Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1288/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że uchylona/e  decyzja/e nie podlega/ją wykonaniu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 281 (słownie dwieście osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej: ul. G. w rej. ul. M. w celu umieszczenia obiektu reklamowego

I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: a) końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na dzień [...] czerwca 2007 r., b) nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r.", c) nadało punktowi trzeciemu brzmienie: "Uchylony", d) ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 7.020,00 zł.

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – zwana dalej udp),

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W wyniku rozpatrzenia wniosku C. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2006 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. G. w rej. ul. M. w W. w celu dalszego funkcjonowania w nim nośnika reklamowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] wydał zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r., ustalił opłatę za umieszczenie reklamy w orzeczonym okresie, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. oraz o nadał decyzji w zakresie odmowy wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie reklamy rygor natychmiastowej wykonalności. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia m.in. wskazano na normę art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z której wynika zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Zdaniem organu proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Przy rozpatrzeniu sprawy wzięto pod uwagę stały przyrost natężenia ruchu w W., statystyki Policji w zakresie liczby wypadków drogowych, dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Dodatkowo w uzasadnieniu został powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170).

Powyższą decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyła odwołaniem spółka C. Sp. z o.o., która wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła wydanie jej przez osobę nieuprawnioną z powodu wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...], naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, bezpodstawność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność powodowania zagrożenia przez reklamę na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wskazało także na brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Jednocześnie stwierdziło, że art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. W ocenie SKO takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej przytoczony został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w którym dokonana została ocena zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. Stąd nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny, bo art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

Takie stanowisko NSA potwierdza jako bezzasadny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Ww. wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych.

Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Ponadto, SKO powołało się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że czas tzw. fiksacji powoduje odwrócenie uwagi kierowcy na to co się dzieje na drodze i wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a także iż faktem powszechnie znanym jest nadmierne nagromadzenie reklam w pasach drogowych na terenie [...] mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, należy przyjąć, że zarządcy drogi próbującemu zapanować nad takim zjawiskiem nie można postawić zarzutu dowolności w swoim działaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu dyskryminacji, braku równości podmiotów względem prawa wobec tego, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi. Także Kolegium nie było władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Podkreśliło, że wydanie zezwolenia przez Zarząd Dróg Miejskich w W. jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Organowi odwoławczemu jest z urzędu wiadome, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy.

SKO uznało za nieuprawniony zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. z powodu wydania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, a to z przyczyny wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...]. Kolegium wskazało, że ocena wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] znajduje się poza kognicją Kolegium. Zagadnienie to do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stąd też przesądzenie o wygaśnięciu mandatu Prezydenta [...] i udzielonych przez niego pełnomocnictw jest w obecnym stanie rzeczy nieuprawnione.

Podkreślił, że zarządca drogi wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji jedynie w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz ustalił stosowną opłatę za ten okres po to, by okres załatwiania sprawy przed organem pierwszej instancji nie wywoływał negatywnych skutków dla strony. Nie oznaczało to zmiany stanowiska organu w zakresie odmownego załatwienia wniosku ze skutkiem od dnia następnego po wydaniu decyzji z powodu zmiany okoliczności faktycznych. Tak podjęte rozstrzygnięcie jest racjonalne, jako że decyzja I instancji została wydana po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku i znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2003 r. (V SA 1131/02, OSP 2003/7-8/93), który m.in. orzekł, że zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego nie może powodować ujemnych skutków dla strony oraz zgodnie z zasadą reformationis in peius. Ustalenie innego terminu obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia [...] czerwca 2007 r. uzasadniało wyliczenie nowej wysokości opłaty w kwocie 7.020,00 zł wynikającej z iloczynu 156 dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni reklamowej 18 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2.50 zł/m2 dziennie.

W skardze złożonej do tut. Sądu strona skarżąca zaskarżyła w całości powyżej określoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

2. artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie ul. M. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

3. artykułu 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając obszernie swoje zarzuty zwrócił w szczególności uwagę na dowolność ustaleń stanu faktycznego, który został ograniczony przez organ odwoławczy do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Zarzucił, że przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego mgr inż. L.K., który nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U.01.33.388) oraz przepisu § 4 pkt 1) Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

Wobec tego przyjąć należy, iż przedmiotowa opinia nie stanowi aktu woli, ani wiedzy Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, co wynika chociażby z faktu, że dokument ten został wydany przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz wskazanej jednostki badawczo-rozwojowej jak i przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Nadto, brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań.

W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nie określone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe...", prace studialne, gdy odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem Inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził.

Powyższe zarzuty zostały podniesione w treści odwołania, ale do nich Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie ustosunkowało się w żadnym zakresie.

Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi przez stronę postępowania w odwołaniu, pomijając zarzut skarżącej odnośnie istnienia w treści wskazanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, istotnych wad formalnych i merytorycznych, które odbierają temu dokumentowi wartość dowodową w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy powielił błąd organu I instancji, opierając się w przedmiotowej sprawie wyłącznie na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o powodowaniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy.

Ponadto, podniesiona przez organ I instancji okoliczność w postaci wzrostu natężenia ruchu i liczby wypadków na terenie W., sama w sobie nie przesądza o tym, że to przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji. Gdyby bowiem przyjąć argumentację organu za prawidłową, jej konsekwencją powinno być całkowite zlikwidowanie reklam z pasów drogowych, szczególnie o dużym natężeniu ruchu i nie wydawanie zezwoleń na ich funkcjonowanie ubiegającym się o to podmiotom, co jednak jak dotychczas nie nastąpiło.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazało, że do dnia wydania decyzji przez SKO częściowo minął już okres dotyczący wnioskowanego zezwolenia i organ z tej przyczyny usankcjonował funkcjonowanie w pasie drogowym istniejącego nośnika reklamowego strony. Dodatkowo wskazało, że inne firmy zajmujące się reklamą zewnętrzną już od 2007 roku nie uzyskują zgód na zajęcie pasa drogowego. Aktualnie posadowione nośniki reklamowe funkcjonują w pasach drogowych wobec tego, że nie minął im jeszcze termin obowiązywania zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona zasady procedury administracyjnej w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem skarga ma uzasadnione podstawy.

Podkreślić należy, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, to jest prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd podziela pogląd, iż art. 39 ust. 1 udp, ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby m.in. powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie za takie obiekty można uznać również obiekty o charakterze reklamowym, jednakże art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi.

Sąd podziela co do zasady pogląd organu, iż odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami, a konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który powinien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Dlatego najistotniejszym naruszeniem prawa jakiego dopuścił się organ I instancji, a którego nie skorygowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy odmowę dalszego zajęcia pasa drogowego było wydanie decyzji bez zachowania minimalnych standardów wyznaczonych w zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w których naczelną - jest czynny udział strony w postępowaniu.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Poza sporem pozostaje, że przed złożeniem wniosku strona wcześniej posiadała czasowe zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu, by odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. umożliwiał § 2, który stanowi, iż organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

Nawet gdyby miał podstawę do odstąpienia od zasady określonej w § 1, to wówczas z mocy art. 10 § 3 k.p.a. obowiązany był utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Powyższa wadliwość postępowania została przez organ odwoławczy całkowicie pominięta. W ocenie Sądu, sytuacja, w której organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, nie zwalnia go od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. (także wyrok WSA w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. [...] LEX nr 284733). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 363/05, LEX nr 203843).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także to postępowanie, w którym przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie braku jej uzyskania umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga, to wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień, postępowanie wszczyna się na wniosek (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s.334).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt zagadnień związanych z udzielaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przypomnieć należy, że zgodnie z § 1 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140 z 2004r. poz. 1481) wydanego na podstawie art.40 ust.16 udp, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zatem postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego.

Innymi słowy, strona w ten sposób określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W niniejszej sprawie, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżąca wnioskiem złożonym [...] listopada 2006 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od [...] stycznia 2007r. do [...] grudnia 2007r. Organ pierwszej instancji ostatecznie pominął, że pismem z [...] listopada 2006 r., którego nie zawierają akta administracyjne, a który powołany jest w piśmie strony z dnia [...] grudnia 2006 r., organ zobowiązał stronę do skrócenia terminu określonego we wniosku. Termin ten został przez nią skrócony pismem złożonym [...] grudnia 2006 r. do okresu od [...] stycznia 2007r. do [...] marca 2007r., de facto - modyfikacją wniosku, całkowicie pominiętą w rozważaniach dotyczących zakresu wniosku.

Niezależnie od tego, jak wynika z uzasadnienia obu instancji organów administracji, zakres rozpatrywania dotyczył wniosku złożonego [...] listopada 2006 r.

Okoliczność powyższa ma o tyle znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, że po odpowiedzi strony w piśmie złożonym [...] grudnia 2006 r. i de facto dostosowującym się do żądania organu, następnie – co wynika z akt sprawy administracyjnej - gromadzi on z urzędu szereg dokumentów w postaci:

- pozytywnej opinii komunikacyjnej,

- załącznik nr 2 do decyzji z [...] lutego 2007 r. pod nazwą "warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczania reklamy",

- przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005,

- wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...] (bez daty),

- pisma Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. z wnioskiem o stałą zmianę w organizacji ruchu – podwyższenie dopuszczalnych limitów prędkości na terenie wskazanych ulic, m.in. na ul. G. do 70 km/h,

- informacji o wykazie ulic, gdzie dopuszczalna prędkość została podniesiona (bez daty),

- opinię z grudnia 2006 r. w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego przez mgr inż. Leszka Kornalewskiego (niepodpisaną, a sygnowaną jako dokument organu I instancji).

Jak wynika z analizy akt administracyjnych, treści obu decyzji, zgromadzone z urzędu dowody - poza wiedzą strony zainteresowanej pozytywnym rozstrzygnięciem – stanowiły podstawę ustalenia stanu faktycznego, częściowej oceny i wydania decyzji negatywnej.

Obowiązkiem organu odwoławczego było rzeczowe i profesjonalne ustosunkowanie się do zarzutów strony, w szczególności dotyczących materiału dowodowego stanowiącego podstawę negatywnego dla niej rozstrzygnięcia i w sytuacji, kiedy nie mogła się do tych dowodów ustosunkować i została pozbawiona możliwości złożenia własnych wniosków dowodowych przed organem I instancji. Jedynie bowiem fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, z tym, że fakty znane organowi z urzędu należało zakomunikować stronie przed zakończeniem postępowania, aby strona mogła się do takiego stwierdzenia ustosunkować. Zasada ta wynika z art. 77 § 4 w zw. z art. 81 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wszystkie uchybienia organu I instancji za nie mające wpływu na wynik sprawy, mimo iż uchybienia były tego rodzaju, że zarówno przesądzały o wadliwości postępowania, jak i nie powodowały poważnych skutków, tym niemniej stanowiły o naruszeniu prawa. Innymi słowy oba rozstrzygnięcia zapadły bez uwzględnienia jakichkolwiek racji strony, na którą przepis przerzuca ciężar dowodzenia tych racji.

Postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. V SA/Wa 2473/05, LEX nr 196286).

Wskazane wyżej okoliczności przemawiają za zasadnością zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nakazującym uzasadnienie decyzji z rozważeniem wszystkich faktów. Te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wyżej wskazano, cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. ( vide: wyroki NSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)).

Z powyższych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać skargę uwzględniając wskazane zarzuty.

O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji i kosztach Sąd orzekł na mocy art. 152 i 200 p.p.s.a.