Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2258/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nie udzielenia absolutorium zarządowi powiatu oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2007r. odbyła się sesja Rady Powiatu Ł., w której porządku obrad znalazło się m.in. udzielenie absolutorium Zarządowi Powiatu z wykonania budżetu za rok 2006. Komisja Rewizyjna Rady wnioskowała o udzielenie Zarządowi absolutorium. Również Regionalna Izba Obrachunkowa wydała pozytywną opinię o przedłożonym przez Zarząd Powiatu sprawozdaniu rocznym z wykonania budżetu za rok 2006. W sesji brali udział wszyscy członkowie Rady tj. [...] osób. W toku sesji Starosta przedstawił wykonanie budżetu Powiatu, następnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej odczytał wniosek Komisji w sprawie udzielenia absolutorium oraz zapoznał z uzasadnieniem wniosku, nie zgłoszono uwag do wniosku Komisji Rewizyjnej. Następnie Wiceprzewodnicząca Rady Powiatu zapoznała członków Rady z Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Składu Orzekającego RIO w W. [...] w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Ł. w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu za 2006 r.

Po przerwie radni zajęli się kwestią wypłaty przez Zarząd sobie ekwiwalentów za niewykorzystany zaległy urlop ( w związku z końcem kadencji w roku 2006 ). Po dyskusji przystąpiono do głosowania wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium Zarządowi - [...] radnych było za, [...] wstrzymało się od głosu. Wobec powyższego Przewodniczący Rady Powiatu Ł. stwierdził, że Rada podjęła uchwałę o nie udzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu Ł..

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż wypłata ekwiwalentu za zaległy urlop nastąpiła z naruszeniem prawa. Komisja Rewizyjna, która obradowała w trakcie ogłoszonej przerwy podjęła podczas głosowania wniosek skierowanie sprawy do prokuratury w związku z zaistnieniem podejrzenia popełnienia przestępstwa, przekroczenie uprawnień, gdyż polecenie wypłaty ekwiwalentu za zaległy urlop podpisał Staroście, jego podwładny jakim jest Wicestarosta. Zdaniem Rady fakt ten był niezgodny z Uchwałą Rady Powiatu Ł. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., która powierzała wykonanie wszystkich czynności z zakresu prawa pracy z wyłączeniem ustalenia wynagrodzenia, Przewodniczącemu Rady Powiatu. Rada wskazała, że zaistniało również podejrzenie fałszowania wniosków urlopowych Starosty, bądź brak podpisu Przewodniczącego Rady Powiatu na wnioskach urlopowych. Stwierdzono, że Starosta R. C. otrzymał [...] zł za [...] dni zaległego urlopu, a Wicestarosta [...] zł za [...] dni urlopu. W ocenie Rady tak ogromne zaległości urlopowe stanowiły również złamanie praca pracy, istnieje bowiem ustawowy obowiązek wykorzystania urlopu do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego. Obciążenie kwotą ok. [...] zł (wraz z kosztami jakie ponosi pracodawca) budżetu powiatu w sposób naruszający obowiązujący stan prawny, oraz w tajemnicy przez Radą Powiatu stanowiło podstawę do zmiany stanowiska większości Rady Powiatu w sprawie prawidłowego wykonania budżetu. Zdaniem Rady jednym z elementu budżetu są wynagrodzenia pracownicze, a ocena wykonania budżetu polega miedzy innymi na porównaniu budżetu uchwalonego z wykonanym oraz wyjaśnieniu wszystkich przyczyn powstałych różnic, ustalenia stopnia wykonania poszczególnych pozycji wydatkowych i dochodowych. Ocenie winny być również poddane kryjące się za pozycjami budżetowymi określone zadania. Dokonywana w ramach rozpatrywania kontrola wykonania budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest więc kontrolą wykonania zadań powiatowych, które zostały w budżecie ujęte, przy uwzględnieniu kryteriów zgodności z prawem, zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, celowości i gospodarności. W związku z faktem, że istniało uzasadnione podejrzenie, że przy wykonywaniu budżetu za 2006 r. wszystkie te kryteria zostały naruszone radni uznali, że w świetle istniejących zarzutów : przekroczenie uprawnień, fałszowania dokumentów (podrobienie podpisów), brak podpisu na wnioskach urlopowych Starosty - Przewodniczącego Rady Powiatu, Zarząd nie może uzyskać absolutorium z wykonania budżetu. W ocenie Rady było to niemożliwe zarówno z przyczyn formalnych (podejrzenie złamania prawa, braku zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym, co za tym idzie wątpliwej celowości, oraz braku gospodarności), jak i też moralnych.

Powyższą uchwałę Zarząd Powiatu Ł. zaskarżył do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.. W ocenie Zarządu wynik głosowania nie pozwalał na stwierdzenie o nieudzielaniu absolutorium Zarządowi ponieważ głosowanie to nie rozstrzygnęło w sposób merytoryczny o absolutorium. W głosowaniu nad uchwalą brało udział [...] radnych co stanowi 100 % ustawowego składu Rady. Pod głosowanie został poddany projekt uchwały - zgodny z wnioskiem Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium Zarządowi. Za uchwalą głosowało [...] radnych, natomiast [...] radnych wstrzymało się od głosowania. W związku z tym, zdaniem Zarządu, uchwała o udzieleniu absolutorium nie została podjęta, a przewodniczący Rady nie miał podstaw do sporządzenia uchwały o odmiennej treści niż poddana pod głosowanie. W ocenie Zarządu, można byłoby uznać za uzasadnioną taką uchwałę jaką podpisał Przewodniczący, gdyby przeciwko poddanej pod głosowanie uchwały opowiedziało się [...] radnych. Wówczas zapadłaby uchwała o nieudzielaniu absolutorium bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady - zgodnie z art. 30 ust.1a ustawy samorządzie powiatowym. Stąd też kwestia absolutorium nie została merytorycznie rozstrzygnięta i wobec powyższego Zarząd wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W dniu [...].05.2007 r do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. [...] wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Powiatu Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu za 2006 rok wraz z uzasadnieniem i wyciągiem z projektu protokołu Nr [...] z [...] Sesji Rady Powiatu Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 roku - w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 6 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), w związku z art. 79 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu za 2006 rok z powodu podjęcia jej z naruszeniem prawa wynikającym z art. 12 pkt 6, art. 13 ust 2 i art. 30 ust 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art.199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn zm.).

Zdaniem RIO błędnie został przez Radę Powiatu Ł. zinterpretowany art. 13 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który należy rozpatrywać łącznie z art. 30 ust. 1a tej ustawy. Wynika bowiem z niego, że uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. RIO wskazała, iż w omawianym przypadku warunek ten nie został spełniony - głosy radnych wstrzymujących się w głosowaniu, nie wpływają na jego wynik, ponieważ nie są to głosy zarówno za udzieleniem, jak też nieudzielaniem absolutorium. Z tych też względów Kolegium uznało, że w przedstawionej wyżej sytuacji w drodze przeprowadzonego głosowania nie została rozstrzygnięta kwestia absolutorium dla Zarządu Powiatu Ł. za 2006 rok, co oznacza, iż przedmiotowej sprawie uchwała w ogóle nie zapadła. Stad też uchwałę Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 roku uznano za sprzeczną z prawem - naruszającą przepisy art. 13 ust. 2 i art. 30 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Niezależnie od powyższego w ocenie Kolegium uchwała w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu za 2006 rok jest sprzeczna z prawem nie tylko przyczyn formalnoprawnych, ale także materialnoprawnych. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 199 ust. 3 ustawy finansach publicznych w związku z tym, że Rada Powiatu Ł. nie udzieliła Zarządowi Powiatu absolutorium z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu. Oceniając materialne przesłanki nieudzielania absolutorium przez Radę Powiatu Ł. Kolegium RIO wskazało, że instytucja absolutorium stanowi ustawowo określony sposób kontroli organu stanowiącego nad wykonaniem budżetu przez organ wykonawczy i jest wyrazem końcowej oceny działalności organu wykonawczego w tym zakresie. Ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenia, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest uzyskanie odpowiedzi napytanie, jaki jest stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do zrealizowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym, rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. Organ nadzoru podkreślił, że instytucja absolutorium nie może służyć ocenie innych sfer działania zarządu, jak również ocenie działania poszczególnych członków zarządu, zaś z uzasadnienia badanej uchwały oraz protokołu [...] Sesji Rady wynika, iż absolutorium nie zostało udzielone z innych przyczyn niż z tytułu wykonania budżetu.

Od powyższej uchwały Rada Powiatu Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art.13 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowymi . Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały . W uzasadnieniu skargi Rada wskazała, że artykuł 13 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdza, iż odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium. Z chwilą jej odrzucenia, tzn. nie przyjęcia w trybie art.30 ust 1a ustawy, musi być zastosowany przepis art.13 ust 2. Ustawodawca nie wymaga odrzucenia głosowanej uchwały o udzielenie absolutorium bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Dla powstania skutku prawnego w postaci podjęcia uchwały o nieudzielaniu absolutorium przewidzianego w art.13 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym wystarczające jest "zwykłe" odrzucenie tej uchwały, a więc sytuacja, gdy uchwała nieuzyskana bezwzględnej większości głosów "za".

Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżoną uchwałę pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) oraz ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm. ) doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie starły się dwa przeciwstawne poglądy. Regionalna Izba Obrachunkowa kładąc akcent na treść art. 30 ust. 1a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu, wychodził z założenia, że skoro za projektem uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu absolutorium głosowało [...] radnych, a [...] wstrzymało się od głosu, za nieudzieleniem absolutorium nie głosowała bezwzględna ustawowa liczba radnych, przeto przedmiotowa uchwała rażąco narusza powyższy przepis i powinna być unieważniona.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż ustawowy skład Rady Powiatu Ł. to [...] radnych i w związku z tym bezwzględna większość głosów ustawowego składu tej Rady wynosiła [...] radnych (kwestia niesporna).

Rada Powiatu Ł. kierując się treścią art. 13 ust. 2 u.s.p. wywodził, że skoro w głosowaniu nie zapadła bezwzględna liczba głosów za lub przeciw, to przyjmuje się, iż poddany pod głosowanie projekt uchwały o udzieleniu absolutorium został odrzucony, co jest równoznaczne z nieudzieleniem Zarządowi absolutorium.

Upraszczając przedstawione stanowiska, można stwierdzić, że zdaniem Kolegium RIO nie podjęto uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, zaś według strony skarżącej, taka sytuacja świadczy o odrzuceniu projektu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu, a ustawodawca w art. 19 ust. 3 u.s.p. powiedział, iż odrzucenie jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium.

Sąd podzielił zapatrywanie Rady Powiatu Ł.. Z art. 13 ust. 1 u.s.p. wynika, że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Oznacza to, iż zwykła większość głosów jest regułą, zaś wyjątki mogą być zawarte w odrębnych przepisach u.s.p. Taki wyjątek jest zawarty w art. 30 ust. 1a, który stanowi, iż uchwały w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością liczby głosów ustawowego składu rady. Powyższy przepis dotyczy uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.

Nie dotyczy natomiast odrzucenia w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium, bowiem ta kwestia uregulowana jest w osobnym przepisie, tj. w art. 13 ust. 2 u.s.p. W art. 13 tej ustawy nie ma przepisu stwierdzającego, że do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium wymagana jest bezwzględna liczba głosów ustawowego składu rady powiatu. Odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium następuje w sytuacji, kiedy w głosowaniu nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za udzieleniem absolutorium. Oznacza to, iż sama istota odrzucenia uchwały wyklucza wymóg bezwzględnej liczby głosów, bo w przeciwnym przypadku istnienie instytucji odrzucenia uchwały byłoby bezcelowe. Ratio legis tej instytucji podyktowane było koniecznością jednorazowego rozstrzygnięcia kwestii związanej z absolutorium, za czym przemawia chociażby art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych . Przepis ten mówi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Gdyby nie było możliwości odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, to kwestia dotycząca absolutorium w ogóle mogłaby nie być rozstrzygnięta lub mogłaby zapaść po dłuższym okresie czasu. Godziłoby to w prawidłowe funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Za trafnością stanowiska Rady Powiatu Ł. przemawia też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 12 lipca 2002 r., sygn. akt I SA/Lu 525/02, opublikowanym w "Finansach Komunalnych" 2003, nr 2, ss. 60-66. Wprawdzie wyrok ten zapadł na tle art. 28b ust. 1 i ust. 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), ale jego treść była identyczna z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 13 ust. 2 u.s.p., zatem wyrażony pogląd ma odpowiednie zastosowanie do przedmiotowej sprawy.

W powołanym wyroku stwierdzono, że poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Jeżeli nie ma bezwzględnej liczby głosów za lub przeciw, przyjmuje się, iż doszło do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, co jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 6.11.2003 r. sygn. akt SA/Rz 978/03 publ. Finanse Komunalne 2004/3/61 na tle art. 34 ust. 1a oraz 19 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, także o treści identycznej z treścią art. 30 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 13 ust. 2 u.s.p.

Jednak wspomniana uchwała Nr [...] chociaż nie narusza przepisów art. 13 ust. 2 i 30 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym, to jednak została podjęta z naruszeniem przepisów art. 12 pkt 6 tejże ustawy, a także z naruszeniem art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Przechodząc do rozważań nad powyższymi zagadnieniami należy przede wszystkim podkreślić iż absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady powiatu nad działalnością organów wykonujących uchwalony wcześniej budżet. W związku z tym należy przestrzegać szczegółowo określonego trybu postępowania w sprawie absolutorium oraz badać czy uchwała rady powiatu, zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków, została w sposób prawidłowy wykonana przez władzę wykonawczą (zarząd). W procesie rozważania czy należy udzielić czy nie udzielić absolutorium organowi wykonawczemu konieczne jest zatem ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań.

Rada jednostki samorządu terytorialnego, dokonując zatem oceny wykonania budżetu, powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach, wręcz z nim nie związanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05, niepubl.). Natomiast nieudzielanie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 u.s.p. i art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Po 1606/01- LEX nr 79796).

Tymczasem z akt sprawy wynika, że radni głosując nad udzieleniem absolutorium skoncentrowali się na innych niż budżetowe sferach działania zarządu, takich jak naruszenia prawa pracy, podrobienia podpisów Przewodniczącego Rady na wnioskach urlopowych, wypłat ekwiwalentu za zaległy urlop. Jak wynika z uzasadnienia uchwały z [...] kwietnia 2007r. Rada Powiatu uznała, wnoszone na sesji zastrzeżenia, i uwagi dotyczyły uchybień Zarządu Powiatu w realizacji wydatków, oraz w wykonywaniu określonych zadań zapisanych w poszczególnych pozycjach budżetowych, nie uzasadniając jednak swojego stanowiska i nie odnosząc się do konkretnych zapisanych w budżecie pozycji wydatków .

Warto w tym miejscu podkreślić, iż rację ma rada powiatu twierdząc, iż ważne jest wykonanie zadań nakreślonych przez gminę ("zadaniowe wykonanie budżetu"). Nakazy realizowania zadań ważnych dla społeczności kryją się za liczbami w budżecie zatwierdzonym przez radę jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, iż jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium zarządowi, nie wykaże i nie uzasadni, iż - w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej - doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, nie może podjąć działań skutkujących nieudzielaniem absolutorium. Wówczas, tak jak prawidłowo stwierdził organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady powiatu nakreślonej w treści art. 12 pkt 6 u.s.p. i art. 199 ust. 3 u.f.p. ( por. wyrok WSA w Warszawie z 6.10.2006r. sygn. akt III SA/Wa 2504/06 LEX nr 276789 ).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. miało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Ł. z [...] kwietnia 2007 r. i zaskarżona uchwała z [...] maja 2007r. mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.