Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 974/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135,  art. 200,  art. 205,  art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] A.C., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...], w której nałożono na niego opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr [...], obręb K.) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku decyzji zarzucił rażące naruszenie:

• § 1 uchwały Nr XXXVl/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., poprzez niezastosowanie jej przepisów,

• art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie.

Organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji, objęta przedmiotowym wnioskiem, była przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który z kolei wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 838/10, oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 826/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie.

Wniosek z dnia [...] o stwierdzenie nieważności został rozszerzony pismem z dnia [...]. Wnioskodawca wskazał, iż uprzednio złożony wniosek dotyczył także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...]. Podkreślił, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie posiadał wiedzy o treści aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz nie dysponował dowodami, w tym umową sprzedaży, z której wynika jednoznacznie, iż teren objęty postępowaniem nie był ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego jako grunt rolny.

Po wstępnej ocenie wniosku z dnia [...]. Kolegium postanowieniem

z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a następnie orzeczenie to zostało utrzymane

w mocy postanowieniem z dnia [...]. W wyniku zaskarżenia tego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia

18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 917/14, uchylił postanowienia Kolegium.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony, Kolegium wszczęło postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium (postanowieniem z dnia [...]). Decyzją z dnia

[...], nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku strony. Następnie, decyzją z dnia [...], numer [...], organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organowi I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, Kolegium przeprowadziło postępowanie w celu zebrania dowodów. Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy M. o przesłanie kopi uchwały

Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r,

w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. wraz z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w zakresie obejmującym działkę nr [...] obręb K.. W odpowiedzi uzyskało informację, iż Wójt Gminy M. w swoich zasobach oraz zasobach przekazanych do Archiwum Państwowego nie posiada kopii uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Kolegium wystąpiło także do biegłego R.S. o wskazanie, czy dokonując oszacowania działki gruntu nr [...] obręb K., na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej, brał pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego ww. uchwałą oraz o podanie z czego wynikał ustalony przez niego w operacie szacunkowym, sporządzonym na potrzeby postępowania w przedmiocie opłaty planistycznej, sposób użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 29 marca 2007 r. W odpowiedzi biegły wskazał, iż nie mógł się powołać na ww. plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem utracił on swoją moc. Sposób ustalenia przez niego faktycznego wykorzystywania nieruchomości wynikał

z ewidencji rejestru gruntów, Księgi Wieczystej [...] i informacji uzyskanych z Urzędu Gminy M..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 917/14, w tym dotyczące uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09. Stwierdziło, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, iż przedmiotem dociekań i ustaleń organu w ponownie prowadzonym powinno być wyjaśnienie rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 83/10 przy uwzględnieniu wyżej wyłożonych zapatrywań co do sposobu zbadania tej kwestii)."

Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, akt postępowania oraz argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę, Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Kolegium stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, w szczególności wystąpienie do biegłego R.S. nie potwierdziło, by doszło do rażącego naruszenia prawa. Biegły jednoznacznie wskazał, iż nie mógł się powołać na ww. plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem utracił on swoją moc, a sposób ustalenia przez niego faktycznego wykorzystywania nieruchomości wynikał z ewidencji gruntów, Księgi Wieczystej [...] i informacji uzyskanych z Urzędu Gminy M., Kolegium nie dopatrzyło się także innych uchybień, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem.

Po otrzymaniu powyższej decyzji A.C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdził, że w 2010 r. nie przeprowadzono prawidłowego postępowania, ponieważ rzeczoznawca wskazał, że dostarczył gminie operat oparty jedynie o treść wypisu

z rejestru gruntów i księgi wieczystej, w którym przyjął założenie teoretyczne

o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Istota faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości sprzeciwia się ustaleniu tego stanu rzeczy na podstawie jedynie dokumentów.

Zarzucił, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji odwołał się do problematyki wykładni na tle stosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", a nie odniósł się zupełnie do skutków nierzetelnego przeprowadzenia postępowania przez organ gminy, który wbrew podstawowym zasadom nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, w konsekwencji zastosował wybiórczo normę art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Wyjaśnił, że jego zarzut naruszenia norm uchwały nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia m.p.z.p. nie obejmował samego naruszenia przepisu sensu stricte, natomiast pozostawał w ścisłym związku z oceną przesłanki ustalenia sposobu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem nowego planu

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...] (obecnie zaskarżoną do sądu), wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy M., z dnia [...], w sprawie opłaty planistycznej oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...].

