Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1594/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w S. i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3101/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w S., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych od 31 maja do 7 lipca 2017 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Następnie decyzją z 20 września 2017 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne.

Organ I instancji stwierdził, że spółka prowadzi działalność w Skawinie przy ul. [...] (działka nr [...]/[...]). Działalność polega na zbieraniu odpadów niebezpiecznych (oznaczonych kodem [...]) oraz innych niż niebezpieczne (oznaczonych kodem 479) i prowadzona jest w oparciu o decyzję Starosty Krakowskiego z 13 lutego 2015 r. udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie organu I instancji, spółka naruszyła wrunki tej decyzji w zakresie magazynowania odpadów oraz oznaczenia pojemników kodami odpadów. Wynika to z ustaleń kontroli utrwalonych w protokole oraz załącznikach (protokoły oględzin, dokumentacja fotograficzna i audiowizualna). Naruszenie zostało stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej od 31 maja do 23 czerwca 2017 r., ale również podczas wcześniejszych kontroli przeprowadzonych od 20 czerwca do 19 lipca 2016 r. oraz od 14 do 18 października 2015 r.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 3 września 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że spółka nieprawidłowo realizowała obowiązki wynikające z warunków decyzji z 13 lutego 2015 r. w zakresie miejsca magazynowania odpadów. Odpady niebezpieczne były magazynowane w miejscach do tego nieprzeznaczonych, tj. w hali magazynowej, w zbiorniku wybieralnym zlokalizowanym poza halą magazynową zabezpieczonym kratą i przykrytym blachą, w pomieszczeniu murowanym przy kominie o powierzchni ok. 40 m2 oraz poza halą magazynową Ponadto spółka nieprawidłowo oznaczyła pojemniki kodami odpadów oraz transport odpadów.

Wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej organ odwoławczy uzasadnił tym, że nieodpowiednie miejsca magazynowania odpadów mogą prowadzić do przedostawania się odpadów do środowiska, mieszania się odpadów (w tym powodować ewentualne niekorzystne reakcje substancji w nich zawartych, prowadząc do zmiany właściwości odpadu) oraz może dochodzić do pomyłek związanych z klasyfikacją odpadów (np. niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne). Magazynowanie odpadów poza halą magazynową, w miejscu niezabezpieczonym przed działaniem czynników atmosferycznych może doprowadzać do rozcieńczania odpadów, a tym samym zmiany ich właściwości. Organ dodał, że w trakcie kontroli na podstawie losowo wybranych kilku rodzajów odpadów, stwierdzono umieszczenie w nieprawidłowej grupie lub nieprawidłowe oznakowanie odpadów niebezpiecznych kodami odpadów innych niż niebezpieczne, co potwierdzono przeprowadzonymi analizami laboratoryjnymi. Powyższe może prowadzić do tego, że nieprawidłowo prowadzona gospodarka odpadami będzie się pogłębiać, powodować zbieranie i magazynowanie jeszcze większej ilości odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, w sposób nieuporządkowany, niewłaściwie opisany oraz bez uwzględnienia właściwości fizykochemicznych substancji zawartych w magazynowanych odpadach. Magazynowanie odpadów niebezpiecznych, posiadających np. właściwości palne, wybuchowe lub żrące w sposób niekontrolowany, z naruszeniem warunków decyzji w zakresie miejsc ich magazynowania prowadzi do zwiększenia całkowitej masy odpadów niebezpiecznych, jak również do zagrożenia pożarowego i bezpieczeństwa dla pracowników oraz dalszych odbiorców odpadów. Niewłaściwie prowadzona gospodarka odpadami może powodować, że odpad niebezpieczny, który został oznaczony innym kodem, w tym kodem odpadu innego niż niebezpieczny, zostanie przekazany do odbiorcy nieuprawnionego, co w konsekwencji doprowadzić może do niewłaściwego zagospodarowania tego odpadu. Dodatkowo działanie takie może skutkować zagrożeniem dla zdrowia i życia osób zajmujących się dalszym przetwarzaniem tych odpadów oraz zagrożeniem dla środowiska z powodu niewłaściwego przetwarzania, np. odpadu oznaczonego jako inny niż niebezpieczny, a faktycznie będącego odpadem niebezpiecznym.

W ocenie organu odwoławczego, spółka w sposób ciągły i świadomie naruszała przepisy prawa oraz warunki posiadanego zezwolenia, a nakładane wcześniej administracyjne kary pieniężne nie przyniosły oczekiwanego rezultatu.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji orzekł, że doszło do naruszenia art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, co polegało na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej, tzn. znacznie wyższej niż wcześniejsza administracyjna kara pieniężna wymierzona przez ten sam organ w tożsamym stanie faktycznym (tj. za takie samo naruszenie). Po nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł (za naruszenia określone w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach), wymierzona została kara w wysokości 500.000 zł (za tożsame rodzajowo naruszenia), a następnie administracyjne kary pieniężne w wysokości 100.000 zł i dwukrotnie 200.000 zł za innego rodzaju naruszenia (określone w art. 194 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach), jak też w wysokości 200.000 zł ponownie za pierwotne naruszenie (określone w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach). W ocenie Sądu I instancji, "wskazana sekwencja zdarzeń wskazuje na daleko idącą niekonsekwencję organu w przedmiocie ustalania wysokości wymierzanych administracyjnych kar pieniężnych". Ponadto, okoliczności przyjęte przez organ za podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w aktualnej wysokości nie przemawiają za jej słusznością. Sąd I instancji nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Ponadto, mając na uwadze powyższą niekonsekwencję organu, zasadne były zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach i art. 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i sprowadzają się do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w rażąco wygórowanej i nieproporcjonalnej wysokości. Sąd I instancji uwzględnił, że przypisane spółce naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 oraz art. 199 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592) oraz art. 8 § 1 k.p.a., a także przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 34 ust. 2 w związku z art. 13 lit. a "dyrektywy 2008/98/WE". Polegało to na przyjęciu, że o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w rażąco wygórowanej i nieproporcjonalnej wysokości może świadczyć relacja wysokości tej kary do wcześniej wymierzonych spółce innymi decyzjami administracyjnych kar pieniężnych

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach tej sprawy organ wymierzył karę w rażąco wygórowanej i nieproporcjonalnej wysokości.

Po drugie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach, jak i w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". W ocenie organu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano w jaki sposób i jakim zakresie organ naruszył art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Po trzecie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Polegało to na braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nie tylko w części.

Po czwarte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Polegało to na przyjęciu, bez orzekania na podstawie kompletnych akt postępowania, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona w wysokości rażąco wygórowanej w stosunku do wcześniejszych kar wymierzonych przez ten sam organ "rzekomo" w tożsamym stanie faktycznym.

Po piąte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 16 pkt 1, art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Polegało to na przyjęciu, że przypisane spółce naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi spółki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2, jak i w związku z art. 107 § 1 pkt 5, a także w związku z art. 107 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 198 ustawy o odpadach. W ocenie spółki, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku określenia daty stwierdzenia naruszenia.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Część zarzutów skargi kasacyjnej organu zasługiwała na uwzględnienie.

Pomimo obszernego sformułowania zarzutów kasacyjnej, dotyczą one w istocie jednej kwestii tj. zasadności stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organy wymierzyły spółce administracyjną karę pieniężną w nieuzasadnionej, zawyżonej wysokości. Stanowisko Sądu I instancji opiera się w tym zakresie na analizie uprzednio wydanych wobec spółki decyzji nakładających administracyjne kary pieniężne za wcześniej stwierdzone naruszenia w zakresie gospodarki odpadami. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie jest prawidłowe, ponieważ opiera się w istocie na wskazaniu niekonsekwencji organu w wysokości wymierzanych administracyjnych kar oraz na stwierdzeniu, że "przypisane spółce naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko". Stanowisko Sądu I instancji pomija zatem w istocie najistotniejsze z punktu widzenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej dyrektywy ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej wskazane w art. 199 ustawy o odpadach. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej oraz jej uzasadnienie powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji w granicach wyznaczonych tym przepisem, czyli w oderwaniu od innych postępowań prowadzonych wobec spółki, które mogły dotyczyć odmiennych stanów faktycznych, jak i prawnych. Poprzednio toczące się postępowania mogą mieć wpływ na wysokość administracyjnej kary pieniężnej tylko z punktu widzenia rodzaju naruszenia (naruszenie powtarzające się), ale nie oznaczają, że kolejne administracyjne kary pieniężne powinny być wymierzanie w takiej samej lub podobnej wysokości. Sąd I instancji przedstawia ponadto analizę wysokości wcześniej wymierzanych administracyjnych kar pieniężnych, ale w całkowitym oderwaniu od przedstawionych w poszczególnych decyzjach wymierzających te kary przesłanek ich wymierzenia i wysokości. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał oceny załączonych do skargi decyzji, ale w tylko w częściowym zakresie, który nie uzasadnia sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wniosków. Z kolei organ trafnie wskazuje na sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, która ma wywołać określone skutki, a skuteczność i proporcjonalność tego rodzaju kary musi być oceniana odrębnie w każdym postępowaniu administracyjnym i względem każdego stwierdzonego naruszenia oraz skutków, jakie to naruszenie wywołało. Nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że "przypisane spółce naruszenie nie spowodowało żadnych negatywnych skutków, nie stworzyło żadnego zagrożenia oraz nie miało wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednak odpowiedzieć na pytanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji sformułował takie stanowisko, szczególnie uwzględniając, że administracyjna kara pieniężna wymierzona w tej sprawie była następstwem gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem między innymi na zbieranie odpadów niebezpiecznych.

Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna organu zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim podnosi naruszenie art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ te przepisy zostały powołane jako podstawa uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji przedwcześnie stwierdził, że w sprawie zaistniały naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na jednoznaczne odczytanie wytycznych, którymi powinien kierować się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wyrok Sądu I instancji narusza ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w części nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zaprezentowana w nim ocena prawna nie została uzasadniona w sposób pozwalający na odtworzenie podstaw argumentacji Sądu I instancji, w szczególności w zakresie stwierdzenia braku wystąpienia zagrożenia przez nieprawidłowe składowanie odpadów. Nie można przy tym uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ zarzuty skargi spółki wykraczające poza kwestię wysokości administracyjnej kary pieniężnej zostały rozpoznane w sposób lakoniczny, w istocie bez żadnej argumentacji. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ na obecnym etapie postępowania uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że skarga spółki powinna podlegać oddaleniu. Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ nie ulega wątpliwości, że sąd orzekał w granicach swojej kognicji dokonując dopuszczalnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego, nie oznacza niejako automatycznie, że doszło do naruszenia ustrojowych przepisów, jakimi są art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Nie doszło z także do naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy (w tym złożonych przez spółkę decyzji wydanych w innych postępowaniach), ale była to kontrola niewystarczająca i częściowo nieprawidłowo uzasadniona.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie stosował tych przepisów oraz nie stwierdził ich błędnego stosowania przez organ. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ organ nie powołał pełnej nazwy dyrektywy, poprzestając na jej numerze. Przyjąć należy, że chodzi tu o dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3). Należy mieć jednak na uwadze, że zarówno art. 13 lit. a) jak i art. 36 ust. 2 (błędnie powołany w skardze kasacyjnej jako art. 34 ust. 2) tej dyrektywy dotyczą obowiązków państw członkowskich, a nie organów administracji. Z przepisów tych wynika między innymi obowiązek państw członkowskich zapewnienia sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów dyrektywy, a także stosowania wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia ich wykonania. Sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Tego rodzaju sankcje zostały wprowadzone w polskim porządku prawnym między innymi w formie przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej, będącej skutkiem implementacji przepisów dyrektywy w ustawie o odpadach. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w nieprawidłowej wysokości może ewentualnie stanowić naruszenie dyrektyw wymiaru kary (art. 199 ustawy o odpadach), ale nie cytowanych przepisów dyrektywy, które nie mają bezpośredniego zastosowania w polskim porządku prawnym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący, że Sąd I instancji powinien był ewentualnie uwzględnić skargę w części, a nie w całości, skoro nie kwestionuje wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a tylko jej wysokość. Przede wszystkim zarzut ten został oparty na błędnie powołanych przepisach, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 34 ust. 2 i art. 13 lit. a) "dyrektywy 2008/98/WE". Ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej (litery), a norma z art. 151 p.p.s.a., dotyczy oddalenia skargi, a nie uwzględnienia jej w części. Niezależnie jednak od powyższych uchybień, argumentacja organu w tym zakresie jest chybiona, ponieważ oznaczała, że Sąd I instancji powinien dokonać samodzielnie oceny wysokości administracyjnej kary pieniężnej, zastępując w tym zakresie organ i na podstawie tej oceny uchylić zaskarżoną decyzję zmieniając wysokość wymierzonej kary. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a uwzględnienie skargi w części może polegać wyłącznie na uchyleniu tylko niektórych rozstrzygnięć danej decyzji, przy założeniu, że w pozostałym zakresie ta decyzja może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Skarga kasacyjna spółki nie zasługiwała na uwzględnienie.

Spółka podniosła jeden zarzut kasacyjny zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w związku z art. 107 § 1 pkt 5, a także w związku z art. 107 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 198 ustawy o odpadach. Z art. 198 ustawy o odpadach wynika, że w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną określa się w szczególności: 1) rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia, a także 2) wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że naruszenie zostało stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej od 31 maja do 23 czerwca 2017 r., ale również podczas wcześniejszych kontroli przeprowadzonych od 20 czerwca do 19 lipca 2016 r. oraz od 14 do 18 października 2015 r. Brak wskazania powyższych dat w rozstrzygnięciu, przy jednoczesnym wskazaniu ich w uzasadnieniu decyzji, można traktować jako uchybienie, ale uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie pozostawiało wątpliwości co do treści decyzji. W związku z tym tego rodzaju uchybienia nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O uwzględnieniu skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis (pkt 3 sentencji wyroku).