Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 897/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 30 par. 4, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 119, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedstawienie określonej dokumentacji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020r., poz. 256), zwanej k.p.a., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewódzki Inspektor – po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej PLUS GSM nr [...], usytuowanej na działce nr ewidencyjny 198/1, 198/2, 199 położonej we wsi K., gmina K.– wskazał, że postanowienie organu I instancji z dnia [...]., wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), zwanej pr.b., wstrzymało prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie "stacji bazowej telefonii komórkowej" PLUS GSM nr [...], usytuowanej na działce nr ewid. 198/5, położonej w K., gm. K.oraz nakazał A sp. z o.o. w terminie do dnia 31 marca 2021r. przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności rozbudowy tej budowli z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy "stacji bazowej telefonii komórkowej"; oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skład tej stacji wchodzi: wieża stalowa o wysokości 50,50 m, kontener technologiczny o długości 2,92 m, szerokości 2,36 m, wysokości 2,57 m, sześć anten sektorowych (producent [...]) zainstalowanych na wysokości 44,50m n.p.t., tj.: antena nr A1 - typ 80010647V01, moc izotropowa 7995W, azymut 60°, antena nr A2 - typ 80010647V01, moc izotropowa 7995W, azymut 180°, antena nr A3 - typ 80010647V01, moc izotropowa 7995W, azymut 300°, antena nr A4 - typ 80010378 moc izotropowa 6220W, azymut 60°, antena nr A5 - typ 80010378 moc izotropowa 6220W, azymut 180°, antena nr A6 - typ 80010378 moc izotropowa 6220W, azymut 300°, dwie anteny radiolinii, tj.: antena nr RL1 - typ UKY21044/D, moc nadajnika 17dBm, azymut 202°, zainstalowana na wysokości 42,00 m n.p.t i antena nr RL2 - typ UKY22045/D, moc nadajnika 17 dBm, azymut 234°, zainstalowana na wysokości 49,50m n.p.t, przyłącze elektroenergetyczne usytuowane na działkach nr ewid. 198/7, 198/8 i 199, położonych w K., gm. K..

Wojewódzki Inspektor, powołując art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020r., wskazał, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 48 pr.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stwierdził również, że postanowienie organu I instancji zostało skierowane do podmiotu, który utracił przymiot strony. Dokonano bowiem podziału A sp. z o.o. przez przeniesienie części majątku A, stanowiącej zorganizowaną część przedsiębiorstwa, na B sp. z o.o. i w dniu podziału Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki A przypisane Spółce w Planie podziału z dnia 26 lutego 2018r. W punkcie II załącznika nr 1 do Planu podziału wskazano, że do B sp. z o.o. przeniesione zostały składniki majątkowe niezbędne do prowadzenia działalności polegającej na budowie i utrzymaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, a w punkcie 5248 Tabeli nr 8 do Planu podziału umowa dzierżawy tej nieruchomości, na której znajduje się stacja bazowa [...] K., została przypisana B sp. z o.o. Wskazując art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 52 pr.b., Wojewódzki Inspektor podniósł, że organ I instancji winien poinformować B sp. z o.o. o toczącym się postępowaniu oraz umożliwić zapoznanie się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu i wypowiedzenie się co do niego.

