Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 699/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1082/15 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i w tym zakresie oddala skargę; 2) uchyla zaskarżony wyrok w pkt III; 3) odstępuje od zasądzenia od P.B. na rzecz Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 699/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1082/15 w pkt I. uchylił decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., nr: ...] znak: ...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz decyzję ją poprzedzającą, II. oddalił skargę w pozostałym zakresie, III. zasądził od organu zwrot części kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu ...] kwietnia 2015 r. do Narodowego Centrum Nauki w Krakowie drogą elektroniczną wpłynął wniosek dr P.B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołu z posiedzenia Zespołu Ekspertów (Panel l), rozpatrującego wniosek pt. [...]? (kierownik: dr P.B.; wnioskodawca: Uniwersytet J., Wydział F.; ID [...] nr rej. [...] W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z trwającą procedurą konkursową nie zostały zakończone prace związane z zatwierdzeniem protokołu z posiedzenia Zespołu Ekspertów rozpatrującego na l etapie oceny merytorycznej ww. wniosek, w związku z tym żądana informacja zostanie udostępniona do dnia [...] czerwca 2015 r.

Dyrektor Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P.B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołu z posiedzenia Zespołu Ekspertów (Panel l), rozpatrującego wniosek pt. [...]?, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej dane o osobach ekspertów, informacje o wnioskach o finansowanie projektów badawczych (w tym: numery rejestracyjne wniosków, dane wnioskodawców oraz kierowników projektów) oraz treści ocen Zespołu Ekspertów dokonywanych podczas l etapu oceny merytoryczne

Organ wyjaśnił, że protokół z posiedzenia Zespołu Ekspertów, zgodnie z § 10 ust. 9 załącznika nr 1 do Zarządzenia Dyrektora Narodowego Centrum Nauki Nr 40/2013 z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, sporządzany jest przez pracownika Działu Badań Naukowych i Rozwoju Naukowców i podpisywany przez Koordynatora Dyscyplin w Centrum oraz Przewodniczącego Zespołu. Protokół zawiera w szczególności: datę i miejsce posiedzenia; listę obecnych członków Zespołu oraz innych osób uczestniczących w posiedzeniu; przyjęty porządek posiedzenia; przebieg posiedzenia; treść rozstrzygnięć powziętych przez Zespół w sprawie ocenianych wniosków i tworzonych kwalifikacyjnych list rankingowych albo list rankingowych wraz z uzasadnieniem decyzji Zespołu podjętych w toku dyskusji; uzasadnienie Zespołu w przypadku odstąpienia od wymogu, o którym mowa w § 4 ust. 4 załącznika nr 1 Zarządzenia; wnioski, uwagi i postulaty zgłaszane przez członków Zespołu do Rady dotyczące konkursów ogłaszanych przez Centrum; do protokołu dołącza się kwalifikacyjne listy rankingowe albo listy rankingowe przyjęte przez Zespół. Posiedzenia Zespołu Ekspertów, dotyczące oceny wniosków złożonych w ramach konkursu [...] na projekty badawcze, w tym finansowanie zakupu lub wytworzenia aparatury naukowo-badawczej niezbędnej do realizacji tych projektów w panelu dziedzinowym H[...] S6 w l etapie oceny merytorycznej wniosków, odbyły się w K., w dniach [...] -[...] lutego 2015 r.

Organ stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ustawowym ograniczeniom, co potwierdza art. 5 u.o.d.i.p. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm.), wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że protokół z posiedzenia Zespołu Ekspertów, oceniających w l etapie oceny merytorycznej wnioski o finansowanie projektów badawczych złożone w ramach konkursu [...] w panelu dziedzinowym [...], w tym wniosek o numerze rejestracyjnym: [...], którego kierownikiem projektu jest Wnioskodawca, obejmuje informacje przeniesione z treści wniosków o finansowanie projektów badawczych (w szczególności takie jak: numery rejestracyjne wniosków, dane wnioskodawców oraz kierowników projektów, informacje o kosztorysach projektów), a także treści ocen (recenzji) podjętych podczas posiedzenia Zespołów Ekspertów, które polegają na dyskusji ocen indywidualnych (recenzji) oraz stworzeniu kwalifikacyjnej listy rankingowej - zgodnie z § 9 ust. 4 pkt lit. b załącznika nr 1 do Zarządzenia. W związku z tym udostępnienie wskazanych informacji, zawartych w żądanym dokumencie, nie jest możliwe z uwagi na objęcie ich klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), której definicja zawarta jest w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Nadanie - mocą ustawy - wymienionym w art. 15 ust. 1 u.z.n.f. dokumentom szczególnej ochrony powoduje, że zawarte w nich informacje nie mogą być udostępniane, bez względu na to, czy podjęto działania ochronne, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wnioski, recenzje (oceny), umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw z mocy prawa, tj. bez konieczności analizy treści wymienionych dokumentów.

