Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 284/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par.89
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1055
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
article: par.6 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 1995 nr 139 poz 686
law: Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. P. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr 727/LXIII/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. P. i J. P., po uprzednich wezwaniach Rady Miejskiej w Częstochowie do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta Częstochowy nr 727/LXIII/2010 z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Częstochowie w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] granicy miasta. W skargach skarżący zawnioskowali o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustanowienia w załączniku graficznym do planu strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia [...] niezgodnie z przepisami prawa, tj. na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia. Zarzucili naruszenie § 9 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie strefy kontrolowanej w części rysunkowej planu, z zastosowaniem odległości wskazanych w uchylonym rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686). Zarzucili także naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie przy sporządzeniu załącznika graficznego treści opisowej planu. W konsekwencji skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnioną ingerencję w ich prawo własności i jego ograniczenie w sposób nadmierny w stosunku do regulacji wprowadzonej rozporządzeniem z 2001r. W uzasadnieniach skarg skarżący wskazali, że zgodnie z § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w strefach kontrolowanych gazociągów wysokoprężnych zakazuje się budowy budynków, urządzania stałych składów i magazynów oraz sadzenia drzew; zagospodarowanie i użytkowanie terenu dopuszcza się z zachowaniem przepisów rozporządzenia z 2001r. natomiast na rysunku planu strefa kontrolowana została wyznaczona po obu stronach osi gazociągu niezgodnie z tym rozporządzeniem, z zastosowaniem przepisów uchylonego rozporządzenia z 1995r. Przez działki skarżących przebiega gazociąg [...], zatem zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia z 2001r. strefa kontrolowana winna wynosić 8 m, zaś na rysunku planu wyznaczono strefę o szerokości ponad 30 m. W ten sposób doprowadzono, zdaniem skarżących, do sprzeczności między częścią tekstową planu (§ 12 ust. 1), a częścią rysunkową. Wyznaczono strefy kontrolowane niezgodnie z obowiązującym przepisami, a przyjmując plan Rada winna stosować obowiązujące przepisy. Gdyby strefa kontrolowana została wyznaczona prawidłowo, to skarżący mieliby możliwość zagospodarowania swoich działek i wzniesienia na nich obiektów. Skarżący uważają, że w zaistniałym stanie, możliwości takiej zostali bezpodstawnie pozbawieni, co stanowi o naruszeniu ich interesu prawnego i uzasadnia wniesienie skarg. Skarżący zwrócili uwagę, że przepis § 89 rozporządzenia z 2001r. wyklucza stosowanie aktualnych przepisów w stosunku do gazociągów powstałych pod rządami uprzedniego stanu prawnego, ale nie w stosunku do zabudowy sąsiadującej. Aktualne rozporządzenie rezygnuje także z ustalania odległości gazociągów od innych obiektów, wprowadzając pojęcie strefy kontrolowanej, definiowanej w § 2 pkt 5 rozporządzenia z 2001r. Powołując się na tezy zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., VII SA/Wa 1288/04 oraz WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., II SA/Gd 10/10 i NSA z dnia 12 marca 2009 r., II OSK 337/08 skarżący wskazali, że funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001r. jest pozostawienie istniejących sieci w sferze wcześniejszych wymagań technologicznych i umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku ich remontu lub przebudowy, ale nie ma żadnej podstawy do przyjęcia, że obiekty obecnie lokalizowane w sąsiedztwie takich istniejących sieci podlegają normatywom odległości wynikającym z uchylonych przepisów, taka praktyka prowadzi bowiem do przerzucania konsekwencji dbałości o stan sieci z jej operatora na właścicieli gruntów. W konsekwencji doszło do ustalenia na rysunku planu strefy kontrolowanej w wadliwej szerokości, co narusza prawa skarżących w zakresie wykraczającym poza rzeczywistą potrzebę. W swojej skardze P. P. podał, że jest właścicielem działek nr [...] położonych przy ul. [...] w C.. J. P. natomiast podała, że jest właścicielką działki [...] położonej przy ul. [...] w C., przez którą przebiega gazociąg [...]

