Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 316 i 317
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. S. oraz E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 24/13 w sprawie ze skargi J. S. oraz E. N. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej WSA, sąd pierwszej instancji) zaskarżonym skargami kasacyjnymi wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 24/13, oddalił skargę J. S. i E. N. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] grudnia 2012 r. nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Słubickiego z [...] listopada 2012 r. nr [...], którą umarzono postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie wykonania docieplenia, wymiany pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remontu wejść, docieplenia stropów, piwnic oraz drenażu opaskowego wokół budynku z odprowadzeniem wód drenażowych do kanalizacji miejskiej deszczowej w budynku wielorodzinnym, przy ul. K. w S., na działce nr [...].

2. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

2.1. Decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta Słubicki, powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie wyjaśniając, iż Wspólnota Mieszkaniowa, ul. K. w S., reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty, wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie, a uzgodnienie robót budowlanych Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nastąpiło postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...].

W wyniku analizy przedłożonych dokumentów oraz projektu budowlanego inwestycji organ stwierdził niezgodność formy projektu z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) oraz przepisami szczególnymi, w związku z czym postanowieniem z 16 października 2012 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych braków, nieprawidłowości oraz odniesienia się do uwag stron postępowania w określonym terminie.

W dniu 31 października 2012 r. do Starosty wpłynęło pismo z [...] października 2012 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach informujące o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz postanowienie z [...] października 2012 r. nr [...] PINB w Słubicach, którym zobowiązano inwestora - Wspólnotę Mieszkaniową ul. K. w S. wstrzymać samowolnie wykonane roboty remontowe.

W konsekwencji organ administracji architektoniczno-budowlanej (powołując się na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawo budowlane) wskazał, iż realizacja choćby w części robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

2.2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. S. oraz E. N., zarzucając naruszenie zasad wyrażonych w art. 7, art. 9 oraz art. 10 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych dla wyjaśnienia kroków, niedochowanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto odwołujący powołali się również na naruszenie art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) zaistniałe wskutek zaniechania wezwania Zarządu Wspólnoty do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zdaniem odwołujących się organ przeprowadził postępowanie w sposób stronniczy, nie uwzględniając wcześniejszych informacji na temat samowolnych działań inwestora, pominął zmianę zakresu planowanych robót, uwagi stron oraz wytyczne Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i nakazanie przeprowadzenia postępowania zgodnie z treścią złożonego przez inwestora wniosku, z uwzględnieniem treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z [...] marca 2011 r.

2.3. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Lubuski, powołując się na art. 138 § 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ podkreślił, iż od zasady, że członka wspólnoty reprezentuje zarząd lub zarządca istnieje odstępstwo wynikające z ukształtowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych podglądu, zgodnie z którym jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym, w którym może uczestniczyć również wspólnota. Przy czym członek wspólnoty mieszkaniowej winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidulany interes oraz przepis prawa, ograniczający możliwość użytkowania lokalu stanowiącego jego odrębną własność.

Organ zauważył, że nieruchomość objęta przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowi współwłasność właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. K. w S., będącą tzw. dużą wspólnotą. Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2011 r. członkowie Wspólnoty powołali Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, a uchwałą nr [...] z [...] marca 2011 r. właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Zarząd, jako podmiot uprawniony do występowania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, wnioskiem z 2 października 2012 r. wystąpił o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego Starosta Słubicki słusznie uznał, że stroną tego postępowania jest jedynie wspólnota mieszkaniowa, bowiem roboty budowlane wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę dotyczą części wspólnych nieruchomości, w konsekwencji interes poszczególnych właścicieli lokali jest chroniony przez wspólnotę, działającą przez zarząd.

W ocenie organu odwołujący się nie wykazali, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczą ich lokali i ograniczają korzystanie z nich, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie potwierdzają występowania po stronie skarżących zindywidualizowanych interesów prawnych, odrębnych od interesu wspólnoty, której są członkami. Nadto organ wskazał na możliwość wystąpienia do sądu o ustanowienie zarządcy przymusowego, a także możliwość zaskarżenia uchwały wspólnoty podjętej np. niezgodnie z przepisami prawa lub umową właścicieli lokali.

3. Wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Wojewody Lubuskiego J. S. oraz E. N. zarzucili organowi obrazę i naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 78 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 127 i art. 28 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu stron oraz osób uczestniczących w postępowaniu, nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron i uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych istotnych dla sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów. Ponadto zakwestionowali prawidłowość odmowy uznania odwołujących się za stronę postępowania.

