Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1896/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, 151, 119 pkt 2 , 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt2, 156 par 2; art. 6,7,8,77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r., nr [...], oraz stwierdził nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia1989 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja Minister została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] sierpnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] nie przyznało dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], z uwagi na niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Na podstawie ww. orzeczenia administracyjnego dokonano następnie wpisu w księdze wieczystej prawa własności ww. gruntu na rzecz Skarbu Państwa.

Pismem z [...] października 1987 r. [...] i [...] (następczynie prawne byłych właścicieli dawnej nieruchomości) złożyły wniosek, w trybie art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), o przekazanie w wieczystą dzierżawę posesji położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 1989 r., nr [...], Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] odmówił uwzględnienia wniosku J.B. i K.S. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , uregulowanej w księdze wieczystej p.n. "[...] nr [...] ", o pow. [...] m2.

Wnioskiem z [...] maja 2015 r. P.K. (spadkobierca J.B. i K.S.), reprezentowany przez r. pr. A.S., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia1989 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało ww. wniosek Wojewodzie Mazowieckiemu zgodnie z właściwością.

Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r., nr 5 [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , uregulowanej w księdze wieczystej p.n. "[...] nr [...] ", o pow. [...] m2.

Odwołanie od powyżej decyzji Wojewody wywiódł P.K., reprezentowanego przez r. pr. A.S..

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z [...] października 2016 r., nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury złożył P.K., reprezentowany przez r. pr. M.C..

Wyrokiem z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody z [...] października 2016 r., nr [...].

Decyzją [...] grudnia 2019 r., nr [...] Wojewoda ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż kwestionowana decyzja z 1989 r., mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przy prawidłowym uzasadnieniu, organ wydałby decyzję, w której rozstrzygnięcie byłoby takiej samej treści. W ocenie Wojewody, Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], wydając kwestionowaną decyzję, nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda wskazał także, że J.B. i K.S. znane było rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji z 1989 r., które przyjęły do wiadomości i akceptowały (nie odwołały się od niego). Dopiero ich spadkobierca (P.K.), po ponad 26 latach od chwili jej wydania, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Odwołanie od powyżej decyzji Wojewody wywiódł P.K., reprezentowany przez r. pr. M.C..

Po rozpatrzeniu odwołania P.K., Minister uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r., nr [...], oraz stwierdził nieważność decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia1989 r., nr [...].

Minister wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że Wojewoda pomimo związania oceną prawną wyrażona uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18, błędnie uznał rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] kwietnia 1989 r. jako prawidłowe. Minister przywołał przy tym ocenę prawną i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do dalszego postępowania, zgodnie z którymi zdaniem organu, ww. decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] odmawiająca uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, ze względu na przesłanki pozaustawowe – planowaną budowę na tym terenie siedziby [...] i Samodzielnego Oddziału Wykonawstw oraz przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy pod urządzenia komunikacji samochodowej, została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a zatem należy stwierdzić jej nieważność, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie, organ podniósł, że przed [...] listopada 1945 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek frontowy, 1-kondygnacyjny, murowany, podpiwniczony, mieszkalny o pow. [...] m2, a w budynku tym czynne były instalacje sieci miejskich – elektryczność, co wynika zdaniem organu z takich dowodów znajdujących się w aktach sprawy jak: opis budynku sporządzony przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] października 1948 r. oraz sprawdzony w terenie w dniu [...] sierpnia 1953 r., pismo Wydziału Inspekcji Budowlanej z dnia [...] lipca 1953 r., plany miasta z 1936 r., oraz zdjęcia lotnicze z 1945 r. dostępne na stronie http://mapa.um.warszawa.pl. Wobec tego organ podniósł, że Wojewoda niewłaściwie wskazał na brak zabudowań na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] kwietnia 1989 r., w sytuacji gdy badany przez organ nadzoru stan zabudowy nieruchomości winien odnosić się do stanu sprzed [...] listopada 1945 r., tj. przed upaństwowieniem gruntów [...] na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Ponadto organ wskazał, że w dacie wydania ocenianej w trybie nadzoru decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r. przedmiotowy grunt nie był oddany ani w użytkowanie wieczyste, ani w użytkowanie [...] - Centralnej Dyrekcji [...], a jedynie, zdaniem organu, był prawdopodobnie w ich posiadaniu. Organ wyjaśnił przy tym, że dopiero na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1989 r. został ustanowiony zarząd na rzecz [...] na przedmiotowej nieruchomości, a następnie Wojewoda [...] potwierdził decyzją deklaratoryjną z [...] listopada 1999 r., nr [...] nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] ha, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w tym gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zatem, zdaniem organu, twierdzenie Wojewody dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. z uwagi na brzmienie art. 89 ust. 5 tejże ustawy, co miałoby skutkować niemożliwością oddania wnioskodawczyniom w użytkowanie wieczyste gruntu będącego w posiadaniu [...], jest błędne.