Dostęp do informacji o treści ocen, podjętych przez Zespoły Ekspertów, a dotyczących konkretnych wniosków o finansowanie projektów badawczych możliwy jest dla uczestników procedury konkursowej, na których rzecz została zastrzeżona tajemnica przedsiębiorstwa w stosunku do złożonego przez podmiot wniosku lub dla osoby przez podmiot upoważnionej.

W ocenie organu, w odniesieniu do danych o osobach ekspertów, zawartych w żądanym protokole organ wskazał na art. 15 ust. 3 u.z.f.n., w świetle którego dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie podlegają udostępnieniu. Podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p., ze względu na dobra których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej to: wnioskodawcy, którzy złożyli wnioski o finansowanie projektów badawczych w konkursie [...], panel [...], kierownicy projektów oraz eksperci oceniający wnioski.

Ponadto wskazano dane pracowników Narodowego Centrum Nauki, którzy w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej zajęli stanowisko.

W tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2015 r. P.B. udostępniono drogą elektroniczną kopię protokołu, objętego żądaniem ze zanonimizowanymi informacjami wymienionymi w opisanej wyżej decyzji.

P.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej

Dyrektor Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podał, że art. 13 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy k.p.a., a wskazany w art. 13 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p. termin na udostępnienie informacji publicznej bądź podjęcie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ma charakter instrukcyjny i jego upływ nie rodzi żadnych materialnoprawnych konsekwencji. Ponadto wydłużenie terminu załatwienia wniosku było zasadne w świetle przytoczonych w decyzji okoliczności.

Organ podkreślił, że wszystkie dokumenty, wskazane w art. 15 ust. 1 u.z.f.n., stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - z mocy prawa, tj. bez konieczności analizy treści wymienionych dokumentów. W takiej sytuacji nie ma obowiązku przeprowadzania przez organ dowodu w celu ustalenia, czy dany dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorstw, np. poprzez występowanie do podmiotów, których dotyczą te dokumenty o wyrażenie swojego stanowiska.

Protokół z posiedzenia [...] nie został wprost wymieniony w treści art. 15 ust. 1 u.z.f.n. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji, gdy zawarte w nim informacje zostały objęte na mocy art. 15 ust. 1 u.z.f.n. klauzulą tajemnicy przedsiębiorstw, możliwe jest ich udostępnienie na gruncie u.o.d.i.p. Takie stanowisko sprzeciwiałoby się domniemaniu racjonalności prawodawcy. Protokół z posiedzenia [...], dotyczącego oceny wniosków o finansowanie projektów badawczych stanowi dokument, który zgodnie z powołanym w uzasadnieniu decyzji l instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. zarządzeniem Dyrektora Narodowego Centrum Nauki Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, zawiera treści rozstrzygnięć powziętych przez Zespół w sprawie ocenianych wniosków [...] (ocen), dane ekspertów oceniających wnioski, a także informacje przeniesione z wniosków o finansowanie projektów badawczych. Tak więc ujawnienie części protokołu z posiedzenia [...], zawierających te informacje stanowiłoby naruszenie art. 15 ust. 1 i 3 u.z.f.n. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p., a do podmiotów, których dobra mogłyby zostać naruszone zaliczyć można by było wnioskodawców, którzy złożyli wnioski o finansowanie projektów badawczych w konkursie [...], panel [...], kierowników projektów oraz ekspertów oceniających wnioski.

