Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1539/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. M. kwotę 680 zł ( słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnieni

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku T. M. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnic, parteru i poddasza budynku wielorodzinnego na cele usługowo-mieszkalne, położonego w Krakowie, przy ul. Z. z infrastrukturą techniczną: wodno-kanalizacyjną, gazową, grzewczą, wentylacji, elektryczną, na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. Z. w Krakowie" stwierdził, że decyzja w powyższej sprawie została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że T. M. jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawca wskazał, iż planowana na działce nr [...] nadbudowa budynku doprowadzi do ograniczenia dostępu światła do pomieszczeń budynku zlokalizowanego na działce nr [...], której to nieruchomości wnioskujący o wznowienie postępowania jest właścicielem, stąd w ocenie występowanie oddziaływania planowanej inwestycji powinno przesądzać o uznaniu go za stronę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, iż planowana inwestycja spowoduje zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, które mogą wywołać nieodwracalne szkody dla rosnącej roślinności na działce nr [...], a nadbudowa projektowanego obiektu z dużym prawdopodobieństwem będzie wiązać się ze zmianą sposobu odprowadzania wód opadowych, co może spowodować zalanie gruntów sąsiednich, albo co gorsza wywołać szkody na działce nr [...], co stanowiłoby istotne naruszenie art. 29 ust. Pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. odmówiono wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 2.10.2014 r. w wyniku rozpoznania zażalenia Wojewoda uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji powołując się na art. 57 § 3 k.p.a., zgodnie z którym terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było- w ostatnim dniu tego miesiąca, wskazał, iż pierwszym dniem terminu jest 4.03.2014 r., bowiem przy liczeniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło zdarzenie (art. 148 § 1 k.p.a). Termin miesięczny od daty wskazywanej przez organ I instancji, jako data, w której wnioskodawca uzyskał informacje o decyzji, upływa więc 4.04.2014 r. Skoro zatem wniosek złożony został 4.0.04.2014 r., to zdaniem organu II instancji, uznać należy, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany. Postanowieniem z dnia 27.10.2014 r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione, zaś decyzją z dnia 31.12.2014 r. postępowanie wznowieniowe zostało umorzone. Powyższe rozstrzygniecie zostało oparte na ustaleniu, że T. M. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 31.01.2014 r. Wojewoda decyzją z dnia 11.03.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił ustalenia co do braku znajdowania się nieruchomości T. M. w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie ustalenia co do braku przysługiwania wnioskującemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. Nie podzielił natomiast stanowiska co do sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego, wskazując, że w sytuacji uznania, że nie występują okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a wydane rozstrzygnięcie winno być oparte o art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wyrokiem z dnia 17.06.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 519/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając tym samym ustalenia organów co do prawidłowości przeprowadzonej analizy obszaru oddziaływania projektowanego obiektu i braku znajdowania się w tym obszarze nieruchomości wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11.01.2017 r., sygn. akt. II OSK 2511/15 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.06.2015 r. oraz decyzję Wojewody z dnia 11.03.2015 r. i poprzedzającą ją decyzje organu z dnia 31.12.2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że T. M. jest nie tylko członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku [...] w Krakowie i jednocześnie właścicielem lokalu mieszkalnego na II kondygnacji budynku, z którego okno jest skierowane na przebudowywany i nadbudowywany budynek przy ul. Z. ale przede wszystkim jest on współwłaścicielem działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą inwestycją. W tej sytuacji posiada on interes prawny do uczestniczenia w procesie inwestycyjnym w celu sprawdzenia zachowania stosownych przepisów prawa. Innymi słowy skarżący kasacyjnie ma prawo sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego współwłasnością niezależnie od ewentualnego ustalenia takiego rzeczywistego ograniczenia. T. M. posiada zatem legitymację procesową do uczestnictwa w takim postępowaniu, tym bardziej, że - wbrew twierdzeniom organów i Sądu I instancji- nie powoływał się wyłącznie na hipotetyczne zmiany w zakresie inwestycji i zagospodarowania terenu oraz "niechroniony prawem" widok z okna, ale również wskazywał m.in. na zamierzony, rzeczywisty rozmiar inwestycji czy też zmiany w stosunkach wodnych na gruncie. Ustalenie, że T. M. ma interes prawny w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku położonego przy ul. Z. w Krakowie powoduje, że organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć zastosowanie bądź to art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a bądź art. 151 § 2 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postepowania organ i instancji stwierdził, że ponownie dokonana analiza obszaru oddziaływania wykazała, że projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, której współwłaścicielem jest T. M., tym bardziej lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest wnioskodawca, usytuowanego w budynku mieszkalnym położonym na przedmiotowej działce w rozumieniu obowiązujących przepisów, a co za tym idzie przesądza o braku przymiotu strony wnioskującego o wznowienie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwolenia na budowę z dnia 31.01.2014 r. Z uwagi jednak na odmienną ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 11.01.2017 r., sygn.: akt II OSK 2511/15 r., organ był zobowiązany przyjąć ustalenia sądu, o przysługującym T. M. interesie prawnym w postępowaniu. Organ ustalił, że decyzja z dnia 31.01.2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego dla przedmiotowej inwestycji, która jest przedmiotem wznowionego postępowania, wydana została na podstawie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXII/888/12 z 5 grudnia 2012 r., projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę jest zgodny z ustaleniami planu, inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez osobę uprawnioną, ponadto projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ustalono również, że planowana inwestycja nie powoduje zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, gdyż zgodnie z opinią geotechniczną zawartą w projekcie budowlanym, wody podziemne znajdują się ok. 10,0 m poniżej poziomu terenu. Co prawda planowane jest niewielkie pogłębienie w piwnicy o ok. 0,5m w stosunku do stanu istniejącego, natomiast poziom podłogi znajduje się obecnie na ok. 1,60 m pod poziomem przyległego terenu, w związku z czym roboty te nie wpływają w jakikolwiek sposób na stan wód. Ponadto wody opadowe będą odprowadzane zgodnie z warunkami dysponenta mediów, tj. obowiązujący jest system kanalizacji ogólnospławnej- układ centralny, wobec czego nie zmieni się sposób odprowadzania wód opadowych. Wobec powyższego rozwiązania projektowe nie spowodują zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego stwierdzić należy, że decyzja z dnia 31.01.2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, które polegało na niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu stronie tego postępowania, tj. T. M. w tym m.in.. niedoręczenie mu decyzji kończącej postępowanie. Pomimo wystąpienia wady procesowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a,-mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że uchybienie to nie miałoby wpływu na merytoryczną treść wydanej decyzji i orzekając ponownie w sprawie w wyniku wznowienia postępowania, organ wydałby decyzję odpowiadającą decyzji dotychczasowej. Zatem z uwagi na fakt, iż na mocy art. 146 § 2 k.p.a. nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z dnia 31.01.2014 r. stwierdzić należy, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a., polegających wyłącznie na braku zapewnienia czynnego udziału stronie postępowania.

Od tej decyzji odwołanie wniósł T. M. zarzucając niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", poprzez przyjęcie, że decyzja jest zgodna w zakresie, w którym przewiduje zmianę sposobu użytkowania poddasza (dopuszczalna w mpzp jest jedynie nadbudowa budynku), 4 kondygnacje nadziemne w sytuacji gdy według skarżącego mpzp dopuszcza tylko 3 kondygnacje, przebudowę wjazdu i wejścia pomimo, że mpzp wskazywał na obowiązek zachowania lub odtworzenia bram wejściowych, brak w projekcie budowlanym ogrodzenia pomimo, że mpzp wskazywał na konieczność jego zachowania, wprowadzenie funkcji usługowej na ponad 30% powierzchni całkowitej budynku w sytuacji gdy mpzp dopuszczał max 30% oraz zbyt małą ilość miejsc postojowych w stosunku do rzeczywistej powierzchni usług. Zarzucono również, że budynek ze względu na swoją wielkość może spowodować zmianę stanu wody na gruncie oraz naruszać § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu skarżący wskazał również na naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie udziału w postępowaniu w tym informacji o możliwości zapoznania się z zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 15 września 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty dotyczące niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", w zakresie zmiany sposobu użytkowania poddasza, zbyt dużej ilości kondygnacji nadziemnych, przebudowy wjazdu i wejścia jak i braku w projekcie budowlanym rozwiązania zagadnień dotyczących ogrodzenia, wprowadzenie funkcji usługowej na ponad 30% powierzchni całkowitej i zbyt małej ilości miejsc postojowych w stosunku do rzeczywistej powierzchni usług są niezasadne. Wyjaśnić należy, że inwestycja znajduje się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę, mieszkaniową niską - willową o symbolu MN(Nw) 32. Willa przy ul. Z. (róg z ul. P. ) została w na rysunku ww. planu oznaczona symbolem (E) i objęta ochroną konserwatorską wraz z ogrodem i ogrodzeniem. W ramach inwestycji planowane jest nadbudowa budynku, jego przebudowa i zmiana sposobu użytkowania piwnic, parteru i poddasza. Przedmiotowa inwestycja nie obejmuje natomiast zmian zarówno w odniesieniu do ogrodu (znajdującego się w od strony zachodniej i południowej), ogrodzenia jak i zmian w odniesieniu do wjazdu i wejścia. Ustalenia mpzp nie nakładają na inwestora obowiązku w zakresie konieczności przebudowy ogrodzeń czy wjazdów w sytuacji gdy nie są one objęte inwestycją. Nakaz, o którym mowa w § 7 ust. 3 ppk f, dotyczy sytuacji gdy dane urządzenie budowlane jest przedmiotem inwestycji. Jak wspomniano powyżej, inwestycja, na którą zostało udzielone pozwolenie na budowę, nie obejmuje zmian w tym zakresie. Stwierdzić również należy, że ustalenia mpzp odnoszące się do możliwości nadbudowy budynku przy ul. Z. nie określają dopuszczalnej ilości kondygnacji mogących powstać po nadbudowie. Określona w mpzp została natomiast wysokość budynku w kalenicy do 14,50 m. Jak wynika z projektu budowlanego wysokość ta wynosi 14,10 m. Budynek przy ul. Z. znajduje się na terenie o funkcji mieszkalnej. Dlatego zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, przy braku zakazu w planie zagospodarowania w tym zakresie, jest zgodna z jego ustaleniami. Organ wyjaśnił, że stan wody na gruncie dotyczy wód powierzchniowych (opadowych). Regulacja w tym zakresie znajduje się w § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla oceny czy inwestycja nie powoduje naruszenia tego przepisu istotne jest ustalenie sposobu postępowania z wodami opadowymi. Jak wynika z projektu budowlanego wody opadowe odprowadzone są do sieci ogólnospławnej z wykorzystaniem istniejącego przyłączą kanalizacyjnego. Ponadto brak jest możliwości powstania leja depresji podczas prowadzenia robót budowlanych jak i innych zjawisk, które mogą mieć wpływ wody gruntowe (podziemne). Inwestycja nie jest związana z koniecznością odpompowywania wody z wykopu, a ponadto jak wynika z projektu budowlanego (karta 95 projektu budowlanego) poziom posadowienia fundamentów znajduje się powyżej zwierciadła wody gruntowej, która znajduje się na głębokości około 10 m od powierzchni terenu. Jak wynika z projektu budowalnego powierzchnia całkowita budynku, będąca sumą powierzchni całkowitych poszczególnych kondygnacji, wynosi około 939 m2 (karty nr od 100 - 104 projektu budowlanego), powierzchnia usług wynosi 96,24 m2 (karta 85 projektu budowlanego) - co stanowi 10,25% powierzchni całkowitej budynku objętego projektem. Zatem zarzut o naruszenie zapisów mpzp w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i z informacji znajdującej się w internecie na stronie maps.google.pl, pokój w lokalu skarżącego znajdujący się na II kondygnacji ma jedno okno skierowane na przebudowywany i nadbudowywany budynek przy ul. Z. a drugie skierowane na południe z niewielkim odchyleniem na zachód. Pokój ten ma nieograniczony dopływ światła słonecznego z okna skierowanego na południe (jak wynika z opracowania przedstawionego przez inwestora ponad 8

godzin). Wyjaśnić również należy, (w związku ze skierowaniem drugiego okna od omawianego pokoju na inwestycję), że widok z okna nie jest dobrem chronionym przepisami prawa budowlanego. Uznać również należy, że inwestycja nie wprowadziła ograniczeń w dostępie światła dziennego, o którym mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w lokalach, których skarżący jest właścicielem, w związku z brakiem obiektu przesłaniającego od strony południowej budynku, na którą skierowane jest okno lokalu nr [...]. Organ podniósł, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu o zbyt małej ilości miejsc postojowych w stosunku do rzeczywistej ilości powierzchni usług. Jak wynika z projektu budowlanego na terenie działki projektuje się 2 miejsca postojowe dla 2 lokali mieszkalnych i 2 miejsca postojowe dla lokali usługowych. W budynku zaprojektowano 2 lokale mieszkalne, a powierzchnia użytkowa usług wynosi 96,24 nr. Zgodnie z zapisami mpzp dla zabudowy mieszkalno-usługowej należy przewidzieć 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie i 2 miejsc postojowe na każde rozpoczęcie 50 m2 powierzchni użytkowej usług. Dodać należy, że jak wynika z projektu budowlanego pozostałe powierzchnie, które są przynależne do usług, stanowią pomieszczenia pomocnicze, niewliczane do powierzchni usług. W odniesieniu do zastrzeżeń związanych z koniecznością większej ilości miejsc postojowych w związku przeznaczeniu budynku w większym zakresie pod funkcję usługową należy wyjaśnić, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 31.01.2014 r. i opieczętowany przez organ I instancji projekt budowlany pokazuje określone w nim rozwiązanie poszczególnych funkcji jaką pełnią pomieszczenia i związaną z tym ilość miejsc postojowych o określonej lokalizacji. Ten projekt budowlany stanowi podstawę prowadzenia przez inwestora prac budowlanych w oparciu o ww. decyzję. W odniesieniu do pokazanych w tym projekcie budowlanym rozwiązań, organ administracji dokonuje oceny materiału dowodowego. Jeżeli inwestor będzie planował istotnie odstąpić od rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, winien będzie uzyskać decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Ewentualne przyszłe działania inwestora związane z tą inwestycją pozostają poza kontrolą w obecnym wznowionym postępowaniu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. M. zarzucając naruszenie:

1/ § 4 ust. 1 pkt 6), § 7 ust. 3 pkt 1) lit. a), lit. c) i lit. f), § 7 ust. 3 pkt 3) lit. a) i lit. b) w zw. z § 41 ust. 4 pkt 1) lit. a) uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXIl/888/12 z 5 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

obszaru "Osiedle Oficerskie" (dalej: uchwała nr 1X11/888/12) poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 roku jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie", podczas gdy przedmiotowy projekt jest niezgodny z mpzp w zakresie w jakim przewiduje: a/ zmianę sposobu użytkowania poddasza, b/ 4 kondygnacje nadziemne, c/ przebudowę wjazdu i wejścia oraz brak ogrodzenia, d/ wprowadzenie funkcji usługowej na ponad 30% powierzchni całkowitej budynku;

2/ § 11 ust. 5 pkt 1) w zw. z § 41 ust. 4 pkt 1) lit. a) uchwały Nr LXII/888/12 w zw. z § 18, § 19 i § 21 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 roku jest zgodny z ustaleniami mpzp i przepisami prawa, podczas gdy przedmiotowy projekt jest niezgodny z mpzp oraz Rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002r. w zakresie w jakim przewiduje zbyt małą liczbę miejsc postojowych w stosunku do rzeczywistej powierzchni użytkowej usług;

3/ art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 roku jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz zaświadczenia, podczas gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do kompletności przedmiotowego projektu, niezmienności jego treści w trakcie postępowania o wydanie zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę oraz co do wydania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i zaświadczeń, a przedłożonych wraz z projektem, w odniesieniu do projektu w brzmieniu znajdującym się w aktach sprawy;

4/ art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niekompletne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i wydanie

zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłowo rozpatrzony oraz dowolnie oceniony

materiał dowodowy, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania przez organ

II instancji, że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., a w konsekwencji błędnego uznania, że należało wydać decyzję z zastosowaniem art. 151

§ 2 k.p.a., w wyniku czego organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji;

5/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. żart. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w zaskarżonej części i zaniechanie wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 31 stycznia 2014 roku, jako decyzji wydanej z naruszeniem prawa, której wykonanie doprowadziło do powstania stanu niezgodnego z przepisami prawa budowlanego oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXII/888/12 z 5 grudnia 2012 roku, podczas gdy zaistniały przesłanki do uchylenia ww. decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania..

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są ocena legalności decyzji organów administracji wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia polegającego na nadbudowie przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku wielorodzinnego na usługowo mieszkalny. Skarżoną decyzją (utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji) stwierdzono, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem organów wadliwość decyzji dotyczyła naruszenia przepisów procesowych (nie brała w nim udziału bez własnej winy jedna ze stron tego postępowania) co jednak nie wpłynęło na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu stanowisko to nie zostało poprzedzone właściwą oceną materiału dowodowego.

Zgodnie z art. art. 146 § 2. K.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z kolei art. 151

§ 2 K.p.a. stanowi, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jak zasadnie wskakuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. II SA/Kr 1255/16 1. Odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie jednak co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. 2. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo. Powołać można się także na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. II SA/Lu 373/10 w którym orzeczono, iż zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r. II SA/Gd 44/14).

Organ administracji, który stwierdza wadę postępowania zakończonego decyzją ostateczną skutkującą wznowieniem tego postępowania, ponownie przeprowadza pełnowymiarowe postępowanie zmierzające do dokonania ustaleń w tym samym zakresie co postępowanie zakończone wydaniem decyzji dotkniętej wadliwością o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jedynie ustalanie, że decyzja wydana z naruszeniem prawa procesowego jest materialnie poprawna, uzasadnia skorzystanie w rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Ustaleń takich w ocenie sądu nie dokonano w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. Sprawa dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tak więc postępowanie prowadzone było w oparciu o wskazania zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. (dalej ustawa).

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 25 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powołane wyżej przepisy przesądzają, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. W dalszej kolejności organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dokonywana przez organ kontrola zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być pozorna. Organ winien zapisy planu, tak części tekstowej jak i graficznej, porównać z przedłożonym mu do oceny projektem budowlanym. Tylko stwierdzona zgodność w tym zakresie pozwala organowi wydać pozwolenie na budowę czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ocenić że pozwolenie na budowę było wydane prawidłowo.

Obiekt budowlany którego pozwolenie na nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym, objęty był zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" (dalej; plan). Obiekt ten położony jest w obszarze oznaczonym symbolem MN (Nw)32 tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej (N) – willowej. Zgodnie z § 4 ust 1 pkt 7 planu ilekroć w uchwale jest mowa o zabudowie mieszkaniowej niskiej - willowej MN(Nw) należy przez to rozumieć istniejącą zabudowę zabytkową z okresu międzywojennego XX w. – wpisaną do rejestru lub gminnej ewidencji zabytków, obejmującą domy i wille (jednorodzinne i wielorodzinne) w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, w otoczeniu ogrodowym oraz zabudowę współczesną o tym charakterze. Z kolei przepis § 41 stanowi, iż wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej – oznaczony symbolem MN(Nw).32 (w kwartale 34), o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową niską (N) - willową (ust 1). W terenie, o którym mowa w ust. 1 utrzymuje się istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza się lokalizację wyłącznie usług wbudowanych zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 (ust 3). Przepis § 4 ust. 1 pkt 10 planu stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o: usługach wbudowanych – należy przez to rozumieć prowadzenie działalności usługowej, zlokalizowanej w zabudowie mieszkaniowej niskiej MN(N) i mieszkaniowej niskiej-willowej MN(Nw), niekolidującej z funkcją mieszkaniową (m.in. takiej jak: biura, gabinety, kancelarie i pracownie); których łączna powierzchnia, nie może przekroczyć 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego. Także przepis § 7 ust 3 pkt 3 planu stanowi, iż dla obiektów zabytkowych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, oznaczonych symbolem (E), ustala się dopuszczenie a) wprowadzenia funkcji usługowej w budynkach, z zachowaniem ustaleń zawartych w pkt 1 lit. a), b) i c), przy czym usługa wbudowana nie może stanowić więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku, b) przebudowy i remontów budynków mieszkalnych, bez naruszania wartości zabytkowych oraz zmiany użytkowania poddaszy na cele mieszkalne lub użytkowe, z zastrzeżeniem zachowania bryły budynku, zgodnie z pkt 1 lit. a) i b) z wyjątkiem obiektów wskazanych w ustaleniach szczegółowych, dla których określono dopuszczalne przekształcenia

Przytoczyć należy także należy zapis § 11 ust 5 pkt 1c planu – ustala się następujące zasady obsługi parkingowej dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej: 1 miejsce na 1 mieszkanie i 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług.

Powołane wyżej zapisy planu wydają się nie budzić kłopotów interpretacyjnych. Przedmiotowy obiekt budowlany jest posadowiony w obszarze co do którego zapisu planu jednoznacznie ograniczają możliwość jego przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania (przebudowy w celu przystosowania zabudowy istniejącej do nowego sposobu użytkowania z mieszkaniowego na usługowy) jedynie w zakresie do 30 % powierzchni całkowitej budynku. Organ ustala co prawda, że powierzchnia usług zgodnie z przedłożonym mu do oceny projektem budowlanym wynosiła będzie 10,25 % powierzchni całkowitej, jednakże ustalenie to budzi wątpliwości sądu co do zgodności ze stanem faktycznym sprawy. Na tej samej stronie uzasadnienia decyzji co w/w ustalenie organu II instancji (str. 5) zamieszczono zapis, że "dodać należy, że pozostałe powierzchnie, które są przynależne do usług, stanowią pomieszczenia pomocnicze, nie wliczone do powierzchni usług". W ocenie sądu kategoria "pomieszczeń pomocniczych" przynależnych do usług, których jednakże do powierzchni usługowej się nie wlicza, nie istnieje w zapisach tak planu jak i w przepisach techniczno-budowlanych. Organ całkowicie dowolnie pomija powierzchnie, które są ewidentnie przynależne do usług – stanowią kategorie pomieszczeń usługowych, by sztucznie, niezgodnie z przepisami zaniżyć wielkość pomieszczeń mających ulec przebudowie z przystosowaniem do funkcji usługowej. Zabieg ten jest w ocenie sądu niedopuszczalny. W konsekwencji organ nie ustalił jaka w rzeczywistości jest skala zmiany powierzchni mieszkaniowej na użytkową w przedłożonym mu do oceny projekcie budowlanym tj. czy faktycznie zachowuje dopuszczalną zapisami planu maksymalną wartość do 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji organ nie ocenił czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z zapisami planu i przepisami techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust 2). Zapisy planu wyraźnie stanowią, że wymagana liczba miejsc parkingowych to 1 miejsce na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług. Jeżeli zatem rzeczywista powierzchnia użytkowa usług jest choćby o kilka metrów większa od przyjętej przez organ i przekracza 100 m2 to wymagana planem liczba miejsc parkingowych to 5 stanowisk, a więc o 1 miejsce więcej niż zakłada to projekt budowlany – plan zagospodarowania działki lub terenu.

Stwierdzić w końcu należy, iż organ nie ocenił projektu budowlanego pod względem zachowania wymogów ochrony konserwatorskiej. Organ II instancji jedynie nadmienia, że przedmiotowy obiekt jest objęty ochrona konserwatorską (str. 4 decyzji). Nie wyjaśnia natomiast jaka jest forma tej ochrony i czy projekt budowlany wymogi tej ochrony spełnia. Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust 1). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust 3). Z zapisów planu wynika, że przedmiotowy obiekt jest objęty jedną z form ochrony konserwatorskiej o której mowa wyżej. W projekcie budowlanym są zapisy wskazujące na to, że jest on wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zakładając że jest to informacja prawdziwa, stwierdzić należało by, że projekt budowlany nie musi mieć uprzedniej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych ale podlegał konserwatorskiemu uzgodnieniu. Sam projekt budowlany nie zawiera tego uzgodnienia, pomimo, że w spisie zawartości dokumentów pod pozycją 18 znajduje się zapis o tym że projekt budowlany zawiera uzgodnienie konserwatorskie z 26.10.2012 r. (skarga zarzuca, iż uzgodnieni to dotyczyło innego projektu w stosunku do którego postępowanie administracyjne umorzono). Organ okoliczności tych nie poddaje weryfikacji, także w zakresie czy ewentualnie uzgodnienie konserwatorskie nie dokonało się stosownie do wymogów o których mowa w art. 39 ust 4 ustawy Prawo budowlane tj. przez niezajęcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiska po terminie 30 dni od przedstawienia mu projektu budowlanego, co uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Za niezasadne sąd uznał zarzuty skargi dotyczące sprzeczności projektu budowlanego z zapisami planu co do ilości kondygnacji – faktycznie zastrzeżenie co do ilości kondygnacji (do 3) istnieje w stosunku do zabudowy mieszkaniowej niskiej MN(N) - § 4 pkt 6 planu i nie występuje przy zabudowie mieszkaniowej niskiej - willowej MN(Nw) - § 4 pkt 7 planu. Zastrzeżenia co do tego obszaru dotyczą jedynie dopuszczalne wysokości w kalenicy do 14,5 m - § 41 ust 4 pkt 1a planu. W ocenie sądu niezasadne są także zarzuty nieobjęcia projektem budowlanym odbudowy ogrodzenia. Pogląd wyrażony w skardze nie ma pokrycia w obowiązującym prawie. Jeżeli nawet inwestor dopuszcza się pozaprawnych działań – sprzecznych z planem i związanych z wyburzaniem chronionego planem zabytkowego ogrodzenia, to brak przepisów które by nakazywały objąć projektem budowlanym dotyczącym realizacji innego niż ogrodzenie obiektu także odbudowę tego ogrodzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami planu, przy czym jako powierzchnię użytkową usług wliczy także te które w projekcie budowlanym oznaczone zostały jako pomieszczenia pomocnicze. Organ dokona także oceny czy przedmiotowy projekt budowlany był uzgodniony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ewentualnie czy została wydana przez tego konserwatora zgoda na prowadzenie robót budowlanych – w sytuacji ustalenia że przedmiotowy obiektu lub obszar na którym jest posadowiony jest wpisany do rejestru zabytków.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).