Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 444/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 347/17 w sprawie ze skargi A.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 347/17 oddalił skargę A.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zwolnił [...] A.K. ze służby w Policji z dniem 20 października 2016 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), nadał w/w rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez A.K. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w sprawie jest niesporne, iż [...] A.K. w okresie od dnia 6 lipca 2016 r. do dnia 11 lipca 2016 r. nie podejmowała służby – bez usprawiedliwienia swojej nieobecności – na stanowisku [...] Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], nie wykonała polecenia przełożonego oraz unikała z przełożonym kontaktu. Zachowanie wyżej wymienionej policjantki skutkowało nadaniem jej statusu osoby zaginionej oraz wszczęciem postępowania poszukiwawczego w celu ustalenia jej miejsca pobytu. [...] A.K. swoim zachowaniem doprowadziła do zaangażowania wielu policjantów w czynności związane z ustaleniem jej miejsca pobytu. Dopiero pozytywne zakończenie poszukiwania prowadzonego przez Policję przerwały jej nieusprawiedliwioną absencję w służbie. [...] A.K. stawiła się w służbie dopiero w dniu 12 lipca 2016 r. i podjęła ją w godzinach 20.00 – 8.00. Za okres od dnia 6 lipca 2016 r. do dnia 11 lipca 2016 r. nie dostarczyła zwolnienia lekarskiego oraz nie usprawiedliwiła swojej nieobecności w tym okresie. Wyżej wymieniona policjantka przebywała w tym czasie w hotelu i spożywała alkohol z mężczyzną, który jest notowany w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstw przeciwko mieniu oraz życiu i zdrowiu, a według ustaleń Policji, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nadużywa alkoholu i zażywa narkotyki oraz posiada kontakty ze środowiskiem przestępczym.

W ocenie organu odwoławczego, zachowanie A.K. zdezorganizowało pracę jednostki Policji i bezsprzecznie świadczy o tym, że nie posiada ona zdolności do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej. Utrzymując kontakty towarzyskie z osobą wielokrotnie notowaną w związku z podejrzeniem o popełnienie przestępstw, nie tylko wpływa negatywnie na odbiór społeczny formacji, w której służy, ale także na dobre imię Policji, co nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji i jej funkcjonariuszy.

Z tych względów Komendant Główny Policji stwierdził, że zwolnienie wyżej wymienionej policjantki ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należy uznać za konieczne. Uzasadniona jest bowiem taka reakcja przełożonych, gdy policjant, pomimo dotychczas prawidłowego wypełniania obowiązków służbowych, dopuszcza się zachowania, które w sposób rażący koliduje z dobrem formacji, stanowiąc tym samym przeszkodę w dalszym pełnieniu przez niego służby. Opisane postępowanie A.K. wskazuje, że nie jest ona w stanie prawidłowo ocenić konsekwencji swojego zachowania i jednocześnie przesądza o braku jej wiarygodności, dowodząc tym samym, iż nie daje ona rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta, a tym samym utraciła przesłanki podmiotowe, konieczne do pełnienia służby w Policji.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż wystąpienie do organizacji związku zawodowego o opinię w terminie miesiąca przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego przez Komendanta [...] Policji, umożliwiało zarządowi odpowiedniej struktury związkowej dokonanie wnikliwej oceny zachowania wyżej wymienionej policjantki i przedstawienie opinii na piśmie organowi decyzyjnemu. Odstąpienie przez tę organizację od zaopiniowania zwolnienia A.K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie może być utożsamiane z niedopełnieniem przez organ pierwszej instancji ustawowego wymogu w tym zakresie.

Komendant Główny Policji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Komendant [...] Policji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji zważył słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie nasuwa wątpliwości stwierdzenie, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko pełnomocnika strony, że w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji naruszył przepis postępowania, albowiem nie rozpoznał wniosku strony z dnia 6 września 2016 r. o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego w formie postanowienia. Przedmiotowe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem toczące się przeciwko A.K. postępowanie dyscyplinarne nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia kwestii określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionej policjantki ze służby w Policji jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od toczącego się postępowania dyscyplinarnego.

Komendant Główny Policji wskazał również, iż w rozpoznawanej sprawie nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe czyni koniecznym niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który dopuścił się zachowania o charakterze uniemożliwiającym kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Tym samym wniosek pełnomocnika strony o zastosowanie w sprawie art. 135 K.p.a. należało uznać za chybiony.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła:

I. błędy w ustaleniach faktycznych organu drugiej instancji, mające istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, tj.

1) nieprawidłowe ustalenie jakoby w dniu 6 lipca 2016 r. skarżąca nie skontaktowała się telefonicznie z Policją i jakoby w tym dniu unikała kontaktu z przełożonym,

2) zaniechanie ustalenia, że 13-letni przebieg służby skarżącej był wzorowy,

3) nieprawidłowe ustalenie, polegające na nieuprawnionej generalizacji i wadliwym wnioskowaniu, jakoby skarżąca nie posiadała zdolności do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej,

4) nieprawidłowe ustalenie, jakoby skarżąca nie była w stanie prawidłowo ocenić konsekwencji swojego zachowania i jakoby stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą przesądzało o braku jej wiarygodności,

5) zaniechanie ustalenia, iż skarżąca przez wiele lat swej służby w Policji starannie i skutecznie kontrolowała swoją chorobę alkoholową,

6) zaniechanie ustalenia, iż skarżąca podjęła leczenie w grupie terapeutycznej na warsztatach z udziałem prowadzącego psychologa, które to leczenie trwało 9 miesięcy i zostało przerwane po tym jak przyznała się innym uczestnikom grupy terapeutycznej, że jest policjantką, co spowodowało niechęć innych uczestników grupy,

7) zaniechanie ustalenia, iż w dniu 4 lipca 2016 r. doszło do kłótni pomiędzy skarżącą a jej matką, która to kłótnia była bezpośrednią przyczyną zaostrzenia się stanu zdrowia skarżącej,

8) zaniechanie ustalenia, że niezwłocznie po wydarzeniach z lipca 2016 r. skarżąca poszukiwała i uzyskała pomoc psychologiczną oraz podjęła leczenie, w szczególności polegające na [...],

9) zaniechanie ustalenia, że za uratowanie człowieka podczas wykonywania obowiązków służbowych w dniu 30 kwietnia 2016 r. skarżąca została wyróżniona nagrodą Komendanta [...] Policji,

II. naruszenie przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. i w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w pismach z dnia 6 września 2016 r. i z dnia 21 września 2016 r., a zatem zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w pismach z dnia 6 września 2016 r. i z dnia 21 września 2016 r., pomimo wyraźnego nakazu ustawodawcy dopuszczenia jako dowodu przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 89 § 1 K.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji niezbędne było przesłuchanie świadków i samej skarżącej – co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy pierwszej i drugiej instancji błędnych ustaleń faktycznych,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów na podstawie szczątkowo zebranego materiału dowodowego,

5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez uczynienie zarzutu skarżącej z faktu utrzymywania relacji z mężczyzną, który według twierdzeń organu był "wielokrotnie notowany w policyjnych zbiorach", podczas gdy organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą zabraniać obywatelowi utrzymywania relacji z innymi osobami z jakichkolwiek powodów ani czynienia im z tego zarzutów, o ile nie ma przepisu prawa, który by do tego uprawniał organ administracji publicznej,

6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez zapewnienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu jedynie w sensie czysto formalnym, bez faktycznej woli i zamiaru wzięcia pod uwagę żadnego z szeregu wniosków, w tym wniosków dowodowych, co naruszyło zasadę nakazującą organowi prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i co doprowadziło do dokonania przez organy pierwszej i drugiej instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych,

7) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania we właściwym trybie przez właściwy organ prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego wobec skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej jest zobligowany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych,

8) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia albo odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącej złożenie ewentualnego zażalenia na takie postanowienie i pozbawiło możliwości poddania kontroli instancyjnej stanowiska organu w tym przedmiocie,

9) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

10) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu wydanemu przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku ku temu przesłanek, podczas gdy przepis enumeratywnie wymienia przesłanki pozwalające organowi na nadanie takiego rygoru, zaś organ nie uzasadnił w przekonywujący sposób przyczyny jego nadania,

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego nieprawidłową interpretację i w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie i zwolnienie skarżącej ze służby w Policji, pomimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniała przesłanka "ważnego interesu służby";

2) art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady demokratycznego państwa prawnego i zwolnienie skarżącej ze służby w Policji w toku postępowania administracyjnego, pomimo iż skarżąca w toku postępowania dyscyplinarnego, odnoszącego się do tego samego zdarzenia, została uznana winną naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono jej karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, co w konsekwencji doprowadziło faktycznie do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym przypadku podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn,

3) art. 43 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 106 § 1-6 K.p.a., poprzez zwolnienie skarżącej ze służby z naruszeniem procedury nakazującej organowi uprzednie zasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w całości oraz zobowiązanie organu Policji do wydania w ciągu 1 miesiąca nowego rozkazu personalnego o pozostawieniu A.K. w służbie w Policji lub do umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w całości – wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) oraz umorzenie postępowania administracyjnego,

ewentualnie

3) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji w całości – wobec stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz umorzenie postępowania administracyjnego,

oraz

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

5) wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Ponadto skarżąca wniosła o rozważenie przez Sąd przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w zakresie w jakim pozwala on na zwolnienie ze służby policjanta, w stosunku do którego na tej samej podstawie faktycznej prawomocnie orzeczono karę dyscyplinarną łagodniejszą niż zwolnienie ze służby w Policji, z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą demokratycznego państwa prawnego, zakazującą m.in. podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 347/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd pierwsze instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku skarżącej o rozważenie wystąpienia przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnił, że w świetle art. 193 Konstytucji RP, każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że Sąd w niniejszej sprawie nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie podziela przedstawionych przez skarżącą wątpliwości w tym zakresie.