Organ wyjaśnił, że powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, co oznacza, iż wydając decyzję w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zobowiązany był do uwzględnienia stanu prawnego, obowiązującego w dniu [...] czerwca 2015 r., tj. w brzmieniu uwzględniającym zmiany wprowadzone przepisami ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 249). Ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. nie zawiera także przepisów przejściowych w stosunku do zmiany art. 15 ust. 3 u.z.f.n., co uniemożliwia stosowanie innych przepisów niż przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Na marginesie organ zaznaczył, że także przed nowelizacją art. 15 ust. 3 u.z.f.n. uniemożliwiał udostępnianie danych o osobach recenzentów i ekspertów, oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 u.z.f.n. Wskazał, że błędne jest rozumienie przez wnioskodawcę przepisu u.z.f.n. w brzmieniu sprzed [...] maja 2015 r., które jego zdaniem przewidywało ograniczenia w udostępnieniu danych o osobach recenzentów i ekspertów, wyłącznie do wnioskodawców. Skoro ustawodawca przyjął, że wnioskodawca, będący stroną postępowania konkursowego, nie może pozyskać danych o osobach ekspertów i recenzentów, to tym bardziej prawo uzyskania takich informacji nie przysługuje osobom trzecim. Gdyby przyjąć przeciwne założenie, oznaczałoby to, że ochrona danych osobowych i prywatności ekspertów oceniających wnioski jest pozorna i każdy, oprócz stron postępowania konkursowego, mógłby takie informacje uzyskać od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Organ zwrócił uwagę na treść art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP wskazując, że ustawą, która reguluje tak tryb postępowania, jak i ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ta z kolei przewiduje możliwość udostępnienia informacji, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie jest to ograniczone jej art. 5 ust. 1 i 2 . W odniesieniu do wskazanego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn.. akt P 2/98, w odniesieniu do roli art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] sprowadza się ona do zakreślenia pewnych nieprzekraczalnych granic ingerencji państwa (przede wszystkim prawodawcy) w sferę gwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności jednostki". Zdaniem organu, słusznie zastosowano obowiązujący art. 5 ust. 1 i 2 u.o.d.i.p., mając na względzie art. 15 ust. 1 i 3 u.z.f.n., stanowiący o możliwych ograniczeniach w dostępie do informacji publicznej.

P.B.l wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Nauki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, że wniesiona przez P.B. skarga tylko w części jest uzasadniona, tylko bowiem część skarżonej decyzji nie odpowiada prawu.

Sąd stwierdził, że w rozumieniu art. 4 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Narodowego Centrum Nauki w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej; jest on bowiem podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną w rozumieniu ustawy w ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych (art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki). Niekwestionowane jest również i to, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych - jako dotyczące zasad wydatkowania (przyznawanego finansowania na badania naukowe) środków publicznych.

Sąd wskazał, że prawo do informacji publicznej jest gwarantowanym Konstytucją RP prawem politycznym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Ustawy zasadniczej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to nie ma charakteru nieograniczonego. Założeniem jest jednak, że jego ograniczenie musi mieć charakter wyjątkowy; może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jej art. 5 ust. 2, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Tajemnica przedsiębiorcy została więc wprost wskazana jako dobro chronione, stanowiące przeszkodę w udostepnieniu informacji publicznej. Przepis zaś art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014., poz. 1620 ze zm.) przesądza, że wnioski, recenzje, umowy i raporty z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę stanowią tajemnicę przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd wskazał, że pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" w zasadzie pokrywają się, choć to właśnie tajemnica przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach rozumiana szerzej. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" zostało zdefiniowane w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Rację ma organ twierdząc, że z woli ustawodawcy, w odniesieniu do wniosków, recenzji, umów i raportów z realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę, został zwolniony z obowiązku samodzielnego ustalenia, czy przesłanki cytowanego przepisu art. 11 ust. 4 zostały spełnione. Dokumentom tym ustawa nadaje status tajemnicy przedsiębiorstwa bez żadnych uwarunkowań i, co istotne, bez ograniczeń czasowych. Kategorycznemu sformułowaniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki nie towarzyszą żadne regulacje mogące dawać podstawę do zmiany statusu ww. dokumentów. Jedynym zaś podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków finansowych na naukę, jest ten, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań (art. 15 ust. 2).

Sąd stwierdził, że wymienione dokumenty, ustawowo zaliczone do kategorii tajemnicy przedsiębiorstwa, choć stanowią informację publiczną, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia ani etap procedury konkursowej, ani status podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji, ani wreszcie upływ czasu.

