Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 903/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 1 i 7, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 176 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 404/20 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 404/20 oddalił skargę E. L. (dalej jako skarżąca) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] (znak [...]) nakazał skarżącej dokonać rozbiórkę urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia trwałego z podmurówką betonową wraz z przęsłami stalowymi z wypełnieniem pełnym blachą trapezową i częściowo panelami drewnianymi o łącznej długości 27,9 m i zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] oraz częściowo na dz. [...] położonych w [...] przy ul. [...], w obrębie korony wałów przeciwpowodziowych potoku [...] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wykonane samowolnie przez skarżącą ogrodzenie na działce nr ewid. [...] w przeważającej części zostało usytuowane w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem WS/ZI.1a (tereny obudowy biologicznej rzeki [...]). Mając na względzie § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały nr XLlII/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 24 (Dział) (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 2863; dalej zwanej uchwałą, planem miejscowym) PINB w [...] uznał, że nie ma możliwości realizacji w tym rejonie ogrodzeń trwałych oraz ingerencji, jak i sytuowania innych obiektów i urządzeń w koronie wałów przeciwpowodziowych. Uznał także, że pozostały fragment ogrodzenia wykonanego na dz. nr ewid. [...] w formie pełnego blaszanego narusza § 4 ust. 19 uchwały. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 25 uchwały w terenach położonych w zasięgu pokazanej na rysunku planu strefy 50 metrów od stopy wałów przeciwpowodziowych obowiązują zakazy wynikające z przepisów odrębnych, za wyjątkiem tych zakazów od których decyzję zwalniająca wyda Marszałek Województwa Małopolskiego. W tym kontekście organ I instancji stwierdził, że w 2007 r. uzgodniono wyłącznie lokalizację budynku usługowo-mieszkalnego. Skarżąca nie legitymuje się natomiast decyzją Marszałka Województwa zezwalającą na ingerencję i umieszczenie ogrodzenia trwałego pełnego w koronie wałów przeciwpowodziowych potoku [...] w [...]. Argumentował, że opisane roboty budowlane stanowią ingerencję w budowlę hydrotechniczną. Wykonano je samowolnie bez wiedzy i uzgodnienia z ówczesnym RZGW w Krakowie Zarząd Zlewni [...] z siedzibą w [...].

Podsumował zatem, że z uwagi na naruszenie szeregu regulacji prawnych przez skarżącą przy realizacji przedmiotowego ogrodzenia, w tym niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej tego obiektu, a w konsekwencji zobligowany był do wydania decyzji o rozbiórce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą).

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zaakceptował, że roboty budowlane związane z budową ogrodzenia stanowią budowę urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Z uwagi na brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa w oparciu o przepisy art. 51 ustawy, zasadny był nakaz rozbiórki tego ogrodzenia.

Przyjął, że proces realizacji ogrodzenia rozpoczęto w 2008 r., tj. po uzyskaniu pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w [...]. Na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego w dniu 22 marca 2007 r. uwidoczniono wcześniej istniejące ogrodzenie na dz. nr ewid. [...] i [...] oraz na dz. nr ewid. [...], którego przebieg różni się od położenia ogrodzenia, które zostało zinwentaryzowane podczas oględzin w dniu 22 maja 2019 r. Aktualnie istniejące ogrodzenie ma przebieg równoległy do chodnika z płyt betonowych, wykonanego na koronie wału przeciwpowodziowego, podczas gdy ogrodzenie, uwidocznione na mapie w 2007 r. miało przebieg inny - styczny do chodnika na wale przeciwpowodziowym. Organ II instancji uznał zatem, że część ogrodzenia wykonana na dz. nr ewid. [...] jest innym ogrodzeniem, niż ogrodzenie istniejące w 2007 r., które zostało rozebrane. Zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się wydruki zdjęć, wykonanych przez PINB w [...] podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 grudnia 2009 r., na których uwidocznione zostały wykonane elementy ogrodzenia w zakresie metalowych ażurowych przęseł wraz z podmurówką, co jego zdaniem potwierdza, że ogrodzenie zostało wykonane w latach 2007 - 2009, a po tym okresie, wybudowane ogrodzenie zostało uzupełnione o elementy przęseł z blachy trapezowej bądź z paneli drewnianych.

