Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1234/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 70a ust. 1, ust. 2a, ust. 6, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 684/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyodrębnienia środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...]o 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 684/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 nr [...] w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które jest przyznawane w 2016 r.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] maja 2016 r. Rada Gminy [...] (dalej także: "Rada"), na podstawie art. 70a ust. 1 i 2, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191, dalej także: "K.N.") oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973, dalej także: "Rozporządzenie"), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyodrębnienia środków w roku 2016 na doskonalenie zawodowe nauczycieli, planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz specjalności i form kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 r. (dalej także: "Uchwała").

Dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] (dalej także: "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na wskazaną wyżej uchwałę zarzucając naruszenie art. 70a ust. 1 K.N. oraz § 6 ust. 3 i § 7 Rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej także: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, dalej także: "u.a.n.").

Wojewoda przyjął, że Rada podejmując uchwałę uregulowała materię, która powinna być unormowana w uchwale budżetowej, a w zakresie formy i specjalności kształcenia oraz ustalania maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego kompetencji należy wykonanie uchwały budżetowej.

Ponadto Wojewoda uznał, że uchwała nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie, jej § 7 narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, zaś w odpowiedzi Rada nie wniosła zastrzeżeń do skargi Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej także: "WSA") uznał zarzuty Wojewody za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu unormowania materii wynikającej z art. 70a ust. 1 K.N., WSA uznał, że Rada dokonała wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1 % planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt uregulowania tej kwestii w uchwale budżetowej nie przesądza, że dokonane, zgodnie z art. 70a ust. 1 K.N., wyodrębnienie środków w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia uprawnień przez Radę, WSA wskazał, że wobec braku wyraźnego uregulowania przedmiotowej kwestii w rozporządzeniu oraz w K.N. należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w u.s.g. Ustawa ta w art. 18 ust. 1 przyznaje domniemanie właściwości na rzecz organu stanowiącego i kontrolnego - rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc: że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. WSA podnosił dalej, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym zaś mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia jest rada gminy, a nie burmistrz miasta.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n. WSA wskazał, że adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W związku z tym uchwale należało przypisać charakter aktu powszechnie obowiązującego.

Pismem z 23 listopada 2016 r., z zachowaniem ustawowego terminu, Wojewoda [...] wniósł do WSA skargę kasacyjną na wyrok z 7 października 2016 r. Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok.

Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego do uchwały, tj. naruszenia przez radę gminy przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowywanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 70a ust. 2a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. K.N. oraz § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia właściwa jest rada gminy; art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te stanowią samodzielną podstawę dla Rady do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli i określenia formy specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia, w sytuacji, gdy przepisy te nie mogą stanowić ku temu samodzielnej podstawy, albowiem kompetencja ta musi wyraźnie wynikać ze szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie rangi ustawowej, a domniemanie w powyższym zakresie jest niedopuszczalne art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.a.n. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.) w zw. § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy akt ten nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jak również brak jest szczegółowego upoważnienia rangi ustawowej do podjęcia przez organ gminy takiego aktu i w rezultacie błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Rada Gminy [...] nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach wyznaczonych przez zarzuty stanowiące podstawy skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza że kontrola zaskarżonego wyroku nastąpiła w zakresie określonym złożoną skargą kasacyjną.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest ustalenie, który organ gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 rozporządzenia) jak też czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Na wstępie dodać trzeba, co jest niesporne, że art. 70a ust. 1 i 6 i art. 91d ustawy Karta Nauczyciela zawiera delegację ustawową rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie.

Natomiast przy próbie odpowiedzi na pytanie, który z organów właściwy jest do podziału środków (wcześniej wyodrębnionych w budżecie) należy zastanowić się nad pojęciem wykonywania budżetu. Z uwagi na potoczne znaczenie terminu "wykonywanie" i zakres przedmiotowy rozdziału 4 ustawy o finansach publicznych, w literaturze przedmiotu wykonywanie budżetu definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto zauważyć należy, że przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.

Jednocześnie, istotne w zakresie omawianego zagadnienia jest zauważenie, że kompetencje każdego organu administracji do stanowienia prawa miejscowego musi określać prawo, a w razie braku takiego określenia należy przyjąć brak kompetencji. Przy czym, pamiętać trzeba, że akty prawa miejscowego są aktami stanowienia prawa, a zatem jako podstawową należałoby przyjąć zasadę, że w kompetencje do ich stanowienia winny zostać wyposażone działające w imieniu wspólnot samorządowych organy stanowiące. Przy czym dostrzec wypada, że w kompetencję prawotwórczą został także wyposażony organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) a dotyczy to jedynie jednego z rodzajów aktów prawa miejscowego tj. przepisów o charakterze porządkowym oraz że przysługuje ono jedynie wyjątkowo tj. w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 42 ust. u.s.g.). Jakkolwiek w doktrynie ugruntowany jest pogląd o braku możliwości subdelegacji przez radę swych uprawnień prawotwórczych na rzecz organu wykonawczego, to już nie jest łatwa odpowiedź czy organ wykonawczy może zostać upoważniony do stanowienia takich przepisów przez ustawy szczególne. Jednakże w kontekście omawianej sprawy, na obecnym etapie, najistotniejsze jest, czy poddana kontroli Sądu uchwała zawiera cechy prawa miejscowego, a zatem czy opracowany na 2016 rok plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nosi cechy prawa miejscowego.

