżenia garażu o 22 cm, dlatego polecił projektantowi, aby ten wprowadził takie zmiany do projektu budowlanego.

Pismem z dnia 29 marca 2021 r. Prezydent zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu wznowieniowym,

Decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr [...] Prezydent umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia 5 lutego 2021 r. Powodem umorzenia postępowania była przesłanka terminu miesięcznego. Wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć w terminie miesiąca od dnia uzyskania informacji o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji i stwierdził, że do zapoznania się z okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia postępowania doszło w dniu 15 i 18 stycznia 2021 r., kiedy Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy doręczonymi jej w formie elektronicznej przez Urząd Miasta P..

Pełnomocnik inwestora – r. pr. A. R. złożył sprzeciw od decyzji Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił sprzeciw. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 23 października 2021 r.

Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Prezydent zawiadomił strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazał datę jej zakończenia na dzień 3 lutego 2022 r.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r., nr [...] Prezydent uchylił decyzję z 2019 r. i rozpoznając wniosek inwestora, odmówił jemu udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że korzystając z prawa do współdziałania organów administracji publicznej, poprosił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "PINB"), aby sprawdził, jaka jest wysokość garażu należącego do Skarżącej. PINB ustalił, że garaż należący do Skarżącej ma wysokość 2,8 m, jego ściana nie jest zlokalizowana w granicy działek [...] i [...]. Ściana garażu jest oddalona od granicy, ale dach tego garażu wystaje ponad działkę inwestora. Natomiast projektowany garaż znajduje się w odległości ponad 16 cm od granicy działek.

Prezydent uznał, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2019 r. został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu.

Prezydent stwierdził, że niewątpliwie doszło do powstania rozbieżności, które skutkowały wydaniem wadliwej decyzji. Planowany garaż nie był równy garażowi należącego do Skarżącej. Był wyższy, a garaż Skarżącej został oznaczony jako równy planowanemu. W rzeczywistości garaż Skarżącej był niższy.

W postępowaniu głównym, organ I instancji nie miał możliwości dokonania weryfikacji faktycznej wysokości budynku Skarżącej. Prezydent przeszedł następnie do rozpoznania tego, czy gdyby od początku prawidłowo oznaczono wysokość garażu Skarżącej doszłoby do wydania decyzji o tożsamej treści.

Według projektu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że projektowany garaż przylega do garażu Skarżącej. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r., zabudowa odsunięta o 25 m od frontowej granicy działki powinna mieć jedną kondygnację, a jej wysokość powinna wynosić 6 m n.p.t. W rzeczywistości jest tak, ze garaż znajduje się w odległości 19,9 m, jego długość wynosi 8,48 m, a wysokość – 3,86 m. Z tego względu należało przeanalizować ten fakt z punktu widzenia treści § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1075, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Fakt wyrysowania w projekcie przez projektanta niezgodnej ze stanem faktycznym wysokości budynku na sąsiedniej działce nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia – w przypadku pokazania w projekcie jego mniejszej wysokości, projektowany garaż nadal by do niego przylegał, a jego wysokość byłaby zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.

Znaczenie dla sprawy ma to, że w rzeczywistości istniejący budynek na sąsiedniej działce nie jest zlokalizowany w granicy działki, a jego dach wystaje nad teren inwestycji. Nie ma więc fizycznej możliwości zlokalizowania projektowanego garażu w granicy działki (kolidowałoby z wystającym dachem) i spełnienia wymogu jego przylegania do budynku istniejącego (który dodatkowo nie jest zlokalizowany w granicy działek, tylko od niej odsunięty).

Gdyby projektant wyrysował budynek zgodnie ze stanem technicznym, doszłoby do naruszenia § 12 rozporządzenia.

W terminowo wniesionym odwołaniu pełnomocnik inwestora zakwestionował w całości decyzję organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza wybiórczym lub niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa, nierzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym nieprawidłowe ustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie;

3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez stronę dowodu w postaci przesłuchania świadka, który miał na celu wykazanie okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie momentu uzyskania przez Skarżącą informacji stanowiących podstawę wznowienia postępowania;

4) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw wydanej decyzji w szczególności udzielenia pozwolenia na budowę;

5) art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie;

6) art. 7 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy pomimo nierozpoznania ponownie istoty sprawy, w której ostateczna decyzja została uchylona;

7) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") poprzez nienałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia stwierdzonych w projekcie zagospodarowania działki oraz projekcie architektoniczno-budowlanym nieprawidłowości;

8) art. 35 ust. 5 p.b. poprzez odmówienie udzielenia pozwolenia na budowę na innej podstawie niż wskazane w ustawie.

