Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 ust. 1 a, ust. 5 pkt 2b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 791/13 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2013 r. L.K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad P.K.. L.K. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem od dnia 1 września 2010 r. na stałe.

Decyzją z dnia 22 maja 2013 r. Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania L.K. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawę odmowy stanowiła treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku, gdy spełnione są łącznie wskazane w tym przepisie warunki. Organ I instancji uznał, iż skoro wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, P.K. pozostaje w związku małżeńskim, rodzice wymagającego opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto P.K. posiada siostrę, która nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to te ustalenia faktyczne dały podstawę do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L.K., która powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, a także zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazała, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie dochodu z pracy zarobkowej, jaki opiekun uzyskiwał, bądź uzyskiwałby, gdyby pracował i nie zajmował się opieką nad niepełnosprawnym. Ponadto przytoczyła szereg argumentów uzasadniających twierdzenie, iż po stronie małżonka sprawującego opiekę nad wymagającym tego współmałżonkiem występuje uprawnienie do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania uznało je za niezasadne i decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dające możliwość przyznania L.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Co prawda Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji błędnie przyjął, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych stoi na przeszkodzie przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż opiekę nad niepełnosprawnym sprawuje jego żona, bowiem ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie, które pozostaje aktualne również po zmianie ustawy, pozwala na stwierdzenie, iż okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w przedmiotowej sprawie występuje inna okoliczność, która nie pozwalała na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla L.K. w związku ze sprawowaniem opieki nad P.K.. Mianowicie w aktach sprawy znajduje się oświadczenie P.K. z dnia 8 maja 2013 r., z którego wynika, iż jego rodzice żyją, zamieszkują w Z., żadne z nich nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w Z. zamieszkuje także siostra niepełnosprawnego, która również nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zdaniem organu II instancji oznacza to, że w analizowanej sprawie występują okoliczności wskazane w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego L.K.

Nadto Kolegium uznało, iż nie może odnieść się do zarzutów odwołania, które w istocie stanowią polemikę dotyczącą zapisów ustawowych, bowiem nie jest organem uprawnionym do dokonywania, w toku postępowania odwoławczego, oceny aktów prawa. Powołując się na zasadę legalizmu, wynikającą z art. 6 k.p.a., organ odwoławczy podniósł, nie do niego należy ocena uregulowań ustawowych dotyczących przesłanek, od których uzależnia się możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji muszą natomiast stosować przepisy obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wyraźny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu skargę do sądu administracyjnego złożyła L.K., która podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji podnosząc, iż stosunki rodzinne reguluje ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788), która dzieli się na trzy części zwane tytułami. Obowiązek alimentacyjny małżonków uregulowany jest w Tytule I – "Małżeństwo", a obowiązek alimentacyjny krewnych (rodziców, dzieci, dziadków) i innych osób (np. pasierbów, macochy, ojczyma) w Tytule II – "Pokrewieństwo i powinowactwo". Zdaniem skarżącej obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o którym mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie, o czym stanowi art. 23, art. 27, a także art. 130 k.r.o.

Skarżąca wskazała na ustalone orzecznictwo sądownictwa administracyjnego wyjaśniające kwestię przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 k.r.o. W ocenie skarżącej skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. Zatem argument, że rodzice i siostra niepełnosprawnego P.K. żyją i nie mają znacznego stopnia niepełnosprawności "wypada z obrotu prawnego". Zdaniem skarżącej miałby on znaczenie wówczas, gdyby P.K. był osobą stanu wolnego. Natomiast powoływanie się przez SKO na art. 17 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 ustawy jako negatywnej przesłanki jest w istocie zaprzeczeniem owej ustawy i rozporządzenia. Jest ponadto lekceważeniem innych regulacji prawnych uchwalonych ustawami w tym stanowiskami WSA i NSA.