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Częstochowa. wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała została podjęta po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. W toku procedury, w związku z faktem istnienia w terenie sieci gazowej wysokiego ciśnienia [...] relacji C., zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu [...]. Podmiot ten pismem z dnia [...] r. wskazał, że w przypadku planowania szczegółowych zadań inwestycyjnych na terenie objętym opracowaniem należy w stosunku do urządzeń gazowych uwzględnić przepisy wynikające z rozporządzenia z 1995r. oraz [...]. Plan uchwalono w 2010r., wobec czego Rada była zobowiązana stosować, co do zasady, w odniesieniu do sieci gazowej, rygory zawarte w przepisach obowiązującego rozporządzenia z 2001r. i taką podstawę podano w § 12 ust. 1 tekstu planu. Nie oznacza to jednak, że na rysunku planu obszar ograniczenia użytkowania należało określić na 8 m zgodnie z § 9 ust. 6 rozporządzenia z 2001r. Prawidłowo obszar ten nakreślono w oparciu o przepisy rozporządzenia z 1995r., podstawę takiej praktyki stanowi przepis § 89 rozporządzenia z 2001r. Aktualnie wielkości stref kontrolowanych odnoszą się do nowoczesnych rozwiązań technicznych przy nowopowstających gazociągach, które nie wymuszają tak dużych obszarów ochronnych jak gazociągi powstające pod rządami poprzednich przepisów. Wprowadzone na rysunku ograniczenie pozostaje w zgodzie z przepisami i stanowiskiem właściciela gazociągu. Zakwestionowano także, aby uchwała naruszyła interes prawny każdego ze skarżących. W odniesieniu do P. P. organ wrócił uwagę, że działka [...] położona jest w całości w jednostce [...] droga publiczna klasy Z. Działki [...] położone są częściowo w jednostce 1KDZ, a częściowo w jednostce 2R, część położona w terenie 2R ma jednak powierzchnię 215 m2, przez co nie spełnia parametrów wymaganych w planie dla samodzielnej zabudowy, określonych w § 24 tekstu planu (powierzchnia działki budowlanej z zabudową zagrodową i agroturystyczną winna wynosić min. 1500 m2). Przyznano natomiast, że działka 1/2 położona jest w całości w jednostce 2MN, a sąsiadujące z nią działki [...] w jednostkach 1KDZ i 2MN. Teren tych działek znajdujący się w jednostce 2MN, dopuszczającej zabudowę, wynosi łącznie [...] m2. W tym przypadku istnienie stref ochronnych gazociągu pociąga za sobą faktyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu, gdyż w przypadku braku strefy istniałaby możliwość wydzielenia działki budowlanej odpowiadającej parametrom określonym w planie w § 14 ust. 2. Jednocześnie wskazano, że w planie, który utracił moc w 2003r., teren należący do skarżącego pozbawiony był możliwości zabudowy, zatem zarzut pozbawienia możliwości wzniesienia obiektu nie jest zasadny, gdyż takiej możliwości na działkach nigdy nie było. W odniesieniu do J. P. organ wyjaśnił, że działka [...] znajduje się w trzech jednostkach planistycznych: 1 MN, 1 R i 1KDZ. Przeznaczenie pod drogę wyklucza możliwość zabudowy. Grunt leżący w jednostce 1MN ma pow. 320 m2 i kształt trójkąta, przez co nie spełnia parametrów do samodzielnej zabudowy ([...] m). Natomiast w jednostce 1R leży grunt o pow. [...] ha, z czego [...] ha poza obszarami ochronnymi gazociągu, w związku z czym istnieje możliwość jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami z § 24 planu, które określają powierzchnię działki pod zabudowę zagrodową i agroturystyczną na [...] m2. Także w stosunku do działki [...] nie istniała w przeszłości możliwość zabudowy, była ona w poprzednim planie położona w strefie ochrony terenów otwartych i w terenie pod drogę zbiorczą. Wyjaśniono także, że wniesione do planu uwagi przez J. P. i żądanie przeznaczenia działki w całości pod zabudowę mieszkaniową nie mogło być uwzględnione, albowiem stoi temu na przeszkodzie obowiązujące Studium, fakt określenia stref ochronnych gazociągu nie ma w tym zakresie zatem znaczenia.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1154/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Częstochowie z dnia 25 sierpnia 2010 nr 727/LXIII/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wyznaczającej na rysunku planu szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokoprężnego [...],relacji C..

