Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 923/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 251, art. 252 i art. 253
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 403 ust. 5 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. i Rady Miasta K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miasta K. z dnia 24 marca 2021 r. nr [...] skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2021 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wpłynęła Uchwała Rady Miasta Krakowa NR LIV/1514/21 z dnia 24 marca 2021 r. zmieniająca uchwałę XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małop. Z 2021 r. poz. 1904).

W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 403 ust. 5 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.).

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej również jako: ..Kolegium), w dniu 7 maja 2021 r. postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej postanowień § 6 ust. 1 pkt 1. ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały NR LIV/1514/21 w brzmieniu, cyt.:

§6 ust. 1 pkt 1 – "Udzielona dotacja podlega zwrotowi na następujących zasadach w wypadku: zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie do 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy"

§ 6 ust. 2 - ,,Termin zwrotu udzielonej dotacji ustala się do 15 dni, licząc od ostatniego dnia miesiąca, w którym zaistniała okoliczność, o której mowa w ust. 1 pkt 1."

§ 6 ust. 4 - "Od kwoty dotacji zwróconej po terminie, o którym mowa w ust. 2, naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naliczane odsetki obciążają Inwestora, który zobowiązany jest je wypłacić na rachunek bankowy Miasta o numerze... "

§ 6 ust. 6 - "Informację o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt. 1 lub 2, Inwestor przekazuje Miastu na piśmie ze wskazaniem daty jej powstania, a w braku przekazania tej informacji lub w przypadku przekazania informacji niezgodnej ze stanem faktycznym zarówno fakt wystąpienia ww. okoliczności jak też datę ich powstania wskazuje Miasto w oparciu o zgormadzone w sprawie dowody. Miasto wskazuje termin określający obowiązek zwrotu dotacji. "

W dniu 13 maja 2021 r. przedstawiciele Miasta Krakowa zgłosili swój udział w zdalnym posiedzeniu Kolegium zaplanowanym na dzień 14 maja 2021 r. oraz przedłożyli pismo znak [...] prezentujące stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiotowej sprawie.

Kolegium Izby, po wysłuchaniu stanowiska przedstawicieli Miasta Krakowa oraz po zapoznaniu się z pisemnym stanowiskiem Prezydenta, podjęło Uchwałę NR KI.4110.108.2021 (znak sprawy: KI.43.46.79.2021) orzekając o stwierdzeniu nieważności Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIV/1514/21 z dnia 24 marca2021 roku zmieniającej uchwałę Nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków - w części dotyczącej postanowień: § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej ustalonego w Załączniku nr 3 do uchwały.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium Izby wskazało m.in., że cytowane postanowienia Rada Miasta Krakowa wprowadziła bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251-253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305). Przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych. Jak wynika z art. 253 wyżej wymienionej ustawy, tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252. Brak jest zdaniem Kolegium podstawy prawnej do ustanowienia dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego mogą ustanowić akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co w praktyce oznacza, że organ stanowiący JST nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego zapisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów wskazało ponadto, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Kolejno zwrócono uwagę na fakt, iż z obowiązkiem zwrotu dotacji ustawodawca wiąże odpowiedzialność donatora i beneficjenta przewidzianą w art. 8 pkt 3 i art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność ta zdaniem organu nadzoru obejmuje wyłącznie sytuacje zwrotu dotacji na podstawie przepisów ustawowych z art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz ustaw szczególnych, do których odsyła art. 253 u.f.p. Na zakończenie zwrócono także uwagę na możliwość wprowadzenia zapisów zabezpieczających interesy donatora w formie kar umownych w umowie o udzielenie dotacji celowej.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. znak: [...] ID: [...], Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego oraz Rada Miasta Krakowa zastępowana również przez tego samego pełnomocnika złożyły za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na Uchwałę Nr KI.4110.108.2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIV/1514/21 z dnia 24 marca 2021 roku zmieniającej uchwałę Nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków - w części dotyczącej postanowień: § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej ustalonego w Załączniku nr 3 do uchwały.

