Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 27/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. Zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 457 (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o udostępnienie w formie kserokopii/skanu protokołów kontroli sanitarnej z załącznikami, przeprowadzonych od 2011 r. w restauracji "A" w M., który decyzją z dnia ... 2014 r. (nr ...), na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782; dalej -u.d.i.p.) oraz art. 29a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz. 1263 z zm.: dalej ustawa o PIS), odmówił udostępnienia żądanej informacji. Wg organu zgodnie z art. 29a ustawy o PIS, uzyskane przez PIS w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Przedsiębiorca nie jest podmiotem władzy publicznej i nie wykonuje zadań publicznych a ujawnienie protokołów nie jest konieczne z uwagi na ochronę zdrowia i życia, i może naruszać art. 29a ustawy o PIS. Żądane dokumenty dotyczą prywatnego przedsiębiorcy, zawierają dane dotyczące organizacji pracy oraz nazwiska osób niepublicznych i udostępnienie ich bez zgody przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie jego praw i ustawy o ochronie danych osobowych. Informacje w żądanej formie nie mogą być udostępnione; mogą być udostępnione dane co do zakresu i zasad nadzoru, i jego wynikach, co zaproponowano wnioskodawcy, na co on nie przystał. Wskazano, że właściciel restauracji nie wyraził zgody na udostępnienie żądanych protokołów, gdyż nie stanowią informacji publicznej.

W odwołaniu P. K. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając że organ przedwcześnie powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczając się wyłączenie do analizy pierwszego zdania przepisu.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr ... z dnia ... 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 Kpa uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie. Wskazał, że organ I instancji nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji a stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa oparł na subiektywnym przekonaniu i oświadczeniu przedsiębiorcy. Organ odwoławczy podzielił jednak stanowisko organu I instancji, dotyczące odmowy udzielenia informacji, choć z innych przesłanek. Wg organu odwoławczego informację publiczną stanowi informacja o sprawach publicznych, a nie prywatnych. Organ winien udostępnić informację dotyczącą zadań i działalności własnej. Żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż wiąże się bezpośrednio z działalnością prywatnego przedsiębiorcy. Restauracja "A" jest zakładem prywatnym, a nie państwowym, a wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej. Poszczególne dokumenty z akt administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są sprawami publicznymi konkretne, indywidualnie sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną. Uprawnienie do przeglądania akt, robienia z nich notatek przysługuje wyłącznie stronom postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i w sprawie udostępnienia informacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosowanie będą miały przepisy Kpa. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, właściwy organ winien podjąć środki niezbędne do zapewnienia aby jego pracownicy byli zobowiązani do nieujawniania informacji uzyskanych przy okazji wykonywania ich obowiązków w zakresie kontroli urzędowych. Wyjątek stanowią sytuacje, w których istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt. Dlatego a contrario art. 1 ust. 12 u.d.i.p., informacja która nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie. Tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji odbywać się będzie na zasadzie art. 16 ustawy, zgodnie z przesłankami określonymi w art. 5. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ jest zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy pismem. Nie wchodzi wówczas w grę wydanie decyzji odmownej. Ponieważ wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe i należało jego decyzję wyeliminować.

W skardze P. K. wniósł o uchylenie obu decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego: art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa -polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; jak i błędną ocenę materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 Kpa - błędne przyjęcie, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, co miałoby czynić bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące odmowy, poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty; art. 8, 107 § 1 i 3 w zw. z 105 § 1 Kpa - nienależyte uzasadnienie decyzji, jej ogólnikowe stwierdzenia, przytoczenie przepisów i orzeczeń bez wskazania na jakich dowodach i przepisach oparto rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uniemożliwia kontrolę decyzji, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się sprawy; art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1 i 2 Kpa - przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

II. naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1-3 Konstytucji – przez błędną wykładnię, prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej i nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku; art. 31 ust. 3 i 61 ust. 3 Konstytucji - poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę; art. 2 ust. 1 u.d.i.p. – przez naruszenie prawa do informacji; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy i drugi, ust. 2 u.d.i.p. – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż protokoły kontroli sanitarnej nie stanowią informacji publicznej; art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i 12 ust. 1 ustawy o PIS - przez uznanie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli.

