Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1411/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], o nałożeniu na Burmistrza [...] kary pieniężnej w wysokości 22 000 zł za 44 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4 kV na trasie działek nr [...], [...], [...] do zasilenia zabudowy rekreacyjnej na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...], gmina [...] - utrzymał ww postanowienie Wojewody w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 20 maja 2011 r. Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] SA. Oddział w [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4 kV na trasie działek nr [...], [...], [...] do zasilenia zabudowy rekreacyjnej na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], nałożył na Burmistrza [...] karę pieniężną w wysokości 22 000 zł za wydanie decyzji nr [...]z dnia 20 maja 2011 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 137 dni, począwszy od dnia 4 stycznia 2011 r., a kończąc w dniu 20 maja 2011 r. - data decyzji lokalizacyjnej.

Organ wojewódzki, po odliczeniu od ustawowego terminu okresu przewidzianego przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. 22 dni, liczonych od dnia następnego po dniu nadania pism o uzgodnienie (9 marca 2011 r.) do dnia uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" organu (30 marca 2011 r.), oraz kolejnych 6 dni, liczonych od dnia następnego po dniu nadania pisma z wyjaśnieniami do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (14 maja 2011 r.) do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] postanowienia uzgadniającego przedłożony projekt decyzji (19 maja 2011 r.) orzekł, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana z 44-dniową zwłoką.

Pismem z dnia 20 maja 2014 r., Burmistrz [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. W ocenie skarżącego odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej podlega okres związany z upublicznieniem obwieszczenia o wszczęciu postępowania. Zdaniem Burmistrza nie można uznać za słuszny argumentu, zgodnie z którym zawiadomienie stron postępowania należy do zwykłych czynności postępowania administracyjnego i powinno być dokonywane przez organ w terminie 65 dni. Zdaniem strony skarżącej przedstawiona przez organ I instancji interpretacja nosi znamiona całkowitej dowolności oraz wybiórczego stosowania przepisów prawa. Świadczy o tym fakt, że Wojewoda [...] nie wskazał konkretnego przepisu, na mocy którego uznał jedną czynność (postępowanie uzgodnieniowe) za okoliczność podlegającą odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji, a innej (zawiadomienie stron) odmówił uznania jako podlegającej wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu. Skarżący podniósł także, iż organ I instancji pominął w wydanym postanowieniu istotny dla sprawy fakt, że inwestor w dniu 3 stycznia 2011 r. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie jest objęta kontrolą wojewody w aspekcie terminowości wydania decyzji. Burmistrz [...] wskazał, że dopiero w dniu 28 lutego 2011 r. inwestor zmienił swoje żądanie, wnosząc o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zostało odnotowane w aktach sprawy i od tego momentu można liczyć bieg 65 dniowego terminu. Fakt ten jest o tyle ważny, że zdeterminował działania organu, bowiem w przypadku braku modyfikacji wniosku zostałaby wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ze względu na charakter inwestycji jako inwestycji celu publicznego, natomiast w wyniku zmiany wniosku pojawiła się możliwość wydania decyzji merytorycznej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, od terminu biegu postępowania należało odliczyć okres od dnia 3 stycznia 2011 r., do dnia 28 lutego 2011 r., kiedy to Burmistrz [...] prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy a nie w sprawie wydania decyzji " o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego". Organ prowadzący w tym zakresie postępowanie nie może być karany za działanie inwestora polegające na zmianie treści wniosku, na które organ nie miał wpływu. Niezależnie organ I instancji przy określaniu czynności podlegających odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie uwzględnił okresu oczekiwania na wyjaśnienia inwestora, niezbędne do przekazania organowi uzgadniającemu, tj. Regionalnemu Dyrektorowi Lasów Państwowych w [...], projektu decyzji. Ten 37-dniowy okres, liczony od dnia 15 marca 2011 r., tj. dnia nadania przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] wezwania do złożenia wyjaśnień, do dnia 22 kwietnia, tj. dnia doręczenia Burmistrzowi [...] żądanych wyjaśnień inwestora, stanowił opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej powstałe z winy strony.