Kolegium, po wnikliwej analizie decyzji oraz dokumentów znajdujących się

w aktach sprawy stwierdziło, że wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie. Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy M. z dnia [...], w której nałożono na A.C. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działka nr [...] obręb K.) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...].

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji strona wskazała, iż upatruje podstaw stwierdzenia nieważności w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w rażącym naruszeniu prawa przez niezastosowanie przepisów § 1 Uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz nieprawidłowym zastosowaniu art. 37 ust. 1 PZP. Zdaniem strony, obowiązkiem Wójta Gminy M. przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej było porównanie przeznaczenia terenu w planie obowiązującym poprzednio, a w przypadku tożsamości przeznaczenia terenu - brak było możliwości ustalenia opłaty planistycznej. Według wnioskodawcy działanie organu, który pominął zupełnie zapisy uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., w połączeniu z wadliwym zastosowaniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że działaniu Wójta Gminy M. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., przy wydawaniu decyzji objętych wnioskiem, nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że przyczyna nieważności, na którą powołuje się wnioskodawca ma bardzo nieostry charakter oraz, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być uznane jedynie takie naruszenie prawa, które w sposób oczywisty prowadzi do naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Stanowisko prezentowane przez wnioskodawcę jest jedną z możliwych interpretacji art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem (obowiązującym w chwili wydania decyzji Wójta Gminy M.), wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa

w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zdaniem wnioskodawcy, doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem w wygasłym planie wprowadzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. nr XXW48/83, przeznaczenie działki gruntu było takie samo jak w nowo uchwalonym planie. Nie doszło do zmiany przeznaczenia działki, a tym samym nie było podstaw do ustalenia i naliczenia opłaty. Co do obowiązku uwzględniania przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planów tracących moc z urzędu na koniec 2003 r., istnieją rozbieżności w orzecznictwie. Skoro więc różna interpretacja przepisu będącego podstawą do wydania pierwotnego orzeczenia nie może być podstawą do uznania, iż w danej sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa, także w przedmiocie procedowanego wniosku, to interpretacja

art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana na gruncie przywołanych orzeczeń, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem wnioskodawcy, że w wygasłym planie wprowadzonym uchwałą z dnia 31 stycznia 1983 r., przeznaczenie działki gruntu było takie samo, jak w nowo uchwalonym planie. Jak stwierdził wnioskodawca, w "starym" planie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było pod zabudowę jednorodzinną, usługi, rzemiosło. Podobnie przeznaczenie nieruchomości zostało określone w akcie notarialnym z dnia [...], w formie którego notariusz T.B. sporządził umowę sprzedaży niezabudowanej działki gruntu nr [...], a w którym notariusz wskazał na przedłożone zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia [...] o tym, że działka nr [...] położona w obrębie K. w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną usługi i rzemiosło. Późniejszymi czynnościami dokonano podziału tej działki,

a następnie działki z niej wydzielonej nr [...], lecz można przyjąć, że działki powstałe z podziału (w tym działka nr [...], której dotyczy niniejsza sprawa) miały takie samo przeznaczenie planistyczne. W "nowym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wprowadzonym uchwałą z dnia 29 marca 2007 r., przedmiotowa nieruchomość położona w granicach jednostki strukturalno-przestrzennej "C" miała przeznaczenie: zieleń izolacyjna, tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem zabudowy usługowej z produkcją, składami i magazynami w tym handel i gastronomię, drogi publiczne klasy drogi lokalnej.

Z porównania ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości w obydwu planach zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczenie to nie jest takie samo, w związku z tym uzasadnione było określenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Z ustaleń poczynionych przez organ w trakcie postępowania w sprawie opłaty planistycznej wynika, że przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość (działka nr [...]) była użytkowana na cele rolne. Wynika to z zapisów w ewidencji gruntów, z treści księgi wieczystej, a także z informacji posiadanych przez organ dotyczących faktycznego wykorzystania działki. Ponadto za ten grunt A.C. uiszczał podatek rolny, co również świadczy o faktycznym wykorzystaniu go na cele rolnicze, zgodnie z charakterem gruntu określonym w ewidencji gruntów, jak również o świadomości podatnika co do charakteru tego gruntu. Faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości wskazanego w operacie szacunkowym oraz w decyzji w sprawie opłaty, strona nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania.

Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca majątkowy, ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, słusznie przyjął, że nieruchomość ta była faktycznie wykorzystywana na cele rolnicze, co zdeterminowało rodzaj nieruchomości przyjętych do porównania przy szacowaniu wartości nieruchomości. Dlatego zarzut odwołującego się, że w 2010 r. nie przeprowadzono prawidłowego postępowania, ponieważ rzeczoznawca wskazał,

że dostarczył gminie operat oparty jedynie o treść wypisu z rejestru gruntów i księgi wieczystej, w którym przyjął założenie teoretyczne o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wydając decyzje objęte przedmiotowym wnioskiem, organy administracyjne obwiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia

1995 r. straciły moc najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można więc mówić o pominięciu zapisów nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego jak

o rażącym naruszeniu prawa. Skoro bowiem przepisy uchwały Nr XXXVI/48/83 Gminnej Rady Narodowej w Manowie z dnia 31 stycznia 1983 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. utraciły swoją moc, to organy orzekające w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie miały obowiązku ich stosowania. Takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z żadnym z przepisów prawa, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P/58/08), w którym przepis art. 37 ust. 1 ww. ustawy w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Oznacza to, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo,

że pomiędzy planami była przerwa, nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Taka sytuacja bowiem w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Jak Kolegium wskazało wyżej, przeznaczenie nieruchomości według planu obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. było odmienne od przeznaczenia nieruchomości określonego w planie uchwalonym w 2007 r. W tej sytuacji, należało uwzględnić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, tak jak to zostało uczynione w przedmiotowej sprawie. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy R.S., który sporządzał w sprawie operat szacunkowy, nie mógł się powołać na plan zagospodarowania przestrzennego z 1983 r., albowiem utracił on swoją moc, a sposób ustalenia przez niego faktycznego wykorzystywania nieruchomości wynikał z ewidencji gruntów, Księgi Wieczystej [...] i informacji uzyskanych z Urzędu Gminy M.

Ustalenie przez rzeczoznawcę faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest uzasadnione i wystarczające i nie stanowi naruszenia żadnego przepisu prawa. Nie zaistniała więc przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, którą wydano w związku z tym ustaleniem.

Zarzut odwołującego się, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji odwołał się do problematyki wykładni na tle stosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie odnosi się zupełnie do skutków nierzetelnego przeprowadzenia postępowania przez organ gminy, który wbrew podstawowym zasadom nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w konsekwencji zastosował wybiórczo normę art. 37 ust. 1, nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów, bądź innych uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Kolegium stwierdziło, że wykładnia wskazanego tu przepisu może nastręczać trudności i była powodem rozbieżności także w orzecznictwie, a rozbieżności interpretacyjne mogą być przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji opartej na jednej z możliwych interpretacji.

Kolegium stwierdziło również, że w zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę na fakt, że tryb nadzwyczajny, jakim jest instytucja stwierdzenia nieważności, nie może i nie powinien być traktowany przez stronę jak dodatkowa możliwość odwołania się od niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia wywołanego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kolegium nie dopatrzyło się ani rażącego naruszenia prawa, na które wskazał wnioskodawca, ani innych uchybień, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. Nr [...], z dnia [...] oraz utrzymującej ją

w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia

[...] znak [...], w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz uchwałą nr XXVI/151/93 Rady Gminy w Manowie z dnia 23 czerwca 1993 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 19, poz. 180 z 1993 r.).

- naruszenie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w konsekwencji czego organ II instancji dokonał wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, tj. wyciągnął nielogiczne i sprzeczne z faktami wnioski odnoszące się do rzekomego ustalenia użytkowania przez skarżącego spornego gruntu w okresie od wygaśnięcia planu z 1983 r. do uchwalenia nowego

w 2007 r. jako rolnego, kiedy z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego R.S. wynika, że wiedzę o sposobie użytkowania gruntu przez skarżącego pozyskał jedynie z wpisu do ewidencji gruntu, ksiąg wieczystych i "bliżej nieokreślonej" pisemnej (nie przedstawionej) informacji zainteresowanej niekorzystnym rozstrzygnięciem sprawy Urzędu Gminy M., a ponadto ustalenia te dokonano wbrew obowiązującym przepisom prawnym, tj. art. 35, art. 87 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

- uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżący stwierdził, między innymi, że rzeczoznawca jednoznacznie wskazał,

iż dostarczył gminie operat - oparty jedynie na stwierdzeniu w oparciu o treść wypisu

z rejestru gruntu i KW i jakieś informacje z UG M. - w którym przyjął założenie teoretyczne o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwszej kolejności wskazywał na przesłankę uwzględnienia przeznaczenia terenu przed zmianą planu, czego organ gminy całkowicie zaniechał. Istota faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości sprzeciwia się ustalaniu tego stanu rzeczy na podstawie jedynie dokumentów. Trudno uznać tego rodzaju rażące uchybienia za akceptowalne z punktu widzenia zasady praworządności.