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż nadesłane dokumenty procedury planistycznej potwierdzają, że postępowanie w sprawie planu zostało zainicjowane uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu i zawiadomieniu instytucji oraz organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania planu, zostały do niego zgłoszone wnioski. W trybie art. 17 ust. 2 u.p.z.p. został zgłoszony w dniu 16 lutego 2009r. wniosek "A". w Z., informujący o istnieniu sieci [...] wskazujący, że w stosunku do niej należy uwzględnić przepisy wynikające z rozporządzenia z 1995r. oraz [...] Wcześniej stanowisko takie zostało wyrażone w piśmie Spółki z dnia 7 listopada 2008r., w reakcji na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Wykazy uzgodnień i opinii do projektu planu potwierdzają, że Spółka nie była podmiotem opiniującym lub uzgadniającym projekt planu. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzeniu dyskusji publicznej, J. P. wniosła uwagę do planu, domagając się przeznaczenia działek [...] pod zabudowę jednorodzinną. Uwaga ta nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta ze wskazaniem zasadniczo na sprzeczność takiego zagospodarowania z obowiązującym Studium, a pomocniczo na położenie działki w strefie kontrolowanej gazociągu. Nadto Sąd wskazał, iż zaskarżoną uchwałą z dnia 25 sierpnia 2010r. nr 727/LXIII/2010 Rada Miasta Częstochowy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w C. w dzielnicy [...] w rejonie ulic: [...] i granicy miasta. W § 2 ust. 1 uchwały stwierdzono, że plan zawiera część tekstową z częścią graficzną w formie rysunku planu, stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały. W § 4 pkt 9 zdefiniowano pojęcie strefy kontrolowanej, wskazując, że należy przez nią rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. W § 5 ust. 4 pkt 5 lit. j stwierdzono, że strefy kontrolowane gazociągów wysokoprężnych oznaczone graficznie na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Odnosząc się do kwestii legitymacji skarżących Sąd uznał za niezasadny argument Miasta Częstochowa podniesiony w odpowiedzi na skargę dotyczący niepogorszenia sytuacji prawnej skarżących w porównaniu z poprzednim planem, albowiem przedmiotem kontroli była legalność aktualnie wprowadzonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów należących do skarżących. W przypadku P. P. Sąd przyznał, że postanowienia planu w zakresie wprowadzonych ograniczeń w związku z ustanowieniem strefy kontrolowanej gazociągu, mają wpływ na możliwość zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem tych terenów działek [...], które znajdują się w jednostce o symbolu 2MN. Mają one bowiem powierzchnię [...] m2 i dopuszczalne byłoby ich zagospodarowanie zgodnie z planem, gdyby nie stały temu na przeszkodzie kwestionowane wielkości ustanowionych stref kontrolowanych. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, stanowi o naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego P. P. i umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Analogicznie w przypadku skarżącej J. P. Sąd wskazał, że część terenu działki 9/6 o powierzchni 1,11 ha leży w jednostce planu o symbolu 1R, który dopuszcza, obok rolnego przeznaczenia podstawowego, także przeznaczenie dopuszczalne pod postacią zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstw rolnych o pow. nie mniejszej niż 1 ha, na działkach o pow. od 1500 do 3000 m2. Zatem kwestionowane strefy kontrolowane mają wpływ na zakres możliwego zagospodarowania terenu skarżącej. Co prawda teren o pow. 3700 m2 wolny jest od ograniczeń związanych z istnieniem strefy kontrolowanej gazociągu ale na tej podstawie nie można uznać, że interes prawny właściciela nie został naruszony i odmówić mu legitymacji do wniesienia skargi. W pozostałym zakresie postanowienia planu niewątpliwie w ocenie Sądu modyfikują dopuszczone planem zagospodarowanie terenu i tym samym jego właściciel ma legitymację do sądowej weryfikacji legalności wprowadzonych ograniczeń. Za bezsporne WSA w Gliwicach uznał, że gazociąg, dla którego ustalono strefy