Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 532/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63, art. 64 ust. 1,art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 104 Kpa, art. 24 par. 1 Kpa, art. 7 i art. 77 par. 1 , art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 19 i par. 18 ust. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. T. i Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2012 r. nr SKO.4150.768.2012 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata Ż. G. –F. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta powołując się na art. 104 K.p.a. i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust.1, art. 60, art.61 ust.1, art. 63, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Firmy J. N. występującej w imieniu Gminy Miasta, ustalił dla wnioskodawcy, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kulturalnego centrum Gminy i Miasta na terenie działki nr [...]. Organ I instancji określił następujące warunki w zakresie kształtowania ładu przestrzennego:

-realizację budynku o kondygnacjach nadziemnych przeznaczonych na

pomieszczenia techniczne,

- istniejące na działce budynki przewidziane są do wyburzenia,

-szerokość elewacji frontowej budynku maks. równa szerokości frontu działki,

-wysokość elewacji frontowej budynku od poziomu przyległego terenu do kalenicy dachu,

-geometria dachu - w części frontowej dach o nachyleniu połaci dachowych jak dla połaci dachowych w budynkach sąsiednich, a w części oficyny dach ,

-powierzchnia zabudowy maks. powierzchni działki,

-powierzchnia terenów biologicznie czynnych min. powierzchni działki.

W uzasadnieniu organ, odnosząc się zgłoszonych zastrzeżeń właścicieli nieruchomości sąsiednich co do projektowanej inwestycji wyjaśnił, że zamierzeniem gminy jest poprawa życia kulturalnego i społecznego mieszkańców, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb intelektualnych dzieci, młodzieży i osób starszych. Lokalizacja została wybrana w centrum miasta, łatwo dostępna komunikacyjnie, gdyż spełnia wszelkie przesłanki dla integracji ludności. Odpowiadając na protesty właścicieli sąsiednich działek, organ podał że realizacja centrum planowana jest na działce nr [...] a nie na działkach stanowiących własność osób protestujących. W sąsiedztwie znajdują się zarówno budynki mieszkalne jak i usługowe.

Wnioskowana do zabudowy działka położona jest w zwartej zabudowie śródmiejskiej, a realizacja obiektu planowana jest w miejscu obiektu przewidzianego do wyburzenia. Budynek ten wraz z budynkami sąsiednimi znajdującymi się na działkach nr [...] tworzy zwartą pierzeję. Szerokość frontu działki wynosi ok. [...] jest równa szerokości obiektu istniejącego na tym terenie. Organ podał, że zarzut dotyczący zacieniania sąsiednich działek jest przedwczesny, gdyż nie został jeszcze opracowany projekt budowlany.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Z. T., T. K. oraz .E i W.R.

Odwołujący zgodnie podnieśli, że odległość jaką zaplanowano dla planowanej inwestycji w linii prostej od ich posesji, nie spełnia wymogów określonych w przepisach tj. do granicy działki. Ponadto nie uwzględniono dotychczasowych argumentów sprzeciwu społeczności lokalnej wobec stworzenia inwestycji tuż obok gęstej zabudowy domów mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podało, że z uwagi na fakt, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zastosowanie ma ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie w sposób obszerny organ opisał ogólne zasady postępowania w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po przytoczeniu treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ II instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie wyczerpuje tryb określony w omawianej ustawie. Organ I instancji dokonał bowiem stosownie do art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. ustawy, niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, uwzględniając istniejącą w jego sąsiedztwie zabudowę.

Projekt decyzji, stosownie do wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, sporządził uprawniony urbanista -członek Okręgowej Izby Urbanistów, co czyni zadość wymogom art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle dokonanych ustaleń uznano, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie, spełnia warunki określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zamierzenie inwestora uzyskało pozytywne uzgodnienia: Zarządu Dróg i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Kolegium, wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania potwierdzają, iż teren lokalizacji inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, obiektów usługowych i handlowych; dostęp do drogi publicznej zapewniony do drogi powiatowej - działka nr [...]. Istniejąca infrastruktura techniczna jest wystarczająca do realizacji planowanego zamierzenia. Natomiast kwestie dotyczące zbyt bliskiego położenia budynku Centrum w stosunku do granicy z działkami odwołujących, jak również kwestii ewentualnego zaciemnienia ich pomieszczeń mieszkalnych, wykraczają poza zakres kognicji organu, jak i poza zakres sprawy wszczętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie posiada bowiem kompetencji do przesądzania kwestii odległości jaka ma być zachowana od granicy sąsiedniej nieruchomości. Także nie można na tym etapie przesądzać o możliwości pogorszenia warunków mieszkaniowych poprzez przewidywane zaciemnienie i ograniczenie dostępu światła. Kwestie te będą mogły być uwzględniane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Kolegium wskazało, iż nie dopatrzyło się naruszenia uzasadnionych prawem chronionych interesów odwołujących, gdyż planowana inwestycja nie wkracza w granice należących do nich części nieruchomości, ani nie uniemożliwia czy też ogranicza korzystanie z tych nieruchomości. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla odwołujących się określone uciążliwości nie podważa legalności zaskarżonej decyzji.