Przechodząc do oceny merytorycznej rozpoznawanej sprawy wskazał, że jej istota sprowadzała się do ustalenia, czy w przedstawionych przez organy Policji okolicznościach faktycznych istniał "ważny interes służby", uzasadniający zwolnienie skarżącej ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołuje się bowiem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wyjaśnił, że rozkaz personalny wydany na podstawie w/w przepisu ma charakter fakultatywny i jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie przedmiotowy rozkaz personalny pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza bowiem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

Pojęcie "ważnego interesu służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego zwrotu jest w pełni uzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Ponadto w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że policjant dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby policjantami były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby, jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1084/16 oraz 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15).

W orzecznictwie prezentowany jest również zgodny pogląd, że pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii, a więc takie, którym nie można zarzucić, czy przypisać takiego zachowania, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99). Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego, jak i prywatnego policjanta. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie ta formacja ma realizować. Policja ma gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą prawa przestrzegać. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 314/13).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby. Niewątpliwie taka sytuacja rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa. Wskazane, negatywne konsekwencje pozostawania w służbie policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, należy oceniać jako przewyższające uprawnienia policjanta określane mianem "słusznego interesu strony".

Sąd pierwszej instancji przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że przesłanka zwolnienia A.K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wykazana wystarczająco.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w okresie od dnia 6 lipca 2016 r. do dnia 11 lipca 2016 r. nie podejmowała służby na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], bez usprawiedliwienia swej nieobecności. W dniu 6 lipca 2016 r. skontaktowała się z dyżurnym Komisariatu Policji w [...], że nie jest w stanie stawić się do służby ze względu na stan zdrowia. Podała, iż nie jest wykluczone, że na godzinę 18.00 uda się do lekarza, uzależniła to jednak od samopoczucia. Komendant Komisariatu Policji w [...] skontaktował się ze skarżącą i poinformował ją, aby w przypadku otrzymania zwolnienia lekarskiego powiadomiła go o tej sytuacji. Skarżąca nie stawiła się do służby i nie skontaktowała się z przełożonym (karta nr 28 akt administracyjnych). Skutkowało to nadaniem jej statusu osoby zaginionej oraz wszczęciem postępowania poszukiwawczego w celu ustalenia jej miejsca pobytu. Z informacji uzyskanych przez Policję wynikało, że może ona przebywać w towarzystwie poznanego mężczyzny, notowanego policyjnie, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, że nadużywa alkoholu, zażywa narkotyki oraz posiada kontakty ze środowiskiem przestępczym. Dopiero pozytywnie zakończone prowadzone przez Policję na szeroką skalę poszukiwania przerwały nieusprawiedliwioną nieobecność skarżącej w służbie. Została ona odnaleziona przez poszukujących ją policjantów w hotelu "[...]" w [...] w obecności wskazanego wyżej mężczyzny, przy czym widząc wchodzących do pokoju hotelowego policjantów "zaczęła mówić jakie szopki robimy i że wszystko jest w porządku. Nadmieniła, że nie ma swojego telefonu komórkowego i dlatego nikogo nie informowała o nieobecności w służbie" (karta nr 15 akt administracyjnych). Skarżąca w pisemnym oświadczeniu złożonym policjantom w miejscu odnalezienia stwierdziła, że od dnia 9 lipca 2016 r. przebywała w hotelu dobrowolnie w towarzystwie w/w mężczyzny, którego wymieniła z imienia i nazwiska (karta nr 27 akt administracyjnych). Z kolei wskazany mężczyzna oświadczył policjantom, że "A. jest jego żoną oraz że A. jest w ciąży. Właśnie się o tym dowiedzieli i dlatego imprezują" (karta nr 15 akt administracyjnych). Skarżąca stawiła się w służbie dopiero w dniu 12 lipca 2016 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe zachowanie skarżącej skutkowało tym, że jako policjantka przestała ona legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utraciła zatem atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, że organy Policji mogły uznać, iż w interesie służby – polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby godne zaufania oraz w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją – leży wydalenie skarżącej z szeregów Policji. Powyższe zachowanie skarżącej ma charakter naganny i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. W świetle powyższego, zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należało uznać za niezasadny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, iż skarżąca przez wiele lat służby leczyła i kontrolowała swoją chorobę alkoholową oraz że w następstwie opisanego wyżej zachowania podjęła dalsze kroki w celu uzyskania specjalistycznej pomocy ([...]). W żaden sposób choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać postępowania skarżącej, która – jako policjantka – powinna posiadać zarówno określone kwalifikacje, jak i odpowiednie predyspozycje psychiczne i zdrowotne. Ze służbą w tej formacji wiąże się bowiem zarówno określony status, ale również zwiększone obowiązki oraz pewne ograniczenia wolności osobistej, co odróżnia policjantów od pracowników cywilnych. Stąd też w sprawie nie doszło do naruszenia art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nieuzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Z akt sprawy wynika, że Komendant [...] Policji pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów KSP o opinię w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby w Policji (karta nr 65 akt administracyjnych). Okoliczność, że organizacja związkowa nie zajęła stanowiska w przedmiotowej kwestii, nie oznacza, że rozkaz personalny został wydany z uchybieniem w/w przepisu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zamierzonego przez skarżącą skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez zwolnienie jej ze służby w Policji, pomimo iż w toku postępowania dyscyplinarnego, odnoszącego się do zdarzenia niestawienia się do służby w dniach 6 – 11 lipca 2016 r., została ona uznana winną naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono jej karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, tj. karę łagodniejszą aniżeli wydalenie ze służby (art. 134 pkt 3 ustawy o Policji).

Postępowanie dyscyplinarne i postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby to dwa odrębne, niezależne od siebie postępowania. Przy czym zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy może mieć miejsce w sytuacji, gdy policjant – zdaniem przełożonych – z przyczyn pozamerytorycznych nie powinien jej pełnić, a nie można go zwolnić ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w tej ustawie. Ponadto, w postępowaniu zwolnieniowym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ nie przesądza o winie policjanta, to jest o tym, czy popełnił on przewinienie dyscyplinarne (polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej), lecz dokonuje oceny, czy z punktu widzenia przesłanek określonych w w/w przepisie, może on nadal kontynuować służbę w Policji, czy też nie.

A.K. w postępowaniu dyscyplinarnym zakończonym orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji została uznana winną naruszenia dyscypliny służbowej, tj. że w okresie 6 – 11 lipca 2016 r. zaniechała wykonania czynności służbowej w ten sposób, że nie stawiła się do służby oraz nie uprzedziła bezpośredniego przełożonego o niemożności stawienia się do służby z przyczyny z góry wiadomej lub możliwej do przewidzenia oraz nie określiła przewidywanego czasu trwania nieobecności (art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji). Za to przewinienie dyscyplinarne wymierzono jej karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

Skarżąca odpowiadała zatem dyscyplinarnie za zaniechanie wykonania czynności służbowej w sposób powyżej opisany, natomiast w postępowaniu zwolnieniowym wzięto pod uwagę nie tylko fakt nieusprawiedliwionej nieobecności skarżącej w służbie i bezpośrednie tego konsekwencje dla macierzystej jednostki Policji (dezorganizację pracy, konieczność ustalenia zastępstw przez innych policjantów), ale uwzględniono również inne czynniki, w tym: zachowanie skarżącej w w/w okresie polegające na przebywaniu z osobą wielokrotnie notowaną policyjnie i spożywanie alkoholu, wszczęcie i prowadzenie przez organy Policji procedury poszukiwawczej na szeroką skalę, zachowanie skarżącej po jej odnalezieniu, a przede wszystkim skutki tych zdarzeń dla "ważnego interesu służby", postrzeganego jako pewne dobro społeczne, które wymaga ochrony zarówno z punktu widzenia dbałości o morale policjantów pozostających w szeregach służby, jak i z punktu widzenia kształtowania wizerunku tej formacji w oczach obywateli. Organy Policji mogły zatem dokonać zwolnienia skarżącej ze służby w następstwie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy okoliczności wzięte pod uwagę w tym postępowaniu, znacznie szersze aniżeli te, które legły u podstaw wymierzenia skarżącej w/w kary dyscyplinarnej, wypełniły fakultatywną przesłankę zwolnienia ze służby, określoną w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant [...] Policji prawidłowo uznał, że okoliczności sprawy nie nasuwają wątpliwości, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowisko to podzielił Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.), niezależnie od organu pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu – stosownie do wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że organ stosownie do art. 7 K.p.a. zważył, słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Prawidłowo przyjął, że opisane wyżej zachowanie skarżącej dyskwalifikuje jej osobę jako policjantkę w kontekście przymiotów, które powinni posiadać funkcjonariusze tej służby. Za pozostawieniem jej w szeregach Policji nie przemawia także posiadany przez nią staż służby (skarżąca została przyjęta do służby z dniem 25 listopada 2003 r.) oraz kwalifikacje zawodowe (skarżąca ukończyła kurs podstawowy w Szkole Policji w [...] w dniu 1 września 2004 r. oraz posiada wykształcenie średnie). Organ odwoławczy podał, że w dniu 2 lutego 2015 r. została wydana w stosunku do skarżącej pierwsza opinia o niewywiązywaniu się przez nią z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. W związku z tym fakt otrzymania przez skarżącą rozkazem Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] nagrody motywacyjnej w wysokości [...] zł nie mógł mieć w sprawie decydującego znaczenia – w związku ze zdarzeniem mającym miejsce od dnia 6 lipca 2016 r. do dnia 11 lipca 2016 r. – przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia reguł postępowania dowodowego, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, nie zmierzały one bowiem do wyjaśnienia istoty sprawy. W toku postępowania administracyjnego kłótnia skarżącej z matką nie była kwestionowana, natomiast wywiązywanie się przez skarżącą z obowiązków służbowych oraz jej zaangażowanie w wykonywane zadania, a także jej sytuacja związana z chorobą alkoholową, zostały ustalone na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz w aktach osobowych. Skarżąca zajęła stanowisko co do prowadzonego postępowania w piśmie z dnia 6 września 2016 r. oraz w odwołaniu z dnia 10 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 89 § 1 K.p.a. wskazał, że w świetle powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej istnieje wówczas, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Z przepisu tego jednak nie wynika konieczność przeprowadzenia przez organ rozprawy w każdym przypadku, w tym również w niniejszej sprawie, w której organ Policji w sposób wystarczający zgromadził materiał dowodowy poza rozprawą.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy jak wskazał organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, było to uzasadnione występowaniem interesu społecznego przejawiającego się w potrzebie zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochrony godności i dobrego imienia służby.

