Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 740/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 5-8
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 986/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011 r. nr SKO-4110/551/2011 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 986/11 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2011r. nr SKO-4110/551/2011 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Bydgoszczy decyzją nr 7915/07/2 z dnia 28 kwietnia 2011 r. zobowiązał I. S. do zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko: M. S. za okres od 1 września 2007 r. do 17 listopada 2007 r. w kwocie 1026,70 zł wraz z odsetkami, należność główna: 1026,70 zł, odsetki 450,69 zł – razem: 1477,39 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 8 czerwca 2001 r. SKO: 4110/551/2011 na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu w świetle art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy istotne jest, że ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2010 r. Prezydent Bydgoszczy, po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję z dnia 29 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej przyznania I. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M. S. w okresie od 1 września do 17 listopada 2007 r. i odmówił przyznania prawa do tego dodatku za ten okres, co odpowiada art. 30 ust. 2 pkt 4. Stąd świadczenie pobrane na podstawie uchylonej decyzji, co do którego odmówiono przyznania do niego prawa, zasadnie uznano za nienależnie pobrane i organ był zobligowany do uwzględniania okoliczności wynikających z istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. Przesądziło to o konieczności wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w formie dodatku.

Na powyższą decyzję I. S. wniosła skargę, zarzucając naruszenie art. 2 i 71 Konstytucji oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy z 28 listopada 2003 r. i art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. W art. 30 ust. 2 tej ustawy wymieniony został katalog tych świadczeń, z którego wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenia uważa się: 1) świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do nich albo wstrzymanie ich wpłaty, jeżeli osoba była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia przyznane lub wypłacone wskutek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia; 3) świadczenia skoordynowane, które wypłacono łącznie ze świadczeniami konkurencyjnymi, określonymi w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych; 4) świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albo świadczenia przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Sąd podniósł, że z akt sprawy, na podstawie których stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok wynika, że pobrany przez skarżącą w okresie od 1 września 2007 r. do 17 listopada 2007 r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem M. w okresie korzystania przez skarżącą z urlopu wychowawczego został pobrany na podstawie decyzji, która następnie uchylona została w wyniku wznowienia dnia 25 marca 2010 r. postępowania, wskutek czego skarżącej odmówiono przyznania prawa do wymienionego dodatku. Wydana w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., a złożona skarga na ww. decyzję ostateczną Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 902/10 z dnia 12 października 2010 r.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oznacza to, że podjęty dodatek stał się nienależnie pobranym i podlega zwrotowi do organu na podstawie decyzji administracyjnej z uwagi na treść przytoczonego wyżej przepisu ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Sąd zauważył, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 233, poz. 1456) i obowiązywał w okresie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Wydając więc zaskarżoną decyzję organ nie naruszył obowiązującego w chwili jej wydania prawa i dlatego wobec braku przesłanek wskazanych treścią przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła I. S. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w części odnoszącej się do oddalenia skargi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych do stanów faktycznych zaistniałych przed uchwaleniem wymienionego przepisu, co stanowi naruszenie zasady nieretroakcji prawa oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa;

b) art. 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą, restrykcyjną oraz formalistyczną, abstrahującą od celów ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnię przepisów tej ustawy, z pominięciem wykładni dobra rodziny oraz pominięciem ustaleń okoliczności faktycznych sprawy świadczących o niezawinionym przez skarżącą I. S. powstaniu przesłanek do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń;

c) art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawy prawnej zwrotu wypłaconych skarżącej świadczeń;

2) naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą zaskarżonego wyroku została utrzymana w mocy, tym samym niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z tak zajętym stanowiskiem oraz sądową kontrolę rozstrzygnięcia Sądu a quo;

b) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2, 7 i 71 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez zastosowanie w toku postępowania nowych regulacji, wprowadzających nowe zasady w postaci obciążenia skarżącej sankcją zwrotu otrzymanych świadczeń wraz z odsetkami liczonymi od dnia otrzymania tych świadczeń, a tym samym zastosowanie przepisów wprowadzających zasadę zwrotu otrzymanych świadczeń w odniesieniu do stanów faktycznych istniejących w czasie, w którym przepisy te nie obowiązywały;

