Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 110/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Redakcji dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Redakcja dziennika "[...]" reprezentowana przez redaktora naczelnego P. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że dziennikarz dziennika "[...]"- K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego o udzielenie informacji poprzez przesłane kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów.

Wobec braku reakcji na powyższy wniosek (według skarżącej informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej), Redakcja dziennika "[...]" wniosła skargę do Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej. W oparciu o powyższe, skarżąca wniosła o nakazanie Zarządowi Okręgowemu udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, skarżąca wskazała, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r.

– Prawo łowieckie przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. dotyczących zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania, nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Co za tym idzie, przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na brak możliwości przypisania Zarządowi Okręgowemu bezczynności w udzieleniu informacji wskazanych we wniosku. Zarząd Okręgowy wyjaśnił, że w odpowiedzi, jaką wystosował do wnioskodawcy po otrzymaniu pisma z dnia 7 października 2014 r., rozpatrzył możliwość udzielenia informacji zarówno na gruncie Prawa prasowego, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza wskazanych regulacji doprowadziła Zarząd Okręgowy do stwierdzenia, ż brak jest podstaw do udzielenia żądanej informacji. W kontekście informacji publicznej Zarząd Okręgowy uznał, że nie widzi podstaw dla udostępnienia żądanych dokumentów w trybie regulowanym przez powołaną ustawę, jako że nie zawierają one informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 202/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Redakcji dziennika "[...]"na bezczynność Zarządu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd stwierdził, że skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Zarządowi Okręgowemu jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zdolności sądowej Zarządu Okręgowego wynika z faktu, iż w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną, a co za tym idzie także zdolność sądową, mają jedynie [...] i koła łowieckie.

Na skutek skargi kasacyjnej Redakcji dziennika "[...]", Naczelny Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 7 maja 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1045/15, uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Artykuł 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Należą do nich m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). W orzecznictwie zgodnie uważa się, że podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot wykonujący zadania publiczne. Do kręgu tego zaliczono także [...] i jego zarządy (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż stosownie do art. 32a ust. 4 ustawy – Prawo Łowieckie, Statut [...] może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania – zadania określone w art. 34 tej ustawy. Zarząd Okręgowy [...] jest statutowym organem [...]. Ze Statutu [...] wynika, że zarząd okręgowy w szczególności realizuje uchwały właściwych organów zrzeszenia i zarządza, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu oraz wykonuje zadania zlecone przez Zarząd Główny (§ 133). Skoro zatem w myśl ww. ustawy organem [...] – wykonującego zadania publiczne – jest zarząd okręgowy tego związku, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przesądza o obowiązku udostępniania tej informacji przez jednostki wykonujące zadania publiczne, to tym samym

z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 32a ust. 4 ustawy – Prawo Łowieckie wynika zdolność występowania w sprawie jako podmiotu skarżonego (organu) Zarządu Okręgowego [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ - zobowiązany do podjęcia określonej, przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy. Zarzut bezczynności powinien się zatem pojawić wówczas, gdy organ - będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonego przepisami prawa działania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Zarządu Okręgowego [...] w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzucała, że Zarząd Okręgowy [...] pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 7 października 2014 r. o udzielenie informacji poprzez przesłane kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego [...] odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów.

Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić przede wszystkim należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ww. ustępach 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa bowiem na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy przy tym zauważyć, że fakt, iż dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza jeszcze o tym, że wszystko to, co w ramach swojej działalności tworzy, stanowi informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji.

Uwzględniając wszystkie powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.

Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy jednak zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Przepis art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe

(Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.) wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej rozumieć należy sytuację, w której podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Natomiast stanowisko tego podmiotu o odmowie udzielenia informacji publicznej winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Oceniając, czy Zarząd Okręgowy [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 7 października 2014 r., należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie ma istotne znaczenie fakt, że jest ona rozpoznawana ponownie, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1045/15. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię zdolności sądowej skarżonego Zarządu Okręgowego [...]. Badając tę kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji ocenił ją w sposób wadliwy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd stwierdził, że [..], w tym jego organy, a w szczególności Zarząd Okręgowy [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. To zaś oznacza, że Zarząd Okręgowy [....]

- jako jednostka organizacyjna [...] wykonująca zadania publiczne w rozumieniu

art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, jest - stosownie do art. 32 w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a. - podmiotem mającym zdolność sądową i procesową, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, na co również wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wydanym w sprawie postanowieniu, że organy [...], w tym zarządy okręgowe, są organami, które wykonują określone ustawowo i przekazane im zadania publiczne, i w tym zakresie są w posiadaniu informacji publicznej oraz są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co także dotyczy wniosków składanych przez przedstawicieli prasy.

Analizując kompetencje [...] wynikające z przepisów, stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu zadania z zakresu administracji publicznej, które wynikają m. in. z art. 34 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 z zm.). Są nimi m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi B. i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje też inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na [...] ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zatem - co do zasady – organy [...], w tym zarządy okręgowe, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy dodać, że stosownie do treści art. 10 ustawy, co do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – w skrócie "k.p.a."), gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie do Zarządu Okręgowego [...] w dniu 22 października 2014 r. wpłynął wniosek datowany na 7 października 2014 r. zawierający żądanie udzielenia informacji poprzez przesłane kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego [...] odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów.

W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie nie stanowi żądania z zakresu informacji publicznej, które należałoby załatwić na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega bowiem jedynie informacja publiczna, a tak sformułowany wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne, tj. informacje dotyczące wykonywanych przez Zarząd Okręgowy [...] zadań publicznych. Należy podkreślić w tym miejscu, że to zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego też we wniosku złożonym w niniejszej sprawie powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie czego, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć protokoły, czy też uchwały. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu Zarządu Okręgowego [...] zawiera informację publiczną, a ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. Dlatego żądanie udzielenia informacji w trybie omawianej ustawy musi dotyczyć sprawy publicznej, a nie jakiegokolwiek dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne.

Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z cytowanym już art. 1 ust. 1 ustawy, przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji należy odróżnić jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m. in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych, którymi jednak żądane protokoły i uchwały nie są. Stanowią one zbiór różnego rodzaju dokumentów, o rozmaitej wadze i znaczeniu. Dokumenty te są jedynie nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że część z nich na pewno nie zawiera informacji publicznej. Przykładowo nie będą stanowić informacji publicznej zawarte w ww. dokumentach treści dotyczące majątku [...], który nie stanowi mienia publicznego. Zgodnie bowiem z § 175 Statutu [...], majątek i fundusze Zrzeszenia powstają z wpłat wpisowego, składek członkowskich, opłat, dochodów z własnej działalności i imprez organizowanych przez Zrzeszenie, dochodów z majątku Zrzeszenia oraz z darowizn i innych uznanych źródeł (taki pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w nieprawomocnym wyroku z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. II SAB/Gd 61/15 - wyrok dostępny na stronie https://cbois.gov.pl). Informacji publicznej nie będą stanowić także zawarte

w ww. dokumentach informacje dotyczące spraw członkowskich [....] (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. II SAB/Gd 126/14 - wyrok dostępny na stronie https://cbois.gov.pl).

Z powyższego wynika, że żądane w niniejszej sprawie protokoły i uchwały stanowią źródło wielu różnorodnych informacji, w tym niewątpliwie niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie tworzy co do zasady uprawnienia polegającego na dostępie do tych protokołów i uchwał. Dokumenty te - jako nośnik różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną oraz takich, które jej nie stanowią, nie mogą zatem jako całość być udostępnione na podstawie jej przepisów, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich informacji.

Zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie wszystkich protokołów i uchwał Zarządu Okręgowego [...] za dany rok w sposób wymagany przez ustawę. Zgłoszenie tak ogólnie sformułowanego wniosku jak w niniejszej sprawie, dotyczącego dokumentów mogących zawierać różne informacje (publiczne i niepubliczne), wymagałyby bowiem każdorazowo od Zarządu Okręgowego [...] ich szczegółowej analizy, a następnie, wyodrębnienia tych, które mają charakter publiczny, od tych, które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o wyodrębnienie informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do wszystkich ww. dokumentów, nawet bez wskazania (tak jak w tej sprawie), że żąda się kopii dokumentów zawierających informację publiczną, oraz bez sprecyzowania o jaką informację publiczną w istocie chodzi, każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy wszystkich dokumentów za dany okres, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Jak wyjaśniono na wstępie, przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem, a tego w tej sprawie zabrakło (por. dotyczący podobnej sprawy wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r.,

sygn. I OSK 2889/12 i tam zaprezentowane orzecznictwo oraz poglądy doktryny

– wyrok dostępny na stronie https://cbois.gov.pl).

Należy dodać, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jak już powyżej wskazano, wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi bowiem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom Kodeksu postępowania postepowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 50/06 - publikowany na https://cbois.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, kiedy żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Baza Orzeczeń LEX nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem w tej sprawie Zarząd Okręgowy [...] jedynie pismem z dnia 24 października 2014 roku (a więc z zachowaniem ustawowego terminu - wniosek o udzielenie informacji z 7 października 2014 r. wpłynął do Zarządu Okręgowego [...] w dniu 22 października 2014 r.), poinformował wnioskodawcę, że nie udzieli mu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu powyższe pismo – wbrew stanowisku Zarządu Okręgowego [...] wyrażonemu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie stanowiło decyzji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wszystkich kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego [...] odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów. Tak sformułowane żądanie – zdaniem Sądu, nie stanowiło wniosku o udzielnie informacji publicznej, a zatem ww. ustawa nie miała w tym przypadku zastosowania. Co za tym idzie, brak było podstaw do uznania, że Zarząd Okręgowy [...] pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.