Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4141/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust 4, art. 6j ust. 2 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, Protokolant Marta Koźlik, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 867/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt III FSK 4141/21

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Spółdzielni [...] w W. i stwierdził nieważność § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady miasta z dnia 12.12.2019 r., nr [...], w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego poz. 1593).

W § 1 pkt 1 tej uchwały Rada wybrała metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego oraz określiła stawkę opłaty dla części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy: w wysokości 94 zł dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz w wysokości 65 zł dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym. Ponadto w § 2 uchwały Rada określiła stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny, w wysokości 188 zł dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (pkt 1) oraz w wysokości 130 zł dla nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym (pkt 2).

W skardze na tę uchwałę Spółdzielnia [...] zarzuciła nadmierny, nieuzasadniony wzrost stawek opłaty oraz niesprawiedliwe ich zróżnicowanie w zależności od rodzaju zabudowy, a nie wielkości gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie ze względu na brak określenia przez skarżącą rodzaju nieruchomości, jakimi włada, co poddaje w wątpliwość jej interes prawny w zaskarżeniu całej uchwały. Wniosek ewentualny o oddalenie skargi Rada uzasadniła przedstawieniem kalkulacji stawek opłaty w oparciu o analizę kosztów gospodarowania odpadami.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności tylko wymienionych w sentencji przepisów zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazał, że Spółdzielnia [...] ma interes prawny w skarżeniu uchwały odnoszącej się do określenia stawek opłaty dla gospodarstw domowych na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy zabudowanych budynkami wielolokalowymi, bowiem jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.), a osoba, której służy spółdzielcze prawo do lokalu lub osoba faktycznie zamieszkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy (art. 2 ust. 3b u.c.p.g.).

Sąd nie podzielił zarzutu, że stawki opłaty zostały ustalone z naruszeniem art. 6k ust. 2 u.c.p.g., ponieważ ustalając je odwołano się do przewidzianego w tym przepisie kryterium kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przedstawiając stosowne analizy i kalkulacje. Ocena rzetelności tej kalkulacji jest jednak przedwczesna ze względu na uchybienie polegające na ustaleniu dwóch stawek opłaty przy wyborze metody od gospodarstwa domowego, co narusza art. 6j ust. 2 u.c.p.g., który stanowi o jednej stawce opłaty w przypadku wyboru tej metody. Różnicowanie wysokości stawek w oparciu o kryterium rodzaju zabudowy jest możliwe tylko w przypadku wyboru przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. metody mnożnikowej, której to metody Rada jednak nie wybrała. Z tych względów niezasadny jest też zarzut skargi odnoszący się do niezróżnicowania stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego (liczby osób tworzących to gospodarstwo), gdyż takie różnicowanie jest również prawnie niedopuszczalne.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Rada Miasta na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

- art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez przyjęcie, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody "od gospodarstwa domowego" Rada Miasta nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w tym w zależności od rodzaju zabudowy;

- art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię wymienionych przepisów, a następnie błędne ich zastosowanie, polegającą na przyjęciu, iż akty prawa miejscowego wydawane są na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialnoprawnych przyjętych w ustawach upoważniających (w tym w u.c.p.g.), a w konsekwencji, że Rada Miasta pozbawiona jest kompetencji do elastycznego kształtowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w granicach określonych przepisami prawa;

- art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87) przez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż nowelizacja art. 6k ust. 4 u.c.p.g. doprowadziła do ograniczenia kompetencji Rady Miasta odnośnie możliwości zróżnicowania stawki "od gospodarstwa domowego".

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Rada Miasta zarzuciła naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi wniesionej przez Spółdzielnię [...], pomimo niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przesądzającego o legitymacji skargowej w sprawie;

- art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości stron postępowania i umożliwienie Spółdzielni dodatkowego wypowiedzenia się na piśmie przed wydaniem wyroku przy jednoczesnym braku stworzenia takiej możliwości Radzie Miasta;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niezgodny z tym przepisem, w szczególności przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g. przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji przez stwierdzenie nieważności wskazanych w wyroku przepisów uchwały w sytuacji, w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszyły prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie ich nieważności);

- art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji przez nieoddalenie skargi.