c) art. 1 w związku z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, iż organy administracyjne obu instancji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zgodny z uwzględnieniem interesu skarżącej ustaliły, iż I. S. pobrała nienależne świadczenie, w sytuacji, podczas gdy brak jest w sprawie przesłanek występowania negatywnego zachowania się skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych, a zatem naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. (dotyczącego organu administracyjnego II instancji) co w rezultacie doprowadziło do nie dostrzeżenia wskazanych naruszeń organów administracyjnych przez Sąd orzekający poprzez niedostateczne wyjaśnienie normatywnej zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej, która mocą skarżonego wyroku została utrzymana w mocy.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że Sąd pominął okoliczność, że przepisy nakładające na skarżącą obowiązek zwrotu świadczeń nie obowiązywały w chwili otrzymania przez skarżącą przedmiotowych świadczeń. Stwierdzono, że podana w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jest niewystarczające. Wobec podniesienia w skardze zarzutów niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydane zostały decyzje organów administracji, ocena podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może sprowadzać się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia obowiązywania przepisów prawa materialnego na dzień wydania kwestionowanych decyzji organów administracyjnych.

Zaznaczono, że skarżącej znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 września 2010 r. (sygn. akt: I OSK 675/2010), zgodnie z którym fakt, że ustawa nowelizująca (to jest ustawa wprowadzająca art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawiająca obowiązek i zasadę zwrotu świadczeń zastosowane w niniejszej sprawie) weszła w życie 2 stycznia 2009 r. i nie zawierała przepisów przejściowych oznacza, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jeżeli tylko wydana została ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej świadczenia rodzinne i to, nienależnie od daty wydania tej decyzji i czasu pobierania świadczenia, którego jednak nie podziela.

W szczególności zaś kwestionuje ustanawianie obowiązku zwrotu świadczenia w oderwaniu od stanu prawnego obowiązującego w chwili jego pobierania.

Skarżąca podkreśliła, że w chwili otrzymania świadczeń za świadczenia nienależne pobrane i tym samym implikujące obowiązek ich zwrotu uznawane były wyłącznie świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1–3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wprowadzenie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, albowiem nałożyło na nią obowiązek zwrotu świadczenia, który w chwili otrzymania świadczenia nie istniał.

Wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada zaufania obywatela do państwa, oznacza między innymi, iż obywatel nie może być zaskakiwany zmianami prawa i konsekwencjami tych zmian, zwłaszcza w przypadku, w którym nie miał możliwości zastosowania się do norm, które w chwili podjęcia działań przez obywatela nie obowiązywały.

W niniejszej sprawie ani organy administracyjne obu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozstrzygając sprawę nie uwzględniły zasady nieretroakcji prawa, znajdującej swoje oparcie w przytoczonych przepisach konstytucyjnych, jak również przepisach statuujących zasady postępowania administracyjnego. Podniesiono m.in., że skarżąca otrzymując w latach 2005–2007 jako należne świadczenie na podstawie decyzji administracyjnej nie musiała się liczyć z obowiązkiem jego zwrotu według zasad i na podstawie przepisów, które zaczęły obowiązywać co najmniej kilkanaście miesięcy później. Odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii stanowi – zdaniem skarżącej – istotne naruszenie zarówno art. 2 i 7 Konstytucji, jak również art. 6, art.7 i art. 8 k.p.a. oraz przepisów art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mające wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że żaden z przepisów ustawy z dnia 17 października 2008 r. zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych nie zawierał unormowań intertemporalnych pozwalających zastosować dodany od dnia 2 stycznia 2009 r. art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed jego uchwaleniem. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie kwestia ewentualnego zwrotu świadczeń jako nienależnych oraz wykładnia pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" może być dokonywana wyłącznie w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 1–3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest wedle stanu prawnego z dnia, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń, otrzymała te świadczenia i je wykorzystała, zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem skarżącej w sprawie nie został zebrany i nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, do czego zobowiązuje organy w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie wykazały należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i w tej sytuacji nie mogły zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zakresie kompetencji przyznanych mu na podstawie art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. winien także – oceniając prawidłowość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej uwzględnić obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zabrakło ustaleń poczynionych przez ten Sąd w zakresie poprawności rozpatrzonego materiału dowodowego i dbałości o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny II stopnia, a dalej rozstrzygnięcia decyzyjnego, Sąd nie dopełnił stawianych mu przez przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagań określonych w przepisach art. 1, 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c, czym je naruszył wydając zaskarżony wyrok. W sprawie nie uwzględniono konkretnego stanu faktycznego, skarżąca wykorzystywała pomoc udzieloną jej w czasie urlopu wychowawczego wprost na kształcenie i wychowanie syna, w tym zapewnienie mu potrzeb bytowych. W tym też zakresie sama ustawa o świadczeniach rodzinnych została wydana jako wypełnienie obowiązku Państwa wynikającego z treści art. 71 Konstytucji, co w sprawie pominięto.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów znajdujących oparcie w podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska, że zaskarżony wyrok narusza w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku. Chociaż motywy zaskarżonego wyroku nie są rozbudowane, Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wszystkie niezbędne elementy, przedstawił argumentację pozwalającą na ocenę tego rozstrzygnięcia, odniósł się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W motywach przedstawiono zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wyjaśniono podstawą prawną rozstrzygnięcia podkreślając, że stanowiący podstawę decyzji przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 233, poz. 1456) i obowiązywał w okresie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania organów administracji publicznej, ocenę wydanej decyzji pod względem zgodności z przepisami postępowania procesowego jak i przepisami prawa materialnego. Podstawą przyjętych ustaleń faktycznych był prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że skarżącej nie przysługiwał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego pobierany w okresie od 1 września 2007 r. do 17 listopada 2007 r. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Bydgoszczy, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 11 maja 2010 r. uchylił decyzję z dnia 29 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej przyznania I. S. powyższego dodatku i odmówił przyznania skarżącej dodatku za wskazany okres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., II SA/Bd 902/10 oddalił skargę na tę decyzję.

Konsekwencją powyższego stanu rzeczy było wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych przez I.S. świadczeń.

Kwestionowane decyzje, jakie wydane zostały w powyższym względzie, nie uchybiają przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co zarzucono w skardze kasacyjnej. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się naruszenia przez organy powyższych przepisów. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że organy nie wykazały negatywnego zachowania strony ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył powyższego przepisu, w zaskarżonym wyroku dokonano jego prawidłowej wykładni i właściwie przepis ten został zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko co do obowiązywania art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i zgodności tego przepisu z art. 2, art. 7 i art. 71 Konstytucji RP, jakie wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., I OSK 675/10.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Powyższy przepis został do ustawy dodany przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 233, poz. 1456). Przepis ten obowiązywał zarówno w czasie wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Również poprzedzające niniejsze postępowanie decyzje wydane we wznowionym postępowaniu, w którym uchylono decyzję z dnia 25 sierpnia 2009 r. w części dotyczącej przyznania I. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zostały wydane po wejściu w życie nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanów faktycznych zaistniałych przed uchwaleniem wymienionego przepisu, co stanowi, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie zasady nieretroakcji prawa oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie, zwrócić należy uwagę, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu 5 sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). Wobec braku regulacji intertemporalnych "lukę" tę bowiem powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

W procesie stosowania prawa sąd rozstrzygając w przedmiocie kwestii intertemporalnej operować może na podstawie jednej z zasad: zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju, niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt P 9/04; J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62, także T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Dom Wydawniczy ABC, s. 165 i nast.).

Wybór preferencji dla zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie jednej albo drugiej zasady.

Podkreślić należy również odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, że retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej, przepisów tej nowej ustawy. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, niezakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz przywołane w jej uzasadnieniu orzecznictwo TK i literatura).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że świadczenie, którego zwrotu dotyczy sprawa niniejsza pobrane zostało w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną z dnia 29 sierpnia 2007 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania. Wówczas to odmówiono przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego.

Uchylenie decyzji przyznającej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego i odmowa jego przyznania nastąpiło po wejściu w życie noweli zmieniającej przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowelizacja tego przepisu, polegająca na dodaniu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, weszła bowiem w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1456).

W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji uznał, że do oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu wprowadzonym wskazaną nowelizacją. Zastosowanie tego przepisu nie może być ocenione, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, jako retroaktywne działanie prawa. Jest to natomiast sytuacja, którą należy ocenić jako retrospektywne działanie nowego prawa, takie zaś działanie nowego prawa nie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W sprawie nie został też naruszony art. 71 Konstytucji RP. Wprowadzona w tym przepisie zasada ochrony rodziny nie może być rozumiana w ten sposób, że wynikający z niej obowiązek pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej może odbywać się z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i zwalnia organy administracji publicznej z ich stosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.