Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3769/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 355/20 w sprawie ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowego zakresu działania sekretarza miasta I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 355/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Gminy [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zmieniającego zarządzenie z [...] grudnia 2018 r. nr [...]w sprawie szczegółowego zakresu działania Sekretarza Miasta.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] zarządził zmianę treści § 3 ust. 1 uchwały z dnia 13 grudnia 2018 r. i upoważnił Sekretarza Miasta [...] do zastępowania Prezydenta Miasta podczas każdej nieobecności, we wszystkich czynnościach i sprawach należących do kompetencji Prezydenta Miasta wynikających z przepisów prawa, a w szczególności: działania jednoosobowo w imieniu Gminy w sprawach objętych statutowym przedmiotem działalności Gminy oraz Urzędu Miejskiego, w tym do składania oświadczeń woli skutkujących zaciąganiem zobowiązań majątkowych do wysokości kwot określonych corocznie w budżecie Miasta oraz w planie finansowym Urzędu Miasta, do kwoty nie większej niż sto milionów złotych z wyłączeniem zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek. Upoważnienie obejmowało również podpisywanie zarządzeń Prezydenta Miasta oraz innych aktów prawnych podczas jego nieobecności.

W ocenie Sądu wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego, regulacje te nie przekraczały zakresu upoważnienia ustawowego, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej reguły działania organów na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień (art. 7 Konstytucji RP).

Podkreślono, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. Kwestie te w sposób jednoznaczny rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/2008. W oparciu o omawianą regulację ustawową, uwzględniając jej szeroki zakres przedmiotowy, wójt jest uprawniony do udzielenia swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy upoważnienia do podpisywania zarządzeń w określonych sprawach.

Sąd zaakcentował przy tym, że wprowadzenie dekoncentracji wewnętrznej w jednostkach samorządu terytorialnego jest pozostawione uznaniu organów. Zastosowanie tej zasady jest dopuszczalne, możliwe, ale nie ma charakteru obligatoryjnego. Dekoncentracja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Organ ustawowo uprawniony do wydawania określonych aktów (wójt) może w każdej chwili w sprawach objętych upoważnieniem działać samodzielnie. Udzielenie upoważnienia jest aktem wewnętrznym, który nie prowadzi do zmian w obrębie właściwości rzeczowej organu ani właściwości miejscowej. Wątpliwości w tym zakresie organu nadzoru nie znajdują uzasadnienia w powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisach.

Podzielono pogląd skarżącego, że regulacja § 3 ust. 9 dodana zaskarżonym zarządzeniem nie daje Sekretarzowi Miasta upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie. Zarządzenia podpisane przez Sekretarza Miasta będą podlegać nadzorowi Wojewody, co daje gwarancję ich badania pod względem zgodności z prawem i wyeliminowania z obrotu prawnego w razie stwierdzenia uchybień.

Uznając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że szeroki zakres przedmiotowy art. 33 ust. 4 u.s.g. umożliwia Prezydentowi Miasta delegowanie swych uprawnień na podmioty w nim wymienione, w granicach wyznaczonych jedynie przez wskazane zadania i kompetencje organu, podczas gdy wskazany przepis upoważnia organ wykonawczy gminy do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 33 ust. 1-3 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oparte na ww. przepisie regulacje zawarte w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta [...] nie przekraczały zakresu upoważnienia ustawowego, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia konstytucyjnej reguły działania organów na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień, ponieważ w ocenie Sądu pierwszej instancji powyższy przepis nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta, gdy tymczasem wykładnia systemowa przemawia za uznaniem, że upoważnienie to może obejmować jedynie sprawy z zakresu kierowania urzędem gminy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że unieważnione zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] zawierało upoważnienie do podejmowania czynności w imieniu organu wykonawczego Gminy [...] przez imiennie oznaczonego Sekretarza Miasta [...]. Upoważnienie to stanowi przykład dekoncentracji wewnętrznej, ułatwiającej wykonywanie kompetencji przez dany organ. To od osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy zależy, czy upoważni sekretarza gminy do wykonywania kompetencji przypisanych ustawowo organowi. Sekretarz gminy nie posiada bowiem zasadniczo ustawowego zakresu własnych kompetencji, co oznacza że osoba ta może zastępować wójta w zakresie wskazanym przez ten organ.

Jednym z celów upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania zadań organu jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g. oraz art. 33 ust. 1-3 u.s.g. polegającą na uznaniu, że oparte na ww. przepisach regulacje zawarte w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta [...] nie przekraczały zakresu upoważnienia ustawowego, podczas gdy wykładnia systemowa przemawia za uznaniem, że upoważnienie to może obejmować jedynie sprawy z zakresu kierowania urzędem gminy.

Wykładnia gramatyczna art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że przepis ten pozwala na upoważnienie sekretarza gminy do prowadzenia w imieniu wójta określonych spraw i nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy (Urzędu Miasta), ale do "spraw gminy" i to bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu. Jeżeli w wyniku wykładni gramatycznej możliwe jest odkodowanie normy prawnej o treści nie budzącej wątpliwości, to nie ma uzasadnienia dokonywanie odmiennej interpretacji na podstawie wykładni systemowej. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Opiera się ona na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 125-127). Art. 33 u.s.g. reguluje wykonywanie zadań przez wójta gminy przy pomocy aparatu pomocniczego nazwanego urzędem gminy. Nie oznacza to, że jedynym uprawnieniem wójta jest kierowanie urzędem gminy lub pełnienie funkcji zwierzchnika służbowego wobec pracowników urzędu gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Skoro sekretarz gminy jest pracownikiem urzędu gminy, to uzasadnionym było uregulowanie w art. 33 ww. ustawy uprawnienia wójta do powierzania sekretarzowi gminy prowadzenia określonych spraw bez ich zawężania tylko do prowadzenia tych spraw związanych z urzędem gminy. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282), zgodnie z którym wójt jako kierownik urzędu gminy może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w tym w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi. Przytoczony przepis wyraźnie wskazuje, że zakres upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania zadań wójta nie ogranicza się tylko do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy. Także w doktrynie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym art. 33 ust. 4 u.s.g. daje podstawę do dekoncentracji uprawnień wójta nie tylko w zakresie kierowania urzędem gminy, ale w zakresie obejmującym sprawy gminy, a nie tylko urzędu (Cz. Martysz, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2016, s. 747-748; A. Kania, Pozycja ustrojowa sekretarza gminy, Rocznik Administracji Publicznej 2018, nr 4, s. 9-17). Także w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd o braku podstaw do zawężającej wykładni art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez ograniczenie możliwości upoważnienia sekretarza gminy tylko do załatwiania określonych spraw wójta w zakresie kierowania urzędem gminy (wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 176/14, opubl. w LEX nr 1987059; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/08, opubl. w LEX nr 512719; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 620/20, opubl. w LEX nr 3052570).

Ponadto, co nie zostało należycie wyeksponowane w zaskarżonym wyroku a ma znaczenie w sprawie, zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]zostało wydane nie tylko na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g., ale również na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 143 § 1 i § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Tym samym wskazane podstawy prawne do wydania przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia nr [...]określały szeroki zakres upoważnienia Sekretarza Miasta [...], obejmującego m.in. upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu wykonawczego Gminy [...], w tym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 268a K.p.a.).

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest prawidłowym taka wykładnia art. 33 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 33 ust. 1-3 u.s.g. zgodnie z którą przepis ten umożliwia upoważnienie sekretarza gminy tylko do wykonywania w imieniu wójta spraw z zakresu kierowania urzędem gminy.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 33 ust. 4 u.s.g. poprzez uznanie, że szeroki zakres przedmiotowy art. 33 ust. 4 u.s.g. umożliwia Prezydentowi Miasta delegowanie swych uprawnień na podmioty w nim wymienione w granicach wyznaczonych jedynie przez wskazane zadania i kompetencje organu, podczas gdy wskazany przepis upoważnia organ wykonawczy gminy do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Art. 33 ust. 4 u.s.g. nie stawia ograniczeń co do zakresu spraw, które może upoważnić wójt do ich wykonywania w imieniu organu wykonawczego gminy przez sekretarza gminy. Wskazanie dodatkowo w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] na art. 268a K.p.a. powinno rozwiewać wątpliwości także co do tego, że przedmiotem przekazania są sprawy administracyjne, w tym także wydawanie decyzji administracyjnych. Nie budzi również wątpliwości, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a K.p.a. może być zawarte w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK

375/12, opubl. w LEX nr 1558764).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając niejednolitość orzecznictwa sądowego co do zakresu dopuszczalności upoważnienia sekretarza gminy przez wójta (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1072/18, opubl. w LEX nr 2655972; wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1071/18, opubl. w LEX nr 2655628; wyrok NSA z dnia 7 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1153/18, opubl. w LEX nr 2715611; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 620/20, opubl. w LEX nr 3052570) w tej sprawie przychyla się do poglądu dopuszczającego szeroki zakres upoważnienia przez wójta sekretarza gminy do wykonywania w imieniu organu spraw danej gminy. W każdej chwili organ może cofnąć upoważnienie lub samodzielnie wykonywać ustawowo przysługujące mu kompetencje. Jeżeli wiec dopuszczalnych jest szeroki zakres spraw, które mogą być przekazane do wykonywania na zasadzie upoważnienia sekretarzowi gminy, to nie stanowi istotniejszego naruszenia prawa sam sposób zredagowania upoważnienia przejawiający się w tym, że zamiast enumeratywnego wyliczenia spraw, organ upoważnia daną osobę do wykonywania tych spraw, które przysługują mu z mocy prawa. W ten sposób realizuje się samodzielność organu gminy w dostosowywaniu sposobu działania organu (poprzez osobiste działanie lub upoważnienie pracownika do działania w imieniu organu) do warunków lokalnych danej gminy. Skoro w danej gminie istnieje potrzeba upoważnienia sekretarza tej gminy do zapewnienia ciągłości pracy urzędu gminy, to nie ma przeszkód przed umożliwieniem zastępowania wójta przez sekretarza gminy.

Także art. 28g u.s.g. nie może stanowić przeszkody przed upoważnieniem sekretarza gminy do wykonywania spraw w imieniu wójta. Art. 28g u.s.g. reguluje sposób przejęcia zadań i kompetencji wójta w przypadku zaistnienia tzw. przemijającej przeszkody i jest to regulacja niezależna od tego, w jakim zakresie wójt upoważnił swoich zastępców do jego reprezentowania.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym zarządzenie organu wykonawczego gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Skoro w tej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]nie jest obarczone istotną wadą (a tylko taka wada uzasadnia wydanie aktu nadzoru), to uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 P.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego nie stanowi o naruszeniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy [...] kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm.).