Rozpoznając wniesione zażalenie Minister w zaskarżonym do Sądu postanowieniu stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób prawidłowy, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, wymierzył przedmiotową karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Minister uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że brzmienie art. 51 ust. 2 cyt. ustawy nie daje podstaw do uznaniowości, zatem wymierzenie kary było obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wniósł Burmistrz [...], w której wskazał na niezasadność obu decyzji. Podniósł, że zarówno Wojewoda, jak i Minister dokonali nieuzasadnionego rozróżnienia na czynności możliwe do odliczenia od czynności, których nie wolno odliczyć od wskazanego ustawą 65 dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji. Podkreślił, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organom żadnej wskazówki odnośnie tego, jakie znaczenie przypisać zwrotowi "terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności", to skorzystanie z zaprezentowanych w orzeczeniach organów zabiegów interpretacyjnych jest w ocenie strony skarżącej całkowicie nieuzasadnione. Stąd też wywiódł, że zarówno Wojewoda jak i Minister błędnie ustalili okres przekroczenia ustawowego 65-dniowego terminu wydania decyzji. W ocenie skarżącego także wydanie decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy postanowienie uzgadniające posiada walor ostateczności, stąd też do terminów podlegających odliczeniu należy włączyć czas niezbędny na złożenie przez stronę ewentualnego zażalenia, czego organ I instancji nie uwzględnił. Ponieważ postępowanie uzgodnieniowe prowadzone jest przez inny organ, to okres oczekiwania jest niezależny od organu prowadzącego postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego i powinien podlegać odliczeniu od terminu wydania decyzji. Skarżący zarzucił nadto błędne przyjęcie przez organy obu instancji czasu rozpoczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jako dzień złożenia wniosku w sytuacji, kiedy bieg tego terminu winien był rozpocząć się z dniem dokonania przez inwestora korekty, z uwagi związanie organu treścią żądania strony i brakiem możliwości jego interpretacji w sposób odmienny niż życzy sobie tego strona. Wobec powyższego czas do dnia zmiany wniosku pozostaje poza kontrolą Wojewody i Ministra w kwestii zachowania terminu wydania decyzji niezależnie od tego, czy organ prowadzący postępowanie poczynił do tego czasu jakiekolwiek czynności procesowe. Skarżący podniósł, że w istocie nie zostało dopilnowane, aby inwestor złożył na wniosku w przedmiocie korekty stosowną parafę, jednak powyższe nie oznacza, że taka zmiana wniosku nie miała miejsca. Zarówno Wojewoda jak i Minister w ramach prowadzonego postępowania nie dążyli do wyjaśnienia, czy takie zdarzenie miało miejsce, chociażby poprzez wezwanie inwestora do złożenia wyjaśnień na piśmie, a oparli się jedynie na aktach sprawy. W przypadku uznania, że doszło do korekty wniosku, termin wydania decyzji zostałby w całości zachowany a kara nie byłaby wymierzona. Zaprzeczył także ustaleniom organów, że nie podjął żadnych działań w kierunku wyjaśnienia treści żądania oraz nie udzielił informacji o kwalifikacji inwestycji jako celu publicznego ponieważ, jak wyjaśnił, będąc związanym treścią wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie "warunków zabudowy" przygotowywał projekt decyzji odmownej z uwagi na konieczność wydania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji "o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie doszło właśnie ze względu na zmianę wniosku przez inwestora. Przedwczesnym było zatem twierdzenie przez oba organy, że skarżący nie podjął żadnych działań w sytuacji, kiedy zmierzał do wydania rozstrzygnięcia w granicach złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - jt.Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.).

