Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2571/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 154 § 1, 2, 3, 6 i 7, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 roku, sygn. akt III SA/Gd 423/16 w sprawie ze skargi A. B. w przedmiocie wymierzenia kary grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 roku, sygn. akt III SAB/38/15 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie wznowienia postępowań dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 roku sygn. akt III SA/Gd 423/16 oddalił skargę A. B. w przedmiocie wymierzenia kary grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w z dnia 13 listopada 2015 roku sygn. akt III SAB/Gd 38/15 wydanego w sprawie z jego skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie wznowienia postępowań dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 roku sygn. akt III SAB/Gd 38/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 12 listopada 2014 roku dotyczącego wznowienia postępowań i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 21 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odrzucił wniosek skarżącego A. B. o odszkodowanie i zadośćuczynienie.

Pismem z dnia 9 marca 2016 roku A. B. wniósł skargę na niewykonanie przez organ administracji tego wyroku, wskazując, że do dnia złożenia skargi organ nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czym naruszył administracyjną zasadę szybkości działania. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy powinien wykonać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku niezwłocznie po jego otrzymaniu, ponieważ zawarta w nim ocena prawna dokonana przez Sąd była jednoznaczna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przyznało, że wniesiona skarga jest uzasadniona co do zasady. Podało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., którego odpis wraz z aktami sprawy organ otrzymał w dniu 21 stycznia 2016 roku, nie został wykonany w oznaczonym w nim terminie. Niezależnie od tego wskazano na niski stopień zawinienia organu w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko Kolegium po pierwsze stwierdziło, że niewykonanie prawomocnego wyroku w przedmiocie bezczynności organu w oznaczonym w nim terminie miało charakter jednostkowy, a w niniejszej sprawie wynikło ze zbiegu szeregu niesprzyjających okoliczności. Kolegium zwróciło uwagę na trwającą w dniach 2-12 lutego 2016 r. i udokumentowaną w aktach osobowych chorobę członka sprawozdawcy, która zbiegła się z upływem terminu wyznaczonego przez Sąd administracyjny na załatwienie sprawy. Usprawiedliwiona absencja sprawozdawcy skutkowała przesunięciem terminu w jakim nastąpiło rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Kolegium wezwało wnioskodawcę do sprecyzowania złożonego wniosku o wznowienie postępowania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Z powodu bardzo dużej ilości korespondencji wychodzącej oraz niewystarczającej obsady stanowiska zajmującego się w Kolegium jej wysyłką, zostało ono wysłane dopiero w dniu 23 lutego 2016 r., a następnie doręczone adresatowi w dniu 29 lutego 2016 r. Podanie precyzujące pierwotny wniosek, mające zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy, zostało doręczone organowi administracji w dniu 8 marca 2016 r. i niezwłocznie przekazane członkowi sprawozdawcy. Postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zapadły niezwłocznie na posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] marca 2016 r. i zostały wysłane w dniu 11 marca 2016 r. Z kolei postanowienia załatwiające sprawę co do istoty zapadły na posiedzeniu w dniu [...] marca 2016 r. i zostały wysłane następnego dnia (ich doręczenie nastąpiło łącznie z postanowieniami w przedmiocie wznowienia postępowania). Ponadto Kolegium podkreśliło, że do niewykonania w terminie prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu dochodziło na przestrzeni ostatnich lat tylko sporadycznie, dotyczyło zaledwie kilku przypadków i zawsze było podyktowane szczególnymi okolicznościami. Kolegium zwróciło także uwagę, że tylko od 2010 r. A. B. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. łącznie 56 odwołań, zażaleń i wniosków dotyczących przyznania różnych świadczeń z pomocy społecznej (30 spraw), niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego oraz dotyczących przyznania świadczeń rodzinnych (łącznie 26 spraw rejestrowanych w ramach przedmiotu "świadczenia rodzinne i zaliczka alimentacyjna"), a na wydane przez Kolegium rozstrzygnięcia skarżący wniósł w lalach 2010-2016 łącznie 30 skarg do sądu administracyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że złożona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1166, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że skuteczne złożenie skargi na wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu może nastąpić nie później niż do wykonania wyroku przez organ. Z tego też powodu istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy musi być z jednej strony ustalenie daty wykonania przez organ wyroku sądu, a z drugiej ustalenie daty wniesienia skargi. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący wniósł skargę w czasie, w którym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r. został już wykonany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W dniu [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydało postanowienia orzekające o wznowieniu postępowań objętych wnioskiem skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r., a zatem należy przyjąć, że w tym dniu Kolegium rozpoznało przedmiotowy wniosek skarżącego w zakresie wstępnej oceny, warunkującej zasadność wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej uprzednio ostatecznym aktem administracyjnym. Sąd zaznaczył, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, takie działanie organu oznacza wykonanie powołanego wyroku, gdyż w wyroku tym – zważywszy na specyfikę prowadzenia postępowania w trybie wznowienia postępowania – organ został zobowiązany do rozpoznania w terminie 21 dni od daty zwrotu akt sprawy wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2014 r. i wydania "odpowiedniego aktu administracyjnego", co nie tylko oznacza wydanie aktu kończącego "sprawę wznowieniową" (na podstawie art. 151 k.p.a.) lecz może także oznaczać przeprowadzenie przez organ (wstępnego) postępowania mającego na celu zbadanie przesłanek warunkujących możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego i podjęcia w tym zakresie postanowienia (na podstawie art. 149 § 1 albo § 3 k.p.a.). Sąd zwrócił następnie uwagę na to, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga w dniu 9 marca 2016 r. została nadana na poczcie i zaadresowana do Sądu, a zatem z naruszeniem art. 54 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W tej sytuacji Sąd w dniu 16 marca 2016 r. przekazał skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. celem zachowania ustawowego trybu i to właśnie ten dzień w opisanych okolicznościach należy przyjąć za dzień skutecznego złożenia skargi przez skarżącego. W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że złożona przez skarżącego na podstawie art. 154 p.p.s.a. skarga została wniesiona już po wykonaniu przez Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., a zatem brak było podstaw do jej uwzględnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył A. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości mimo, iż skarżący wykazywał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe i terminowe rozpoznanie sprawy. Powyższe znalazło również odzwierciedlenie w wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 13 listopada 2015 roku sygn. akt III SAB/Gd 38/15, w którym stwierdzono bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono naruszenie art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się m. in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2015 roku sygn. akt II SA/Bd 542/15, wskazano, że wystarczającą przesłanką wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku oraz uwzględnienia pozostałych wniosków skarżącego zawartych w jego skardze jest przekroczenie przez organ terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia innej czynności. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że termin ten nie został w niniejszej sprawie dochowany. Ponadto podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz do wniosku o orzeczenie bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej zawarte w skardze kasacyjnej wady i błędy nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w całości mimo, iż skarżący wykazywał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe i terminowe rozpoznanie sprawy, nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 145 i art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisami określającymi rozstrzygniecie, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Zatem w powyższym zakresie autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenia prawa, które nie są podstawami skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a., a tym samym zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Ponadto zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. nie mogły być uwzględnione, ponieważ przepisy te w postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu administracyjnego nie mają zastosowania, bowiem wynik tego postępowania, z natury rzeczy nie może polegać na uchyleniu jakiegokolwiek aktu administracyjnego, ponieważ jest prowadzone na podstawie art. 154 § 1, 2, 3, 6 i 7 p.p.s.a.

Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze, jest całkowicie chybiony. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak np. w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt. I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, ale których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Dodatkowo należy stwierdzić, że autorka skargi kasacyjnej nie wykazała aby nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze miało istotny wpływ na wynika sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Takiego wpływu nie mogło mieć, bowiem brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze, dotyczących żądania przyznania na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej, a także co do bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, wynikał z uznania, że Kolegium wykonało wyrok przed wniesieniem skargi na jego niewykonanie. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Tylko uwzględnienie skargi co do wymierzenia grzywny zobowiązywałoby Sąd stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. do orzeczenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz tylko wówczas Sąd mógł stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.s.a. przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zatem, skarga także co do żądań skarżącego w tym zakresie, jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 1 § 1 p.u.s.a. dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.