Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1362/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 64 poz 592
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] .

W decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., złożyła wniosek o wydanie przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych zgody na nabycie przez [...] Sp. z o.o., z siedzibą w P., jako wkładu niepieniężnego (aportu), nieruchomości rolnych, położonych w W., woj. [...], oznaczonych działkami nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotem działalności [...] Sp. z o.o. jest m.in. wykonywanie działalności rolniczej, polegającej na uprawie zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona oraz wytwarzanie produktów przemiału zbóż, wobec czego, zdaniem [...] Sp. z o.o., nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. Z wniosku z dnia 28 kwietnia 2017 r. wynika ponadto, że nie było możliwości nabycia nieruchomości, stanowiących jego przedmiot przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2196, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, gdyż przeniesienie prawa własności nieruchomości nastąpi poprzez wniesienie ich aportem do Spółki [...] Sp. z o.o., a więc nie w wyniku umowy sprzedaży, ale w wyniku innej czynności prawnej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ponadto, zdaniem [...] Sp. z o.o., nieruchomości, będące przedmiotem wniosku, nie są w rzeczywistości nieruchomościami rolnymi, ponieważ położone są w granicach administracyjnych Miasta [...] i nie są od wielu lat wykorzystywane rolniczo, a stanowią nieużytki, przeznaczone pod ewentualną rozbudowę centrum handlowego.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (który to Ośrodek, z dniem 1 września 2017 r., wstąpił z mocy prawa w prawa i obowiązki zniesionej Agencji Nieruchomości Rolnych), w punkcie pierwszym nie wyraził zgody na nabycie przez [...] Sp. z o.o. od [...] Sp. z o.o. nieruchomości rolnych składających się z działek nr: [...], [...], [...] i [...]. W punkcie drugim decyzji Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa umorzył postępowanie administracyjne, w zakresie dotyczącym nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z uwagi na fakt, że nie stanowi ona nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...] i [...], są nieruchomościami rolnymi, w rozumieniu przepisów ustawy. Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania zgody podkreślił, że Spółka [...] Sp. z o.o. nie wykazała, iż nie było możliwości nabycia nieruchomości przez rolnika indywidualnego oraz pozostałe podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 tej ustawy. Przeniesienie prawa własności nieruchomości rolnych, jako aportu do spółki, nie wyłącza, zdaniem organu pierwszej instancji, konieczności wcześniejszego skierowania oferty sprzedaży nieruchomości do podmiotów, o których mowa w ustawie. Odnosząc się do wykazania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej przez nabywcę, Dyrektor uzasadnił, że nie została ona spełniona, z uwagi na fakt, że zbywca powołał się jedynie na przedmiot działalności [...] Sp. z o.o. Nabywca nie posiada żadnych użytków rolnych oraz nie złożył (pomimo dwukrotnego wezwania) dodatkowych wyjaśnień, w zakresie rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że poprzez nabycie nieruchomości nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, co organ uznał za niemające znaczenia, gdyż nie zostały spełnione pozostałe przesłanki, niezbędne do wyrażenia przez Dyrektora Generalnego Krajowego zgody na nabycie nieruchomości rolnych.

[...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2017 r., w części dotyczącej niewyrażenia zgody na nabycie przez [...] Sp. z o.o. nieruchomości oznaczonych działkami nr: [...], [...], [...] i [...]. Pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a także niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, które doprowadziło do uznania, że nieruchomości te posiadają cechy pozwalające na uznanie ich za nieruchomości rolne, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że nie posiadają one takiego charakteru.

Odwołująca się Spółka podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, poprzez niewyrażenie zgody na przeniesienie prawa własności nieruchomości, pomimo że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze zbyciem nieruchomości, w formie sprzedaży, lecz z wniesieniem nieruchomości, jako aportu do spółki, w celu objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym, co zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi inną czynność prawną.

Organ wskazał, że dla obszaru, na którym są one położone nie obowiązuje aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z danych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że stanowią one grunty orne - Rlllb, o powierzchni 2,3862 ha oraz inne tereny zabudowane, o powierzchni 0,2315 ha. Podkreślenia również wymaga, że Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, ustalając charakter prawny nieruchomości objętych wnioskiem Spółki [...] Sp. z o.o., wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie oparł się "wyłącznie na zapisach ewidencji gruntów i automatycznym zaklasyfikowaniu przedmiotowych gruntów wyłącznie pod prowadzenie działalności rolniczej", gdyż dokonał w dniu 29 czerwca 2017 r. oględzin nieruchomości, w których brał udział także pełnomocnik zbywcy. Z dokonanych oględzin wynika, że na nieruchomościach nie jest co prawda prowadzona działalność rolnicza, jednak cechy agronomiczne gruntów powodują, że mogą one być wykorzystywane rolniczo. Należy zgodzić się z argumentacją organu pierwszej instancji, zgodnie z którą do uznania danej nieruchomości za rolną wystarczy możliwość, tj. istnienie perspektywy, uzyskiwania płodów rolnych, która to perspektywa ma uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu, co determinuje możliwość uznania nieruchomości za rolną.

Organ stwierdził, że zbywca nie wykazał, iż nie było możliwości nabycia prawa własności nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy. Nie sposób także uznać, że nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej. W prowadzonym postępowaniu strony w żaden sposób nie wykazały, że nabywca prowadzi lub zamierza prowadzić jakąkolwiek działalność rolniczą. Do wykazania spełnienia tej przesłanki nie wystarczy powoływanie się jedynie w sposób ogólnikowy i to zarówno przez zbywcę jak i nabywcę nieruchomości, na przedmiot działalności Spółki [...] Sp. z o.o. ujawniony w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Zapis Polskiej Klasyfikacji Działalności ma charakter wyłącznie teoretyczny. Spółka w istocie nie prowadziła działalności rolniczej, nie wskazała też, że w jej organach funkcjonują osoby fizyczne, które dają gwarancję prowadzenia działalności rolniczej. Z kolei, okoliczność dotycząca nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jest bez znaczenia, gdyż nie zostały spełnione pozostałe przesłanki, niezbędne do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości.

Jednocześnie organ nie zaaprobował stanowiska Spółki, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne uzyskanie zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, z uwagi na wyłączenie tego obowiązku przez art. 4 tej ustawy. Przepis art. 2a powołanej ustawy reguluje w sposób kompleksowy podstawową zasadę zbywania prawa własności nieruchomości rolnych - prawo to może być zbyte co do zasady jedynie rolnikowi indywidualnemu, chyba że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 2a ust. 3 tej ustawy. Natomiast w każdej innej sytuacji wymagana jest zgoda Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, stosownie do art. 2a ust. 4 ustawy. Zasad tych nie modyfikuje art. 4 powołanej ustawy, statuujący tzw. prawo nabycia. Przepis ten nie określa zasad zbywania prawa własności nieruchomości rolnych, w szczególności nie określa, kto może być nabywcą takiego prawa (jak czyni to art. 2a ustawy). W tym zakresie nie wyłącza także obowiązku uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, w przypadkach o których mowa w art. 2a ust. 4 ustawy. Określa jedynie uprawnienie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa do nabycia prawa własności nieruchomości rolnych w razie, gdy podstawą nabycia jest zdarzenie prawne, inne niż umowa sprzedaży. Przepis art. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest więc przepisem szczególnym, w stosunku do art. 2a tej ustawy. Przepisy te regulują odmienne instytucje prawne. W tej sytuacji zbycie prawa własności nieruchomości rolnej poprzez jej wniesienie jako wkład niepieniężny do spółki (aport) również wymaga uzyskania zgody Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w oparciu o art. 2a ust. 4 ustawy.

[...] sp. z o.o. wywiodła skargę i wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w jej pkt 1, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając:

• naruszenie art. 7, 77 §1 oraz 107 § 3 K.p.a., w zw. z 2 pkt 1 ustawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a także niewyczerpujące zebranie rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, które doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość rolną, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, iż nie posiada ona takiego charakteru.

• naruszenie art. 461 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomości rolnej" .

• naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez wydanie decyzji w sprawie nieobjętej obowiązkiem uprzedniego wyrażenia przez Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej "Dyrektor Generalny KOWR") zgody w formie decyzji.

Strona wyjaśniła, że Minister w sposób błędny uznał, iż sporna nieruchomość jest i może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe ustalenie zostało dokonane wyłącznie na podstawie zapisów ewidencji gruntów i automatycznym zaklasyfikowaniu przedmiotowej nieruchomości jako rolnej, nie wziąwszy pod uwagę stanu faktycznego. Stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do powielenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

Spółka wyjaśniła, że nieruchomość nie była przez [...] użytkowana rolniczo, ponieważ stanowi w rzeczywistości niezagospodarowaną część terenu, na którym położone jest centrum handlowe [...] i zawsze wykorzystywana była do prowadzenia działalności gospodarczej. Nieruchomość znajduje się w granicach miasta Wałbrzych i nie funkcjonują na nim żadne gospodarstwa rolne.

Spółka prowadzi działalność na terenie, na którym położone jest centrum handlowe ([...] - dla działek [...] oraz [...] i [...] - dla działek [...] oraz [...]). Z pozostałych stron, nieruchomość otoczona jest terenem intensywnej zabudowy przemysłowej, należącym do przedsiębiorstwa - "[...]". Ponadto działki [...] oraz [...] zlokalizowane są obok terenu, na którym położone są zbiorniki paliw [...].

W powyższym zakresie Dyrektor KOWR nie odniósł się do argumentu skarżącej, iż według informacji z ogólnodostępnych map glebowo - rolniczych, pochodzących z Biura Geodezji i Katastru Nieruchomości Miasta [...], przedmiotowa nieruchomość sklasyfikowana została symbolem Tz - Tereny zabudowane o zabudowie zwartej. Nawet Miasto [...] nie klasyfikuje zatem tej nieruchomości jako terenów, wykazujących przydatność dla rolnictwa, w związku z czym prowadzenie na niej racjonalnej działalności rolniczej nie jest możliwe.

Występowanie w otoczeniu nieruchomości tak intensywnej działalności gospodarczej, wraz z potencjalną możliwością wystąpienia katastrofy przyrodniczej, wpływa - zdaniem Spółki - na brak możliwości ich rolniczego wykorzystywania.

W konsekwencji cechy przedmiotowej nieruchomości wykluczają możliwość prowadzenia na niej działalności rolniczej.

Stosownie do definicji z artykułu 461 K.c., o rolnym charakterze nieruchomości decyduje jej rolnicze wykorzystywanie (aktualne) lub możliwość prowadzenia takiej działalności w przyszłości. Wbrew ustaleniom poczynionym przez organy, nieruchomość od dziesięcioleci nie jest używana do działalności rolniczej.

Pozostaje zatem do rozważenia druga hipoteza zawarta art. 461 - możliwość rolniczego wykorzystywania nieruchomości w przyszłości, przez rolnika indywidualnego. Stosownie do art. 2a ustawy jest to zasadniczo jedyna osoba zdolna do nabycia nieruchomości rolnej celem wykorzystywania.

W ocenie skarżącej przy ocenie rolnego charakteru nieruchomości, z perspektywy drugiej hipotezy artykułu 461 K.c., koniecznym jest stosowanie kryterium ekonomicznego, a nie poprzestawanie jedynie na niedookreślonym sformułowaniu o samej możliwości rolniczego wykorzystywania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że przy obecnym osiągnięciach technicznych, istnieje możliwość rolniczego wykorzystywania każdego gruntu, a nawet budynków, czy ruchomości. Na konieczność stosowania kryterium "przydatności" nieruchomości do prowadzenia rolniczej działalności oraz możliwości prowadzenia racjonalnej i opłacalnej działalności gospodarczej wskazuje Stanisław Rudnicki w Nieruchomości Problematyka prawna - Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki ( LexisNexis, Warszawa 2009 - str. 280), gdzie przywołuje dwa orzeczenia Sądu Najwyższego odwołujące się do takich kryteriów ( wyrok z 2 czerwca 2000 r. II CKN 1067/98 opubl. OSP 2/01 poz. 27 i wyrok z 14 listopada 2001 r. II CKN 440/01 opubl. OSNC7-8/02 poz.99)

Stosując kryterium ekonomiczne skarżąca stwierdziła, że nieruchomość, w dającej się przewidzieć przyszłości nie może być wykorzystywana rolniczo.

Dalej wywodziła, że skoro powierzchnia nieruchomości wynosi 2.6177ha, to jej wartość "rolna" powinna wynosić niecałe 95.000 zł. Za dalece nieprawdopodobnym należy więc uznać aby rolnik indywidualny uznał za przydatną nieruchomość 78 razy droższą i włączył ją w skład rodzinnego gospodarstwa. Nadto z danych zaczerpniętych z Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że średnia wartość produkcji rolniczej z 1 ha w 2016 r. w gospodarstwie indywidualnym wyniosła ponad 6800 zł. Zestawiając wartość nieruchomości oraz średnią produkcyjność z ha można ustalić, że inwestycja o wartości 7.416.000 zł złotych spłaci się po ponad 545 latach.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, iż organy błędnie oparły wydane decyzje jedynie na zapisach, wynikających z ewidencji gruntów, pomijając faktyczny.

W ocenie skarżącej, pominiecie oceny ekonomicznej, w obecnym stanie prawnym prowadziłoby do sytuacji, gdzie każda nieruchomość, położona w granicach gminy miejskiej, o powierzchni co najmniej 0,3 ha, dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kierując się jedynie danymi z ewidencji gruntów, byłaby klasyfikowana jako rolna.

Skarżąca zwróciła uwagę, że od 30 kwietnia 2016 r., poza zwiększeniem ograniczeń w obrocie nieruchomościami, powstał także obowiązek notyfikacji Dyrektorowi Generalnemu KOWR w przypadku podwyższenia kapitału zakładowego spółki posiadającej nieruchomości rolne, któremu przysługuje prawo kontroli ksiąg handlowych i dokumentów spółki oraz żądania od spółki informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa dotyczących obciążeń i zobowiązań nieujętych w księgach i dokumentach (art. 3.a ustawy). W przypadku skarżącej konieczność notyfikacji wystąpiła między innymi w związku z podziałem spółki i przystąpieniem nowego udziałowca, po wdrożeniu programu akcjonariatu pracowniczego [...]. Mając na uwadze obowiązek notyfikowania każdej zmiany w kapitale zakładowym oraz ewentualne uprawnienie do kontroli ksiąg spółki, Zarząd [...] zdecydował o przeniesieniu nieruchomości do Spółki [...], której jedynym udziałowcem jest [...]. [...] nie ma zamiaru trwałego wyzbywania się nieruchomości, z uwagi na możliwą przyszłą rozbudowę centrum handlowego. Jednym z celów dokonania aportu była "utrata" przez [...] statusu spółki, posiadającej nieruchomości rolne.

Z uwagi na wskazaną formę zbycia nieruchomości wykazywanie - do czego wzywał organ I instancji - że nie było możliwości nabycia nieruchomości przez podmioty wskazane w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy było niezasadne skoro zbywca, w przypadku aportu w ogóle nie jest zainteresowany zbyciem nieruchomości osobie trzeciej (rolnikowi indywidualnemu).

Interpretacja art. 461 K.c. w sposób dokonany przez Ministra prowadzi do nieuzasadnionego ograniczania prowadzenia działalności gospodarczej, w tym przenoszenia majątku do spółek kontrolowanych.

Dla "wzmocnienia ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych" oraz "właściwego zagospodarowania ziemi rolnej" i "zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego" i sprzyjaniu rozwojowi obszarów wiejskich, ustawodawca zastosował restrykcyjne przepisy, w przypadku których nie należy stosować interpretacji rozszerzającej, co prowadzi do nadużycia prawa.

Minister w sposób niewystarczający odniósł się także do stanowiska skarżącej, na temat braku konieczności uzyskiwania zgody w przypadku zbycia nieruchomości, poprzez wniesienie jej jako wkład niepieniężny (aport), w celu objęcia udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym nabywcy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, gdy nabycie nieruchomości rolnej następuje w innych przypadkach, niż zawarcie umowy sprzedaży Dyrektorowi Generalnemu KOWR przysługuje prawo nabycia nieruchomości rolnej za jej równowartość pieniężną. Co istotne, zgodnie z art. 4 ust. 4 pkt 2 lit. a prawo nabycia nie przysługuje w przypadku, gdy nabycie nieruchomości rolnej następuje za uprzednią zgodą Dyrektora Generalngo KOWR, o której mowa w o której mowa w art. 2a ust. 4 ustawy. Zatem przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy ustanawiający prawo wykupu - w przypadku czynności prawnych inter vivos, w tym dokonywanych na podstawie Kodeksu spółek handlowych - byłby przepisem "martwym", nie mającym zastosowania, skoro na dokonanie takiej czynności konieczna jest uprzednia zgoda Dyrektora Generalnego KOWR. Usunięcie tego rodzaju wątpliwości w interpretacji w ocenie Spółki jest możliwe jedynie poprzez uznanie, że art. 4 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy z artykułu 2a.

Minister nie odniósł się do tej kwestii, pomimo że niejasność przepisów ustawy sygnalizowana jest od 2016 r. W sytuacji nabycia nieruchomości rolnej, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy, zasada nabycia nieruchomości rolnej wyłącznie przez rolnika indywidualnego, nie miałaby zastosowania, za czym przemawia treść art. 2a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Możliwa jest więc interpretacja, iż art. 4 stanowi wyjątek, od zasady określonej w art. 2a, aby nie pozbawić spółek możliwości prowadzenia procesów reorganizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 ww. ustawy kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawachskarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."]. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

II. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych o niewyrażeniu zgody na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego.

III. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, a konkretnie jej art. 2a ust. 4 pkt 1. Z przepisu tego wynika, że nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zbywcy, jeżeli:

a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3,

b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,

c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.

Powodem niewyrażenia zgody na nabycie przez skarżącą przedmiotowych nieruchomości było stwierdzenie przez organ I instancji, że na skutek tej czynności dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych, a więc wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 2a ust. 4 pkt 1) lit. a i b ustawy.

IV. Oceniając powyższe przesłanki należy stwierdzić, że po pierwsze nieuprawnione jest odwoływanie się do interpretacji art. 2a ust. 2 ustawy do regulacji z art. 28a ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 91). Wynika to z faktu, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego samodzielnie i autonomicznie określa przedmiot swojej regulacji, w szczególności brak jest w niej odesłania do choćby odpowiedniego stosowania jakiegokolwiek przepisu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

V. Odnosząc się do kwestii przedmiotowych stwierdzić należy, że w świetle ustawowej definicji nieruchomości rolnej, zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przez nieruchomość tego rodzaju należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Z racji tego, że przedmiotowa nieruchomość nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczałby ją na cele inne niż rolne, przyjęcie iż obrót tą nieruchomością nie podlega reżimowi z art. 2a ustawy, wymagałoby bezspornego wykazania, iż nieruchomość nie odpowiada kryteriom nieruchomości rolnej, ustalonym w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017, poz. 459 ze zm.) – dalej k.c. nieruchomością jako rzeczą jest część powierzchni ziemskiej, stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunt). Z art. 461 k.c. wynika, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06, publ. LEX, wskazano, że zgodnie z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Art. 461 k.c. jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw, dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131). Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. (...) Nieruchomość rolna została (...) zdefiniowana w niepełny sposób w art. 461 k.c., to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Rzecz w tym, że również pojęcie rolnictwa jest szerokie i trudne do zdefiniowania (wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 461 K.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod (por. też powołany wyżej wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r.). Interpretacja art. 461 K.c. prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 461 K.c. zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych, znajdującej swe uzasadnienie w fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu (por. A. Lichorowicz: Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Dla wykładni definicji nieruchomości rolnej aktualne pozostało stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r. (sygn. akt III CZP 78/84, OSN 1985, nr 10, poz. 149). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkich według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, a nie okoliczność, że w skład działki lub działek wchodzą obok gruntów rolnych, czy też graniczą z nimi, nieużytki. Nie można rozciągnąć pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają i nie mogłyby go mieć w przyszłości przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym obszar takich nieużytków w stosunku do obszaru całej nieruchomości. Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132).

W świetle powyższych założeń nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że przedmiotową nieruchomość, stanowiącą według ewidencji gruntów użytki rolne i to grunty orne, należy obligatoryjnie traktować jako nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 k.c. Sam niekwestionowany fakt zaprzestania użytkowania rolnego nieruchomości nie może być bowiem w żadnym wypadku utożsamiany z ustaniem (i to nieodwracalnym) możliwości prowadzenia na nieruchomości produkcji rolnej. Tym samym, z racji braku planu miejscowego, przeznaczającego przedmiotową nieruchomość na cele inne niż rolne, należy konsekwentnie uznać, iż nieruchomość ta spełnia jednocześnie kryteria nieruchomości rolnej, wskazane w art. 2 pkt 1 ustawy, co przesądza o przedmiotowości postępowania, przeprowadzonego przez organy i o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

Argumentacja strony, odnosząca się do tego, że przedmiotowy teren nie jest wykorzystany rolniczo jest niezasadna. Okoliczność ta per se nie stanowi bowiem podstawy do wyłączenia wymogów ustawowych.

Organ prawidłowo zatem zakwalifikował przedmiotową nieruchomość, niewadliwie ustalając przedmiotową stronę sprawy.

VI. Ustosunkowując się do twierdzeń o braku potrzeby wykazywania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej wypada odnotować, że w obowiązujących przepisach nie przewidziano możliwości wydania zgody na nabycie gruntów z zakreśleniem warunków i możliwości jego cofnięcia bądź wygaszenia w razie ich nie zrealizowania. Wyklucza to rozumienie przedmiotowych regulacji, jako dopuszczających wyrażenie zgody wyłącznie wobec deklaracji podjęcia działań, które mogą prowadzić do realizacji warunku dawania rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej – np. zatrudnienia określonych osób przez podmiot nie mający dotąd w danej dziedzinie doświadczenia. Należy podkreślić, że przedmiotowa regulacja, zakreślająca granice wyjątku od zasady, nie może być wykładnia rozszerzająco. Pogląd ten wyrażany jest w orzecznictwie – por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 562/18, wyrok 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3422/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

VII. W sprawie niespornym jest nieziszczenie się przesłanek z art. 2a ust. 4 pkt 1 a i b, albowiem: skarżąca, jako zbywca nie wykazał braku możliwości nabycia tej nieruchomości przez podmioty wymienione w art. 2a ust. 1 i 3 ustawy, nie przedstawiając jakiegokolwiek dowodu (np. ogłoszenia), potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości informacji o zamiarze sprzedaży tej nieruchomości, Spółka – nabywca nie złożyła dokumentów świadczących o tym, że daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej.

Wskazany przepis jest tak skonstruowany, że niespełnienie chociażby jednego z wymogów wyłącza możliwość udzielenia zgody.

Jednocześnie wszystkie przedstawione wymogi stanowią przesłanki bezwzględne. Rezygnacja z jednego z przedstawionych wymogów nie jest możliwa, np. z uwagi na cenę nieruchomości, na co wskazywała strona skarżąca, czy brak realnego zainteresowania rolników kupnem przedmiotowej nieruchomości.

VIII. Odnośnie do kwestii interpretacji ustawy, za chybiony należy uznać zarzut skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne uzyskanie zgody organu, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy, z uwagi na wyłączenie tego obowiązku przez art. 4 tej ustawy. Skład orzekający podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że przepis art. 2a ustawy reguluje w sposób kompleksowy podstawową zasadę zbywania prawa do nieruchomości rolnych - prawo to może być zbyte, co do zasady, jedynie rolnikowi indywidualnemu, chyba że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w art. 2a ust. 3 tej ustawy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 3422/17, CBOSA).

Natomiast w każdym innym przypadku wymagana była zgoda organu, stosownie do art. 2a ust. 4 ustawy. Zasad tych nie modyfikuje art. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, statuujący tzw. prawo nabycia. Przepis ten nie określa zasad zbywania prawa do nieruchomości rolnych, w szczególności nie określa, kto może być nabywcą takiego prawa. W tym zakresie nie wyłącza także obowiązku uzyskania zgody, w przypadkach o których mowa w art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis ten określa jedynie uprawnienie organu do nabycia prawa w razie, gdy podstawą nabycia jest zdarzenie prawne inne, niż umowa sprzedaży. Art. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie jest więc przepisem szczególnym wobec art. 2a tej ustawy, albowiem przepisy te regulują odmienne instytucje prawne. W tej sytuacji przeniesienie prawa, poprzez wniesienie, jako wkład niepieniężny do spółki (aport), również wymagało uzyskania zgody organu, w oparciu o art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (tamże).

Korelacja między art. 2a ust. 4 i art. 4 nie jest tego rodzaju, że ten ostatni przepis stanowi lex specialis.

Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1630/11, LEX nr 1497172): czynność aportu ma charakter ekwiwalentny, gdyż strona wyzbywająca się własnej nieruchomości uzyskuje w zamian wymierną korzyść, poprzez objęcie nowopowstałych udziałów w spółce osobowej. Podobnie stanowi wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 591/07, Lex nr 495155, w którym wskazano, że wniesienie aportem gruntów do spółki kapitałowej, w zamian za akcje tej spółki, stanowi zbycie nieruchomości, z którym się wiąże się np. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zatem zgodnie z powyższym orzecznictwem sądów administracyjnych wniesienie do spółki aportu, w postaci nieruchomości, stanowi zbycie nieruchomości.

IX. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa, zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Wywód interpretacyjny organu II instancji jest wystarczający, a o braku przeprowadzenia postępowania odwoławczego nie może świadczyć podzielenie stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy.

X. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu strony należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości rolnej nie jest niezbędne skarżącej spółce do korzystania z niej. Nieruchomość może być w posiadaniu skarżącej na podstawie innego rodzaju umów zapewniających użytkowanie. Ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi były przedmiotem badania TK, który w wyroku z 18 marca 2010 r., K 8/08, który dokonał kontroli ówcześnie obowiązujących przepisów ze standardami konstytucyjnymi. Ścisła wykłada przepisów ograniczających, którą zastosowały w sprawie organy, nie jest równoznaczna z wykładnią rozszerzającą, co przypisuje organom skarżąca.

XI. Z wymienionych przyczyn, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.