Sąd wskazał, że spór w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że w powołanym przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki nie został wymieniony, jako tajemnica przedsiębiorstwa, dokument, którego udostępnienia domagał się skarżący, tj. "protokół z posiedzenia Zespołu Ekspertów".

W tym miejscu wskazano, że procedura związana z przyznawaniem środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki regulowana jest szczegółowo aktem podejmowanym przez Radę Narodowego Centrum Nauki na podstawie art. 21 ustawy z dnia 30 kwietnia 2014 r. o Narodowym Centrum Nauki. Regulaminy uchwalane przez Radę publikowane są na stronie BIP Narodowego Centrum Nauki. Załącznikiem do uchwały Rady nr [...] z dnia [...] września 2014 r. jest jednolity tekst Regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich. Wedle zapisów tego Regulaminu przeprowadzano ocenę wniosków składanych w ramach konkursu [...], w tym wniosku Uniwersytetu J. pt. [...]?, którego kierownikiem był skarżący P.B. Zgodnie z art. 18 pkt 7 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki, Zespoły Ekspertów powoływane są przez Dyrektora Centrum (na wniosek Rady Centrum) - w celu dokonywania ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowania na tej podstawie list rankingowych oraz dokonywania ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. Norma ta uszczegółowiona została w rozdziale II Regulaminu. W § 5 pkt 2 i 3 określono, że członkowie Rady Ekspertów powoływani są odrębnie na każdy konkurs. W rozdziale IV Regulaminu uregulowano zasady oceny wniosków. Wnioski te podlegają ocenie formalnej i merytorycznej. Tej pierwszej dokonuje Koordynator, a drugiej Zespół Ekspertów. Zgodnie z § 16 merytoryczna ocena wniosków o finansowanie projektów badawczych przebiega w dwóch etapach: kwalifikacyjnym i specjalistycznym. W pierwszym etapie sporządzana jest przez dwóch członków Zespołu Ekspertów ocena indywidualna, następnie uzgadniana przez Zespół Ekspertów. Do następnego etapu kierowane są wnioski z najwyższych pozycji kwalifikacyjnej listy rankingowej. W drugim etapie wniosek podlega indywidulanej ocenie dwóch ekspertów spoza Zespołu Ekspertów oceniających wniosek w I etapie, a następnie końcowa ocena formułowana jest przez Zespół Ekspertów na podstawie opinii specjalistycznych oraz analizy i dyskusji. Stosownie do zapisu § 17 pkt 4 i 5 podstawą decyzji Zespołu Ekspertów o ocenie końcowej wniosku jest jego analiza i przeprowadzenie dyskusji nad zasadnością finansowania wniosku, na tle innych wniosków ocenianych w konkursie; oceną końcową wniosku w danym etapie oceny merytorycznej jest jego pozycja na ustalonej przez Zespół kwalifikacyjnej liście rankingowej po I etapie lub liście rankingowej po II etapie. Zarówno w przytoczonych, jak i w pozostałych zapisach Regulamin posługuje się pojęciem "oceny" a nie pojęciem "recenzji", użytym w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki. Jednakże w Regulaminie pojęcie "oceny" traktowane jest równoważnie z pojęciem "recenzji". Zdaniem Sądu, "ocena" indywidualna, która jest opracowywana przez dwóch ekspertów po to, by następnie była "omawiana" i "dyskutowana" przez cały Zespół w celu sformułowania "oceny" ostatecznej nie jest niczym innym jak recenzją wniosku, sporządzaną wedle kryteriów określonych w załącznikach do Regulaminu. Posiedzenia Zespołów Ekspertów odbywane są właśnie w celu omówienia, dyskutowania i uzgadniania ostatecznej oceny projektu. Na posiedzeniach tych ujawniane są więc oceny (recenzje) poszczególnych wniosków i ujawniana jest ich treść. Takie też treści, choć zapisane w formie relacji z ustnych wypowiedzi i dyskusji, zawiera przedstawiony przez Narodowe Centrum Nauki protokół z posiedzenia Zespołu Ekspertów z dni [...] -[...] lutego 2015 r.

