Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 651/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 41
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 305
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 122 poz 6 art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii)
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych - wersja ujednolicona.  (Tekst mający znaczenie dla EOG).
article: § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 23
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag  nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności.
article: § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 26 poz 152
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi  nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów  pomiarowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 397/17 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A.] Sp. z o.o. w S. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 397/17, po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2016 r. przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej cyt. jako: k.p.a.) i art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej cyt. jako: p.r.d.) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej cyt. jako: u.d.p.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2016 r. nadkładającą na [A.] Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, Spółka) karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2016 r. w Siechnicach przy ul. Kwiatkowskiego kontroli czteroosiowego samochodu ciężarowego marki Man o nr rej. [...], którym kierował M.P., wykonujący na rzecz skarżącej Spółki przewóz drogowy ziemi (ładunek podzielny) na trasie Wrocław - Siechnice (kontrolowany odcinek drogi o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t). Kontrola, po uwzględnieniu błędów pomiarowych, wykazała przekroczenie: nacisku pojedynczej osi nienapędowej o 0,2 t, tj. o 2,5% (8,2 t), nacisku na podwójnej osi napędowej o 7,65 t, tj. 40,26% (26,65 t); rzeczywistej masy całkowitej pojazdu o 10,3 t, tj. 32,18% (42,3 t). Organ wskazał, że na podstawie § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 305; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów) nacisk podwójnej osi napędowej przy odległości (d) między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,8 m nie może przekraczać 18 t lub 19 t, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t. Nacisk ten jest jednakowy dla wszystkich dróg. W związku z tym organ ustalił, że kierowca wykonywał przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, a stwierdzone przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi napędowej uzasadniały wymierzenie, zgodnie z lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d. w wysokości 15000 zł. Organ wskazał, że pojazd został zważony przy pomocy dwóch przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej i mogły, w ocenie organu, służyć zarówno do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również do pomiaru nacisku osi wielokrotnych. Odnosząc się do zarzutu Spółki, że brak jest podstawy prawnej określającej procedurę ważenia za pomocą użytych w trakcie kontroli wag statycznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przestrzegania nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów jest ustawowym obowiązkiem Inspekcji, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.), a także art. 129 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 129a p.r.d. Ponadto organ wskazał, że ważenie pojazdów jest tylko czynnością techniczną zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać, czy dany pojazd spełnia określone normy, nie ma natomiast charakteru czynności administracyjnych określonych w ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych. Wagi użyte w trakcie kontroli powinny spełniać jedynie wymogi określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. nr 26, poz. 152; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne). Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolę przeprowadzono w miejscu legitymującym się protokołem z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów z 26 czerwca 2009 r. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponadto strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania – "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi". Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802). Zdaniem WSA z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej, niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie. Powyższe w ocenie sądu pierwszej instancji oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym – czego nie dostrzegły organy – brak jest podstaw, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej (w tej sprawie podwójnej) osi napędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

WSA za uzasadniony uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania, że Spółka dopuściła się przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 10,3 tony. Ustalenia te poczyniono bowiem na podstawie zsumowania pomiarów nacisku na poszczególne osie pojazdu, dokonanych za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II o nr fabrycznych 855835 oraz 855826, mimo że wagi te nie są przeznaczone do ważenia całego pojazdu. WSA wskazał, że kwestia ustalenia w niniejszej sprawie ewentualnego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ma podstawowe znaczenie w świetle brzmienia art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. z punktu widzenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