Z. T. i A. T. nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta .

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący uzupełniając skargę podnieśli zarzut naruszenia:

1) art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż decyzję w I instancji wydał Burmistrz Gminy i Miasta, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, albowiem pozostawał ze stroną - Gminą - w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy ma wpływ na jego prawa i obowiązki. Skarżący powołali się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03.

2) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez:

a) nie zamieszczenie w decyzji uzasadnienia prawnego, tj. oceny stanu faktycznego sprawy w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającej przyjęte rozstrzygnięcie,

b) nie ustosunkowanie się do treści analizy urbanistyczno-architektonicznej,

c) nie wykazanie w uzasadnieniu decyzji, czy ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę;

3) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez:

a) nie wyjaśnienie stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji zawiera nieprecyzyjne określenie poszczególnych parametrów technicznych nowej zabudowy, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. § 3, § 4, § 5, § 7, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu,

b) nie przeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w sprawie i nie poddanie żadnej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, stanu architektoniczno-urbanistycznego, w oparciu o które ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji, celem sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wymagane prawem do wydania przedmiotowej decyzji, co w konsekwencji prowadziło do nieprawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) nie poddanie ocenie formalnej i merytorycznej analizy urbanistyczno-architektonicznej w sytuacji, gdy zawierała istotne błędy, co w konsekwencji prowadziło do utrzymania w mocy wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta ustalającą dla wnioskodawcy, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kulturalnego centrum Gminy i Miasta na terenie działki nr [...], stwierdził, iż podjęte rozstrzygnięcia organów obu instancji dotknięte są istotnymi wadami materialnymi i formalnymi, które musiały skutkować ich usunięciem z obrotu prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. należy przypomnieć, iż zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W ocenie strony skarżącej Burmistrz Gminy i Miasta, który wydał w sprawie decyzję w I instancji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu albowiem pozostawał ze stroną tj. z Gminą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy ma wpływ na jego prawa i obowiązki. Takiego stanowiska Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela.

Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy wykonuje zadania w zakresie władztwa administracyjnego i w tym zakresie wydaje akty administracyjne oraz wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do majątku komunalnego, jako podmiot prawa cywilnego. Fakt, że te dwie role gminy, wykonywane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, po z. 1591 ze zm.), gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może stosować władztwo administracyjne w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. Powołana zaś w skardze uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 przede wszystkim wyraża stanowisko, iż prezydent miasta jest wyłączony od rozpoznawania spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, wówczas gdy sprawuje on także funkcję starosty. Z uchwały wynika też, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 460/08, wyrok NSA z 10 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 492/09). W związku z powyższym, brak jest podstaw do wyłączenia w drodze wykładni Burmistrza w sprawach w których stosuje władztwo administracyjne, działając jako organ architektoniczno-budowlany, w sprawach których stroną jest gmina.

Niesporne w sprawie jest, iż na terenie na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją inwestycji zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) powoływanej w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) powoływanego dalej jako rozporządzenie. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż (§ 3 ust. 2).

Załączona do decyzji część graficzna analizy istniejących uwarunkowań nie odpowiada powyższym wymogom, gdyż wyznaczony obszar analizowany częściowo, od strony południowej, został wyznaczony w odległości mniejszej niż. Z kolei cześć północna obszaru analizowanego, mimo zachowania prawidłowej odległości jest ucięta i niewidoczna. Tak okrojony obszar analizowany nie może stanowić bazy dla kompleksowej oceny funkcji i cech zabudowy zastanej. Przypomnieć również należy, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem (por wyroki: NSA z dnia 20 maja 2011r., sygn. akt II OSK 895/10, z dnia 30 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1831/ 09, z dnia 15 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1508/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organy nie uzasadniły w sposób pełny i przekonujący kwestii wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz nie wymieniły i nie opisały poszczególnych nieruchomości poddanych analizie.

W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy, na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3), dopuszcza się również inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust.4). W niniejszej sprawie analiza warunków zabudowy takich ustaleń w ogóle nie zawiera, zaś w decyzji organ odsyła w tym zakresie do załącznika graficznego. Wykreślenie na mapie linii zabudowy bez umotywowania sposobu jej ustalenia, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości jej wyznaczenia.

Parametry nowej zabudowy tj. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzyms, attykę geometrię dachu określają przepisy § 5,6,7,8 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Przepis § 8 cytowanego rozporządzenia stanowi nadto, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z przytoczonych regulacji wynika, że analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie po pierwsze ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych, a po drugie powinny być to parametry jednoznaczne i konkretne. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest bardzo ogólna i uboga w dane niezbędne do ustalenia wymogów dla nowej zabudowy. Parametry dotyczące pomiarów szerokości i elewacji frontowych, wysokości i geometrii dachów są nieprecyzyjne. Wskaźniki parametrów nie mogą być, jak to uczynił organ, określane "około", gdyż stwarzałoby to możliwość ich zmiany. Ponadto ustalona w decyzji wysokość elewacji frontowej inwestycji (9 maks. mierzone do kalenicy) jest sprzeczna z zawartymi w analizie danymi o wysokości elewacji frontowych działek sąsiednich (metrów od poziomu terenu do okapów dachów). Organ w ogóle nie uzasadnił, jaka zabudowa na jakiej działce stanowiła podstawę wyliczeń geometrii dachów, szerokości elewacji frontowych i w jaki sposób ich dokonano. Użyto w tym zakresie bardzo szerokiego i pojemnego pojęcia " ". Zgodzić się należy ze skarżącą, że nieprawidłowym jest określenie wysokości projektowanej inwestycji poprzez podanie liczby kondygnacji, podczas gdy wysokość budynku należy podać w metrach. Warunki w zakresie geometrii dachu zupełnie nie spełniają wymogów § 8 rozporządzenia, gdyż nie zawierają informacji o kącie nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych. Stąd trudno przyjąć czy dopuszczalnym jest przyjęcie dla zamierzonej inwestycji dachu jednospadowego, gdy wskazano w analizie na występujące w sąsiedztwie dachy.

Reasumując stwierdzić należy, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy poprzez wykazane nieprawidłowości narusza przepisy § 4-9 rozporządzenia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).Sporządzona w sposób wadliwy analiza nie mogła zaś stanowić podstawy do dokonania przez organy prawidłowych ustaleń faktycznych, będących podstawą do ustalenia warunków zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej lub niejasnej analizie oznacza, że organy - rozstrzygając - nie zebrały całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oznacza to, że nie można odmówić słuszności zarzutom skargi w przedmiocie naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 jak i art.107 § 1 i § 3 K.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek przestrzegać prawa, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Spełnienie tych wymogów pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie zawiera w szczególności uzasadnienia, z którego w sposób jasny a zarazem szczegółowy wynika, że planowana inwestycja w swoich parametrach jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu( art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie Sądu naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. W związku z czym naruszenie w/w przepisów proceduralnych spowodowało w konsekwencji naruszenie normy prawa materialnego tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.

Zdaniem Sądu, który nie podziela w tym zakresie zarzutów skargi, organ może już na etapie ustalenia warunków zabudowy określić usytuowanie planowanej inwestycji na granicy działki. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki. Gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. nr 156 z 2005 r. poz. 1118 ze zm.) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zaś do podnoszonej przez skarżących kwestii zacienienia budynków sąsiednich w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, wskazać należy, że parametry w tym zakresie badane są w kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi niejako promesę do dalszego etapu prowadzenia inwestycji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym, jeżeli inwestor złoży kompletny i prawidłowy wniosek i spełni wszystkie przesłanki określone w przepisach ustawy i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., to organ nie może wydać odmownej decyzji, co wynika wprost z przepisu art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafny okazał się również zarzut skarżących podniesiony na rozprawie , że w rozpoznawanej sprawie powinna być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "inwestycjami celu publicznego" są inwestycje wymienione w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zm.), który budowy kulturalnego centrum gminy nie wymienia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy przeprowadzą szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji stosownie do zapisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wymagania dotyczące nowej zabudowy przeprowadzą w sposób zgodny z przepisami § 3 – § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś swoje decyzje uzasadniają w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. nie poprzestając jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach i przytoczeniu przepisów prawa.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art. 152 ww. ustawy. O kosztach zastępstwa procesowego Sąd na podstawie § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).