Sąd wskazał, że skarżący domagał się udostępnienia kopii protokołu. Informacja udostępniana w taki sposób i w takiej formie obejmuje nie tylko postać i formę dokumentu, ale stanowi też potwierdzenie jego istnienia, a przede wszystkim zawiera też jego treść. W ocenie Sądu właśnie o treść dokumentów chodzi w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki. Ze względu na treść, a nie formę "recenzje, umowy czy raporty" objęte zostały ochroną specjalną. Nadanie ww. dokumentom statusu tajemnicy przedsiębiorcy musiało wynikać z przyjętego założenia, że ich zawartość merytoryczna odpowiada wartościom, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozwiązanie to stanowi wynik ważenia interesów podmiotów składających wnioski i interesów osób trzecich (w tym także innych wnioskodawców). Pozbawienie tych ostatnich dostępu do treści dokumentów nie oznacza niemożności poddawania kontroli wydatkowania środków publicznych na naukę. Ustawodawca zdecydował jedynie, że nie może się to odbywać poprzez dostęp osób trzecich do wskazanych informacji. To, czy istnieją i są wykorzystywane inne mechanizmy kontroli jest zupełnie innym, niemieszczącym się w granicach rozpatrywanej sprawy, problemem.

Informacje o treściach i ocenach wniosków zawarte w protokole z posiedzenia Zespołu Ekspertów z dni [...] – [...] lutego 2015 r., jako objęte dyspozycją ww. przepisu, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji w tym zakresie jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Sąd stwierdził, że inaczej nieco postrzegać należy kwestię danych osobowych Ekspertów. Zawarty w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki zakaz ich udostępniania jest kategoryczny. Cel tej regulacji jest jednoznaczny; ma ona służyć zapewnieniu bezstronności i niezależności w formułowaniu ocen w procedurze przyznawania środków na naukę. Udzielona przez ustawodawcę w taki sposób ochrona spełnia swe zadanie "w danym postępowaniu", a więc dopóty, dopóki istnieje konieczność zapewnienia bezstronności i niezależności w formułowaniu ocen. W razie zakończenia prac określonego Zespołu Ekspertów zachowanie w tajemnicy danych jego członków nie ma uzasadnienia. Wraz z zakończeniem "danego postępowania" kończy się ochrona danych członków Zespołu Ekspertów, dokonujących w tym postępowaniu ocen. Zakaz określony w art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki nie ma charakteru bezwzględnego, tak jak przyjęło to Narodowe Centrum Nauki. W ocenie Sądu, wadliwa wykładnia ww. przepisu stała się podstawą odmowy udzielenia informacji w tej części i w tej części zaskarżoną decyzję należało uchylić. O ile "dane postępowanie" zostało zakończone, nie ma żadnych przeszkód, aby wniosek skarżącego w tej części został uwzględniony, bowiem członkowie Zespołu Ekspertów, jako uczestniczący w procedurze przyznawania środków publicznych i mający na wynik tej procedury istotny wpływ, wykonują zadania publiczne.

Podnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłego prowadzenia postepowania w sprawie złożonego wniosku - zdaniem Sądu - nie ma znaczenia. Decyzje administracyjne wydawane są na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ocena legalności decyzji administracyjnej uzależniona jest od doboru właściwych przepisów, a nie od długotrwałości poprzedzającego jej wydanie postępowania. Prawdą jest, że w okresie oczekiwania na załatwienie wniosku skarżącego doszło do zmiany przepisu art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki (ustawą z dnia z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw; poprzednią treść "dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie są udostępniane wnioskodawcom" zastąpiono treścią "dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5 nie podlegają udostępnieniu".

Ustawa zmieniająca nie zawiera norm przejściowych wskazujących przepisy, które należy stosować w sprawach o udostępnienie informacji wymienionych w art. 15. Reguluje jedynie, że do postępowań o przyznanie środków finansowych na naukę, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 7). W rozpoznawanej sprawie Narodowe Centrum Nauki zastosowało przepis art. 15 ust. 3 w nowym brzmieniu, kierując się zasadą aktualności. Sąd w całości podziela przedstawione przez Centrum motywy takiego stanowiska. Nie ma żadnych powodów, dla których rozstrzygając co do wniosku o udostępnienie danych Ekspertów organ miałby stosować przepis w brzmieniu nieaktualnym i nieobowiązującym w dacie decyzji, zwłaszcza że – wbrew wywodom skarżącego – wcześniejsza regulacja wcale nie była względniejsza. Nowe brzmienie ust. 3 art. 15 nie jest w istocie regulacją odmienną od poprzedniej, choć sama normę czyni jaśniejszą i przejrzystą. Jednak wykładnia przepisu art. 15 ust. 3 w starym brzmieniu musiałaby prowadzić do wniosków tożsamych z treścią nowego brzmienia. W tym zakresie Sąd także w pełni podzielił wywody prezentowane przez podmiot zobowiązany, że wykluczenie jedynie wnioskodawców z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania danych osobowych ekspertów czyniłby ustanowiony zakaz pozornym i zupełnie zbędnym. Taką regulacją żaden, a zwłaszcza pożądany cel nie mógłby być osiągnięty: wystarczyłoby, aby o udzielenie stosownej informacji wystąpił ktokolwiek inny, w tym także Kierownik projektu.