WSA wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny uwzględnić ocenę prawną i uwagi sądu w zakresie możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków wielokrotnych osi pojazdu na drogę, a także ustalić w sposób prawidłowy, pełny i rzetelny, czy podczas ważenia pojazdu dokonanego przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, wagi te były użyte zgodnie z konkretnie wskazanymi punktami instrukcji obsługi oraz świadectwem homologacji, a co za tym idzie czy pomiar ten może być w ogólne uznany za wiarygodny i przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, organ nie wykazał, że wagi typu SAW 10C/II używane w zespołach dwóch wag mogą służyć do wyznaczania masy całkowitej pojazdu poprzez zsumowanie nacisków poszczególnych osi, podczas gdy organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ciężarowego poprzez zsumowanie nacisków poszczególnych jego osi, a ponadto prawidłowość tego typu pomiaru została również potwierdzona w drodze eksperymentu przeprowadzonego przy udziale biegłych specjalistów z zakresu metrologii i elektroniki, którego wyniki zostały jednak przez sąd pierwszej instancji całkowicie pominięte;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6; dalej: dyrektywa nr 2009/23/WE) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenia wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych - Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16/, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 23; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie zasadniczych wymagań dla wag z 2003 r.) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II nie mogą służyć do wyznaczania masy całkowitej pojazdów, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej, bez względu na liczbę osi, natomiast wytyczne zamieszczone w punkcie 2.5 mają charakter wyłącznie przykładowy co do sposobu ich użycia, przy czym w żadnym razie nie mogą być uznane jako wykluczające możliwość wyznaczania za ich pomocą masy całkowitej pojazdów o liczbie osi większej niż trzy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji, że wagi elektroniczne typu SAW 10C/II nie mogły służyć do wyznaczenia nacisku osi składowych osi wielokrotnej, gdyż takiego ograniczenia nie przewiduje świadectwo homologacji. Powoływał się na dyrektywę nr 2009/23/WE wdrożoną do systemu prawa polskiego rozporządzeniem w sprawie zasadniczych wymagań dla wag z 2003 r. Wynika z tego, że wagi o klasie dokładności IIII, czyli takie jak użyte przez organ kontrolny, mogą służyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że podane w pkt 2.5 instrukcji obsługi sposoby konfiguracji wag są jedynie przykładowe, co nie wyklucza prawidłowości przeprowadzenia przy pomocy pary wag pomiarów pojazdu czteroosiowego. Organ powołał się też na będące w jego dyspozycji stanowisko samego producenta wag, który wielokrotnie potwierdzał, iż "wyznaczenie masy pojazdu za pomocą pary wag typu SAW 10C poprzez sumowanie poszczególnych nacisków osi przy spełnieniu wymagań homologacji wagi, jest technicznie możliwe z uwzględnieniem błędu wagi tabela 2.3". Organ nie zgodził się również z sądem pierwszej instancji, że parametry w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, nie są "przepisami" o drogach publicznych i podniósł, że przywołany przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 p.r.d. wyraźnie wskazuje, że ustawa określa zasady ruchu na drogach, a przy tym przepis art. 66 ust. 1 p.r.d. jednoznacznie traktuje o warunkach technicznych dla pojazdów uczestniczących w ruchu, a więc przede wszystkim w ruchu odbywającym się po drogach publicznych. W ocenie organu całkowicie nieuprawnione i błędne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że warunki określone w przepisach przywołanego wyżej rozporządzenia nie mogą decydować o nienormatywności pojazdu. Sąd oparł się jedynie na niczym nieuzasadnionej tezie, że ustawodawca rezygnując z określenia tego rodzaju parametrów dla każdej konkretnej drogi na gruncie ustawy o drogach publicznych, tak jak uczynił to w przypadku nacisków osi pojedynczych (art. 41 u.d.p.), w konsekwencji doprowadził do powstania swoistej luki prawnej.

Pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jest wtórny wobec zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż oparty jest on na twierdzeniu, że w rozpoznanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonując zaskarżonym wyrokiem wadliwej wykładni prawa materialnego, niezasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje, kwestionując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Dlatego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy regulujące dopuszczalne wartości nacisków osi wielokrotnych pojazdów, a więc sporna jest w istocie wykładnia zwrotu "przepisy o drogach publicznych" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie sądu pierwszej instancji skoro ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1-3), nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), to znaczy, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się bowiem w wydanym na podstawie p.r.d. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia), a według stanowiska sądu te przepisy nie stanowią podstawy do ustalenia nienormatywności pojazdu i w konsekwencji - do nałożenia kary pieniężnej. Brak zaś jest podstaw, by z treści art. 2 ust. 35a p.r.d. wnioskować, iż nakazuje on uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych.

Należy zauważyć, że zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA: z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3060/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1147/17; z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2932/16; z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt: II GSK 2489/16, II GSK 2337/16 i II GSK 2756/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażony tam pogląd.

Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie "przepisach ustawy o drogach publicznych". Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2013/18). Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16). Należy również zauważyć, że do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dotyczy to również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ – str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu. Nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie kryterium formalnym, należy je dalej traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 2932/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska sądu pierwszej instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast wymogi te nie obowiązują po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych (np. wyroki NSA: z 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, a tym samym zachowują sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane, w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Należy też zauważyć, że kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE. W art. 1 ust. 2 przewiduje ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16). W świetle przytoczonego art. 1 ust. 2 tej dyrektywy nie może zatem zostać zaakceptowana zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie pojęcia pojazdu nienormatywnego.

Dodać należy, że składowi sądu rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października

2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; jak też powołany przez sąd pierwszej instancji wyrok NSA z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wyrażanych tam poglądów nie podziela, ze względów wyżej przedstawionych.

Wobec powyższego należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest nieprawidłowe, na co zasadnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ. Nie pozwala to jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchylić z tego powodu zaskarżonego wyroku. W tej sprawie okoliczność ta nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy, gdyż jednocześnie prawidłowo uznał sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się istotnego naruszenia prawa procesowego. Z tego powodu zasadnie sąd pierwszej instancji uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje, nakazując ponowne przeprowadzenie postępowania w celu zweryfikowania procedury ważenia. Pozostałe zarzuty kasacyjne (pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej) okazały się bowiem nieusprawiedliwione.

Istota tych zarzutów sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy dwie wagi SAW 10C/II użyte w taki sposób jak w tej sprawie (a więc w układzie dwóch połączonych wag), mogły być zastosowane do określenia masy całkowitej kontrolowanego pojazdu wieloosiowego. W skardze kasacyjnej organ wskazuje, że z dokumentów dopuszczających wagi do użytkowania wynika, że przy użyciu jednej pary wag typu SAW 10C/II dopuszczalny i w pełni prawidłowy jest pomiar nacisku tego rodzaju osi (pojedynczych i podwójnych). W konsekwencji tego, brak jest również jakichkolwiek przeciwwskazań, ażeby uzyskane w ten sposób wyniki posłużyły do wyznaczenia za pomocą wag typu SAW 10C/II dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Zdaniem NSA sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące użycia ww. wag do ważenia pojazdu czteroosiowego nie są wystarczające do uznania, że rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu między stronami co do tego, że kontroli został poddany czteroosiowy pojazd samochodowy wyposażony w podwójną oś napędową i dwie pojedyncze osie nienapędowe. Pomiaru dokonano za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych - SAW 10C/II o nr fabrycznych: 855835 oraz 855826, posiadających aktualną legalizację i ustawionych we wnęce fundamentowej na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi. Wagi te legitymowały się w dacie kontroli aktualnymi: Świadectwem Legalizacji Ponownej wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu oraz Instrukcjami obsługi wag typu SAW 1OC/II wraz ze Świadectwami Zgodności i Deklaracją Zgodności. Nie jest też w sprawie sporne między stronami to, że wagi były ze sobą połączone.

Trafnie jednak wskazuje sąd pierwszej instancji, że stanowisko organu o prawidłowości przeprowadzonego ważenia nie zostało w zaskarżonej decyzji przekonująco uzasadnione, z odwołaniem się do konkretnych fragmentów Instrukcji obsługi wagi. Ze znajdującej się w aktach sprawy i pochodzącej od producenta Instrukcji obsługi wag SAW 10C/II, w oparciu o którą dokonano ich homologacji i legalizacji, wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag – do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Dalej w pkt 2.4. Instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie – przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag – przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W uwagach zamieszczonych pod punktem 2.4 instrukcji wskazano, że aby zapobiec powstawaniu błędów w pomiarach spowodowanych tarciem spoczynkowym zawieszenia kół zaleca się jednoczesny pomiar dla wszystkich kół w zamocowanej części pojazdu przy zastosowaniu odpowiedniej liczby połączonych wag. Wskazano też, że jeżeli niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu- lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek można zrezygnować jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono zaś w sposób graficzny (obrazowy) ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Na str. 7 Instrukcji (pkt 2.5) zawierającej rysunki wyjaśniające sposób ustawienia wag, producent przewiduje ważenie pojazdów czteroosiowych przy pomocy czterech par wag przy jednokrotnym ważeniu. Z rysunku nie wynika, że przy użyciu stanowiska składającego się z dwóch wag, producent przewiduje ważenie pojazdów mających cztery osie. Z kolei w punkcie 2.6. instrukcji wskazano, że przy eksploatacji dwóch wag SAW należy połączyć ze sobą przeciwne wagi przy pomocy 5-metrowego przewodu łączącego. Konsekwentnie do przewidzianego przez producenta sposobu ważenia wagami SAW 10C/II w pkt 3.2 Instrukcji przyjęto gotowość wagi do eksploatacji przez pojawienie się na ekranie odczytu litery A, co z kolei oznacza, że dokonuje się pomiaru obciążenia osi i na ekranach dwóch połączonych wag wyświetlona zostaje suma obciążenia obu kół.

Z Instrukcji obsługi nie wynika zatem jednoznacznie, że dopuszczalne jest przy użyciu jednej pary wag SAW 10C/II wyznaczanie nacisku osi wielokrotnych poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi oraz ważenie pojazdów o liczbie osi większej niż trzy. W aktach sprawy brak też świadectwa homologacji UE przedmiotowych wag, z którego wynikałoby, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II może służyć, przy użyciu jednej pary wagi, do pomiaru masy całkowitej pojazdu czteroosiowego.