Sąd pierwszej instancji podzielił trafność zarzutu skargi, że organ pierwszej instancji powinien wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozpatrzyć w formie postanowienia , to jednak uznał, że zaniechanie tej czynności procesowej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jak już bowiem powyżej wskazano, co również zauważył organ odwoławczy, postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od prowadzonego względem skarżącej postępowania dyscyplinarnego, którego wynik nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w pismach z dnia 6 września 2016 r. i z dnia 21 września 2016 r., a zatem zaniechanie przez organ pierwszej instancji podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, całkowite pominięcie słusznych interesów skarżącej w toku postępowania administracyjnego, a także szczątkowe zebranie materiału dowodowego w stopniu naruszającym zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do braku dysponowania przez organy obu instancji całokształtem materiału dowodowego, który mógłby być przyjęty za podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, co jest zaprzeczeniem wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej organowi administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a przede wszystkim jest zaprzeczeniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, a także wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie wszystkich wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w pismach z dnia 6 września 2016 r. i z dnia 21 września 2016 r., pomimo wyraźnego nakazu ustawodawcy dopuszczenia jako dowodu przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a także pomimo wyraźnego nakazu ustawodawcy uwzględnienia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, podczas gdy uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, zawartych w powyżej wskazanych pismach, przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy, nie byłoby sprzeczne z prawem, a przedmiotem tych dowodów miały być okoliczności mające dla niniejszej sprawy znaczenie kluczowe, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 89 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i – pomimo wniosku skarżącej – odmowę przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy, podczas gdy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji niezbędne było przesłuchanie świadków, o których przesłuchanie wnioskowała skarżąca i samej skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy pierwszej i drugiej instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

4. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów, na podstawie szczątkowo zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

5. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zapewnienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu jedynie w sensie czysto formalnym, bez faktycznej woli i zamiaru wzięcia pod uwagę żadnego z szeregu wniosków, w tym wniosków dowodowych skarżącej, co naruszyło zasadę nakazującą organowi administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i co doprowadziło do dokonania przez organy pierwszej i drugiej instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

6. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu wydania we właściwym trybie przez właściwy organ prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego wobec skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej jest zobligowany zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

7. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia albo odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, pomimo wyraźnego wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącej złożenie ewentualnego zażalenia na takie postanowienie i pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli instancyjnej stanowiska organu pierwszej instancji w przedmiocie zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

8. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, pomimo iż taki obowiązek spoczywał na organie pierwszej instancji, co w konsekwencji poważnie utrudniło kontrolę instancyjną rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i co jest zaprzeczeniem zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., nakazującej organowi administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; podobnie w uzasadnieniu rozkazu personalnego wydanego przez organ drugiej instancji, organ ten nie zastosował art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., i nie wskazał w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości i przekonujący faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji poważnie utrudniło kontrolę instancyjną rozkazu personalnego organów obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez organy obu instancji błędnych ustaleń faktycznych i wydania nieprawidłowych decyzji administracyjnych, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

9. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108 § 1 K.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i nadanie rozkazowi personalnemu wydanemu przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku ku temu przesłanek, podczas gdy przepis ten enumeratywnie wymienia przesłanki pozwalające organowi na nadanie takiego rygoru, zaś organ nie uzasadnił w przekonywujący sposób przyczyny jego nadania, zaś zaniechanie wzięcia tych okoliczności pod uwagę przez Sąd doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, jakoby w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniała przesłanka "ważnego interesu służby" w rozumieniu tego przepisu, warunkująca zwolnienie skarżącej ze służby w Policji;

2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 z dnia 22 listopada 1984 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364) w zw. z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, jakoby zwolnienie skarżącej ze służby w Policji w toku postępowania administracyjnego było dopuszczalne, pomimo iż skarżąca w toku postępowania dyscyplinarnego, odnoszącego się do tego samego zdarzenia z dni 6-11 lipca 2016 r., kiedy to skarżąca nie stawiła się do służby zgodnie z grafikiem, została uznana winną naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono jej karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, co w konsekwencji doprowadziło faktycznie do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym przypadku podwójnego ukarania tej samej osoby za ten sam czyn;

3. naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uczynieniu zarzutu skarżącej z faktu utrzymywania relacji z mężczyzną "wielokrotnie notowanym w policyjnych zbiorach", podczas gdy organy administracji publicznej i sądy działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą zabraniać obywatelowi utrzymywania relacji z innymi osobami z jakichkolwiek powodów, ani czynić im z tego zarzutów, o ile nie ma przepisu prawa, który by do tego uprawniał organ administracji publicznej czy sąd; ponadto organy obu instancji w tym zakresie działały w sprzeczności z podstawową w polskim porządku prawnym zasadą domniemania niewinności w procesie karnym (art. 5 § 1 K.p.k.), wyrażoną również w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, która także na kanwie przepisów europejskich została wyrażona w art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zaś nawet "wielokrotne notowanie w policyjnych zbiorach" nie przesądza jeszcze o winie kogokolwiek w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), jakim jest Rzeczpospolita Polska, czym organy obu instancji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, ewidentnie naruszyły prawo do poszanowania życia prywatnego skarżącej, poprzez nadmierną ingerencję w sferę życia osobistego, przejawiającą się kontrolowaniem zawieranych znajomości przez skarżącą poza pełnioną służbą, co narusza art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez:

1. uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] i uchylenie utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a. – wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz zobowiązanie – w trybie art. 145a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. – Komendanta [...] Policji lub Komendanta Głównego Policji do wydania w ciągu 1 miesiąca nowej decyzji administracyjnej w sprawie, wskazując organowi sposób załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcie, tj. aby Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania administracyjnego toczonego przed organem administracji lub aby Sąd, działając w trybie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne toczone przed Komendantem [...] Policji i przed Komendantem Głównym Policji;

ewentualnie

2. uchylenie rozkazu personalnego organu drugiej instancji i uchylenie utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji – w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 193 P.p.s.a. – wobec stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i aby Sąd, działając w trybie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne toczone przed Komendantem [...] Policji i przed Komendantem Głównym Policji;

ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dodatkowo wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny, działając w trybie art. 193 Konstytucji RP, rozważył przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zakresie, w jakim pozwala on na zwolnienie ze służby policjanta, w stosunku do którego na tej samej podstawie faktycznej prawomocnie orzeczono karę dyscyplinarną łagodniejszą niż zwolnienie ze służby w Policji, z:

a) art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą demokratycznego państwa prawnego, zakazującą m.in. podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn;

b) art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 z dnia 22 listopada 1984 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

c) art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania przez organy Policji, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. W ramach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3, art. 107 § 3, art. 108 § 1 i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego objętego jej zakresem organ drugiej instancji utrzymał w mocy nieprawidłowy rozkaz personalny organu pierwszej instancji, pomimo iż organ pierwszej instancji naruszył w/w przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zauważyć należy, iż w istocie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie uzasadnienie zarzutów naruszenia w/w przepisów stanowi powtórzenie argumentacji podanej zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Wskazać należy, iż uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia A.K. ze służby w Policji, a więc z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Pod tym pojęciem należy rozumieć te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania w sprawie przez właściwy organ. W niniejszej sprawie, organy Policji wydane w sprawie rozkazy personalne oparły na pozostających w porządku prawnym przepisach ustawy o Policji i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że kwestionowanie dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego nie może być dokonywane poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu.