W dniu [...] grudnia 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Narodowe Centrum Nauki, zaskarżając wyrok w punktach I i III oraz wnosząc o jej uwzględnienie na podstawie art. 188 P.p.s.a, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części wskazanej w skardze kasacyjnej i zmianę orzeczenia poprzez oddalenie skargi w całości, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto na podstawie art. 203 P.p.s.a., o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

WSA w Krakowie zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów materialnych, tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez przyjęcie, że ochrona danych ekspertów, wynikająca z art. 15 ust. 3 ww. ustawy ma ograniczony zakres czasowy, tj. do czasu zakończenia postępowania konkursowego.

Zdaniem skarżącego, stanowisko Sądu I instancji jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 3 u.z.f.n., ponieważ działanie tego przepisu nie jest ograniczone w czasie.

Z treści przepisu absolutnie nie wynika, że anonimowość ekspertów jest ograniczona w czasie. Jak już wyżej wspomniano ustawodawca nakazał nie udostępniać danych ekspertów, a na pytanie, których ekspertów, należy odpowiedzieć, że ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania określone w art. 5. Brak w ocenie organu skarżącego jakichkolwiek podstaw do wykładni, że stwierdzenie "w danym postępowaniu" odnosi się do ram czasowych ochrony. Odnosi się ono wyłącznie, do określenia ekspertów, których dane podlegają ochronie. Ochrona ta podobnie jak w ust. 1 art. 15 nie jest ograniczona w czasie. Także zmiana brzmienia ust. 3 art. 15 w żaden sposób nie była związana z chęcią ograniczenia przez ustawodawcę w czasie ochrony wynikającej z treści tego przepisu. Świadczy o tym fragment uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej ten przepis: "Jednocześnie doprecyzowano, że dane o osobach recenzentów i ekspertów, oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę w danym postępowaniu przeznaczonych na zadania określone w art. 5 ustawy nie podlegają udostępnieniu. Kompleksowa analiza przepisów wskazuje, że ustawodawca wyraźnie oddzielił sferę prywatności chronioną przepisami art. 57 i art. 51 Konstytucji RP od sfery działań publicznych, opisanej w art. 61 Konstytucji, będącej pod kontrolą społeczną. Nie oznacza to zwolnienia organu z udostępnienia informacji publicznej, natomiast powinien on ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych". Treść powyższego uzasadnienia do zmiany przepisu art. 15 ust. 3 w żaden sposób nie daje podstaw do interpretacji, że dodane wyrażenie "w danym postępowaniu", odnosi się do zakreślenia ram czasowych ochrony anonimowości ekspertów. Zdaniem organu, art. 15 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, jako przepis o charakterze wyjątkowym i ograniczającym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, nie może być interpretowany rozszerzająco, jednakże Dyrektor NCN, odmawiając stronie w niniejszej sprawie udostępnienia danych ekspertów, nie interpretował tego przepisu w sposób rozszerzający, lecz zgodnie z wykładnią literalną, a także celowościową i funkcjonalną, działał więc w sposób w pełni zgodny z przepisem art. 15 ust 3 ww. ustawy. Interpretacja dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku była w ocenie organu, zawężająca, a zatem naruszająca ten przepis. Zaskarżenie wyroku w części, tj. w pkt I oznacza, że automatycznie należy zaskarżyć pkt III wyroku, który oparty został na przepisie art. 206 P.p.s.a. Oddalenie skargi w całości lub uchylenie wyroku WSA z dnia 9 listopada 2015 r. automatycznie czyni taką podstawę orzeczenia o kosztach niedopuszczalną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna opierająca się na zarzucie niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego, a mianowicie - art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2016 r., poz. 2045 ze zm.; zw. dalej u.z.f.n.), poprzez przyjęcie, że ochrona danych ekspertów, wynikająca z art. 15 ust. 3 ww. ustawy, ma ograniczony zakres czasowy, tj. obowiązuje do czasu zakończenia postępowania konkursowego.