Wbrew twierdzeniu organu, tych wątpliwości nie usuwa w dostatecznym stopniu ogólne powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na instrukcję obsługi urządzenia. Z Instrukcji obsługi wag SAW wynika – jak już była o tym mowa – że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi. Treść Instrukcji pozostawia zatem wątpliwość czy waga przeznaczona zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) może, poprzez sumowanie tych pomiarów, służyć do ustalania masy całkowitej pojazdu. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu wątpliwości tych nie wyjaśniają również włączone do akt postępowania "Sprawdzanie błędów pomiaru nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych z dnia 17.11.2015 r." oraz pismo Prezesa Głównego Urzędu Miar z 1 czerwca 2016 r. nr BMP.070.4.201.JS.2n/k21220, dotyczące wyznaczania masy całkowitej pojazdu za pomocą przenośnych wag nieautomatycznych, poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi. Stwierdzenie bowiem w powyższym "Sprawozdaniu", że "praktycznie we wszystkich przeprowadzonych eksperymentach polegających na wyznaczeniu wartości nacisku statycznego osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdów referencyjnych metodą sumowania wyników ważenia poszczególnych osi (...) stwierdzono wystąpienie ujemnych wartości błędu pomiaru" i "Tylko w jednym ważeniu (...) wartość błędu była dodatnia" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nie jest wystarczające dla uznania, że uzyskane w ten sposób wyniki ważenia są niewątpliwe i mogą stanowić prawidłową podstawę do nałożenia na ich podstawie na stronę sankcji administracyjnej. Wątpliwości tych nie usuwają również uwagi Prezesa GUM zawarte w ww. piśmie dotyczące zasad kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Odnosząc się z kolei do przywołanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej przepisów należy przypomnieć, że art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych przewiduje, że dla celów niniejszej dyrektywy rozróżnia się następujące rodzaje wykorzystania wag nieautomatycznych: m.in. określanie masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, wynagrodzenia, odszkodowania lub podobnych typów opłat. Podobną treść ma wskazany w ramach zarzutów skargi kasacyjnej § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zasadniczych wymagań dla wag z 2003 r., zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania opłat targowych, ceł, podatków, premii, opustów, kar, wynagrodzeń, odszkodowań lub podobnych typów opłat. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne dotyczy błędów wskazań wag nieautomatycznych i przewiduje, że błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony wyprowadzony na podstawie tych przepisów wniosek skarżącego kasacyjnie organu, że dopuszczają one wprost pomiar masy całkowitej pojazdów przy użyciu nawet jednej tylko pary wag. Dopuszczalność ustalenia przy pomocy wag nieautomatycznych SAW 10C/II masy całkowitej pojazdu nie polega bowiem na wykazaniu do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy ich użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością).

Przepisy przewidujące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp., nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach i nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok NSA z 21 marca 2017r., II GSK 1891/15; z 25 kwietnia 2018r., II GSK 2337/16). W tym zakresie NSA wielokrotnie podnosił w swoim orzecznictwie (zob. wyroki: z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4765/16; z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 596/17; z 12 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3319/16; z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2341/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2345/16; z 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1891/15), że wyznaczenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu tylko pary wag SAW 10C/II jest wątpliwe. Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna, tych wątpliwości nie wyjaśniają.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że użyta do pomiarów w trakcie kontroli jedna para wag typu SAW 10C/II mogła być zastosowana w rozpoznawanej sprawie do zważenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu czteroosiowego. W tej sprawie organy nie dochowały precyzji przy ustaleniu stanu faktycznego, gdyż nie wykazały, że dokonując kontroli należącego do skarżącej Spółki pojazdu, funkcjonariusze działali zgodnie z prawem w zakresie ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej. W tym zakresie NSA podziela zatem ocenę sądu pierwszej instancji, że tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary, nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, przez co narusza standardy postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Obowiązek wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Jednak tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił, a zatem nie wiadomo w czym dokładnie upatruje naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji.

Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż i ten przepis nie służy do podważania stanu faktycznego i zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis przebiegu postępowania administracyjnego oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi – w jego ocenie – zasługiwały na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej, a w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast łączyć z kwestionowaniem oceny i stanowiska, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, orzeczenie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką sytuacją – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kontrolowane orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien prawidłowo ustalić i przekonująco uzasadnić, że poczynione w tej sprawie ustalenia faktyczne dotyczące procedury ważenia pojazdu dokonanego przy użyciu jednej pary wag typu SAW 10C/II były prawidłowe, a w szczególności czy wagi te były użyte zgodnie z konkretnie wskazanymi przepisami Instrukcji obsługi i Świadectwa homologacji, pozwalając uzyskać zgodny z przepisami, wiarygodny pomiar, który mógł stanowić podstawę prawną nałożenia na Spółkę kary. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien też w odniesieniu do stwierdzonego w tej sprawie przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej (liczonego od 8 ton, z uwagi na ograniczenie wprowadzone dla danej drogi), rozważyć ewentualne skutki dla rozstrzygnięcia tej sprawy wywołane wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r., sygn. C-127/17. W wyroku tym stwierdzono, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Wyrok ten został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, natomiast przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał już stanowisko, że oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów należy dokonywać według takich samych kryteriów jak międzynarodowego (por. np. wyrok z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 254/17).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej Spółki, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.