Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1620/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48  ust 1, art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant Specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2021r., Nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S.-K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. S.-K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] nakazującą A. S.-K. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 13 marca 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] wpłynęło pismo K. P. i A. K., informujące, że A. K. - jedna ze współwłaścicielek tej nieruchomości, bez ich zgody rozpoczęła i prowadzi remont bez zgłoszenia do właściwego urzędu, zburzyła (bez pozwolenia) wiatrołap, znajdujący się na planach budynku istniejącego, zamurowała otwór drzwiowy, wstawiła okna w nowym otworze, zburzyła część domu sąsiadującego z innym domem (część wspólna, sąsiadująca), wylała nowe fundamenty, zbudowała powiększoną bryłę nowego budynku (od strony podwórka) i zdjęła dach, wykonując nowy.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu 8 czerwca 2014 r. stwierdzono, iż część budynku mieszkalnego użytkowanego przez A. K. została powiększona o 1,16 m (od poziomu budowy fundamentu) oraz wymieniony został całkowicie dach i podniesiony w stosunku do "starego " o ok. 20 cm w okapie. Według inwestorki, pod zdjęciu "starego" dachu, ściana szczytowa budynku się zawaliła, co skutkowało rozebraniem ściany podłużnej i wymurowaniem nowych ścian gr. 24 cm z bloczków gazobetonowych w miejscu dawnego budynku oraz rozbudowy o 1,16 m. Dach jednospadowych kryty blachodachówką. Obecnie część budynku posiada wymiary 4,57 m x 5,26 m i wysokość przy okapie ok. 3 m. Remont wraz z rozbudową budynku trwał od lutego do kwietnia 2014 r. Ponadto od frontu budynku (od ul. [...]) zlikwidowano drewniany dobudowany wiatrołap i wstawiono tam okno. Na powyższe roboty budowlane inwestorka nie posiada żadnej dokumentacji ani pozwoleń na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...], nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na A. S.-K. obowiązek przedstawienia we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W dniu 2 maja 2016 r. skarżąca przedłożyła żądaną dokumentację. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. PINB w [...] ustalił dla A. S.-K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolnie wykonane roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. - uchylił to rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał m. in., że przedłożony przez skarżącą projekt rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzony przez architekta J. B. (nr upr. bud. [...]) nie odpowiada ustaleniom poczynionym przez PINB w [...] podczas przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. oraz w dniu [...] września 2014 r. czynności kontrolnych. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., VII SA/Wa 169/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.-K. na to postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. PINB w [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. PINB w [...] podjął z urzędu postępowanie. W dniu 17 stycznia 2019 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kolejne czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości. W ich wyniku stwierdzono, że stan istniejący rozbudowanej części obiektu nie zmienił się od kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB w [...] wezwał inwestora do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym do dnia [...] lipca 2020 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., PINB w [...] zmienił termin wyznaczony postanowieniem Nr [...] na dzień [...] września 2020 r. Inwestor wniósł o przedłużenie tego terminu z uwagi na trudności w znalezieniu projektanta, który podjąłby się sporządzenia projektu, lecz prośba ta nie została przez organ uwzględniona.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku w tym terminie, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. PINB w [...] nakazał A. S.-K. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, złożyła A. S.-K..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ wskazał, iż postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. organ powiatowy wezwał inwestora do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB w [...] zmienił termin wyznaczony postanowieniem Nr [...] - do dnia [...] września 2020 r. Skarżąca nie przedłożyła poprawionej dokumentacji, również w toku postępowania odwoławczego skarżąca nie uzupełniła powyższego, co skutkować musi nakazem rozbiórki. Organ przytoczył treść art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego, wskazując, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego), a więc konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, bowiem inwestor nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w postanowieniu Nr [...], tj. nie przedłożył wymaganej poprawionej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe, PINB w [...] prawidłowo wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki (tak przykładowo: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2016/11; w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07). Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie.

Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że nie bez znaczenia w omawianej sprawie pozostaje, że postępowanie jest prowadzone od 2013 r., a od dnia wydania postanowienia Nr [...] do dnia wydania niniejszej decyzji skarżąca miała prawie 12 miesięcy na dostarczenie dokumentacji, czego nie uczyniła. Inwestorka nie przedłożyła żadnej dokumentacji ani też informacji od projektanta, że dokumentacja jest w trakcie sporządzania i zostanie przedłożona w późniejszym terminie. Organ nie może bez uzasadnionej przyczyny przedłużać terminu na przedłożenie dokumentacji czy też zwlekać z wydaniem decyzji w ramach postępowania odwoławczego, gdyż nastąpiłoby to ze szkodą dla pozostałych stron postępowania legalizacyjnego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.-K., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty:

1) naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania) poprzez błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ II instancji w nieprawidłowy sposób ocenił okoliczności będące podstawą wniosku o przedłużenie terminu procesowego,

2) dokonania błędnych ustaleń faktycznych polegający na przyjęciu, że strona nie podjęła czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowalnej, podczas gdy podejmowane przez skarżącą działania zmierzały do wykonania nałożonych na nią obowiązków,

3) nieuzasadnionej odmowy przedłużenia terminu wykonania zobowiązania, podczas gdy poza sporem jest fakt, że w czasach pandemii koronawirusa były liczne ograniczenia uniemożliwiające stronom załatwianie formalnych spraw urzędowych w krótkich terminach, co obejmowało też kontakt z podmiotami prywatnymi.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, ewentualnie również decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dnia 2 maja 2016 r. skarżąca przedłożyła w siedzibie organu powiatowego żądaną dokumentację. W wyniku weryfikacji dokumentów okazało się, że projekt budynku mieszkalnego (dalej: projekt albo projekt budowlany), który został sporządzony przez architekta J. B., nie odpowiada wymaganiom ustalonym przez organ. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. organ powiatowy wezwał skarżącą do przedłożenia prawidłowego projektu budowlanego do dnia [...] lipca 2020 r. Z uwagi na fakt, że tuż przed w/w terminem architekt J. B. z przyczyn zdrowotnych odmówiła dalszej współpracy i naniesienia poprawek na przedmiotowy projekt budowy zgodnie z zaleceniami PINB, skarżąca pismem z dnia 10 lipca 2020 r. poinformowała o tym organ powiatowy i wniosła o wydłużenie terminu na dokonanie zobowiązania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. PINB zmienił ustalony termin z dnia [...] lipca 2020 r. na dzień [...] września 2020 r. Skarżąca w ten sposób uzyskała jedynie dwa miesiące na znalezienie nowej osoby, która zapozna się z pierwotnym projektem, a następnie dokona wymaganych poprawek. Dlatego też skarżąca ponownie wniosła o przedłużenie terminu, niemniej jednak organ powiatowy utrzymał swoje postanowienie w mocy i wskazał, iż termin [...] września 2020 r. jest terminem ostatecznym.

W skardze wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów, określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego termin do wykonania obowiązków ciążących na zobowiązanym jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Może być on zatem przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, wynikające z art. 48 ust. 4, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji, po zbadaniu wniosku, przedłużył ten termin.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zastosowały najbardziej uciążliwą sankcję za popełnienie samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) uznając, iż skarżąca nie dotrzymała zakreślonego terminu na złożenie stosownych dokumentów w celu legalizacji dokonanych robót w budynku. Termin uległ przedłużeniu, niemniej jednak jedynie o dwa miesiące. Badając przedmiotową sprawę oraz wskazane przez skarżącą okoliczności, organy powinny wziąć pod uwagę zaistniałe trudności w dokonaniu zmiany przedmiotowego projektu budowlanego. Panująca w Polsce pandemia w dużej mierze ograniczyła dostęp do projektantów z uwagi na wprowadzone obostrzenia. Skarżąca podejmowała wiele prób znalezienia nowego projektanta, jednak miała ograniczone możliwości w tym zakresie. Pomimo że przedstawiony stan faktyczny nie budził wątpliwości, zarówno organ powiatowy jak i organ wyższego rzędu, wydały decyzje doprowadzające do konieczności rozbiórki samowoli budowlanej. Organy nie wzięły pod uwagę stanu sprawy, zakresu nałożonych obowiązków i realiów sprawy, które pozwoliłyby obiektywnie ocenić czy skarżąca może w terminie 2 miesięcy przedstawić nowy plan, sporządzony przez osobę, która musi zapoznać się na nowo z całym materiałem sprawy. W ocenie skarżącej, organy winny wziąć pod uwagę ratio legis unormowań wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zobowiązana dochowuje należytej staranności w realizacji obowiązku, ale wynikną przeszkody w dochowaniu terminu (tak jak m.in. pandemia, która jest siłą wyższą), na które nie ma wpływu, to organ może ten termin przedłużyć bądź przywrócić.

