Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2210/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości;


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zwolnienia [...] SG M. H. z dniem [...] sierpnia 2013 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska kierownika Zespołu [...] SG kat. [...] w Z. i mianowania od dnia [...] września 2013 roku na stanowisko starszego specjalisty Zespołu [...] SG kat. [...] w Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzeniami Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., zmieniającymi zarządzenia w sprawie organizacji wchodzących w skład Straży Granicznej komend oddziałów, placówek, dywizjonów i ośrodków szkolenia, zmieniono strukturę organizacyjną – etatową Placówki SG kat. [...] w Z. W związku z tym, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zwolnił [...] SG M. H. z dotychczas zajmowanego stanowiska kierownika Zespołu [...] SG kat. [...] w Z. i mianował na równorzędne stanowisko starszego specjalisty Zespołu [...] SG kat. [...] w Z. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 30 sierpnia 2013 r., z zachowaniem ustawowego terminu, funkcjonariusz złożył odwołanie od powyższego rozkazu, któremu zarzucił sprzeczność z zasadami zapisanymi w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (art. 32 § 1 i § 2), wobec mianowania na niższe stanowisko służbowe. Ponadto funkcjonariusz poinformował, że do dnia [...] lutego 2013 r. pełnił funkcję Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ FSG przy Placówce Straży Granicznej w Z. Natomiast od dnia [...] kwietnia 2013 r. pełni funkcję Wiceprzewodniczącego Zarządu Oddziałowego NSZZ FSG przy [...] Oddziale Straży Granicznej w K. Wskazał również na sprzeczność zaskarżonej decyzji z art. 41 Kodeksu pracy w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim.

Komendant Główny Straży Granicznej w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, iż funkcjonariusz został mianowany na równorzędne stanowisko służbowe pod względem uposażeniowo-etatowym. Przed jego wydaniem [...] SG M. H. zajmował stanowisko kierownika zespołu etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, dodatek funkcyjny w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej. Natomiast aktualnie został mianowany na stanowisko starszego specjalisty etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, dodatek służbowy w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej. Zatem, w ocenie organu, nowe stanowisko służbowe funkcjonariusza jest równorzędne z dotychczas zajmowanym tak pod względem stopnia etatowego, jak i zaszeregowania finansowego. Ponadto organ podniósł, ze nowe stanowisko jest również zgodne z wykształceniem funkcjonariusza, kwalifikacjami zawodowymi, jak również wymaganym stażem służby, co znajduje potwierdzenie w zapisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie warunków w zakresie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz Straży Granicznej na określonym stanowisku służbowym (Dz. U. Nr 194, poz. 1499). Jedyna różnica dotyczy nazwy przyznanego dodatku: funkcyjny/służbowy, jednakże ze względu na fakt, iż kategoria wskazanego składnika uposażenia nie uległa zmianie nie można tu mówić o jakimkolwiek pogorszeniu sytuacji finansowej funkcjonariusza.

Organ wskazał też, że niezasadnym jest zarzut funkcjonariusza dotyczący naruszenia art. 32 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 79 poz. 854), ponieważ funkcjonariusz został mianowany na równorzędne stanowisko służbowe, a zatem nie uległy zmianie warunki jego pracy i płacy. Co oznacza, że na organie nie ciążył obowiązek uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej określony w art. 32 cytowanej wyżej ustawy. Na marginesie organ zaznaczył, iż Zarząd Oddziałowy NSZZ FSG przy [...] Oddziale Straży Granicznej nie informował organu pierwszej instancji o objęciu [...] SG M. H. ochroną prawną na mocy art. 32 cytowanej ustawy.

