Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 646/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie powołania Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 149/226/2018 z dnia [...] marca 2018 roku Zarząd Powiatu [...] powołał B. G. na stanowisko Dyrektora S. P. Z. O. Z. w [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] Wojewoda orzekł nieważność ww. uchwały nr 149/226/2018 Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wojewoda wskazał, ze stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm., dalej "u.d.l."), w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący (art. 49 ust. 2 u.d.l.). Jednocześnie szczegółowy sposób przeprowadzenia konkursu określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 393) - zwanego dalej "rozporządzeniem".

Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] orzekł nieważność uchwały nr 149/225/2018 Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie wniosku o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora S. P. Z. O. Z. w [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Pomiędzy uchwałami nr 149/225/2018 i nr 149/226/2018 istnieje ścisły i nierozerwalny związek - pierwsza warunkuje podjęcie drugiej. Nieważność uchwały nr 149/225/2018 w sprawie wniosku o unieważnienie konkursu implikuje stwierdzenie nieważności powołania danego kandydata wybranego w drodze ww. konkursu.

Skargą z dnia 13 czerwca 2018 r. Zarząd Powiatu [...] wniósł o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za przedwczesne. W piśmie przewodnim z dnia 16 kwietnia 2018 r., Starosta [...] poinformował, że w dniu 5 kwietnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła skarga M. B., skierowana do W. S. A. w Poznaniu, zaskarżająca obie opisane wyżej uchwały. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Artykuł 56 p.p.s.a. nie odnosi się do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ze skargi M. B. na uchwałę nr 149/225/2018 Zarządu Powiatu [...] z dnia 8 marca 2018 r. wskazano, że stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio. W ocenie organu nadzoru postępowanie prowadzone w trybie nadzoru na podstawie przepisów rozdziału 10 u.s.g. nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi a nie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., II GSK 654/17, CBOSA).

Jednocześnie zakończenie postępowania przed organem nadzoru poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego jest możliwe jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zatem organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). W konsekwencji termin wskazany wart. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny i biegnie od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu wykonawczego wojewodzie. Kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem tego terminu wygasa, a akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, wydany już po tym terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości.

W ocenie organu postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjnym postępowaniem, wykazującym się specyfiką i odrębnością, w porównaniu do klasycznego postępowania uregulowanego przepisami k.p.a. i kończącym się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, które jest zaskarżalne bezpośrednio do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz.1302, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Na wstępie należy podnieść, że Sądowi wiadomo z urzędu że, postępowanie w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę nr 149/225/2018 Zarządu Powiatu [...] z dnia 8 marca 2018 r., prowadzone pod sygn. akt II SA/Po 390/18 zostało prawomocnym postanowieniem z dnia 4 września 2018 r. zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy IV SA/Po 647/18. W sprawie IV SA/Po 647/18 wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. W. S. A. w Poznaniu oddalił skargę Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] Z kolei w sprawie II SA/Po 391/18 W. S. A. w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. odrzucił skargę M. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr 149/226/2018.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...], którym Wojewoda orzekł nieważność uchwały nr 149/226/2018 Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Kontroli podlega legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały zarządu powiatu, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Zakres kognicji sądu ogranicza się zatem do zbadania zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że podjęto je w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi.

W ocenie Sądu Wojewoda trafnie wskazał immanentny związek uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym z uchwałą Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr 149/225/2018 uznająca za bezzasadny wniosek kandydata M. B. o unieważnienie konkursu na stanowisko Dyrektora S. P. Z. O. Z. w [...].

Podkreślić też należy, ze W. S. A. w Poznaniu, oddalając skargę Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] stwierdził istotne naruszenie w toku postępowania konkursowego § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, skutkujące nieważnością uchwały Zarządu Powiatu [...] nr 149/225/2018 z dnia [...] marca 2018 r.

Art. 49 ust. 8 u.d.l. zawiera delegację do wydania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą W myśl § 8 ust. 1 postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku:

1) niezachowania kolejności czynności, o których mowa w § 4 ust. 1;

2) niedokonania jednej lub więcej czynności określonych w § 4 ust. 1;

3) niespełnienia warunków określonych w § 9;

4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12;

5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1;

6) naruszenia tajności głosowania;

7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji.

Z protokołu II posiedzenia Komisji Konkursowej do przeprowadzenia postępowania konkursowego z dnia 1 lutego 2018 r. wynika, że jeden z kandydatów (K. G.) nie złożyła w wymaganej przepisami formie dokumentów wskazanych w pkt 2 ppkt 2, 4, 6 i 7 ogłoszenia, tj. poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii ww. dokumentów lub oryginałów poszczególnych dokumentów. Z treści protokołu III posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 8 lutego 2018 r. wynika dodatkowo, że ww. dokumenty zostały złożone w formie kserokopii nie poświadczonej jednak za zgodność z oryginałem.

Niepoświadczone za zgodność z oryginałem przez kandydata kopie dokumentów, nie mogły zostać uznane za prawidłowe dokumenty przewidziane w ww. rozporządzeniu. Nadto z ww. protokołów wynika, że kandydat ten nie złożył w ogóle syntetycznego opisu wizji zarządzania szpitalem jak i zaświadczenia o zatrudnieniu z obecnego stosunku pracy. Pomimo niezłożenia w wymaganym terminie wszystkich niezbędnych dokumentów kandydatura tej osoby została przez Komisję Konkursową rozpatrzona.

Zasadność stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Zarządu Powiatu [...] nr 149/225/2018 z dnia [...] marca 2018 r. została zatem stwierdzona przez Sąd w postępowaniu w sprawie IV SA/Po 647/18 na skutek konstatacji o zaistnieniu przesłanki powodującej nieważność postępowania konkursowego. Tę konstatacje Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Uzasadnione jest zatem twierdzenie organu o ścisłym związku pomiędzy uchwałami nr 149/225/2018 i nr 149/226/2018. Skoro wystąpiła przesłanka nieważności postępowania konkursowego rzeczą Wojewody było stwierdzenie nieważności obu tych uchwał.

Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi wskazującego na przedwczesność rozstrzygnięcia nadzorczego. Słusznie Wojewoda podnosi, że specyfika postępowania nadzorczego wymaga uwzględnienia przy odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. Wygaśnięcie kompetencji Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały powoduje, że konieczność – zgodnie z sugestią skarżącego – zawieszenia postępowania nadzorczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego przez M. B. oznaczałaby de facto pozbawienie organu nadzoru jego uprawnień określonych w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Kierując się powyższymi rozważaniami Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw dla uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.