Wojewódzki Inspektor podkreślił, że inwestor dokonywał wielokrotnie montażu i demontażu anten na stacji bazowej telefonii komórkowej PLUS GSM nr [...], o czym świadczą w szczególności załączone do protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 29 listopada 2017r. sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych przeprowadzonych w 2013r., 2015r. i 2016r., a także dokumentacja obrazująca aktualny na dzień orzekania stan tej stacji bazowej.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, porównanie parametrów stacji określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2001r. wraz z decyzją środowiskową z dnia [...]2002r. i parametrów wyjściowych dla przytoczonych w tabelach zmian stanowiących obecny stan stacji bazowej, prowadzi do wniosku, iż odbiega ona od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji środowiskowej. W przypadku przewidywanych w dokumentacji załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...]2001r. anten sektorowych firmy [...] pracujących w paśmie 800/900 MHz doszło do zmiany typu anteny z 739650 na 80010647V01, a także zmieniły się wartości mocy wypromieniowania izotropowego z 7321W na 7955W oraz pracujących na azymutach z przewidywanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym montowanych na konstrukcji wsporczej KR1.5 - 50°, 170°, 290°, na azymutach 60°, 180°, 300°. Przewidywane maksymalne pochylenie anteny - zakres tiltów w decyzji środowiskowej z dnia [...]2002r. określono na 0°. Natomiast z przeprowadzonych przez Spółkę - będącą inwestorem prac polegających na montażu/instalacji dodatkowych 3 anten sektorowych w paśmie 1800 MHz o mocy wypromieniowania izotropowego 6220W, po jednej antenie na sektor obok przewidzianych 3 anten sektorowych - dokumentacja stanowiąca element decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2001r. nr [...], do nowych konstrukcji wsporczych, ramy KR1.5, nie przewidywała.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, doszło do rozbudowy stacji bazowej i w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 pr.b. Jednakże nie zostało w sprawie zbadane czy zastosowanie znajduje przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r., poz. 1839), zwanego rozporządzeniem. Przepis ten przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, a jego celem jest sprawdzenie czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowych anten) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w rozporządzeniu. Wobec tego – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora – należy zbadać oddziaływanie po zsumowaniu parametrów przedsięwzięcia, a nie tylko pojedynczej anteny, w celu określenia czy urządzenia nie osiągają progów wskazanych w rozporządzeniu.

Skargę na tę decyzję złożyła A sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez doręczanie zaskarżonego postanowienia wyłącznie skarżącej - poprzedniej właścicielce stacji bazowej, z całkowitym pominięciem obecnej właścicielki B sp. z o. o., a w rezultacie naruszenie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu B sp. z o.o., której przysługuje interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a i której przedstawiciel uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., jak również na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.;

2. art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 in fine, art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.b. poprzez niewłaściwe uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie wobec bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego, a nadto błędne wskazanie organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędne wytyczne w zakresie wykładni prawa, polegające na:

a. uchyleniu postanowienia organu I instancji i w rezultacie nakazanie dalszego prowadzenia postępowania, pomimo iż w związku z wykazaniem przez skarżącą, że "nielegalna rozbudowa" tej stacji bazowej nie miała miejsca, w pełni zasadne i konieczne byłoby uchylenie postanowienia organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania w sprawie przez organ II instancji;

b. błędnym wskazaniu dla organu I instancji co do konieczności uznania robót wykonanych przez skarżącą jako rozbudowy tej stacji bazowej, podczas gdy była to instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

3. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności:

a. pominięcie przy ocenie materiału dowodowego braku sprzeciwu właściwego organu ochrony środowiska wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia emisji i bezpodstawne uznanie, że nie dokonano weryfikacji wpływu montażu urządzeń dokonanych przez skarżącą składających się na przedmiotową stację bazową na środowisko;

b. bezpodstawnego uznania, iż w wyniku montażu przez skarżącą urządzeń radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącym obiekcie doszło do jego rozbudowy.;

c. rozstrzygnięcie wątpliwości odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. w sposób ewidentny na niekorzyść skarżącej i w rezultacie nałożenie na nią obowiązków, które przy właściwym zastosowaniu art. 7a § 1 k.p.a. okazałyby się bezprzedmiotowe;

4. art. 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia wydanego w sprawie przez organ I instancji wraz z umorzeniem postępowania w sprawie, podczas gdy argumenty przedstawione w zażaleniu czyniły takie działanie koniecznym;

5. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności:

a. brak precyzyjnego wskazania przepisów prawa, które stanowiły podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie, z jakich przyczyn kontrolowane roboty budowlane uznane zostały za rozbudowę istniejącej stacji bazowej, a nie montaż urządzeń radiokomunikacyjnych na już istniejącym obiekcie;

b. całkowicie pozbawione uzasadnienia przesądzenie, iż stacja bazowa skarżącej zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

6. art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organu II instancji w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

II.naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

1. art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.b. poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

2. art. 3 pkt 6 pr.b. poprzez bezpodstawne uznanie, iż skarżąca dokonała rozbudowy obiektu budowlanego, nie zaś robót przewidzianych art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b.;

3. art. 29 ust. 3 pr.b. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe uznanie, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia oraz przedłożonych przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji oraz dokonanego do Starosty Powiatu [...] zgłoszenia emisji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi tego typu przedsięwzięcia, uzyskiwanie przez skarżącą pozwolenia na budowę w zakresie montażu urządzeń nie było wymagane, a więc wydanie przez organ I instancji postanowienia wszczynającego legalizację i jego utrzymanie przez organ II instancji jest błędne;

4. art. 152 w zw. z art. 122a ustawy — Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że skarżąca dokonała w trybie wymaganym przez te przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa skarżącej spełnia wymagania w zakresie przepisów ochrony środowiska;

5. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy kryterium kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest moc EIRP wyznaczana dla pojedynczej anteny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji/postanowienia, tj. jej/jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją/je, stwierdzić jej/jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę od decyzji kasacyjnej procesowej – Sąd stwierdza, że zgodnie z odpowiednio stosowanym w postępowaniu zażaleniowym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Natomiast stosownie do art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" (§ 1); "jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję" (§ 2); "przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy" (§ 3); "przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione" (§ 4).

Zważywszy na wskazaną regulację kompetencji organu odwoławczego - Sąd zauważa, że art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. łącznie zakreślają granice dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, bez narażenia się na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020r., II OSK 442/20, LEX nr 3056843, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 496/20, LEX nr 2965497, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2019r., IV SA/Po 784/19, LEX nr 2733229, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2020r., II SA/Wa 411/20, LEX nr 3041299). W myśl tej zasady organ odwoławczy obowiązany jest do rozpoznania sprawy co do istoty tylko wtedy, gdy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do niezbędnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym dyspozycji wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019r., III SA/Gd 115/19, LEX nr 2751743, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2005r., III SA/Wa 1251/04, LEX nr 169324, czy wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000r., I SA/Ka 2466/98, niepubl.). Jeżeli ocena zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia, a zatem w istocie nie rozpoznano sprawy, winien on uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy (tak np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2020r., II SA/Sz 247/20, LEX nr 3009435). Aby zapewnić realizację tej zasady ustawodawca ograniczył zatem możliwość przeprowadzania nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym jedynie do niewielkiego zakresu (uzupełniającego).

Organ odwoławczy może przeprowadzić (samodzielnie bądź zlecić to organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a.) dodatkowe postępowanie jedynie "w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", a więc będzie ono stanowiło dopełnienie (w niezbyt dużym zakresie) postępowania dowodowego już przeprowadzonego przez organ I instancji. Większość faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia (wynikających z hipotezy normy prawnej, która w danym przypadku ma mieć zastosowanie) musi być zatem ustalona w postępowaniu przed organem I instancji. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odwoławczy może być zatem tylko "dodatkowym" w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji a wymieniony organ nie może przeprowadzić tego postępowania w całym zakresie bądź w znacznej części, lecz jedynie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. O tym, czy postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy stanowiłoby uzupełnienie materiałów i dowodów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., czy też wykraczałoby poza granice wyznaczone tym przepisem, decyduje zestawienie zakresu przepisu oraz znaczenie badanych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniane na tle zebranego już materiału dowodowego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas ma obowiązek uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2019r., II SA/Kr 588/19, LEX nr 2728006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., III SA/Wa 228/06, Lex nr 204463).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy – Sąd stwierdza, że załączone akta administracyjne, w tym pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z dokumentacją budowlaną, protokoły oględzin nieruchomości oraz sprawozdania z badań pól elektromagnetycznych - stanowiły uprawnioną postawę do zastosowania przez Wojewódzkiego Inspektora przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie dowodowe i wyjaśniające, poprzedzające wydanie postanowienia pierwszoinstancyjnego, wymaga bowiem znacznego uzupełnienia po pierwsze, na okoliczność zgodności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej ze wszystkimi przepisami prawa, nie zaś tylko zgodności z przepisami planu miejscowego; oraz po drugie, na okoliczność adresata zobowiązanego do doprowadzenia stacji bazowej do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zakres tego postępowania określa natomiast powołany w postanowieniu pierwszoinstancyjnym przepis art. 48 ust. 2 zdanie pierwsze i ust. 3 oraz art. 52 pr.b. W myśl pierwszego z tych przepisów "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie"; a "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2". Zgodnie zaś z drugim z nich "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51".