kontrolowane, nie jest obiektem planowanym, lecz istniejącym. Nie zostało co prawda ustalone, kiedy i pod rządami jakich przepisów został on zbudowany, jednak w ocenie Sądu nie ma to znaczenia dla sprawy. Miasto Częstochowa wyjaśniało, że ze względu na przepis art. 89 rozporządzenia z 2001r., zastosowanie mają w stosunku do gazociągu istniejącego przepisy techniczne, w tym wyznaczające odległości służące jego ochronie i bezpieczeństwu, ustalone rozporządzeniem z roku 1995. Potwierdzeniem dla zachowania poprzedniego reżimu prawnego mają być parametry techniczne gazociągów wykonanych w oparciu o normy techniczne obowiązujące w dacie ich budowy oraz stanowisko "A" w Z.. Odnosząc się do tego ostatniego argumentu Sąd I instancji wskazał, że "A" w Z. nie miała w przeprowadzonym postępowaniu planistycznym statusu podmiotu opiniującego lub uzgadniającego projekt planu miejscowego. Taki status Spółce nie przysługiwał w oparciu o przepis art. 17 pkt 2 i 6 u.p.z.p. i nie była ona w ten sposób również traktowana, brak jej w wykazie podmiotów, którym projekt planu przesłano do opiniowania i uzgodnień (k. 9 dokumentacji planistycznej oraz załącznik nr 12 – wykaz opinii do planu i załącznik nr 13 – wykaz uzgodnień do planu). Pismo Spółki zostało zakwalifikowane jako wniosek do projektu planu, nie można mu zatem przypisać żadnej wiążącej mocy i czynić ze stanowiska Spółki argumentu potwierdzającego legalność przyjętych rozwiązań. Sąd wskazał, iż aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zgodnie z § 1 ust. 1, ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych. Jak przewiduje § 9 ust. 2-6, dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane. Ograniczenia w zagospodarowaniu dla tych stref i ich szerokość określają przepisy § 9 ust. 4 i 6. Jednocześnie przepis § 89 przewiduje, że rozporządzenia z 2001r. nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie i dla których przed tą datą wydano pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wątpliwości pojawiają się jednak w związku z § 90 rozporządzenia, który przewiduje utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych (...), nie wprowadzając jednocześnie żadnej normy intertemporalnej. W konsekwencji, przepisy § 89 i 90 rozporządzenia z 2001r. nie zawierają przepisu wprost rozstrzygającego o tym, jakie przepisy należy stosować do gazociągów istniejących. Sąd I instancji wskazał, iż należy rozróżnić przypadki utraty mocy obowiązującej przez akt prawny od sytuacji jego stosowalności. Utrata mocy nie oznacza bowiem automatycznie braku podstaw do dalszego stosowania aktu uchylonego. WSA w Gliwicach wyjaśnił, iż jest to zagadnienie natury intertemporalnej, a normy intertemporalne mogą mieć charakter przepisów prawa pozytywnego. W niniejszym przypadku takich przepisów jednak, w przekonaniu Sądu, nie ma. Ustawodawca, wyłączając stosowanie rozporządzenia z 2001r. w stosunku do obiektów powstałych wcześniej, nie wskazał jaki reżim prawny i w jakim zakresie, ma do nich zastosowanie. W sytuacji braku rozwiązania przyjętego wprost w przepisach intertemporalnych, rozstrzyganie kwestii intertemporalnych opiera się zatem na regułach wypracowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym. Zgodnie z nimi skutkiem przepisu § 89 rozporządzenia z 2001r. jest pozostawienie dotychczas wybudowanych sieci w sferze dotychczasowych wymagań technologicznych ich dotyczących, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w wypadku ich remontu czy przebudowy. Sąd podkreślił, że przedmiotem analizowanych rozporządzeń są warunki techniczne dotyczące sieci gazowych, mające zastosowanie przy ich projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie. Są to nadto akty rangi wykonawczej, których bezpośrednim przedmiotem nie może być wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu uprawnień przez osoby trzecie, w szczególności wykonywaniu prawa własności przez właścicieli gruntów, po jakich gazociąg przebiega. Odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa sieci gazowej wskazał, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do jej właściwego zarządcy, a nie może odbywać się kosztem osób trzecich. W konsekwencji zakres stosowania przepisów obowiązujących w dacie powstania sieci gazowej ograniczany jest w praktyce orzeczniczej do spraw i standardów związanych z samą siecią, z wyłączeniem stosowania normatywów odległościowych określonych w uchylonych rozporządzeniach do obiektów lokalizowanych w pobliżu sieci. Sąd I instancji wskazał, że w szeregu orzeczeń formułowana jest teza, że do obiektów obecnie realizowanych w pobliżu sieci nie stosuje się normatywów odległościowych wynikających z nieobowiązujących już przepisów, stanowiłoby to bowiem przerzucenie obowiązku dbałości o stan sieci z operatora na właścicieli gruntów, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie ograniczeniu przez zakaz zabudowy. Mając zaś na względzie podnoszony argument dotyczący zależności między parametrami technicznymi starych sieci, a potrzebą wprowadzenia właściwych z tego powodu stref ochronnych Sąd I instancji zauważył, że ani Sąd ani strony niniejszego postępowania nie dysponują wiedzą techniczną, pozwalającą na zweryfikowanie tego argumentu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta Częstochowie wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i wydania orzeczenia reformacyjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy uchylonego rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 139, poz. 686) mają zastosowanie wyłącznie do kwestii technicznych samych sieci gazowych, nie zaś do określenia ograniczeń w zabudowie terenów, po których sieci te biegną, podczas gdy przepis ten należy rozumieć literalnie jako wyłączenie stosowania przepisów całego rozporządzenia z 2001r. w odniesieniu do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę – w tym zatem także zawartych w nim normatywów odległościowych. W skardze kasacyjnej wyjaśniono, że gazociąg, którego dotyczyła skarga został wybudowany najpóźniej w latach 70-tych. Gmina nie dysponuje jednak żadną dokumentacją dotyczącą tego gazociągu. Wiadomo jest natomiast, że gazociąg ten ze względu na konieczność zwiększenia bezpieczeństwa miał zostać zastąpiony nowym gazociągiem relacji C. W tym celu Rada Miasta Częstochowy na wniosek "B" SA w S. podjęła w dniu [...]. uchwałę nr [...] mocą której uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla relacji gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na odcinku od istniejącego węzła rozdzielczego gazu przy ul. [...] w C. do granicy z gminą [...]. Z treści uzasadnienia do tej uchwały wynika, że gazociąg ten miał służyć wzmocnieniu całego krajowego systemu gazowniczego, w szczególności [...] Okręgu Przemysłowego i aglomeracji[...]. Bezspornym wobec powyższego jest, zdaniem skarżącego, że gazociąg ten jest obiektem istniejącym, czego zresztą nie kwestionował Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że literalne brzmienie przepisu § 89 rozporządzenia wskazuje, że dla tego gazociągu nie stosuje się rozporządzenia z 2001r. Zdaniem skarżącego należy zatem stosować przy wykładni zasadę tempus regit actum zezwalającą oceniać skutki zdarzeń prawnych na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy zdarzenia te nastąpiły. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro taką też zasadę przyjął przy wyrokowaniu Sąd I instancji to bezpodstawnym jest ograniczenie stosowania rozporządzenia z 1995r. jedynie do kwestii technicznych, które zdaniem Sądu nie dotyczą ograniczeń w zabudowie terenów, po których sieci biegną. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że unormowania dotyczące odległości są nierozerwalnym elementem przepisów w sprawie warunków technicznych. Zawarte są one zarówno w rozporządzeniu z 2001r. (§ 9 ust. 6), jak również w rozporządzeniu z 1995r. (załącznik nr 2), a także w innych rozporządzeniach w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, skoro Sąd I instancji uznał, że dla omawianej sieci gazowej należy stosować w zakresie kwestii technicznych rozporządzenie z 1995r. to konsekwentnie wobec powyższych rozważań winien przyjąć możliwość jego stosowania także w zakresie odległości od tego gazociągu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, inne rozstrzygnięcie w tym zakresie jest nie tylko niekonsekwentne, ale i niebezpieczne ponieważ wprost skutkuje tym, że zabudowa mieszkaniowa dopuszczona do realizacji omawianym planem zbliży się do gazociągu zgodnie z normami obowiązującego rozporządzenia na odległość do 4 m, co stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa dla przyszłych użytkowników.