Jak już wskazano, termin wykonania obowiązku ustalony przez organ nadzoru budowlanego jest terminem stricte procesowym. Dlatego też organ, przy rozpoznawaniu wniosku o jego przedłużenie winien dokonać ustaleń czy przyczyna, na którą powołuje się strona ubiegająca o przedłużenie terminu, jest rzeczywista i czy ma ona wpływ na wykonanie nałożonego przez stronę obowiązku. W niniejszej sprawie organ powiatowy w ogóle nie wypowiedział się w tej kwestii, natomiast organ wyższego rzędu błędnie przyjął, że argumenty przytoczone przez stronę nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem decyzji. W ocenie skarżącej, działanie organu wyższego rzędu doprowadziło do błędnej oceny okoliczności będących podstawą wniosku o przedłużenie terminu procesowego, co skutkowało pokrzywdzeniem strony.

Organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. błędnie ustalił, że skarżąca nie podejmowała czynności prowadzących do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca wnioskowała o przedłużenie terminu, bowiem sytuacja, w której się znalazła, nie pozwoliła na przedłożenie projektu w terminie, nie zaniechała więc swoich obowiązków i podjęła działania zmierzające do znalezienia nowego projektanta. Błędna jest więc ocena organu, że skarżąca nie starała się doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy przez cały czas próbowała uzyskać stosowne dokumenty pozwalające na zakończenie sprawy. W odwołaniu skarżąca poinformowała, że znalazła nowego projektanta, który wykonuje zleconą dokumentację. Niemniej jednak organ pominął te okoliczności i bezzasadnie ustalił, że skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do legalizacji (m.in. nie przedkłada żadnych dokumentów), podczas gdy skarżąca cały czas próbowała uzyskać nowy, wymagany przez organ projekt.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 października 2021 r. uczestnik postępowania R. S. – mąż skarżącej, oświadczył, iż skarżąca posiada wstępny projekt budowlany autorstwa W. W. (w zakresie rysunków), skarżąca potrzebuje około miesiąca na złożenie ukończonego projektu w organie nadzoru budowlanego. Poprzednia architekt nie złożyła projektu z powodów zdrowotnych i wieku (75 lat) i odmówiła potwierdzenia braku możliwości sporządzenia projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyroki NSA: z 17 września 2020 r., II OSK 1595/18, z 14 listopada 2019 r., II OSK 3266/17, z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2530/14, z 22 maja 2009 r., II OSK 795/08). Należy bowiem przypomnieć, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka jako środek bardzo dolegliwy w swych skutkach może zatem mieć zastosowanie tylko w niebudzących wątpliwości sytuacjach.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki została wydana co najmniej przedwcześnie. Zauważyć należy, iż w tej sprawie skarżąca już raz, wykonując obowiązek nałożony na nią postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., przedłożyła w dniu [...] maja 2016 r. projekt budowlany oraz inne dokumenty konieczne do legalizacji rozbudowy przedmiotowego budynku. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił to rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał m. in., że przedłożony przez skarżącą projekt rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzony przez architekta J. B. (nr upr. bud. [...]) nie odpowiada ustaleniom poczynionym przez PINB w [...] podczas przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. oraz w dniu 30 września 2014 r. czynności kontrolnych i konieczne jest złożenie nowego projektu. Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., VII SA/Wa 169/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.-K. na to postanowienie.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ powiatowy wezwał inwestora do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), który stanowił (w dacie wydania postanowienia), iż w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Skarżącej wyznaczono termin na przedłożenie poprawionego projektu do dnia 15 lipca 2020 r. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do wykonania tego obowiązku, który to termin został przedłużony postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. – wydanym na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. - do dnia [...] września 2020 r. W tym dniu skarżąca ponownie zwróciła się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia tego projektu, wskazując, iż sytuacja epidemiczna spowodowała przesunięcie terminowe w wykonaniu projektu przez nowego projektanta, lecz organ nie uwzględnił tego wniosku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że termin z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (podobnie jak termin wskazany w art. 48 ust. 3) jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Może być on przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji, po zbadaniu ewentualnego wniosku w tym przedmiocie przedłużył ten termin (por. wyrok WSA Białymstoku z 30 listopada 2010 r., II SA/Bk 413/10; wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., VIII SA/Wa 959/12). Jako podstawę prawną zmiany terminu wskazuje się art. 77 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Organ ma więc pewne możliwości oceny w ramach uznania administracyjnego czy w okolicznościach danej sprawy istnieją uzasadnione podstawy do przedłużenia inwestorowi terminu na złożenie wymaganych dokumentów.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy miały więc podstawę, aby w ramach uznania administracyjnego uwzględnić słuszny interes skarżącej w zakresie przedłużenia terminu do wykonania obowiązku złożenia uzupełnionego projektu budowalnego, skoro przepisy takie przedłużenie dopuszczają, a skutek jego niewykonania w postaci rozbiórki części budynku, w którym skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje byłby skutkiem bardzo dotkliwym. Dodać należy, że granicą uwzględnienia interesu jednej ze stron postępowania jest interes społeczny i interesy innych stron, jeżeli są ze sobą sprzeczne. Z akt sprawy wynika, że strony, które były inicjatorami tego postępowania, a które są współwłaścicielami działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], co do której toczy się równocześnie postępowanie o zniesienie współwłasności, nie zamieszkują na tej nieruchomości, lecz w innej części [...] i naruszenie ich interesu (o charakterze majątkowym), na które powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez przedłużenie skarżącej terminu na złożenie wymaganych dokumentów nie byłoby nadmierne w porównaniu z interesem skarżącej, która zamieszkuje w tym budynku wraz z rodziną.