Na gruncie tych przepisów nie budzi wątpliwości, że koniecznymi do zbadania i ustalenia w toku postępowania są dwie normatywne okoliczności, a mianowicie po pierwsze, ustalenie podmiotu, obowiązanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa, oraz po drugie, zbadanie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, planem miejscowym, a w przypadku niektórych inwestycji oddziałujących niekorzystnie na środowisko również z przepisami o ochronie środowiska.

Judykatura przyjmuje przy tym, że "niezależnie od tego, czy organ nadzoru zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 p.b. lub art. 49b p.b., to w każdym z takich postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (tak wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019r., II OSK 2844/18, LEX nr 2782414). Jednakże "w sytuacji gdy obowiązek wynikający m.in. z art. 48 p.b. obciąża inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku na jej nowego właściciela" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 798/19, LEX nr 3111177). Z kolei "pod pojęciem "stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć nie tylko zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska"; a "organ nadzoru budowlanego winien dokonać także oceny przedłożonego przez inwestora dokumentu stanowiącego "Kwalifikację przedsięwzięcia" pod kątem jego przydatności dowodowej, a także rozważyć, czy inwestor przed wydaniem decyzji przez ten organ nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ" (tak wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020r., II OSK 140/20, Lex nr 3059114). A zatem "jeśli roboty dotyczą inwestycji znacząco oddziaływującej na środowisko, to wówczas wymagana będzie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska" (tak wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020r., II OSK 240/20, Lex nr 3084974). Co więcej decyzja środowiskowa jest wydawana - jak wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy środowiskowej - przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie p.b., a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. Oznacza to, że na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia organy zobowiązane są przed wydaniem decyzji badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 kwietnia 2018r., II SA/Sz 55/18, Lex nr 2507745). Zwrócić również trzeba uwagę, że stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o uwarunkowaniach środowiskowych "uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zaliczana przez obecne i poprzednio obowiązujące rozporządzenie, tj. odpowiednio rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r. poz. 1839) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004r. nr 257, poz. 257), do przedsięwzięć co najmniej mogących oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (zob. analogiczny § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2004r.). Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia "do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" (zob. analogiczny § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2004r.).