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. i P. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób prawidłowy dokonał wykładni § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Skarżący wskazali, że zgodnie z przepisami przejściowymi, a w szczególności § 89 rozporządzenia z 2001r., mając na uwadze zarówno przedmiot rozporządzenia, jak i treść tego przepisu, wykluczona została możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Podobne rozwiązanie zawierał też § 91 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zdaniem skarżących, badanie treści przepisów wykonawczych z roku 1989, z roku 1995 i z roku 2001, przeprowadzone pod kątem analizy pojęć stosowanych dla określenia odległości, które należy zastosować przy budowie innych obiektów, prowadzi do wniosku, że legislator, w rozporządzeniu z 2001r. w ogóle zrezygnował ze stosowanego wcześniej sposobu określania odległości od innych obiektów. Skarżący zwrócili uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. zaniechano ustalania odległości innych obiektów od gazociągu, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. W § 2 pkt 5 rozporządzenia przez pojęcie strefa kontrolowana rozumie się obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Szerokość stref kontrolowanych określona została w § 9 ust. 6 wskazanego rozporządzenia. Ponadto rozporządzenie nakłada na operatora obowiązek kontrolowania w strefie wszelkich działań, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. A zatem jest to przepis umożliwiający operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń i z tego powodu, a nie ze względów bezpieczeństwa, wyznaczający strefę kontrolowaną.

Skarżący stwierdzili, że w przytoczonych przez Sąd l instancji orzeczeniach sformułowano tezę, że do obiektów obecnie realizowanych w pobliżu sieci nie stosuje się normatywów odległościowych wynikających z nieobowiązujących już przepisów. Zdaniem judykatury stanowiłoby to bowiem przerzucenie obowiązku dbałości o stan sieci z operatora na właścicieli gruntów, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie ograniczeniu przez zakaz zabudowy. Zdaniem skarżących, z powołanych przez Sąd l instancji orzeczeń wynika, iż funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu, czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. W związku z powyższym skarżący uważają, że orzeczenie Sądu l instancji jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 1688/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że nieprawidłowy był wniosek Sądu pierwszej instancji, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055) nie zawiera żadnych norm intertemporalnych i nie zawiera przepisu wprost rozstrzygającego o tym, jakie przepisy należy stosować do gazociągów istniejących. Przedmiotowe rozporządzenie uregulowało konsekwencje wprowadzonych nim zmian normatywnych, rozgraniczając zakresy czasowe dotychczasowego i nowego prawa. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, takim przepisem intertemporalnym jest właśnie § 89 tego rozporządzenia. Przepis ten jest przepisem przejściowym, zawiera wyraźną regulację międzyczasową wskazując reżim prawny, któremu mają podlegać stany faktyczne powstałe przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001r. Przewiduje on mianowicie, że do stanów faktycznych w nim opisanych nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z 2001r. Przepis ten wskazuje zatem wzorzec oceny prawnej dla poszczególnych stanów faktycznych, w zależności od tego, kiedy te stany nastąpiły. Trafnie było wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że należy odróżnić stosowanie od obowiązywania aktu