Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 201/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129a
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Stanisław Biernat (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. Z. S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1138/06 w sprawie ze skargi Ł. S. Z. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu województwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. S. Z. S. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1138/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Ł. S. Z. S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], którą orzeczono wobec wymienionego Związku obowiązek zwrotu części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji z budżetu Województwa [...] wraz z odsetkami.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na mocy umowy z dnia 31 marca 2000 r., nr [...] Województwo Ł[...] przyznało Ł. S. Z. S. (dalej nazywanemu także Związkiem) dotację w wysokości 110.000 zł na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w wojewódzkich, ponadregionalnych, ogólnopolskich imprezach sportowych w dyscyplinach dotyczących Igrzysk Młodzieży Szkolnej, Gimnazjady, Licealiady, zawodów i turniejów, szkolenia młodzieżowych organizatorów turystyki, kosztów obsługi zadania - zgodnie z wnioskiem podmiotu występującego o wymienioną pomoc. Aneksem sporządzonym w dniu 17 lipca 2000 r. zwiększono kwotę dotacji do 148.000 zł. Umowa obowiązywała od 1 stycznia do 30 grudnia 2000 r.

W czasie kontroli zadania stwierdzono wydatkowanie środków pochodzących z dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie [...] oraz we wniosku o dotację. Nieprawidłowość polegała na pokryciu ze środków z dotacji odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (kwota 2.755 zł), zakupu bonów towarowych dla 4 pracowników biura i 2 działaczy (kwota 3.000 zł), a także rozliczeniu w III kwartale 2000 r. dwóch faktur wystawionych przed okresem obowiązywania umowy (kwota 1.790,47 zł). Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 93a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i 6 w związku z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. z 2003 r. Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.) zobowiązał Ł. S. Z. S. do zwrotu kwoty 7.545,47 zł dotacji, powiększonej o odsetki w wysokości 8.118,90 zł.

W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Marszałka Województwa [...] Związek wniósł o jej uchylenie wskazując, że podpisana umowa nie zawierała postanowień w zakresie procedury wydatkowania przekazanych środków. Z uwagi na to, że wszystkie zadania określone w umowie zostały wykonane, decyzja stwierdzająca wykorzystanie przekazanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i nakazująca w tej części jej zwrot jest niezasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 93a ust. 1, art. 93 ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 129a ustawy o finansach publicznych, a także art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy zgodził się z zaprezentowanym przez organ I instancji stanowiskiem, że w świetle postanowień umowy z dnia 31 marca 2000 r. wydatkowanie środków z dotacji na odpisy na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, zakup bonów towarowych oraz na płatność za faktury wystawione przed zawarciem umowy o dotację, było sprzeczne z umową i musiało prowadzić do orzeczenia o zwrocie tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z wymaganym przeznaczeniem, powiększonej o należne odsetki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Ł. S. Z. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niezgodne z prawem rozstrzygnięcie o zakresie wydatkowania przekazanych środków. Zdaniem skarżącego Związku, organy orzekające w sprawie przyjęły błędną interpretację postanowień umowy o dofinansowaniu, odnoszącą się przede wszystkim do zawartego w niej sformułowania "koszty obsługi zadania".

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził, że ocena wykorzystania spornych środków powinna była zostać dokonana w rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących w chwili zawierania umowy o dotację. Mające podstawowe w tym zakresie znaczenie przepisy o charakterze materialnoprawnym, t.j. art. 118 w zw. z art. 71 § 2 ustawy o finansach publicznych, wskazywały, że określenie kwoty dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczonej na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki, następuje w umowie zawieranej pomiędzy dotującą jednostką a dotowanym. W umowie tej powinno się znaleźć przede wszystkim określenie zleconego zadania, termin jego wykonania oraz kwota dotacji i tryb jej płatności. Kontrola wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem polegała zatem, jak wyjaśnił Sąd, na kontroli wykonania przez dotowanego umowy o udzielanie dotacji.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że treść omawianej umowy w zakresie określenia zadań, które zobowiązany był wykonać podmiot korzystający z dotacji, została sformułowana ogólnie, niemniej strony umowy, konstruując jej treść, odwołały się do treści wniosku, w którym w sposób bardziej precyzyjny określono zakres rzeczowy zadania, np. wynajem obiektów sportowych, zakup sprzętu sportowego, obsługa administracyjna zadania, w skład której wchodzić miały między innymi wynagrodzenia, materiały biurowe.

W ocenie Sądu, z treści zawartej umowy nie można było wyprowadzić wniosku, by naliczenie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych (ZFŚS) mieściło się w zakresie wydatków, które mogły być pokrywane dotacją. We wniosku o dotację wskazano, że może być ona przeznaczona na obsługę administracyjno-księgową zadania, w tym na wynagrodzenie. Wykładnia tego ostatniego pojęcia, przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to składnik kosztów administracyjno - księgowych, według Sądu, oznacza, że chodziło tu o wynagrodzenie osób - pracowników Związku. Odpisy na ZFŚS, ze względu na swój charakter, nie mogły być jednak uznane za składnik wynagrodzeń pracowników. Żaden element umowy nie wskazywał przy tym, by strony pojęciu "wynagrodzenie" nadały inne znaczenie, rozszerzając go także o odpisy na ZFŚS. Oceny tej nie zmieniał, w opinii Sądu, fakt, że odpisy były obowiązkowe, albowiem strony umowy nie ustaliły możliwości pokrywania dotacją wszelkich wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników.

Zbieżnie z kwalifikacją powyższych wydatków, jako niemieszczących się w zakresie rzeczowym zadania określonego w umowie (oraz wniosku) o dotację, Sąd pierwszej instancji ocenił również koszty zakupu bonów towarowych przyznanych przez Prezesa Związku. Zdaniem Sądu, nagrody tego rodzaju nie mogły być traktowane jako składnik wynagrodzenia pracowniczego, ponieważ mają - podobnie zresztą jak odpisy na ZFŚS - odmienny od niego charakter. Sąd przyznał rację skarżącemu odnośnie tego, że postanowienia umowy nie ograniczały możliwości przyznawania przez dotowanego gratyfikacji uznaniowych dla pracowników, jednakże okoliczność ta sama w sobie nie mogła jednocześnie oznaczać, że z umowy wynikała możliwość pokrywania tychże gratyfikacji z kwoty dotacji.

W opinii Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie ustaliło także podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w zakresie rozliczenia niezgodnie z przeznaczeniem trzeciej grupy zakwestionowanych wydatków. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda uzasadnienie organu odwoławczego było w tej mierze lakoniczne. Jednakże, uznanie za trafne i przyjęcie za własne ustaleń faktycznych poczynionych przez Marszałka Województwa [...] i zaaprobowanie przepisów prawa wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji oznacza, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zakwestionowanego przez organy wydatku w kwocie 1.790,47 zł, Sąd wyjaśnił, że umowa o udzieleniu dotacji obowiązywała w 2000 r. i z jej treści, znajdującej uzupełnienie i rozwinięcie we wniosku o dotację, wynikało, że zadanie miało być zrealizowane w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2000 r. Ponieważ dotowane imprezy sportowe powinny się odbywać w zakreślonym wyżej terminie, zapłata ze środków pochodzących z przyznanej Związkowi dotacji za faktury za okres wcześniejszy nie mogła być uznana za wydatek na organizację imprez w 2000r.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ł. S. Z. S. zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w części dotyczącej oddalenia skargi na decyzję o wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 2.755 zł, stanowiącej naliczenie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz kwoty 3000 zł, wykorzystanej na zakup bonów towarowych TESCO w dniu 20 grudnia 2000 r. oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, która została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu - umowy z dnia 31 marca 2000 r., nr [...], wskutek czego Sąd nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co stanowiło naruszenie art. 7 oraz art. 80 k.p.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wykładnia prawa dokonana w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest wykładnią właściwą, uwzględnia bowiem jedynie "pracowniczy" sens pojęcia wynagrodzenia, podczas gdy istniejące stosunki społeczne, a zwłaszcza kontekst w jakim działają organizacje pozarządowe sprawa, że terminowi temu należy nadawać szersze znaczenie. Skarżący wskazał, że dokonując wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w odniesieniu do organizacji pozarządowych nie można abstrahować również od faktu, iż organizacje te utrzymują się z dotacji, a przy tym większość wypłacanych "wynagrodzeń" ma charakter cywilny.

W sytuacji, gdy ocena wydatkowania dotacji ma nastąpić w świetle umowy o przyznanie dotacji, a sama umowa nie precyzuje pewnych pojęć czy mechanizmów wydatkowania środków pochodzących z dotacji, w ocenie Związku, negatywne skutki braku precyzji postanowień nie mogą obciążać dotowanego.

Skarżący zwrócił uwagę, że osobie zatrudnionej przysługuje roszczenie o wypłatę zarówno wynagrodzenia, jak i świadczenia urlopowego (z odpisu na ZFŚS). Jeśli pracodawca zatrudnia pracowników, to ponosi obligatoryjne koszty z tym związane, w ramach których mieści się zarówno wynagrodzenie, jak i świadczenie urlopowe. Zarówno wynagrodzenie, jak i świadczenie urlopowe są więc wydatkami tego rodzaju, że bez nich nie byłoby możliwe prawidłowe zrealizowanie zadania. Za nieuprawniony Związek uznał także nakaz zwrotu wydatków na zakup bonów towarowych dla działaczy. Jak wyjaśnił skarżący, osoby te swoją pracą i zaangażowaniem przyczyniły się do realizacji dotowanego zadania i otrzymały za to bony, stanowiące element wynagrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 105 Kodeksu pracy, pracodawca jest uprawniony do dodatkowej gratyfikacji pieniężnej tych pracowników, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przeprowadzając dowód z dokumentu (umowy o udzielenie dotacji) organy orzekające w sprawie dokonały jednostronnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny, która sporządzona została bez uwzględnienia rzeczywistych uwarunkowań faktycznych i prawnych, jakie wiążą się ze specyfiką funkcjonowania organizacji pozarządowych. Sąd administracyjny nie dostrzegł powyższych uchybień, które w decydujący sposób zaważyły na wyniku sprawy. Sankcjonując wydaną z naruszeniem przepisów postępowania decyzję, sam dopuścił się tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie zawartej w art. 174 pkt 2/ p.p.s.a. Skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Miało ono polegać na nieuwzględnieniu skargi wskutek wadliwego ustalenia faktycznego co do wykładni umowy z dnia 31 marca 2000 r., dotyczącej udzielenia stronie skarżącej przez Województwo [...] dotacji na dofinansowanie organizacji imprez sportowych, co stanowić miało naruszenie art. 7 oraz art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej nie wykazano na czym miało polegać naruszenie przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie sporny problem nie dotyczył ustalenia stanu faktycznego, ale rozumienia pojęcia "wynagrodzenie" zawartego we wniosku o dotację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa uznając, że organy administracyjne prawidłowo odmówiły zaliczenia do pojęcia "wynagrodzenia" odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, jak również zakupu bonów towarowych przeznaczonych dla pracowników. Pojęcie "wynagrodzenia" ma ustalone znaczenie w prawie pracy i nic nie wskazuje na to, aby w umowie o dotację, jak również we wniosku o dotację zostało przyjęte jakieś inne znaczenie.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, uznając, iż w spawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w tym przepisie, gdyż przedmiotowa sprawa była jedną z trzech o podobnym charakterze, w których występował pełnomocnik SKO w Ł., a zatem jego nakład pracy był mniejszy.