Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 641/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 4 czerwca 2020 r., została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 września 2019 r. stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") z dnia 18 sierpnia 1994 r., mocą którego orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., działka nr [..], o powierzchni 635 m2.

Pismem z dnia 1 października 2019 r. Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wyjaśniło, że Gminie nie przysługuje prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydawał decyzję administracyjną.

Na powyższe postanowienie Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Gminie nie przysługuje status strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniło skargę w całości i uchyliło postanowienie własne dnia 14 kwietnia 2020 r. (punkt 1) oraz stwierdziło, że ww. postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2). Kolegium uznało, że Gmina posiada interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zdaniem Kolegium interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej, wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela z wszystkimi tego konsekwencjami. Jednocześnie, Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało przy tym, że podstawą prawną stwierdzenia niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przepis art. 134 k.p.a., natomiast uznanie braku legitymacji prawnej do złożenia wniosku w wyniku niepełnej analizy okoliczności sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść aktu nie pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste zestawienie ich ze sobą.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 134 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości wobec uznania, że Gmina ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Kolegium z dnia 2 września 2019 r., mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Gminie nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu powołanej decyzji Kolegium z dnia 2 września 2019 r., a tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją był niedopuszczalny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Gmina w piśmie procesowym z dnia 1 września 2020 r. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z 4 czerwca 2020 r., którego podstawą prawną jest przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazana regulacja dotyczy instytucji tzw. autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania czy też przewlekłości w działaniu) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten szczególny tryb uprawnia organ administracji publicznej niejako do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi, przy czym wymaga on jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10, dostępny w CBOSA).

Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 195). Rozstrzygnięcie organu administracji wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może przy tym ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Autokontrola ma bowiem na celu ponowne zajęcie się daną sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, dlatego też wydając rozstrzygnięcie na podstawie omawianego przepisu, organ może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a.

Podkreślić jednak trzeba, że organ administracyjny, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie przekształca się w sąd administracyjny i w przeciwieństwie do sądu ma kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinna nie tylko rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji ale również decyzji wydanej w pierwszej instancji, jeśli tego wymaga tok postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005, str. 148-149). Przy czym, kryteria oceny stosowanej przez organ administracji publicznej w trakcie samokontroli powinny odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym a więc samokontrola powinna być skoncentrowana na ocenie legalności działania (lub braku działania) tego organu. Organ, korzystając z instytucji samokontroli, nie jest więc związany granicami skargi, jednakże, zakres zastosowania tej instytucji jest limitowany granicami sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Legalis).

Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach sprawy oznacza zaś, że nie można uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te wyznaczone są natomiast dwoma aspektami, tj.: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie granice dokonanej przez Kolegium autokontroli wyznaczało postanowienie tegoż organu z dnia 14 kwietnia 2020 r. (nr SKO [..]), mocą którego stwierdzono niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 30 listopada 1993 r., stwierdzającej nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 18 sierpnia 1994 r., mocą którego orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., działki nr [..], o powierzchni 635 m2. W ocenie sądu, Kolegium trafnie stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, że Gmina, wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta, posiada interes prawny w tej sprawie, a tym samym była legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 2 września 2019 r.

Należy zauważyć, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest możliwe wtedy, gdy organ administracji uzna, że środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji procesowej, czyli nieposiadający statusu strony. Zainicjowanie postępowania odwoławczego i w jego efekcie ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji jest bowiem wyłączną kompetencją strony tego postępowania. Organ odwoławczy nie działa zatem z urzędu, lecz na żądanie uprawnionego podmiotu. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań jest zatem zobowiązany dokonać oceny, czy osoba żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, ma status strony.

To, komu taki status przysługuje w postępowaniu administracyjnym, co do zasady reguluje art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast, mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Przy czym, na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie sprawy podjęto w toku postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności regulowanego przepisami art. 156 i następnych k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego, gdyż jego celem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony, wyznacza jednocześnie, że dla ustalenia przymiotu strony stosuje się art. 28 k.p.a. Owa odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., II OSK 1542/13,

LEX nr 1769895). Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, Legalis).

Co istotne, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, żaden z organów Gminy nie miał więc przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotu pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w którejkolwiek z administracyjnych instancji orzeczniczych. W konsekwencji, w ocenie sądu, nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy, jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowania zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z dnia 18 sierpnia 1994 r., natomiast istotna dla niniejszej sprawy kwestia dotyczy udziału Gminy, reprezentowanej przez Wójta, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest więc możliwość odwołania się Gminy od decyzji jej organu, czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana tak w orzecznictwie, jak i doktrynie reguła kolizyjna, która wyklucza możliwość udziału gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne).

Sąd nie kwestionuje, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn akt I OPS 2/15, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., do złożenia skargi do sadu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzje w pierwszej instancji.

Niemniej jednak, jeżeli przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (tak W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44). Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niezależnie od oceny, że Gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, gdyż uchylone zaskarżonym postanowieniem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kreuje interes prawny strony wynikający z przepisów prawa procesowego, jako adresata tego postanowienia.

W celu stwierdzenia istnienia interesu prawnego lub obowiązku po stronie danego podmiotu, konieczne jest ustalenie związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., który stanowił podstawę prawną decyzji z dnia 18 sierpnia 1994 r. Stanowi on, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że nie są zasadne twierdzenia co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic, i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania. Tym samym sąd podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 686/19, z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 104/20 i

II SA/Gd 112/20, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 685/19, 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 241/20 czy z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt

II SA/Gd 337/20.

Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja o podziale nieruchomości z jednej strony przesądziła w niniejszej sprawie losy prawne gruntu wydzielonego pod budowę ulic, a z drugiej stwierdziła brak podstaw do ustalenia przez gminę odszkodowania za przejęte na własność grunty w trybie administracyjnym w związku ze zrzeczeniem się odszkodowania przez właścicieli. W tych okolicznościach skutki dokonanej w trybie nadzwyczajnym ingerencji w treść decyzji podziałowej określającej sytuację prawną Gminy, kształtują jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, albowiem wkraczają w sferę jej uprawnień i obowiązków majątkowych zasługujących na ochronę.

Orzekający w niniejszej sprawie sąd w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt

I OSK 2188/13, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Jeśli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Pogląd ten został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt

II OSK 3799/19, ze wskazaniem również na odrębność postępowania nadzwyczajnego.

Nie można nie zauważyć, że w orzecznictwie prezentowane jest również odmienne stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego. Jednostka ta nie staje się stroną postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i nadzwyczajnego (zob. wyroki NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16; z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1777/15; z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt

I OSK 568/13 - dostępne w CBOSA). Stanowisko to uzasadniane jest tym, że celem postępowania nadzwyczajnego (tu: postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności) jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji, a sytuacja taka nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17, dostępny jw.). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego.

Pogląd taki wynika z przywołanej uchwały NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowania nadzwyczajnego, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ I instancji a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to postępowanie odrębne, ale sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podziałowej podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20 (dostępny j.w.). NSA również w postanowieniu z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1449/20 (dostępny j.w.), powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03), uznał, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym legitymacji procesowej strony (tak też NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1929/19).

Natomiast pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt I OSK 2188/13 i akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że w sytuacji, gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego – i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż - jak wspomniano - jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym.

W związku z tym, popierając swoje dotychczasowe stanowisko, sąd wojewódzki uznał, że skoro postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i oddziałuje ono na prawa majątkowe Gminy, zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 2 września 2019 r.

W konsekwencji Kolegium, po otrzymaniu skargi Gminy na postanowienie własne z 14 kwietnia 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, mogło w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. rozważyć kwestię interesu prawnego Gminy w tej sprawie i uznając, że posiada ona takowy interes w ww. sprawie, prawidłowo uwzględniło skargę uchylając w całości swoje postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a.

Wobec powyższego sąd uznał, że zaskarżone postanowienie autokontrolne Kolegium z 4 czerwca 2020 r. jest zgodne z prawem, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na oddalenie, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.