Powyższe rozważania służyły wykazaniu, że Sąd I instancji nie rozważył rozstrzyganego zagadnienia w przedmiocie kompetencji do wydania kwestionowanej uchwały, przepisów istotnych z punktu widzenia wykonania ustawy budżetowej, w której zabezpieczono środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. W uzasadnieniu brak odniesienia do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy [...] § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli (...).

W myśl tego przepisu organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę:

1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2,

2) wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego,

3) wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski,

4) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Natomiast § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że Rada Gminy [...] ustala na 2016 r. plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, który zawiera podział środków finansowych ze wskazaniem ich wysokości na rzecz konkretnych wymienionych z nazwy szkół i przedszkoli.

Zdaniem NSA, wyjaśnienia Sądu czy zaskarżona uchwała spełnia wymagania stawiane prawu miejscowemu nie są wystarczające. W świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości to, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym (por. Prawo miejscowe. 2.wydanie. Dorota Dąbek wyd. LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2015 str. 151-153 ale też uwagi dot. charakteru prawnego uchwał budżetowych str. 157).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że o ile stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny generalnego charakteru uchwały budzi pewne wątpliwości albowiem tak jak podkreślił Sąd I instancji - wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki, co Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął. Z kolei stanowisko wypowiedziane w zakresie abstrakcyjnego charakteru uchwały budzi poważne zastrzeżenia, gdyż Sąd w ogóle zdawkowo odniósł się do tej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że abstrakcyjność to możliwość wielokrotnego stosowania przepisów uchwały, co w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości w przypadku zaskarżonej uchwały. Z analizy załącznika do uchwały, stanowiącego plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na rok 2016 wynika, że Sąd I instancji w dostateczny sposób nie rozważył specyfiki wykonywania uchwały tego rodzaju, dotyczącej środków publicznych. Zauważyć należy, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Zatem dotyczy przekazania jednokrotnego, co wydaje się wykluczać wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie twierdzenia Sądu o jej abstrakcyjnym charakterze. Nadto zauważenia wymaga, że umieszczenie w planach finansowych szkół i przedszkoli środków pieniężnych na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli, którymi zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu właściwym dla podjęcia uchwały) dysponuje dyrektor, stwarza nieprzewidzianą przepisami prawa sytuację, iż zamiast jednego funduszu na poziomie organu prowadzącego szkoły, powstanie wiele funduszy, którymi dysponować będą dyrektorzy. W tym kontekście rozważenia będzie wymagało, czy art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi upoważnienie ustawowe do uregulowania przez radę w uchwale kwestii podziału tych środków, co wyrażono w § 2 zaskarżonej uchwały. Kluczowe znaczenie bowiem z punktu rekonstrukcji przesłanek prawidłowości (legalności) aktu prawa miejscowego ma art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nadto przepis ten stanowi, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zauważenia wymaga, że podstawy do kwotowego podziału tych środków nie stanowi także § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2, biorąc pod uwagę wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w ust. 2, wyniki sprawdzianu, egzaminu gimnazjalnego, egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie i egzaminu maturalnego, wyniki ewaluacji wewnętrznej i zewnętrznej oraz wynikające z nich wnioski, podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W przepisie tym jednoznacznie wskazano, co bierze się pod uwagę przy opracowaniu takiego planu, natomiast nie ma w nim mowy o podziale tych środków, a tym bardziej o kwotowym ich podziale.

W tym stanie rzeczy, uznać należy, że uzasadnienie nie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., który jednoznacznie określa jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie aby możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uchybienie takie niewątpliwie przy tym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w praktyce uniemożliwiło skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a konsekwencją tego było pozbawienie możliwości polemizowania z tą oceną i to nawet wtedy, gdy strona - jak deklaruje - mogła przypuszczać czym Sąd się kierował.

Za trafny zatem uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co zwalnia Sąd drugiej instancji z obowiązku wypowiadania się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe uwagi i zobowiązany będzie rozważyć, czego nie uczynił w stosunku do poszczególnych §2,3,4,5 i 7 zaskarżonej uchwały, przy uwzględnieniu ich charakteru, czy podjęta przez organ stanowiący uchwała jest prawem miejscowym a zatem czy zawiera normy powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego, podlegające kontroli sądu administracyjnego, czy też z uwagi na charakter uregulowań są to normy o charakterze wewnętrznym wydawane przez organ stanowiący nie będące prawem miejscowym, czy też są to regulacje z zakresu wykonywania budżetu, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (480 zł.).