Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2655/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Braniewie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 579/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną. Zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 579/21, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) w E. z (...) w sprawie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w B. (dalej: Dyrektor ZDP), działający z upoważnienia Zarządu Powiatu B., ostateczną decyzją z (...) zezwolił Województwu (...) (dalej: Województwo) na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr (...) kanalizacji telekomunikacyjnej wraz z rurą osłonową, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na okres od 10 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2039 r. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego wyniosła 69,325 m2. Ustalono również opłatę za umieszczenie wymienionych urządzeń w wysokości 3 008,51 zł za rok 2014 i w wysokości 7 625,75 zł rocznie za lata następne (2015-2039).

Pismem z 20 marca 2020 r. Województwo wystąpiło z wnioskiem o zmianę tej decyzji w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na kwoty nie wyższe niż ustalone Uchwałą Nr XIV/119/20 Rady Powiatu B. z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXVIII/372/14 Rady Powiatu B. z dnia 9 września 2014 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 stycznia 2020 r. poz. 576; dalej cyt. jako: uchwała Nr XIV/119/20 ).

Decyzją z (...) Dyrektor ZDP, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej cyt. jako: u.d.p.), odmówił zmiany decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią stawki opłat obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Natomiast stawki za zajęcie pasa drogowego ustalone powołaną uchwałą odnoszą się do decyzji wydawanych w postępowaniach administracyjnych wszczętych po tej dacie. Ponadto wskazano, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanej jest niedopuszczalna. Decyzja zmieniająca może być wydana w ramach tego samego stanu prawnego, a w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego.

Zaskarżoną decyzją SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 k.p.a. i w zw. z § 1 (pkt 4 załącznika) uchwały Nr XIV/119/20 uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o zmianie ostatecznej decyzji z (...) zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1158N o pow. 69,325 m2 urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego za rok 2020 w wysokości 3078,79 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 2068,35 zł; od 9 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1010,44 zł, a za każdy kolejny rok od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2039 r. w wysokości po 1386,50 zł.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Dyrektora ZDP, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem tożsamości sprawy administracyjnej uniemożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nie było podstaw, aby ustawowy nakaz dostosowania wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., nałożony przez art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815; dalej cyt. jako: ustawa nowelizująca) traktować jako zmianę stanu prawnego. Pomimo wskazanego nakazu dostosowania stawek nie uległy bowiem zmianie przepisy prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o drogach publicznych stanowiące podstawę prawną decyzji ostatecznej, o której zmianę wniosła strona. W zakresie dokonanej zmiany w wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego SKO, powołując się na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej wskazało, że celem ustawodawcy było umożliwienie ustalenia przez zarządcę drogi, na wniosek strony, opłaty według nowych stawek nie tylko do nowych inwestycji, ale także w stosunku do inwestycji już funkcjonujących. Ponadto, w ocenie Kolegium, za zmianą decyzji przemawiał zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny, jakim jest rozwój usług telekomunikacyjnych.

Skargę na decyzję SKO w E. wniósł Prokurator Rejonowy w B. (dalej: Prokurator) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z (...) również Województwo wniosło o oddalenie skargi.

WSA w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a. przewidującego wzruszenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W ocenie WSA charakter zmienianej decyzji (uznaniowy bądź związany) nie przesądzał o możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a.

Sąd wyjaśnił, że powodem wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zmianę decyzji był fakt wejścia w życie Uchwały Nr XIV/119/20, którą znacząco obniżono wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Sąd podkreślił, że zmiana ta była efektem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, którą zmieniono m.in. art. 40 ust. 8 u.d.p. wprowadzając ograniczenie w możliwości ustalenia stawki opłaty w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustawa nowelizująca wprowadziła również obowiązek dostosowania wysokości opłat, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Prokuratora, że celem ustawodawcy było stosowanie nowych stawek wyłącznie do nowych inwestycji. WSA podkreślił, że żaden przepis znowelizowanej ustawy o drogach publicznych, ani też przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, nie zawierały zakazu zmiany decyzji w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego w trybie art. 155 k.p.a.

Odnosząc się do przesłanki istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji, sąd pierwszej instancji uznał, że zmniejszenie dochodów przeznaczanych na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i ochronę dróg wynikające z niższych stawek opłat pozwoli na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnych, a tym samym wpłynie na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto, w ocenie sądu, interesu społecznego nie można wiązać jedynie z budową sieci telekomunikacyjnej, jak twierdzi Prokurator, ale także z jej eksploatacją.

W ocenie sądu pierwszej instancji zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Oznacza to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jednakże nie musi być to dokładnie ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Wysokość samej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną, nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji związanych oraz przyjęcie, że w sprawie należy przyznać prymat słusznemu interesowi strony, a nie interesowi publicznemu istotniejszemu w okolicznościach niniejszej sprawy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

b) art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca poprzez uchylenie art. 40f u.d.p., nie miał na celu wyeliminowania możliwości modyfikowania przez organy ustalonej w wydanych już zezwoleniach wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego;

c) art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopuszczalne jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od tego pod rządami jakich przepisów dany podmiot uzyskał zezwolenie;

2. przepisu postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a polegającego na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony sprowadzające się do pominięcia opisywanego w skardze katalogu zadań publicznych realizowanych przez samorządy powiatowe, a oparciu się jedynie na nienormatywnej treści uzasadnienia aktu prawnego.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

SKO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Marszałek Województwa (...), w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym stosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prokuratora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Prokuratora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA niezasadny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora naruszenie tej normy prawnej polegało na lakonicznym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyrokowania. NSA zwraca uwagę, że tak ujęty zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie prawem określone elementy. To oznacza, że WSA w Olsztynie nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Wniosek taki wynika z tego, że skoro przepis objęty zarzutem odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, to jego naruszenie może mieć miejsce wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera prawem określonych elementów. Zarzutu takiego nie można postawić uzasadnieniu wyroku w sytuacji, gdy strona twierdzi, że wadą formalną uzasadnienia jest sposób ujęcia elementów określonych przez art. 141 § 4 p.p.s.a., albo brak zgody strony, co do sposobu realizacji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd. Sąd drugiej instancji zaznacza i podkreśla, że prawidłowe od strony formalnej uzasadnienie wyroku ma zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast ich realizacja pozostawiona jest w dyspozycji sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, bowiem przepisy prawa w tym zakresie nie wprowadzają formalizacji, zatem nie opisują strony formalnej realizacji wymogów formalnych uzasadnienia. Wymogi w zakresie konstrukcji treści uzasadnienia są pozostawione sądowi. Ważne jest tylko to, by sąd sporządzając uzasadnienie czynił to w sposób na tyle jasny, aby możliwa była do przeprowadzenia kontrola kasacyjna wyroku.

W rozpoznawanej sprawie, poza sporem jest, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika stanowisko sądu pierwszej instancji, zarówno w zakresie podstawy prawnej orzekania, jak i motywacji, która legła u podstaw rozstrzygnięcia przyjętego przez sąd pierwszej instancji. Zatem z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.

Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Przede wszystkim są one wadliwe, co wprawdzie nie daje podstawy do ich pominięcia przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, jednak ogranicza to zakres kontroli instancyjnej, bowiem NSA może jej dokonać w takim zakresie, jaki jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Działanie takie ze strony NSA jest możliwe i dopuszczalne ze względu na treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Na podstawie tej uchwały za konwalidowalny należy uznać błąd postawienia zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a. w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stronie wnoszącej tę skargę chodzi o naruszenie przepisów postępowania i z tak rozumianym zarzutem można przystąpić do oceny zaskarżonego wyroku. NSA zwraca uwagę, że art. 155 k.p.a. znajduje się w ustawie procesowej, a więc z natury należy przyjąć, że objęta nim materia ma charakter procesowy, a nie materialny. Z treści przepisu wynika dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji niewadliwej, a zatem odnosi się on do zmiany decyzji, czyli zagadnienia procesowego. Faktem jest, że przepis nawiązuje do przesłanek takiej zmiany, czyli kontekstu materialnego, jednak to nie przesądza, że jest przepisem materialnym.

Formalizm skargi kasacyjnej wymaga, by strona stawiała zarzuty przeciw skarżonemu wyrokowi we właściwej podstawie kasacyjnej. Błąd w tym zakresie powinien skutkować niemożnością rozpoznania zarzutu, gdyż sąd kasacyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Wyjątek w tym zakresie jest możliwy ze względu na wskazaną wcześniej uchwałę NSA z 2009 roku. NSA rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść tej uchwały odniesie się do wadliwie postawionego zarzutu w zakresie, jaki wynika z uzasadnienia. Jednocześnie NSA stwierdza, że dokonując tej oceny odniesie się równocześnie do zarzutu naruszenia przez WSA w Olsztynie art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej, bowiem materie objęte tymi dwoma zarzutami pozostają w normatywnej łączności.

Odnosząc się do tak ujętych zarzutów stwierdzić należy, że art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jest podstawą zmiany lub uchylenia takiej decyzji, jeżeli spełnione zostają warunki określone w tym przepisie. A zatem o zmianę wystąpiła strona, która nabyła prawo na podstawie takiej decyzji, zmianie lub uchyleniu nie przeciwstawia się przepis szczególny oraz za takim działaniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie Prokurator twierdzi, że sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 155 k.p.a., bowiem ustawa nowelizująca doprowadziła do zmiany stanu prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją z (...), a więc zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zmiana stanu prawnego polegała na tym, że z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej i ustalenia nowych stawek opłaty w uchwale Rady Powiatu B. z 21 stycznia 2020 r. nr XIV/119/20 zmieniły się warunki prawne, co nie dawało podstaw do stosowania art. 155 k.p.a., bowiem zastosowanie tej normy prawnej wymaga niezmienności stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Zdaniem NSA stanowisko prezentowane przez Prokuratora nie ma prawnego uzasadnienia. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że art. 155 k.p.a. może być stosowany jako rozwiązanie wyjątkowe, bowiem odnosi się do decyzji ostatecznej, która ze względu na treść art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z przymiotu trwałości, co ma istotne znaczenie dla trwałości ustalonych decyzją praw i obowiązków. Jednocześnie należy zauważyć, że trwałość decyzji administracyjnej może być ujmowana tylko w kontekście obowiązujących przepisów. Tym samym nie jest wartością sama w sobie. Przełamanie tej zasady zawsze jest możliwe w tych przypadkach, gdy przepisy prawa dopuszczają przekształcenie ustalonych stosunków prawnych, przede wszystkim w sytuacjach wyjątkowych. Artykuł 155 k.p.a. wprowadza taki wyjątek, gdyż dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i niewadliwej ze względów innych niż legalność samej decyzji, po spełnieniu warunków przewidzianych przez ustawę.

Zatem na gruncie zasady trwałości decyzji ostatecznej przyjąć należy, że każda decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. pod warunkiem, że zostają spełnione przesłanki określone tym przepisem. Bez wątpienia na podstawie art. 155 k.p.a. można dokonać zmiany lub uchylenia decyzji w każdym czasie, jednak pod warunkiem, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w chwili wydawania decyzji ostatecznej i decyzji zmienianej na podstawie art. 155 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji w oparciu o treść art. 155 k.p.a. jest możliwe, gdy obowiązują przepisy, na podstawie których została wydana decyzja ostateczna (zob. R. Sawuła [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, pod red. G. Łaszczycy, A. Matana, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, I, II część, Warszawa 2019, s. 726–730). Podkreśla się także, że na gruncie art. 155 k.p.a. chodzi o tożsamość materialną sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna przyjmuje, że zmiana stawek opłaty niweczy materialną tożsamość sprawy, a to w konsekwencji powinno skutkować niedopuszczalnością zmiany zezwolenia z 2014 r. w zakresie opłaty za zajęcie pasa drogowego na skutek zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą. Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska zauważyć trzeba, że następcza zmiana przepisów, na podstawie których wydana została decyzja ostateczna, a więc pełna tożsamość stanu prawnego w chwili wydania decyzji i w chwili jej weryfikacji na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest bezwzględnie warunkiem koniecznym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zob. T. Kiełkowski, Problem tożsamości stanu faktycznego i prawnego w postępowaniu zmierzającym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie fakultatywnym, Casus 2015/4, s. 10–11).

W rozpoznawanej sprawie spór między sądem pierwszej instancji a stroną wnoszącą skargę kasacyjną sprowadza się do sposobu rozumienia zmiany przepisów wprowadzających możliwość naliczenia niższej opłaty z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tym zakresie przyjąć należy, że stanowisko WSA w Olsztynie jest trafne. Podkreślić trzeba, że decyzja ostateczna z 2014 r. rozstrzygała o legalnym zajęciu pasa drogowego. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia było naliczenie prawem przewidzianej opłaty rocznej za okres, na który udzielono zezwolenia. Zatem istotą ukształtowanego decyzją ostateczną stosunku administracyjnego było zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie to miało i ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego, gdyż od zarządcy drogi zależy zgoda na zajęcie pasa drogowego. Natomiast ustalenie opłaty za to zajęcie jest konsekwencją wydania zezwolenia, co wprost wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. Ukształtowanie w ten sposób sprawy administracyjnej pozwala przyjąć, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma cechę uznaniowości, a gdy chodzi o opłatę to czasowej ciągłości. Powiązanie zezwolenia z opłatą, która została określona w przepisach prawa, nie pozbawia takiego rozstrzygnięcia możliwości zmiany przy zastosowaniu art. 155 k.p.a., bowiem nie jest to decyzja związana w rozumieniu doktrynalnym, gdyż związanie nie odnosi się do istoty stosunku prawnego, ale jest następstwem jego zaistnienia, czyli zgody na zajęcie pasa drogowego. Z tego też względu za nietrafną należy uznać tę część argumentacji skargi kasacyjnej, która odnosi się do związanego charakteru decyzji ostatecznej z 2014 r., a tym samym niemożności stosowania do niej art. 155 k.p.a.