Końcowo organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu powstało na rzecz [...] z dniem 5 grudnia 1990 r., na mocy przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.), co zostało następnie stwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r. nr [...]. Organ uznał zatem, za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną.

Uwzględniając powyższe organ uznał za konieczne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z [...] czerwca 2020 r. wniosły [...] S.A. w [...] (dalej jako "Skarżąca"), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197), poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Nr hip [...], co doprowadziło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 8 k.p.a. tj. praworządności i zaufania obywateli do organów władzy;

5) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych - organ administracji orzekający w sprawie, błędnie przyjął, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji wydania ww. decyzji na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego [...], które mocą ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz.U. z 2020 r. poz. 292), zostało przekształcone w spółkę akcyjną, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem, a [...] SA wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zostało to zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r., repertorium "[...] " Nr [...], wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] SA. Zatem organ administracji nie jest upoważniony do uchylenia lub zmiany umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, która w zakresie utworzenia spółki [...] SA, dokonała przeniesienia całego majątku przedsiębiorstwa państwowego [...], w tym obejmującego na dzień 1 grudnia 2000 r. również w zakresie prawa do przedmiotowej nieruchomości. Organ administracji nie może zatem tych skutków własnymi działaniami w ramach przyznanych mu kompetencji ani znieść, ani cofnąć.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra z [...] czerwca 2020 r., nr [...], oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów z załączonych do skargi wskazujących, iż przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] ozn. nr hip [...] wchodziła w skład Stacji rozładunkowej [...], tj.:

1) wykazu z [...] grudnia 1948 r. - wykaz budynków położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie projektowanej stacji rozładunkowej [...];

2) pisma z [...] stycznia 1951 r., nr [...] w sprawie sporządzenia opisów inwentaryzacyjnych budynków z terenu przewidzianego pod budowę stacji ładunkowej [...];

3) pomiaru inwentaryzacyjny (bez daty) budynków położonych na terenie przewidzianym pod budowę stacji ładunkowej ul. [...];

4) pisma z [...] lutego 1951 r., nr [...] w sprawie sporządzonych odpisów inwentaryzacyjnych budynków z terenu przewidzianego pod budowę stacji ładunkowej [...]; pisma z [...] lutego 1951 r., nr [...] w sprawie numerów hipotecznych m.in. nieruchomości [...] ;

5) pisma z [...] marca 1951 r., nr [...] w sprawie nie wysuwania zastrzeżeń co do przekazania terenu położonego na [...] pod budowę [...];

6) zaświadczenia z [...] marca 1951 r. Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...];

7) pisma z marca 1951 r., nr [...] (data wpływu do [...]: [...].111.1951 r.) w sprawie oznaczeń na planie miasta m.in. nieruchomości przy ul. [...] ;

8) pisma Dyrekcji Budowy [...] z [...] marca 1951 r., nr [...] skierowane do Sądu Powiatowego Oddział Ksiąg Wieczystych w sprawie wydania zaświadczeń z Działu I i II KW odnośnie m.in. nieruchomości [...] Hip [...];

9) decyzji z [...] kwietnia 1951 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. (Dz.U. Nr 27, poz. 197), o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwu "[...] " nieruchomości [...] położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...];

10) pisma z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] w sprawie nakazów opuszczenia lokali, rozbiórki;

11) delegacji z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] do podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego;

12) pisma z [...] kwietnia 1951 r., nr [...];

13) mapy-projektu wstępnego układu torów, z przybliżoną lokalizacją nieruchomości [...] hip [...].

Argumenty na poparcie zarzutów Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, podnosząc m.in. że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] , nr hip. [...] stanowi część nieruchomości określonej jako Stacja rozładunkowa [...], która po zakończeniu działań wojennych, tj. po 1945 r., została zagospodarowania pod urządzenia [...]. Z odnalezionych dokumentów, załączonych do skargi wynika, zdaniem Skarżącej, iż nieruchomość [...] położona przy ul. [...], [...], [...] (w tym [...] ), i [...], została objęta decyzją z [...] kwietnia 1951 r., nr [...], którą na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przekazano cały ten teren w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]". A jeżeli taki jest stan faktyczny niniejszej sprawy, to zdaniem Skarżącej, wskazany cel [...] tej nieruchomości i wcześniejsze przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie [...] na podstawie art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykluczało oddanie gruntu poprzedniemu właścicielowi w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na przeszkodzie takiemu rozstrzygnięciu stał bowiem, w ocenie Skarżącej, przepis art. 89 ust. 5 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca podniosła, że uchylona przez organ decyzja Wojewody była prawidłowa, ponieważ odpowiadała prawu decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r., nr [...] odmawiająca oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pozostałe strony zawiadomione przez Sąd (pisma z [...] stycznia 2021 r.) o wniosku Skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym – nie sprzeciwiły się temu.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. Sąd dopuścił dowody z kopii dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest zaskarżona decyzja organu z [...] czerwca 2020 r., mocą której uchylona została decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. i stwierdzona nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia1989 r., nr [...]. Organy obu instancji rozstrzygały w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18.

Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd orzekający jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku WSA. Przez wykładnię prawa rozumie się z kolei powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Natomiast obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku WSA może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach – w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

W przypadku niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny prawnej stwierdził w uzasadnieniu wyroku z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18, iż przepis art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje prawo byłych właścicieli lub ich następców prawnych do żądania ustanowienia na ich rzecz wieczystego użytkowania gruntu łącznie ze zwrotem budynków. Jedynym ograniczeniem tego prawa jest rodzaj budynków oraz termin, w jakim wniosek może zostać zgłoszony, a także przepis art. 89 ust. 5 ustawy (tj. oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste innym osobom niż byli właściciele oraz oddanie gruntów w użytkowanie). Sąd wskazał także, że art. 89 ust. 2 ustawy ma szczególny charakter i nie jest związany ze zwykłą gospodarką gruntami w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest on ukierunkowany na realizację uprawnień określonej kategorii właścicieli gruntów [...]. Roszczeniowy charakter tego przepisu wynika z faktu, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich następców prawnych podlegają budynki, które już przeszły na własność Państwa. Konsekwencją zwrotu budynku jest ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek. Przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy zasadniczo różnią się od instytucji użytkowania wieczystego unormowanej w przepisach rozdziału 3 tej ustawy. Przesądziło to o zamieszczeniu tego przepisu w rozdziale 8, dotyczącym przepisów przejściowych i końcowych. Prowadzi to do wniosku, zdaniem Sądu, że organy administracji nie mogły odmówić zwrotu budynku i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu tylko dlatego, że grunt ma odmienne przeznaczenie według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną bowiem podstawą oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest tylko art. 89 ust. 2 ustawy, bez pomocniczego choćby stosowania rozdziału 3 tej ustawy, które to przepisy dotyczą oddania gruntów państwowych osobom fizycznym i prawnym w użytkowanie wieczyste na ściśle określony cel, wynikający z art. 22 i 23. To zaś wyłącza odpowiednie stosowanie warunku zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził następnie, że w decyzji z [...] kwietnia 1989 r., wydanej na podstawie art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ odmówił uwzględnienia wniosku z powołaniem się na przesłanki pozaustawowe. Organ uznał bowiem, że przeszkodą do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę siedziby [...] i Samodzielnego Oddziału Wykonawstw, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 17 lutego 1989 r. oraz pod urządzenia komunikacji samochodowej, zgodnie z celem określonym w planie ogólnym [...] z [...] grudnia 1982 r. Jednakże, w ocenie Sądu, przesłanki te nie wynikają z art. 89 ust. 2 ustawy. Sąd uznał więc, wbrew twierdzeniom organów nadzoru, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z przyczyn powołanych w kwestionowanej decyzji nie jest zwykłym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w każdym przypadku wydania decyzji na podstawie przesłanek nie wynikających z treści przepisu występuje rażące naruszenie prawa. Powoduje to bowiem oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (jego przesłankom, nakazowi, zakazowi lub zdarzeniom ustanowionym w przepisie), a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W tej sytuacji, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi, co do naruszenia przez organy nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 89 ust. 2 ustawy (jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym), poprzez błędne uznanie, że wyżej wskazane wady nie są wadami kwalifikowanymi.

Sąd orzekający ponownie w niniejszej sprawie stwierdza przede wszystkim, że po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18, nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, która uzasadnia odstąpienie od wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku co do dalszego kierunku postępowania.

Wbrew temu co Skarżąca podniosła w skardze, z kopii dokumentów załączonych do skargi nie wynika okoliczność, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...], została oddana w 1951 r. w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwu [...] w trybie przepisów art. 2 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197, dalej jako "dekret").

Jak słusznie zauważyła Skarżąca, na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu możliwym było przekazanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiących własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujących się w ich zarządzie bądź użytkowania, właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Przepis art. 2 pkt 2 dekretu stanowił, iż prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie niniejszego dekretu służy wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności zakładom i instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom.

Niemiej jednak należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zostały doprecyzowane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 (Dz. U. Nr 47 poz. 354 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie natomiast z tym aktem wykonawczym, wykonawca, dla którego nieruchomość jest niezbędna dla wykonania narodowego planu gospodarczego składa wniosek o jej przekazanie do swej władzy naczelnej (§ 4). Władza naczelna wykonawcy, uznawszy słuszność wniosku, zwracała się do władzy naczelnej posiadacza o wyrażenie zgody na przekazanie, a jeżeli nieruchomość objęta wnioskiem wykonawcy znajdowała się na terenie miasta [...] i była w zarządzie i użytkowaniu zarządu miejskiego, władza naczelna wykonawcy zwracała się o wyrażenie zgody na przekazanie do Prezydenta [...] (§ 6). Władza naczelna posiadacza w ciągu czternastu dni od zgłoszenia przekazania udzielała odpowiedzi, czy wyraża zgodę na przekazanie, czy też odmawia przekazania, natomiast samo wyrażenie zgody na przekazanie mogło być uzależnione od zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych (§ 7). Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, było dokonywane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej (§ 9 ust. 1).

Jak wynika natomiast z kopii dokumentów przedstawionych przez Skarżącą przy skardze, brak jest wśród nich dowodu na przekazanie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...], w zarząd i użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa [...] – w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, jak wymagał tego przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnić przy tym należy, że pismo z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] stanowi, w myśl w § 7 rozporządzenia, jedynie wyrażenie zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwu "[...] " nieruchomości [...] położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...]. Jako niewystraczający w tym zakresie, zdaniem Sądu, uznać należy także dowód w postaci delegacji z [...] kwietnia 1951 r., nr [...] do podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Zgodnie bowiem z ugruntowany już orzecznictwem sadów administracyjnych, istnienia zarządu (użytkowania) nie można domniemywać. W realiach faktycznych niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, brak jest jednak dowodu na istnienie prawa zarządu po stronie [...].

Oznacza to również, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Skarżącej, brak było podstaw do zastosowania art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej jako "ustawa gruntowa").

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sadu, zmiana okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, mogąca uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., w tym przypadku nie zaistniała. A zatem, ocena prawna dokonana przez Sąd w prawomocnym wyroku z 26 października 2018 r. pozostaje nadal aktualna.

Przechodząc następnie na grunt kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra, to wyjaśnić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach wytyczonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak jest to możliwe w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Tak więc przedmiotem tego postępowania jest jedynie wyjaśnienie czy wystąpiły w sprawie przesłanki nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco, ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). Wskazać należy przy tym również, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista.

W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. oraz wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 671/18.

W myśl art. 89 ust. 2 ustawy gruntowej, który stanowił materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 1989 r., poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza [...], a także domami, w których przed dniem [...] listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia [...] grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ prawidłowo ustalił, że przed [...] listopada 1945 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek frontowy, 1-kondygnacyjny, murowany, podpiwniczony, mieszkalny o pow. [...] m2. Powyższe ustalanie organu znajduję bowiem potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, chociażby w opisie budynku sporządzonym przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] października 1948 r. (oraz sprawdzonym w terenie w dniu [...] sierpniu 1953 r.), oraz pismo Wydziału Inspekcji Budowlanej z [...] lipca 1953 r. Racje należy zatem przyznać organowi, który zarzucił Wojewodzie błędne uznanie, że na spornym gruncie brak było zabudowań w dacie wydania kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia1989 r., w sytuacji gdy relewantny okres odnosić się powinien do stanu sprzed 21 listopada 1945 r., a wtedy niewątpliwe istniał wskazany powyżej budynek mieszkalny.

Skarżącą podniosła również, że po zakończeniu działań wojennych tj. po 1945 r., nieruchomość oznaczona jako ul. [...] , nr hip. [...], została zagospodarowana pod urządzenia [...]. Natomiast od 1949 r. była planowana rozbudowa stacji rozładunkowej [...], m.in. na nieruchomościach [...] położonych przy ul. [...], [...] [...], i [...]. Zdaniem Sądu, przedstawione przy skardze kopie dokumentów nie wykluczają stanu zabudowy przedmiotowej nieruchomości według stanu sprzed 21 listopada 1945 r. Podobnie irrelewantne znaczenia dla sprawy mają ww. kopie dokumenty w zakresie w jakim dowodzą planowanej dopiero od 1949 r. rozbudowy stacji rozładunkowej [...].

Zgodzić się należy także z organem, że w takiej sytuacji, pomimo wiążącej organy oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda błędnie stwierdził, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r. nie jest obarczona wadą nieważności.

Skoro bowiem wskazany wyżej organ odmówił uwzględnienia wniosku z powołaniem się na przesłanki pozaustawowe, tj. przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę siedziby [...] i Samodzielnego Oddziału Wykonawstw, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] lutego 1989 r. oraz pod urządzenia komunikacji samochodowej, zgodnie z celem określonym w planie ogólnym [...] z [...] grudnia 1982 r., to odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z powołaniem się na ww. przyczyny nie jest zwykłym, a rażącym naruszeniem prawa – art. 89 ust. 2 ustawy gruntowej, a zatem należy stwierdzić nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r., nr [...], zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo zatem uznał Minister, że istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącej, który dotyczy naruszenia przepisu art. 156 § 2 k.p.a., Sąd orzekający stwierdza, że również i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji organu, ponieważ organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie możliwe jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z 1989 r., która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ ww. orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Dla wyjaśnienia wskazać należy, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji stoją przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci upływu czasu (dotyczy to tylko przesłanek pozytywnych, o których mowa art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a.) oraz wywołanych orzeczeniem nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, możliwym było stwierdzenie nieważności ww. decyzji również po upływie dziesięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzje dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12, z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13, oraz z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13). Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (nieodwracalność bezwzględna) (vide: T.Kiełkowski [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 uwagi do art. 156 i przywołana tam literatura).

Obecnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu jest Skarżąca. Podstawą nabycia tego prawo była natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...], wydana w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która potwierdziła stan istniejący na dzień 5 grudnia 1990 r.

Skarżąca zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie Sądu, powyższy zarzut jest całkowicie chybiony z uwagi na to, że kwestia oceny nieodwracalnych skutków prawnych winna dotyczyć jedynie skutków decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, którą w tej sytuacji jest niewątpliwe decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia1989 r., nr [...].

Skutkiem prawnym powyższej decyzji z [...] kwietnia1989 r., była przede wszystkim odmowa przyznanie następcom prawnym byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości [...]. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia, w tym wydane decyzje administracyjne czy podjęte czynności prawne, nie mogą stanowić, zdaniem Sądu, podstawy do oceny, że tym samym decyzja z [...] kwietnia 1989 r., wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Należy przy tym pamiętać, że wydanie decyzji z [...] kwietnia 1989 r. nie nosiło za sobą skutku prawnorzeczowego, ponieważ jak już wyjaśniono powyżej, podstawę nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego spornej działki gruntu stanowiła dopiero decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r., nr [...].

Stąd organ prawidłowo nie oceniał skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej z 1999 r., wydanej już po wydaniu decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] kwietnia 1989 r., gdyż wykracza to poza jego kompetencję, lecz miał na względzie jedynie bezpośrednie skutki prawne wywołane przez decyzję z [...] kwietnia 1989 r. A ta, zdaniem Sądu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ wszelkie późniejsze czynności prawne podejmowane wobec przedmiotowego gruntu były następstwem wydania decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 1999 r., a nie kontrolowanej decyzji z [...] kwietnia 1989 r.

Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 8, 7, 77 § 1 oraz 156 § 2 k.p.a. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.