Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 460/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 162 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a,64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. i J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. K. i J. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i G. K. od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] listopada 2020 r. [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działki nr [...]) z obrębu 28; wcześniej ul. [...] z obrębu 28) w części dotyczącej parkingu strzeżonego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan sprawy.

W dniu [...] października 2020 r. Ł. K. działając jako pełnomocnik G. i J. małżonków [...] złożył wniosek o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2015 r., [...] w części dotyczącej parkingu strzeżonego. Wniosek został złożony drogą elektroniczną poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. Prezydent Miasta T. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2015 r. [...]. MS o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (działki nr [...]) z obrębu 28; wcześniej ul. [...] z obrębu 28) w części dotyczącej parkingu strzeżonego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w jego ocenie zaniechanie budowy parkingu strzeżonego stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego i wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane".

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. i G. K. zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 10 § 1, 11, 12, 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 37 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że organ architektoniczno-budowlany I instancji skupił uwagę na możliwości realizacji inwestycji, zamiast na przesłankach wygaśnięcia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu Prezydent Miasta T. wskazał, że utrata prawa do dysponowania częścią działki na cele budowlane, dla której zostało wydane pozwolenia na budowę, nie jest przesłanką do wygaśnięcia decyzji w części, w sytuacji gdy obiekty budowlane zostały zaprojektowane jako zamierzenie budowlane mogące samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Według organu I instancji zaniechanie realizacji części obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących się stanowisko takie nie znajduje poparcia w obowiązujących przepisach prawa, albowiem decyzja udzielająca pozwolenia na budowę daje Inwestorowi prawo do zrealizowania inwestycji w ściśle określonych ramach czasowych określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata). Nadto w odwołaniu wskazano, że z przepisu art. 162 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że decyzja w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie jest poddana uznaniu organu administracji. Wystąpienie przesłanek określonych tym przepisie obliguje organ administracji do wydania decyzji wygaszającej. Zdaniem odwołujących się kwestie zgodności inwestycji z przepisami mpzp nie są przedmiotem niniejszego postępowania. W sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. i J. K. pozwolenia na budowę na dz. nr geod. [...] (obr. 28) - obecnie dz. nr [...], w części dotyczącej parkingu strzeżonego ponieważ: 1. decyzja stała się bezprzedmiotowa ze względu utratę przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji oraz rezygnację przez Inwestora z uprawnienia. 2. leży to w interesie społecznym lub interesie strony, ponieważ nie może ona zrealizować swojego uprawnienia w zakresie budowy parkingu strzeżonego zgodnie z pozwoleniem na budowę. 3. budowa przedmiotowego parkingu nigdy nie została rozpoczęta, zatem została spełniona dyspozycja art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy zważył, że żądanie G. K. i J. K. dotyczy wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. (działki nr [...]) z obrębu 28; wcześniej ul. [...] obrębu 28 w części dotyczącej parkingu strzeżonego. Organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę parkingu dziesięciostanowiskowego oraz budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce budowlanej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora działka nr [...] została podzielona na dz. o nr [...] - decyzją Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Dla kwestii związanych z prawem budowlanym ma to takie znaczenie, że do chwili uprawomocnienia się decyzji podziałowej działką budowlaną był teren działki ewidencyjnej nr [...], a od chwili uprawomocnienia się ww. decyzji działką budowlaną jest teren działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] została zbyta na rzecz M. B. i R. B. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] września 2015 r.

Dalej organ wyjaśnił, że inwestor przystąpił do realizacji zamierzenia objętego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Roboty budowlane związane z budową jednego z obiektów objętego ww. pozwoleniem na budowę tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały już zakończone. Z załączonej do akt sprawy decyzji PINB w T. [...] z dnia [...].04.2019 r. wnoszącej sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego wpłynęło do organu [...].03.2019 r. Jednocześnie z twierdzeń pełnomocnika inwestora wynika, że roboty budowlane zmierzające do realizacji drugiego obiektu budowlanego nigdy nie zostały rozpoczęte.

Wojewoda, podobnie jak uprzednio organ I instancji wskazał nadto, że obszar na którym zlokalizowana jest działka budowlana, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w T. uchwalonym przez Radę Miasta Torunia uchwałą Nr 208/11 z dnia 24 listopada 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.- Pom. z dnia 21 grudnia 2011 r., nr 301, poz. 3294). Działka budowlana znajduje się w granicach ustalenia oznaczonego na rysunku planu symbolem 42.03-U3, dla którego w § 35 pkt 1 ppkt a planu ustalono przeznaczenie podstawowe usługi. Określono także przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza:

- jako adaptacja stanu istniejącego,

- nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniająca prowadzoną działalność usługową, realizowana z nią w jednej kubaturze lub w budynkach odrębnych, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona.

Organ II instancji wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym określono, że "działka 15/3 na której planuje się budowę parkingu strzeżonego 10 stanowiskowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie funkcji usługowej ogólnodostępnego parkingu strzeżonego w ramach prowadzonej działalności. Budynek mieszkalny stanowi uzupełnienie dominującej funkcji usługowej ogólnodostępnego parkingu strzeżonego".

W ocenie Wojewody, zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta musi zostać uchylona z tego względu, że nie zapewniono udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji M. B. i R. B. (nowym właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Osobom tym przysługuje przymiot strony postępowania wynikający między innymi z art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego regulującego możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę na wniosek nowego inwestora.

Organ odwoławczy zakwestionował nadto stanowisko odwołania, że została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, bowiem w przedmiotowej sprawie pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta T. zostało objęte całe zamierzenia budowlane, na które składała się budowa: parkingu i budynku mieszkalnego stanowiącego funkcję uzupełniającą zabudowy usługowej. Nie ulega wątpliwości, że rozpoczęto budowę budynku mieszkalnego, a także że budowa ta nie został przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W przypadku, gdy decyzja obejmuje kilka obiektów budowlanych, to rozpoczęcie budowy jednego z nich oznacza rozpoczęcie budowy całego zamierzenia inwestycyjnego objętego pozwoleniem. Wobec powyższego z faktu niewszczęcia robót budowlanych przy drugim obiekcie, objętym tym samym zamierzeniem budowlanym, nie wynika spełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie dla ewentualnego częściowego wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy obiekty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2015 r. mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem. Stwierdził, że brak budowy parkingu oznaczać będzie, że funkcja usługowa nie zostanie zrealizowana. Nadto zrealizowany budynek mieszkalny poza funkcją mieszkalną miał pełnić rolę uzupełniającą prowadzonej działalności usługowej. Powyższe oznacza, że przeznaczenie tego budynku nie ograniczało się do funkcji mieszkalnej, lecz jego przeznaczenie stanowiła również jego funkcję służebną wobec prowadzonej działalności usługowej. Wobec tego zbudowany budynek mieszkalny nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez realizacji parkingu, a w związku z powyższym przedmiotowe zamierzenie budowlane objęte decyzją Prezydenta nie mogło zostać podzielone, etapowe i tym samym niemożliwe jest jego wygaszenie w części dotyczącej wyłącznie parkingu. Organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzja o pozwoleniu została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 r. Sprzedaż działki, na której zlokalizowany miał być parking, nastąpiła niecały miesiąc później (2 września 2015 r.). Zgodnie z twierdzeniami inwestora, już w tym momencie utracił on możliwość realizacji przedsięwzięcia (przynajmniej w części). Mimo tego przez ponad 3 lata prowadził prace budowlane związane z realizacją domu mieszkalnego, który miał pełnić rolę uzupełniającą prowadzonej działalności usługowej (parkingu). Powyższa sytuacja budzi wątpliwość, czy od początku zamiarem inwestora była realizacja całego zamierzenia, czy też projektowana budowa parkingu miała na celu obejście przepisów prawa miejscowego, co sugeruje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.11.2019 r. sygn. akt II SA/Bd 681/19. Organ zwrócił uwagę, że również termin złożenia wniosku o wygaszenie decyzji w części dotyczącej parkingu budzi wątpliwości, co do intencji inwestorów. Okoliczności, które zdaniem wnioskodawców stanowią podstawę wygaszenia, istnieją już od września 2015 r. Wnioskodawcy podjęli natomiast działania zmierzające do częściowego wygaszenia decyzji w roku 2019, po problemach z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektów. Pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nadal nie uzyskali.

Po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdził, że prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w powtórzonym postępowaniu Prezydent Miasta T. uzna za strony postępowania właścicieli działki nr [...] i zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapewni stronom czynny udział w postępowaniu.

G. i J. małżonkowie K., reprezentowani przez Ł. K., wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu uiszczonego wpisu.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy skupił uwagę na możliwości realizacji inwestycji, zamiast na przesłankach wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Podobnie jak w odwołaniu wskazano na treść i wykładnię przepisu art. 162 § 1 k.p.a., podkreślając, że w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie określone w nim przesłanki, co obliguje organ administracji do wydania decyzji wygaszającej. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji jako podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej bezprzedmiotowość (...) Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji nawiązanego na albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek. Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości" (wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2351/15).

Wobec tego zdaniem skarżących, Wojewoda [...] był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej nieruchomości dz. nr [...]. Organ ten błędnie nadto stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brali udziału M. B. i R. B. (nowi właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), którym przysługuje przymiot strony postępowania wynikający między innymi z art. 40 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i nie dotyczy przeniesienia pozwolenia na budowę. Nie było też wniosku nowego inwestora o przeniesienie pozwolenia na budowę.

Dalej wskazując na treść art. 138 § 2 k.p.a. wywiedziono, że Wojewoda nie doszedł do swoich wniosków z uwagi na braki w postępowaniu dowodowym, które mogą być przyczyną stosowania tego przepisu. Przeciwnie, podjął swoje rozstrzygnięcie gdyż uważał, że postępowanie należy przeprowadzić z właścicielami działki nr 15/6 i zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Autor sprzeciwu podniósł, że w niniejszej sprawie przymiot strony postępowania nie opiera się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Sprawa nie dotyczy bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, że wniosek strony dotyczy postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem przymiot strony należy wywieźć z przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżących, do tego kręgu należą jedynie wnioskodawcy, nadto w sprawie nie zachodzi przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2021 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta T. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. (powinno być [...] sierpnia 2015 r.) o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...] (działki nr [...]) z obrębu 28; wcześniej ul. [...] z obrębu 28) w części dotyczącej parkingu strzeżonego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadministracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a.

Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., stanowi typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie rolą organu drugiej instancji jest wyjaśnienie stronie przesłanek jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej musi więc wynikać dlaczego organ uznał, że postępowanie przez organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (oraz jakich przepisów), jak i wskazanie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jest to istotne przede wszystkim dlatego, że wytycza kierunek działania organu I instancji, który co do zasady powinien, wedle wskazówek zawartych w decyzji kasacyjnej, skorygować swoje rozstrzygnięcie poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych, jak i pełne wyjaśnienie istotnego zakresu sprawy. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy musi również wyraźnie wskazać, że ewentualne uzupełnienie dowodów nie może odbyć się na etapie postępowania odwoławczego, odwołując się do art. 136 § 1 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocenie podlega nie tylko to, czy organ wskazał jakąkolwiek przesłankę warunkująca co do zasady uchylenie decyzji I instancji, lecz czy uwzględniając okoliczności danej sprawy, w kontekście mających w niej zastosowanie przepisów prawa materialnego i oceniając dotychczas przeprowadzone postępowanie administracyjne – organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną spełniając ustawowe przesłanki zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zarzuty sformułowane w sprzeciwie koncentrują się w istocie na okolicznościach, które pozostają poza kognicją sądu rozpoznającego sprzeciw zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Strona skarżąca wykazuje bowiem, że zaistniały w sprawie wszystkie przesłanki do uwzględnienia jej żądania stwierdzenia wygaśnięcia w części pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2015 r. określone w art. 162 § 1 k.p.a. Skarżący wywodzą, że nastąpiła utrata prawa do dysponowania w tej części nieruchomością na cele budowlane co czyni decyzję w części dotyczącej parkingu bezprzedmiotową. Zdaniem skarżących obligowało to organ odwoławczy do uchylenia negatywnej dla nich decyzji organu I instancji – i orzeczenia zgodnie z żądaniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca kwestionuje przy tym wykładnię przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a., wiązaną przez organ z koniecznością ustalenia możliwością realizacji zamierzenia budowlanego. Ponadto zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 40 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło organ odwoławczy do błędnego uznania za strony niniejszego postępowania obecnych właścicieli nieruchomości (dz. nr [...] - powstałej w wyniku podziału) stanowiącej tę część pierwotnej działki budowlanej (nr ewid. [...]), co do której stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę się domagają.

Jak już wskazano w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyroki NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19, z 2 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2878/20; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345).

Podobnie w przedmiotowej sprawie udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym bierze wyłącznie organ odwoławczy, od którego decyzji wniesiono sprzeciw oraz skarżący [...] i J. K., zaś zgodnie ze skarżoną decyzją status strony w postępowaniu mają również inne podmioty (M. i R. B. – właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Niezrozumiała jest co prawda niekonsekwencja organu odwoławczego w niniejszej sprawie, który uznając legitymację tych osób do udziału w postępowaniu, nie zawiadomił ich o toczącym się postępowaniu i nie umożliwił w nim udziału chociażby na etapie postępowania odwoławczego, a co nader istotne – nie doręczył swojej decyzji, w której uznaje ich za strony postępowania. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. Art. 32 p.p.s.a. stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a.

W sytuacji zatem gdy M. i R. B. nie są uczestnikami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a właśnie kwestia ich interesu prawnego stanowi istotny element sprzeciwu, Sąd nie może zakwestionować, iż wskazane wyżej podmioty mają przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu, wywodzonym z przepisu art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez organ odwoławczy. Przedmiotem badania nie mogły być też konsekwencje wynikające z tego ustalenia w powiązaniu z okolicznością, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu ani przed organem I instancji, ani przed organem odwoławczym. Przypomnieć bowiem trzeba, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto zwrócić uwagę trzeba, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wskazać należy, że w ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy wskazał, że uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji. Strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach niewątpliwie szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i sądowego. Nie można nadto wykluczyć, że w toku ponownego postępowania zostanie jednak ustalone, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, że postępowanie to, jak twierdzą skarżący, nie dotyczy interesu prawnego wskazanych przez organ odwoławczy osób, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, z pewnością nie umożliwia abstrakcyjnej oceny w tym zakresie, do czego nadto w niniejszej sprawie sąd nie jest uprawniony.

Należy w tym miejscu jednak zakwestionować stanowisko skarżących, zgodnie z którym postępowania administracyjne w tej sprawie nie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a wyłącznie w oparciu o przepis art. 162 § 1 k.p.a. regulujący instytucję wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie, zarówno z istoty postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również przepisów art. 162 k.p.a. wynika nierozerwalny związek i konieczność stosowania przy rozpoznawaniu tego typu sprawy właściwych przepisów regulujących materialnoprawny charakter stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją, której stwierdzenia wygaśnięcia (z uwagi na częściową bezprzedmiotowość) domagają się skarżący.

Z tych przyczyn nieuzasadniony okazał się zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również wywody sprzeciwu dotyczące wywodzenia przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym z art. 28 k.p.a., a nie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy dodatkowo, że z analizy uzasadnienia skarżonej sprzeciwem decyzji Wojewody nie wynika, iżby organ odwoławczy ustalał krąg stron postępowania w tej sprawie - toczącej się z wniosku inwestorów o stwierdzenie wygaśnięcia w części ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego – na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W kontekście pozostałych zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że w jego uzasadnieniu nie wyjaśniono na czym polegać miałoby naruszenie przez organ odwoławczy art. 142 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Po pierwsze nie mieści się to w zakresie przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a., a nadto nie podano jakiego to postanowienia organu I instancji w niniejszej sprawie miałby ten zarzut dotyczyć. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 odnoszący się do ustawowej przesłanki nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Ponownie wskazać wobec tego należy, że art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadniczo różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Przypomnieć bowiem trzeba, że skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tym samym w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym nieuprawnione jest oczekiwanie strony skarżącej, że Sąd w niniejszej sprawie zbada przesłanki materialnoprawne dotyczące wydania zaskarżonej decyzji, w tym przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie postępowanie wykraczałoby bowiem poza ramy kontroli sądowej zakreślonej przepisami art. 64e p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył jednak, że w istocie zasadnie skarżący zarzucili, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek odwołania od decyzji pierwszej instancji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. obejmującego działkę [...] z obrębu 28 – w części dotyczącej budowy parkingu, nie odniósł się w ogóle do przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1. W ocenie Sądu, z naruszeniem warunków zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy i nie ocenił, poza kwestią pominięcia udziału jako stron postępowania aktualnych właścicieli działki nr [...], czy zostały podjęte w tej sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących oraz do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.). W sytuacji która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu istnieją nadal niewyjaśnione a istotne wątpliwości co do elementów stanu faktycznego, warunkujących rozstrzygniecie niniejszej sprawy administracyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organ odwoławczy winien ustalić i wskazać jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który nie został wyjaśniony w dotychczasowym postępowania, a który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem musi to uczynić w odniesieniu do przepisów praw materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Nadto zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. in fine przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że organ I instancji zgromadził znikomy i fragmentaryczny materiał dowodowy, który w ocenie Sądu nie daje możliwości rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia istoty przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Skarżący pismem z [...] października 2020 r. wnieśli do Prezydenta Miasta T. o wygaszenie ostatecznej decyzji tego organu "z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej im pozwolenia na budowę na dz. nr geodez. [...] (obr. 28) w części dotyczącej parkingu strzeżonego". Wskazali, że działka nr [...] uległa podziałowi decyzją Prezydenta T. na działki nr [...], budynek mieszkalny jednorodzinny jest realizowany na działce nr [...], a budowa parkingu nie została rozpoczęta ze względu na rezygnację inwestorów z uprawnienia do jego wykonania. Ponadto inwestorzy nie posiadają na dzień złożenia wniosku prawa do dysponowania nieruchomością dz. nr [...] na cele budowlane ze względy na jej sprzedaż. Ich zdaniem decyzja w tej części stała się zatem bezprzedmiotowa. Skarżący wskazali nadto podstawę prawną swego żądania – art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej "p.b.").

W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z art. 37 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji organ winien zatem wyjaśnić zaistnienie w sprawie wszystkich przesłanek określonych w tych przepisach, zatem także okoliczności określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 331/12).

Przedłożone wraz ze sprzeciwem akta administracyjne Prezydenta Miasta T. zawierają jednak wyłącznie:

- wniosek G. i J. K. o wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę

- kserokopie decyzji: PINB Powiatu Grodzkiego w T. z [...] kwietnia 2019 r. wnoszącej sprzeciw wobec zawiadomienia z [...] listopada 2018 r. (data wpływu [...].03.2019r.) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. i decyzji KPWINB z [...] czerwca 2019 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję, decyzji KPWINB z [...] sierpnia 2020 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymującą w mocy ww. decyzję PINB z [...] kwietnia 2019 r.

- wydruku zanonimizowanego wyroku WSA w Bydgoszczy z 2- listopada 2019 r. sygn. II SA/Bd 681/19 – uchylającego zaskarżoną decyzję WINB z [...] czerwca 2019 r.

Nadto sporządzony po wydaniu decyzji organu I instancji wydruk wypisu z rejestru gruntów (datowany na [...] grudnia 2020r.) dla działek ewidencyjnych nr 15/6 i nr [...].

W aktach organu I instancji nie znalazła się zatem decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2015 r. wraz z projektem budowlanym (przekazany organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem), której stwierdzenia wygaśnięcia domagali się wnioskujący ani żadne dokumenty umożliwiające odtworzenie rzeczywistej treści udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę, w szczególności treść wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę. Ma to istotne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec niejednoznacznej treści i rozbieżności między określeniem zamierzenia budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę i poszczególnymi zapisami zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Brak w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ustalenie przebiegu procesu budowlanego i oceny czy zaistniały w sprawie przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego w szczególności dziennika budowy. Brak decyzji podziałowej nieruchomości. Organ nie przeprowadził także jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do wyjaśnienia okoliczności związanych z podnoszoną przez skarżących okolicznością utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te nie zostały jednak wskazane jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w decyzji kasacyjnej i wskazane jako okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrócić nadto należy uwagę, że rzeczywista treść udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę wymaga w tej sprawie wyjaśnienia, i nie jest wystarczające bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego interpretowanie jej treści dowolnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych istniejącego zagospodarowania terenu i treści wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia ewentualnej zgodności lub sprzeczności decyzji z [...] sierpnia 2015 r. z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie powinna być jedynie domniemana. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia winien szczególnie wnikliwie zwrócić uwagę na te aspekty w niniejszej sprawie.

Zwrócić należy uwagę, że z treści decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że po rozpoznaniu wniosku z [...].07.2015 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę J. i G. K. dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. obejmującego działkę geodezyjną nr [...] , w określeniu zamierzenia budowlanego nie wskazano zatem na to, że obejmuje ono budowę budynku pełniącego funkcję zarówno usługową jak i mieszkalną jednorodzinną, jak również nie ma mowy o tym że stanowi ten budynek uzupełnienie funkcji usługowej związanej z obiektem parkingu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika w jaki sposób działka nr [...] była już zagospodarowana. W jej uzasadnieniu przytoczono ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Wrzosy Leśne – Polana w Toruniu" uchwalonego uchwałą nr 208/11 Rady Miasta Torunia z dnia 24 listopada 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 21 grudnia 2011 r. Nr 301, poz. 3294), dla jednostki planistycznej oznaczonej 42.03-U3 dla której ustalono przeznaczenie podstawowe - usługi oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza: jako adaptacja stanu istniejącego, nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniająca prowadzoną działalność usługową, realizowaną z nią w jednej kubaturze lub w budynkach odrębnych, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona, obiekty małej architektury.

W uzasadnieniu wskazano jedynie, że zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny stanowi funkcję uzupełniającą dla podstawowej funkcji usługowej, jaką będzie parking strzeżony.

Karta tytułowa projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 2015 r. określa obiekt jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] obr. 28 w T.. Strony projektu budowlanego nie są numerowane. Oznaczenie projektu zagospodarowania terenu i adaptacji projektu typowego określa również nazwę obiektu jako budynek mieszkalny jednorodzinny. W opisie zagospodarowania działki jedynie wskazano, że działka nr [...], na której planuje się budowę parkingu strzeżonego 10 stanowiskowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako uzupełnienie funkcji usługowej ogólnodostępnego parkingu strzeżonego w ramach prowadzonej działalności położona jest w T. pomiędzy [...] i ma powierzchnię 3131 m2. Co istotne w pkt 2 opisano istniejący stan zagospodarowania działki - "działka jest zabudowana przeznaczonym do rozbudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem oraz budynkiem gospodarczym". Oznacza to zatem, że na działce był już wybudowany budynek mieszkalny wraz z infrastrukturą i w takim stanie udzielono pozwolenia na budowę na tej działce kolejnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uwzględniając zatem szczegółowe zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stan istniejący należy interpretować rzeczywisty zakres przedsięwzięcia, na które organ udzielił tą decyzją pozwolenia na budowę. Tym bardziej, ze projektowane zagospodarowanie działki określone jest jako parking strzeżony 10 stanowiskowy (...) o wskazanych wymiarach (8 – 2,5m× 6.0m i 2 – 3,6m× 5.0m). Łączna powierzchnia zatem tych miejsc parkingowych wynosi 156m2. Co odnieść zatem należy do całkowitej powierzchni działki ustalając dominującą funkcję usługową dla planowanego zamierzenia. Nadto nie wynika z opisu aby od projektowanego budynku prowadziło połączenie do owego parkingu.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z ww. planem miejscowym § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 zdefiniowano pojęcie "przeznaczenie podstawowe" - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno dominować na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, a "przeznaczenie dopuszczalne" - przeznaczenie inne niż podstawowe, uzupełniające lub wzbogacające przeznaczenie podstawowe i nie kolidujące z nim.

Nadto mimo zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na stwierdzone uchybienie w postaci nieumożliwiania udziału w postępowaniu właścicielom działki nr [...], uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując do ponownego rozpatrzenia powinien zwrócić uwagę także na inne uchybienia takie jak błędne wskazanie w sentencji decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2020 r., że odmawia on stwierdzenia wygaśnięcia "decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r.", nadto nie wyjaśniono w decyzji przyczyn określenia tak wielu adresów dla nieruchomości podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]).

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o jej uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazane zasady i przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę w szczególności, że decyzja kasacyjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, oparte na przesłankach proceduralnych, jest odstępstwem od wymogu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz, że może być wydana w sytuacji wykazania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia jak również okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę w ponownym postepowaniu powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób zupełny, jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.