Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 425/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, 138 par. 2, 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał I. i T. S. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części sklepu od strony południowej i wschodniej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w N. przy ul. 1-go Maja, a dokonanej pomiędzy głównym sklepem, a budynkami na działkach sąsiednich tzn. na działce nr [...] i [...] opisując elementy konstrukcyjne budynku podlegające rozbiórce.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż w okresie ostatnich 30 lat w sposób nielegalny, na sieci wodociągowej przebiegającej przez działkę nr [...] w N. powstał sklep spożywczy, który następnie w latach 1999-2000 został samowolnie rozbudowany. Postanowieniem z dnia 14 marca 2006 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie sklepu nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W związku z niewykonaniem obowiązku organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę "łącznika" sklepu. W wyniku wniesienego odwołania powyższa decyzja została przez organ odwoławczy uchylona z uwagi na mało precyzyjne określenie elementów konstrukcyjnych obiektu, co do których ustalono, iż zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że dokumenty zgromadzone w sprawie określają dokładnie zakres robót budowlanych wykonanych samowolnie przy rozbudowie sklepu. Rozbudowa ta dokonana po 1998 r., polegała na dobudowie dwóch magazynów i pomieszczenia WC z przedsionkiem oraz powiększeniu sali sprzedaży poprzez częściową rozbiórkę ścian zewnętrznych przy wejściu głównym. Powyższe roboty - zdaniem organu - stanowią budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy I. i T. S. Odwołujący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 6, 7, 8 i 61 k.p.a. Główny zarzut wskazuje, iż odwołujący nigdy nie żądali ani nie wyrażali zgody na wszczęcie przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 9 grudnia 2005 r. wystąpili wyłącznie o sprawdzenie, czy przebiegający przez ich działkę wodociąg jest - lub nie - samowolą budowlaną. Opisując wieloletnią historię istnienia przedmiotowego budynku podkreślili, iż nie dokonali żadnej samowoli budowlanej, a ustalenia organu są niezgodne z prawdą.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 14 marca 2006 r. znak: [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania, tj. z urzędu lub na żądanie strony. Zobowiązanie organu administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jeżeli takie występuje. Z uwagi na fakt, że odwołujący nie żądał wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowanego sklepu zlokalizowanego na działce nr [...] - o czym świadczy treść jego pisma z dnia 9 grudnia 2005 r. - organ I instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych względów należało wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcia uchylić i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. W. (posiadacz sąsiedniej działki). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, podkreślił, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie prowadzono z naruszeniem prawa, gdyż wykraczało ono ponad żądanie T. S. oraz z naruszeniem art. 138 § 2 poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W ocenie skarżącego postępowanie o rozbiórkę sklepu było prowadzone z urzędu, a jego wszczęcie nie wymagało wniosku strony. Zaznaczył, iż ani przepisy k.p.a, ani Prawa budowlanego nie uzależniają prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego od złożenia stosownego wniosku. Niefortunne sformułowanie użyte przez organ I instancji wskazujące, iż toczy się ono w związku z wnioskiem T. S. dotyczącym legalności budowy wodociągu, nie przesądza, iż zostało ono wszczęte na jego wniosek, lecz jedynie świadczy, że zostało ono wszczęte na podstawie faktu poznanego z urzędu. Ponadto skarżący wskazując na orzecznictwo dotyczące terminu "bezprzedmiotowość postępowania" wskazał, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe wtedy gdy brak jest możliwości rozstrzygnięcia postępowania ze względu na brak strony lub gdy przestał istnieć przedmiot postępowania. Tak rozumiana bezprzedmiotowość w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Świadczy o tym zarówno istnienie przedmiotu postępowania jak i prowadzenie postępowania z udziałem zawiadomionych stron.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przedmiotem tej kontroli jest zatem zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zapadłych w sprawie decyzji wykazała, iż zarzutom zawartym w skardze nie można odmówić słuszności, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na względzie w szczególności treść przepisów art. 61 § 1, 105 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a., których błędna wykładnia dokonana przez organ odwoławczy legła u podstawy orzeczenia Sądu.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty) oraz jednocześnie niweczy skutki przeprowadzonego postępowania uznając, iż nie ma podstaw do wydania administracyjno-prawnego rozstrzygnięcia.

Jednakże - co najistotniejsze - w kontekście przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji) może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy postępowanie było (lub stało się) bezprzedmiotowe z jakiejś przyczyny w rozumieniu art. 105 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z 9 stycznia 1985 r. III SA 1105/84 - Lex Polonica nr 297426).

Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi zatem w szczególności, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I Instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, czy też gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (por. Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, str. 611).

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji winno ulec umorzeniu, albowiem wniosek T. S. z dnia 9 grudnia 2005 r. skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczył wyłącznie sprawdzenie przez ten organ legalności wykonanych robót związanych z budową sieci wodociągowej w granicach jego działki, której jest wieczystym użytkownikiem. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w sprawie nie złożono wniosku o sprawdzenie legalności robót związanych z przebudową sklepu (a na pewno nie złożył go T. S.) to brak było podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikiem którego nałożono na wnioskodawcę obowiązek rozbiórki dobudowanej części sklepu.

Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić.

