Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 922/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136 i  art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skarg M. C., A. C., M. Z., J. Z., B. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz M. i A. C. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz M. i J. Z. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz B. i A. J. kwotę ( ... ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. uczestnik postępowania G. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Budynek handlowo - usługowy wraz z zespołem parkingów na około 360 miejsc i towarzyszącą infrastrukturą" w Z. przy ulicy [...] i [...] na działkach [...], [...], [...] zapisanych w księdze wieczystej Kw [...]. Zgodnie z zawartą we wniosku charakterystyką inwestycji w jej zakres wchodziła budowa budynku handlowo - usługowego wolnostojącego jednokondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 przy powierzchni zabudowy ok. [...] m2 i wysokości [...] m, budowa urządzeń infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej w tym parking o pojemności ok. 360 miejsc postojowych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. działając na podstawie art. 123 § 1 kpa oraz 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z późn. zm.) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. postanowieniem nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz G. T. dla wnioskowanej inwestycji ze względu na niespełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak zgodności z przepisami odrębnymi, za które organ uznał uchwałę Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia funkcji usługowo - handlowej w rejonie ulic: [...]., [...]., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wzdłuż deptaka dla pieszych w kierunku ul. [...], wzdłuż torów kolejowych w kierunku ul. [...], [...] do ulicy [...], poprzez lokalizację obiektów handlowych o powierzchni zabudowy nie przekraczającej [...] m2.

Na skutek odwołania wniesionego przez G. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r, nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. stanowi jedynie podstawę prawną decyzji negatywnej dla wnioskodawcy i nie może być uznana za "przepisy odrębne" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisami takimi mogą być jedynie przepisy prawne rangi ustawowej, natomiast wspomniana uchwała została opublikowana na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, co jest warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego.

W wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku G. T. oraz dokonania powtórnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego obszar wnioskowanych działek oraz obszar analizowany decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta Z. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko i odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wnioskowanego przez uczestnika postępowania G. T.

Organ I instancji w treści podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe warunki przepisu art. 61 zawarte w punktach od 2 do 5 uznano za spełnione. Jednocześnie organ podniósł, iż decyzja pozytywna stanowiłoby "naruszenie przepisów ustawy

Prawo ochrony środowiska" w zakresie dotrzymania norm dopuszczalnych zawartych w aktach wykonawczych do tej ustawy oraz ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. T. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wraz z odwołaniem G T przedłożył opracowanie sporządzone przez A D., członka Okręgowej Izby Urbanistów w K. i rzeczoznawcę Towarzystwa Urbanistów Polskich w Zakresie Kształtowania Struktur Przestrzennych, które to opracowanie zawiera opinię dotyczącą uzasadnienia decyzji odmowy o ustaleniu warunków zabudowy jak i opinię analizy, na podstawie której uzasadnienie to zostało sformułowane oraz zawiera własna analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia [...] r. G. T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z prośbą o rozszerzenie obszaru rozpatrywania wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestycji także na działkę nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż zawarta w opracowaniu A. D. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa, w zakresie której dokonano charakterystyki cech istniejącej zabudowy. Mając to na uwadze organ stwierdził zasadność uznania wiarygodności i przyjęcia mocy dowodowej tej analizie, zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Dodał, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 musi być szeroko rozumiany tj. przede wszystkim nie można zgodzić się z założeniem, iż jedyną możliwą do przyjęcia linią zabudowy byłaby linia obowiązująca w odległości 22,0 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz 40,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Zdaniem organu fakt, iż pierzeja zarówno wschodniej strony ulicy [...] jak i południowej strony ul. [...] charakteryzują się brakiem ukształtowanych linii zabudowy uzasadnia ustalenie linii zabudowy o charakterze linii nieprzekraczalnej, co umożliwia projektantowi wybór lokalizacji obiektu pod warunkiem nie przekroczenia ustalonej linii w kierunku ulicy i otwiera możliwość prawidłowego i harmonijnego rozwiązania z już istniejącymi strukturami przestrzennymi. Odnośnie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, nie można uznać, że dla wnioskowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy albowiem wskaźnik wielkości powierzchni jest i tak niższy niż istniejący. Co do projektowanej ilości miejsc postojowych organ wskazał, iż inwestor jest zobowiązany do zapewnienia w granicach terenu objętego wnioskiem miejsc postojowych w ilości uwzględniającej rachunek potrzeb wynikający z przeznaczenia i wielkości inwestycji i umożliwiającej pełną obsługę projektowanej zabudowy, dlatego w treści decyzji został wprowadzony odpowiedni warunek w tym zakresie. Powoływanie się na brak możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, w ocenie organu, nie znajduje potwierdzenia w kontekście istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy o parametrach podobnych i większych niż projektowane w zakresie szerokości elewacji i wysokości budynków. Odnosząc się do kwestii braku możliwości realizacji wnioskowanego dachu płaskiego, zdaniem organu istniejąca na analizowanym terenie zabudowa przemysłowa, nowa zabudowa usługowo-handlowa i publiczna a także zabudowa mieszkalnictwa wielorodzinnego cechują proste bryły budynków o dachach płaskich oraz jedno lub dwuspadowych o niewielkim spadku, dlatego dach płaski powinien być realizowany na tym terenie ze względu na podobieństwo cech zabudowy sąsiadujące. Nadto organ dodał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego do organu I instancji wpłynęły pisma uczestniczących na prawach stron postępowania: właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz pisma: [...] Spółdzielni [...], Cechu [...], Stowarzyszenia [..], Przedsiębiorstwa [..] w K. Biuro Terenowe w Z., Kupców [..]w K. Biuro w Z., [...] Klubu Menadżera, [...]. Pisma te zawierały zastrzeżenia i uwagi na temat realizacji wnioskowanej inwestycji, która zdaniem zainteresowanych, przyniesie negatywne skutki społeczno - gospodarcze dla małych przedsiębiorstw. Nadto zakwestionowane zostały zapisy i ustalenia "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" opracowanego przez Przedsiębiorstwo [..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. uzgodnił pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych jak i Starosta Powiatowy w Z. w zakresie ochrony środowiska warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu dotrzymanie wymogów prawnych wynikających z decyzji właściwych organów oraz przepisów wykonawczych spowoduje, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, w tym na zdrowie ludzi a wpływ projektowanej inwestycji zamknie się w dopuszczalnych granicach norm środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach.

W decyzji podkreślono także, iż jej projekt został sporządzony przez wpisaną na listę Samorządu Zawodowego Architektów mgr inż. arch. A. M., a w charakterze załącznika do decyzji dołączono podpisaną przez mgr inż. arch. A. M. analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skutecznie M. i A. C., M. i J. Z. reprezentowani przez radcę prawnego G. D. oraz A. i B. J.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili jej obrazę przepisów postępowania tj. art. 10 kpa w zw. z art. 81, 84 i 131 kpa a to poprzez oparcie się na prywatnej opinii A. D., podważającej opinię biegłego powołanego w postępowaniu i brak powiadomienia stron o złożeniu tej opinii, co uniemożliwiło stronom czynny udział w postępowaniu dowodowym oraz obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, iż art. 61 ust. 1 pkt. 1 powołanej ustawy konstytuuje w zakresie planowania przestrzennego zasadę "dobrego sąsiedztwa" w zakresie architektury działek sąsiadujących z działką zamierzenia budowlanego. Powołali się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. ( IV SA/Wa 95004). Zdaniem skarżących organ odwoławczy na podstawie opinii A. D. dokonał ustaleń w zakresie działek sąsiadujących. Ustalenia te w ocenie skarżących są ustaleniami dowolnymi i nie znajdującymi oparcia w rzeczywistych zamiarach inwestora. Skoro bowiem zamierza on zabudować teren pawilonem handlowym określonej powierzchni to zmiana linii zabudowy dokonana przez organ może doprowadzić do zmiany planów inwestora w tym zakresie. Odnośnie zarzutu sprzeczności decyzji SKO z art. 65 ust. 1 pkt. 5 podnieśli, iż brak jest, ich zdaniem, przyczyn dla których uchwale Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. można odmówić przymiotu przepisu odrębnego, albowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani kpa w żadnym miejscu nie wyklucza prawa miejscowego spośród grona przepisów odrębnych.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż zarzut naruszenia art. 10 kpa jest chybiony, albowiem o przekazaniu odwołania organ I instancji poinformował wszystkie strony postępowania, nadto w dniu [...] r, przeprowadził rozprawę administracyjną, o której również wszyscy zostali w sposób prawidłowy poinformowani, jednakże na jej termin nie stawiła się żadna ze stron.

Dodatkowym pismem z dnia [...] r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zwrócił się do Prezesa tut. Sądu o odroczenie rozprawy z uwagi na to, że w podobnej sprawie, w której Sąd orzekał w dniu 4 lipca 2007 r. (II SA/Gl 971/06) została wniesiona skarga kasacyjna i celowym byłoby wstrzymanie się z rozpoznaniem sprawy do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek ten, z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej uprawniającej do odroczenia terminu rozprawy na wniosek jednej ze stron postępowania z przyczyn nie odnoszących się bezpośrednio do rozpoznawanej sprawy został przez Sąd w trakcie rozprawy w dniu 7 listopada 2007 r. oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga, wprawdzie z powodów innych niż w niej sformułowane, zasługuje na uwzględnienie. Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie jest bowiem dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Należy w tym miejscu zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania k.p.a., chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności – por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s.97; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 181-182. Tym samym niedopuszczalnym i łamiącym zasadę dwuinstancyjności jest rozpoznanie przez organ drugoinstancyjny wniosku strony, który nie był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I instancji. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym tak jednak właśnie się stało. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż wniosek G. T. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego przewidywał jego usytuowanie w Z. na działkach [...], [...] i [...]. Zagospodarowanie tych zatem jedynie działek stanowiło przedmiot postępowania przed organem I instancji i tylko do inwestycji usytuowanej na tych właśnie działkach odnosiły się kolejne, wydane w trakcie postępowania administracyjnego orzeczenia w tym postanowienia uzgadniające oraz kończąca ponownie prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy po wniesieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, w trakcie trwania postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. (po przeprowadzeniu przez organ ten rozprawy administracyjnej dotyczącej wskazanej we wniosku inwestycji i po powiadomieniu stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy inwestycji na działkach [...], [...] i [...]) inwestor wniesionym w dniu [...] pismem zwrócił się do organu II instancji o rozszerzenie wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo -usługowego o działkę nr [...], wskazując na konieczność uwzględnienia jej z przyczyn komunikacyjnych. Organ II instancji przychylił się do dodatkowego wniosku G. T., a wydana przezeń w dniu [...] r. podlegająca obecnie kontroli sądowej decyzja ustala, w myśl swej osnowy, warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia także na działce [...], zwiększając tym samym objęty decyzją teren z wnioskowanych pierwotnie i uwzględnionych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym [...] m2 do [...] m2. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ustaliło w tej części warunki zabudowy terenu dla działki, której zagospodarowanie nie było, z uwagi na inną treść wniosku, przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ pierwszoinstancyjny. Zdaniem Sądu naruszenie zasady dwuinstancyjności jest w tej części niewątpliwe a w konsekwencji kontrolowana decyzja musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego

Odnosząc się z kolei do tej części zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem postępowania przed Kolegium, które dotyczyło wniosku inwestora w jego pierwotnym brzmieniu (tj. działek [...], [...] i [...]) przypomnieć należy nadto, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności – por. szerzej np. . B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 603. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza zakres ten wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego.

Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] wykroczył poza wytyczone w art. 136 k.p.a. granice. Wbrew bowiem zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniom, iż podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. A. D. (co notabene byłoby prawnie niedopuszczalne albowiem sporządzenie stosownej analizy jest obowiązkiem wydającego rozstrzygnięcie organu) w rzeczywistości odrzucił wszystkie sporządzone uprzednio w sprawie analizy. Zlecił bowiem mgr inż. arch. A. M. opracowanie kolejnej, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i to właśnie ona stała się podstawą wydania decyzji i została do decyzji wraz z podpisem architekta dołączona w charakterze załącznika. Tym samym zlecając sporządzenie kolejnej analizy Kolegium w istocie odrzuciło ustalenia zarówno zawarte w sporządzonej na zlecenie organu I instancji analizie inż. M. P. jak też w analizie mgr inż. arch. A. D., opracowanej na zlecenie G. T. (notabene nie mającej rangi analizy, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Z uwagi na to, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie oparte zostało tym samym nie na odmiennej jeno ocenie zebranych przez organy dowodów lub ich ewentualnym uzupełnieniu przez organ odwoławczy lecz w całości na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego wynikających ze sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M. kolejnej analizy niewątpliwym zdaje się być, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części, wykraczając tym samym poza dopuszczalne granice wytyczone w art. 136 k.p.a. Poza naruszeniem procedury administracyjnej doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia nadto także art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dopuszczając możliwości sporządzenia przez osobę nie upoważnioną projektu decyzji o odmiennej treści. Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o której mowa powyżej, nie ma bowiem zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, na ile to jest możliwe, iż merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. W niniejszej natomiast sprawie architekt, której zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w rzeczywistości sporządziła projekt decyzji nie tylko o ustaleniu warunków zabudowy lecz także o uchyleniu decyzji organu II instancji, uzasadniając w projekcie przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Tym samym bez stosownego umocowania w trakcie sporządzania projektu uzasadnienia decyzji ustosunkowała się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówiła i oceniła zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu I i II instancji dowody, ustosunkowała się także do sporządzonych już uprzednio analiz jednej przyznając moc dowodową a drugiej odmawiając wiarygodności.

W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą wskazane wyżej przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o ewentualnej trafności dokonanej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione choć jednocześnie wskazać należy, że zarówno treść dołączonej do decyzji pierwszoinstancyjnej analizy jak też wyprowadzone z niej przez organ I instancji wnioski (w tym np. zawarta w analizie, o której mowa, informacja, iż na terenie całego miasta nie ma obiektu o powierzchni sprzedaży do [...] m2) mogą budzić wątpliwości. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż pomimo wskazanych wyżej zastrzeżeń ograniczył się do uchylenia decyzji drugoinstancyjnej nie eliminując z obrotu prawnego decyzji organu I instancji albowiem rozstrzygnięcie takie byłoby niekorzystne dla strony skarżącej.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).