Skarżąca dodała, iż P.K. oprócz spełnienia wszystkich warunków znowelizowanej ustawy, wypełnia też dodatkową dyspozycję ww. ustawy, tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, co potwierdzono w wywiadzie środowiskowym. Skoro L.K. jako opiekun i P.K. jako niepełnosprawny spełniają wszelkie przesłanki znowelizowanej ustawy, to ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 791/13 – skargę uwzględnił Uznał bowiem, że zaskarżone decyzje zostały wydane z oczywistą obrazą przepisów prawa materialnego, gdyż zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nie do pogodzenia z celami tej regulacji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako u.ś.r.). Z mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 31 grudnia 2012 r., dalej jako ustawa zmieniająca), wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie ustawa zmieniająca wprowadziła w art. 1 pkt 5 nową treść art. 17, który brzmi następująco:

"art. 17 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności",

b) po ust. 1a dodaje się ust. 1b w brzmieniu:

"1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia."

Organ I instancji powołał jako podstawę decyzji odmownej art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. uznając, że P.K. pozostaje w związku małżeńskim, zaś ani jego małżonka, ani rodzice ani siostra nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności, co wyklucza go z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy z kolei powołał jako podstawę odmowy przyznania świadczenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., w istocie odwołując się do tych samych okoliczności faktycznych, na które powołał się organ I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że skarżąca, jako małżonka osoby niepełnosprawnej jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak istnienie krewnych w osobach rodziców i rodzeństwa wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Zdaniem WSA, wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowana w uzasadnieniach obydwu decyzji jest nie do przyjęcia. Objęcie tą regulacją także współmałżonków osoby niepełnosprawnej daje rezultat nie do pogodzenia z celami świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasadami państwa prawa i zasadami sprawiedliwości społecznej. Pozbawia bowiem prawa do świadczenia rodzinnego najbliższych członków rodziny.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ pominął milczeniem, że jednocześnie te same osoby spokrewnione, których istnienie w ocenie SKO sprzeciwia się przyznaniu skarżącej jako żonie świadczenia pielęgnacyjnego, wyłączone są z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego właśnie dlatego, że osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ u.ś.r.). Zatem zaprezentowana przez organy w niniejszej sprawie interpretacja, aczkolwiek zgodna z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r., prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której żaden z członków najbliższej rodziny – ani małżonek, ani rodzice czy rodzeństwo – nie mogliby otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wykluczają taką możliwość art. 17 ust. 1a w stosunku do małżonka osoby niepełnosprawnej, zaś w stosunku do krewnych treść art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy małżonek osoby niepełnosprawnej nie ma prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego bo niepełnosprawny ma rodziców i rodzeństwo, zdolne do sprawowania opieki, jednocześnie jednak rodzice i rodzeństwo niepełnosprawnego nie mają prawa do tego świadczenia, bo niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytanie normy zawartej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje, że znakomita większość najbliższych członków rodziny osoby niepełnosprawnej, która w celu sprawowania należytej opieki zmuszona jest do rezygnacji (w tym także niepodejmowania) z zatrudnienia, zostałaby wykluczona spośród uprawnionych do tej formy pomocy Państwa. Trudno przyjąć, że wniosek taki jest zgodny z zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy i celami regulacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1a należy interpretować w ten sposób, że reguluje on uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla "innych osób", wymienionych w art. 17 ust.1 pkt 4, których obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną. Przepis ten zaś nie dotyczy małżonka osoby niepełnosprawnej, którego obowiązek alimentacyjny nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, jest związany immanentnie z węzłem małżeńskim i związanymi, z tym obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Wszak z chwilą zawarcia związku małżeńskiego to w pierwszej kolejności na małżonkach (a nie na rodzicach czy rodzeństwie) spoczywa obowiązek wzajemnej pieczy, wsparcia. To małżonek w pierwszej kolejności – a nie krewni – zobowiązani są do świadczenia pomocy i do opieki nad współmałżonkiem. Zdaniem Sądu, z istoty małżeństwa wynika taka właśnie hierarchia relacji rodzinnych. Co więcej, skoro z mocy art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nawet z chwilą ustania małżeństwa obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Tym bardziej więc ta hierarchia zobowiązań alimentacyjnych obowiązuje w czasie trwania małżeństwa.