Rada Miasta wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz: odrzucenie skargi, ewentualnie rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zgłosiła też dodatkowy wniosek ewentualny o wystąpienie przez rozpoznający skargę kasacyjną skład Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości o treści następującej: czy rada gminy może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" według kryteriów określonych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podjętą wraz z zaskarżoną uchwałą, uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki za pojemnik i worek określonej pojemności, badała Regionalna Izba Obrachunkowa w W. i zakwestionowała wprawdzie zgodność z prawem niektórych jej przepisów (dotyczących stawek opłat za pojemnik, mających zastosowanie w przypadku nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne), ale nie dopatrzyła się wadliwości przepisów różnicujących stawkę "od gospodarstwa domowego" w zależności od rodzaju zabudowy, uznanych za sprzeczne z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto przyjęte we wcześniej obowiązującej uchwale z 2013 r. rozwiązanie polegające na różnicowaniu stawek opłat od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości tego gospodarstwa, to jest liczby osób wchodzących w jego skład, zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.11.2013 r. (IV SA/Wa 1445/13). Natomiast zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rafa gminy winna dokonać wyboru spośród czterech metod ustalania opłat: trzech o charakterze zmiennym, stanowiących iloczyn ustalonej stawki i zróżnicowanych kryteriów – liczby mieszkańców, ilości zużytej wody, powierzchni lokalu (art. 6j ust. 1 u.c.p.g.) oraz jednej o charakterze stałym, od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Założenie racjonalności ustawodawcy i znajomości języka, w którym formułowane są teksty prawne, pozwala na uznanie, że dla zachowania spójności z innymi przepisami traktującymi o stawkach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca celowo użył w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zwrotu "jedna stawka opłaty", traktując go jako synonim zwrotu "jedna wysokość opłaty", to jest wysokość opłaty niewymagająca skalkulowania – w przeciwieństwie do opłat ustalanych zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., dla ustalenia których konieczne jest przeprowadzenie operacji matematycznej. Rada gminy obowiązana jest więc ustalić jedną stawkę opłaty przypisaną do jednego gospodarstwa domowego (w ramach jednego gospodarstwa domowego niedopuszczalne jest stosowanie więcej, niż jednej stawki), co jednak nie stoi na przeszkodzie ustalaniu różnych stawek dla różnych grup (kategorii) gospodarstw domowych, wyróżnionych w oparciu o kryteria wymienione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie powinny być rozwiane przy zastosowaniu innych dyrektyw wykładni, niż językowa, to jest wykładni historycznej, celowościowej oraz systemowej (a rubrica). Ujęcie historyczne wskazuje, że nowelizacja u.c.p.g. z 2011 r., którą dodano art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6k ust. 1, ukształtowała model ustalania jednolitych stawek opłaty na obszarze gminy, podczas gdy nowelizacja z 2013 r. przez zmianę brzmienia art. 6j ust. 1 i art. 6k ust. 1 oraz dodanie art. 6j ust. 2a i art. 6k ust. 4 u.c.p.g. dopuściła możliwość różnicowania stawek opłaty "zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2", bez zmiany brzmienia art. 6j ust. 2 u.c.p.g. i pozostawieniu w nim zwrotu o jednej stawce opłaty – co oznacza, że ustawodawca nie traktował go jako wykluczającego możliwość różnicowania stawek opłaty. Nie można też traktować art. 6k ust. 1 jako przepisu szczególnego i ograniczającego zakres stosowania art. 6j ust. 2a, ani traktować art. 6j ust. 2a jako odnoszącego się wyłącznie do art. 6j ust. 1, ale nie do art. 6j ust. 2, bowiem taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, że art. 6j ust. 2a jest zbędny; za prawidłowością łącznego interpretowania art. 6k ust. 4 i art. 6j ust. 2a wypowiedział się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.01.2016 r. (II FSK 3853/14), jak i Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.11.2003 r. (K 17/12). Dlatego też pominięcie w nowelizacji u.c.p.g. z 2014 r. kwestii różnicowania stawek opłaty w art. 6k ust. 4 przy jednoczesnym braku ingerencji w treść art. 6j ust. 2a, nie może być interpretowane jako ograniczenie kompetencji rady gminy w zakresie możliwości różnicowania stawek opłaty. Takie wnioski wypływają także z analizy stanowisk wyrażonych w toku prac legislacyjnych, w których akcentowano zamierzenie ustawodawcy umożliwienia radzie gminy różnicowania stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego czy liczby osób zamieszkujących nieruchomość; tym bardziej oczywistym było różnicowanie stawek ze względu na rodzaj zabudowy, na której gospodarstwo domowe się znajduje (jednorodzinna lub wielorodzinna). Powyższe cele potwierdza nowelizacja u.c.p.g. z 2019 r., w wyniku której do art. 6j ust. 2a dodano zdanie drugie, zgodnie z którym "rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty". Powyższe wnioski utwierdzają również względy natury systemowej, a w szczególności systematyka art. 6j u.c.p.g., w którym ust. 2a, stanowiący podstawę różnicowania stawek opłat, zamieszczono po ust. 1 i ust. 2, określających metody ustalania opłat; uzasadnia to przekonanie, że jego dyspozycja odnosi się do wszystkich metod ustalania opłat, a nie tylko do niektórych, także ze względu na zasady techniki prawodawczej, zgodnie z którymi jeżeli norma ma znajdować zastosowanie we wszystkich okolicznościach, w tekście prawnym nie określa się okoliczności jej zastosowania (§ 145 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. - Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wreszcie, za proponowanym kierunkiem wykładni przemawia też dodanie w nowelizacji z 2019 r. do art. 6j ustępu 2b, upoważniającego związek międzygminny do dodatkowego różnicowania stawek opłaty, mimo pozostawienia w art. 6j ust. 2 zwrotu "jedna stawka opłaty". Przedstawiona wykładnia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a to w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015 r. (II FSK 1797/15), z dnia 22.01.2016 r. (II FSK 3081 i 3232/15) i z dnia 27.04.2016 r. (II FSK 2972/14) oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Gdańsku z dnia 14.11.2014 r. (I SA/Gd 1256/14) i z dnia 24.07.2019 r. (I SA/Gd 731/19), w Rzeszowie z dnia 9.07.2015 r. (I SA/Rz 499/15), z dnia 24.06.2020 r. (I SA/Rz 258/20) i z dnia 11.08.2020 r. (I SA/Rz 400 - 405/20), w Warszawie z dnia 6.05.2016 r. (III SA/Wa 1956/15), w Poznaniu z dnia 13.06.2019 r. (I SA/Po 287/19) i w Białymstoku z dnia 17.04.2019 r. (I SA/Bk 46/19) i z dnia 18.12.2020 r. (I SA/Bk 865/20). Stanowisko to wspierają także wypowiedzi w opracowaniach komentatorskich i literaturze dotyczącej finansów samorządowych, a ponadto za takim kierunkiem wykładni opowiadają się: prof. dr hab. M. G., dr hab. M. B. i prof. UKW dr hab. Z. B., których opinie prawne zawierające argumentację ogniskującą się wokół kwestii funkcjonalnych i celowościowych analizowanych unormowań dołączono do skargi kasacyjnej jako element uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Uzasadniając wniosek o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi Rada Miasta podniosła, że wynikające z u.c.p.g. obowiązki spółdzielni mieszkaniowych nie oznaczają, że to skarżąca Spółdzielnia jest adresatem zaskarżonej uchwały i że uchwała ta wpływa na sytuację prawną Spółdzielni; ze skargi Spółdzielni nie wynika też, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podniesiono, że w zawiadomieniu o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny umożliwił Spółdzielni przedstawienie pisemnego stanowiska przed wydaniem wyroku i Spółdzielnia z możliwości tej skorzystała; Sąd nie umożliwił jednak Radzie Miasta podjęcia polemiki z argumentami przedstawionymi w tym piśmie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do odmiennej wykładni przepisów u.c.p.g., dokonanej przez inne sądy administracyjne oraz do argumentacji Rady Miasta; ponadto przedstawiono dwa rozbieżne stanowiska co do prawidłowości kalkulacji wysokości opłat – z jednej strony kalkulację tę uznając za rzetelną, a z drugiej strony wytykając brak wyjaśnienia, dlaczego dotychczasowy system nie był efektywny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g. podniesiono, że wątpliwości co do prawidłowości wykładni przepisów u.c.p.g. winny być rozstrzygane na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, aby zapewnić możliwie dużą elastyczność gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Uzasadniając naruszenie art. 151 P.p.s.a. podniesiono, że przepis ten nie został zastosowany pomimo powzięcia przez Radę Miasta uchwały zgodnej z art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Uzasadniając wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego powołano się na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i wiążący charakter ewentualnej uchwały, pozwalający na ujednolicenie orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że zaskarżony wyrok oparty jest na wykładni prawa zgodnej z powszechnie przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto dyspozycje przepisów zaskarżonej uchwały wprost odnoszą się do sytuacji prawnej Spółdzielni, która jest właścicielem wielu budynków, w części których zamieszkują mieszkańcy, a w części znajdują się lokale użytkowe i pasaże handlowe, w których mieszkańcy nie zamieszkują, ale w których powstają odpady komunalne i wnosi opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi powstałymi na tych nieruchomościach. Wbrew twierdzeniom Rady Miasta zawiadamiając strony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie umożliwił Spółdzielni dodatkowego przedstawienia stanowiska na piśmie; Spółdzielnia uczyniła to z własnej inicjatywy i mogła to także uczynić Rada Miasta, ale skoro tego nie uczyniła, nie może powoływać się na naruszenie jej praw procesowych. Ponadto Spółdzielnia powołała się na wspierającą jej stanowisko opinię prawną Instytutu na rzecz kultury prawnej [...].

