Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi V. Y. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku V. Y. (V. Y.) z dnia [...] lipca 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. Y. (V. Y.) kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. V. Y. (dalej też jako "wnioskodawczyni", "cudzoziemka" lub "skarżąca") wystąpiła do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]).

Pismem z [...] grudnia 2021 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2) stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 142 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r. Dnia [...] września 2021 r. złożone zostało ponaglenie. Pomimo upływu terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności – pozostaje bezczynny. Nie zawiadomił także strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W uzasadnieniu, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie.

W dniu [...] lipca 2021 r. V. Y., wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony przez pełnomocnika w imieniu cudzoziemki za pośrednictwem Poczty Polskiej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu na terytorium RP Pani V. Y. jest wykonywanie pracy na rzecz W. Sp. z o.o. Następnie, pełnomocnik strony w dniu [...] września 2021 r. wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody o oraz niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W piśmie Wojewody do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2021 r. wskazano, że w związku z dyspozycją zawartą w art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 z późn. zm., dalej: u.c.) postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na dzień złożenia zarówno ponaglenia jak i skargi wniosek V. Y. zawierał braki formalne, co uniemożliwia prowadzenie postępowania do czasu ich uzupełnienia.

W dniu [...] listopada 2021 r. Wojewoda otrzymał postanowienie organu II instancji dotyczące ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika strony, w którym stwierdzono: "(...) w chwili złożenia ponaglenia wniosek o udzielenie stronie przedmiotowego zezwolenia zawierał braki formalne. Powyższa okoliczność spowodowała, iż nie rozpoczął się jeszcze wtedy bieg terminu do rozpatrzenia sprawy, w związku z czym organ I instancji nie dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 kpa."

Odnosząc się do uzasadnienia złożonej skargi, Wojewoda podkreślił, że aby móc wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wniosek musi spełniać wymogi nałożone przez art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 i 106 u. c. Na dzień [...] grudnia 2021 r. wniosek V. Y. zawierał liczne braki formalne. Formularz wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został wypełniony w części D (wzór podpisu w ramce). Sam formularz nie został także podpisany przez wnioskodawczynię. Do akt sprawy nie dołączono czterech aktualnych fotografii spełniających wszystkie wymagania formalne. Strona nie wywiązała się także z obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz III część tabeli pkt 2b załączonej do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2020r., poz. 1546), zgodnie z którą opłata skarbowa powinna zostać wpłacona na konto organu właściwego z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Do akt sprawy nie dołączono dokumentu potwierdzającego fakt uiszczenia wymaganej opłaty.

Przede wszystkim jednak, cudzoziemka nie dokonała obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust 1 i 2 u. c. W aktach sprawy znajduje się także kopia paszportu potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika. Nie został on jednak okazany przed pracownikiem wydziału.

Z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy urzędu telefonicznie kontaktują się z cudzoziemcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa. Kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. System ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Z uwagi na rosnącą liczbę wniosków, obecnie [t.j. w dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę: [...].12.2021 r. – uw. Sądu] pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski o pobyt czasowy w marcu 2021 r.

W związku z powyższym do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę niemożliwe było wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla V. Y., a terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Wojewody nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem opieszałości organu lub nieefektywności jego działań, lecz wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015-2016 i utrzymuje nadal. Wojewoda wyjaśnił, że organ nie był bezczynny w niniejszej sprawie. Termin realizacji poszczególnych etapów postępowania wynika z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu, związanych ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowanej do aktualnej sytuacji obsady kadrowej. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Na dowód tego organ przytoczył odnośne dane statystyczne oraz podkreślił, że pandemia koronawirusa nie wpłynęła na zahamowanie trendów wzrostowych co do liczby wniosków. Zaznaczył, że podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, w tym starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów, oraz że na realizację spraw ma również znaczący wpływ odnotowywana fluktuacja kadr. Wobec powyższego stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie dają podstaw, zdaniem Wojewody, do zastosowania art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z dnia [...] września 2021 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.

Uznając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność wskazać należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania.

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności, należy uznać, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowania tego nie cechowała bowiem wymagana dynamika.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.

Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

W tym miejscu wskazać należy, że po wniesieniu skargi zmianie uległa ustawa o cudzoziemcach. Na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. nr 91 – dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodano art. 112a wprowadzający szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą przewiduje obecnie, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 ustawy). Termin o jakim mowa wyżej biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 ustawy). W przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń (1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 3 ustawy). Ustawa o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu przewiduje również, że postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (art. 112a ust. 4 ustawy). Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (art. 112a ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie zmienianej ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W tym miejscu wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło żadne ze zdarzeń warunkujących początek biegu terminu a wymienionych w art. 112a u. c. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Dalej wskazać należy, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] lipca 2021 r., a więc pod rządami ustawy o cudzoziemcach sprzed nowelizacji wprowadzającej szczegółowe terminy załatwiania o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, inicjując z tym dniem postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na urzędowym formularzu. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w dacie złożenia wniosku, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać należało dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda zobowiązany był wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku innych braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany był wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć należy, że specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia. Lektura akt sprawy wskazuje jednak, że przed złożeniem skargi organ pozostawał bierny nie podejmując w sprawie żadnych czynności. Brak jakiejkolwiek aktywności organu, przy uwzględnieniu faktu złożenia przedmiotowej skargi na bezczynność w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej uzasadnia uznanie przedmiotowej skargi na bezczynność za zasadną.

W ocenie Sądu stanowisko organu co do niemożliwości wszczęcia postępowania w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, zaakceptowanie stanowiska organu oznaczałoby w istocie pozostawienie jemu możliwości decydowania o początku biegu terminu załatwienia sprawy. Oto bowiem zwlekając – tak jak w kontrolowanej sprawie – z wezwaniem strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ w istocie swobodnie "odraczałby" moment rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy. Nie sposób zaś przyjąć, że k.p.a. zakreślając organowi konkretne terminy załatwienia sprawy zarazem pozostawia mu swobodę decydowania o początku ich biegu. Skoro ustawodawca nakazuje organowi załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a najdalej dwóch, to jest jasne, że tym bardziej w takim terminie organ powinien wdrożyć procedurę usuwania ewentualnych braków formalnych podania.

Po drugie, zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę interpretacja przepisów art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 i art. 106 u.c. pozostaje w jawnej sprzeczności z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc) a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). "W przeciwnym razie bowiem konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków" (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, ss. 117-118 i 278).

Po trzecie, już z tych względów Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym: "Istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu k.p.a., lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego (np. złożenie wniosku z brakami formalnymi)" (zob. wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 208/20, CBOSA; por. też wyrok WSA z 14.10.2021 r., IV SAB/Po 131/21, CBOSA).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził okoliczności uzasadniających stanowisko, że brak załatwienia kontrolowanej sprawy jest wynikiem rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych, celowym działaniem, czy lekceważeniem strony postępowania. Przekroczenie terminów załatwienia sprawy spowodowane ilością prowadzonych sprawa a do tego wzrastająca ilością spraw załatwianych wskazują na brak podstaw do stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej niż sądowy nakaz załatwienia sprawy. Nieuzasadnione w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną.

Argumentacja skargi nie wskazuje również uchybień uzasadniających stosowanie środków prawnych o charakterze kompensacyjnym, jak przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Oba przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki dyscyplinowania organu (tj. grzywna oraz suma pieniężna) są środkami o charakterze finansowym, co do których decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; CBOSA).

W kontrolowanej sprawie autor skargi w zasadzie nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej (powołując jedynie argumenty co do rażącego naruszenia prawa), co stanowiło dodatkowy argument za orzeczonym oddaleniem żądania strony skarżącej w tym zakresie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, §1a p.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynność organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostały zakresie (pkt 4 wyroku)

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł), łącznie – [...] zł.