Organ wskazał też, że powołany przez funkcjonariusza przepis art. 41 kodeksu pracy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ przepis ten dotyczy wypowiedzenia umowy o pracę, natomiast przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego była wyłącznie kwestia zmiany stanowiska służbowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 32 ust 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art. 72 ustawy o Straży Granicznej w związku z błędną interpretacją pojęcia "stanowisko równorzędne" i w związku z tym niezastosowanie się do postanowień art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych; naruszenie art. 42 ustawy o Straży Granicznej w związku z wyznaczeniem na niższe stanowisko służbowe bez podstaw prawnych. Skarżący wskazał, że sposób przeprowadzenia procedury wyznaczenia go na niższe stanowisko służbowe było obarczone wadą polegającą na błędnie przyjętym określeniu "stanowisko równorzędne", co spowodowało zmianę stanowiska służbowego na niższe. Zarzucił też naruszenie art. 41 Kodeksu pracy w związku z nieprzyjęciem postanowień ww. artykułu.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące informowanie o okolicznościach mogących mieć wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne, niezapewnienie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Dalej zarzucił naruszenie art. 108 kpa, polegające na zastosowaniu tego przepisu bez szczegółowego uzasadnienia, naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa, polegające na niezebraniu całości materiału dowodowego i niedokonaniu wszechstronnej oceny tego materiału, naruszenie art. 107 § 1, 2, 3 kpa, polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Wskazał, że uzasadnienie faktyczne jest nieszczegółowe i lakoniczne. Uzasadnienie prawne posiada wady polegające na niepodaniu podstaw prawnych w przytaczanych uzasadnieniem rozwiązaniach.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga M. H. zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) przewiduje przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 36 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy). Powołany przepis ustawy zawiera przesłanki kompetencyjne, wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w sprawie mianowania, przeniesienia funkcjonariusza i zwolnienia ze służby. W tym przedmiocie mieści się także decyzja o zwolnieniu z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesieniu (mianowaniu) na inne stanowisko służbowe. Decyzja właściwego przełożonego w tym przedmiocie podlega generalnej regule, wedle której funkcjonariusza można zwolnić z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przenieść (mianować) na inne stanowisko służbowe – równorzędne stanowisku, z którego następuje zwolnienie. Wynika to a contrario z przepisu art. 42 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Z treści tych przepisów wynika w szczególności, że na niższe stanowisko służbowe można przenieść funkcjonariusza z różnych przyczyn, gdy nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne. Decyzja o zwolnieniu z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesieniu (mianowaniu) na inne stanowisko służbowe jest decyzją uznaniową, a zatem ramy jej uznania wyznacza proceduralna norma wyrażona w art. 7 kpa. Podkreślić należy, że dla oceny legalności takiej decyzji niezwykle ważne jest uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena stanowiska, na które został przeniesiony skarżący - czy jest ono równorzędne w stosunku do tego stanowiska, z którego został zwolniony. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem istnienie, bądź też nie, po stronie organu obowiązku uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 157).

