Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 867/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, 29
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 1, art. 132 ust. 5, art. 11, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 października 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomość o położonej w G., o powierzchni 574 m2, oznaczonej nr [...], stanowiącej własność J. S.-K., oraz przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 54374 zł.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 19 lipca 2002 r. stwierdził nieważność pkt 2 powyższej decyzji, dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2002 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w części orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2004 r. J. S.-K. zwróciła się do Wojewody o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania.

Postanowieniem z dnia 26 października 2006 r., Wojewoda wyłączył - na podstawie art. 123 § 1, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), Prezydenta Miasta - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, do jej rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., Prezydent Miasta - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w kwocie 131.929 zł (sto trzydzieści jeden tysięcy dziewięćset dwadzieścia dziewięć zł.) za wywłaszczoną część działki nr [...] (dawniej działka nr [...] o powierzchni 574 m 2). Jako zobowiązanego do zapłaty odszkodowania wskazał Prezydenta Miasta uznając, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Gmina Miasta.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta, Wojewoda - decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku, żądając jej uchylenia.

Decyzją z dnia 26 września 2008 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnił powyższą skargę i uchylił decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2008 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ wnoszący odwołanie – Prezydent Miasta - nie jest stroną w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wskazano ponadto, że na podstawie art. 138 k.p.a. uwzględniając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy winien jednocześnie rozpoznać odwołanie, które wszczęło postępowanie przed tym organem i uchylając własną decyzję wydać rozstrzygnięcie.

Wojewoda w wyniku uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania ze względu na okoliczność, iż Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, nie będąc stroną niniejszego postępowania zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 8 kwietnia 2008 r. Nr [...].

Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, czyli na przykład w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na treść art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 roku oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.

Organ odwoławczy przytoczył również uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 roku, wydaną w sprawie o sygn. akt III CZP 99/04, w której stwierdzono, że to Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 roku.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec powyższego, jak również z racji faktu, iż w niniejszej sprawie wadliwa decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu 25 października 1978 roku, a więc przed dniem 27 maja 1990 roku, nie ma podstaw do uznania, że Gmina Miasta, będąca obecnie właścicielem działek objętych decyzją o ustaleniu odszkodowania, przejęła zobowiązania Skarbu Państwa do jego wypłaty. W konsekwencji przyjął, że Prezydent Miasta - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie może być także uznany za stronę toczącego się postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wyznaczony postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 26 października 2006 roku do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Prezydent Miasta - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, nie jest organem właściwym w niniejszej sprawie w rozumieniu przepisów Rozdziału 4. "Właściwość organów" Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody organem wyłącznie właściwym do rozpatrzenia powyższej sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest Prezydent Miasta - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skoro bowiem to Skarb Państwa, nie zaś Gmina Miasta, jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, nie istnieją przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od prowadzenia tejże sprawy.

Organ odwoławczy powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 380/07, zgodnie z którym: "Konsekwencją uznania, że ani Skarb Państwa, ani Gmina Miasta nie mogły być uznane przez organy za strony niniejszego postępowania, jest także wniosek, że organ odwoławczy nie miał podstaw do rozpoznania odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta. Składający odwołanie Prezydent nie reprezentował bowiem strony postępowania. Zatem postępowanie odwoławcze stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. winno być umorzone. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119 i wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSA i WSA 2007/2/50)."

W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa – Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2008 roku, nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił brak wskazania podstawy prawnej, na której odmówiono Prezydentowi Miasta - wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. Skarżący stwierdził także, iż niedoskonałość legislacyjna polegająca na tym, że Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej prowadzi postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może doprowadzić do sytuacji, w której Skarb Państwa – jako podmiot zobowiązany do wypłaty ewentualnego odszkodowania, nie jest stroną postępowania prowadzonego przez inny organ i nie może złożyć odwołania. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w tym wypłaty odszkodowania za wywłaszczone mienie) właściwy miejscowo starosta jest traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa i broni interesu Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych, jak i sądowych. Postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone mienie prowadzone jest przez właściwego miejscowo starostę, który jednocześnie powinien bronić interesu Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty ewentualnego odszkodowania.

Powyższy konflikt wynika z faktu, że sprawy odszkodowawcze, będąc z natury sprawami o charakterze cywilnym, zostały przekazane do rozpatrywania organom w drodze postępowania administracyjnego. Cechą charakterystyczną postępowania cywilnego jest kontradyktoryjność oraz fakt, że Sąd orzeka w cudzej sprawie – dwóch stron toczących spór. W postępowaniu administracyjnym równowaga ta została zachwiana, połączone bowiem zostały role organu prowadzącego sprawę oraz podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W ocenie strony skarżącej, z powyższego wynika, że Prezydent Miasta - reprezentując jako statio fisci Skarb Państwa, ma niewątpliwy interes prawny we wniesieniu skargi, zmierzającej do uchylenia wadliwej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta, z której wynikają zobowiązania odszkodowawcze Skarbu Państwa.

Strona skarżąca podniosła również, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż Prezydent Miasta nie był organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, powinno skutkować wszczęciem z urzędu postępowania o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta jako decyzji wydanej z naruszenie przepisów o właściwości. Stwierdziła także, iż powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył treść skargi do żądania uchylenia decyzji z dnia 26 września 2008 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była ocena prawidłowości zaskarżonej przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta decyzji Wojewody z dnia 26 września 2008 roku, nr [...], ograniczona się do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż umarzając postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uznał, że wnoszący odwołanie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta, nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na jego rzecz.

W odwołaniu wskazano, iż wnosi je "Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta". Stwierdzono także, iż: "Prezydent Miasta ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu (...) odwołania – po pierwsze ze względu na fakt bycia stroną niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. jak również z uwagi na to, że działa jako statio fisci Skarbu Państwa (podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania)".

Kluczowym zagadnieniem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stroną może być Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej), lub też sam Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 559/08 oraz II SA/Gd 380/07. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wynik tych rozważań zawarty w treści uzasadnień wydanych w tej sprawie wyroków.

Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji gdy stwierdzono nieważność orzeczenia w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należało na podstawie obecnie obowiązujących przepisów przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - oznaczana dalej jako u.g.n.).

Zgodnie bowiem z art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w niniejszym przypadku, oznacza, że sprawa ustalenia odszkodowania należnego J. S.-K. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie została zakończona decyzją ostateczną i podlega regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisu art. 129 ust. 1 u.g.n. wynika, iż odszkodowanie ustala w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przy czym w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm. ) prezydent miasta. Przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wyjaśnia, iż ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalony został w art. 132 ust. 5 u.g.n.. W sytuacji gdy wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego podmiotami zobowiązanymi do wypłaty odszkodowania, w zależności od rodzaju tej jednostki, mogą być: wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd województwa i zarząd powiatu reprezentowany przez starostę. Starosta jest właściwy również do wypłaty odszkodowania gdy wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu prezydent miasta wypłaca odszkodowanie zarówno w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa, jak i w przypadku wywłaszczenia dokonanego na rzecz gminy, która ma status miasta na prawach powiatu.

W niniejszej sprawie zasadnie - w ocenie Sądu - uznano, kierując się treścią przytoczonego powyżej art. 132 ust. 5 u.g.n., że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej albowiem wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa.

Zarówno Skarb Państwa, jak i starosta grodzki mają zdolność administracyjnoprawną, gdyż są te podmioty wymienione w art. 29 k.p.a. Skarb Państwa mieści się w kategorii "osoby prawne" (art. 33 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny /Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c./ przyznaje mu osobowość prawną), zaś starosta grodzki w kategorii "samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej". Co do zasady oba te podmioty mogą być zatem stroną postępowania administracyjnego, przy czym Skarb Państwa w takim razie będzie działał poprzez swój organ, co jest zgodne z art. 38 k.c. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. i racjonalne, gdyż decyzja skierowana tylko do Skarbu Państwa, bez wskazania organu go reprezentującego, a więc zobowiązanego do jej wykonania, byłaby niewykonalna.

W postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku występowania Skarbu Państwa w roli strony tego postępowania, adresatem decyzji będzie organ reprezentujący Skarb Państwa, który też ma zdolność administracyjnoprawną. W postępowaniu tym można zatem utożsamiać Skarb Państwa z jednostką organizacyjną go reprezentującą. Administracyjne prawo materialne regulujące sprawy dotyczące wywłaszczeń nieruchomości zamiennie operuje instytucją Skarbu Państwa i jednostki organizacyjnej go reprezentującej, czego wyrazem jest nałożenie obowiązku wypłacenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa na starostę (art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Można zatem powyższe rozważania sprowadzić do pytania czy za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie miasta na prawach powiatu (powiatu grodzkiego), wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, powinien zostać uznany prezydent tego miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (starosta grodzki).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż zarówno strona postępowania administracyjnego, jak i organ administracji publicznej uprawniony do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, są kategoriami materialnoprawnymi. Inaczej mówiąc to prawo materialne decyduje o tym w jakiej roli organ administracji publicznej, który potencjalnie może być i administrującym i administrowanym, w konkretnym postępowaniu występuje.

W tym miejscu wskazać należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., podjętą w sprawie o sygnaturze OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w uzasadnieniu której stwierdzono, co następuje: "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie."

Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela."

W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on bowiem interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858 i wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. OSK 1017/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171164, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 30 września 2005 r., sygn. I SA/Wa 1432/04, Baza Orzeczeń LEX nr 192934 i postanowieniu z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. I SA/Wa 453/04, Baza Orzeczeń LEX nr 1790580).

Powyższe orzeczenia dotyczą wprawdzie rozgraniczenia ról organów gmin mogących występować w dwóch rolach, raz jako organu administracji publicznej, innym razem jako organu gminy, jednak wynika z nich ogólniejsza reguła, którą można sformułować następująco. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, który z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 29 k.p.a. potencjalnie może być także administrowanym. To przepisy prawa decydują o tym czy jest on organem administracji publicznej posiadającym kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Z tych orzeczeń wynika także, iż co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. I OSK 551/08, dostępnym na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl, zob. także powołane tam orzeczenia).

Ponadto w orzeczeniach tych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania.

Podkreślić należy, iż w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa właściwym organem jest starosta (art. 129 ust. 1 u.g.n.), na obszarze działania którego wywłaszczona nieruchomość jest położona (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organem właściwym do jej rozpatrzenia jest zatem Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, którego właściwość dodatkowo uzasadnia art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz wydane na podstawie art. 3 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym Gmina jest wymieniona jako miasto na prawach powiatu.

Jak z powyższego wynika, przepisy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego wyznaczyły Prezydentowi Miasta w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym rolę organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną swego czasu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, która jest położona na terenie Gminy Miasta.

Nieruchomość ta jest wprawdzie obecnie własnością Gminy Miasta ale fakt ten nie ma znaczenia dla prawnej oceny udziału w postępowaniu administracyjnym tej jednostki samorządu terytorialnego i jej organu, gdyż to nie o jej własność sprawa się toczy, lecz o odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wyznaczenie do rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta było zatem niezasadne. Oznacza to, iż wyznaczony organ orzekał jako organ niewłaściwy, gdyż niezasadnie nabył właściwość delegacyjną, a to zaś w orzecznictwie traktuje się na równi z naruszeniem właściwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1990 r., sygn. SA/Wr 1001/89, ONSA 1990/2-3/36).

Wadliwe wyznaczenie do załatwienia sprawy innego organu niż Prezydent Miasta nie sprawia, iż zostaje on pozbawiony swojej kompetencji organu administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej i nabywa uprawnienia strony w tej sprawie. Legitymacji do występowania w niniejszej sprawie nie daje mu bowiem konieczność obrony jego kompetencji. Przepisy prawa w celu zapewnienia, aby orzekały organy właściwe w sprawie przewidują tryb nadzoru (stwierdzenie nieważności), a nie dają organowi, którego kompetencje zostały pogwałcone, uprawnień strony.

Dlatego też, wbrew stanowisku strony skarżącej, wobec stwierdzenia, iż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania, jest bowiem w istocie wnoszone przez organ właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, Wojewoda nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, że została wydana przez organ niewłaściwy i umorzyć postępowania pierwszej instancji, a wniosek strony przekazać w trybie art. 65 k.p.a. organowi właściwemu. Na przeszkodzie temu stał brak skutecznie wniesionego odwołania.

Zgodnie przepisem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej miałby być stroną niniejszego postępowania, to albo on sam, albo reprezentowany przez niego Skarb Państwa, musiałby posiadać interes prawny w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.).

Kształt interesu prawnego jest zawsze wyznaczany przez prawo materialne, czyli źródła tego interesu prawnego należy upatrywać w normach prawa administracyjnego, nie zaś w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Jednocześnie cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny, przy czym podkreśla się, iż powiązanie takie musi istnieć pomiędzy organem prowadzącym postępowanie, a każdą ze stron. Ponadto, cechą interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący

Skarżący twierdzi, że interes prawny Skarbu Państwa reprezentowanego przez statio fisci w postaci Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wynika z faktu, iż to w istocie Skarb Państwa (Prezydent Miasta) ma zapłacić określone świadczenie pieniężne na rzecz administrowanego.

Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06, publ. OSNC 2007/6/79 ), stwierdził wprawdzie, iż Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Uchwała ta dotyczy jednak jedynie postępowania cywilnego i z przedstawionego w niej poglądu nie można wywieść, że Skarb Państwa jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na jego rzecz nieruchomość.

Skarb Państwa, działając przez uprawnione organy, wywłaszcza nieruchomości na swoją rzecz i ustala za te nieruchomości odszkodowania wypłacane przez starostów, realizując cele publiczne, a nie swoje własne interesy jako osoba prawna. Działa tutaj zatem jako Państwo. Wywłaszczenie jest bowiem instytucją prawa publicznego, instrumentem umożliwiającym władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności nieruchomości. "Mamy tu do czynienia z władczą ingerencją organu państwa (w imieniu państwa w zakresie wywłaszczenia nieruchomości działa starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej), działającego w formach administracyjnych (...)." (tak A. Łukaszewska w: J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska - Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze. Warszawa 1999 rok, str. 332). Wywłaszczenie pełni niezwykle istotną funkcję w prawidłowej realizacji i wykonywaniu zadań publicznych. Jedynie cel publiczny jest także wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia, o czym przesądza treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.): "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Wywłaszczenie stanowi zatem realizację celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym odejmuje własność jako Państwo - działając poprzez starostów, dla realizacji celów przed nim postawionych, przy czym czyni to za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie tego odszkodowania stanowi zatem także część procesu służącego realizacji celu publicznego. Co za tym idzie w postępowaniu tym nie ma miejsca na interes prawny Skarbu Państwa. Działając w tym zakresie realizuje on bowiem cele publiczne, a więc podyktowane interesem publicznym, a nie interesem, czy też obowiązkiem, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. Na to, że czym innym jest interes prawny danej osoby, a czym innym interes publiczny, wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 roku (sygn. I OSK 39/07, Baza Orzeczeń LEX nr 443697), stwierdzając, iż "przy ustaleniu, czy nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie jest dopuszczalna wykładnia, że interes prawny osoby indywidualnej może zostać zakwalifikowany jako interes publiczny." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 roku, w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 370/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 339677), podkreśla przy tym specyfikę Skarbu Państwa, wskazując, że mimo iż przepisy prawa cywilnego - art. 33 k.c. - przyznają mu osobowość prawną, to jest on "konstrukcją jurydyczną odzwierciedlającą Państwo jako takie i w konsekwencji odmienną od konstrukcji prawnych, wyrażających konkretne, realne podmioty prawno-organizacyjne prowadzące określoną i zgodną z ich wolą działalność."

Reasumując, Skarb Państwa nie jest stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. Postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenie wszczyna i prowadzi starosta, który – wydając decyzję – stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. Dodatkowo taka ochrona może być realizowana w ramach uczestnictwa prokuratora w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 183 k.p.a. Z tych też przyczyn nie można zgodzić się z argumentami strony skarżącej co do tego, iż niedopuszczenie przez organ odwoławczy do udziału w sprawie w charakterze strony Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, uniemożliwia ochronę interesów Skarbu Państwa.

Fakt, iż w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji organu I instancji jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje ani Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta), ani też samemu Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony.

Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien przekazać wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Takie ma zadanie jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może stać się zatem stroną postępowania prowadzonego przez niewłaściwy organ (także prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej) jedynie po to, aby walczyć o niższe odszkodowanie.

Zadaniem przed nim stawianym nie jest bowiem dążenie do ustalenia jak najniższych świadczeń dla wywłaszczanych administrowanych, lecz orzekanie w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia słusznego odszkodowania, czyli zgodnego z prawem, czego przecież nie można utożsamiać z odszkodowaniem jak najniższym.

Legitymacji do występowania w niniejszej sprawie, jak to już wskazywano powyżej, nie daje mu także chęć obrony jego kompetencji.

Odnosząc się zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż orzeczenia, na które powołuje się skarżący, dopuszczają interes prawny starosty grodzkiego w sprawach zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 i art. 23 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (w miastach na prawach powiatu - prezydent miasta), który gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. W sprawach tego typu starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone mu do gospodarowania mienie powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa między innymi przez przeciwdziałanie uszczupleniu stanu tego mienia. Tylko w takich sprawach organ ten – na podstawie ww. przepisów – może zatem być stroną postępowania jako statio fisci Skarbu Państwa.

Niniejsza sprawa nie stanowi sprawy dotyczącej "gospodarowania nieruchomościami", o jakiej mowa w art. 11 u.g.n. Nie dotyczy ona gospodarowania nieruchomością wchodzącą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.n., powyższe przepisy mają zastosowanie tylko do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie istotne jest, zdaniem Sądu, że Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na mocy obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, powierzone zostało orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co powoduje, że nie może on być stroną postępowania administracyjnego, nawet w sytuacji, gdy w sprawie tego odszkodowania orzekał niewłaściwy organ tj. Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Stroną tego postępowania nie jest także Skarb Państwa. Zasadnie zatem Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił także brak wskazania podstawy prawnej, na której odmówiono Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu to naruszenie przepisu postępowania pozostawało bez znaczenia dla wyniku sprawy, a zatem – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.