Skarżący wskazali, iż są właścicielami podpiwniczonych lokali znajdujących się na parterze, uiszczają opłaty na fundusz remontowy, natomiast odsłonięcie ścian piwnic powoduje niekorzystne skutki, prowadząc do zawilgotnienia, oziębienia piwnic i lokali mieszkalnych, zwiększenia kosztów ogrzania lokali i degradację sprzętu znajdującego się w piwnicach.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uznanie ich za strony postępowania, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

4. Wojewoda Lubuski wniósł odpowiedź na skargę, żądając jej oddalenia i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

5. Ustanowiony w toku postępowania sądowadministracyjnego w ramach pomocy prawnej z urzędu na rzecz skarżącego E. N. pełnomocnik adw. B. R. podtrzymał zarzuty skargi, wskazując na naruszenie przez organ przepisu art. 28 K.p.a. poprzez zastosowanie go w miejsce art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślił, że E. N. przysługuje prawo własności do lokalu nr 3 położonego w budynku przy ul. K. w S. i związanego z nim odrębnego udziału we współwłasności części wspólnych budynku. Wskazał, że z treści art. 21 i art. 22 ustawy o własności lokali wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidulany, własny interes prawny, to istnieje podstawa do przyznania mu statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota.

Argumentował, że realizacja inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę m.in. w zakresie docieplenia i drenażu opaskowego wokół budynku spowodowała nie tylko ograniczenie ustawowych uprawnień skarżącego do korzystania z części wspólnej nieruchomości, ale również odsłonięcie ścian piwnic oraz ław fundamentowych, co wywołało niekorzystne skutki dla piwnic i lokalu mieszkalnego stanowiącego własność skarżącego.

Wywodził, że prawną podstawę przyznania skarżącemu przymiotu strony mogą stanowić wskazane przez niego zarzuty związane z bezprawnym wykonaniem wykopów odsłaniających ściany piwnic i ławy fundamentowe oraz rozebraniem schodów, co uniemożliwiało wyjście na podwórko. W tym zakresie powołał się na przepisy § 316 oraz § 317 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.).

6. Również adw. W. K., wyznaczony w ramach przyznanego J. S. prawa pomocy podniósł analogiczne zarzuty w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim objętym skargami kasacyjnymi wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 24/13, oddalił skargę obu skarżących.

Sąd zważył, że sporną kwestię stanowi ocena, czy J. S. oraz E. N. są stronami postępowania z wniosku wspólnoty mieszkaniowej ul. K. w S. o wydanie pozwolenia na budowę, m.in. w zakresie wykonania docieplenia i drenażu opaskowego wokół budynku.

Zdaniem Sądu, wobec okoliczności, iż inwestorem była wspólnota, zaś roboty objęte wnioskiem dotyczyły części wspólnych nieruchomości, organy prawidłowo uznały ją za jedyną stronę postępowania, z pominięciem członków wspólnoty.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał ponadto na definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu", która zamieszczona została w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wyjaśniając, że zgodnie z jej celem osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Sąd orzekający (przywołując relewantne przepisy ustawy o własności lokali oraz wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2208/10) podzielił pogląd, że w sprawie związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku wielorodzinnym ingerujących w części wspólne budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd.

W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że inwestorem jest wspólnota mieszkaniowa, której skarżący są członkami, zaś objęte wnioskiem prace budowlane dotyczą wyłącznie części wspólnych nieruchomości, a ponadto zostały podjęte przed uzyskaniem pozwolenia na ich wykonanie.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarżący wywodzą swój interes z sytuacji faktycznej, powstałej w wyniku samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, a podniesione przez nich argumenty nie dotyczą naruszenia przez roboty objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnej normy prawnej, skutkującego ograniczeniem możliwości korzystania przez skarżących z należących do nich nieruchomości. Dalej zaznaczył, że przepisy rozporządzenia (§ 316 i § 317) dotyczą warunków techniczno-budowlanych, odnoszących się do części wspólnych nieruchomości, z których swój interes prawny wywodzić może cała wspólnota mieszkaniowa, nie zaś jej poszczególni członkowie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powoływanie się przez skarżących na zwiększone koszty korzystania z lokali, które ich zdaniem powstały w wyniku wykonanych przez inwestora (samowolnie) robót budowlanych, powodujących zawilgotnienie oraz degradację pomieszczeń piwnic i znajdujących się tam sprzętów, wskazuje na powstanie po ich stronie szkody, której naprawienia można dochodzić na zasadach ogólnych, w postępowaniu przed sądem powszechnym, służącemu ochronie praw właścicieli, wynikających z przepisów ustawy o własności lokali oraz w zakresie postępowania z powództwa negatoryjnego w zakresie zaprzestania czynności naruszających prawo własności danej osoby.

Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim skarżący nie wykazali, iż planowane roboty budowlane spowodują ograniczenie ich indywidualnie oznaczonego prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, tj. ograniczą możliwość realizowania prawa do ewentualnej zabudowy, spowodują zmianę warunków technicznych, które determinować będą ich sytuację prawną, obligując do podjęcia określonych czynności lub odwrotnie - uniemożliwiając ich dokonanie. Jednocześnie uznał, że strona nie może wywodzić swojego interesu prawnego z naruszeń wynikających z samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, bowiem w kontekście przyznania statusu strony chodzi o wpływ realizowanego przedsięwzięcia na sferę praw i obowiązków, głównie wynikających z przepisów administracyjnych.

8. Skarżący wnieśli jednobrzmiące skargi kasacyjne od powyższego wyroku (20 maja 2013 r. i z 22 maja 2013 r.) zarzucając - w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego skarżących kasacyjnie, w związku z czym brak uwzględnienia ich, jako stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r., nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji,

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powyższego rozporządzenia wskutek błędnego uznania, że inwestycja budowlana dotyczy części wspólnych budynku, które nie mają wpływu na użytkowanie lokali skarżących.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych, odwołując się do brzmienia art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości chyba, że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej inwestycji od nieruchomości, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało prawo właściciela do korzystania z nieruchomości.

W skargach kasacyjnych wywodzono, że zakres prac remontowo-budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, obejmujący m.in. docieplenie stropów, piwnic oraz drenaż opaskowy wokół budynku z odprowadzeniem wód drenażowych do kanalizacji miejskiej deszczowej uzasadnia twierdzenie, iż lokale mieszkalne skarżących kasacyjnie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem właściciel nieruchomości znajdującej się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości w strefie oddziaływania, posiada interes prawny i jest - oprócz inwestora - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazano, że interpretując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za pomocą przepisów prawa cywilnego nie można kierować się automatyzmem lecz należałoby raczej zbadać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny, a organ odwoławczy powinien uwzględnić, że skarżący kasacyjnie są właścicielami lokalu i ich prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej, a zatem może być ograniczone tylko w drodze ustawy i to w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.

Dalej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji interes skarżących kasacyjnie jest uzasadniony konkretną normą prawną. Charakteryzując interes prawny przez pryzmat źródła, z którego on wynika podkreślono, że znajduje on swoją podstawę w normie prawa powszechnie obowiązującego (bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy), na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Za chybiony skarżący kasacyjnie uznali pogląd Sądu pierwszej instancji, iż ochrona praw właścicieli wywodzona z przepisów Kodeksu cywilnego nie może stanowić źródła interesu prawnego.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że stosownie do art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej akcentując, że do takich przepisów należy m.in. § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wywodzili, że inwestycja, której dotyczy sprawa, naruszyła ich interes prawny związany nie tylko z częścią nieruchomości wspólnej, ale i z wyodrębnionymi lokalami stanowiącymi ich własność, co wynika z faktu, że znajdują się one na parterze budynku. Skarżący kasacyjnie wskazali, że inwestycja spowodowała odsłonięcie ścian piwnic i ław fundamentowych, powodując niekorzystne skutki nie tylko dla piwnicy stanowiącej ich własność, ale także dla lokali mieszkalnych, poprzez ich zawilgocenie. Skoro wpłynęło to na prawa skarżących kasacyjnie do korzystania z lokali stanowiących odrębną własność, to nie można odmówić słuszności ich stanowisku, że mają oni interes prawny w postępowaniu dotyczącym badania prawidłowości takich robót.