Ustawa o Straży Granicznej nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", a więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk spoczywa na organie. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że fakt, iż w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe nie uległo zmianie dotychczasowe uposażenie, nie oznacza, że było to stanowisko równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2000 r., sygn. akt II SA 220/00 i z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09). Przeniesienie funkcjonariusza na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, oznacza jego przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. Zatem stanowiska równorzędne charakteryzuje taki sam rodzaj wypełnianych zadań ustrojowych oraz taka sama wartość uzyskiwanych składników uposażenia o charakterze stałym. Jedynie w przypadku likwidacji określonego stanowiska i braku jego odpowiednika, dopuszczalne jest przeniesienie na stanowisko równorzędne bez spełnienia tego kryterium, o ile pozostałe kryteria tj. identyczne parametry uposażenia oraz stopień etatowy pozostają bez zmiany.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zwolniony ze stanowiska kierownika Zespołu [...] SG kat. [...] w Z. i mianowany na stanowisko starszego specjalisty Zespołu [...] SG kat. [...] w Z. otrzymał składniki uposażenia w tej samej wysokości, tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji [...] SG M. H. zajmował stanowisko kierownika zespołu etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, dodatek funkcyjny w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej. Natomiast aktualnie został mianowany na stanowisko starszego specjalisty etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, dodatek służbowy w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej. Przy czym Sąd zgadza się z organem, że zmiana nazwy przyznanego dodatku: funkcyjny/służbowy, ze względu na fakt, iż kategoria wskazanego składnika uposażenia nie uległa zmianie, nie miała wpływu na jakiekolwiek pogorszenie sytuacji finansowej funkcjonariusza.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej stanowiska nie mają jednak charakteru równorzędnego w zakresie warunków pracy i prestiżu z tym związanego. Z porównania szczegółowych zakresów obowiązków i uprawnień starszego specjalisty Zespołu [...] SG w Z. (k. 74-76 akt sądowych) i kierownika Zespołu [...] SG w Z. (k. 48 akt sądowych), wynika, że stanowiska te mają różny charakter, podejmowane są na nich różne czynności. W szczególności zaś stanowisko kierownika charakteryzuje się koordynowaniem działań podległych mu funkcjonariuszy zespołu konwojowo – ochronnego. Kierownik zespołu jest ich bezpośrednim przełożonym. Taka funkcja nie wynika natomiast ze stanowiska starszego specjalisty, który sam podlega kierownikowi zespołu do spraw [...], a jego czynności nie są związane z zarządzaniem zespołem ludzi.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazane stanowiska, o ile zrównane zostały pod względem płacowym, są różne pod względem warunków pracy i rodzaju wykonywanych obowiązków. Niewątpliwie stanowisko starszego specjalisty w tym zakresie jest stanowiskiem niższym.

Zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1. Stosownie zaś do art. 74 ust 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusze mogą zrzeszać się w związku zawodowym funkcjonariuszy Straży Granicznej. Przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio z zastrzeżeniem, że w Straży Granicznej może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku.

Z cytowanych powyżej przepisów wynika, że w sytuacji, gdy pracodawca zamierza zmienić jednostronnie warunki pracy lub płacy na niekorzyść pracownika będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, obowiązany jest uzyskać zgodę zarządu tej organizacji związkowej na dokonanie tej czynności.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest członkiem takiej organizacji związkowej od 2009 r. - do dnia [...] lutego 2013 r. pełnił on funkcję Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ FSG przy Placówce Straży Granicznej w Z. Natomiast od dnia [...] kwietnia 2013 r. pełni funkcję Wiceprzewodniczącego Zarządu Oddziałowego NSZZ FSG przy [...] Oddziale Straży Granicznej w K. Twierdzenie organu, jakoby Zarząd Oddziałowy nie poinformował organu I instancji, o tym, że skarżący został objęty ochroną, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, jest niewystarczające. Tym bardziej że, jak twierdzi skarżący, organ miał świadomość, że skarżący jest członkiem takiej organizacji od 2009 r. Organ do tego faktu w żaden sposób się nie odniósł, ani mu nie zaprzeczył.

Konkludując, skoro skarżący jest członkiem organizacji związkowej, a jak zostało przedstawione powyżej - organ przeniósł skarżącego na stanowisko, które nie jest równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego, czyli jednostronnie zmienił funkcjonariuszowi warunki pracy na niekorzyść, to w ocenie Sądu, obowiązany był uzyskać zgodę zarządu tej organizacji związkowej na przeniesienie skarżącego na stanowisko starszego specjalisty. Skoro tego nie uczynił, to uchybił przepisom ustawy o związkach zawodowych, a uchybienie to miało wpływ na wynik w sprawie. Dlatego też zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji jako wadliwe podlegają uchyleniu.

Organy, ponownie rozpoznając sprawę, wezmą pod uwagę ocenę Sądu dotyczącą nierównorzędności stanowiska, z którego zwolniono skarżącego i na którego go przeniesiono, a następie - o ile nie zapewnią skarżącemu równorzędnego stanowiska, wypełnią obowiązek z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.