Wychodząc z wcześniej przedstawionych założeń, stwierdzić należy, że nietrafny jest pogląd Prokuratora, że zmiana stanu prawnego w zakresie ustalenia nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego jest przeszkodą do zmiany decyzji ostatecznej ustalającej opłatę w innej wysokości niż ta, którą wprowadziła ustawa nowelizująca. Rację ma sąd pierwszej instancji twierdząc, że ten rodzaj zmiany stanu prawnego nie eliminuje możliwości zastosowania do decyzji ostatecznej reguł wynikających z art. 155 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że zmiana ta nie wpływa w żaden istotny sposób na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Zarówno w chwili wydania decyzji ostatecznej, jak i w momencie wydania decyzji zmieniającej, stosunki te podlegają takiej samej reglamentacji prawnej, z tym tylko, że opłata za zajęcie pasa drogowego może być naliczona w innej wysokości i tylko na wniosek zainteresowanego podmiotu. W tym zakresie NSA podziela pogląd prezentowany w swoim orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z 27 lica 2021 r., sygn. akt II GSK 182/21; z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2085/21, dostępne na stronie internetowej w CBOSA). Oceny tej nie zmienia uchylenie ustawą nowelizującą art. 40f u.d.p., który stanowił regulację szczególną na wypadek obniżenia stawek opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Brak takiego przepisu w dniu wydania decyzji przez SKO w E. oznacza tylko tyle, że odpadła szczególna podstawa do zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie ustalonych przez nią opłat. Zatem z treści art. 2 pkt 4 ustawy nowelizującej, a więc przepisu uchylającego art. 40f u.d.p., nie wynika zakaz zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., ale wynika, że zmiana taka może być dokonywana na podstawie reguł ogólnych, a więc wskazanych w art. 155 k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że dopóki funkcjonował art. 40f u.d.p. dopóty niemożliwa była zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., bo to właśnie ten przepis był regulacją szczególną, na którą wskazuje art. 155 k.p.a. i to on sprzeciwiał się zastosowaniu art. 155 k.p.a., chociaż dopuszczał zmianę opłaty.

Za niezasadną należy uznać także argumentację Prokuratora, w której podniesiono nierozważenie przez sąd pierwszej instancji kolizji między interesem strony i interesem społecznym, a przez to przyznanie prymatu interesowi strony, który sprowadza się do uwzględnienia mniejszych obciążeń finansowych z tytułu opłat ponoszonych przez Województwo (...). NSA zwraca uwagę, że zarówno interes województwa, jak i interes powiatu to w istocie interes publiczny, bowiem oba podmioty, jako jednostki samorządu terytorialnego, realizują ten rodzaj interesu. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał i ocenił, że zmiana opłaty, pomimo że wiąże się z niższymi wpływami z opłat dla Powiatu B., to nie narusza przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, przede wszystkim dlatego, że w rozpoznawanej sprawie dochodzi do "swoistej" kumulacji tych interesów ze względu na charakter podmiotów, które mają je realizować.

Wreszcie NSA stwierdza, że niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 32 Konstytucji RP, polegający na błędnej wykładni tego przepisu. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 32 Konstytucji RP nie był podstawą rozstrzygania przez organy, a skarga kasacyjna nie powiązała naruszenia tego przepisu z przepisami stosowanymi przez organ i sąd pierwszej instancji. Ponadto art. 32 Konstytucji RP, wprowadzając zasadę równości wobec prawa, odnosi ją przede wszystkim do praw i wolności człowieka i obywateli. Zatem istnieje uzasadniona wątpliwość czy może być ona stosowana do innych podmiotów niż osoba fizyczna. Jednak nawet gdyby miała ona szerokie zastosowanie, to zasady konstytucyjne nie mogą być samoistną podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jeżeli nie zostają połączone ze stosownymi przepisami materialnymi lub procesowymi stosowanymi przez sąd i organy.

Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.