Z kolei z art. 7 K.p.a. wynika, że organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w w/w przepisach ma miejsce jedynie w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanych w skardze kasacyjnej wyżej wymienionych przepisów nie naruszył. Prawidłowo przyjął, że zgromadzony przez organy Policji w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozważenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – ważnego interesu służby i wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu A.K. ze służby przy uwzględnieniu również przesłanek określonych w art. 7 K.p.a., czyli interesu społecznego, tożsamego w tym przypadku z interesem służby i słusznego interesu strony. Trafnie zaaprobował przedstawioną przez organy Policji szczegółową analizę spełnienia przesłanki ważnego interesu służby oraz wymogów z art. 7 K.p.a. i ocenę tę podzielił, stwierdzając również, iż w tej sprawie granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Prawidłowo przyjął, że nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych skarżącej zawartych w pismach z dnia 6 i 21 września 2016 r. nie naruszało powołanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego, gdyż wnioski te nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy, a podnoszone w nich okoliczności nie były przez organ kwestionowane lub wynikały z innych dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia A.K. ze służby na podstawie tego przepisu nie nasuwa zastrzeżeń. Organy Policji, rozstrzygając sprawę, nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że w tej sprawie organy Policji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, jak również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w kontekście przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, dając temu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., szczegółowy wyraz w uzasadnieniach kwestionowanych rozkazów personalnych i w sposób należyty wykazując, dlaczego zwolniły skarżącą ze służby.

W związku z powyższym, w sprawie brak jest podstawy, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł skutecznie postawić organom Policji zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., obligującego do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji faktu naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu, koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że organ tego obowiązku nie dopełnił i rzeczywiście pozbawił A.K. możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, że uchybienie to zaistniało i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej "brak woli i zamiaru wzięcia pod uwagę żadnego z szeregu wniosków, w tym wniosków dowodowych, skarżącej" nie świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo rozważył również zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 89 § 1 K.p.a. Uznał, że skoro organ w sposób wystarczający zgromadził materiał dowodowy poza rozprawą, to w sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania tego przepisu.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji faktu naruszenia przez Komendanta [...] Policji art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i 3 K.p.a. Sąd bowiem zasadnie uznał, że stwierdzone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zwolnienia A.K. ze służby w Policji prowadzone w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było postępowaniem samodzielnym i niezależnym od prowadzonego wobec niej postępowania dyscyplinarnego, a wynik postępowania dyscyplinarnego nie stanowił zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto ubocznie wskazać należy, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. wyroki NSA z dnia: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525950; 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, LEX nr 1497938).

Naczelny Sąd Administracyjny przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przyjął, że są one nietrafne.

Zwolnienie przez organ policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". W rozpoznawanej sprawie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organy Policji obu instancji, w sposób szczegółowy przedstawiły poglądy doktryny i orzecznictwa odnośnie zastosowanej w tej sprawie fakultatywnej podstawy zwolnienia policjanta ze służby, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i nie dostrzega potrzeby ich ponownego omawiania.

Zauważyć należy, iż realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Wobec argumentacji autora skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wskazać należy, iż policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie zaaprobował stwierdzenie organów Policji, które uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do zwolnienia A.K. ze służby. Zachowanie wyżej wymienionej policjantki pozwalało na przyjęcie, że utraciła ona przymiot nieposzlakowanej opinii, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego.

Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Niepodjęcie przez A.K. w okresie kilku dni służby bez usprawiedliwienia swojej nieobecności, brak kontaktu z przełożonym, co skutkowało nadaniem jej statusu osoby zaginionej oraz wszczęciem przez Policję postępowania poszukiwawczego w celu ustalenia jej miejsca pobytu, jak również fakt przebywania przez nią w tym okresie i spożywania alkoholu w towarzystwie mężczyzny wielokrotnie notowanego policyjnie, świadczy o utracie przez nią przymiotu "nieposzlakowanej opinii". A.K. swoim zachowaniem utraciła zdolność do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wymaganej od policjantów, jednocześnie narażając dobre imię Policji w oczach społeczeństwa i podważając zaufanie obywateli do tej formacji, która ma dbać o ich bezpieczeństwo. Okoliczności towarzyszące jej zachowaniu mają niekorzystny wpływ na wizerunek Policji i nie sprzyjają budowaniu jej autorytetu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 z dnia 22 listopada 1984 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów upatruje w na nieprawidłowym przyjęciu, że zwolnienie A.K. ze służby w Policji było dopuszczalne, pomimo faktu, iż za ten sam czyn została ona już uznana winną naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzono jej karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, co w konsekwencji faktycznie doprowadziło do podwójnego ukarania jej za ten sam czyn.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że postępowanie dyscyplinarne i postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to dwa odrębne i niezależne od siebie postępowania. Postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie powołanego wyżej przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy policjant z przyczyn pozamerytorycznych nie powinien jej pełnić, a nie można go zwolnić ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji – jaką jest np. podstawa określona w art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a więc obligatoryjne zwolnienie ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Już ten argument nie wyklucza możliwości prowadzenia obu omawianych postępowań, a więc w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy oraz dyscyplinarnego, niezależnie od siebie, przy czym jedynie w przypadku zakończenia postępowania dyscyplinarnego wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, brak byłoby możliwości wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż zwolnienie w tym trybie ma charakter fakultatywny i nie ma pierwszeństwa w stosunku do przesłanek zwolnieniowych obligatoryjnych, określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji.