Na wstępie należy przypomnieć, że zapisane w art. 61 Konstytucji RP, następnie rozwinięte w art. 1 - 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; zw. dalej u.d.i.p.), prawo dostępu do otrzymywania informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., prawo do otrzymania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych i ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorstwa (ust. 2). Granicą dostępu do informacji publicznej jest konieczność ochrony interesu Państwa lub ważny interes podmiotu prywatnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że art. 15 ust. 3 z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, wedle którego dane o osobach recenzentów i ekspertów oceniających w danym postępowaniu wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę przeznaczonych na zadania związane z finasowaniem przez Państwo badań naukowych nie podlegają udostępnieniu - statuuje tajemnicę ustawowo chronioną. Spór dotyczy natomiast rozumienia zakresu czasowego wskazanego wyżej przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, zakres art. 15 ust. 3 u.z.f.n. jest ograniczony do czasu trwania postępowania o przyznanie środków na finasowanie zadania naukowego. Po jego zakończeniu dane ekspertów i recenzentów oceniających wnioski są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tym jednak stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ jest ono sprzeczne zarówno z wykładnią literalną, jak i celowościową wskazanego przepisu.

Przypomnieć bowiem należy, że WSA w Krakowie czasowe ograniczenie tajemnicy, o której mowa w art. 15 ust. 3 u.z.f.n. wywodzi ze słów "w danym postępowaniu", co niejako ma świadczyć, że po jego zakończeniu dane osobowe ekspertów i recenzentów są jawne. Tymczasem należy wskazać, że wedle językoznawców słowo "dany" oznacza "taki, o którym mowa, przytoczony, odnośny, taki" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego tom 1 A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2003, s. 556), a zatem przepis art. 15 ust. 3 u.z.f.n. wskazuje, że w każdym określonym art. 5 u.z.f.n. postępowaniu o przyznanie środków na finasowanie nauki -informacje o danych osobowych recenzentów i ekspertów dokonujących oceny wniosków nie podlegają ujawnieniu. Nie ma tutaj mowy o kwestiach związanych z czasową ochroną tego rodzaju informacji. Każde określone postępowanie o przyznanie środków na finansowanie nauki podlega regulacji art. 15 ust. 3 u.z.f.n., niezależnie od tego, czy się toczy lub też czy się zakończyło. Taka wykładnia wskazanego przepisu jest zgodna z założeniami ustawy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach finasowania nauki oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła obecne brzmienie art. 15 ust. 3 u.z.f.n. - "wnioskodawcom udostępniane są treści recenzji i opinii ekspertów oceniających wnioski o przyznanie środków finansowych na naukę z wyłączeniem danych osobowych. Powyższy przepis ma na celu zagwarantowanie recenzentom i ekspertom warunków do przestawienia bezstronnej, niezależnej i wolnej od nacisków oceny wniosków o przyznanie środków z budżetu Państwa" (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach finasowania nauki oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy nr 2086, Sejm VII Kadencji, opublikowany w LEX). Celem przepisu było zatem wprowadzenie rozwiązań, w których osoby oceniające wnioski o przyznanie środków na finansowanie nauki byłby zupełnie niezależne od czynników zewnętrznych. Taka niezależność powinna bowiem zapewnić, że wnioski będą ocenione w jak najbardziej obiektywny sposób, a więc merytorycznie, a na przedstawione oceny nie będą miały wpływu czynniki zewnętrzne, występujące zarówno w trakcie trwania postępowania np. próba nacisku na wydanie opinii o określonej treści lub po jego zakończeniu, np. obawa przed niechęcią osób, których projekt został negatywnie oceniony. Niezależność ekspertów i recenzentów oceniających wnioski o przyznanie środków na badania naukowe jest zatem chroniona również po zakończeniu postępowania o przyznanie środków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.