Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 605/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 745/11 w sprawie ze skargi "W." Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "W." Spółki z o.o. w Ł. 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 745/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę "W." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosków 40 podmiotów gospodarczych ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielił zezwolenia 11 wnioskodawcom, a jednocześnie odmówił między innymi W. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: spółka/skarżąca) udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce handlowej w Ł. przy al. L. [...] - pawilon [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień wydania decyzji do rozdysponowania było 11 punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w strefie limitów ustalonych w ilości 50 punktów uchwałą Rady Miasta w Ł. Nr [...] z [...] marca 2011 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] z [...] marca 2003 r. (na dzień wydania decyzji było już wykorzystanych 39 punktów). Każde z wnioskowanych 40 miejsc sprzedaży napojów alkoholowych posiadało usytuowanie zgodne z wymogami uchwał Rady Miejskiej w Ł. i każdy z podmiotów gospodarczych ubiegających się o zezwolenie uzyskał pozytywne opinie stosownych organów (Straży Miejskiej, Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Komendy Miejskiej Policji). W związku z tym, że określone w uchwale Rady Miejskiej w Ł. kryteria daty wpływu i zasady jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych spełniała większa liczba przedsiębiorców niż wolnych punktów, organ przyjął w sprawie dodatkowe kryterium oceny wniosków, tj. uwzględnienie terytorialnego zasięgu rozdysponowanych już punktów, według którego zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na którego terenie brak jest punktu sprzedaży alkoholu, czy też ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej.

W tej sytuacji zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przyznano 11 podmiotom gospodarczym, wskazując, iż brano pod uwagę kryterium daty wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz zagęszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Pozostałym przedsiębiorcom, w tym skarżącej spółce, odmówiono wydania zezwolenia z powodu braku wolnych punktów w limicie.

Odwołanie od tej decyzji wniosła, między innymi, skarżąca, podnosząc, że jako trzecia złożyła wniosek i nie posiadała innych punktów sprzedaży detalicznej alkoholu. Zdaniem spółki, kryterium w postaci terytorialnego położenia punktów sprzedaży jest nieprecyzyjne, niejasne, nieznane, nieujęte w przytoczonych uchwałach. Zaskarżona decyzja nie wyczerpuje zatem przesłanek decyzji poprawnej pod względem merytorycznym, jak i formalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO stwierdziło, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej treść zgodne są zarówno z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm. – dalej: ustawa o wychowaniu trzeźwości), jak i przepisami uchwał Rady Miejskiej w Ł..

Organ odwoławczy podniósł, że w związku z tym, że więcej podmiotów spełniało kryteria (daty wpływu, jeden przedsiębiorca – jeden punkt) w stosunku do ilości wolnych punktów, zastosowano dodatkowe kryterium oceny wniosków, tj. zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na terenie działalności którego brak jest punktu sprzedaży alkoholu, albo punktów sprzedaży jest najmniej. Wybór wnioskodawców, którym udzielono zezwolenia po uwzględnieniu tego kryterium jest - zdaniem SKO prawidłowy, a stanowisko organu pierwszej instancji znajduje potwierdzenie w terytorialnym zasięgu rozmieszczonych punktów sprzedaży zaznaczonych na mapie Miasta Ł.. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro m.in. skarżąca nie spełniła trzeciego z przyjętych kryteriów, tj. zezwolenie może otrzymać ten przedsiębiorca, na terenie którego brak jest punktu sprzedaży alkoholu, albo ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej, to organ pierwszej instancji zasadnie odmówił jej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w placówkach handlowych w Ł..

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę "W." Sp. z o.o. w Ł. na wskazaną decyzję. W ocenie Sądu I instancji, SKO prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i procedurze administracyjnej. Organ wydając decyzję, uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak też odmowę jego udzielenia, w tym m.in. skarżącej.

Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji była zgodna z przepisami materialnymi określonymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, w szczególności w art. 18 ust. 3 a, ust. 5 i ust. 6, albowiem organ ten w ramach wydawania decyzji uznaniowej miał prawną możliwość wyboru kryteriów odpowiednich w danej sytuacji. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi z wyjątkiem piwa są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń, wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, to Sąd stwierdził, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095 ze zm. - dalej: u.s.d.g.).

Sąd wskazał, że granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a.).

Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny dotyczące uznania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że w wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu ustalony uchwałą Rady Miasta Ł., organy zasadnie przyjęły dodatkowe kryterium wyboru, jakim w rozpoznawanej sprawie była zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Większość wnioskodawców (więcej niż ilość miejsc do rozdysponowania) spełniła bowiem warunki zapisane w załączniku nr [...] do Uchwały Nr [...] z dnia [...].12.2010r. Rady Miejskiej w Ł..

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż organ I instancji wydał decyzję, wkraczając w kompetencje innego organu. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Rada Gminy ustala uchwałą zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, zaś wydane zezwolenie nie może być sprzeczne z tą uchwałą (art. 18 ust. 3a ustawy).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Rady Miejskiej Ł. załącznik nr 3, gdyż wszystkie kryteria wymienione w pkt. 3 przy wyborze wnioskodawców organ I instancji brał pod uwagę, zaś z konieczności zastosował dodatkowe kryterium "terytorialności" korzystając z prawa decydowania w ramach uznania administracyjnego. Faktem jest, że kryterium nie było wcześniej znane (jak twierdzi skarżąca), lecz, w ocenie Sądu, jest logiczne i dopuszczalne do zastosowania przez organ decyzyjny w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Organy w sposób precyzyjny (dołączając mapkę usytuowania punktów sprzedaży alkoholów na terenie miasta) uzasadniły konieczność zastosowania takiego dodatkowego kryterium.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, iż poprzez wprowadzenie zasady terytorialności, organ postąpił niezgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, doprowadzając do większej dostępności alkoholu, Sąd uznał, że ustawa ta zawiera wytyczne zmierzające do ograniczenia sprzedaży alkoholu, w tym limitowanie liczby punktów sprzedaży.

Sąd wskazał, że zasada swobody działalności gospodarczej podlega ustawowym ograniczeniom, w tym przypadku przez ustawę o wychowaniu w trzeźwości. Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości, sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja takie kryteria zawiera – skarżąca nie podważyła, by jakiś inny wnioskodawca mający punkt handlowy usytuowany "terytorialnie" tak, jak punkt skarżącej, otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Wobec równego traktowania wnioskodawców, Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi, że wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu kierował się dowolnym wyborem przedsiębiorców.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego – błędną wykładnię art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 12 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że kryteria rozstrzygnięcia zawarte w decyzji organu administracji I instancji mieściły się w ramach "wydawania decyzji uznaniowych";

b) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo jej niezgodności z art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że gdyby organ zastosował kryteria przyjęte w uchwałach Rady Miejskiej w Ł. tj. datę wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży, opinię właściwych organów i brak negatywnych wyników kontroli, to skarżąca otrzymałaby zezwolenie, bowiem spełniła wszystkie wymienione kryteria, a wniosek złożyła jako trzeci w kolejności przedsiębiorca. Organ jednak zmienił zasady i zastosował dodatkowe kryterium oceny wniosków tj. terytorialne położenie punktów sprzedaży. Zdaniem skarżącej, jest to kryterium nieznane, nieprecyzyjne, niejasne i nie ujęte w powołanych uchwałach, a przez to nie poddające się kontroli. Tylko zastosowanie obiektywnego kryterium i równe traktowanie przedsiębiorców gwarantuje zgodne z prawem wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, jednakże uznanie to nie może oznaczać dowolności, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych k.p.a.

W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie ocenił poprawnie decyzji organu pod kątem przepisu art. 7 k.p.a., a naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 7 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia skarżącej spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) i powyżej 18%, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przyczyną odmowy było niespełnienie przez spółkę jednego z kryteriów, spośród przyjętych przez Prezydenta Miasta Ł..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 12 ust. 2.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na różne rodzaje napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3). Natomiast stosownie do treści art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, jak też zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4).

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest podgląd, że decyzje wydawane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mają charakter uznaniowy, ale o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995r. sygn. akt VI SA 10/95 stwierdzono, że: "zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.(...) Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy (...), lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a."