W ocenie Sądu, zaistnienie wskazanych przez skarżącą okoliczności uniemożliwiających złożenie wymaganego projektu w terminie było prawdopodobne i powinno być przez organ uwzględnione. Poprzedni projekt został złożony w maju 2016 r., a więc 4 lata wcześniej, mogły więc zajść okoliczności utrudniające jego uzupełnienie i zmianę przez tego samego projektanta. Skarżąca wskazała na zaistniałe trudności w dokonaniu zmiany przedmiotowego projektu budowlanego.m.in na fakt, iż poprzedni projektant architekt J. B. odmówiła uzupełnienia i poprawienia projektu ze względu na stan zdrowia. Na rozprawie w dniu [...] października 2021 r. uczestnik postępowania R. S. – mąż skarżącej oświadczył, iż poprzednia architekt nie złożyła projektu z powodów zdrowotnych i wieku, odmawiając jednocześnie potwierdzenia braku możliwości sporządzenia projektu. Racjonalna jest argumentacja skarżącej, że z uwagi na stan epidemii, która w dużej mierze ograniczyła dostęp do usług projektantów z uwagi na panujące obostrzenia, skarżąca – pomimo wielu prób znalezienia nowego projektanta – mogła mieć ograniczone możliwości w tym zakresie i nie udało jej się przedłożyć projektu do dnia 15 września 2020 r., a więc w terminie około 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania w tym przedmiocie. W odwołaniu skarżąca wskazała, iż znalazła projektanta, który podjął się sporządzenia projektu i projekt zostanie złożony po jego ukończeniu, organ jednak nie wezwał jej do uprawdopodobnienia tego faktu, lecz wyciągnął negatywne skutki prawne z braku złożenia takiego potwierdzenia przez skarżącą, utrzymując w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie brak było przeszkód, aby wezwać skarżącą do wykazania poprzez np. złożenie oświadczenia projektanta, iż przedmiotowy projekt jest w trakcie sporządzania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał w związku z tym błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, stwierdzając, że skarżąca nie starała się doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy – jak wynika z akt sprawy - przez cały czas próbowała ona uzyskać stosowne dokumenty pozwalające na zakończenie sprawy. O współpracy skarżącej z organami nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania samowoli budowlanej świadczy również to, że złożyła ona już w 2016 r. projekt budowalny oraz pozostałe dokumenty wymagane do legalizacji tej rozbudowy. Próbowała też uzyskać nowy, poprawiony projekt, wnioskując równocześnie o przedłużenie terminu, bowiem sytuacja, w której się znalazła, nie pozwoliła na przedłożenie projektu w terminie. Akta sprawy dowodzą, że strona podejmowała działania zmierzające do wypełnienia nałożonego na nią obowiązku. Na rozprawie w dniu [...] października 2021 r. uczestnik postępowania R. S. – mąż skarżącej, oświadczył, iż skarżąca posiada wstępny projekt budowlany autorstwa W. W. i potrzebuje około miesiąca na złożenie ukończonego projektu w organie nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne tej sprawy nie zostały prawidłowo ocenione przez organy, które przedwcześnie orzekły o nakazie rozbiórki, w szczególności, że z dotychczasowych ustaleń w sprawie wynikało, że istniały podstawy do legalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego.

Sąd uznał za uzasadniony w związku z tym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ramach tego zarzutu w skardze powołano art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż na przepis ten, zastosowany w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powołał się w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. Organ odwoławczy błędnie wskazał podstawę prawną wydanej decyzji, gdyż postanowienie organu I instancji z dnia [... czerwca 2020 r. nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia uzupełnionego projektu budowlanego zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zatem podstawą prawną decyzji mogły stanowić przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym w rozsądnym terminie, a jeżeli inwestor nie złoży uzupełnionego projektu – dopiero podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.