W uzasadnieniu odwołania zaakcentowano to, że Skarżąca oraz P. M. nie dochowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 2019 r.

Następnie podniesiono, że organ I instancji co prawda odmówił przyznania pozwolenia na budowę, ale tak naprawdę nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby prowadzić do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 23 marca 2022 r., nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda rozpoczął uzasadnienie od szczegółowego zrelacjonowania stanu faktycznego. Przechodząc do rozpoznania zarzutów, Wojewoda stwierdził ich zasadność. Zasadność wydania decyzji kasatoryjnej upatrywano w przedwczesnym rozstrzygnięciu bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda wskazał, że nie wyjaśniono kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Organ I instancji ograniczył się do treści wcześniejszej decyzji Wojewody, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stwierdzono lakonicznie, że skoro w dniach 15 i 18 stycznia 2021 r. nadesłano Skarżącej kopie akt administracyjnych to złożenie wniosku w dniu 28 stycznia 2021 r. było wystarczające dla uznania, że dochowano temu terminowi.

Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że uchylając decyzję ostateczną i rozstrzygając sprawę, należy to uczynić tak, jakby sprawa nigdy nie była dotąd rozpoznana. Zatem, obowiązkiem Prezydenta było rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w całokształcie z uwzględnieniem okoliczności ujawnionych w postępowaniu wznowieniowym i ocena, czy inwestor może ponownie uzyskać pozwolenie na budowę.

Wojewoda wskazał, że Prezydent wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie zastosował przepisów p.b., a także nie dokonał analizy projektu budowlanego. Stwierdzając, że lokalizacja garażu rzeczywiście jest wadliwa, organ I instancji powinien zastosować art. 35 ust. 3 p.b. i wezwać inwestora do usunięcia wskazanych w tymże postanowieniu nieprawidłowości. Zdaniem Wojewody, dopiero po wdrożeniu procedury z art. 35 ust. 3 p.b. będzie można rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w wyniku uchylenia decyzji z 2019 r.

Wojewoda nie mógł samodzielnie rozpoznać sprawy, gdyż istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia. Organ I instancji powinien także odnieść się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony postępowania.

Skarżąca złożyła sprzeciw od decyzji organu II instancji. Podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja Prezydenta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W związku z tym, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca zanegowała ustalenia Wojewody twierdząc, że ten może samodzielnie to wszystko wyjaśnić, co wynika z jego kompetencji, o której mowa w art. 136 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej, ujawniona rozbieżność co do wysokości garażu uniemożliwia realizację inwestycji z uwagi na treść § 12 ust. 3 rozporządzenia. Planowany garaż ma być integralną częścią budynku jednorodzinnego, którego dotyczy decyzja z 2019 r. Skoro jest jego integralną częścią, cała konstrukcja musi być odsunięta o 3 m od granicy działki. Nie da się więc zastosować art. 35 ust. 3 p.b.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji wskazał, że nie ma podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji Wojewody nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Prezydenta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa administracyjna została zainicjowana wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest tą, która stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych mających przymiot decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Aby zastosować tę instytucję muszą być spełnione łącznie przesłanki, jakie stawia ustawodawca tj. złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowieniową, powołanie tejże podstawy oraz to, że wniosek musi pochodzić od strony postępowania. Niespełnienie choćby jednej przesłanki sprawia, że wznowienie postępowania jest niemożliwe.

Sama instytucja wznowienia ma na celu bowiem dokonanie ponownej oceny tego, czy decyzja ostateczna mogła zostać wydana w tym kształcie, czy gdyby jawne były podstawy wznowieniowe, doszłoby do wydania decyzji o tożsamej treści. Wznowienie postępowania ma więc na celu zdecydowanie o losie decyzji ostatecznej. Jeżeli organ administracji publicznej decyduje się na uchylenie decyzji ostatecznej, musi rozpoznać sprawę tak, jakby tej decyzji nigdy nie było, a więc w jej całokształcie włącznie z postępowaniem wyjaśniającym. Tak bowiem stanowi przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 276/19, dostępny w CBOSA).

Należy zauważyć, że organ odwoławczy (tu: Wojewoda) jest organem administracji publicznej, którego obowiązkiem, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Powinien on również w sytuacji prowadzonego postępowania wznowieniowego rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, co często wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nawet uzupełniającego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19, dostępny w CBOSA). Nie da się jednak stwierdzi, w wyniku rozpoznania złożonego sprzeciwu od decyzji, że Wojewoda mógł przejąć na siebie ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Należy w pierwszej kolejności odnieść się do wciąż kontrowersyjnej kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ta kwestia nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ organ I instancji, chociaż nie wprost, to w oparciu o twierdzenia tut. Sąd w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] wyjaśnił, że omawiany problem został rozwiązany. Tutejszy Sąd zwrócił wówczas uwagę na to, że ocena organów administracji publicznej, według której niezapoznanie się z aktami sprawy administracyjnej jest związane z datą powzięcia wiadomości o podstawie wznowieniowej, jest dalece błędna. W wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] wyraźnie stwierdzono, że ujawnienie realizacji inwestycji niezgodnie z zapewnieniami inwestora, które potwierdzono w dostarczonej na początku 2021 r. dokumentacji jest momentem, w którym strony miały realną możliwość powzięcia informacji o rozbieżnościach, jakie wynikają między decyzją z 2019 r. a realnie prowadzonymi robotami budowalnymi. Organ I instancji przyjął to zatem jako wystarczającą podstawę twierdzenia o terminowości złożenia wniosku. Nie jest więc prawidłowe twierdzenie Wojewody, że Prezydent nie wyjaśnił tej kwestii, jednakże, jak już wskazano na początku tego akapitu, to nie ma wpływu na ocenę, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wobec ziszczenia się, w ocenie organu I instancji, przesłanek wznowieniowych, Prezydent zastosował art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak stanowi powołany przepis: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Skoro Prezydent zdecydował się na uchylenie decyzji z 2019 r. powinien przystąpić do w pełni merytorycznego rozpatrzenia wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozpoznanie tego wniosku wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wykazał, że Prezydent, prowadząc postępowanie wyjaśniające skoncentrował całą swoją uwagę na kwestii garażu, który przylega do budynku mieszkalnego. Skarżąca wskazała w sprzeciwie od decyzji, że garaż ten jest trwale połączony z budynkiem ergo stanowią jeden obiekt budowalny. Sąd w składzie orzekającym uważa, że to twierdzenie nie ma żadnego znaczenia. Jeżeli rzeczywiście jest tak, że garaż jest trwale związany z budynkiem, Prezydent mając na uwadze przepisy rozporządzenia, a szczególnie § 12 powinien zastosować przepis art. 35 ust. 3 p.b., aby inwestor zmienił swój projekt budowlany pod kątem konieczności zachowania przepisowej odległości całej inwestycji (budynek mieszkalny wraz z garażem, jako jego integralną częścią) od granicy działki. Jeżeli natomiast garaż nie jest zespolony z budynkiem, zastosowanie art. 35 ust. 3 p.b. również powinno mieć miejsce. Inwestor powinien po prostu zmienić miejsce położenia samego garażu. Zastosowanie tego przepisu powinno nastąpić pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem stanowi: "W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia". W myśl ust. 5 pkt 1 tego przepisu: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3".

Obowiązek zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 p.b. jest wyrazem "troski" ustawodawcy o prawo do zagospodarowania działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro każdy może zabudować swoją działkę w warunkach określonych prawem, należy uczynić temu prawu zadość niejako dając szansę na usunięcie błędów, których nie da się pogodzić z przepisami prawnobudowlanymi, czy też prawnotechnicznymi.

Należy podkreślić, że Wojewoda nie mógł zastosować przepisu art. 35 ust. 3 p.b. Wymagałoby to od niego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim zgromadzony materiał dowodowy nie zostałby poddany ocenie przez organ I instancji, co jak wynika z zasady dwuinstancyjności, jest niedopuszczalne. Nie może być tak, że dana okoliczność, istotna dla wyniku sprawy została pierwszy raz oceniona przez organ tylko w jednej instancji. Podobnie uważa zresztą Naczelny Sąd Administracyjny – "Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 391/22, dostępny w CBOSA). Godzi się dopowiedzieć do zacytowanego orzeczenia, że pozwolenie na to, żeby organ odwoławczy samodzielnie zastosował przepis art. 35 ust. 3 p.b. spowoduje de facto, że organ ten będzie oceniać inwestycję o odmiennym charakterze niż ta, która została zrealizowana na podstawie decyzji ostatecznej. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyłączył możliwość zastosowania art. 35 ust. 3 p.b., ale tylko wtedy, gdy nie da się pogodzić projektu budowlanego z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w niniejszej sprawie nie ma miejsca (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18, dostępny w CBOSA).

Również doktryna stoi na stanowisko o konieczności przeprowadzenia postępowania merytorycznego co do całości sprawy, a nie jego wycinku, który stał się zarzewiem sporu. "Nowa decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. winna rozstrzygać sprawę w całości, niezależnie od jej podzielności czy niepodzielności, co oznacza konieczność wydania nowego merytorycznego orzeczenia w sprawie. Ponieważ wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, również decyzja musi obejmować całość sprawy, w przeciwnym wypadku brakowałoby w niej bowiem elementu tożsamości (wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 759/15, LEX nr 2082642). Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to konieczność uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego ma być wydana decyzja, także wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie było przesłanką wznowienia postępowania (wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., II OSK 470/11, LEX nr 1083653). Konieczność respektowania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika z faktu posiadania przez te orzeczenia powszechnie obowiązującej mocy (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP)." [P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022].

Kończąc i podsumowując zarazem, należy stwierdzić, że skoro organ administracji publicznej, który w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną zdecydował się na uchylenie tejże decyzji, powinien przeprowadzić w pełni wyczerpujące postępowanie co do całości sprawy zainicjowanej po raz pierwszy tak, jakby sprawa administracyjna nigdy dotąd nie została rozpoznana. W niniejszej sprawie Prezydent odniósł się jedynie do kwestii związanej z odległością między garażem a granicą działki, nie podejmując żadnych rozważań co do budynku mieszkalnego. Nie oceniono, czy ten budynek w ogóle może zostać zrealizowany w takim kształcie. Organ odwoławczy tj. Wojewoda, który miałby zastosować przepis art. 35 ust. 3 p.b. w związku z art. 136 k.p.a. musiałby w zasadzie wyjaśnić ten zakres spraw za organ I instancji, co w świetle zasady dwuinstancyjności jest niedopuszczalne. Wojewoda prawidłowo zatem zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ pozostaje do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który stwierdził: "W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1161/21, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji należało stwierdzić ich niezasadność. Nie da się postawić zarzutu naruszenia praworządności. Wojewoda prawidłowo uznał, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego naruszałoby zasadę z art. 15 k.p.a. Natomiast to, że rozstrzygnięcie Wojewody nie spełnia oczekiwań Skarżącej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ odwoławczy postępuje w sposób niebudzący zaufania do obywateli. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu administracyjnym, w którym występują strony o spornych interesach, organ musi je wyważyć poprzez przedstawienie argumentacji znajdującej oparcie w przepisach prawa. Gdy te są dodatkowo podbudowane aksjologią, rozstrzygnięcie, mimo iż rozczarowujące, jest zgodne z prawem.

Wojewoda rozpoznał sprawę w ten sposób, że stwierdził niewyjaśnienie szeregu okoliczności, które powinny być rozpoznane przez organ I instancji. Z tego względu nie może być mowy o wybiórczości. To, co Skarżąca uznaje za możliwości pozostające do dyspozycji organu odwoławczego, w świetle przepisów prawa stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności. Naruszenie tej zasady byłoby wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Wojewody.

Skarżąca twierdzi, że Wojewoda oparł się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom, nie była ona dowolna. Organ II instancji nie mógł bowiem ocenić tego, czego nie ocenił Prezydent. Z tego właśnie względu Wojewoda musiał limitować dowody, na podstawie których ocenił decyzję organu I instancji.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda, zdaniem Skarżącej, nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wbrew temu, co twierdzi Skarżąca, zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wykraczał daleko poza to, co Wojewoda miałby ustalić w postępowaniu dowodowym. Wojewoda wyraźnie wskazał, że Prezydent ocenił tylko kwestię bliskości garażu względem granicy działki. Rozstrzygnięcie organu I instancji powinno być poprzedzone zastosowaniem art. 35 ust. 3 p.b. Zastosowanie powołanego przepisu może dotyczyć garażu jako obiektu oddzielnego, a jeśli garaż jest integralną częścią budynku mieszkalnego, zastosowanie tego przepisu jest możliwe. Natomiast los już wybudowanego obiektu (budynku mieszkalnego) będzie przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzi, że jego lokalizacja wraz z garażem powinna być gdzie indziej. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zacytowanym powyżej orzeczeniu, niemożność zastosowania art. 35 ust. 3 p.b. ma miejsce wyłącznie, gdy nie da się pogodzić projektu budowlanego z przepisami prawnoplanistycznymi – decyzja o warunkach zabudowy albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Kwestia terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie stanowił podstawy uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji z powołaniem na wyrok tut. Sądu wskazał, z jaką chwilą wiąże moment rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności sprzeciwu od zaskarżonej decyzji. Wojewoda nie naruszył zasad stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw, o czym orzeczono w sentencji wyroku.