normatywnego. To właśnie to odróżnienie stosowania od obowiązywania stanowiło powód odrębnej regulacji zawartej w § 89, która dotyczy niestosowania przepisów rozporządzenia z 2001r. od zawartej w § 90, która dotyczy obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z 1995r. Z prawidłowej tezy o konieczności odróżniania stosowania od obowiązywania aktów normatywnych Sąd pierwszej instancji wywiódł zatem błędny wniosek o braku w rozporządzeniu z 2001r. pozytywnoprawnej regulacji dotyczącej stosowania reżimu prawnego do obiektów powstałych wcześniej. Tę kwestię międzyczasową wyraźnie i jednoznacznie rozstrzyga § 89 przewidujący, że do już istniejących gazociągów nie znajdują zastosowania nowe przepisy, tj. przepisy zawarte w rozporządzeniu z 2001r. Norma zawarta w § 89 zawiera zatem materialną regułę intertemporalną przejściową (przechodnią) rozgraniczającą zakres czasowy skutków określonych przez nowe prawo na stany faktyczne powstałe i zakończone przed momentem wejścia w życie nowego prawa. W ocenie NSA treść § 89 rozporządzenia nie daje podstaw do wyprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji ograniczenia stosowania przepisów dotychczasowych jedynie do remontu lub przebudowy dotychczas wybudowanych sieci gazociągowych. W treści § 89 jest mowa wyraźnie o tym, że "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę". Chodzi zatem o całą treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, a więc o całą regulację zawartą w tym rozporządzeniu. Przewidziana w rozporządzeniu regulacja dotyczy projektowania, budowy, przebudowy i rozbudowy sieci gazowych, w ramach których uregulowano między innymi szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów (§ 9 rozporządzenia), w całości nie znajduje ona – na mocy § 89 rozporządzenia – zastosowania do gazociągów wybudowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia, także zatem w zakresie szerokości stref kontrolowanych. Wbrew zatem poglądowi przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, w odniesieniu do gazociągów powstałych wcześniej nie jest dopuszczalne stosowanie szerokości stref kontrolowanych przewidzianych w rozporządzeniu z 2001r., albowiem stosowanie tego rozporządzenia do wcześniej powstałych gazociągów zostało w całości wyłączone na mocy § 89. NSA zauważył również, że orzeczenia, na które powoływał się Sąd pierwszej instancji, dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych, były to bowiem sprawy, w których sądy kontrolowały zgodność z prawem wydanych w trybie nadzwyczajnym indywidualnych rozstrzygnięć w sprawach pozwoleń na budowę albo związanych z ustalaniem warunków zabudowy dla konkretnych obiektów, a nie planowania przestrzennego na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w niniejszej sprawie sprzeczność pomiędzy częścią tekstową kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jego częścią graficzną w takim rozumieniu, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Samo powołanie się w części opisowej planu na treść rozporządzenia z 2001r., przy takim jak przedstawiono powyżej rozumieniu treści norm intertemporalnych tego rozporządzenia tj. § 89, nie jest równoznaczne z bezpośrednią sprzecznością z częścią graficzną, na której w odniesieniu do gazociągu istniejącego w chwili powstawania planu, a powstałego jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001r. przewidziano obszar ochronny nie według zasad wynikających z rozporządzenia z 2001r., bo przepisy dotyczące strefy kontrolowanej nie znajdują do takiego gazociągu zastosowania, lecz zastosowano przepisy dotychczasowe. NSA wskazał również, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przyjętą ocenę prawną i rozważyć, czy treść planu – zarówno opisowa jak i graficzna - w której nie odróżniono i nie wskazano wyraźnie jakie przepisy uchwałodawca uwzględnił wobec gazociągów już istniejących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2001r. oraz wobec pozostałych gazociągów, jest na tyle czytelna i nie budząca wątpliwości, że pozwala na uznanie, że taki plan jest zgodny z prawem w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...]