W treści skarg uchwale Kolegium zarzucono naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na akt nadzoru w postaci:

1. naruszenia przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 403 ust. 5 i art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej POS) oraz w nawiązaniu do art. 251 i art. 252 w związku z art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej ufp, poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końca daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust.6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) w przepisach rangi prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy stanowi wykroczenie poza ramy przyznanych temu organowi kompetencji ustawowych,

2. naruszenia przepisów art. 221 ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w związku z art. 403 ust. 5 POS poprzez przyjęcie, że określenie przez organ stanowiący normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końca daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust.6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) z sankcją określoną art. 252 ust. 1 in fine ufp stanowi dodatkową przesłankę zwrotu dotacji wykraczającą poza normę tego przepisu.,

3. naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp poprzez przyjęcie, że "zaprzestanie używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawianego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust.6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) nie stanowi "normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", podczas gdy przepis art. 252 ufp nie zawiera katalogu takich przypadków i ogranicza się wyłącznie do przypisania im sankcji, o której mowa w art. 252 ust. 1 ufp in fine,

4. naruszenie przepisu art. 251, art. 252 i art. 253 ufp w związku z art. 221 ust. 4 i art. 403 ust. 5 POŚ poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust.6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) jest wyłączone na podstawie art. 253 ufp spod normatywnej regulacji art. 251 i art. 252 ufp, podczas gdy art. 253 ufp dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zasady oraz tryb zwrotu dotacji określają odrębne ustawy, a które w omawianym przypadku nie występują,

5. naruszenie przepis art. 253 ufp w związku z art. 3531 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawianego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust .6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) podlega zasadzie swobody umów określonej art. 3531 kc, podczas gdy zasada ta w omawianym przypadku jest wyłączona przez ustawę o finansach publicznych treścią art. 221 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 251 i art. 252 ufp,

6. naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w związku z art. 483 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust. 1 pkt 1, ust.2, ust. 4 oraz ust.6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej) stanowi przykład niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, które winno zostać naprawione przez zapłatę określonej sumy (kara umowna), podczas gdy wysokość takiej kary nie może podlegać miarkowaniu, co wynika wprost z art. 252 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 126 ufp,

7. naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 251 ust. 4 ufp w związku z art. 400a ust. 1 pkt 5 i 22 POS poprzez przyjęcie, że zapłata za zrealizowane zadanie przesądza o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska oraz osiągnięcie celu w postaci wspomagania wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii wymaga zachowania trwałości dotowanego zadania przez okres 5 lat, gdyż dopiero wówczas jest możliwe osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego.

W ocenie skarżących postanowienia wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej objęte sentencją uchwały Kolegium RIO (vide: § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 wzoru umowy) zostały podjęte na ustawowej podstawie prawnej oraz w zgodzie z art. 251-253 ufp.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o:

- uwzględnienie skarg i uchylenie po myśli art. 148 ppsa w całości rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. uchwałę Nr KI.4110.108.2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r. znak sprawy: KI.43.46.79.2021 o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIV/1514/21 z dnia 24 marca 2021 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków - w części dotyczącej postanowień: § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej ustalonego w Załączniku nr 3 do uchwały.

- przyznanie od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków oraz na rzecz Rady Miasta Krakowa zwrotu należnych kosztów postępowania.

W odpowiedz na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków w całości i odrzucenie skargi Rady Miasta Krakowa w całości, względnie o oddalenie skarg Gminy Miejskiej Kraków oraz Rady Miasta Krakowa w całości.

Kolegium oświadczyło, że konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 30 maja 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 23 czerwca 2022 r.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) kontrola sądowa, sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy).

