Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...]; [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w J. decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i J. K., udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego według projektu o symbolu [...] o pow. zabudowy 71,70 m2 oraz ogrodzenia trwałego stalowego na słupkach betonowych od strony drogi relacji J.

A. K. w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. zwróciła się do Starosty [...] o "wyjaśnienie wydania pozwolenia na postawienie budynku gospodarczego na działce nr [...]". Wskazała, że jest współwłaścicielką wskazanej nieruchomości od 1992 r. Stwierdziła, że w 2008 r. rozpoczęto na działce budowę budynku gospodarczego bez jej zgody.

Starosta [...] przekazał rzeczone pismo według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., który po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, w dniu 16 maja 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J.K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego: budowy budynku gospodarczo-garażowego w miejscowości K. na działce nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w terminie do 31 października 2012 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. K., decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z powodu: 1) rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, bez wcześniejszego wstrzymania robót budowlanych, mimo to, że nie można było jednoznacznie stwierdzić, iż roboty budowalne przy budynku gospodarczym na działce nr ew. [...] w miejscowości K. zostały zakończone; 2) braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego wyłącznie na J. K., w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego z dnia 7 listopada 1995 r., było wydane na A. K. i J. K..

Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w budynku gospodarczo-garażowym wybudowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości K., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. K. i A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku gospodarczo-garażowego w miejscowości K. na działce nr ew. [...], uwzględniającego zmiany wnikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w terminie do 31 marca 2013 r.

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o pozwoleniu na budową wydaną na rzecz A. K. i J. K.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane: 1) zatwierdził projekt budowlany zamienny na budowę budynku gospodarczo-garażowego, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek warsztatu stolarskiego, kategoria obiektu XVIII, z instalacjami, na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K.; 2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy ww. obiektu budowlanego; 3) nałożył obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania A. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: 1) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2013 r.; 2) jednocześnie zatwierdził projekt budowlany budynku warsztatu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., udzielił A. K. i J. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, zawiera oświadczenia projektantów o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt zawiera wyodrębniony projekt zagospodarowania terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych wraz z jego opisem, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wyszczególnienie robót już wykonanych wraz z oceną prawidłowości ich wykonania oraz opis robót pozostałych do wykonania. Projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że projekt jest kompletny i spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego.

Jak wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, błędnie sformułował rozstrzygnięcie decyzji, dlatego należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania wniesionego przez A. K., która dysponuje niewypełnionym dziennikiem budowy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dla potrzeb postępowania został bowiem przedłożony przez inwestora dziennik budowy, który posiada wpisy świadczące o tym, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie zostały rozpoczęte w 1996 r.

A. K., reprezentowana przez adwokata, w piśmie a dnia 17 grudnia 2014 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2013 r. Stwierdziła, że decyzja dotknięta jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustaw Prawo budowlane. Zatwierdzono nią bowiem zamienny projekt budowlany budynku warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., mimo nieprzedstawienia przez J. K. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które było nieodzowne w świetle art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

A. K. podkreśliła, że w toku całego postępowania nie wyrażała i nie wyraża zgody na wzniesienie przedmiotowego budynku. Organ nadzoru budowlanego wydał zatem decyzję mimo braku zgody osoby uprawnionej.

Strona stwierdziła także, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2013 r. rażąco narusza art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2013 r.

A. K., reprezentowana przez adwokata, w piśmie z dnia 30 marca 2016 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r., podnosząc te same zarzuty, co we wniosku z dnia 17 grudnia 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ administracji wskazał, że do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dochodzi w sytuacji, gdy niestwarzający możliwości odmiennej wykładni przepis prawa, zostaje naruszony w sposób oczywisty i bezsporny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył dalej, że materialnoprawną podstawę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. stanowił art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ administracji stwierdził następnie, że kwestia obowiązku organów nadzoru budowlanego weryfikacji prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w trakcie postępowań prowadzonych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 stwierdził, iż w toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania w celu badania uprawienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Inwestor ma obowiązek złożenia takiego oświadczenia na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli na etapie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nawet jednak w tym postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane. Złożenie oświadczenia jest czynnością dowodową, procesową, która prowadzi do wykazania okoliczności spełniania przesłanki wymaganej prawem materialnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zauważył dalej, że w orzecznictwie sadów administracyjnych pojawiają się dwa rozbieżne stanowiska, co do obowiązku weryfikacji prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym.

Pierwsze sprowadza się do twierdzenia, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych czynności dowodowych. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono przywołane stanowisko.

Zgodnie z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie, w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowanego nie badają prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek organów do badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, nie wynika z art. 51 ustawy Prawo budowlane, ani z żadnych innych przepisów tej ustawy. Przepisy powołanej ustawy, jako jedyną prawnie przewidzianą formę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11, przewidują złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Skoro w art. 51 ustawodawca nie ustanowił obowiązku złożenia takiego oświadczenia, jak to uczynił w art. 48 ust. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to organ nadzoru budowalnego również nie może na inwestora nałożyć takiego obowiązku, ponieważ byłby on pozbawiony podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił przykładowe wyroki sądów administracyjnych, w których wyrażono przywołane stanowisko.

Organ administracji skonstatował, że rozbieżności w orzecznictwie nie pozwalają zakwalifikować decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć, jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych dziedzin prawa, w tym prawa cywilnego. Stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie spełnia ona żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w tym przepisie: nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzję ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie zawiera wady powodującej nieważność z pomocy prawa, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

A. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła także o uchylenie, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. K. zawarła argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu wniosku z dnia 17 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2013 r. oraz we wniosku z dnia 30 marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wywiodła z nieprzedstawienia przez J. K. – w postępowaniu naprawczym - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreśliła, że J. K. nie dysponował i nie dysponuje jej zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

J. K. w piśmie z dnia 4 maja 2017 r. wniósł o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. było prowadzone w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "K.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

A. K. wywodzi, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., z tego powodu, że błędnie ustalił, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nie narusza rażąco prawa, chociaż została ona wydana pomimo nieprzedstawienia przez J. K. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej takie oświadczenie było nieodzowne w świetle treści art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.

– stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "Prawo budowalne"), zwłaszcza, że – jak twierdzi - w toku całego postępowania nie wyrażała i nie wyraża zgody na wzniesienie budynku, którego dotyczyło postępowanie.

Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście postawionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. została wydana w tzw. postępowaniu naprawczym. Powodem przeprowadzenia tego postępowania było stwierdzenie, że w trakcie realizacji budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] listopada 1995 r. znak: [...]. Wskazaną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku A.K.i J. K.: 1) zatwierdzono projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do decyzji i 2) udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego wg projektu oraz ogrodzenia. A. K. i J. K. byli inwestorami, a zarazem właścicielami, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w miejscowości K. Nie ulega więc wątpliwości, że na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obydwoje posiadali prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowalne.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych – przyp. Sądu), właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że przed wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. (oraz decyzji organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. - z dnia [...] lipca 2013 r.): 1) wstrzymano wykonywanie robót budowlanych (postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz 2) nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r.).

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona

- o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak trafnie dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia, czy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Niejednokrotnie można się spotkać ze stanowiskiem, że art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który uzależnia wydanie pozwolenia na budowę od złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, który zobowiązuje inwestora do dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę, nie znajdują zastosowania w postępowaniu naprawczym. Tytułem przykładu można się odwołać do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 801/11, w którym stwierdzono, że "(...) art. 51 ustawy – Prawo budowlane - jak też żaden inny przepis tej ustawy normujący to postępowanie legalizacyjne, tzw. postępowanie naprawcze - nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też nie stanowi podstawy prawnej dającej uprawnienie temu organowi do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy [...]". Naczelny Sąd Administracyjny, argumentując za wyłączeniem w postępowaniu naprawczym obowiązku badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazał m.in. na brak

- w przepisach regulujących postepowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowanego - odesłania do art. 32 ust. 4 pkt 2. Zwrócił zarazem uwagę, że odesłania takie znajdują się np. w art. 30 ust. 2, art. 40 ust. 1, czy art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny prezentował także w późniejszych wyrokach (np.: z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1048/14, z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 335/14, czy z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2/14. Niepublikowane), które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ administracji trafnie wskazał też na odmienne stanowisko, niejednokrotnie zajmowane przez sądy administracyjne, zgodnie z którym w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13, z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12. Niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa, to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, normy prawa (zob.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2005 r., s. 738; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Nie chodzi tu o błędy w interpretacji prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).

Skoro zatem stosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, budzi wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, to wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, pomimo niezłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Należy przypomnieć, że akta sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że inwestorzy (A. K. i J. K.), którym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] listopada 1995 r. udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany, posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości K. Ustalenie stosunków majątkowych małżonków po ustaniu małżeństwa z pewnością nie mieści się natomiast w zakresie kompetencji organu administracji, prowadzącego postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2016 r., prawidłowo ustalił zatem, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie naruszył tym samym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie stwierdził też, że decyzja ta została wydana przez właściwy organ administracji, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzję ostateczną, została skierowana do stron postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, nie zawiera wady powodującej nieważność z pomocy prawa, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie jest więc dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wad kwalifikowanych, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności.

Kontrola zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje zatem podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji nie dopuścił się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, ani art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2016 r. zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.