Ponadto zarzucono, że zaskarżona decyzja nie zawiera określenia, czy realizacja planowanej inwestycji wywiera niekorzystny wpływ na lokale mieszkalne skarżących kasacyjnie, a problem oddziaływania został rozważony wyłącznie w oparciu o ustalenie, że roboty objęte wnioskiem dotyczyły części wspólnych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

9. W świetle art. 183 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określana dalej jako CBOSA).

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, jak również wobec niestwierdzenia przesłanek z w art. 189 P.p.s.a. i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tych skarg.

10. W skargach kasacyjnych wywiedziono zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazując na naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego skarżących kasacyjnie, w związku z czym brak uwzględnienia ich, jako stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r. nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powyższego rozporządzenia wskutek błędnego uznania, że inwestycja budowlana dotyczy części wspólnych budynku, które nie mają wpływu na użytkowanie lokali skarżących.

11. Przepis art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odmienności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, CBOSA, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że art. 28 K.p.a., mimo że znajduje się w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego (co ilustrują wyroki NSA z: 12 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 1261/04, Lex 190713; 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20). Materialnoprawny charakter należy również przypisać art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stąd prawidłowo zarzut ten został podniesiony w skargach kasacyjnych z 20 maja 2013 r. i z 22 maja 2013 r. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

12. Zarzuty skarg kasacyjnych dotyczą poprawności przyjęcia podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Relewantna regulacja zawarta w art. 127 § 1 K.p.a. przewiduje, że w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. W judykaturze przesądzono, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2004, s. 583), bowiem a contrario z treści art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że odwołanie, które nie zostało wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest niedopuszczalne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503).

Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot posiada w sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną, bowiem ów interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W wyroku z 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważny jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Interes taki powinien dać się zaspokoić przez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (zob. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1970, s. 88). Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

13. Nie zasługuje na aprobatę wyrażony w zaskarżonym wyroku z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 24/13 pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że skarżący kasacyjnie nie wskazali na przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę przypisania im statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę Słubickiego w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie wykonania docieplenia, wymiany pokrycia dachowego, okien na klatkach schodowych, remontu wejść, docieplenia stropów, piwnic oraz drenażu opaskowego wokół budynku z odprowadzeniem wód drenażowych do kanalizacji miejskiej deszczowej w budynku wielorodzinnym, przy ul. K. w S., na działce nr [...].

W przedmiotowej sprawie prawne ukształtowanie legitymacji strony jest pochodną dwóch komponentów prawnych; po pierwsze wynikającego z powoływanej uprzednio ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, po drugie z art. 28 ust. 2 wskazywanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a.

Pierwszy aspekt prawny dotyczy przesądzenia, czy realia sprawy umożliwiają odstąpienie od generalnej zasady, że legitymację do działania jako strona postępowania administracyjnego należy przypisać wspólnocie mieszkaniowej i wskazanie jako procesowo legitymowanego członka wspólnoty.

Drugi aspekt wymaga rozważania, czy przepisy materialne, w tym techniczno-budowlane (w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) mogą stanowić podstawę do wskazania indywidualnego i konkretnego interesu prawnego w powyższym rozumieniu.

14. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego budynku, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa co do zasady przymiot strony przysługuje wspólnocie, tworzonej – zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali - przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Z mocy powołanego przepisu każdy właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań należy do wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1785/08, LEX nr 589042). Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych jest większa niż siedem, to wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokalu (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz.

Taki pogląd przyjęty jest w orzecznictwie (czego ilustracją może być uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002/2/68, nadto wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 146/09, akceptowane przez A. Turleja w: R. Strzelczyk, A. Turlej, Własność lokali. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 188-190, nb 39, 40, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 24/13, CBOSA, WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., VII SA/Wa 2096/10, LEX nr 954423), a ma on również uzasadnienie celowościowe, wyrażające się w uniknięciu sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali).

15. Przedstawiona konstrukcja prawna nie oznacza braku możliwości przypisania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właścicielowi lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, powoduje jednak że tylko w wyjątkowych sytuacjach właściciel takiego lokalu uprawniony jest do samodzielnego, niezależnego od wspólnoty, wystąpienia jako strona postępowania administracyjnego dotyczącego budynku, w którym wyodrębniono lokal. Skład orzekający NSA aprobuje pogląd, że członek wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia zarówno wspólnoty mieszkaniowej, jak i każdego właściciela zwykle nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Jednak przypisanie statusu strony może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy właściciel nieruchomości wykaże swój indywidualny interes, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa, w tym na podstawie regulacji z zakresu materialnego prawa administracyjnego.