Zarzuty skargi są niezasadne i podlegają oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu procesowego dotyczącego braku legitymacji podmiotowej Rady Miasta Krakowa do wniesienia skargi. W kontekście powyższego zarzutu rozważenia wymaga zarówno to, czy rada gminy (miasta) jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jak i kwestia prawidłowości ustanowienia przez radę pełnomocnika procesowego.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.s.g., uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że rada gminy (miasta) nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przyjąć jednakże należy, że wolą ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do wniesienia skargi także organowi gminy, który podjął uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. Podstaw do takiego wnioskowania należy upatrywać w wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym, na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniach z dnia 14 czerwca 2007r. II OSK 706/07 i z dnia 17 września 2008r. I OSK 1099/08. W orzeczeniach tych podkreślono, i Sąd tu orzekający pogląd ten aprobuje, że "skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy może wystąpić podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący. W sytuacji, gdy rada podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady". W uzasadnieniu pierwszego z tych postanowień jednoznacznie wskazano, że sama rada gminy może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku z dnia 01.06.2004r. OSK 289/04. Z kolei w wyroku z dnia 26.09.2005r. IV SA/Wa 821/05 tezę o dopuszczalności wniesienia skargi przez radę gminy wyprowadzono dodatkowo z brzmienia art. 98 ust. 3a) u.s.g. stanowiącego, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczącego uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Skoro ustawodawca przewidział swoistą sukcesję uprawnienia do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, to zakładając jego racjonalność, należy przyjąć, że wspomniane uprawnienie przysługuje także tej radzie gminy, która podjęła uchwałę zakwestionowaną przez organ nadzoru. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można też pomijać art. 98 ust. 2a u.s.g. określającego termin wyznaczenia rozprawy przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, treść którego to przepisu jednoznacznie wskazuje na wnoszenie skarg do sądu przez organy gminy. Aprobata poglądu organu nadzoru musiałaby prowadzić do wniosku o zbędności tego przepisu w części wskazującej na podmioty uprawnione do wniesienia skargi, skoro co do zasady zawsze i bezwyjątkowo gminę reprezentuje jej organ wykonawczy. Podobne w tym względzie stanowisko zajął WSA w Warszawie w powołanym wyroku IV SA/Wa 821/05.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu gminy do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. wyrok z dnia 06.03.2008r. II GSK 410/07 LEX nr 466177). Wykładnia przepisów o zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych musi bowiem uwzględniać przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP o zapewnieniu prawnej ochrony samodzielności gminy, w czym mieścić się również musi uprawnienie organu gminy do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze. Aprobata przeciwnego poglądu, stanowiłaby złamanie samodzielności gminy i zamknięcie jej drogi do sądu. Taki kierunek wykładni uwzględnia również wyraźną tendencję w ustawodawstwie i orzecznictwie do znoszenia ograniczeń dla podmiotów poszukujących ochrony sądowej.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przypomnieć należy, że w kontrolowanej sprawie sporna była kwestia stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 1. ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały NR LIV/1514/21 Rady Miasta Krakowa.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 udzielona dotacja podlega zwrotowi na następujących zasadach w wypadku: zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie do 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy.

Norma wyżej wymienionego paragrafu stanowi istotę sporu albowiem pozostałe zakwestionowane paragrafy stanowią jedynie uregulowanie kwestii technicznych zwrotu dotacji.

Skarżony organ stwierdzając nieważność tego postanowienia podał, iż Rada Miasta Krakowa wprowadziła go bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251 - 253 u.f.p., gdyż przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i art. 252 tej ustawy.