Natomiast, tak jak przypadku niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie dyscyplinarne wobec A.K. zostało zakończone wymierzeniem jej innej kary dyscyplinarnej niż wydalenie ze służby, a więc kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, nie zachodziła przeszkoda do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej taka sytuacja nie stanowiła podwójnego ukarania A.K. za ten sam czyn.

Sąd pierwszej instancji przy omawianiu tych kwestii prawidłowo wskazał na odmienności dotyczące celu prowadzenia oraz zakresu ustaleń dokonywanych w obu tych postępowaniach. Organ w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie przesądza o winie policjanta, a więc nie bada, czy popełnił on przewinienie dyscyplinarne (polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej), lecz jedynie dokonuje oceny, czy z punktu widzenia przesłanki określonej w tym przepisie, może on kontynuować służbę w Policji, czy też nie. W rozpoznawanej sprawie w tym postępowaniu organ rozważał, czy zachowanie A.K. wypełniło przesłankę uzasadniającą zwolnienie jej ze służby w oparciu o powołany wyżej przepis.

Natomiast w prowadzonym wobec niej postępowaniu dyscyplinarnym (zakończonym orzeczeniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]) wymierzającym karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku – oceniono jej zachowanie w kontekście przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Przy czym organ w postępowaniu dyscyplinarnym wziął pod uwagę jedynie fakt nieusprawiedliwionej nieobecności A.K. w służbie i jej bezpośrednie konsekwencje dla macierzystej jednostki Policji, w której pełniła ona służbę. Organ w tym przypadku nie dokonywał przykładowo oceny jej zachowania w kontekście przebywania w w/w okresie z osobą wielokrotnie notowaną policyjnie i spożywanie wraz z nią alkoholu, czy okoliczności wszczęcia i prowadzenia przez organy Policji procedury poszukiwawczej na szeroką skalę, jak również zachowania A.K. po jej odnalezieniu, a więc tych okoliczności, które miały znaczenie przy rozważaniu przesłanki "ważnego interesu służby" określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Te okoliczności były zatem oceniane wyłącznie w postępowaniu zwolnieniowym. W tym postępowaniu analiza jej zachowania była zatem bardziej rozbudowana niż w postępowaniu dyscyplinarnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 z dnia 22 listopada 1984 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. był niezasadny, gdyż w sprawie nie wystąpiła sytuacja podwójnego ukarania A.K. za ten sam czyn.

Z tych powodów nie zachodziła także potrzeba wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z wnioskiem do Trybunałowi Konstytucyjnemu z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zakresie, w jakim pozwala on na zwolnienie ze służby policjanta, w stosunku do którego na tej samej podstawie faktycznej prawomocnie orzeczono karę dyscyplinarną łagodniejszą niż zwolnienie ze służby w Policji, z w/w przepisami.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 47 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., poprzez uczynienie A.K. zarzutu z faktu utrzymywania relacji z mężczyzną "wielokrotnie notowanym w policyjnych zbiorach", gdyż organy administracji publicznej i sądy działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą zabraniać obywatelowi utrzymywania relacji z innymi osobami z jakichkolwiek powodów, ani czynić im z tego zarzutów, a ponadto organy obu instancji w tym zakresie działały w sprzeczności z podstawową w polskim porządku prawnym zasadą domniemania niewinności w procesie karnym (art. 5 § 1 K.p.k.), wyrażoną również w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i w art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W sprawie już powyżej podano, iż z punktu widzenia określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przesłanki "ważnego interesu służby" i związanej z nią kwestii utraty atrybutu "nieposzlakowanej opinii", dla oceny zachowania policjantki A.K. z punktu widzenia etyczno – moralnego istotne znaczenie ma sam fakt znalezienia się przez nią w pokoju hotelowym w towarzystwie określonej osoby, co do której istniało uzasadnione przypuszczenie, że nadużywa alkoholu, zażywa narkotyki, posiada kontakty ze środowiskiem przestępczym i jest notowany przez Policję. Policjantka pełniąc służbę w tej formacji winna mieć świadomość, że jej przebywanie z tą osobą i spożywanie alkoholu może zostać ocenione przez organ jako nielicujące z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zarówno organy Policji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie w/w przepisy nie zostały naruszone.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).