Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2957/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 45
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  i art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 486/14 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje; 3. nakazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz A. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem części nienależnie pobranego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 486/14 oddalił skargę A. Z. (dalej jako "skarżąca"), na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta K. ostateczną decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru [...]- Budowa połączenia ul. [...] z ul. [...]", obejmując nią m.in. nieruchomość położoną w obrębie [...] m. K., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0936 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha. Decyzją tą zatwierdzono jednocześnie podział nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [... o pow. 0,9043 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0118 ha i nr [...] o pow. 0,8925 ha oraz nr [...] o pow. 1,0705 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0936 ha i nr [...] o pow. 0,9769 ha.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4b i 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 313.922,00 zł za przejęcie z mocy prawa przez Miasto K. na prawach powiatu, prawa własności działki nr [...] o pow. 0,0936 ha i nr [...] o pow. 0,0118 ha i przyznaniu go na rzecz: L. N. za udział [...] części, tj. 137 340,87 zł, K. N. za udział [...] części, tj. 77 164,52 zł, A. Z. za udział [...] części, tj. 99 416,61zł. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta K. – Miejski Zarząd Dróg w K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania A. Z., utrzymał decyzję z [...] lutego 2014 r. w mocy. W ocenie organu sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Organ wskazał, że przedmiotem wyceny była własność nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Przy szacowaniu wartości tego gruntu rzeczoznawca majątkowy uwzględniła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na [...] września 2012 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W operacie szacunkowym z [...] września 2013 r. biegła, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia, określiła wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej i kosztu odtworzenia części składowych. Biegła ustaliła, że dla obszaru, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, brak było aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą z [...] października 2000 r. nr [...] ze zm., powoływanego dalej jako "studium", wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie, dla którego obowiązywał zapis: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy". W tej sytuacji analizę rynku przeprowadzono dla nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu prawa własności, przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego, usługowego, drogowego oraz zieleni miejskiej bez prawa zabudowy na terenie miasta K. Badanie rynku obejmowało okres od września 2011 r. do dnia wyceny, dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo oraz od 2010 r. dla nieruchomości drogowych. Wyniki analizy wskazują, że średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa drogowego w badanym okresie w K. stanowiła ok. 150 zł/m2 i była niższa od średniej ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego i usługowego, wynoszącej ok. 500 zł/m2. W związku z tym, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości biegła, zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n., podjęła próbę oszacowała wartość działek według aktualnego sposobu użytkowania. Z uwagi na to, że w okresie ostatnich 2 lat nie występowały transakcje nieruchomościami położonymi na terenach przeznaczonych na zieleń miejską bez prawa zabudowy, biegła wzięła do wyceny transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na realizację budownictwa mieszkaniowego i usługowego, przy jednoczesnym zastosowaniu § 45 rozporządzenia. Powyższe skutkowało przyjęciem, że wartość 1 m2 wycenianego gruntu odpowiada 50% wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym na działkach przyległych, tj. przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego. W procesie szacowania wartości gruntu, zostało wyselekcjonowanych 14 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe na terenie miasta K., dla których średnia cena jednostkowa wyniosła 496,20 zł/m2. W wyniku analizy rynku biegła wybrała 5 cech rynkowych nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości, kształt działki, cechy indywidualne, sposób zagospodarowania terenu. Następnie, przy uwzględnieniu współczynników korygujących, określiła wartość rynkową 1m2 gruntu na kwotę 544,18 zł. Zgodnie natomiast z przyjętą, na podstawie § 45 rozporządzenia, zasadą wartość 1m2 wycenianego gruntu obniżono o 50%, a tym samym wartość 1m2 przedmiotowych działek wyniosła 272,09 zł.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu przez A. Z. zarzutów, że "zarówno rzeczoznawca jak i organ nie wyjaśnili w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości prawidłowego przeznaczenia nieruchomości (...)" oraz "nieprawidłowo oszacował wartość rynkową gruntu, co spowodowało zaniżenie jego wartości", organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym art. 134, art. 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia, wyjaśnił zarówno przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i sposób wyceny. Biegły dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada szczegółową wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny oraz dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane powinien przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Stosownie do art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a subiektywne przekonanie strony postępowania, że wartość przedmiotowej nieruchomości została zaniżona nie może świadczyć o wadliwym oszacowaniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgłoszony przez stronę zarzut, że należało "zbadać czy w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe byłoby uzyskanie prawa zabudowy", nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 157 ust 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. A. Z. przysługuje zatem prawo wystąpienia o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Z. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 134 ust. 4 u.g.n., § 36 rozporządzenia, poprzez nierzetelne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wskazanych przepisów. Skarżąca przywołała publikację Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2014 r. i podniosła, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe winien być stosowany § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 ust. 4 u.g.n. Przyznane odszkodowanie zostało natomiast ustalone niezgodnie z § 36 rozporządzenia. Zmniejszenie przez rzeczoznawcę majątkowego ceny gruntu o 50% w oparciu o § 45 ust. 1 rozporządzenia nie ma uzasadnienia faktycznego (wywłaszczenie nie nastąpiło na cele stworzenia mających być udostępnionych publicznie terenów zadrzewionych lub leśnych, jak również wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły tak zagospodarowanych terenów dostępnych do publicznego użytku), ani prawnego. Wywłaszczona nieruchomość była ogrodzona (w opinii wskazano wartość ogrodzenia), a więc niedostępna bez zgody współwłaścicieli dla osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r. skargę oddalił. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i wskazał, że cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony, a skarżąca nie zaoferowała dowodów innych niż przeprowadzone. Zdaniem Sądu, nie mogło odnieść skutku kwestionowanie wyników przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego C. H. W operacie tym biegła, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia, określiła wartość odtworzeniową nieruchomości jako sumę wartości rynkowej gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej i kosztu odtworzenia części składowych. Biegła uwzględniła również stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na [...] września 2012r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przeznaczenie nieruchomości ustalono zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, tj. na podstawie studium z dnia [...] października 2000 r. Zgodnie ze studium wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje zapis: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy". W postępowaniu administracyjnym skarżąca podnosiła, że w ewidencji gruntów nieruchomość jest określona jako tereny budowlane. Dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową, zapisy w ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n.

W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosowała również § 45 ust. 1 rozporządzenia. Skoro bowiem analiza rynku nieruchomościami położonymi na terenach przeznaczonych na zieleń bez prawa zabudowy wykazała brak takich transakcji na terenie K. w okresie ostatnich dwóch lat, to tym samym biegła, przy zastosowaniu § 45 ust. 1 rozporządzenia, dokonała analizy gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, przeznaczonych na cele budownictwa wysokiej intensywności z usługami, przyjmując że wartość 1m2 wycenianego gruntu odpowiada 50% wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym na działkach przyległych, tj. przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego. W procesie szacowania wartości gruntu, zostało wyselekcjonowanych 14 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe na terenie miasta K., dla których średnia cena jednostkowa wyniosła 496,20 zł/m2. W wyniku analizy rynku biegła wybrała 5 cech rynkowych nieruchomości, tj. lokalizacja i otoczenie nieruchomości, kształt działki, cechy indywidualne, sposób zagospodarowania terenu. Następnie, przy uwzględnieniu współczynników korygujących określiła wartość rynkową 1 m2 gruntu na kwotę 544,18 zł. Zgodnie z przyjętą na podstawie § 45 rozporządzenia zasadą, wartość 1m2 gruntu wycenianej nieruchomości stanowi 50% tej ceny, czyli 272,09 zł.

W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia § 45 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca niewłaściwie odczytała ten przepis, uznając że ma on zastosowanie tylko do nieruchomości "udostępnionych" publicznie, podczas gdy przepis ten stanowi "lub przeznaczonych na te cele". Sąd podniósł również, że dobór nieruchomości dla analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustaliła jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, w przypadku ich odmienności korygując ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Z kolei rolą organu była ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Organ określił natomiast dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego uznał, że będący dowodem w sprawie operat szacunkowy z [...] września 2013 r. został sporządzony zgodnie z zobowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie zawiera nieprawidłowości, czego skarżąca skutecznie nie podważyła.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał bowiem, powołując się na opinię rzeczoznawcy, że wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, że średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa drogowego (przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia) w badanym okresie w K. stanowiła ok. 150 zł/m2, co oznacza że była niższa od średniej ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego i usługowego, wynoszącego ok. 500 zł/m2. Z tego wynika, że cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia wartości nieruchomości, wobec czego prawidłowo wartość nieruchomości została oszacowana z zastosowaniem § 45 ust. 1 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Z., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny zgromadzonych dowodów, tj. operatu szacunkowego i uznanie, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przeznaczenia przedmiotowych działek jako "terenów zieleni miejskiej wyłączonych z zabudowy", w sytuacji gdy ze studium wynika, że działki nr [...] i [...] położone są na terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodu w postaci wydruków komputerowych z [...] września 2014 r. z Geoportalu K. – Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej na okoliczność ustalenia przeznaczenia działek nr [...] i [...] w studium.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższego zarzutu.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z [...] października 2014 r., tj. wyrysu i wypisu ze studium, na okoliczność przeznaczenia przedmiotowych działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Podstawy te sprowadzały się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że organy obu instancji dokonały błędnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Na organie ustalającym odszkodowanie spoczywa zaś obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (art. 80 K.p.a.). Operat szacunkowy, jako opinia stanowiąca podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, podlega zatem nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym, tj. uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Organ orzekający, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ma więc nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny natomiast znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, o czym z kolei stanowi art. 107 § 3 K.p.a.

Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyroki NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie ustaleń takich zabrakło, szczególnie w kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium, co w konsekwencji mogło mieć bezpośredni wpływ na wysokość ustalonego w sprawie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a przede wszystkim sporządzonego operatu szacunkowego z [...] września 2013 r., przeznaczenie wycenianych działek nr [...] i [...] położonych w K. określono jako "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy" (vide str. 9 operatu szacunkowego). Skarżąca natomiast, zarówno w pismach procesowych składanych przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania (vide pismo z [...] grudnia 2013 r.), jak i w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2014 r., podnosiła, że przedmiotowe działki leżą na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Ani jednak organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie podjęły się wyjaśnienia tej kwestii, chociażby poprzez wystąpienie o wyrys i wypis ze studium, czy też do rzeczoznawcy majątkowego w celu przedstawienia stosownych wyjaśnień w tym zakresie, przyjmując jako prawidłowe ustalenie tego przeznaczenia przedstawione w operacie szacunkowym.

Powyższe jest o tyle istotne, że jak wynika z dopuszczonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., dowodów przedłożonych przez skarżącą przy skardze kasacyjnej, a przede wszystkim przy piśmie procesowym z [...] grudnia 2014 r., tj. wyrysu i wypisu ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." uchwalonego w dniu [...] października 2000 r. ze zm., przedmiotowy teren nie był w całości przeznaczony pod "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy", bowiem w części znajdował się na "terenach zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi".

Z uwagi na to, że przedłożony przez skarżącą wyrys i wypis ze studium nie był sporządzony na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na [...] września 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Urzędu Miasta K. Wydziału Rozwoju i Rewitalizacji Miasta, Biura Planowania Przestrzennego o nadesłanie ww. dokumentu aktualnego na tę datę. W odpowiedzi uzyskano informację, że na dzień [...] września 2012 r. dla terenu obejmującego nieruchomości położone w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczone w ewidencji gruntów m. K. nr [...] i [...] przewidywane było następujące przeznaczenie: "tereny zieleni miejskiej wyłączone z zabudowy", częściowo: "tereny zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy niskiej intensywności o określonej wysokości z usługami podstawowymi".

W tej sytuacji, koniecznym stało się dokonanie weryfikacji ustaleń poczynionych w tym zakresie przez rzeczoznawcę majątkowego, tym bardziej, że choć w operacie szacunkowym z [...] września 2013 r. do porównania przyjęto ostatecznie nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe na terenie miasta K., to jednak co do całości wycenianej nieruchomości zastosowano przepis § 45 rozporządzenia, odnoszący się do określania wartości nieruchomości "zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne".

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji, tak jak i organy orzekające w sprawie, nie odnieśli się w ogóle do podnoszonej przez skarżącą kwestii nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium, a w konsekwencji również do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia przez organ odszkodowania, za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Jak to wskazano już powyżej, zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny rozpoznający sprawę, zobligowani byli do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dotyczyło to tak podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i prawidłowego ustalenia przeznaczenia wycenianego gruntu. Oceny takiej w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2014 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę dotyczącą ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], organy zobowiązane będą przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zawartymi w treści uzasadnienia wskazówkami, po uprzednim ustaleniu właściwego przeznaczenia ww. działek, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania do całości przedmiotowego terenu § 45 rozporządzenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. O zwrocie części nienależnie pobranego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.