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upup). Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma zatem obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r. wymierzył zatem Burmistrzowi [...] przedmiotową karę pieniężną za wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 137 dni. Rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Miejskiego w [...], tj. w dniu 4 stycznia 2011 r., a zakończyło w dniu 20 maja 2011 r., tj. w dniu, w którym została wydana przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Organ wojewódzki prawidłowo dokonał odliczenia od ustawowego terminu okresu przewidzianego przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. 22 dni, liczonych od dnia 9 marca 2011r. - następnego po dniu nadania pism o uzgodnienie do dnia uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" organu tj. do dnia 30 marca 2011 r.; następnie okresu obejmującego wydanie postanowienia uzgadniającego przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w [...] (6 dni liczonych od dnia następnego po dniu nadania pisma z wyjaśnieniami do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] - 14 maja 2011 r. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] przedłożonego projektu decyzji - [...] maja 2011 r. A zatem, jak właściwie organ wojewódzki wyliczył, przedmiotowa decyzja lokalizacyjna została wydana z 44-dniową zwłoką. Należy wskazać, że w sprawie niniejszej Burmistrz [...] pismami z dnia 1 marca 2011 r. nadanymi w polskiej placówce pocztowej w dniu 8 marca 2011 r. (pieczęć placówki nadawczej znajdująca się na zwrotnych potwierdzeniach odbioru) wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...]. Powyższe pisma zostały doręczone adresatom w dniu 9 marca 2011 r. Mając na uwadze, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia, uzgodnienie projektu decyzji należało uznać za dokonane w dniu 30 marca 2011 r., tj. w ostatnim dniu ustawowego terminu przewidzianego na to uzgodnienie (licząc 21-dniowy termin od dnia doręczenia organowi projektu decyzji, z zastrzeżeniem art. 57 § 1 Kpa). Z kolei w dniu 15 marca 2011 r. do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] z dnia 9 marca 2011 r. wzywające Burmistrza [...] do złożenia wyjaśnień i dokumentów dotyczących planowanej inwestycji. Wyjaśnienia inwestora, które wpłynęły do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 22 kwietnia 2011 r., Burmistrz [...] przesłał organowi uzgadniającemu przy piśmie z dnia 13 maja 2011 r. nadanym - jak wynika z uwierzytelnionej kopii strony pocztowej Książki nadawczej Urzędu Miejskiego w [...] - w dniu 13 maja 2011 r. Powyższe pismo wpłynęłoo do ww organu uzgadniającego w dniu 16 maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji postanowieniem z dnia 17 maja 2011 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] 19 maja 2011 r.). Wobec powyższego, odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlegał 22-dniowy okres, licząc od dnia następującego po dniu nadania pism o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...], tj. od dnia 9 marca 2011 r.t do dnia uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" organu, tj. do dnia 30 marca 2011 r. Odliczeniu od biegu postępowania podlegał również wskazany 6-dniowy okres liczony od dnia następującego po dniu nadania pisma Burmistrza [...] z wyjaśnieniami inwestora do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...], tj. od dnia 14 maja 2011 r. do dnia wpływu do Burmistrza [...] wydanego postanowienia uzgadniającego tj. do dnia [...] maja 2011 r. Wyłączeniu podlegał zatem łącznie okres 22 dni. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie podjął, po otrzymaniu wezwania Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] do uzyskania od inwestora dodatkowych informacji, niezwłocznie czynności celem jak najszybszego uzyskania żądanych przez organ uzgodnieniowy danych. Niezależnie, organ prowadzący postępowanie w okresie od dnia 23 kwietnia do dnia 13 maja 2011 r., w ocenie Sądu pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce albowiem, nie podjął żadnych czynności, pomimo że był w posiadaniu żądanych przez organ uzgodnieniowy informacji już w dniu 22 kwietnia 2011 r. (data wpływu pisma inwestora). Pismo z wyjaśnieniami zostało przekazane Regionalnemu Dyrektorowi Lasów Państwowych w [...] dopiero przy piśmie nadanym w dniu 13 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wbrew stanowisku skarżącego, utrwalony jest pogląd, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie ww art. 51 ust. 2 cyt. ustawy nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, które zgodnie z Kpa powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, oraz z dnia 16 grudnia 2014 r.( sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Nadto, wbrew twierdzeniom Burmistrza, niezasadny jest w ocenie Sądu jego zarzut, iż organy nie uwzględniły złożonej przez inwestora korekty wniosku, polegającej na zmianie żądania wniosku. Wskazać należy, że przedmiotowa korekta wniosku inwestora polegała tylko na wykreśleniu z treści pisma z dnia 28 grudnia 2010 r. sformułowania: "warunków zabudowy" i wpisania w te miejsce sformułowania: "decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego". Ta odręczna adnotacja z dnia 28 lutego 2011 r., widniejąca na ww. wniosku, nie została jednak opatrzona podpisem czy chociażby parafą inwestora. Mając na uwadze brak podpisu inwestora na ww. piśmie oraz fakt, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o zmianie kwalifikacji żądania, na którym widniałaby pieczęć wpływu do Urzędu Miejskiego w [...] i z którego jasno wynikałoby, iż zmiana wniosku nastąpiła w dniu 28 lutego 2011 r., w ocenie Sądu, zgodnie ze stanowiskiem Ministra, nie można uznać tego dnia za początek biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Oczywiście organ administracyjny jest związany treścią żądania wnioskodawcy, które to żądanie wyznacza przedmiot postępowania, jak również nie może z urzędu dokonywać zmiany kwalifikacji wniosku, jednakże co jest w sprawie bezsporne, w toku prowadzonego postępowania organ nie podjął żadnych działań mających na celu wyjaśnienie treści żądania inwestora, w tym nie wskazał inwestorowi, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego co implikuje konieczność złożenia wniosku o powyższej treści czyli o wydanie decyzji w przedmiocie "ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Nie ulega wątpliwości, że postępowanie lokalizacyjne jest postępowaniem wnioskowym. Inicjuje je wnioskodawca, składając właściwe podanie do organu administracji, inwestor jest zatem dysponentem złożonego wniosku i to on określa kwalifikację planowanego przedsięwzięcia. Jednakże organ administracji pomimo że jest związany wnioskiem inwestora, to jednak związanie te nie ma charakteru bezwzględnego i w ramach swoich kompetencji może również inicjować niezbędne zmiany celem przyspieszenia procesu decyzyjnego tym bardziej w sytuacji, kiedy chodzi o realizację inwestycji celu publicznego. W toku postępowania wniosek może być modyfikowany zarówno przez inwestora ale także na skutek działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Ponadto w sytuacji, gdy inwestor wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a po dokonanej analizie złożonego wniosku organ uznaje, że inwestycja ta ma charakter celu publicznego, to jest zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy o konieczności zmiany wniosku w sytuacji dalszego wyrażania zamiaru realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu zatem, stanowisko skarżącego wyrażone w skardze w powyższej materii należy uznać za niezasadne. Organ administracji powinien bowiem umożliwić inwestorowi dokonanie ewentualnej korekty wniosku w zakresie niezbędnym dla jego merytorycznego rozpoznania a nie podejmować negatywne dla strony rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08).

Reasumując należy wskazać, iż postanowienie organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie, która odpowiada rzeczywistej zwłoce Burmistrza [...] w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś organu odwoławczego, zweryfikowanie poczynionych przez Wojewodę ustaleń. Z przeprowadzonej przez Sąd powyższej analizy wynika, że określony w art. 51 ust. 2 cyt. ustawy termin na wydanie przedmiotowej decyzji został przekroczony przez skarżącego o 44 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi, zgodnie z powołaną wyżej regulacją, kary pieniężnej w wysokości 22 000 zł - jak to prawidłowo uczynił organ I instancji. Nadto, Sąd nie dopatrzył się, aby inne terminy, w tym wskazane przez skarżącego jak: okres dotyczący zawiadomienia stron, czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego, oraz oczekiwanie na jego uprawomocnienie powinny były zostać przez organ odliczone. Powyższe stanowisko Sądu znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowo administracyjnym, zgodnie z którym nie wyłącza się z biegu 65-dniowego terminu zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 K.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08.). Jak słusznie wywodzi się w orzecznictwie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czy brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r.) Dlatego też w ocenie Sądu na podstawie przytoczonych wyżej przepisów oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić