Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1538/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165 ust. 1, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1  pkt 2, art. 171  ust. 1, art. 174  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 3 par. 2  pkt 4, art. 52 par. 2  pkt 3, art. 53 par. 2, art. 134 par. 2, art. 146
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. R. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r., znak: 1201-IZK-1.111.170.2017, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) złożył I. R. (dalej skarżąca) następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K:

1. rodzaj umowy o pracę - Umowa o pracę na czas nieokreślony,

2. stanowisko służbowe - kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

3. miejsce wykonywania pracy - N,

4. komórka organizacyjna - [...] Referat [...] w Urzędzie S w N,

5. wynagrodzenie miesięczne:

a. wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika 2,198 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,

b. dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,

6. 6. wymiar czasu pracy: 1/1.

Organ wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinna skarżąca złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stosunek służby skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą propozycję wniosła skarżąca, domagając się uznania, że propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie skargi.

Zaskarżonej propozycji pracy skarżąca zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, to jest naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., zwanej dalej ustawą o KAS) poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek.

Skarżąca zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy - skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, że właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby, wniosła o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu.

Skarżąca wskazała, że zaczęła pełnić służbę w Centrum [...] Izby Celnej w K na stanowisku starszy specjalista Służby Celnej w stopniu aspiranta celnego. W dniu 24 lutego 2017 r. otrzymała tzw. "informację", że w KAS od 1 marca 2017 będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w K, a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie al. T, N.

Na mocy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w dniu 27 kwietnia 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinna dostać propozycję służby. Propozycja pracy nie zawierała żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego, wywarła natomiast ten skutek, że niezależnie od decyzji skarżącej w istocie zwalnia ją ze służby, bo albo ma charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"), albo w ogóle zwalnia ją ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Skarżąca podniosła, że przyjęła propozycję działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Skarżąca nie zgadza się z faktem przedłożenia propozycji i brakiem przedstawienia jej propozycji służby.

W ocenie skarżącej, jeżeli propozycja pracy ma nie być decyzją administracyjną, to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Z uwagi na fakt, iż propozycja dotyczyła skarżącej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Skarżąca uważa, powołując się na poglądy doktryny, że kwestionowana przez nią propozycja pracy jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., jest skierowana do indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny, dotyczy jej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem skarżącej organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. W ocenie skarżącej prowadzenie procesu ucywilnienia stanowi niezgodne z Konstytucją naruszenie zasady równości i jest zabronionym zachowaniem o charakterze dyskryminacji. Skarżąca podniosła, że ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek ucywilnienia. Na wypadek, gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

Skarżąca wskazała, że służbę celną pełniła przez 13 lat, w Referacie [...] oraz w Referacie [...]. Do jej obowiązków należało: prowadzenie postępowań celnych przed i po zwolnieniu towarów związanych z prowadzeniem postępowań w l instancji w zakresie nadawania towarom przeznaczenia celnego - pozostałe; prowadzenie postępowań w l instancji w zakresie opłat w sprawach celnych; klasyfikacja taryfowa i wymiar cła oraz innych opłat związanych z przywożeniem towarów. Prowadziła także sprawy związane ze stosowaniem ograniczeń pozataryfowych oraz innych ograniczeń w obrocie towarowym z zagranicą wynikających z przepisów, realizowała zadania z zakresu naruszeń przepisów dotyczących ochrony zabytków, ograniczeń pozataryfowych, obrotu towarami objętymi zakazami (odpady, środki odurzające itp.), wydawała zaświadczenia potwierdzające wywóz towarów poza obszar Unii Europejskiej oraz innych dokumentów związanych z realizacją zadań oddziału celnego.

Od 1 października 2015 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej w Izbie Celnej w K w Centrum [...] w N w wyniku przeniesienia służbowego.

Przedstawiona jej propozycja pracy pozbawia ją uprawnienia do służby w mundurze, w którym służy 24 lata, a ponadto pozbawią ją 10 dni dodatkowego urlopu, który nabyła po wielu latach służby jako rekompensatę za szkodliwe warunki, uprawnienia do urlopu na pobyt raz w roku w sanatorium, prawa do tzw. policyjnej renty inwalidzkiej oraz zamyka drogę do uzyskania możliwości większej wysługi emerytalnej. Oznacza to, że jakiekolwiek czynności skarżąca wykonywała, jak każdy funkcjonariusz była w gotowości i do dyspozycji swoich przełożonych. A wykonywane przez skarżącą zadania, były zadaniami wynikającymi z zadań służby celnej, stąd trudno dokonywać ich podziału na "bardziej lub mniej celne". Miejsce pełnienia służby wynikało z jednostronnej decyzji kierownika jednostki, zgodnie z potrzebami Służby Celnej.

Skarżąca podniosła również, że nie powinna otrzymywać propozycji pracy z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności

i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej

na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że przedstawiona skarżącej propozycja pracy nie jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem ona dwóch elementów kształtujących ją jako czynność lub akt, tj., nie ma charakteru zewnętrznego jak i publicznoprawnego, co czyni wniesioną na nią skargę niedopuszczalną. W przypadku jednak nieuwzględnienia przez sąd tej argumentacji Dyrektor podniósł, że skarżąca nie spełniła warunków formalnych wniesienia skargi. Nie dokonała bowiem formalnego wezwania Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa, co powinno skutkować odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniając natomiast oddalenie skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącej, że z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez skarżącą, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, to jest do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałby inne brzmienie, np. takie jak: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą odpowiednio nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają następujące okoliczności:

w Krajowej Informacji Skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy, jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy w Izbach Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, Katowicach, Łodzi, Poznaniu i Warszawie realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w Katowicach realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej;

b) w izbach administracji skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS. z zastrzeżeniem art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby;

c) w Krajowej Szkole Skarbowości po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są tylko pracownicy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami Krajowej Szkoły Skarbowości i zachowują ciągłość pracy.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby).

Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy przemawia także brzmienie innych przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. np.:

a) art. 174 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017, płatnego urlopu zdrowotnego w roku 2017 oraz nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, w brzmieniu dotychczasowym;

b) art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania;

c) art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony lub stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej;

d) art. 171 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, wlicza się okres; 1) służby w Służbie Celnej; 2) pracy w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, izbach skarbowych

1 urzędach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów, w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw budżetu i ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, administracji celnej;

e) art. 175 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym świadczenia socjalne za rok 2017 są przyznawane funkcjonariuszom na podstawie art. 212 ustawy, o której mowa w art. 1, albo z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych utworzonego zgodnie z ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800) w sytuacji przyjęcia propozycji pracy.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wyrażającej się w niejasnych oraz nie dających się obiektywnie zweryfikować przesłankach oraz stosowaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kryteriów poza ustawowych wprowadzonych na mocy pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], organ wskazał, że stosownie do powyższego przepisu Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanki te winny być spełnione łącznie. Uwzględniając powyższe kryteria Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącej nowe warunki pracy adekwatne do jej predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy.

Organ podniósł, że nie można pomijać okoliczności, że wprowadzenie ustawy o KAS polegającej w uproszczeniu na połączeniu izb administracji skarbowej z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbami celnymi oraz urzędami kontroli skarbowej, spowodowało konieczność ukształtowania struktury organizacyjnej nowo powstałych jednostek organizacyjnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i -komórkach organizacyjnych mu podległych celem prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na nie zadań.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako pracodawca samodzielnie zarządzający jednostką organizacyjną na terenie województwa małopolskiego, podejmując decyzje w przedmiocie propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zobligowany był w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), a w szczególności jej art. 68 i 69 do zapewnienia długofalowej ciągłości działania Izby Administracji Skarbowej, także w kontekście posiadanego budżetu.

Wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...] były wyrazem realizacji zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonego w art. 164 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje zadania w zakresie tworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS do zadań Szefa należy kształtowanie polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej. Uznać należy, że w tym zadaniu mieści się możliwość ustalania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ilości poszczególnych rodzajów etatów w poszczególnych jednostkach.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawiając skarżącej propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. posiadanymi kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w ww. przepisie względem siebie, jak również względem potrzeb jednostek organizacyjnych. Pozostawił to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Zauważono, że w dacie przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej:

1) miejscem zamieszkania skarżącej było miasto N,

2) skarżąca posiadała kwalifikacje rozumiane jako posiadane wykształcenie wyższe

potwierdzone stosownym dokumentem, jak również umiejętności nabyte podczas:

szkoleń oraz kursów potwierdzone stosownymi dokumentami. Skarżąca odbyła

liczne kursy/szkolenia.

Skarżąca otrzymała propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K, z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N. Mając na uwadze doświadczenie skarżącej w realizacji zadań związanych z rozliczaniem należności celnych, podatków i innych dochodów budżetowych o wysokim stopniu trudności i złożoności, przygotowaniem odpowiedzi i udzielanie wsparcia podatnikom, kontrahentom, organom celnym i klientom instytucjonalnym, tworzeniem i wdrażaniem jednolitych standardów i procedur mających na celu efektywny pobór i rozliczenie dochodów budżetu państwa realizowanych przez Służbę Celną, nadzór nad ich prawidłowym stosowaniem, miejsce zamieszkania skarżącej (N) organ nie uchybił dyrektywie określonej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

W kontekście powyższego, tj. uwzględnienia przebiegu służby, organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżąca do dnia 14 maja 2015 r. wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Celnym w N. Na skutek wejścia w życie z dniem 15 maja 2015 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 maja 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. z 2015 r. poz. 645), na podstawie § 1 pkt. 1 tego rozporządzenia, zniesiony został Urząd Celny w N (wraz z podległymi oddziałami celnymi). W jego miejsce utworzone zostało [...] Centrum [...] w N. W związku bowiem ze zmianami organizacyjnymi w Służbie Celnej w obszarze realizacji, między innymi, zadań związanych z rozliczaniem należności celnych, podatków i innych dochodów budżetowych oraz obsługi finansowo-księgowej, Dyrektor Izby Celnej na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczenia organu Służby Celnej właściwego do wykonywania niektórych zadań Służby Celnej oraz określenia terytorialnego zasięgu jego działania (Dz. U. poz. 1494) został wyznaczony jako właściwy na terytorium całego kraju do dokonywania ww. zadań (szczegółowo określonych w tym rozporządzeniu). W celu prawidłowej realizacji tych zadań, w dotychczasowej siedzibie Urzędu Celnego w N przy al. T utworzono właśnie wskazane [...] Centrum [...]. To ówczesny Dyrektor Izby Celnej , pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. złożył skarżącej propozycję nowych warunków pełnienia służby ze wskazaniem miejsca pełnienia służby w Wydziale [...], którą to skarżąca propozycję w 2015 r. przyjęła, wyrażając wolę wykonywania obowiązków służbowych w tzw. Centrum [...], realizując zadania w Wydziale Obsługi Klienta w Zakresie Rozliczeń. Nie podnosiła wówczas, że proponowane jej warunki nie uwzględniają jej kwalifikacji i doświadczenia, w szczególności w zakresie realizacji zadań oddziału celnego.

Organ podniósł, że przedłożona skarżącej propozycja nie jest niekonstytucyjna, tj. nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mając na uwadze powyższe, wniósł więc, jak na wstępie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczył na prawach strony Związek Zawodowy [...], który w całości przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz, 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5;

10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

11) sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.,

12) sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę,

i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 5 P.p.s.a. sprawami nieobjętymi zakresem kognicji sądów administracyjnych, są:

1) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

2) sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

3) odmowa mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga dotyczy złożonej skarżącej będącej funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja, określająca warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. znak: [...]. Jak wynika z treści tego pisma propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszy ekspert skarbowy jako miejscu wykonywania pracy w K z podaną komórką organizacyjną przyszłego zatrudnienia oraz kwotą wynagrodzenia. W tej propozycji znalazło się również wyjaśnienie, że w ciągu 14 dni skarżąca winna złożyć oświadczenie o przyjęciu propozycji lub odmowie przyjęcia bądź braku złożenia jakiegokolwiek oświadczenia. Pouczono skarżącą, że odmowa złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji spowoduje wygaśnięcie w terminie 3 miesięcy, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. stosunku służby, co będzie oznaczało zwolnienie ze służby.

W pierwszej kolejności Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na ww. pisemną propozycję.

W orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska w tym zakresie: według pierwszego poglądu propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z tym stanowiskiem tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, lub też stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Pisemna propozycja jedynie proponuje stronie nowe warunki zatrudnienia i to od adresata zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego niezależnie od jego woli. Taka propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Propozycja nie ma charakteru władczego, bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z-przepisów prawa, ponieważ ani nie ustala, ani nie stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Nie ma ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/17; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 220/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 765/17; postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17).

Zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) także inne stanowisko, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS uregulował tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Zgodnie z tym poglądem osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Z wykładni prawno-historycznej, przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniały im ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS powinno wynikać, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej.

Zostało w orzecznictwie sądowym zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy należy w pierwszej kolejności odrzucić pogląd wskazujący na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. Oznacza to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Uzasadniając ten pogląd należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex legę funkcjonariuszami służby celno-skarbowej.

Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej.

W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o krajowej administracji skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy).

Art. 167 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwalał na warunki pełnienia służby.

Art. 169 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost stanowi, przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe

że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Powyższe przepisy wprost wskazują, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej.

Treść art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest odmienna od art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Jak wynika z art. 165 ust. 7 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. (sygn. akt l OPS 2/13) wskazano, że akty lub czynności, o których mowa w wymienionym wyżej przepisie, charakteryzują się następującymi cechami:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja

lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

W ocenie składu Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt l OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie ocenia w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym organy miały obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS

Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji, jak i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek, skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę

0 KAS, zostałaby uznana za czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżenia. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu z uwagi na zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić,, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na dopuszczenie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Przeciwny pogląd, reprezentowany w tej sprawie przez stronę przeciwną prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie powyższych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Z art. 52 § 3 P.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności

- do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca po otrzymaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wniosła pismem z dnia 16 maja 2017 r. do organu odwoławczego odwołanie od tej propozycji, a pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do Sądu skarżąca wniosła do organu 7 grudnia 2017 r.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy

- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności.

Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżąca dokonała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przyjmując, że za takie wezwanie uznać należało nie tylko odwołanie od złożonej skarżącej propozycji pracy, w którym skarżąca domagała się pozostawienia jej w służbie, ale przede wszystkim pismo skarżącej z dnia 1 sierpnia 2017 r. mimo, że skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Pisma te, to nic innego, jak podjęte przez skarżącą po otrzymaniu kwestionowanej propozycji pracy działania mające na celu "zwalczanie" przedłożonej skarżącej propozycji pracy. Wzywała w nich organy do wycofania się z tej propozycji, jako niezgodnej z regulacjami prawnymi i standardami konstytucyjnymi, przedstawienia jej propozycji służby, by jako funkcjonariusz mogła dalej w niej pozostać. Trudno byłoby wobec tego obarczać skarżącą skutkami niezachowania warunków formalnych wniesienia skargi, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje nie tylko rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych co do samego charakteru prawnego składanej funkcjonariuszom propozycji w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzającej ustawę o KAS, ale i braku pouczenia skarżącej o zasadach i trybach zaskarżenia przedstawionej jej propozycji. Wprawdzie skarżąca nie zachowała ustawowego terminu czternastodniowego od daty otrzymania pisemnej propozycji, nie mniej jednak podnieść należy, że uchybienie to w ocenie Sądu nastąpiło bez winy skarżącej, która nie będąc pouczona o trybie zaskarżenia pisemnej propozycji, mogła w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przedkładając stronie skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, póz. 11).

Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten, będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02) wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę

o KAS i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc to na grunt tej sprawy należy wskazać, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i staż służby, z drugiej strony jednak w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż

1 ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej

służby.

Jedyne co w tym zakresie wskazano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że organ nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej pełnienia dalszej służby. Właśnie takie działanie organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącą wykształcenia wyższego i odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe nie zostały jej zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Nie jest dopuszczalna interpretacja, że art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pozwala kierownikom jednostek organizacyjnych autonomicznie proponować rodzaj dalszego wykonywania obowiązków w służbie (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby). Takie stanowisko także stanowi o arbitralności działania władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) o bezskuteczności pisemnej propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r., znak: [...].

Stosownie do art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącej nowe warunki, przy czym ź racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącej, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącej warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącą stosunku pracy.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jak w pkt III sentencji wyroku.