Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 129/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2021 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. M. i U. H. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] lipca 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda ww. decyzją z [...] lipca 2021 r. umorzył wszczęte na wniosek K. M. i U. H. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent") z [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków usług hotelarskich wraz z niezbędną infrastrukturą (w tym wewnętrzną instalacją gazową) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K., przy ul. S. [...] w P.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyły wnioskodawczynie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

GINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, czym jest interes prawny, od którego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania, poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Art. 28 ust. 2 Pr. bud., wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska (wyrażonego w wyrokach sądów administracyjnych przytoczonych w uzasadnieniu odwołania), że krąg stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym dominujące jest stanowisko, że w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę prowadzonych w trybie nieważnościowym krąg stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust 2 Pr. bud. należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis ten w powyższym brzmieniu wprowadzony został do systemu prawa na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Organ zacytował uzasadnienie projektu powyższej ustawy zmieniającej (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121).

Organ odwoławczy wskazał, że K. M. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r., [...] wywodzi z prawa własności działki nr ewid. [...], położonej przy ul. M. [...] w P. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Natomiast U. H. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia powyższej decyzji Prezydenta wywodzi z prawa własności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. M. [...] w P. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez ww. Sąd.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ewid. [...] należąca do K. M. oraz działka nr ewid. [...] należąca do U. H. graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] i [...] i są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Sam fakt, że działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji nie przesądza o posiadaniu przez ww. wnioskodawczynie przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Analiza projektu budowlanego wykazała, że budynek usług hotelarskich (zaprojektowany najbliżej granicy działek nr ewid. [...] i [...] - należących do ww.) ma wysokość 9,99 m w kalenicy i został usytuowany w odległości od 4,27 m do ok. 5,00 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości od 4,15 m do ok. 5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 12,00 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 10,00 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] (zob. proj. bud. TOM I, projekt zagospodarowania terenu, rys. nr Z.01; proj. bud. TOM II, Przekrój a-a, b-b, rys. nr 07). Ponadto, w ramach inwestycji zaplanowano siedem skupisk miejsc postojowych. Najbliższe, względem działek wnioskodawczyń, skupiska miejsc postojowych liczące 4 i 6 miejsc postojowych są oddzielone od dziatek nr ewid. [...] i [...] budynkiem usług hotelowych i zostały usytuowane w odległości ok. 16,50 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...].

W ocenie GINB, działka nr ewid. [...] U. H. oraz działka nr ewid. [...] K. M. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Prezydenta z [...] listopada 2019 r. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zabudowy działek należących do U. H. i K. M., które mogą bez przeszkód zabudować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy. Działki należące do nich nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), dotyczącego sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przepis § 13 ww. rozporządzenia (dot. przesłaniania obiektów budowlanych), przepis § 19 ww. rozporządzenia (dot. sytuowania miejsc postojowych), § 23 ww. rozporządzenia (dot. sytuowania zbiorników gromadzenia odpadów).

W projekcie budowlanym znajduje się analiza nasłonecznienia i przesłaniania, z której wynika, że "projektowane budynki nie ograniczają naturalnego oświetlenia pomieszczeń na stały pobyt ludzi w projektowanych i sąsiednich budynkach - spełniony jest warunek przesłaniania zapisany w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, dla sąsiednich budynków mieszkalnych spełnione są wymagania dotyczące nasłonecznienia pokojów mieszkalnych z § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia (proj. bud. TOM 1, analiza nasłonecznienia i przesłaniania, rys. nr Z.04). Ponadto z dokumentacji projektowej nie wynika, aby realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości wnioskodawczyń dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Zatem kwestionowane działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, zaś wnioskodawczynie nie są ograniczone w możliwości ich zabudowy.