Wobec tej regulacji prawnej oczywistym jest, że już samo wadliwe ustalenie przez organ pierwszej instancji podmiotu zobowiązanego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami prawa, choćby było to – jak w tej sprawie – wynikiem zaniechania obowiązkowi informacyjnemu przez skarżącą Spółkę jako dotychczasowego właściciela nieruchomości i inwestora, skutkuje zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Prowadzi to bowiem do kwalifikowanej wady postępowania, wyczerpującej przesłanki wznowienia postępowania, tj. naruszenia dwu fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i wynikających z niej gwarancji ochrony prawnej, oraz zasady dwuinstancyjności i wynikającego z niej prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej, usytuowane na różnych szczeblach struktury administracyjnej. Sąd zauważa, że sama skarżąca Spółka podniosła, lecz dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, że przed wydaniem postanowienia pierwszoinstancyjnego nastąpił podział Spółki, w wyniku którego część dotychczasowego majątku Spółki, w tym nieruchomość, stanowiąca część terenu spornej inwestycji, została przydzielona powstałej w wyniku podziału B sp. z o.o. Z uwagi na tę okoliczność skarżąca Spółka w zażaleniu zasadniczo zarzuciła organowi pierwszej instancji skierowanie postanowienia z dnia [...] – jak wprost stwierdziła – "do niewłaściwego podmiotu", a co więcej podniosła, że "z tej tylko przyczyny konieczne jest jego uchylenie". W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła alternatywnie w petitum zażalenia o "uchylenie go w całości wraz z przekazaniem do ponownego rozpoznania organowi I instancji". A zatem sama Spółka dostrzegała konieczność podjęcia przez organ zażaleniowy rozstrzygnięcia kasacyjnego procesowego połączonego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżone skargą postanowienie zażaleniowe czyni zatem zadość żądaniu zażalenia, tym bardziej, że w uzasadnieniu tego postanowienia Wojewódzki Inspektor – podając motywy tego rozstrzygnięcia - w pierwszej kolejności wskazał na konieczność ustalenia podanej przez Spółkę w zażaleniu okoliczności podziału Spółki i związanego z tym podziału majątku Spółki i przeniesienia nieruchomości objętej postępowaniem na rzecz nowo utworzonej spółki - B sp. z o.o. Wojewódzki Inspektor - wskazując na art. 30 § 4 k.p.a. – podniósł bowiem, że w sprawach zbywalnych lub dziedzicznych, a taki przypadek bez wątpienia występuje w tej sprawie, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w postępowaniu na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. A zatem – wobec podanej w zażaleniu informacji o zbyciu spornej działki w wyniku podziału majątku Spółki i utworzenia w jej miejsce dwu spółek – konieczne jest zweryfikowanie tej informacji, a w razie potwierdzenia następstwa prawnego B sp. z o.o. przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z udziałem następcy prawnego i to przez organy obu instancji. Uzyskanie w tej sprawie statusu strony przez B sp. z o.o. nakłada bowiem na organy obu instancji prowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu jako właściciela nieruchomości i następcy prawnego inwestora – A sp. z o.o. i umożliwieniu temu podmiotowi wszystkich praw strony postępowania wraz z zagwarantowaniem środków ochrony prawnej. Skoro zaś brak winny strony w udziale strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową postępowania, skutkującą prawem do zgłoszenia przez taki podmiot żądania wznowienia postępowania, to tym bardziej w postępowaniu zwykłym, gdzie kompetencje organów administracji są szersze niż w trybach nadzwyczajnych, ograniczonych wyłącznie do zbadania zaistnienia wad kwalifikowanych postępowania lub samego aktu administracyjnego, organ odwoławczy obligowany był uwzględnić tę okoliczność poprzez podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego procesowego. Nie jest zatem zrozumiała argumentacja skargi, w której Spółka zarzuca Wojewódzkiemu Inspektorowi prowadzenie postępowania z udziałem skarżącej Spółki, nie zaś B sp. z o.o. Gdyby podzielić ten pogląd, to należałoby przyjąć konsekwentnie, że skarżąca Spółka – z uwagi na brak interesu prawnego - nie miałaby legitymacji do wniesienia zażalenia, co powinno skutkować jego niedopuszczalnością. Tak jednak nie jest, jeśli bowiem wnoszący zażalenie zarzuca organowi pierwszej instancji pominięcie strony postępowania i skierowanie aktu administracyjnego do niewłaściwego podmiotu, to rolą organu odwoławczego było właśnie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia tej kwestii i ewentualnego powtórzenia postępowania z udziałem właściwie określonego kręgu stron postępowania. Istotnie bowiem z przedłożonych przez Spółkę dokumentów wynika, iż doszło do podziału Spółki i przeniesienia części jej majątku do wydzielonego nowego podmiotu. To zaś tylko potwierdza, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wadliwie został ustalony krąg podmiotów, a podmiot ten bez własnej winny nie brał w nim udziału. Zwrócić też należy uwagę, ze zażalenie wniosła skarżąca Spółka, nie zaś B sp. z o.o. To zaś oznacza, iż organ odwoławczy obowiązany był to zażalenie rozpoznać i rozważyć wagę i zasadność podniesionych w nim zarzutów i argumentów. Nie sposób natomiast uwzględnić zarzutu i jego argumentacji zmierzającej w istocie do obrony interesu prawnego innego podmiotu, a mianowicie B sp. z o.o., a więc zgłaszanego poza własnym interesem prawnym skarżącej Spółki. Jak bowiem podnosi judykatura taki zarzut może skutecznie podnieść tylko strona, która w postępowaniu nie brała udziału a nie inne osoby, które status strony postępowania miały (wyrok NSA z dnia 6 października 2010r., II OSK 1513/09, LEX nr 746599). Zatem strona skarżąca jako biorąca udział w postępowaniu nie może skutecznie podnieść zarzutu, iż inna spółka, tj. B sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu. Niemniej jednak kwestia właściwego kręgu stron postępowania, a w szczególności podmiotu zobowiązanego, wymaga wyjaśnienia wobec podnoszonych przez skarżącą Spółkę okoliczności.

