Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1783/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Skarżony organ: Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie publikacji treści prospektu emisyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 roku nr [...] Komisja Papierów Wartościowych i Giełd po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] utrzymała w mocy decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd nr [...] z dnia [...] maja 2004 roku, która postanowiła:

1. wyrazić zgodę na niepublikowanie w treści prospektu emisyjnego spółki [...] S.A., stanowiącego załącznik do zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2004 roku o wprowadzeniu akcji zwykłych na okaziciela do publicznego obrotu:

- informacji o zmianach planowanego obiegu informacji poufnych u emitenta,

- informacji o adresach zamieszkania i numerach PESEL osób figurujących w prospekcie emisyjnym,

2. nie wyrazić zgody na niepublikowanie w treści prospektu emisyjnego spółki [...] S.A., stanowiącego załącznik do zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2004 roku o wprowadzeniu akcji zwykłych na okaziciela do publicznego obrotu:

- informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń i nagród osób zarządzających i nadzorujących emitenta.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 104 kpa, art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. z 2002r,, nr 49, poz. 447, nr 240, poz. 2055, z 2003r. nr 50, poz. 424, nr 84, poz. 774, nr 124, poz. 1151, nr 170, poz. 1651, nr 223, poz. 2216 oraz z 2004r., nr 64, poz. 594, nr 91, poz. 871, nr 96, poz. 959, nr 116, poz. 1205, nr 146, poz. 1546/ oraz uchwały nr 473/2004 Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia 13 lipca 2004 roku.

Decyzje Komisji Papierów Wartościowych i Giełd zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

Zdaniem Komisji zwolnienie z obowiązku publikacji informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń i nagród osób zarządzających i nadzorujących emitenta nie jest uzasadnione interesem publicznym lub możliwością wyrządzenia emitentowi istotnej szkody. Emitent nie wykazał żadnego związku pomiędzy koniecznością opublikowania tych informacji a naruszeniem interesu publicznego. Nie można zgodzić się z tezą emitenta, który utożsamia interes osób wchodzących w skład jego organów zarządzających i nadzorujących z interesem spółki. Powiązanie przez emitenta konieczności podania informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń i nagród tych osób z możliwością ich narażenia na niebezpieczeństwo ze strony przestępców, a co za ty idzie uniemożliwienie im wykonywania obowiązków we władzach spółki jest z byt ogólne i nieuzasadnione. Emitent nie wykazał bowiem, że ich praca wolna jest od ryzyka w ogóle, a podanie informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń będzie czynnikiem sprawczym takiego ryzyka. Brak jest więc, w ocenie Komisji, bezpośredniego powiązania pomiędzy przekazywaniem informacji o wynagrodzeniach władz spółki a możliwością narażenia tych osób na niebezpieczeństwo ze strony przestępców.

Komisja nie uznała także za słuszne stanowisko spółki stwierdzające, że publikacja wynagrodzeń może wyrządzić spółce szkodę, gdyż mogłoby pogorszyć pozycję negocjacyjną emitenta gdyby był on zainteresowany zatrudnieniem innej osoby z uwagi na brak związku pomiędzy publikowaniem informacji a szkodą. Nawet bowiem przy wystąpieniu przesłanki szkody to i tak emitent zobowiązany jest do podania informacji o wynagrodzeniach o ile brak informacji nie wprowadzi w błąd ogółu inwestorów odnośnie fatów i okoliczności, których znajomość jest istotna dla oceny papierów wartościowych.

Przywołanie przez Komisję uchwały Komisji znajduje swoje uzasadnienie w art. 15 ust. 1 ustawy. Zarzut o tym, iż decyzja oparta została na wadliwej podstawie prawnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Komisji § 21 rozporządzenia o prospekcie wymienia enumeratywnie rodzaj informacji, które mogą być objęte wnioskiem o ich niepublikowanie. Założenie, że każda informacja objęta wnioskiem zasługuje na zwolnienie z obowiązku publikacji stawiałaby pod znakiem zapytania cel i sens przyznania Komisji uprawnienia do udzielenia takiego zwolnienia. Podkreślić też należy, zdaniem Komisji, uznaniowość decyzji o zwolnieniu z obowiązku publikacji. Pogląd, iż zawarcie w § 21 rozporządzenia odniesienia informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń wskazuje, iż ustawodawca uczynił to dla ochrony interesu publicznego jest nieuprawniony.

Skargę na decyzję Komisji papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lipca 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] S.A. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 7 ustawy Prawo o Publicznym Obrocie Papierami Wartościowymi poprzez odmowę zgody na niepublikowanie informacji o wysokości indywidualnych wynagrodzeń w sytuacji, gdy spełnione były wynikające z w/w przepisu przesłanki pozytywnego rozpatrzenia wniosku;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że przesłanki wynikające z art. 73 ust. 7 nie są spełnione, bez badania argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę;

3) naruszenie prawa materialnego tj. § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 roku w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinien odpowiadać prospekt emisyjny oraz skrót prospektu poprzez odmowę wydania zgody na niepublikowanie informacji odnośnie których z treści samego przepisu prawa wynika, że wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wnosiła o jej oddalenie

W piśmie z dnia [...] grudnia 2004 roku [...] S.A. w [...] podniósł dodatkowo, że Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wydała zgodę na niepublikowanie informacji o wysokości indywidualnych wynagrodzeń w treści prospektu emisyjnego spółki [...], co stawia pod znakiem zapytania argumenty Komisji podnoszone w niniejszej sprawie. Nadto z komunikatu z posiedzenia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wynika, iż Komisja uważa, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe zwalnianie emitentów z obowiązku publikacji informacji o indywidualnych wynagrodzeniach. Wydanie zezwolenia dla [...], o którym poinformowano w komunikacie z [...] listopada 2004 roku oznacza, iż Komisja swoje stanowisko z dnia [...] maja 2004 uznała za błędne.

W odpowiedzi na zawarte w powyższym piśmie zarzuty, Komisja Papierów Wartościowych i Giełd podniosła, iż decyzja podjęta w innej sprawie nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Treść komunikatu także nie mogła i nie zwalniała Komisji od obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punku widzenia powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego.

Skarżący zarzucił Komisji Papierów Wartościowych i Giełd naruszenie art. 7 kpa poprzez dowolne przyjęcie, że przesłanki wynikające z art. 73 ust. 7 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi nie są spełnione, bez zbadania zasadności argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ prawa materialnego a mianowicie tegoż art. 73 ust. 7 ustawy i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 roku w sprawie szczególnych warunków, jakim powinien odpowiadać prospekt emisyjny oraz skrót prospektu poprzez bezzasadną odmowę wydania zgody na niepublikowanie informacji o wysokości indywidualnych wynagrodzeń w sytuacji, gdy spełnione były, wynikające z w/w przepisów, przesłanki pozytywnego rozpoznania wniosku, a z treści samego przepisu § 21 wynika, że wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie.

Wbrew zarzutom skarżącego Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wydała właściwe rozstrzygnięcie. Poczynione przez nią ustalenia są prawidłowe i wyczerpujące. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zdaniem sądu, nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7, kpa. Uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Zawiera wszystkie niezbędne elementy. W szczególności wskazuje podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia i nie jest wewnętrznie sprzeczne, jak twierdzi skarżący. Swoje stanowisko Komisja uzasadniła w sposób wyczerpujący i przekonywujący.

Podkreślić należy, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku publikacji w prospekcie emisyjnym informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń osób i nagród osób zarządzających i nadzorujących emitenta wystąpił sam skarżący. On też obowiązany był wskazać i uprawdopodobnić podnoszone okoliczności, dla których domagał się wydania pozytywnego załatwienia sprawy. Nie mogą to być jakiekolwiek przyczyny. Muszą być realne i zobiektywizowane a nie prawdopodobne czy domniemane. Wszystkie podnoszone przez skarżącego argumenty były przedmiotem oceny organu, który odniósł się do każdego z nich. Trudno wymagać od organu szczegółowych rozważań skoro wskazane powody są na wysokim stopniu ogólności i prawdopodobieństwa. Wskazany argument w postaci zagrożenia przed przestępczością może przecież dotyczyć wielu osób nie tylko zarządzających [...] S.A. Jest to sfera prywatna każdego z członków kadry zarządzającej i nadzorującej. Skarżący zdaje się utożsamiać kadrę zarządzającą i nadzorująca banku z osobami sprawującymi ważne funkcje państwowe, których narażenie na jakiekolwiek szkody ze strony przestępców mogłoby mogłaby wyrządzić szkodę Państwu. Jest to jednak porównanie nieuprawnione, niemające żadnego uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego.

Istotnie prawo do wynagrodzenia może być dobrem osobistym. Czy nim jest, to zależy od okoliczności danej sprawy. Zgodnie z art. 23 kc dobra osobista pozostają pod ochroną prawa cywilnego. Nie wdając się w szczegółową analizę prawa do wynagrodzenia jako dobra osobistego /jest to domena prawa cywilnego/ należy tylko zauważyć, iż działanie naruszające dobra osobiste musi być działaniem bezprawnym. Bezprawność należy rozumieć jako działanie niezgodne z przepisami prawa lub zasadami współżycia społecznego. W niniejszej sprawie nie może być o tym mowy. Ustawodawca w art. 73 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi w związku z § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2001 roku w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinien odpowiadać prospekt emisyjny oraz skrót prospektu, dopuścił możliwość opublikowania /ujawnienia/ informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń i nagród osób zarządzających i nadzorujących emitenta. Tym samym, skoro decyzja Komisji odpowiadała prawu, to ujawnienie przedmiotowych informacji nie stanowi naruszenia dóbr osobistych skarżącego albowiem działanie w ramach porządku prawnego nie można uznać za bezprawne.

Przedstawiony przez skarżącego argument naruszenia interesu publicznego w aspekcie dóbr osobistych jest więc niezasadny i błędny. Ochrona przewidziana w art. 23 i 24 kc dotyczy płaszczyzny prawa prywatnego, nie zaś publicznego. Interes publiczny jest jedną z przesłanek udzielenia przez Komisję zwolnienia z obowiązku publikacji w prospekcie emisyjnym, między innymi, informacji o wynagrodzeniach. Skarżące nie wykazał, na czym miałaby polegać sprzeczność z interes publicznym faktu ujawnienia przedmiotowych informacji. Co więcej, zdaniem sądu, ujawnienie informacji o wynagrodzeniach kadry zarządzającej i nadzorującej, jak zauważa trafnie organ, nie tylko nie są sprzeczne a wręcz są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Oczywistym jest bowiem, że akcjonariusze i inwestorzy muszą mieć zapewnioną możliwość oceny pracy członków zarządu i rady nadzorczej także przez pryzmat ich wynagrodzeń. Wiedza o indywidualnych wynagrodzeniach jest niezbędna z punktu widzenia papierów wartościowych. Zgodzić się należy z organem, że inwestorzy i akcjonariusze muszą mieć zapewnioną możliwość oceny, czy przyznane wynagrodzenie stanowi rzeczywisty miernik oceny pracy kadry zarządzającej i nadzorującej, polityki wynagradzania, co ostatecznie wyznacza obszary zarządzania, na które spółka kładzie szczególny nacisk.

W świetle powyższych rozważań także zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 73 ust. 7 ustawy nie jest zasadny. Jak poniesiono wyżej wnioskodawca składając wniosek o wyrażenie zgody na zwolnienie z obowiązku publikacji w prospekcie emisyjnym informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń osób i nagród osób zarządzających i nadzorujących emitenta zobowiązany był uzasadnić swoje żądanie. Ostateczna decyzja należy do Komisji, która nawet w przypadku zaistnienie przesłanek wymienionych w pkt 1 lub 2 może takiej zgody nie udzielić i w rezultacie nakazać publikację przedmiotowych informacji nawet wówczas, gdy może to wiązać się z ryzykiem poniesienia przez emitenta istotnej szkody. Norma art. 73 ust. 7 pkt 2 przedkłada interes inwestora nad interesem emitenta. Uznaniowość decyzji nie zwalnia organu z obowiązku dokonania oceny przesłanek przewidzianych art. 73 ust. 7 ustawy w aspekcie przedstawionych argumentów. Kontrola sądowa zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, Komisja dokonała takiej oceny. Nie jest ona dowolna. Zdaniem sądu podniesione przez Komisję argumenty są logiczne i przekonywujące.

Zgodzić się także należy z organem, że skarżący dokonuje błędnej interpretacji § 21 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 8. 1. rozporządzenia Prospekt składa się z następujących części:

1) wstępu,

2) rozdziału "Podsumowanie i czynniki ryzyka",

3) rozdziału "Osoby odpowiedzialne za informacje zawarte w prospekcie",

4) rozdziału "Dane o emisji",

5) rozdziału "Dane o emitencie",

6) rozdziału "Dane o działalności emitenta",

7) rozdziału " Oceny i perspektywy rozwoju emitenta",

8) rozdziału "Dane o organizacji emitenta, osobach zarządzających, osobach nadzorujących oraz znacznych akcjonariuszach",

9) rozdziału "Sprawozdania finansowe",

10) rozdziału "Informacje dodatkowe",

11) rozdziału "Załączniki",

12) informacji objętych wnioskiem o niepublikowanie.

§ 21 rozporządzenia w ust. 1 pkt 3 opisuje jedną z kilku możliwych informacji, które mogą, ale wcale nie muszą, być objęte wnioskiem o ich niepublikowanie /pkt12/. O tym czy dane przewidziane § 21 ust. 3 nie zostaną ujawnione decyduje Komisja Papierów Wartościowych i Giełd. To prawo Komisji wynika z przepisu ustawy – art. 73 ust. 3. Przepis rozporządzenia nie może przecież wyłączać i nie wyłącza stosowania przepisu ustawy. Oczywistym jest, że złożony wniosek podlega ocenie Komisji w aspekcie art. 73 ust. 7 ustawy. Wynika to wprost z ustawy. Analiza treści ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego pozwala stwierdzić, iż nieuprawniony jest pogląd skarżącego jakoby organ był zobowiązany, złożony wniosek o niepublikowanie informacji o wartości indywidualnych wynagrodzeń i nagród osób zarządzających i nadzorujących, uwzględnić.

Należy także podkreślić, że sąd kontroluje skonkretyzowaną decyzję, w której organ załatwia sprawę po rozpoznaniu wniosku, jak w sprawie niniejszej, po wcześniejszym zbadaniu i ocenie argumentów strony wnioskującej, a więc w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny dotyczący danej sprawy. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja administracyjna a nie komunikat z posiedzenia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, który nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Ina zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi sąd oddalił skargę z braku uzasadnionych podstaw.