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 7.10.2021 r. Rada Miasta zrekapitulowała dotychczasowe stanowisko procesowe, a także powołała się na kolejną nowelizację u.c.p.g., dokonaną ustawą z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648), którą w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. skreślono wyraz "jedną", co miało na celu doprecyzowanie prawa ze względu na kwestionowanie przez sądy administracyjne możliwości różnicowania stawek opłat ustalanych dla gospodarstw domowych; ponadto podniosła, że opinia Instytutu pozostaje bez związku z celami statutowymi tego Instytutu, a autorzy opinii nie są niezależnymi ekspertami, gdyż występują w procesach przeciwko Radzie Miasta jako skarżący lub ich pełnomocnicy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, jako najdalej idący, podlega zbadaniu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., bowiem jego uwzględnienie doprowadziłoby nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale i odrzucenia skargi, czyniąc pozostałe zarzuty bezprzedmiotowymi. Nie sposób jednak uznać zasadności twierdzenia o niewykazaniu przez Spółdzielnię [...] naruszenia jej interesu prawnego, przesądzającego o legitymacji skargowej w sprawie. Otóż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spółdzielnia mieszkaniowa uznawana jest za właściciela nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jako podmiot posiadający zabudowaną nieruchomość w zarządzie oraz jako podmiot, któremu przysługuje własność do części lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.07.2016 r., II OSK 2814/14). Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, to właśnie spółdzielnię mieszkaniową (lub wspólnotę mieszkaniową) obciążają obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokali, a zgodnie z art. 2 ust. 3b u.c.p.g. – osoba, której przysługuje tytuł prawny do lokalu lub osoba fizyczna zamieszkująca lub użytkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej, nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy (z wyjątkami nie mającymi znaczenia dla rozpoznawanej sprawy). A zatem to właśnie spółdzielnia mieszkaniowa na podstawie art. 6h pkt 1 u.c.p.g. ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zgodnie z art. 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ma obowiązek złożenia deklaracji o wysokości tej opłaty. Wykonanie tych obowiązków w sposób oczywisty wiąże się z uprzednim ustaleniem stawek tej opłaty przez organ stanowiący gminy; zasada ich ustalania, a zwłaszcza ich wysokość, mają bezpośredni wpływ na sytuację finansową spółdzielni mieszkaniowej, a więc dotyczą jej interesu prawnego. Należy dodać, że na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro zatem przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stanowi brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na akt prawa miejscowego stosownie do wymagań przepisu szczególnego, a przepisy szczególne u.c.p.g. w sposób nie budzący wątpliwości świadczą o tym, że interes prawny wnoszącej skargę Spółdzielni [...] może być naruszony uchwałą Rady Miasta podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, kreującą akt prawa miejscowego, skarga ta nie może być odrzucona z przyczyny wskazanej w przepisie przytoczonym jako podstawa kasacyjna.

