Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2;art. 183, art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ; art. 7, art. 75 par.2, art. 77 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 1009/07 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa D. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w G. na rzecz Nadleśnictwa D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 906/08

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Bd 1009/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Nadleśnictwa D., uchylił decyzję Wojewody Pomorsko – Kujawskiego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Toruńskiego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] S.A. na remont i inwestycję na sieci elektroenergetycznej w miejscowości Sąsieczno.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta Powiatowy w Toruniu, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, na wniosek [...] S.A., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na remont i inwestycję na sieci elektroenergetycznej w miejscowości Sąsieczno.

W odwołaniu od decyzji Nadleśnictwo D. podniosło, że inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do objętych pozwoleniem działek nr [...] i [...], będących własnością Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie Nadleśnictwa.

W dniu [...] października 2007 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji wskazano, iż linia energetyczna, która ma być poddana remontowi i modernizacji została posadowiona w latach 60 - tych i od tego czasu jest eksploatowana przez kolejnych operatorów sieci bez żadnych przeszkód ze strony właściciela. W ocenie organu odwoławczego inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są natomiast uprawnione do badania prawdziwości oświadczenia, gdyż badają jedynie prawidłowość jego wypełnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Nadleśnictwo D. podniosło zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, stwierdzając, że rygor zastosowania odpowiedzialności karnej nie wyłącza stosowania zawartych w kpa zasad postępowania, nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia zgodności ze stanem faktycznym złożonego oświadczenia. Nadleśnictwo zwróciło uwagę, iż inwestor pismem z dnia 10 stycznia 2007 r. występował do skarżącego o uzgodnienie planu trasy linii napowietrznej, na co skarżący wyraził zgodę pod warunkiem zawarcia umowy dzierżawy. Inwestor odmówił podpisania umowy i przystąpił do realizacji inwestycji nie mając tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi zatem wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego, wystarczy, że złoży stosowne oświadczenie. Sąd I instancji podkreślił jednak, iż treść oświadczenia może zostać skutecznie zakwestionowana w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji za błędny uznano pogląd organu administracji o braku możliwości badania prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania gruntem. Nie prowadząc postępowania dowodowego w tym względzie organy dopuściły się bowiem uchybienia ciążącemu na nich obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego potrzebnego do rozpatrzenia sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa), co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku braku istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zostałyby spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd zauważył, iż mimo twierdzenia przez organ o braku podstaw do badania zgodności z rzeczywistością oświadczenia inwestora, w uzasadnieniu decyzji wskazał na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wywodząc, że nabył on w drodze zasiedzenia stosowną służebność, podczas gdy orzekanie o stwierdzeniu zasiedzenia nie należy do kompetencji organów administracji, ale do sądów powszechnych. Chcąc zatem wylegitymować się tego rodzaju prawem do dysponowania nieruchomością inwestor powinien wskazać na stosowne postanowienie sądu.