To z kolei oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jeżeli Państwo przewiduje jakąkolwiek jego formę osobom sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Poza sporem jest, że z powodu znacznej niepełnosprawności męża skarżąca otrzymywała świadczenie nieprzerwanie od 1 września 2010 r. Jak ustaliło Kolegium, niepełnosprawność P.K. powstała przed ukończeniem przez niego 16 roku życia. Organ nie kwestionuje również, ze skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Niewątpliwie miała taki status w dacie wygaśnięcia decyzji z 2010 r., mocą której otrzymywała świadczenie. Oczywiste jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, że osoba, która w dniu 30 czerwca 2013 r. nie pozostawała w zatrudnieniu z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i do tego dnia miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jest osobą która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki w rozumieniu art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z powyższego wynikało, zdaniem WSA, że L.K. spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie art. 17a ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zamieszczone w tym przepisie warunki przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego nie dotyczą małżonka, a wyłącznie tych "innych osób", o których jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., których obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej wynika z pokrewieństwa.

Ponadto miało dojść do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 17a ust. 1 u.s.r. przez uchylenie decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że naruszały one powołań przepis u.s.r. oraz art. 151 p.p.s.a. – przez nieoddalenie skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą podważyć stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zdaniem organu, w stosunku do skarżącej zastosowanie mógłby znaleźć art. 16a u.s.r., a nie art. 17 ust. 1a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.K. wniosła o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię bądź i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. i opartego na niej wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na swojego współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy użyte w nim określenie "osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki......." odnosi się jedynie do osób powiązanych więzami krwi z osobą wymagającą opieki, będącymi jej dalszymi krewnymi (np. rodzeństwem, dziadkami, wnukami), czy dotyczy także małżonka.

Brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust.1 pkt. 4 dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust.1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust.1 pkt 4 osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - t.j. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Takiej wykładni dokonały organy administracji powołując się na zasadę legalizmu i wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozbawiają w sposób generalny prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób a jedynie ograniczają to prawo do przypadków objętych dyspozycją norm prawnych. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3 a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Wykładnia taka powodowałaby sytuację, w której osoba niepełnosprawna ( jeden ze współmałżonków ) a więc sama wymagająca pomocy, dla otrzymania świadczenia, powinna zapewnić stałą lub długotrwałą opiekę drugiej osobie - również niepełnosprawnej w znacznym stopniu - to jest drugiemu współmałżonkowi ( art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Tak rozumiane przepisy zapewniałyby także świadczenie opiekuńcze rodzicom, zajmującym się niepełnosprawnym dzieckiem pozostającym w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sami rodzice ze względu na podeszły wiek mogliby wymagać opieki, natomiast pozbawiony finansowej pomocy byłby małżonek mogący zajmować się niepełnosprawnym współmałżonkiem. Ma rację zatem organ administracji, że ustawodawca , przy takiej wykładni omawianych norm prawa, nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo. Jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej prowadzą do absurdalnych wniosków, sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem a przede wszystkim z zasadami państwa prawa .

Obowiązkiem, a nie tylko prawem, Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych ( por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr.9/A/2007 ).

Art. 69 Konstytucji nakazuje ustawodawcy podjęcie działań , które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Konstytucja w art. 71 ust.1 przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Jak trafnie wywodzi Sąd I instancji , w rozumieniu art. 61 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, małżonkowie, będący przed zawarciem małżeństwa względem siebie osobami obcymi, nie są w stosunku do siebie krewnymi, gdyż jeden z nich nie pochodzi od drugiego i nie mają wspólnego przodka. Jednak z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego i obowiązek ten wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną , która staje się " rodziną " bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby przywołane wcześniej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie , czego nie da się zaakceptować w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych.

Należy w tej sytuacji uznać, że analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. uznając, iż w tym przypadku w stosunku do L.K. przepis ten nie ma zastosowania i zasadnie stwierdził, że spełniała ona warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego . Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( zob. wyrok NSA z 20.09.13, sygn. I OSK 2623/12).

Na uwzględnienie nie zasługiwały także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art.135 ppsa i w zw. art. 17 a ust. 1 u.ś.r. , poprzez błędne przyjęcie , że decyzje organów administracji naruszały prawo, gdyż nie miało miejsca naruszenie wskazanych norm prawa materialnego. Powyższy zarzut jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji, wykazując dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 17 a ust. 1 u.ś.r. w sprawie w sposób, który zdeterminował treść zaskarżonej decyzji, był zobligowany do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie prawa materialnego może być wynikiem błędnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, był nieskuteczny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.