. skarżący J. P. i P. P. ponownie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustanowienia w załączniku graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy kontrolowanej w sposób niezgodny części opisowej z częścią graficzną, co skutkowało naruszeniem prawa i zasad sporządzania planu a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności planu w tym zakresie.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 1688/13 wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd związany jest więc oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w istocie przesądza o kierunku i treści rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że powołanie się przez Radę Miejską w C. w § 12 części opisowej planu na treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. Nr 97, poz.1055 ), przy takim jak przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny rozumieniu treści norm intertemporalnych tego rozporządzenia tj. § 89, nie jest sprzeczny z częścią graficzną, na której w odniesieniu do gazociągu istniejącego w chwili powstawania planu, przewidziano obszar ochronny nie według zasad wynikających z rozporządzenia z 2001r., lecz zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. Nr 139, poz.686 ).

Zasadnie organ sporządzający plan powołał w części opisowej uchwały dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, obowiązujące w czasie uchwalania planu przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki z 2001r.,w sytuacji gdy zastosował § 89 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowy gazociąg powstał przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, zatem do określenia ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenów przez który przebiega należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1995r.

Zgodnie z § 6 ust.1 powołanego rozporządzenia z 1995r. odległości podstawowe gazociągów od obiektów terenowych, określają załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia. Przy czym wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych ( § 6 ust. 3 ). Z kolei w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia określone zostały odległości podstawowe gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu powyżej 0,4 MPa do 10 MPa od obrysów obiektów terenowych. Gazociąg którego dotyczy skarga oznaczony został w planie [...] co oznacza, że odległości podstawowe (ochronne) dla terenów zabudowy jednorodzinnej oznaczonej w planie symbolem MN wynoszą 35m.

W ocenie Sądu wobec szczegółowego określenia w treści rozporządzenia z 1995r. odległości podstawowych wymienionych w tym rozporządzeniu obiektów, od położonego w ziemi gazociągu, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych wielkość (szerokość) strefy kontrolowanej naniesionej na część graficzną planu. Również samo porównanie wielkości tych stref określonych w rozporządzeniach Ministra Gospodarki z 2001r.( 8m ) i Ministra Przemysłu i Handlu z 1995r. ( 35m ) nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przy wyznaczaniu strefy kontrolowanej w części graficznej uchwały zastosowano przepisy rozporządzenia z 1995r.

Odnosząc się do wątpliwości interpretacyjnych zapisów tekstowych skarżonej uchwały wskazać należy, że oczywiście organ mógł bardziej precyzyjnie wskazać podstawę prawną przyjętych w § 12 uchwały rozwiązań, poprzez konkretne wskazanie § 89 rozporządzenia z 2001r. oraz wskazanie rozporządzenia z 1995r., tym niemniej prawidłowo wskazał rozporządzenie z 2001r. jako podstawę ograniczenia sposobu zagospodarowania terenów objętych planem, w którym to rozporządzeniu w § 89 określony został zakres jego stosowania. Analiza przepisów powołanego przez organ rozporządzenia z 2001r. w zestawieniu z faktem, iż ustalenia planu dotyczą gazociągu, który powstał przed wejściem w życie tego rozporządzenia, nie pozostawia żadnych wątpliwości w jaki sposób należało wyznaczyć strefę kontrolowaną oraz w oparciu o które z wymienionych wyżej przepisów.

Mając na uwadze powyższe rozważania należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.