Uchylając decyzje Sąd I instancji wskazał, iż w toku dalszego postępowania organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w przedmiocie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. z siedzibą w G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1) art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania wnioskodawca powołał się na prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z prawa służebności nabytej w wyniku zasiedzenia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż do wykazania służebności nie jest wymagane postanowienie sądu stwierdzające nabycie tego prawa. Ma ono charakter deklaratoryjny i nie jest potrzebne do wykonywania nabytego prawa. Dlatego należy uznać, iż inwestor wyjaśnił źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem błędne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Powołując powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo D., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż [...] S.A. w żaden sposób nie wykazała nabycia prawa służebności, stąd zasadne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Punktem wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stosownie do którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć zaś należy – jak to wynika z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane – tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Służebność stanowi natomiast jedno z ograniczonych praw rzeczowych przewidzianych w art. 244 § 1 kc. Nie ulega zatem wątpliwości, że przysługujące prawo służebności wyczerpuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w przyjęciu przez Sąd I instancji, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić. Naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jako przepisu prawa materialnego, mogłoby nastąpić na tle rozpoznawanej sprawy, wyłącznie poprzez uznanie, iż służebność nie stanowi tytułu prawnego, z którego wynika prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiej wykładni art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dokonał. Podkreślenia bowiem wymaga, że Sąd I instancji nie mógł ocenić, czy inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na fakt, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone przez organy administracji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż obecne brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nadane zostało ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 802, poz. 718). Według poprzednio obowiązującego stanu prawnego inwestor winien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I choć istota nowelizacji sprowadzała się do złagodzenia wymogów związanych z ubieganiem się o pozwolenie na budowę i odstąpieniem od wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz złożenia oświadczenia o dysponowaniu takim prawem, to nie jest uprawniony wniosek, że składane wraz z wnioskiem oświadczenie nie podlega weryfikacji przez właściwy organ. Organ, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wraz z załączonym oświadczeniem nie jest bowiem związany jego treścią, jako że oświadczenie to nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 kpa. Jednak z uwagi na fakt, że oświadczenie to korzysta z domniemania prawdziwości organ co do zasady zwolniony jest z obowiązku badania jego prawdziwości. Wymaga jednak zwrócenia szczególnej uwagi, iż organ może przyjąć informacje zawarte w oświadczeniu za zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym tylko wówczas, gdy nie są one sprzeczne z innymi dowodami pozostającymi w dyspozycji organu lub faktami znanymi organowi z urzędu. Domniemanie może być bowiem w każdym czasie obalone dowodami, z których wynika wniosek przeciwny i to nie tylko przez organ administracji, ale również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1618/07, niepubl. czy z dnia 11 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 775/06, LEX 336711).

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością odgrywa istotną rolę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę winna być wydana na rzecz podmiotu, który takim prawem faktycznie może się wykazać. Zatem wobec podważenia przez Nadleśnictwo D. tytułu prawnego, z którego inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji zobowiązany był do weryfikacji oświadczenia wnioskodawcy, a także uprawniony do żądania wykazania tytułu prawnego poprzez wylegitymowanie się prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego stwierdzającym zasiedzenie służebności. O ile podzielić należy pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że postanowienie sądu powszechnego ma wyłącznie moc deklaratoryjną, gdyż nie kreuje samego prawa, lecz potwierdza nabycie tego prawa w drodze zasiedzenia, to jednak dopiero możliwość wylegitymowania się takim potwierdzeniem w formie orzeczenia sądowego pozwala na uznanie, iż nabycie prawa istotnie nastąpiło. Nie może podlegać natomiast dyskusji, że niedopuszczalnym jest rozważanie przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego, czy strona nabyła służebność przez zasiedzenie czy też nie. Takie działanie organu wykracza poza jego kompetencje i stanowi niedopuszczalną ingerencją w kompetencje sądu powszechnego, podważając sens instytucji stwierdzenia zasiedzenia, gdyż wszystkie spory związane z powstaniem i zakresem służebności rozstrzygają wyłącznie sądy powszechne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. o sygn. akt II SA 1783/92).

W konsekwencji przyjąć należy, że przy występowaniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę za wystarczające dla oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest złożenie oświadczenia. Jednak w razie kwestionowania prawdziwości oświadczenia przez inną stronę postępowania, inwestor zobligowany jest do wykazania prawa, na które się powołuje. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia służebności, jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 października 1994 r. o sygn. akt III CZP 132/94 (publ. OSNC 1995/2/35) nie jest konieczne do wykonywania prawa, skoro nabycie służebności przez zasiedzenie następuje ex lege, jednak stanowi ono środek niezbędny w dowodzeniu nabycia prawa w postępowaniu przez organami, do których kompetencji nie należy ustalenie istnienia prawa.

Reasumując, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie dysponowania gruntem, w sytuacji jego kwestionowania przez inną stronę postępowania. Tym samym, nie przeprowadzając postępowania dowodowego w tym względzie, organy obu instancji naraziły się na uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostałyby spełnione przesłanki do wydania pozwolenia na budowę. Stwierdzenie powyższego uprawniało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na tle powyższych rozważań za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6