Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 474/18 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 474/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt 1) oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu pełnomocnikowi skarżącego (pkt 2).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Starosta T. odmówił skarżącemu - D.W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], w obrębie [...], gmina [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt do rozbiórki - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazano poprzedniemu właścicielowi rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]; decyzja ta została utrzyma w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., a WSA w Łodzi oddalił skargę na tę decyzję – wyrok z dnia 12 października 2011 r. II SA/Łd 418/11. Na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2011 r. ww. nieruchomość stała się własnością skarżącego. Z tych przyczyn w świetle art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę w ww. zakresie.

W skierowanej do sądu skardze, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane; art. 7, 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 9 i 11 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Nadto w stosunku do decyzji którą orzeczono nakaz rozbiórki toczy się postępowanie nieważnościowe. Decyzja ta została wydana na rzecz innego podmiotu – poprzedniego właściciela. A zatem przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie ma tutaj zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z treści przepisu art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika nakaz wydania określonego aktu w sytuacji przewidzianej w dyspozycji przepisu. Ustawodawca nie pozostawił organowi luzu decyzyjnego, lecz zobowiązał do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jeśli tylko na przedmiotowym terenie znajduje się obiekt budowlany podlegający rozbiórce.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r., nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Tej właśnie działki dotyczy decyzja zaskarżona do sądu w rozpoznawanej sprawie. Tak więc w obliczu istnienia powyższej decyzji organy były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. była wiążąca dla organów w rozpoznawanej sprawie.

Sąd zauważył przy tym, że skarżący podejmował szereg działań zmierzających do wyeliminowania decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę, jednakże w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji działania te nie przyniosły rezultatu. Wyjaśnił również, że zmiana właściciela nieruchomości nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Ocenił także, że przepisy postępowania również nie zostały przez organy naruszone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu skarżący zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 4 i art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i ustalenie, że organy architektoniczno-budowlane wydały prawidłowe decyzje w oparciu o ww. przepis, w sytuacji w której decyzja Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazująca rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, a nadto adresatem tej decyzji był inny podmiot – J.W., nie zaś skarżący;

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy polegającego na zaniechaniu podjęcia środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w poprzednich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy przez organy administracji, mimo iż z akt sprawy jasno wynika, że zarówno Wojewoda Łódzki w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. jak i Starosta T. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zaniechali wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności ustalenia, że w stosunku do decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a której nieuwzględnienie doprowadziło do wydania decyzji wadliwych, które to naruszenia prawa nie zostały usunięte w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, co jest niesporne, iż w rozpoznawanej sprawie w obrocie prawym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o nakazie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 7,15 x 4,92 m na działce nr [...] w obrębie [...] w miejscowości [...] w gminie [...], albowiem WSA w Łodzi oddalił skargę J.W. na tę ostateczną decyzję, a uczynił to wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. II SA/Łd 418/11. Adresatem tej decyzji o rozbiórce był J.W., który co potwierdzają akta sprawy na podstawie umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2011 r. ww. nieruchomość darował D.W. (umowa darowizny nr [...] - księga wieczysta KW [...]) i stała się ona własnością skarżącego.

Z lektury akt sprawy wynika, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie została wykonana albowiem czynności zmierzające do wyegzekwowania przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki w ramach postępowania egzekucyjnego zostały zawieszone (patrz: pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r.). Jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, skarżący podejmował szereg działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. o nakazie rozbiórki, ale nie zakończyły się one oczekiwanym skutkiem, a to jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Jest faktem notoryjnym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. VII SA/Wa 2042/14 oddalił skargę D.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], znak: [...], nakazującą J.W. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 7,15 x 4,94 m na działce nr [...] (obr. ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...].

Wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zmiany wskazywanej wyżej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. w chwili wydawania zaskarżonych w tej sprawie decyzji, nie było już prowadzone przed organami administracji, albowiem po rozpatrzeniu wniosku D.W. z dnia 7 lipca 2015 r. w tym zakresie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2011r. nr [...]. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. VII SA/Wa 1977/16 oddalono skargę D.W. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten został następnie zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie prawnym i faktycznym organy architektoniczno-budowlane odmówiły wnioskowi skarżącego o udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], w obrębie [...], gmina [...] z uwagi na fakt, że na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji znajduje się obiekt budowlany wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki. Okoliczność, że na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...] znajduje się samowola budowlana wobec której orzeczono nakaz rozbiórki i nie została ona skutecznie wyegzekwowana była, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesporna i niekwestionowana. Tym samym trafnie organy architektoniczno-budowlane rozpoznając przedmiotowy wniosek skarżącego zastosowały w tej sprawie przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą normą organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, a także w przepisach technicznych zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednakże w tej sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka negatywna ujawniona w art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zatem organy orzekające w sprawie nie mogły wydać innej decyzji jak tylko o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego.

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 4 i art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie i ustalenie, że organy architektoniczno-budowlane wydały prawidłowe decyzje w oparciu o ww. przepis.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy miał fakt, iż decyzja o nakazie rozbiórki adresowana była do innego podmiotu niż skarżący, a to do J.W.

Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, czy tak jak w tej sprawie darował synowi przenosząc na niego własność nieruchomości wraz z samowolą budowlaną, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża aktualnego właściciela nieruchomości (vide także wyroki NSA: z 6 lipca 2006 r. II OSK 1071/05; z 21 stycznia 2009 r. II OSK 1921/07). Dlatego też prawidłowo wszczęto postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania przedmiotowej rozbiórki wobec skarżącego - aktualnego właściciela nieruchomości na której jest samowola budowlana. Obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego. Jeżeli występuje następstwo prawne obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie po przeniesieniu własności spornej działki na skarżącego w ramach wskazanej wyżej umowy darowizny.

Natomiast fakt prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. (które w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jako nieważnościowe) wobec decyzji o nakazie rozbiórki nie stanowił przeszkody do wydania zaskarżonych decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], w obrębie [...]. Ocena legalności dokonywana przez sąd administracyjny wydanych w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nie stanowiła kwestii prejudycjalnego dla przedmiotowego postępowania i była od niego całkowicie niezależna. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że w chwili wydawania zaskarżonych decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie można tym samym skutecznie zarzucić organom administracji, iż zaniechały wszechstronnego rozpoznania sprawy i nie ustaliły, że w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] czerwca 2010 r. toczy się w trybie art. 155 k.p.a. (w kasacji błędnie podniesiono, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności), bowiem i tak nie wpływało ono na wynik niniejszego postępowania. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie z art. 155 k.p.a. nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania, to nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. odnoszący się właśnie do nieuwzględnienia ww. postępowania przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że jest faktem notoryjnym, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. II OSK 1155/18 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D.W. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. VII SA/Wa 1977/16, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., przy czym nie ma to również wpływu na wynik niniejszego postepowania gdyż ocena legalności zaskarżonych decyzji zawsze dokonywana jest według stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy z chwili wydania decyzji ostatecznej (w tej sprawie na dzień [...] marca 2018 r.). Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tej dacie nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów architektoniczno-budowlanych stosujących przepis art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą normą procesową, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 p.p.s.a. – patrz: wyrok NSA z 23 maja 2017 r. II GSK 1263/17. Nadto należy dodać, iż na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku – patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. I OSK 3053/15. Tym samym nie można uznać za trafny zarzutu skarżącego kasacyjnie organu, zawartego we wniesionym środku odwoławczym, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji trafnie uznał, że należy oddalić wniesioną skargę, gdyż kwestionowane decyzje odpowiadają prawu. Stąd właściwie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Dlatego też nie było uzasadnionych przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a więc nie było podstawy do zastosowania wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 135 p.p.s.a.

Zatem, w opisanych wyżej okolicznościach, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu w trybie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.