O ile - jakkolwiek skarżący nie akceptuje takiego sposobu wykonania operatu - rzeczoznawca mógł w tak nieudolny sposób przyjąć różnicę wartości nieruchomości,

o tyle organ wydający decyzję - mając wiedzę o przeznaczeniu terenu przed zmianą planu, na co wskazuje chociażby pismo z dnia [...] skierowane do SKO

w K., zobowiązany był przepisami prawa procesowego do stosowania zasady prawny obiektywnej (art. 7 K.p.a.). W tym konkretnym przypadku poza sporem pozostaje fakt, iż Gmina M. w sposób ewidentnie i oczywiście niezgodny z przepisami prawa - art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa formalnego - dopuściła się uchybień.

Organ odwołuje się do problematyki wykładni na tle stosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie odnosi się zupełnie do skutków nierzetelnego przeprowadzenia postępowania przez organ gminy, który wbrew podstawowym zasadom prawnym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, w konsekwencji zastosował w sposób wybiórczy normę przepisu art. 37 ust. 1.

Na marginesie należy zauważyć, iż nawet przychylając się do opinii SKO

w K., wyrażonej w postanowieniu z dnia [...], iż ustalenia planów zagospodarowania, dotyczące przedmiotowej nieruchomości z uchwał z 1993 r.

i 2007 r. są zdecydowanie różne, to należy zauważyć, iż cena działek rolnych jest diametralnie mniejsza od działek przeznaczonych w planie zagospodarowania pod budownictwo jednorodzinne (uchwała z 1993 r.) lub obiekty produkcyjne, składy

i magazyny (uchwała z 2007 r.). Badając nawet tylko ten sam fakt, należy zauważyć,

iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nałożona na skarżącego powinna być o wiele mniejsza, a tym samym wydana przez organ decyzja nakładająca obowiązek zapłaty opłaty planistycznej była rażąco sprzeczna z prawem.

Sprzeczne ze stanem faktycznym jest podkreślane przez Kolegium twierdzenie, iż skarżący miał nie kwestionować faktu użytkowania gruntu jako rolny w czasie pomiędzy wygaśnięciem poprzedniego planu, a uchwaleniem nowego. Teza ta jest sprzeczna z zarzutami skarżącego, który na etapie wielu lat postępowań w tej sprawie zaprzecza, aby miał użytkować grunt jako rolny.

W tym stanie rzeczy niniejsza skarga jest w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie uwzględnia podniesionych w skardze szeregu formalnych, jak i merytorycznych argumentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Zgodnie z art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Bezsporne w sprawie jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt 917/14, uchylającym wydane uprzednio postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakładających na A.C. obowiązek zapłaty opłaty planistycznej, zawarł ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania, którymi - na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – został związany organ, a także sądy.

W wyroku tym sąd stwierdził, między innymi, że "sposób zbadania przez Kolegium kwestii zakresu wyroku WSA w Szczecinie jest, zdaniem Sądu obecnie orzekającego, niepełny, a wyprowadzone przez organ wnioski z tego badania nie przekonują". Stwierdzenie to dotyczy wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt

II SA/Sz 838/10.

W efekcie sąd wskazał: "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w składzie zapewniającym zachowanie zasady bezstronności i sprawiedliwości proceduralnej. Przedmiotem dociekań i ustaleń organu powinno być wyjaśnienie rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 83/10), przy uwzględnieniu wyżej wyłożonych zapatrywań co do sposobu zbadania tej kwestii, a następnie w zależności od ustaleń Kolegium albo po wszczęciu postępowania rozpozna żądanie co do istoty albo odmówi wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji".

Wykonanie powyższych wytycznych ograniczyło się do zacytowania drugiego

z powyższych zdań w decyzji Kolegium z dnia [...], a także do wydania postanowienia (w aktach sądowych) z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy M. i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku A.C. z dnia [...].

Pomijając prawidłowość wydania ww. postanowienia w świetle art. 157 § 2

w związku z art. 61 § 3 K.p.a., sąd stwierdził, że ani w tym postanowieniu, ani

w wydanych decyzjach organy nie wyjaśniły rzeczywistego zakresu związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 83/10.

Brak zajęcia przez Kolegium stanowiska w zakresie stwierdzenia, czy składniki oceny prawnej sądu (zawartej w ww. wyroku), posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie stwierdzenia nieważności niedopuszczalnym, stanowi naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 ww. ustawy podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Stwierdzone uchybienie uniemożliwia, na tym etapie postepowania, odniesienie się przez sąd do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.