W ocenie Sądu, który podziela stanowisko organu, z art. 253 u.f.p. wprost wynika, iż tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 ustawy. Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, iż § 6 ust. 1 i pozostałe zakwestionowane przepisy wzoru umowy wprowadzono z naruszeniem zasady przestrzegania ustawowej legitymacji prawotwórczej z art. 94 Konstytucji R.P. Zgodnie bowiem z przepisem ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego (jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.) przestrzegając reguły działania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie (podstawa formalna w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś.) oraz w granicach upoważnień zawartych w ustawie prawa. Norma systemowa z art. 253 u.f.p. wiąże zarówno dla wykładni dotyczących zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., przepisów u.f.p. oraz dla wykładni przepisów takich ustaw szczególnych, jak przepisy u.p.o.ś. Według art. 253 "Przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. "Pojęcie "odrębna ustawa", jako kwalifikowane w art. 253 u.f.p. źródło dodatkowych norm o zasadach i trybie zwrotu dotacji w art. 253 u.f.p., zgodnie z jego definicją normatywną z art. 2 pkt 4 u.f.p. oznacza: "ustawy inne niż niniejsza ustawa (tj. niż przepisy u.f.p. oraz ustawa budżetowa". Ustawodawca poprzez art. 253 u.f.p. zastrzega zatem, że w ustawie odrębnej dla określonej dotacji, może on przewidzieć inne jeszcze przesłanki (zasady) i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., niż wynikające z art. 251 i 252 u.f.p. Przykładem takiego przepisu ustawy odrębnej jest art. 116 ust. 3-4 ustawy o działalności lecznicze. W ww. zapisach wyrażono zasady i tryb zwrotu, odmienne niż z art. 251 i 252 u.f.p. w zw. z art. 253 u.f.p. Z tych powodów, że decyzję o regulacji spraw z art. 253 u.f.p. ustawodawca zastrzegł dla siebie samego do "ustawy odrębnej", a zarazem do ustawy sensu stricto, nie jest możliwe takie odczytywanie treści delegacji dla wydania rozporządzeń rządowych dotyczących dotacji z budżetów j.s.t., ani interpretacja ustawowych uprawnień j.s.t. do wydawania prawa miejscowego, aby dosztukować się w tam określonym katalogu spraw będących przedmiotem prawa miejscowego lub rozporządzenia, legitymacji do stanowienia nowych zasadach i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., ponad uregulowane ustawą o finansach publicznych (art. 251 i art. 252 u.f.p.) lub ustawami odrębnymi jeśli ustawodawca skorzystał z możliwości opisanej w art. 253 u.f.p. Wobec działania ww. klauzuli wykładni prawa z art. 253 u.f.p. nie jest możliwe, aby w treściach uprawnień ustawowych do stanowienia określonego aktu prawa miejscowego, jak uprawnienie z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się i znajdować niemożliwe do ustanowienia uprawnienia do regulacji aktem prawa miejscowego nowej normy o zwrocie dotacji do budżetu j.s.t., a tym bardziej do modyfikacji jednej lub wszystkich z czterech norm o zwrocie dotacji wyrażonych w art. 251 i 252 u.f.p. Powyższe nie wyklucza natomiast możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących zabezpieczenia cywilno - prawnego w formie kar umownych w umowie zawartej z beneficjentem dotacji.

Ponadto zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, jako podstawa zwrotu dotacji, wbrew argumentacji zawartej w skardze nie mieści się w żadnej z czterech możliwych sytuacji stanowiących obecnie ustawowe przesłanki (zasady) zwrotu dotacji, jak art. 251 lub art. 252 u.f.p. Przepisy ustawy wskazują wyraźnie na przesłanki:

(1) niewykorzystania dotacji w terminie określonym prawem lub umową- art. 251 ust. 1-3 u.f.p. w zw. z definicją "wykorzystania dotacji" z ust. 4 art. 251 u.f.p., albo;

(2)stwierdzenia pobrania dotacji bez podstawy prawnej, jako dotacji nienależnej (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.f.p.), co oznacza, pozyskanie dotacji nie mającej podstawy prawnej przepisie określonym w źródłach prawa wskazanych w art. 126 (na wstępie) u.f.p., a niekiedy dodatkowo w aktach wykonawczych w postaci rozporządzeń wydanych na podstawie i w granicach delegacji z ustawy szczególnej (art. 94 Konstytucji R.P.), bądź w postaci uchwały prawa miejscowego, jeśli wydanie takiej uchwały, w zakresie dotacji ustalonej ustawą, przewiduje dana ustawa (art. 94 Konstytucji R.P.), jak dotyczący dotacji z art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. póz. 1973 z późn. zm.)

(3) pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.f.p. – to jest jej otrzymanie w kwocie wyższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia według ustawy lub aktu wykonawczego (jak w pkt 2), albo wyższej niż sposób jej obliczenia określony w umowie lub wyższej niż niezbędna niż na sfinansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania;