Mając to na względzie organ II instancji stwierdził, że w dacie przystąpienia do budowy ogrodzenia, jego część wybudowana na działce nr [...], jako usytuowana od strony miejsc publicznych, wymagała dokonania zgłoszenia. Część ogrodzenia od strony wschodniej usytuowanego na działce nr [...], z uwagi na jego wysokość, także wymagała dokonania zgłoszenia. Jednocześnie stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie przedmiotowego ogrodzenia, gdyż jego budowa została wykonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w sposób wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wybudowane ogrodzenie narusza ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy ustawy Prawo wodne.

Jak wskazał, ogrodzenie usytuowane na działce nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem WS/Zl.la tj. terenów obudowy biologicznej rzeki [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 uchwały na terenie tym obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, w tym mostów i kładek dla realizacji dróg, ciągów pieszych i szlaków rowerowych, budowli hydrotechnicznych związanych z ochroną przed powodzią. W objaśnieniach określeń użytych w ustaleniach planu wskazano, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o infrastrukturze technicznej - należy przez to rozumieć obiekty budowlane infrastruktury technicznej, związane z zaopatrzeniem w: energię elektryczną, gaz, wodę, ciepło, odprowadzeniem ścieków, zapewnieniem dostępu do usług telekomunikacyjnych, oświetleniem ulicznym. Ponadto w Rozdziale l Przepisy ogólne widnieje zapis, zgodnie z którym na terenach położonych w zasięgu pokazanej na rysunku planu strefy 50 m od stopy wałów przeciwpowodziowych obowiązują zakazy wynikające z przepisów odrębnych, za wyjątkiem tych zakazów, od których decyzję zwalniającą wyda Marszałek Województwa Małopolskiego. Przepisy odrębne, o których wyżej mowa zawarte są w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, ze zm.). Przepis art. 176 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy stanowi, iż zakazuje się wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów i urządzeń budowlanych, niezwiązanych funkcjonalnie z wałami przeciwpowodziowymi, natomiast art. 176 ust. 1 pkt 5 - wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.

Organ II instancji podkreślił, że skarżąca nie uzyskała decyzji zwalniającej od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5. Ponadto w rozdziale l punkcie 19 Przepisy ogólne uchwały zapisano, iż na całym obszarze objętym ustaleniami planu obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń z wypełnieniami z elementów żelbetowych i betonowych oraz szczelnych z płyt blaszanych. Zatem część ogrodzenia z wypełnieniem pełnym blachą trapezową narusza ten zapis planu zagospodarowania przestrzennego. Na koniec nie podzielił pozostałych zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zaskarżonym wyrokiem ją oddalił.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy poczyniły ustalenia w stopniu umożliwiającym zastosowanie trybu naprawczego oraz rozstrzygnięcie sprawy, w drodze decyzji administracyjnej, istniejącego na działkach nr [...] oraz [...] ogrodzenia trwałego z podmurówką, z przęsłami stalowymi, wypełnionymi i uzupełnionymi w części blachą trapezową, w części panelami drewnianymi, w części osiągającego wysokość powyżej 2,20 m, w rejonie ul. [...], w [...], zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy.

Następnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe i wystarczające ustalenia organów nadzoru budowlanego co do adresata decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, ze względu na treść art. 52 ustawy. Podzielił przy tym kwalifikację prawną wybudowanego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, co zdeterminowało tryb postępowania, tj. tryb określony w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy. Zgodził się także, że w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia zaktualizowały się dwie przesłanki uzasadniające zgłoszenie: budowa ogrodzenia od strony miejsc publicznych oraz wysokość części ogrodzenia przekraczająca 2,20 m.

W tym zakresie Sąd powołał ustalenia organów i uznał je za rozbieżne ze stanowiskiem skarżącej, która w toku postępowania administracyjnego twierdziła, że ogrodzenie powstało 40 lat przed rokiem 2013 i wnosiła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zalegających w aktach Sądu Rejonowego w Nowym Targu, o sygn. I Ns 358/17, I Ns 984/15, I Ns 78/13. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącej nie znalazły jednak potwierdzenia w materiale dowodowym. Z uzyskanego bowiem przez organ I instancji stanowiska Sądu Rejonowego w Nowym Targu wynika, że w aktach o sygn. I Ns 78/13 i I Ns 984/15 brak jest dokumentacji zdjęciowej, ewentualnie mapowej potwierdzającej istnienie w latach 70-tych XX wieku ogrodzenia na posesji przy ul. [...] w [...] własności skarżącej, natomiast do akt sprawy I Ns 385/17 złożony został jedynie operat pomiarowy ustalenia linii brzegowej potoku "[...] " dz. ew. [...] sporządzony przez geodetę J. M. z dnia 26 stycznia 2017 r., a postępowanie to nie zostało zakończone do dnia udzielenia odpowiedzi, tj. 11 czerwca 2019 r. Sąd podkreślił, że skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania żadnych dowodów, na podstawie których można by przyjąć, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania jest ogrodzeniem wybudowanym w latach 70-tych XX wieku. Za gołosłowne Sąd uznał twierdzenie skarżącej, że przedmiotowe ogrodzenie stanowiło odbudowę ogrodzenia, które stało tam wcześniej – od lat 70 XX w., nie było wymagane na tę odbudowę ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, zaś wykonano je zgodnie ze wszystkimi przepisami, obowiązującymi w dacie budowy.

W konsekwencji, według Sądu I instancji, słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że ogrodzenie powstało w okresie, w którym obowiązywała norma prawna zobowiązująca inwestorów do uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony miejsc publicznych oraz ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m. Zaznaczył, że nie wyjaśniono, w jakim okresie doszło do wypełnienia i uzupełnienia ogrodzenia elementami z blachy falistej uznając, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, do czego wystarczającą podstawą było stwierdzenie wybudowania ogrodzenia od strony miejsc publicznych bez wymaganego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że w odniesieniu do wybudowanego ogrodzenia nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem ze względu na dwie istotne przeszkody, a mianowicie: brak zgodności ogrodzenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgodności ogrodzenia z przepisami Prawa wodnego.

Rozwijając pierwszą z tych kwestii Sąd potwierdził, że istniejące ogrodzenie narusza § 4 pkt 19 uchwały. Przyznał jednak rację skarżącej, że nie wykazano niezgodności budowy ogrodzenia z pozostałymi przywołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami miejscowego planu. Sąd argumentował, że przepis § 4 pkt 25 uchwały ma charakter odsyłający i kieruje do przepisów regulujących zakazy (ograniczenia) dotyczące strefy 50 metrów od stopy wałów przeciwpowodziowych. Wprawdzie przepis wskazuje jako organ właściwy marszałka województwa, co nawiązuje do już nieobowiązujących przepisów, niemniej jednak, w ocenie Sądu, bez wątpienia odesłanie to należy rozumieć w ten sposób, że nakazuje ono stosowanie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących zakazy dotyczące strefy 50 metrów od stopy wałów przeciwpowodziowych. Aktualnie zakazy tego rodzaju ustanowione zostały w Prawie wodnym w art. 176 ust. 1 pkt 5. Sąd podkreślił, że przepisy te traktują o obiektach budowlanych, a więc nie odnoszą się do urządzenia budowlanego będącego przedmiotem postępowania. Odnoszą się również do odległości od stopy wału, podczas gdy w przedmiotowej sprawie stanowisko organów nadzoru budowlanego, poparte stanowiskiem organu Polskich Wód było takie, że ogrodzenie znajduje się w obrębie wału, w jego koronie. Zarazem za nieprawidłowe uznał ustalenia organu co do niezgodności wybudowanego ogrodzenia z § 6 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu. Powołując § 6 ust. 2 planu miejscowego wskazał, że przepisy te odnoszą się do działki nr [...], bowiem znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem WS/Zl.1a, ale nie dotyczą istniejącego na działce ogrodzenia. W szczególności nie dotyczą ogrodzenia § 6 ust. 2 pkt 1 traktujący o obiektach budowlanych. Skoro organy przyjęły założenie, zgodnie z którym przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym i założenie to, w ocenie Sądu, jest słuszne, nie można w tej samej sprawie, w zależności od kontekstu normatywnego, raz przyjmować, że obiekt jest urządzeniem budowlanym, a w innym kontekście – obiektem budowlanym.

Odnosząc się zaś do drugiej kwestii Sąd I instancji powołał art. 176 ust. 1 Prawa wodnego wskazując, że z regulacji tej wynika zasada zapewniania szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych stanowiąca wyraz szczególnej ochrony wałów przeciwpowodziowych. Nie budziło natomiast wątpliwości Sądu, że wykonywanie ogrodzeń w obrębie wałów przeciwpowodziowych może wpływać na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Zdaniem Sądu z tego tylko względu należy uznać przedmiotowe ogrodzenie za niezgodne z art. 176 ust. 1 ab initio Prawa wodnego. Mając na względzie art. 176 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego uznał, że ogrodzenie nieruchomości jest bez wątpienia obiektem lub urządzeniem niezwiązanym funkcjonalnie z wałem przeciwpowodziowym. Jednocześnie w opinii Sądu art. 176 ust. 4 Prawa wodnego wskazuje również na istnienie swego rodzaju domniemania, zgodnie z którym wszelkie roboty i czynności w obrębie wałów przeciwpowodziowych wpływają na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych. Domniemanie to może usunąć jedynie decyzja zwalniająca od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5 wydana przez właściwy organ Wód Polskich. W konsekwencji, zdaniem Sądu, ze względu na pojemność pojęć "obiektu" lub "urządzenia", należało uznać, że urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia mieści się w zakresie zakazu wyrażonego w art. 176 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. W związku z tym Sąd podkreślił, że skarżąca nie uzyskała decyzji zwalniającej z zakazów, określonej w art. 176 ust. 4 Prawa wodnego. Zgodził się natomiast ze skarżącą, że zakaz szczegółowy wymieniony w art. 176 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego, nie obejmuje przedmiotowego ogrodzenia, jako że odnosi się jednoznacznie do obiektów budowlanych, nie zaś do urządzeń budowlanych, do których zalicza się przedmiotowe ogrodzenie.

W konsekwencji Sąd przyjął, że nie zachodziła w sprawie podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Istniały bowiem wszystkie elementy sprawy administracyjnej warunkujące prawny obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, a to poprzez uznanie przez Sąd, że wdrożenie procedury legalizacyjnej, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (który to artykuł został uchylony przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U.11.32.159) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 marca 2011 r.) oraz art. 176 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 3 pkt 1 i 9 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia mieści się w zakresie zakazu wyrażonego w art. 176 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, zaś wcześniejsze przepisy obejmowały zakaz wykonywania wszelkich robót wymagających rozkopywania wałów, choć ogrodzenie nie wymagało rozkopywania wałów;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd braku rozpatrzenia wniosków dowodowych strony z dnia 23 maja 2019 r. bez żadnego uzasadnienia, ponowionych pismem z dnia 8 lipca 2019 r., w szczególności o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność daty powstania ogrodzenia oraz dołączenie do niniejszej sprawy dokumentów ze sprawy [...] na okoliczność powstania ogrodzenia przed wejściem w życie planu miejscowego - Nowy Targ 24 (Dział) uchwalonego dnia 12 maja 2014 r., choć okoliczności te miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto organy nadzoru budowlanego dysponowały wiedzą własną z urzędu, której nie wykorzystały do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 77 § 4 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd, że zgodnie ze wcześniejszym stanowiskiem organu I instancji "według dokumentacji projektowej (np. mapy do celów projektowych) ogrodzenie na terenie dz. ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] stało w tym miejscu wcześniej" oraz poprzez przyjęcie, że zmiana stanowiska organu nie stanowi jednak o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w braku przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego wszystkich dowodów, w szczególności zawnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie. Tymczasem analiza akt niniejszego postępowania pozwala stwierdzić, że organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i nie były zobowiązane do dalszego poszukiwania dowodów, które potwierdziłyby tezy stawiane przez skarżącą. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy zweryfikowały podane przez skarżącą okoliczności dotyczące daty budowy ogrodzenia, poddając je ocenie w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo ustaliły, że ogrodzenie, które istniało wcześniej miało inny przebieg, czego dowodzą dane wynikające z kopii mapy zasadniczej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego z dnia 22 marca 2007 r. w zestawieniu przebiegiem spornego ogrodzenia ujawnionym w toku oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 22 maja 2009 r. Podzielić należy również pogląd, że w tej sytuacji prawdopodobną datą powstania nowego ogrodzenia był przedział okresu czasu pomiędzy 2007 r. a 2009 r. w związku z budową budynku usługowo-mieszkalnego na realizację, którego skarżąca uzyskała w dniu [...] sierpnia 2008 r. pozwolenie na budowę. Zarówno wskazane pozwolenie jak i decyzja o zmianie tego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2010 r. nie obejmowały swoim zakresem budowy spornego ogrodzenia. Nadto w aktach sprawy znajduje się przedłożona przez pełnomocnika skarżącej fotokopia zawiadomienia PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. ze sprawy [...], z treści którego wynika, że prawdopodobnie w miejscu dotychczasowego ogrodzenia skarżąca wybudowała nowe ogrodzenie oraz informacja z Sądu Rejonowego w Nowym Targu, że w sprawach cywilnych wskazanych przez skarżącą w pismach z dnia 23 maja 2019 r. oraz 8 lipca 2019 r., że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji zdjęciowej, ewentualnie dokumentacji mapowej potwierdzającej istnienie w latach 70-tych XX wieku ogrodzenia na posesji skarżącej. W tej sytuacji skoro dokumentacja geodezyjna w postaci mapy przyjętej do zasobów geodezyjnych określała wcześniejsze usytuowanie ogrodzenia, to w konfrontacji z aktualnie poczynionymi przez organ ustaleniami w tym zakresie, przeprowadzenie dodatkowych dowodów na tą okoliczność było zbędne. Nie było bowiem potrzeby przesłuchiwania dodatkowych świadków, czy też poszukiwania innych dowodów, na okoliczność ustalenia daty powstania ogrodzenia, zwłaszcza jak wskazuje skarżąca na okoliczność zdarzeń sprzed czterdziestu lat. Należy w tym miejscu zauważyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II GSK 795/18, LEX nr 3062961). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej fakt wybudowania ogrodzenia przed wejściem w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. nie jest w sprawie sporny. Natomiast rację ma Sąd pierwszej instancji, że przepisy tego planu znajdują zastosowanie w sprawie legalizacji ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego w tym czasie zgłoszenia, bowiem oceny legalności ogrodzenia dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jego budowy, natomiast już legalizacja odbywa się w oparciu o przepisu obecnie obowiązujące. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., które miało polegać na przyjęciu odmiennego w stosunku do treści zawiadomienia z dnia 12 lutego 2013 r. stanowiska PINB-u w zakresie dotyczącym umiejscowienia spornego ogrodzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ze stanowiska zajętego przez organ w powołanym wyżej zawiadomieniu nie wynika, że mamy do czynienia z tym samym ogrodzeniem, które istniało na tym terenie przed 2008 r., a jedynie potwierdza, że jest to nowe ogrodzenie wybudowane prawdopodobnie w tym samym miejscu. Należy zauważyć, że nie jest możliwa weryfikacja prawidłowości przeprowadzonego przez organ w tym zakresie postępowania, ponieważ postępowanie skargowe jest odrębnym postepowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Stąd też nie można w oparciu o stanowisko organu wyrażone w treści zawiadomienia wywodzić naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Nadto kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a przyjęte art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem, kontrolowanych przez sąd administracyjny konkretnych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 922/18, LEX nr 3106575). Na marginesie można jedynie zauważyć, że nawet rozebranie starego ogrodzenia i następnie wybudowanie w tym samym miejscu nowego ogrodzenia, również wymagało w tym czasie dokonania przez skarżącą zgłoszenia, z uwagi na jego budowę od strony miejsc publicznych oraz w wysokości przekraczającej 2.20 m.

Nietrafne są również zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, gdyż nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że możliwa była legalizacja spornego ogrodzenia w miejscu jego dotychczasowej lokalizacji. Należy zauważyć, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że budowa przedmiotowego ogrodzenia na wale przeciwpowodziowym narusza przepis art. 176 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, zgodnie z którym w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów lub urządzeń niezwiązanych z nimi funkcjonalnie. Nie ulega wątpliwości, że sporne ogrodzenie nie jest funkcjonalnie związane z wałem przeciwpowodziowym, natomiast posiada związek ze znajdującym się na terenie, który otacza, budynkiem mieszkalno-usługowym i zapewnia tym samym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zasadnie zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że już samo wykonanie ogrodzenia na wale przeciwpowodziowym może wpływać na jego szczelność oraz stabilność, co narusza zasadę wynikającą z art. 176 ust. 1 Prawa wodnego. Należy zauważyć, że technologia wykonania ogrodzenia w oparciu o fundament wymagała wykonania wykopów (dołów), zatem wiązała się z rozkopywaniem wału, co mogło mieć wpływ na jego szczelność i stabilność. Nie jest również kwestionowane , że skarżąca nie uzyskała decyzji właściwego organu Wód Polskich zwalniającej od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5. Prawidłowo tym samym organ nadzoru budowlanego nakazał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia w zakresie wskazanym w decyzji, przyjmując, że nie istniała możliwość legalizacji spornego ogrodzenia, czyli doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie znajdowały zatem w sprawie zastosowania powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Nie wiadomo na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 pkt 1 i 9 ustawy ponieważ nie zostało to w żaden sposób wyjaśnione w treści skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował sporne ogrodzenie jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 85 ust. 1 pkt 4 nieobowiązującej już ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., ponieważ nie miał on w ogóle sprawie zastosowania. Sąd I instancji jedynie na marginesie sprawy zwrócił uwagę, że już w chwili realizacji spornego ogrodzenia przepisy obowiązującej wówczas ustawy Prawo wodne wykluczały możliwość realizacji tego typu obiektów na wałach przeciwpowodziowych, co nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy Sąd I instancji prawidłowo wskazał, ze wobec naruszenia przepisów prawa budowlanego w dniu realizacji spornego ogrodzenia, do jego legalizacji znajdują zastosowanie przepisy aktualnie obowiązujące. Nie ma racji również skarżąca kasacyjnie, że organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał jako podstawy jej wydania art. 174 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, na który to przepis powołał się Sąd I instancji. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na stronie 4 (verso) organ odwołał się do treści art. 174 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne jako przepisu szczególnego zabraniającego wykonywania na wałach przeciwpowodziowych obiektów i urządzeń niezwiązanych funkcjonalnie z wałami przeciwpowodziowymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.