GINB nie dopatrzył się więc interesu prawnego U. H. i K. M. w kwestionowaniu decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r., a one same nie wykazały interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ujemnego wpływu projektowanej inwestycji na działki wnioskodawczyń, poprzez "odprowadzanie wody na działkę" organ wskazał, że powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wnioskodawczynie nie przedłożyły żadnych dowodów potwierdzających, aby sporna inwestycja powodowała zalewanie działek nr ewid. [...] i [...]. Z projektu budowlanego wynika, że "ścieki deszczowe z drogi oraz chodników będą odprowadzanie do zbiornika bezodpływowego poprzez separator. Ścieki deszczowe z dachów odprowadzane zostaną poprzez rury spustowe na teren zielony. (...) jako rozwiązanie instalacji kanalizacyjnej deszczowej odwadniającej połacie dachowe budynku projektuje się rury spustowe według projektu architektury. Wody deszczowe z dachu będą rozprowadzane na terenie zielonym. (...) Wody opadowe z dróg, parkingów i chodników odprowadzone zostaną do szczelnego zbiornika retencyjnego bezodpływowego" (proj. bud. TOM IV 6.1. Uwagi wstępne, 6.3 Odwodnienie dachu i 6.5 Dobór zbiornika, str. 17).

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że "P. sp. z o.o. sp. k. wykonała na nieruchomości prace ziemne usypując wokół budynku znajdującego się przy nieruchomości moich Mandantek nasyp o wysokości ok. 1 m (....) wykonany nasyp grozi utratą oparcia nieruchomości sąsiednich i powoduje odprowadzanie wody na działkę moich Mandantek" - organ podkreślił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby w ramach spornej inwestycji przewidziano realizację "nasypu ziemnego". Z załączonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej nie wynika też, aby "nasyp" znajdował się na terenie działki inwestycyjnej.

Organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenie art. 10 k.p.a. Stwierdził, że Wojewoda pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], zawiadomił U. H. i K.M. o wszczęciu na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a więc ww. miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłaszania wniosków i żądań. Korzystają one z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Fakt, że nie skorzystały z przysługującego im prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym nie oznacza, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a.

W kontekście zarzutu, że organ wojewódzki oparł uzasadnienie swojej decyzji o stanowisko inwestora P. sp. z o. o. sp. k., wyrażone w piśmie z 7 lipca 2021 r., a Wojewoda nie wyznaczył skarżącym terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, przez co nie miały możliwości ustosunkowania się do treści ww. pisma z 7 lipca 2021 r. organ wyjaśnił, że wbrew ich twierdzeniu, organ wojewódzki nie oparł zaskarżonego rozstrzygnięcia na ww. piśmie procesowym. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał samodzielnej oceny przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r., w oparciu o projekt budowlany oraz dowody przedłożone do wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] maja 2021 r. Wnioskodawczynie przez cały czas trwania postępowania odwoławczego miały możliwość przedstawiania nowych zarzutów, nowych dowodów w sprawie. Nie sposób przyjąć, aby zarzucane organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik postępowania. Ponadto pomimo, że wnioskodawczyniom już na etapie składania odwołania znana była treść ww. pisma z 7 lipca 2021 r., to jednak w treści odwołania nie ustosunkowały się w żaden sposób do argumentacji podnoszonej w ww. piśmie z 7 lipca 2021 r.

GINB odniósł się do zarzutu wskazującego, że "Wojewoda W. wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne z udziałem wnioskodawczyń, które zakończył decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. Gdyby organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskodawczynie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.". Podał, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Co za tym idzie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania. Zatem brak przymiotu strony wnioskodawczyń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r., nie był oczywisty, a tym samym organ wojewódzki zasadnie pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego, po czym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że ww. wnioskodawczyniom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało koniecznością umorzenia wszczętego na wniosek postępowania.

Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił powody, dla których uznał, że nieruchomość należąca do wnioskodawczyń nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia przez organ wojewódzki "wniosku z 21 lipca 2021 r., o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2021 r., sygn. akt: [...] (...) przed wydaniem decyzji Wojewody W." GINB stwierdził, że nie może on odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z akt sprawy organu wojewódzkiego, wniosek z 21 lipca 2021 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2019 r. wpłynął do W. Urzędu Wojewódzkiego 28 lipca 2021 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody W. z [...] lipca 2021 r. Organ wojewódzki nie mógł rozpatrzeć wniosku z 21 lipca 2021 r. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r.

Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania (dotyczące m.in. niezgodności spornej inwestycji z przepisami ww. miejscowego planu), nie mogły zostać rozpatrzone w ramach postępowania odwoławczego. Ocena decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r., pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, w tym ww. miejscowego planu może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy. Wnioskodawczynie nie przytoczyły żadnego przepisu planu miejscowego, z którego wynikają dla nich, związane z realizacją spornej inwestycji ograniczenia w zabudowie należących do nich działek nr ewid. [...] i [...]. Poza tym nie wykazały również, w jaki sposób ewentualna niezgodność spornej inwestycji z zapisami miejscowego planu wpłynie na ograniczenie w zabudowie należących do nich nieruchomości.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się U. H., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 15 grudnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. decyzji zarzuciła:

"1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie na podstawie tych przepisów oceny, czy skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy postępowanie nieważnościowe ma odrębny charakter od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a ocena posiadania przez wnioskodawczynie interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym, a w konsekwencji statusu strony w tym postępowaniu, powinna zostać dokonana w świetle przesłanek z art. 28 k.p.a. i powołanych przez skarżącą przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których skarżąca także wywodzi interes prawny w prowadzonym postępowaniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy krąg osób stanowiących strony postępowania nieważnościowego ustala się w oparciu o powyższy przepis,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy z uwagi na okoliczności sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także szereg uchybień, jakich przy rozpoznawaniu sprawy dopuścił się Wojewoda W. w szczególności:

a) nierozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P. przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody W.;

b) niewyznaczenie U. H. terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania;

c) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania bez umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do pisemnego stanowiska P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w P,

decyzja organu I instancji winna być przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylona, a sprawa przekazana Wojewodzie W. do ponownego rozpatrzenia;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., a art. 77 § 1 k.p.a. tj. elementarnych zasad dotyczących prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do powzięcia rozstrzygnięcia oraz wydanie przez organ decyzji wyłącznie w oparciu o wybiorczo wybrane fragmenty materiału dowodowego, tj. twierdzenia podnoszone przez inwestora, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin działki inwestycyjnej, które potwierdziłyby fakt zlokalizowania na działce inwestycyjnej nasypu stanowiącego zagrożenie dla oparcia sąsiednich działek oraz powodującego odprowadzanie na ich teren wody,

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. tj. zastosowanie przez organ administracji publicznej dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego przedstawionej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazującej na to. iż na terenie działki inwestycyjnej umiejscowiony jest nasyp przy jednoczesnym bezkrytycznym oparciu się na przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym, który ze swej istoty przedstawia jedynie pewne założenia, które mogą znacząco odbiegać od rzeczywistego stanu faktycznego,

a w konsekwencji powyższych naruszeń:

6. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawczynie nie posiadają statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., podczas gdy krąg podmiotów będących stronami postępowania nieważnościowego ustala się w oparciu o ogólny przepis art. 28 k.p.a. i z tego względu wnioskodawczynie były uprawnione do złożenia podania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P.,

7. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że należąca do skarżącej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, podczas gdy skarżąca wykazała, że projektowana inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość m.in. z powodu hałasu, zacienienia, odprowadzania wody, zwiększenia ruchu pojazdów i osób korzystających z tego terenu i przylegającej do działek drogi, oraz innych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości, które spowodowane będą posadowieniem na sąsiedniej działce obiektów hotelarskich oraz licznych miejsc postojowych,

8. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawczynie nie przytoczyły żadnego przepisu prawa miejscowego, z którego wynikało związane z inwestycją ograniczenie w zabudowie należącej do niej nieruchomości, w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżąca wprost powoływała się na § 11 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 11 ust. 4 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 4 pkt 7 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że po otrzymaniu zawiadomienia Wojewody W. z 28 czerwca 2021 r. o wszczęciu na wniosek K. M. i U. H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2019 r. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. wykonała na nieruchomości prace ziemne usypując wokół budynku znajdującego się przy nieruchomości skarżących nasyp o wysokości ok. 1 m. Wykonany nasyp grozi utratą oparcia nieruchomości sąsiednich i powoduje odprowadzanie wody na działkę skarżącej. Wobec niewielkiej odległości od zbiornika wodnego (Jeziora K.) oraz cieków wodnych (K.), nasyp taki prawdopodobnie wymaga pozwolenia/zgłoszenia wodnoprawnego. Z powyższych powodów wnioskodawczynie pismem z 21 lipca 2021 r., wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta.

Wojewoda nie tylko nie rozpatrzył wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przed jej wydaniem, ale nawet nie wyznaczył wnioskodawczyniom terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i to pomimo faktu, że P. Sp. z o.o., Sp. k. zapoznawała się z aktami sprawy i złożyła pisemne stanowisko z 13 lipca 2021 r., o którym wnioskodawczynie w ogóle nie miały wiedzy. Pomimo tych oczywistych naruszeń Wojewoda decyzją z [...] lipca 2021 r. (doręczoną 4 sierpnia 2021 r.), umorzył w całości prowadzone postępowanie nieważnościowe.

Skarżąca (przytaczając orzecznictwo oraz literaturę) podniosła, że w sprawach o pozwolenie na budowę katalog stron postępowania wyznacza się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud., który ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, katalog stron postępowania jest ustalany także na podstawie art. 28 k.p.a. i może być szerszy niż katalog stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto nie ma obowiązku wskazywania konkretnej normy prawnej, z której strony postępowania nieważnościowego wywodzą swój interes prawny.

Organy administracji publicznej obu instancji dokonały oceny posiadania przez wnioskodawczynie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym tylko i wyłącznie na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. W ogóle nie rozpatrzyły argumentacji, co do posiadania przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 28 k.p.a. i powołanych przez wnioskodawczynie przepisów miejscowego planu, z których wnioskodawczynie także wywodzą interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Dokonana w ten sposób ocena posiadania przez wnioskodawczynie przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu jest więc oczywiście błędna, a przez to zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jest w pełni uzasadniony. Naruszenie to miało zaś istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, gdyż ukształtowało treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Wnioskodawczynie pismem z 21 lipca 2021 r. wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. W zaskarżonej decyzji Wojewody wniosek z 21 lipca 2021 r. został całkowicie pominięty (przemilczany). Organ I instancji rozpatrzył powyższy wniosek dopiero postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, została ona wydana na podstawie pisemnego stanowiska innej strony P. Sp. z o.o. Sp. k. z 13 lipca 2021 r.

Wojewoda nie wyznaczył wnioskodawczyniom terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i do wypowiedzenia się przez wydaniem decyzji, a także nie poinformował o złożeniu pisma z 13 lipca 2021 r. i nie wezwał do ustosunkowania się do niego oraz do sprecyzowania okoliczności, które mogłyby podlegać ocenie w kontekście przysługującego wnioskodawczyniom interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Zamiast tego wydał decyzję o umorzeniu postępowania jedynie na podstawie argumentacji przedstawionej przez P. Sp. z o.o., Sp. k.

Sprecyzowanie przez wnioskodawczynie okoliczności uzasadniających złożenie przez nie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby doprowadzić do jednoznacznego wykazania, że realizowana inwestycja budowlana narusza postanowienia MPZP i może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawczyń, a przez to przysługuje im status strony w postępowaniu nieważnościowym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższych okoliczności w ogóle nie wziął pod uwagę GINB przy wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu i instancji, bezrefleksyjnie podtrzymując argumentację organu I instancji. GINB powinien uchylić zaskarżoną decyzję, zapewniając stronom prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co do tych okoliczności. Organ odwoławczy zlekceważył także załączoną do odwołania dokumentację fotograficzną, z której wynika, że P. Sp. z o.o. Sp. k. wykonała na nieruchomości prace ziemne, usypując wokół budynku znajdującego się przy nieruchomości wnioskodawczyń nasyp o wysokości ok. 1 m. Wykonany nasyp grozi utratą oparcia nieruchomości sąsiednich i powoduje odprowadzanie wody na działkę skarżącej. Organy administracji publicznej obu instancji nie wyjaśniły powyższych okoliczności, celowo umarzając postępowanie. Nie przeprowadzono w sprawie postępowania dowodowego, które potwierdziłoby lub wykluczyło twierdzenia wnioskodawczyń, chociażby dowodu z oględzin działki inwestycyjnej. Organy obu instancji oparły się wyłącznie na przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym, który ze swej istoty przedstawia jedynie pewne założenia, które mogą znacząco odbiegać od rzeczywistego stanu faktycznego.

W postępowaniu przeprowadzonym przez ww. organy doszło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawczynie nie posiadają statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta, podczas gdy krąg podmiotów będących stronami postępowania nieważnościowego ustala się w oparciu o ogólny przepis art. 28 k.p.a. i z tego względu wnioskodawczynie były uprawnione do złożenia podania o stwierdzenie jej nieważności. Ponadto błędnie ustalono, że należąca do skarżącej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, podczas gdy skarżąca wykazała, że projektowana inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość m.in. z powodu hałasu, zacienienia, odprowadzania wody, zwiększenia ruchu pojazdów i osób korzystających z tego terenu i przylegającej do działek drogi oraz innych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości, które spowodowane będą posadowieniem na sąsiedniej działce obiektów hotelarskich i oraz licznych miejsc postojowych.

Dokonano również błędnych ustaleń faktycznych, polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawczynie nie przytoczyły żadnego przepisu prawa miejscowego, z którego wynikało związane z inwestycją ograniczenie w zabudowie należącej do niej nieruchomości, w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżąca wprost powoływała się na § 11 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 11 ust. 4 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 4 pkt 7 obowiązującego MPZP.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym, datowanym na dzień 2 marca 2022 r., uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości, z uwagi na jej bezzasadność. Wskazała, że w całości podtrzymuje swoją dotychczasową argumentację przedstawioną w pismach z 7 lipca 2021 r., oraz 10 września 2021 r. Żaden z wymienionych w skardze zarzutów nie znajduje potwierdzenia, ani w stanie faktycznym, ani w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.

W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 Pr. bud., stosownie do którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. NSA wskazał, że ww. przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud., powinien znaleźć zastosowanie nie tylko w zwykłym trybie w sprawach o pozwolenie na budowę, ale także w trybach nadzwyczajnych, zatem również w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości stanowisko, że interes prawny powinien być rozważany, jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje.

Ze względu na fakt, że obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach działek [...], [...],[...] i [...], a dodatkowo inwestycja nie ogranicza ani możliwości zabudowy, ani możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej (również na gruncie prawa cywilnego), nie budzi wątpliwości, że skarżąca słusznie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie miała przymiotu strony postępowania. Inwestycja w żaden sposób nie narusza interesu prawnego. Skarżąca nie znajduje się w sytuacji, w której istnieje potrzeba ochrony prawnej i w której dopuszczalne byłoby uznanie jej statusu strony, mającej własny interes prawny.

Spółka uznała za chybione zarzuty skarżącej odnośnie nierozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji; niewyznaczenia jej terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, jak również wydania decyzji o umorzeniu postępowania bez umożliwienia skarżącej ustosunkowania się do stanowiska uczestnika. Podała, że pismem z 28 czerwca 2021 r., strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie przed organem I instancji. W zawiadomieniu określono termin, w którym strony mogły zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Organ I instancji wziął pod uwagę stanowisko skarżącej i odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji.

Skarżąca miała wiedzę o wszystkich okolicznościach sprawy, które organ uwzględnił wydając decyzję. Całkowicie chybionym jest zarzut, jakoby organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie o stanowisko uczestnika. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja organu I instancji kompleksowo odnosi się do twierdzeń podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie trudno czynić zarzut z faktu, że Wojewoda samodzielnie, autonomicznie - w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czyniąc tym samym zadość art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżące nie przedłożyły żadnych dowodów potwierdzających, że inwestycja powodowała zalewanie działek nr [...] i [...]. Z projektu budowlanego wynika, że ścieki deszczowe z drogi oraz chodników odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego poprzez separator, a wody opadowe z dróg, parkingów i chodników odprowadzone zostaną do szczelnego zbiornika retencyjnego bezodpływowego. Analogicznie w przypadku wykonania rzekomego nasypu - ani projekt budowlany, ani decyzja nie przewidują wykonania przez uczestnika nasypu, na co z resztą skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu.

Pełnomocnik stwierdził też, że nie może merytorycznie odnieść się do niezrozumiałych twierdzeń skarżącej, jakoby projekt budowlany ze swej istoty przedstawiał jedynie pewne założenia, które mogą znacząco odbiegać od rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest, że uczestnik, jako podmiot realizujący inwestycję w sposób ścisły przestrzega zapisów projektu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę (co potwierdziła również kontrola przeprowadzona przez PINB na wniosek skarżącej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie – wobec wątpliwości podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej, ale również i stanowiska zajętego przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wyjaśnić należy wzajemny stosunek dwóch norm prawnych wyrażonych w art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud., a tym samym odnieść się do istoty sprawy niniejszej, czyli tego, kto może być stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można napotkać orzeczenia, z których wywieść można tezę, że przymiot strony w takim postępowaniu ustalać należy na podstawie 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Pr. bud., gdyż postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę jest postępowaniem odrębnym, niż określone w art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Jak zgodnie wskazuje się w judykaturze, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że decyzja administracyjna, jako akt stosowania tej normy, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego.

Tym niemniej, zdaniem tut. Sądu, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – a więc i w postępowaniu mającym na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym takiej decyzji - tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o hipotezę art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w niniejszej sprawie w brzmieniu , obowiązującym od 19 września 2020 r., nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471), teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, nieruchomości sąsiedniej prawo do uczestnictwa w charakterze strony w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3572/19, z 23 czerwca 2020 r. II OSK 3495/19, CBOSA).

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud. "nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (wyrok z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3724/18, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa jednak stanowisko, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Pr. bud., a to z uwagi na to, że tryb nadzwyczajny nie zmienia tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20).

Dostrzegając problem wzajemnej relacji ww. przepisów, z których jeden jest ogólny, a drugi ma szczególny charakter, Naczelny Sąd Administracyjny bardzo trafnie wskazał w wyroku z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1475/17 (CBOSA), że art. 28 ust. 2 Pr. bud. "ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych, takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (wyr. NSA z dnia 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15)".

Odnosząc się natomiast do hipotezy art. 28 k.p.a. Sąd Naczelny wyjaśnił w ww. wyroku, że "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stronami także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zawężenie to, chociaż zredukowało potrzebę odwoływania się do normy z art. 28 k.p.a., to jednak nie wyeliminowało możliwości jej stosowania, jednak do wyjątku tego podchodzić należy z ogromną ostrożnością".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni wyżej wyrażone poglądy judykatury. Uznać należy, że wynikające z art. 28 ust. 2 Pr. bud. ograniczenie kręgu stron dotyczy więc zarówno postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. też wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn.. akt II OSK 3724/18, CBOSA).

Należy jednakże wyjaśnić, że prezentowane w orzecznictwie stanowisko odnośnie tego, jak należy rozumieć "nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu" o tyle może być nieaktualne, o ile dotyczy stanu prawnego sprzed zmiany art. 3 pkt. 20 Pr. bud. (a więc sprzed 19 września 2020 r.). Zmiana ta polegała na zastąpieniu dotychczasowej definicji obszaru oddziaływania obiektu "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" na "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu".

Oceniając więc przymiot stron, które domagały się pismem datowanym na 21 maja 2021 r. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] listopada 2019 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. należało więc rozważyć, czy obiekt budowlany wprowadzał ograniczenia, ale wyłącznie w zabudowie nieruchomości podmiotów inicjujących postępowanie nadzwyczajne. Nie bez znaczenia przy tym jest – na co wskazywał organ II instancji w swej decyzji – to, że strony były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika.

Słusznie więc na powyższe w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę GINB, wyjaśniając, że budowa zespołu trzech budynków usług hotelarskich wraz z niezbędną infrastrukturą (w tym wewnętrzną instalacją gazową) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K., przy ul. S. [...] w P. w żaden sposób nie ograniczy prawa zabudowy ani na działce nr ewid. [...] K. M., ani na działce nr ewid. [...] U. H., które graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi.