Niezasadne jest wywodzenie generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota (jej zarząd), a błędem byłoby automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych (taki pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach z: 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 521/12, 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 729/09, 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/08, z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, CBOSA). Zatem wykazanie, że właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może skutecznie powołać się na ów indywidualny interes prawny odrębny od interesu wspólnoty lub że działanie wspólnoty nie powoduje ochrony interesu członka wspólnoty może znosić negatywną przesłankę dla legitymacji do samodzielnego występowania członka wspólnoty, jaką jest zasada reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, przez jej zarząd w postępowaniach administracyjnych dotyczących budynku, w którym ukonstytuowała się wspólnota.

W szczególnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, mianowicie wówczas gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego lub substancji tego lokalu, a więc gdy zostanie osłabiony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony.

Skoro źródłem interesu może być również niewłaściwe działanie wspólnoty, godzące w interes członków wspólnoty i nie zapewniające im jego ochrony, to wobec rozdzielności podstaw postępowania administracyjnego i cywilnego, powstałe zdaniem skarżących kasacyjnie w wyniku wykonanych przez inwestora (samowolnie) robót budowlanych, zawilgotnienie czy degradacja pomieszczeń piwnic, mogące powodować powstanie po ich stronie szkody, której naprawienia dochodzi się na zasadach ogólnych w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie wyłącza per se działania skarżących kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym.

16. Stanowisko o uzależnieniu możliwości samodzielnego występowania członka wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego od posiadania indywidualnego interesu prawnego reprezentowane jest w judykaturze (wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, LEX nr 1483452, 23 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2574/12, 13 grudnia 1999 r., IV SA 1997/07, Lex 48719, R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz. LexisNexis 2012 s. 85-86, uw. 8). Ocenie organu w tego typu sprawach powinna zatem podlegać kwestia czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej wykazał, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, CBOSA).

17. Odnosząc się do drugiego aspektu, o którym mowa była w pkt 13 uzasadnienia należy wyjaśnić, że ustalenie, czy skarżącym kasacyjnie przysługiwał w postępowaniu status stron, winno nastąpić w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu – zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Mimo, że relacja między przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a art. 28 K.p.a. jest taka, że ten pierwszy zawiera przepis szczególny, to jego wykładnia wpisuje się w art. 28 K.p.a., co implikuje konieczność wykazania własnego, indywidualnego interesu, jako warunkującego status strony, o czym była wyżej mowa. Źródłem prawnie chronionego interesu mogą być przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyznacznik dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stanowi również art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego. Procesowym gwarantem realizacji tego interesu jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym rozpatrzenie odwołań.

18. O dyrektywie interpretacyjnej w sytuacjach wątpliwych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2010 r., sygn. akt OSK 1481/09, CBOSA, jednoznacznie stwierdzając, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

19. Na aprobatę zasługuje twierdzenie zawarte w skargach kasacyjnych, że uprawnione jest wywodzenie administracyjnego interesu prawnego z innych niż administracyjna gałęzi prawa, w tym ze stosunków cywilnoprawnych, w których pozostają strony (por. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, V wyd. Warszawa s. 228-229. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1996 r. IV SA 744/94). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko m.in. w uchwale składu 5 sędziów z 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01. Jednak zakres ochrony przysługującej w danym postępowaniu nie może być szerszy, niż jego przedmiot, a tym samym zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011). Nieprawidłowe jest zatem odwoływanie się do cywilnoprawnej ochrony praw, tj. ochrony praw właścicieli, wywodzonej z dyspozycji art. 140 K.c. oraz art. 144 K.c., i stanowiącej podstawę do powództwa negatoryjnego w zakresie zaprzestania czynności naruszających prawo własności danej osoby, jako na tryb konkurencyjny, wyłączający możliwość uznania właścicieli odrębnych lokali za strony dochodzące ochrony w postępowaniu administracyjnym.