Powyższa uchwała zapadła w 1995 r., kiedy to brzmienie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości było odmienne od obecnego, bo powołane przepisy dotyczyły określenia liczby punktów i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy. Obecnie brak takiego wyraźnego odesłania, przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, do stosowania zasad ustalonych przez radę gminy, co do usytuowania miejsc sprzedaży i ich liczby. Jednakże w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości zawarte są upoważnienia dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwały rady gminy wydawane w tym przedmiocie mają charakter przepisów prawa miejscowego, które przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wiążą zarówno jednostkę (przedsiębiorcę), jak i organy władzy publicznej. W art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał, że liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W niniejszej sprawie, uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rada Miasta Ł. ustaliła maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta Ł.. Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. przyjęła "Ł. Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Patologii Społecznej na rok 2011 r.", którego częścią są "Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych", określone w załączniku nr 3.

W treści powyższych zasad, Rada Miasta Ł. określiła kryteria ustalania listy rankingowej w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia, niż liczba wolnych punktów tj.:

a) data wpływu wniosku,

b) zasada jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych,

c) opinia rady osiedla,

d) brak negatywnych wyników kontroli (przez wymienione organy) w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości,

e) opinia policji.

Niesporny jest fakt spełnienia, przez wszystkich ubiegających się o zezwolenie przedsiębiorców, kryteriów określonych w punktach c, d i e. W decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Ł. wskazał, że 15 przedsiębiorców spełniło kryteria, o których mowa w punktach a i b, a ponieważ wolnych było 11 punktów, to koniecznym było zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. uwzględnienie terytorialnego zasięgu rozdysponowanych już punktów, wg którego zezwolenie mógłby otrzymać ten przedsiębiorca, na którego terenie brak jest punktu sprzedaży alkoholu, czy też ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej.

Stosując to dodatkowe kryterium (terytorialności), organ wykluczył wnioski ośmiu przedsiębiorców, w tym skarżącej, a w konsekwencji udzielił zezwoleń podmiotom, które, jak uzasadnił, spełniały kryteria daty wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz zagęszczenie punktów sprzedaży alkoholu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organ weryfikacja wniosków narusza przyjęte kryteria, ponieważ w pierwszej kolejności powinny być stosowane znane wnioskodawcom kryteria, o których mowa w uchwale Rady Miasta Ł. (dalej: kryteria podstawowe).

Sąd nie kwestionuje, że w ramach uznania administracyjnego organ może wprowadzić dodatkowe kryteria wyboru podmiotów. Jednakże określenie tych dodatkowych kryteriów powinno być obiektywne, jasne i precyzyjne, a procedura wyboru przejrzysta i poddająca się kontroli, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, o której mowa w art. 7 k.p.a.

Ponadto dodatkowe kryterium powinno być zastosowane dopiero wówczas, gdyby po weryfikacji wniosków w oparciu o kryteria podstawowe (daty złożenia wniosku i zasady jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży), wyłoniono większą liczbę przedsiębiorców niż liczba wolnych punktów. Niedopuszczalne jest natomiast zastosowanie dodatkowego kryterium, które spowodowałoby wykluczenie przedsiębiorców spełniających kryteria podstawowe i uzyskanie zezwolenia przez podmioty, którzy tych kryteriów podstawowych nie spełniają.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wykazano, aby stosowanie dodatkowego kryterium wyboru było konieczne. Skoro bowiem jednym z kryteriów podstawowych była data wpływu wniosku, to oznacza, ze należało preferować tych przedsiębiorców, którzy złożyli wnioski najwcześniej. Prezydent Miasta Ł. prowadził rejestr wpływu wniosków (z podaniem daty wpływu i nadaniem numeru systemowego), z którego wynika, że skarżąca spółka złożyła wniosek jako trzeci z kolei przedsiębiorca. Nie została też wykluczona z powodu naruszenia innych kryteriów, o których mowa w uchwale Rady Miasta Ł..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udzielenia skarżącej przedmiotowego zezwolenia nastąpiła wbrew kryteriom ustalonym przez Radę Miasta Ł., z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W związku z powyższym, Sąd I instancji oddalając skargę "W." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję w przedmiocie odmowy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zaakceptował rozstrzygnięcia wydane z naruszeniem art. 18 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ wydający zezwolenie powinien dokonać ponownej oceny wniosków w oparciu o podstawowe kryteria zawarte w uchwale Rady Miasta Ł., uwzględniając przedstawione wyżej wywody.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a jedynie jego ocena pod kątem spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia została dokonana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188, art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.