Również druga ze wskazanych relewantnych prawnie okoliczności nie została – jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Inspektor – przez organ pierwszej instancji wyjaśniona. Istotnie analiza uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego prowadzi wprost do wniosku, że ta kwestia nie była przedmiotem uwagi organu pierwszej instancji, choć organ ten miała świadomości charakteru spornej inwestycji i jej potencjalnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu tego postanowienia nie ma ani jednej wzmianki w tym zakresie, a w rozstrzygnięciu zobowiązania do przeprowadzenia postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Jest to o tyle istotne, że organ pierwszej instancji nie miał najmniejszych wątpliwości co do tego, iż doszło do samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej powodującej zmianę parametrów technicznych i użytkowych tej stacji. Uzasadnione było zatem co najmniej zbadanie przez właściwy organ środowiskowy czy nie jest to inwestycja mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko. Powyższej systemowej wykładni nie może zmieniać brzmienie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretowanych w oderwaniu od całości regulacji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019r., II SA/Kr 641/19, LEX nr 2718028). Kompetencja w zakresie ustalenia oddziaływania tak specyficznej inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, której naturą jest emitowanie szkodliwego dla środowiska i człowieka promieniowania, należy zaś do organów ochrony środowiska, organów wyspecjalizowanych w tej materii. Sąd zauważa, że skarżąca Spółka koncentruje się na ubocznym dla podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego stanowisku organów obu instancji co do tego, iż doszło w sprawie do samowolnej rozbudowy stancji bazowej telefonii komórkowej. Stanowisko to stara się podważać zarzutem poczynienia wadliwych ustaleń na okoliczność wykonania robót budowlanych przy tej stacji, a polegających na montażu urządzeń, i w konsekwencji ocenie charakteru robót budowlanych przy stacji, tj. uznaniu ich za wymagające stosownego pozwolenia, a także uznaniu inwestycji jako potencjalnie mogącej oddziaływać na środowisko. Spółka przedstawia przy tym li tylko własną subiektywną, niczym nie popartą, odmienną kwalifikację w świetle normy materialnoprawnej (prawa budowlanego i przepisów środowiskowych) robót budowlanych i oddziaływania inwestycji na środowisko. Kwestionuje więc zastosowanie normy materialnoprawnej w okolicznościach faktycznych sprawy, które jednak nie zostały jak dotąd w sposób prawidłowy ustalone, co prowadzi li tylko do przedłużenia postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną. Pomija przy tym wynikającą z akt sprawy okoliczność, iż to sam organ ochrony środowiska zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zbadanie legalności rozbudowy spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, co tylko potwierdza konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania samowolnej rozbudowy stacji na środowisko i człowieka. Tym samym Sąd stwierdza, że zarzuty Spółki nie zmierzają do zakwestionowania zaistnienia w tej sprawie przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co stanowi istotę zaskarżonego postanowienia. Zarzuty i argumentacja skargi nie zostały skierowane przeciwko podstawie prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia – kasacyjnego procesowego. Spółka nie podnosi przecież żadnych argumentów wskazujących na to, iż ocena zakresu postępowania pierwszoisnatcnyjnego przez Inspektora jest wadliwa, a w efekcie nie było podstaw do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i ponownego przeprowadzenia tegoż postępowania tym razem w sposób prawidłowy, a to w związku z tym, że postępowania to wymaga znacznego uzupełnienia.

Na marginesie, poza zasadniczym dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., nurtem rozważań – Sąd stwierdza, że sporna w sprawie stacja bazowa telefonii komórkowej została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...]2001r., a decyzją Starosty [...] z dnia [...]2002r. zostało udzielone pozwolenie na jej użytkowanie. Stacja bazowa telefonii komórkowej zgodnie z art. 3 pkt 3 pr.b. jest budowlą i na podstawie ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 pr.b. wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże po jej oddaniu do użytkowania skarżąca Spółka jako inwestor dokonała rozbudowy tej stacji polegającej na wielokrotnym montażu i demontażu anten stanowiące instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, których kwalifikacja stanowi oś sporu w tej sprawie. Z dotychczasowych ustaleń organu pierwszej instancji, dokonanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany oraz raport oddziaływania na środowisko tej stacji bazowej, stanowiącego załącznik do tej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że udzielono pozwolenia na budowę 3 anten sektorowych, pracujących w paśmie 900 MHz na azymutach 50°, 170° i 290° zawieszonych na wysokości 42,0 m.n.p.t. oraz 6 anten parabolicznych radiolinii. Natomiast w wyniku wykonanych robót budowlanych powstało 6 anten sektorowych zainstalowanych na wysokości 44,50 m.n.p.t. na azymutach 60°, 180°, 300° (zmieniła się również ich moc izotropowa) oraz 2 anteny radiolinii. Nie ulega zatem wątpliwości, iż dokonano zamiany ilości, rodzaju zainstalowanych anten, azymutu i mocy oraz wysokości ich zamontowania. Judykatura przyjmuje zaś, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020r., II OSK 3520/19, LEX nr 3064964); a instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020r., II OSK 3991/19, LEX nr 3052047, wyrok NSA z dnia 9 października 2019r., II OSK 2801/17, LEX nr 2744789). Skoro zatem w wyniku wykonanych przez Spółkę robót budowlanych na stacji bazowej doszło – co jest niewątpliwe w tej sprawie - do zmiany parametrów użytkowych i technicznych stacji, to wniosek organów, że doszło do rozbudowy tej stacji jest prawidłowy. Błędnie więc Spółka kwalifikuje sporne roboty do wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.b. i przyjmuje, że art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.b. przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020r., II OSK 1212/20, LEX nr 3050605). Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29 – art. 30 pr.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (tak wyrok NSA z dnia 12 marca 2020r., II OSK 1101/18, LEX nr 3041283). Przy sumowaniu parametrów należy oczywiście wziąć pod uwagę względy techniczne, takie jak sektor, azymut, wysokość zawieszenia, pasmo pracy, moc nadawania i tilt, co może przesądzać o rzeczywistym zaistnieniu superpozycji pól elektromagnetycznych (WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019r., II SA/Kr 641/19, LEX nr 2718028). Dodać należy, iż stosownie do art. 29 ust. 3 pr.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe również uzasadniało podjęcie kasacyjnego procesowego rozstrzygnięcia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

B.A.