20. Odnosząc powyższe do realiów sprawy stwierdzić trzeba, że oddziaływanie planowanej inwestycji może wprowadzać ograniczenia w dysponowaniu lokalami mieszkalnymi stanowiącymi własność skarżących kasacyjnie członków wspólnoty mieszkaniowej, czyniąc zasadnym zawarty w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., wskutek błędnego uznania, że inwestycja budowlana dotyczy części wspólnych budynku, które nie mają wpływu na użytkowanie lokalu skarżących. Przepis § 317 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi bowiem, że ściany piwnic budynku oraz stykające się z gruntem inne elementy budynku, wykonane z materiałów podciągających wodę kapilarnie, powinny być zabezpieczone odpowiednią izolacją przeciwwilgociową. Z kolei zgodnie z § 317 ust. 1 tego aktu części ścian zewnętrznych, bezpośrednio nad otaczającym terenem, tarasami, balkonami i dachami, powinny być zabezpieczone przed przenikaniem wody opadowej i z topniejącego śniegu. Według przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu § 318 rozporządzenia rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe pionowych przegród zewnętrznych (ścian, okien i drzwi) i ich uszczelnienie powinny uniemożliwiać przenikanie wody opadowej do wnętrza budynków. W zakresie robót obejmujących m.in. ocieplenie budynku, drenaż opaskowy wokół budynku z odprowadzeniem wód drenażowych do kanalizacji miejskiej, w związku ze stanem faktycznym, tj. usytuowaniem lokali stanowiących odrębną własność skarżących kasacyjnie na parterze i posiadaniem przez nich piwnic, należy upatrywać ich interesu prawnego polegającego na zachowaniu wymogów statuowanych przywołanymi przepisami. Ustalając istnienie interesu prawnego skarżących kasacyjnie nie można również abstrahować od rozpoczęcia robót, bez uprzedniego ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na ich przeprowadzenie. Taka sytuacja, z uwagi na fakt, że inwestorem jest Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. S., tj. w budynku wielorodzinnym, w którym skarżący kasacyjnie mają wyodrębnione lokale, może rodzić uzasadnione wątpliwości co do respektowania interesów prawnych członków wspólnoty, mogących się powołać – jak słusznie wywodzono w skargach kasacyjnych – na prawo własności, którego istota jest konstytucyjnie gwarantowana (w art. 64 Konstytucji RP). Mimo, że samo zamierzenie inwestycyjne może nie kolidować z uzasadnionym interesem skarżących kasacyjnie, to już sposób jego wykonania i działanie w warunkach samowoli budowlanej może być z tym interesem niezgodny, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Godzi się ponadto zauważyć, że interes prawny nie upada w wyniku umorzenia postępowania w pierwszej instancji, toczącego się w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, bowiem zarówno techniczna poprawność, jak i legalność robót budowalnych mieści się w interesie skarżących kasacyjnie, a powodem umorzenia, na który wskazywał Starosta Słubicki, było nielegalne przystąpienie do robót przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. w S., tj. bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego.

Zatem położenie nieruchomości skarżących kasacyjnie na parterze, wobec przedwczesnej i samowolnej realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie m.in. remontu wejść i drenażu opaskowego wokół budynku, powodującej – wg twierdzeń skarżących kasacyjnie - odsłonięcie ścian piwnic oraz ław fundamentowych, może rodzić wątpliwości co do technicznej poprawności ich wykonania i, a tym samym co do naruszenia wymienionych przepisów, dając prawną podstawę do ochrony interesu skarżących kasacyjnie.

W związku z tym słuszny jest drugi zarzut wywiedziony przez skarżących kasacyjnie, dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w zw. z § 316 i § 317 powyższego rozporządzenia wskutek błędnego uznania, że inwestycja budowlana dotyczy części wspólnych budynku, które nie mają wpływu na użytkowanie lokali skarżących, powodując nieuznanie skarżących kasacyjnie za strony postępowania. Gwarancją ochrony ich interesów powinno stać się rozpatrzenie odwołań wniesionych przez skarżących kasacyjnie.

21. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone zarzuty w stosunku do planowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Mając powyższe na uwadze należało uznać umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę Lubuskiego za rozstrzygnięcie wadliwe. W konsekwencji uchyleniu podlegał zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu odwoławczego z [...] grudnia 2012 r. nr [...], której można przypisać naruszenie prawa, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

22. Z przedstawionych powodów, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i braku naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, w zw. z art. 193 P.p.s.a.

23. Na koniec należy nadmienić, że o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej również w instancji kasacyjnej orzekają wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. uprawniające Naczelny Sąd Administracyjny do orzekania w tej materii dotyczą jedynie kosztów postępowania między stronami, które nie obejmują wynagrodzenia pełnomocników z urzędu przyznawanego z mocy art. 250 P.p.s.a.