Przechodząc do zbadania zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, że dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody "od gospodarstwa domowego" Rada Miasta nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., w tym w zależności od rodzaju zabudowy, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istotne różnice w ukształtowaniu stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie do dnia 31.01.2015 r. w stosunku do stanu prawnego obowiązującego od dnia 1.02.2015 r., tworzącego ramy prawne zaskarżonej uchwały Rady Miasta.

Otóż zarówno przed 1.02.2015 r., jak i po tej dacie, art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (to jest nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Jednakże zróżnicowaną treść miał art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. stanowił, że rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i ust. 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzając zwolnienia przedmiotowe, ustanawiając dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. (i obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) art. 6k ust. 4 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zestawienie tych dwóch wersji art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nakazuje odczytanie wynikających z nich różnic normatywnych w zakresie ukształtowania modelu ustalania metod i stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwłaszcza w przypadku wyboru przez radę gminy metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., to jest "od gospodarstwa domowego". Jakkolwiek bowiem art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nieodmiennie stanowił, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty, jednakże art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.01.2015 r. wprost wskazywał, że także opłaty określane zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 2, mogą mieć stawki zróżnicowane, między innymi zgodnie ze szczegółowo określonymi przez radę gminy zasadami ustalania tych opłat. To uprawnienie rady gminy zostało jednak wykreślone z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. Dokonując więc wykładni omawianych przepisów nie sposób pominąć tej istotnej zmiany normatywnej i traktować jej jako nieistniejącą lub nieistotną, skoro wprost rzutuje na sposób odczytania wyrażonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. reguły "jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego". Dostrzeżenie tej zmiany stanu prawnego prowadzi więc do wniosku, że o ile do dnia 31.01.2015 r. możliwe było różnicowanie stawek opłaty ustalanej metodą "od gospodarstwa domowego" ze względu na upoważnienie zawarte w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., to od dnia 1.02.2015 r. różnicowanie stawek takiej opłaty nie jest już możliwe, a to ze względu na usunięcie z porządku prawnego upoważnienia przewidującego taka możliwość. Oznacza to, że stawka opłaty "od gospodarstwa domowego" od dnia 1.02.2015 r, miała charakter w pełni ryczałtowy i winna dokładnie odpowiadać wzorcowi określonemu w art. 6j ust. 2 jako "jedna stawka opłaty", a różnicowanie wysokości stawek było możliwe wyłącznie przy dokonaniu przez radę gminy wyboru metody mnożnikowej, przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. i przy zastosowaniu zarówno kryteriów wymienionych w tym przepisie, jak i kryteriów wskazanych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Należy dodać, że rozumowaniu temu nie przeczy analiza art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy, przy czym rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego dnia 6.03.2013 r. mocą ustawy z dnia 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228), a więc jednocześnie z wprowadzeniem art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w jego pierwotnym brzmieniu. Uznanie, że art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi wyłączną i wystarczającą podstawę do różnicowania opłat, o których mowa zarówno w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2, a więc ustalanych zarówno metodą mnożnikową, jak i ryczałtową, oznaczałoby, że zbędna byłaby co najmniej ta część art. 6k ust. 4 u.c.p.g., która odnosi się do możliwości różnicowania opłat (a nie do zwolnień z tych opłat). Przepisów prawa nie można jednak interpretować tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (per non est), toteż konieczne jest poszukiwanie innych związków logicznych pomiędzy analizowanymi przepisami u.c.p.g. Ponieważ ust. 2a art. 6j u.c.p.g. stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie kryteriów różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uprawnione jest uznanie, że nie zawiera on i nie wyraża upoważnienia do różnicowania stawek, a tylko precyzuje dopuszczalne kryteria takiego różnicowania. O dopuszczalności różnicowania stawek stanowi natomiast art. 6k ust. 4, który – w zależności o jego brzmienia – albo wyraźnie wskazuje na możliwość różnicowania także stawek określanych na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu do dnia 31.01.2015 r.), albo zagadnienie to pomija (w brzmieniu od dnia 1.02.2015 r.), co wobec pozostawienia w mocy kategorycznej formuły art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ("jedna stawka opłaty") i braku przepisu szczególnego zezwalającego jednak na różnicowanie i takich opłat – prowadzi do wniosku o niedopuszczalności ich różnicowania od dnia 1.02.2015 r.

Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzący wątpliwości. Świadczą o tym wyroki tego Sądu: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16), z dnia 18.02.2019 r. (II FSK 3267/18), z dnia 12.08.2020 r. (II FSK 2113/19), z dnia 25.11.2020 r. (II FSK 1853/20), z dnia 2.02.2021 r. (III FSK 2593 i 2735/21), z dnia 3.02.2021 r. (III FSK 2349/21), z dnia 2.03.2021 r. (III FSK 2994/21), z dnia 24.03.2021 r. (III FSK 3367/21), z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21), czy z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3350 i 3842/21). W reprezentatywnym dla przedstawionej linii orzeczniczej judykacie z dnia 6.07.2021 r. (III FSK 3842/21) Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wypracowanego już wcześniej stanowiska prawnego skonkludował, że zgodnie z art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty; dodatkowych kryteriów różnicujących nie można natomiast stosować w przypadku wyboru metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". Podobnie w wyroku z dnia 7.04.2021 r. (III FSK 3305/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczby mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat ustalonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Rady Miasta przedstawiony pogląd prawny w pełni podziela i stwierdza, że niedopuszczalność różnicowania stawek opłaty przy wyborze metody "od gospodarstwa domowego" (na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) dotyczy także zastosowanego w zaskarżonej uchwale kryterium rodzaju zabudowy (budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne wielolokalowe).

Nieprzekonujące są bowiem argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W szczególności zapatrywania prawnego wyprowadzonego ze szczegółowej egzegezy obowiązujących przepisów i to z uwzględnieniem historycznego kontekstu zmian adekwatnych regulacji prawnych, nie może skutecznie podważyć konstatacja, że do podobnych wniosków nie doszła i wadliwości uchwały w tym zakresie nie dopatrzyła się Regionalna Izba Obrachunkowa w W. Ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 157, dalej: P.u.s.a.). W realizację tej kompetencji wpisana jest powinność dokonywania przez sądy administracyjne własnych ocen prawnych oraz możliwość, że będą one odbiegały od ocen przyjmowanych przez organy nadzoru administracyjnego, także organy nadzoru państwowego nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm.). A zatem okoliczność, że regionalna izba obrachunkowa nie dopatrzyła się niezgodności z prawem konkretnej uchwały organu stanowiącego gminy nie oznacza, że niezgodności takiej nie może stwierdzić niezależnie i niezawiśle oceniający sprawę sąd administracyjny, względnie, że taka ocena sądu administracyjnego może budzić wątpliwość już tylko ze względu na jej odmienność od oceny organu nadzoru administracyjnego.

Zaaprobowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12.11.2013 r. (IV SA/Wa 1445/13) wcześniej przyjętego przez Radę Miasta rozwiązania polegającego na różnicowaniu stawek opłat od gospodarstwa domowego w zależności od wielkości tego gospodarstwa, to jest liczby osób wchodzących w jego skład, nie budzi zastrzeżeń, ale też nie ma wpływu na ocenę prawną i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do poprzedniego stanu prawnego, obowiązującego do dnia 31.01.2015 r. (w przytoczonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał zgodność z prawem uchwały powziętej w marcu 2013 r.). Tymczasem, jak już wcześniej wyjaśniono, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, na mocy wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., różnicowanie stawek opłaty było możliwe także w przypadku wyboru metody "od gospodarstwa domowego". Kryteria kontroli zgodności z prawem uchwały rady gminy podjętej po dniu 31.01.2015 r. są inne ze względu na odmienny stan prawny.

Nie przekonuje także argument, że ustawodawca użył w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zwrotu "jedna stawka opłaty", traktując go jako synonim zwrotu "jedna wysokość opłaty", to jest wysokość opłaty niewymagająca skalkulowania – w przeciwieństwie do opłat ustalanych zgodnie z metodą określoną w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Niezależnie bowiem od tego, że jest to teza hipotetyczna, abstrahująca od tekstu przepisu, w którym zwrotu "jedna wysokość opłaty" jednak nie użyto, nie zmienia to zasadniczej okoliczności, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przewiduje tylko jedną stawkę (ewentualnie "jedną wysokość") opłaty od gospodarstwa domowego; gdyby więc nawet przyjąć, że rzeczywiście ustawodawcy chodziło o "jedną wysokość opłaty" od gospodarstwa domowego, to niedopuszczalne i w takim przypadku byłoby ustalanie więcej, niż jednej wysokości takiej opłaty. Postulowane przez Radę Miasta założenie racjonalności ustawodawcy i znajomości języka, w którym formułowane są teksty prawne, pozwala więc właśnie na uznanie, że dla zachowania spójności z innymi przepisami traktującymi o stawkach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy obowiązana jest ustalić jedną stawkę opłaty przypisaną do każdego gospodarstwa domowego, co nie stoi na przeszkodzie ustalania różnych stawek dla różnych grup (kategorii) nieruchomości, wyróżnionych w oparciu o kryteria wymienione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., ale pod warunkiem wyboru metody mnożnikowej, przewidzianej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Niezależnie bowiem od przyjętej argumentacji pogląd przeciwny nieodmiennie prowadzi do ustalania więcej, niż jednej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, w sprzeczności z regułą wyrażoną w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Wbrew zapatrywaniu Rady Miasta do odmiennych wniosków nie doprowadza też zastosowanie innych dyrektyw wykładni, niż językowa, to jest wykładni historycznej, celowościowej oraz systemowej (a rubrica). Ujęcie historyczne wprost wskazuje, że nowelizacja u.c.p.g. z 2014 r., która weszła w życie dnia 1.02.2015 r., przez zmianę brzmienia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. i wykreślenie zawartego tam uprawnienia do różnicowania także stawek opłaty ustalonych według metody przewidzianej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. zmieniła w sposób istotny stan prawny, wykluczając możliwość wspomnianego różnicowania. Trzeba dodać, że nie przeczą temu przytaczane przez skarżącą kasacyjnie wyroki sądów administracyjnych, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.11.2003 r. (K 17/12), jako że orzeczenia te odnoszą się do stanu prawnego sprzed dnia 1.02.2015 r. Co więcej, kolejna nowelizacji ustawy (z 2021 r.) przez wykreślenie w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. słowa "jedną" zdaje się wskazywać na zamiar ustawodawcy przywrócenia możliwości różnicowania stawek także przy wyborze metody ryczałtowej; wątpliwości w tym zakresie może wprawdzie wprowadzać uzasadnienie ustawy nowelizującej, w którym mowa o doprecyzowaniu przepisów, niemniej kontekst tej wypowiedzi pozwala na sformułowanie ostrożnego wniosku, że zamiarem "doprecyzowania" jest w istocie wprowadzenie wspomnianej zmiany o charakterze normatywnym. Wnioski wyprowadzone z wykładni historycznej jawią się więc jako przeciwne do oczekiwań Rady Miasta.

Twierdzeń i wniosków skarżącej kasacyjnie nie wspiera także analiza stanowisk wyrażonych w toku prac legislacyjnych, akcentujących zamierzenie ustawodawcy umożliwienia radzie gminy różnicowania stawek opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, liczby osób zamieszkujących nieruchomość czy rodzaju zabudowy, gdyż takie właśnie możliwości różnicowania stawek przewidziano w art. 6j ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Rada gminy miała więc prawnie zagwarantowaną znaczną swobodę w kształtowaniu stawek opłaty, w szczególności z zastosowaniem kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wszelako pod warunkiem wybrania mnożnikowej, a nie ryczałtowej, metody ustalania stawek opłaty. Swoboda ta została wzmocniona nowelizacją u.c.p.g. z 2019 r., w wyniku której do art. 6j ust. 2a dodano zdanie drugie, zgodnie z którym "rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty".

Jako nader dyskusyjny należy poczytać argument z systematyki ustawy, to jest zamieszczenia ust. 2a art. 6j u.c.p.g. po ust. 1 i ust. 2, a nie zaraz po ust. 1, skoro według zapatrywania o niemożności różnicowania stawek ryczałtowych rzeczony ust. 2a ma się odnosić tylko do ust. 1 art. 6j. Jakkolwiek bowiem można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zasady techniki prawodawczej przemawiałyby za inną konstrukcją (systematyką) art. 6j u.c.p.g., niemniej wykładnia a rubrica może mieć wyłącznie charakter pomocniczy, ewentualnie wspierający wnioski wypływające z innych reguł wykładni. Jednak jeżeli wykładnia gramatyczna i logika prowadzą do odmiennych wniosków niż te, na które mogłaby wskazywać wykładnia a rubrica, oparcie się na tej ostatniej byłoby nadzwyczaj ryzykowne.

Wreszcie, nieprzekonujący jest oparty na wypowiedziach w literaturze przedmiotu oraz w dołączonych do skargi kasacyjnej opiniach prawnych argument odwołujący się do przyznanej samorządom terytorialnym swobody w kształtowaniu zasad odpłatności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przemawiający za zastosowaniem celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów u.c.p.g. w kierunku umożliwiającym różnicowanie opłat przy wyborze metody ryczałtowej także w stanie prawnym obowiązującym po dniu 31.01.2015 r. Argument ten oparty jest na założeniu o niedecydującej roli wykładni gramatycznej przepisów u.c.p.g. oraz możliwej odmiennej interpretacji skutków prawnych usunięcia z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyrażonego wprost upoważnienia do różnicowania także takich stawek opłaty. Dostrzegając, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 zd. 1 Konstytucji) oraz że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych przysługującą mu w ramach ustaw (art. 16 ust. 2 zd. drugie Konstytucji) oraz że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 90 Konstytucji). Przysługującą samorządowi część zadań publicznych oraz zakres upoważnienia do ustanawiania aktów prawa miejscowego określa więc ustawodawca, a zatem to w procesie ustawodawczym ocenia się i rozstrzyga o celowości określonych rozwiązań prawnych. Kompetencji w tym zakresie nie można przenosić na sądownictwo administracyjne, oczekując, że w drodze określonej wykładni ustaw – zwłaszcza uwzględniając aspekty celowościowe i funkcjonalne – skoryguje rozwiązania przyjęte w ustawie. Nie oznacza to odrzucenia możliwości dokonania wykładni funkcjonalnej w aspekcie ratio legis normy prawnej, niemniej kontekst pozaprawny, zwłaszcza w zakresie prawodawstwa daninowego, może mieć tylko znaczenie subsydiarne i nie może prowadzić do rezultatu sprzecznego z wnioskami wypływającymi z wykładni gramatycznej. Dlatego też nie negując zastrzeżeń natury celowościowej i funkcjonalnej, a nawet ekonomicznej, co do niedopuszczalności różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi także w przypadku wyboru metody ryczałtowej, sąd administracyjny musi poprzestać na stwierdzeniu, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1.02.2015 r. z woli ustawodawcy różnicowanie takie pozbawione było podstawy normatywnej; zasadnie uznał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku i potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w następstwie zaskarżenia tego wyroku skargą kasacyjną.

Podsumowując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Nie stanowi bowiem o błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji także o ich niewłaściwym zastosowaniu, uznanie, że Rada Miasta dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłaty, zarówno podstawowych, jak i podwyższonych, w zależności od rodzaju zabudowy, na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g.; tego typu różnicowanie opłat w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta było możliwe wyłącznie przy wyborze metody mnożnikowej, określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. oraz art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię wymienionych przepisów, a następnie błędne ich zastosowanie. Jak już wcześniej rozważono, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 90 Konstytucji). Dlatego też wydając akt prawa miejscowego na mocy upoważnienia zawartego w u.c.p.g. Rada Miasta miała kompetencje do określonego ("elastycznego") kształtowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, ale w granicach określonych przepisami prawa. Wyjście poza te granice nie tylko nie korzysta z ochrony prawnej motywowanej względami samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, ale wymaga ingerencji ze strony organów nadzoru lub sądów administracyjnych celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Taka ingerencja nie oznacza zanegowania aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji) ani nie podważa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w związku z art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Prawnym skutkiem nowelizacji art. 6k ust. 4 u.c.p.g. jest właśnie ograniczenie kompetencji organów stanowiących gmin w zakresie różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody ryczałtowej ustalania tych stawek (metody "od gospodarstwa domowego"), z jednoczesnym pozostawieniem szerokich możliwości różnicowania stawek opłaty przy wyborze metody mnożnikowej.

Nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku o wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy rada gminy może zróżnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy wyborze metody ryczałtowej według kryteriów określonych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Otóż przesłanką wystąpienia z takim wnioskiem jest wyłonienie się przy rozpoznawaniu sprawy zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.). Tymczasem kwestia prawna przedstawiona we wniosku, wbrew sugestii Rady Miasta, wątpliwości takich nie budzi, jest bowiem jednolicie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny (listę takich judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego – i to niewyczerpującą – przedstawiono już wcześniej). Spośród wyroków przywołanych przez skarżącą kasacyjnie dla wykazania niejednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.2015 r. (II FSK 1797/15) i z dnia 27.04.2016 r. (II FSK 2972/14) odnosiły się do poprzedniego stanu prawnego (uchwały rad gmin z 2013 r.), toteż nie mogły już z tego powodu stanowić podstawy do omawianej oceny; przedmiotem sprawy o sygnaturze akt II FSK 3081/15 był podatek dochodowy od osób fizycznych i zapadł on w innej dacie, niż 22.01.2016 r., natomiast wszystkie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: - w Gdańsku z dnia 14.11.2014 r. (I SA/Gd 1256/14) i z dnia 24.07.2019 r. (I SA/Gd 731/19), w Rzeszowie z dnia 9.07.2015 r. (I SA/Rz 499/15), dnia 24.06.2020 r. (I SA/Rz 258/20) i dnia 11.08.2020 r. (I SA/Rz 400 - 405/20), w Warszawie z dnia 6.05.2016 r. (III SA/Wa 1956/15), w Poznaniu z dnia 13.06.2019 r. (I SA/Po 287/19) i w Białymstoku z dnia 17.04.2019 r. (I SA/Bk 46/19) i z dnia 18.12.2020 r. (I SA/Bk 865/20) uprawomocniły się bez przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, również nie mogą więc stanowić podstawy do oceny jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych, ponieważ z racji jego pozycji ustrojowej to Naczelny Sad Administracyjny, jako sąd sprawujący nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności rozpoznając środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 P.u.s.a.), nadaje kierunek orzecznictwu sądowoadministracyjnemu i wpływa na jego jednolitość; dopiero wykazanie istotnej i utrwalonej niejednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dawałoby asumpt do zainicjowania procedury uchwałodawczej. Tymczasem jedynym przykładem mogącym wspierać w tym względzie ocenę skarżącej kasacyjnie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2016 r. (II FSK 3232/15), w którym istotnie orzekając na temat uchwały rady gminy powziętej po 31.01.2015 r. odwołano się do poglądu prawnego wyrażonego na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego; wyrok ten jest jednak odosobniony, a przyjęte w nim stanowisko prawne nie znalazło aprobaty w licznych późniejszych orzeczeniach tego Sądu. Dlatego też wobec braku możliwości uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w aspekcie wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie, wystąpienie do poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby bezzasadne, a w razie skierowania jednak takiego zapytania – procesowo bezskuteczne wobec prawdopodobnej odmowy rozstrzygnięcia takiego zagadnienia przez skład poszerzony wobec braku potrzeby ujednolicenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w istocie jest jednolite.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Oczywiście błędny jest zarzut naruszenia art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie już od tego, że skorzystanie bądź nieskorzystanie z możliwości złożenia pisma procesowego w sprawie co do zasady pozostawione jest uznaniu stron postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny ani nie wymagał od którejkolwiek ze stron złożenia takiego pisma, ani do tego nie zachęcał, zarzut ten oparty jest na nieadekwatnej podstawie kasacyjnej. Otóż art. 32 P.p.s.a. definiuje strony postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc, że są nimi skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a zatem ewentualne jego naruszenie nie może polegać na niezapewnieniu stronom jednakowych praw procesowych. Sytuacja stanowiąca podstawę faktyczna zarzutu nie upoważnia też do twierdzenia o naruszeniu wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne.

Chybiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku. Jakkolwiek rzeczywiście w uzasadnieniu tego wyroku nie odniesiono się do możliwości odmiennej wykładni przepisów u.c.p.g., niemniej wobec jednolitych ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważanie alternatywnych wariantów wykładni tych przepisów, aczkolwiek możliwe, nie było jednak konieczne. Oczywiście chybione jest przy tym twierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do argumentacji Rady Miasta wspierającej wniosek o odrzucenie skargi, ponieważ obszerne rozważania tej kwestii znajdują się w pierwszej części uzasadnienia prawnego wyroku. Ponadto uznanie rzetelności kalkulacji stawek opłaty nie pozostaje w sprzeczności z wytknięciem braku wyjaśnienia, dlaczego dotychczasowy system nie był efektywny; przede wszystkim nie ma jednak znaczenia procesowego wobec stwierdzenia sprzeczności przepisów uchwały z prawem z innej przyczyny. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest więc wystarczające i odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.g. Błędne jest bowiem założenie leżące u jego podstaw, jakoby zastosowanie tego przepisu nastąpiło pomimo niespełnienia określonych w nim przesłanek, gdyż przepisy uchwały były zgodne z przepisami prawa. Nietrafność tego założenia już wszechstronnie wyjaśniono; można jedynie dodać, że nie wzmacnia go odwołanie się do zasadności rozstrzygania wątpliwości co do prawidłowości wykładni przepisów u.c.p.g. na korzyść jednostki samorządu terytorialnego. Rzecz bowiem w tym, że w dacie powzięcia uchwały przez Radę Miasta sposób rozumienia tych przepisów przez Naczelny Sąd Administracyjny wyartykułowany był już w trzech tożsamych merytorycznie wyrokach: z dnia 6.05.2016 r. (II FSK 16/16), z dnia 9.02.2017 r. (II FSK 3080/16) i z dnia 19.02.2019 r. (II FSK 3267/18). Podejmując uchwałę opartą na wykładni prawa sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyrokach Rada Miasta powinna więc co najmniej wziąć pod uwagę wiążące się z tym ryzyko prawne, konkretyzujące się w perspektywie stwierdzenia nieważności przepisów opartych na odmiennej wykładni prawa.

Nie sposób też przyjąć, jakoby stwierdzona sprzeczność uchwały z przepisami prawa była nieistotna, czego konsekwencją mogłoby tylko stwierdzenie, że wydano ją z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), zamiast stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Istotność naruszenia prawa w analizowanym przypadku wydaje się oczywista z jednej strony ze względu na niebagatelne skutki ekonomiczne i społeczne, jakie wywołała, ale przede wszystkim ze względu na wyraźną sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa. Nieadekwatne jest odwoływanie się w tym względzie do zasad samorządności, w tym do zasad wyrażonych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego i domaganie się na tej podstawie rozstrzygania na korzyść organów samorządu terytorialnego wszelkich wątpliwości co do treści norm prawnych stanowiących podstawę działania tych organów. Niezależnie już od tego, że ewentualne wątpliwości co do treści norm prawnych stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały mogły być stosunkowo łatwo rozwiane przez zapoznanie się z aktualnym w tej mierze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymaga podkreślenia, że uchwała dotyczy obowiązku daninowego obywateli, toteż jej zgodności z ustawami, na podstawie których została podjęta, nie można oceniać w kategoriach "istotności" lub "nieistotności", albowiem ich skutkiem jest powstanie obowiązku daninowego określonej treści lub brak takiego obowiązku. Dlatego też nie jest możliwe postulowane w skardze kasacyjnej rozstrzygnięcie zaistniałego sporu na korzyść organu stanowiącego gminy ze względu na uszanowanie jej samodzielności i zapewnienie elastyczności w kształtowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jako że wymienione zasady winny być realizowane w ustawowo określonych ramach prawnych. Ponieważ przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jednak przepisy prawa i to w sposób istotny, zasadne było zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności określonych przepisów tej uchwały.

Wreszcie, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji przez nieoddalenie skargi. I ten zarzut oparty jest na błędnym założeniu, jakoby uchwała Rady Miasta była zgodna z art. 6k ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy w rzeczywistości z przepisami tymi była sprzeczna. W konsekwencji zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi na tej podstawie było niemożliwe.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niezasadności wszystkich zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, skarga ta pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz zastosowanego odpowiednio do odpowiedzi na skargę kasacyjną § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. poz. 1800), zasądzając od Rady Miasta na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 240 zł tytułem zwrotu opłaty za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez adwokata, który prowadził sprawę w pierwszej instancji.

SWSA (del.) Paweł Dąbek SNSA Tomasz Zborzyński SNSA Bogusław Dauter