W odpowiedzi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o oddalenie, skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Wg organu postępowanie przeprowadzono z zachowaniem zasad ogólnych, organy działały na podstawie prawa, rozpatrując materiał dowodowy wszechstronnie i wyczerpująco i nie naruszono Konstytucji. W odpowiedzi powtórzono także argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm., dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast po myśli art. 133 § 1 oraz 134 § 1 P.p.s.a., dokonując oceny zaskarżonego aktu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i wydaje wyroki po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy.

W ocenie Sądu, skarga w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja z dnia ... 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia ... 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782).

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, co obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 2 i 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje przyznane ustawą zasadniczą powyższe prawo, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując kiedy dostęp podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane informacje nie mogą być udostępnione. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i art. 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia. Wg do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona ww. Biuletynie, jest udostępniana na wniosek, który wszczyna postępowanie o jej udostępnienie. Złożenie wniosku przesądza, że należy ustalić, czy jest jego adresat zobowiązany, w świetle u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne wymagane prawem czynności.

Jest okolicznością bezsporną, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organem władzy publicznej. W świetle art. 12 ust. 1 ustawy o PIS, w rozumieniu Kpa, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zakres ten obejmuje zdrowie publiczne, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami określonymi w art. 1 pkt 1-7 tej ustawy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiska, i zapobiegania powstawaniu chorób), organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, z zastrzeżeniem ust. 1a. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności: utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. Jest więc okolicznością bezsporną, że wskazany organ – PPIS w M. jest organem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika, że organ nie kwestionował, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, jednakże stwierdził, iż udostępnienie wnioskowanych informacji może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy, który wyraził wolę jej utajnienia i odmówił udostępnienia danych podmiotowi trzeciemu, co było podstawą odmowy udostępnienia tych danych, w myśl art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 29a ustawy o PIS. Natomiast rozpatrując odwołanie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. stwierdził, że żądana informacja, nie ma charakteru informacji publicznej. Dlatego nie istniał obowiązek jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. i dlatego uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe.

Powyższa decyzja w ocenie Sądu jest wadliwa; narusza przepisy prawa materialnego (u.d.i.p. w zw. z art. 29a ustawy o PIS) przez ich błędną wykładnię i przepisy postępowania (art. 73, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., stanowiąc, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Wynika z nich, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów; jest to treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczną stanowi jest wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących.

W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego dokumenty są informacją publiczną. Bowiem po myśli z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Katalog informacji publicznej, nie jest zamknięty, skoro użyto zwrotu "w szczególności". W przypadku dokumentacji dotyczącej przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że dokumentacja taka jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że żądana informacja nie mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej, bowiem jest informacją w sprawie "prywatnej", indywidualnej. Protokoły z kontroli sanitarnej zakładu gastronomicznego przeprowadzonej, w ramach kompetencji nadzorczych organu władzy czyli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, posiadają walor informacji publicznej i żądanie ich udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p.

Treść wniosku nie wskazuje, iżby skarżący domagał się dostępu do zbioru dokumentów - akt administracyjnych indywidualnej sprawy. Dlatego nie mają tu zastosowania przywołane przez organ przepisy art. 73 i 74 Kpa. Wnioskodawca domagał się wyłącznie udostępnienia kopii protokołów wraz z załącznikami z kontroli sanitarnych od 2011 r. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie miałby art. 28 Kpa. Brak więc było podstaw do wywodów organu dotyczących interesu prawnego/faktycznego wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej, skoro po myśli art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, i od realizującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Wykładnia w zaskarżonej decyzji godzi w konstytucyjne prawo dostępu do informacji o działalności władzy publicznej. Zasadnie skarżący zarzuca naruszenie art. 61 Konstytucji. Protokół z kontroli sanitarnej dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. jest dokumentem urzędowym dotyczącym działalności tego organu władzy, zawierającym dane publiczne, w tym ocenę działalności lub naruszeń podmiotu kontrolowanego, ewentualne zalecenia, wnioski pokontrolne itp. związane ze zdrowiem obywateli, korzystających z zakładu zbiorowego żywienia.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie jak we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).

Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji i umorzeniu postępowania. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było wadliwe – w ocenie Sądu - przyjęcie przez organ odwoławczy, że żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej. Już z tego tylko względu należało wyeliminować to orzeczenie z obrotu prawnego, skoro podstawą wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej mogą być jedynie przesłanki z art. 5 u.d.i.p., nie zaś (wadliwe) stanowisko organu odnośnie "indywidualnego" charakteru żądanej informacji i w konsekwencji bezprzedmiotowości postępowania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M., wydając ... 2014 r. decyzję wskazał jako jej podstawę prawną art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 29a ustawy o PIS, wywodząc, iż udostępnienie żądanych informacji "może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy". Wg organu dla uznania informacji za tajemnicę wystarczy wola jej utajnienia, co przedsiębiorca uczynił. Wg organu ustawowe ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej wynikają z art. 29a ustawy o PIS. W sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od zasady ograniczenia ujawnienia informacji. Stanowisko to w kontekście ww. przepisów oraz treści uzasadnienia decyzji organu I instancji jest przedwczesne i nie poddaje się ani kontroli instancyjnej, ani kontroli Sądu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, o ile nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wg którego jako tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym know-how produkcyjne i handlowe. W świetle tego przepisu, należy stwierdzić, że tajemnicą przedsiębiorstwa jest poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Przesłanką zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa będzie uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy. Organ powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy. Zastrzeżenie będzie skuteczne, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, wówczas zadeklarowane zastrzeżenie będzie bezskuteczne.

Analizując uzasadnienie decyzji organu I instancji wypada stwierdzić, iż zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji. Z materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący, zawierają dane techniczne, czy organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Organ I instancji nie wykazał przesłanki z art. 11 ust. 4 ww. ustawy. Stwierdzenie oparte na ogólnym założeniu (przypuszczeniu), że wnioskowane dokumenty urzędowe – protokoły kontroli sanitarnej "mogą zawierać informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorcy, a ich ujawnienie może naruszyć ujawnienie tej tajemnicy", jest niewystarczające. Nie zostało oparte na dowodach, (np. w postaci oświadczenia przedsiębiorcy odnoszącego się do konkretnych danych, w konkretnych dokumentach). Ponadto z akt nie wynika, aby przedsiębiorca prowadząca Restaurację "A", w odniesieniu do informacji zawartych w żądanych protokołach, podjęła działania zmierzające do zachowania ich poufności. Nie jest nim oświadczenie o braku zgody na udostępnienie osobom trzecim protokołów. Przepisy nie uzależniają udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów z kontroli od zgody kontrolowanego. Zastrzeżenie tej treści co do dokumentu urzędowego jako całości nie jest dopuszczalne, nie wywołuje skutków niweczących prawo do udostępnienia informacji publicznej. Orzekające organy nie mogły dokonać - i nie dokonały - oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Stanowisko o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa PPIS w M. oparł wyłącznie na swoim przekonaniu, zaniechawszy analizy – ewentualnie wskazanych przez przedsiębiorcę - konkretnych informacji, danych spełniających warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepisu tego organ nie uwzględnił. W świetle u.d.i.p. zasadą jest jawność i udostępnienie informacji publicznej. Odmowa udostępnienia jest wyjątkiem od tej zasady. Dlatego też ciężar wykazania przesłanek nakazujących decyzję odmowną spoczywa na organie. Nie wyłącza stosowanie tej zasady art. 29a ustawy o PIS.

Inną zaś kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem - art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. Takie ograniczenie zawiera art. 29a ustawy o PIS stanowiąc, iż uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Przepis ten nie wyłącza dokumentacji pokontrolnej z pojęcia informacji publicznej, co przyjął organ w zaskarżonej decyzji ani też nie wyłącza tych dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej w ramach jego czynności urzędowych, jako takich w całości (bez względu na ich treść np. zakres kontroli, stwierdzone nieprawidłowości, wytyczne i zalecenia pokontrolne itp.), z zasady ich udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. – jak to uznał organ I instancji. Jest wprost inaczej - protokoły z kontroli sanitarnej zakładu pracy powiatowego inspektora sanitarnego mają walor informacji publicznej, lecz wyłącznie informacja w tych protokołach zawarta i tylko w zakresie objętym tajemnicą prawnie chronioną np. tajemnicą przedsiębiorcy, podlega ograniczeniu. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia żądanych informacji i wydania w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie rzeczy organ I instancji orzekł z naruszeniem art. 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w tym zakresie, co narusza art. 7 i art. 77 i art. 107 § 3 Kpa i co w ocenie Sądu niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, dlatego też właściwy organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, które po myśli art. 153 P.p.s.a. będą dla organu wiążące.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisie art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.