Z powyższych przyczyn niezasadny był zarzut pełnomocnika skarżącej naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Natomiast, odnośnie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. wyjaśnić należy, że prawa nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", ale wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Tym niemniej, jak wynika z powyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu, organa obu instancji prawidłowo przyjęły za podstawę ustalenia interesu prawnego w sprawie niniejszej art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Brak przymiotu strony stanowi przesłankę umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z powodu tzw. podmiotowej jego bezprzedmiotowości. Słusznie więc organ I instancji postepowanie z tej przyczyny umorzył, zaś GINB prawidłowo – wbrew zarzutowi skargi - zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ II instancji wyjaśnił też podnoszone w zarzutach skargi okoliczności związane z wnioskiem o o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta P., wskazując na daty rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i wpływu tego wniosku do Wojewody.

Słusznie też wyjaśnił GINB, że strony aż do wydania decyzji przez Wojewodę mogły zapoznać się ze sprawą, zwłaszcza uwzględniając fakt profesjonalnej prawnie pomocy pełnomocnika. Wbrew twierdzeniom skargi, decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana "na podstawie pisemnego stanowiska P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w P.", ale na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z negatywną przesłanką z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Tym samym nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia fakt, że skarżąca nie zapoznała się z ww. pismem przed wydaniem decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił też poprawnie, że podnoszona przez strony okoliczność wykonania nasypu na działce inwestycyjnej mającego stanowić "zagrożenie dla oparcia sąsiednich działek oraz powodującego odprowadzanie na ich teren wody" nie jest działaniem zezwolonym pozwoleniem na budowę, ani też nie została potwierdzona w sprawie. Należy wyjaśnić, że nawet gdyby inwestor nasyp taki – wbrew pozwoleniu na budowę – wykonał, to wówczas wprawdzie uzasadnione byłyby działania organów nadzoru budowlanego, ale fakt taki nie miałby znaczenia dla legitymacji prawnej skarżącej w niniejszej sprawie.

Tym samym, organa obu instancji prowadziły postepowanie wyjaśniające, które zmierzało do ustalenia, czy wnioskodawczyniom przysługiwał przymiot strony, a więc możliwość zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Wszelkie działania organu, nakierowane na zgromadzenie dowodów były więc z natury rzeczy podejmowane tylko i wyłącznie w tym celu. Stąd też organa nie mogły naruszyć art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., gdyż nie prowadziły postepowania dowodowego co do meritum.

Odnosząc się ponadto do zarzutów pełnomocnika skarżącej, podniesionych w skardze, należy stwierdzić, że uszła jego uwadze opisywana wyżej zmiana art. 3 pkt 20 Pr. bud., przez co doszukiwał się wadliwości działania organów obu instancji. Jak stwierdził pełnomocnik, "skarżąca wykazała, że projektowana inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość m.in. z powodu hałasu, zacienienia, odprowadzania wody, zwiększenia ruchu pojazdów i osób korzystających z tego terenu i przylegającej do działek drogi, oraz innych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości, które spowodowane będą posadowieniem na sąsiedniej działce obiektów hotelarskich oraz licznych miejsc postojowych".

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącej dokonania "błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawczynie nie przytoczyły żadnego przepisu prawa miejscowego, z którego wynikało związane z inwestycją ograniczenie w zabudowie należącej do niej nieruchomości, w sytuacji, gdy w toku postępowania skarżąca wprost powoływała się na § 11 ust. 4 pkt 3 lit. a, § 11 ust. 4 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 4 pkt 7 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" stwierdzić należy, co następuje.

Wskazywane w zarzucie przepisy prawa miejscowego, z których pełnomocnik skarżącej wywodzi ograniczenie w zabudowie, nie dotyczą w żadnej mierze przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr. w zw. z art. 3 pkt 20 bud. Jak wynika bowiem z samego wniosku pełnomocnika skarżącej z 21 maja 2021 r., wskazane powyżej przepisy miały być natomiast rażąco naruszone przez inwestora, co – w ocenie pełnomocnika – stanowiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej w żaden sposób w postępowaniu administracyjnym i sądowym nie wywiódł (ani nie wywodził) z prawa miejscowego okoliczności, że obszar oddziaływania zezwolonego kwestionowaną decyzja obiektu wprowadzał na ich podstawie związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu wnoszących odwołanie (vide s. 5 i 6 ww. wniosku).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.