Prawidłowe jest wprawdzie - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - stanowisko organu, wskazujące, iż przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie prawne nie oznacza dowolności organu administracji państwowej wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony, jednakże nieprawidłowo organ ten przyjął, że twierdzenie to ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie administracyjne oparte jest nie tylko na zasadzie skargowości lecz również na zasadzie oficjalności. Według przywołanego już art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Treść przywołanego przepisu wyznacza zatem również granice zasady skargowości, przyjmując, iż wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony. Z tych też względów słuszny jest pogląd, że podmioty legitymowane do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania wyznaczają przepisy materialnego prawa administracyjnego. Jednakże również należy pamiętać, iż w sytuacji, gdy uprawniona strona nie występuje do organu z właściwym wnioskiem, organ ten w oparciu o przepisy określające jego kompetencje oraz normy prawa materialnego sam z własnej inicjatywy i w oparciu o posiadane instrumenty prawne może wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne.

Jednakże w obu przypadkach o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony - jak wskazano - stanowią przepisy prawa materialnego.

W tym miejscu należy odnieść się do przepisów Prawa budowlanego regulujących podstawy działania organów nadzoru budowlanego, ustanawiając ich obowiązki i kompetencje. Zgodnie z art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego.

Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1). Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (ust. 4).

Z tych też względów bezspornym jest, iż organ nadzoru budowlanego I instancji posiada kompetencje do prowadzenia postępowania w zakresie sprawdzenia legalności wykonanych (lub wykonywanych) robót budowlanych w zakresie zgodności ich z przepisami prawa.

Bezspornym również jest, iż przepisy prawa materialnego (w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) uprawniają organ do wszczęcia takiego postępowania z własnej inicjatywy .

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, (...) w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wobec tak ukształtowanej treści przepisu bezspornym jest, iż przepis ten nie uzależnia wszczęcia postępowania od złożenia wniosku przez uprawnioną stronę do organu. Wręcz przeciwnie, jego brzmienie wskazuje nie tylko na samo uprawnienie organu, lecz na jego obowiązek podjęcia określonych działań i czynności w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego wypełniającego normę omawianego przepisu. Ponadto uzależnienie stosowania ww. przepisu od wniosku strony byłoby nieracjonalne, gdyż istotą normy art. 48 jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Wyłonienie się zatem w trakcie prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego odrębnego postępowania, podejrzenia, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wszczęcia postępowania i sprawdzenia czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 bądź innych Prawa budowlanego.

Bezspornym jest, iż wniosek T. S. dotyczył wyłącznie dokonania przez organ oceny legalności wykonania sieci wodociągowej biegnącej przez jego nieruchomość. Wniosek ten nie zawierał żądania przeprowadzenia postępowania w stosunku do budynku sklepu. Wniosku takiego nie złożyły również żadne inne osoby. Nie oznacza to jednak, iż organ nadzoru budowlanego nieuprawniony był do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Jak wskazano powyżej postępowanie, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez organ nadzoru budowlanego.

Za taką tezą oprócz argumentacji przedstawionej powyżej przemawia również pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym "w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia, lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu" [B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 345]. Z tych też względów błędne jest również twierdzenia organu odwoławczego, iż organ I instancji przy ustalaniu zakresu żądania T. S. nie ustalił należycie jego rzeczywistych intencji, czym naruszył art. 7 k.p.a.

Pomijając powyższe warto na marginesie wyjaśnić, że wszczęcie w omawianym przedmiocie (samowoli budowlanej) postępowania z urzędu może nastąpić również w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią (art. 233 k.p.a.) tj. taką, która nie posiada żadnego uprawnienia wynikającego z posiadania interesu prawnego do wszczęcia postępowania.

Podsumowując jeszcze raz należy podkreślić, iż w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany został rozbudowany nielegalnie, właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wszczęcia i przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, którego zakończenie następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Należy zaznaczyć, że zawiadomienie z dnia 26 stycznia 2006 r. dokonane na podstawie art. 61 § 4 o wszczęciu postępowania na żądanie T. S. (k. 43 akt I instancji) jest oczywiście błędne (w części dotyczącej rozbudowy budynku sklepu). Jednakże uchybienie to mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, gdyby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi - wyd. LexisNexis Warszawa 2004 s. 120).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że mimo wadliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania, T. i I. S. brali w nim aktywny udział m. inn. uczestniczyli w oględzinach, składali stosowne dokumenty i wnosili środki odwoławcze. Co więcej, w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2007 r. domagali się pilnego zakończenia postępowania w sprawie "dokończenia budowy sklepu" (k. 136 akt I instancji). W trakcie toczącego się już postępowania żądanie nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu zgłaszali też A. i M. W.. Dlatego też należało uznać, że mimo wskazanego uchybienia postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu, do czego - jak wyżej wskazano – upoważniały przepisy Prawa budowlanego. w tej sytuacji za nieuzasadnione prawnie i irracjonalne należy uznać postępowania dotychczasowego, które i tak było długotrwałe i w którym wykonano szereg czynności, tylko po to, by następnie w sposób formalny zawiadomić strony o wszczęciu postępowania z urzędu i ponownie dokonywać tych samych czynności. Znamienne jest przy tym, że uchylając wcześniejszą decyzję organu I instancji również nakazującą I. i T. S. rozbiórkę części sklepu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] października 2007 r. zarzucił jedynie brak precyzji w określeniu elementów konstrukcyjnych budynku podlegających rozbiórce i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie widząc wówczas podstaw do umorzenia postępowania.

Z tych też względów, brak w sprawie żądania skarżących wszczęcia postępowania w sprawie rozbudowy sklepu nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, a to z kolei wskazuje na wadliwość orzeczenia organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo winna być wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zasądzając koszty postępowania na rzecz strony skarżącego w pkt II sentencji Sąd działał stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w kwocie 757 zł składały się koszty uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł - wynikające z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz koszty zapłaconej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji.