Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 140/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w Ł. z dnia [...] bez numeru w przedmiocie odmowy przyznania stypendium socjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej Wyższej Szkoły Humanistyczno Ekonomicznej w Ł. bez daty i numeru dotyczącej odmowy przyznania M. K. stypendium socjalnego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 września 2005r. M. K. złożył w Wyższej Szkole [...]w Ł. wniosek o przyznanie w roku akademickim 2005/2006 stypendium socjalnego.

Uczelniana Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] w Ł. odmówiła M. K. przyznania stypendium socjalnego podając jako przyczynę brak wymaganych dokumentów. Decyzja ta została wywieszona na tablicy ogłoszeń dla studentów.

W dniu [...] M. K. złożył odwołanie od tej decyzji do Odwoławczej Komisji Stypendialnej podnosząc, iż wraz z żoną A.K. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Nie otrzymuje żadnej pomocy finansowej od rodziny. Brakujące dokumenty dostarczy w terminie do dnia 12 grudnia 2005r.

Decyzją z dnia [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Wyższej Szkoły [...] w Ł. odmówiła przyznania M. K. stypendium socjalnego z uwagi na przekroczenie wysokości dochodu zapewniającego otrzymanie stypendium. Podniesiono, iż wysokość dochodu na osobę w rodzinie, uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne w roku akademickim 2005/2006 nie może przekroczyć 560 zł miesięcznie. W przypadku M.K. dochód ten wyniósł 683,31 zł i został on wyliczony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych(Dz.U. nr 228 poz.2255 z późn. zm.). W razie uwzględnienia dochodu siostry M. K. dochód uprawniający do otrzymania stypendium również przekroczył kwotę 569 zł. Uczelniana Komisja Stypendialna nie przyznała stypendium z uwagi na brak samodzielności finansowej. Samodzielność ta została określona w art.170 ust.6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. o prawo o szkolnictwie wyższym(Dz.U. nr 164 poz.1365). Zarówno M. K. jak i jego żona nie spełnili tych warunków. M. K. był bowiem zarejestrowany w Urzędzie Pracy w B. w okresie od 27 kwietnia 2004r. do 22 czerwca 2005r. z prawem do zasiłku zaś od 23 czerwca 2005r. nie otrzymuje on zasiłku. Innego dochodu nie posiadał. Wyklucza to istnienie samodzielności finansowej po stronie M.K. Samodzielność taka nie występuje również po stronie A. K. gdyż nie wykazała ona stałego źródła dochodu w ostatnim roku podatkowym. Pracę podjęła dopiero dnia 1 czerwca 2004r. Według opinii Ministerstwa Edukacji i Nauki uczelnia może w szczególnych przypadkach uznać źródło dochodu jako stałe w sytuacji rozpoczęcia pracy przez studenta później niż w styczniu pod warunkiem, że przy wyliczeniu miesięcznego dochodu studenta, dochód z ostatniego roku podatkowego będzie traktowany jako dochód z 12 miesięcy. Uczelniana Komisja Stypendialna nie uznała źródła dochodu A. K. jako stały gdyż nie został przedstawiony jej dochód z ostatniego roku podatkowego. Dostarczone zaświadczenie z urzędu skarbowego obejmuje łączny dochód A. i M. K. a nie jedynie dochód A. K.. W związku z czym stypendium socjalne nie przysługuje.

Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. K. zarzucając naruszenie art.179 ust.6 i art.207 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. prawo o szkolnictwie wyższym(Dz.U. nr 164 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zwrócił się do Ministerstwa Edukacji i Nauki z prośbą o interpretację przepisu dotyczącego samodzielności finansowej i udzielono mu informacji, iż student jest samodzielny finansowo jeżeli on lub jego małżonek spełnia łącznie warunki wymienione w art.179 ust.6 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. W opinii Ministerstwa warunki te mogą być spełnione łącznie z małżonkiem. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie stypendium socjalnego.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006r. pełnomocnik organu administracji oświadczył, iż Uczelniana Komisja Stypendialna wprowadzała do komputera dane studentów ubiegających się o stypendia zaś komputer wyliczał czy stypendium się należy. Nie było protokołu posiedzenia tej Komisji. Nie było także indywidualnych decyzji na piśmie. Przewodniczącą Komisji jest E. B., która jest jednocześnie zastępcą kierownika Działu Obsługi Finansowej Studenta. Decyzją organu odwoławczego tzn. Odwoławczej Komisji Stypendialnej, stanowiło pismo z dnia [...]podpisane przez E. B.. Nie ma protokołu z posiedzenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej ani podpisów członków tej Komisji pod decyzją organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga M.K. jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa.

W myśl art.156 § 1 pkt.2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zaznaczyć, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996r. w sprawie III S.A. 529/95/Biuletyn Sadowy nr 6 z 1996r. s.3/, w wyroku z 21 października 1992r. w sprawie V S.A. 86/92 /ONSA nr 1 z 1993r. poz.23/ i w wyroku z 6 lutego 1995r. w sprawie II S.A. 1531/94/ONSA nr 1 z 1996r. poz.37/.

Zgodnie z treścią art.107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W myśl art.107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art.109 § 1 i 2 kpa decyzję doręcza się stronom na piśmie. W przypadkach wymienionych w art.14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organem administracji I instancji zajmującym się przyznawaniem pomocy materialnej studentom jest Uczelniana Komisja Stypendialna. Jak wyjaśnił to na rozprawie pełnomocnik organu Komisja ta wprowadzała do komputera dane studentów ubiegających się o pomoc materialną zaś komputer wyliczał czy pomoc taka winna być przyznana. W oparciu o te wyliczenia Komisja sporządziła listę studentów zaznaczając przy każdym nazwisku czy pomoc taka przysługuje czy też się nie należy. Następnie listę tę wywieszano na tablicy ogłoszeń. Dodać należy, iż z posiedzenia Uczelnianej Komisji Stypendialnej nie sporządzano żadnego protokołu. Decyzją organu I instancji stanowiła zatem lista studentów ubiegających się o stypendia, wywieszona na tablicy ogłoszeń. Lista ta została poprzedzona pismem informującym o rozpatrzeniu wniosków o stypendia (k.33-34). W piśmie tym znajduje się wprawdzie sformułowanie "decyzje dostępne są na miejscu w sekretariacie" lecz, jak wyjaśnił to na rozprawie pełnomocnik organu, jest to nieprawdziwy zapis gdyż nie było żadnych pisemnych decyzji dostępnych w sekretariacie. W rzeczywistości decyzją organu I instancji była więc lista studentów wywieszona na tablicy ogłoszeń.

W ocenie sądu decyzja ta w sposób rażący narusza przepis art.107 § 1 i 2 kpa . Nie zawiera bowiem oznaczenia organu, który wydał decyzję ani daty jej wydania. Na wywieszonej liście nie zaznaczono jaki organ wydał decyzję ani nie podano dnia jej wydania. Nie powołano także podstawy prawnej decyzji zaś jej uzasadnienie, odnośnie osoby skarżącego, jest bardzo lakoniczne i zawiera jedno zdanie: "brak wymaganych dokumentów". Uzasadnienie to nie spełnia wymagań, o których mowa w art.107 § 3 kpa. Nie wynika bowiem z niego jakich dokumentów brakuje i czy w ogóle skarżący był wzywany do ich złożenia. Osobliwe jest również pouczenie o trybie odwołania się od decyzji. W piśmie informującym o rozpatrzeniu spraw studenckich znajduje się zapis: "studenci, którzy otrzymali decyzję negatywną mogą wysłać odwołanie... w nieprzekraczalnym terminie do 25 listopada 2005r.". Należy zaznaczyć, iż organ administracji ma obowiązek doręczyć stronie decyzję na piśmie, co wynika z treści art.109 § 1 kpa zaś odwołanie można wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, o czym stanowi przepis art.129 § 2 kpa. W niniejszej sprawie skarżącemu w ogóle nie doręczono decyzji i nie wiadomo którego dnia wywieszono listę studentów ubiegających się o przyznanie stypendium. Trudno zatem zrozumieć dlaczego ustalono końcowy dzień, do którego można złożyć odwołanie skoro student mógł się zapoznać z wywieszoną listą przykładowo po 25 listopada 2005r. a nie przed tym dniem. Pouczenie o możliwości zaskarżenia decyzji do organu II instancji nie odpowiada wymaganiom takiego pouczenia o jakim mowa w art.107 § 1 kpa.

W przekonaniu sądu decyzja organu I instancji nie została również podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Należy tutaj odróżnić pismo informujące o rozpatrzeniu spraw przyznania stypendiów od samej listy studentów ubiegających się o przyznanie pomocy materialnej. Pismo informujące powiadamia jedynie, że rozpoznano sprawy stypendiów zaś wywieszona lista studentów zawiera rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź nie przyznaniu stypendiów. Pismo informujące nie jest więc decyzją organu I instancji a za taką decyzję można uznać jedynie wywieszoną listę studentów. Pismo informacyjne zostało podpisane przez E.B., która jest przewodniczącą Uczelnianej Komisji Stypendialnej zaś wywieszona lista studentów nie została przez nikogo podpisana. Decyzja organu I instancji nie jest więc podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji.

Nawet gdyby przyjąć, iż podpisanie przez E.B. pisma informacyjnego jest podpisaniem decyzji organu I instancji, choć brak jest podstaw do przyjęcia takiej tezy, to i tak nie można uznać, iż decyzja została podpisana przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania. Z regulaminu przyznawania pomocy materialnej wynika bowiem, iż Uczelniana Komisja Stypendialna jest organem kolegialnym zaś jej decyzje podejmowane są większością głosów. Z regulaminu ani żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, iż przewodniczący tej Komisji jest upoważniony do podpisania decyzji podjętych przez ten organ w imieniu całej Komisji. Decyzję tej Komisji powinni więc podpisać wszyscy jej członkowie a nie tylko jej przewodniczący. Nawet zatem gdyby uznać za decyzję pismo informujące o rozpatrzeniu spraw stypendialnych to i tak pismo to nie zostało podpisane przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest powszechnie przyjęty pogląd, iż jednym z istotnych elementów decyzji jest podpis osoby upoważnionej do jej wydania i brak takiego podpisu bądź nie podpisanie jej przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania stanowi rażące naruszenie prawa. Pogląd taki został wyrażony w wyroku z 27 marca 1991r. w spr. SA/Kr 162/91(ONSA nr 2 z 1991r. poz.42), z 12 marca 1997r. w spr. SA/Gd 2939/95(Lex nr 30583) i z 4 marca 2004r. w spr. IV SA 3588/02(Lex nr 156956).

Reasumując sąd uznał, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy art.107 § 1 i 3 oraz art.109 § 1 kpa. Naruszenie to ma charakter rażący gdyż występuje oczywista sprzeczność decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej z treścią wymienionych przepisów. Przepisy art. 107 § 1 i 3 oraz art.109 § 1 kpa określają bowiem w sposób wyraźny jakie elementy winna zawierać decyzja oraz to, że decyzja winna zostać doręczona stronie. Decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza wymagania określone w tych przepisach.

Konsekwencją uznania, iż decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza prawo jest to, iż również decyzja organu odwoławczego jest dotknięta tą samą wadą. Decyzję organu II instancji stanowi pismo z dnia 2 stycznia 2006r.(bez numeru) skierowane do skarżącego, z którego wynika, iż nie przysługuje mu prawo do stypendium socjalnego. W istocie decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji mimo, że nie zawiera rozstrzygnięcia o którym mowa w art.138 § 1 kpa. Skoro zatem organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, rażąco naruszającą prawo, to powoduje to, iż wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności dotknięta jest także decyzja organu II instancji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1999r. w spr. IV SA 1051/97(Lex nr 47905).

Zaznaczyć należy, iż decyzja organu odwoławczego także nie odpowiada w pełni wymaganiom określonym w art.107 § 1 i 3 kpa. W decyzji nie powołano bowiem podstawy prawnej zaś uzasadnienie faktyczne jest bardzo lakoniczne. Jest w nim mowa, iż dochód rodziny skarżącego wynosi 683,31 zł zaś po uwzględnieniu dochodu siostry – 589 zł miesięcznie podczas gdy wysokość dochodu na osobę w rodzinie, uprawniającą do ubiegania się o stypendium wynosi 569 zł. Nie zostało natomiast wyjaśnione w jaki sposób wyliczono dochód rodziny M.K. oraz dlaczego kwotą graniczną jest 569 zł. Z treści § 3 ust.3a regulaminu przyznawania pomocy materialnej wynika, iż rektor, w porozumieniu z samorządem studenckim, w każdym roku akademickim ustala wysokość dochodu w rodzinie studenta, uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne. Zebrany materiał dowodowy nie wyjaśnia jednak jaka kwota dochodu została ustalona na rok akademicki 2005/2006 a jeżeli była to suma 569 zł to z czego to wynika. Wprawdzie organ administracji do odpowiedzi na skargę dołączył szczegółowe wyliczenie dochodów rodziny skarżącego lecz okoliczność ta nie może konwalidować braków decyzji. Wyliczenie to winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji tak aby strona mogła się z nim zapoznać i ewentualnie do niego ustosunkować. W postępowaniu przed sądem administracyjnym tylko wyjątkowo można przeprowadzić dowód z dokumentu co wynika z treści art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie gdyż sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącego stanowił przyczynę odmowy przyznania stypendium zaś M. K. nie został zapoznany z tym wyliczeniem. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera nadto rozstrzygnięcia organu odwoławczego określonego w art.138 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie doszło także do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny wymienionej w art.145 § 1 pkt.3 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art.24,25 i 27. W myśl zaś art.24 § 1 pkt.5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w wydaniu decyzji organu administracji I instancji udział brała E. B., która jest przewodniczącą Uczelnianej Komisji Stypendialnej. E. B. jednocześnie wydała decyzję organu odwoławczego jaką stanowiło pismo z dnia [...]. Pod pismem tym znajduje się jej imienna pieczątka oraz własnoręczny podpis. E. B. brała udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji a więc z mocy prawa była wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym. Wydanie przez nią zaskarżonej decyzji jest naruszeniem przepisu art.24 § 1 pkt.5 kpa i stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Reasumując sąd uznał, iż organy administracji obu instancji w sposób rażący naruszyły przepisy art.107 § 1 i 3 oraz art.109 § 1 kpa. Nadto doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny wymienionej w art.145 § 1 pkt.3 kpa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej, bez daty i numeru, w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do stypendium socjalnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy gdyż kserokopie niektórych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych są nieczytelne. Następnie należy dokonać wnikliwej analizy całości materiału dowodowego oraz wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie to winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 1 i 3 kpa i winno być doręczone skarżącemu. Należy także odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez M.K.