(4) wykorzystania dotacji niezgodnie z (jej) przeznaczeniem, gdzie pojęcie "wykorzystania dotacji" ma definicję (art. 251 ust. 4 u.f.p.) zakładającą wystąpienie w przypadku każdej dotacji pierwszej z tam wskazanych sytuacji (zapłata za zrealizowane zadanie, na które była udzielona) a w przypadku niektórych rodzajów dotacji również drugiej tam określonej sytuacji (realizacja celów wskazanych w przepisach, jakie stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w § 6 ust. 1 pkt 1 , wbrew ustawie , przewidziano 5 letni okres trwałości eksploatowania urządzenia celem zachowania efektu ekologicznego. Regulacja tej treści zawiera określenie dodatkowych przesłanek powstania obowiązku zwrotu dotacji celowych, zatem została przyjęta bez podstawy prawnej właściwej podejmowaniu uchwał w materii takiej, jak uchwała przedmiotowa - z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., a zarazem z rażącym wykroczeniem poza powołany przepis upoważniający, jako podstawę stanowienia aktu prawa miejscowego.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie można w zapisie art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. doszukiwać się podstaw i możliwości, aby w tam przewidzianej umowie zamieszczać ustalenia o zwrocie dotacji. Byłoby to wbrew przepisom art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz wbrew art. 253 u.f.p., jaki odsyła do ustaw odrębnych (sensu stricto), jako źródła nowych zapisów o zasadach lub trybie zwrotu dotacji do budżetu j.s.t.

Ponadto sąd podziela pogląd, iż dla dotacji z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. w przepisach ustawy nie wprowadzono szczególnych zasad i trybu jej zwrotu do budżetu gminy lub odpowiednio budżetu powiatu, z tam zapisanych powodów. Ze względu na zasadę wyłączności ustawowej (tj. zasadę "ustawy" sensu stricto) z art. 253 u.f.p. - nie jest możliwe, aby w uprawnieniu prawotwórczym z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się prawa rady gminy i rady powiatu do ustanawiania uchwałą zasad zwrotu dotacji ustanawianej taką uchwałą. Przepisy § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283 z późn. zm.) wykluczają również możliwość przyjmowania, jakoby w materii uchwał z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w zakresie regulacji kwestii rozliczania dotacji, ustawodawca widział potrzebę i możliwość "powtarzania" w uchwałach brzmienia przepisów art. 251 i 252 u.f.p. Z kolei przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p. wyklucza zamieszczanie przez organy stanowiące j.s.t. w prawie miejscowym "zapisów-powtórzeń" pozorujących ustanowienie normy przez dany organ j.s.t., jaka to okazuje się już obowiązywać z mocy wyrażającego ją przepisu pierwotnego- źródłowego (tzw. zasada zakazu superfluum). Ponadto z powodu wyżej podkreślanego wykluczenia możliwości wyprowadzania, w drodze wykładni przepisów u.f.p., nowych (poza art. 251 i art. 252) norm określających zasady i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., nie jest dopuszczalne wyprowadzanie podstaw do ustanawiania takich norm, nawet w formie dwustronnych i dobrowolnie zawieranych umów dotacyjnych przewidzianych w art. 250, art. 221 ust. 3 u.f.p. Treść zasady wyłączności ustawy, wynikająca z art. 253 u.f.p., wyklucza w końcu taką wykładnię przepisu art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. o umowie dotacyjnej, aby oprócz tam wymienionej kwestii zapewnienia wymagań z zakresu dopuszczalności pomocy publicznej, w tekście umowy o dotację dopuszczać ustanawianie jakiegoś "warunku rozwiązującego", albo "sankcji" w postaci zwrotu dotacji do budżetu donatora (jako obowiązku publiczno-prawnego). Rada Miasta Krakowa nie mogła poprzez § 6 ust. 1 pkt 1. ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru Umowy o udzielenie dotacji celowej, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały NR LIV/1514/21, pojęciu ustawowemu z art. 252 ust. 1 pkt 1 i z art. 251 ust. 4 u.f.p. nadawać własne znaczenie na poziomie prawa miejscowego, odmienne od ustawowego. Taka jego wykładnia, inna niż znaczenie ustawowe, nie jest również możliwa z punktu widzenia domniemania tożsamości znaczeniowej treści i pojęć ustawowych, jako pojęć użytych w prawie miejscowym, jako domniemania wynikającego zasad z§ 149, §156 z.t.p.

Skarżący w skargach podnoszą argument, że ustanowione przepisami uchwały przesłanki zwrotu dotacji (niesłusznie nazywane tam sankcjami) stanowią wyraz nawiązania do przeznaczenia dotacji, z którym ustawa wiąże obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że przeznaczeniem dotacji jest finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, stanowiących przedsięwzięcia z art. 400a u.p.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 403 ust 2 u.p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska, w zakresie celów i przedsięwzięć z tam wymienionego art. 400a należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. realizacja zadania może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.

Należy wskazać, że zgodnie z definicją z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na podstawie u.f.p.. odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W myśl art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f u.f.p, dotacja celowa inwestycyjna przeznaczona jest na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. W przypadku niniejszej dotacji inwestycja taka obejmuje przedsięwzięcia określone w art. 400a ust. 1 pkt 5 i pkt 22 u.p.o.ś.

Odnosząc się do przeznaczenia dotacji inwestycyjnej z art. 403 u.p.o.ś, w pierwszej kolejności w uchwale prawa miejscowego rada gminy określa przeznaczenie udzielanej dotacji inwestycyjnej. Następnie w umowie dotacyjnej określone zostaje przeznaczenie przyznanej dotacji, w zgodzie z przepisami ustawy i uchwały. Powołane przepisy art. 126 i art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f u.f.p. oraz art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. dowodzą, że przeznaczeniem dotacji określonej w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. jest dostarczenie beneficjentowi środków finansowych i pokrycie z tych środków kosztów inwestycji jako przedsięwzięcia z art. 400a u.p.o.ś. W przypadku dotacji z budżetu Miasta Krakowa w wyniku tak dokonanej operacji finansowej, beneficjent staje się właścicielem urządzenia odnawialnego źródła energii. Uznać zatem należy, że wykorzystanie dotacji inwestycyjnej z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. dokonuje się poprzez zapłatę, a co za tym idzie polega na wydatkowaniu środków dotacji na pokrycie kosztów przedsięwzięcia beneficjenta na które dotacja została udzielona. Dlatego za "wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem'", jako przesłankę zwrotu dotacji do budżetu JST, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w przypadku dotacji z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. należy traktować poniesienie z niej wydatku na inny cel niż przedsięwzięcie określone w umowie dotacyjnej z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś.

Zgodzić się należy z organem nadzoru, że zaprzestanie używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania nie jest wyrazem wykorzystania niniejszej dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Jak wskazują sami Skarżący, "W treści uchwały przewidziano, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie (§27 uchwały i następne) " - czyli na zakup i montaż instalacji odnawialnego źródła energii.

Przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. stanowi, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Skoro przeznaczeniem dotacji z art. 403 u.p.o.ś. jest sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji to jej wykorzystanie polega na pokryciu tych kosztów ze środków uzyskanych z dotacji. Późniejsza eksploatacja urządzenia powstałego ze środków z dotacji i zakładana 5 letnia trwałość takiego eksploatowania urządzenia nie stanowi wyrazu wykorzystania dotacji inwestycyjnej.

Przeznaczeniem dotacji w myśl uchwały Rady Miasta Krakowa jest zatem wyposażenie beneficjenta w trybie zakupu w odpowiednie urządzenie (zakup i montaż instalacji odnawialnego źródła energii - powietrznej pompy ciepła/gruntowej pompy ciepła/kolektorów słonecznych/instalacji fotowoltaicznej) - wykorzystanie dotacji następuje więc poprzez zapłatę za urządzenie określone w umowie dotacyjnej. Zatem beneficjent dotacji kupuje i montuje odpowiednie urządzenie, a następnie rozlicza się z wydatku. Rozliczeniem wykorzystania dotacji zgodnego z jej przeznaczeniem jest dostarczony organowi dowód zapłaty za uzgodnione urządzenie waz z dowodem sprawności powstałego urządzenia. Przeznaczenie i wykorzystanie dotacji inwestycyjnej kończy się na dokonaniu wydatku i rozliczeniu z jej wykorzystania. Późniejsza ewentualna nieprawidłowa eksploatacja urządzenia, w sytuacji, gdy dotacja spełniła już swoją funkcję, tj. doprowadziła zgodnie z jej przeznaczeniem do zakupu i uruchomienia tego urządzenia, nie będzie stanowiła wyrazu wykorzystywania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Jeszcze raz podkreślić należy, że dotacja zgodnie z brzmieniem uchwały Rady Miasta Krakowa udzielana jest na zakup i zamontowanie urządzenia - na inwestycję, a nie jak twierdzą Skarżący również na eksploatację tego urządzenia. Niezachowanie trwałości efektu ekologicznego przez wskazane w uchwale kryteria nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić