Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2889/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 24F UST. 1, ART. 98A, UST. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 393/17 w sprawie ze skargi A. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. M. na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. II SA/Lu 393/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wskazanym powyżej zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej także: u.s.g.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. – A.M. Wojewoda wskazał, że A.M., będąc radnym Rady Gminy J., pełnił zarazem od 2010 r. funkcję Prezesa Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej (OSP) w P. Na podstawie informacji udzielonych przez Wójta Gminy J. organ nadzoru ustalił, że budynek, w którym ma swoją siedzibę jednostka OSP w P. posadowiony jest na działce gruntu nr ewid. nr [...], która stanowi mienie komunalne gminy J. Radny A.M. oświadczył zaś, że OSP w P. za odpłatnością wynajmuje pomieszczenie w budynku będącym jej siedzibą jako salę bankietową, udostępnia lokal na prowadzenie punktu kasowego, wynajmowało ponadto pomieszczenia dla potrzeb skupu owoców miękkich itd. Uzyskiwane dochody przeznaczane są na bieżące utrzymanie budynku. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że doszło do naruszenia przez radnego A.M. art. 24f ust. 1 u.s.g. na skutek łączenia mandatu radnego z funkcją Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w P., która prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę A.M. na zarządzenie zastępcze z dnia [..] lutego 2017 r. wskazał, że uchylił zaskarżony akt nadzoru z uwagi na naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa, skutkujące wadliwym stwierdzeniem wygaśnięcia wykonywanego przez skarżącego mandatu radnego.

Sąd wskazał, że w odniesieniu do naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego zachowany być musi

konstytucyjny standard wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, dokonując oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., organ nadzoru powinien zatem uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było usprawiedliwione, w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego". W związku z tym Trybunał stwierdził, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów zawierających podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co z kolei prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z powyższego wynika, że stosując art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 98a tej ustawy, obowiązkiem organu nadzoru jest uwzględnić w każdej sprawie okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 679/14).

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że jest poza sporem, że skarżący jest radnym Rady Gminy J. oraz pełni funkcję Prezesa Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w P. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że koszty utrzymania i remontów budynku, w którym siedzibę ma Ochotnicza Straż Pożarna w P., ponosi ta jednostka. Wszelkie dochody, jakie OSP w P., uzyskuje są przeznaczone na działalność statutową tej jednostki. Ponadto wskazał, że działka gruntu, na jakiej posadowiony jest opisany budynek, stała się własnością Gminy J. na skutek decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...], na podstawie której dokonano wymiany gruntów położonych w P. celem poszerzenia drogi gminnej. Decyzja ta nie rozstrzygała jednak o prawie własności wspomnianego budynku, ponieważ wymiana dotyczyła wyłącznie wymiany gruntów. Zdaniem skarżącego, budynek remizy jest własnością Wspólnoty Gruntowej wsi Przytoczno i to z nią OSP w P. zawarło umowę użyczenia, a nie z gminą J.

Sąd stwierdził, że organ nadzoru nie odniósł się wyczerpująco do omawianych wyżej okoliczności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, czy Ochotnicza Straż Pożarna w P., której prezesem zarządu jest skarżący, rzeczywiście prowadzi określoną działalność gospodarczą. Okoliczności tej zaprzecza w istocie skarżący, a zebrane w sprawie dokumenty nie dowodzą powyższego. W sprawie jest niekwestionowane, co wynika z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że OSP w P. wpisana jest, jako stowarzyszenie, do Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Niewątpliwie więc wymieniony podmiot nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców. Nawet zaś stwierdzenie wpisu Stowarzyszenia do wspomnianego rejestru przedsiębiorców wymagałoby poczynienia dodatkowych niebudzących wątpliwości ustaleń co do prowadzenia przez tę jednostkę działalności gospodarczej w rzeczywistości.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że ocena zaistnienia przesłanek art. 24f ust. 1 w związku z art. 98a u.s.g., związanych z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. powinna być dokonana przez organ nadzoru z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że ochotnicze straże pożarne stanowią jeden z zasadniczych filarów krajowego sytemu ratowniczo-gaśniczego, w tym odgrywają podstawową rolę w realizacji zadań tego systemu na terenie gminy, co potwierdza w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736; dalej także: u.o.p.), z którego wynika, że wójt gminy powinien koordynować funkcjonowanie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy, przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych bądź przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, o ile komendant taki został zatrudniony przez wójta. Ochotnicze straże pożarne stanowią jednostki ochrony przeciwpożarowej (art. 15 pkt 6 u.o.p.), działające w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 210), a ich szczegółowe zadania i organizację określa statut (art. 19 ust. 1 i 2 u.o.p.). Jednostki te realizują zadania na rzecz ochrony ludności, ochrony przeciwpożarowej oraz ratownictwa. Podstawowymi celami i zadaniami ochotniczych straży pożarnych, w tym OSP w P., co wynika z jej statutu, jest prowadzenie działalności mającej na celu zapobieganie pożarom, udział w akcjach ratowniczych przeprowadzanych w czasie pożarów oraz innych zdarzeń niebezpiecznych i klęsk, a także informowanie ludności i istniejących zagrożeniach.

Mając na uwadze okoliczności sprawy niniejszej, istotne znaczenie ma to, że – co do zasady – koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy (art. 29 u.o.p.). W myśl bowiem art. 32 ust. 2 i 3 u.o.p. koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, która w szczególności ma obowiązek: 1) bezpłatnego umundurowania członków ochotniczej straży pożarnej; 2) ubezpieczenia w instytucji ubezpieczeniowej członków ochotniczej straży pożarnej i młodzieżowej drużyny pożarniczej; ubezpieczenie może być imienne lub zbiorowe nieimienne; 3) ponoszenia kosztów okresowych badań lekarskich. Ponadto gminy mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji, służące finansowaniu ich statutowej działalności (art. 32 ust. 3b u.o.p.).

Z uwagi na przywołane wyżej uregulowania, wskazujące na obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych działających na jej obszarze, obowiązkiem organu nadzoru orzekającego w przedmiocie wygaszenia mandatu skarżącego jako radnego, który zarazem pełni funkcję Prezesa Zarządu OSP w P., było dokonanie wnikliwej oraz wszechstronnej oceny, czy rzeczywiście pełniona w tej jednostce przez skarżącego funkcja mieściła się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o czym mowa w art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Obowiązkiem Wojewody było zatem indywidualne zbadanie, na czym polegała działalność OSP w P., skoro sam charakter prawny tej jednostki organizacyjnej nie przesądza, że wykluczone jest łączenie mandatu radnego z funkcją prezesa zarządu wspomnianej jednostki ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu, kwestii tych organ nadzoru nie ocenił należycie. Wojewoda całkowicie pominął, że wykonywanie zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest obowiązkiem gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. W świetle bowiem tego przepisu, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują między innymi sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Niewątpliwie zatem wykonywanie statutowej działalności przez OSP w P. na terenie gminy J. leży w interesie publicznym. Skoro koszty działania ochotniczych straży pożarnych pokrywane są przede wszystkim ze środków gminnych, to zasadniczo korzystanie przez te jednostki z mienia komunalnego, w celu uzyskania środków pieniężnych na pokrycie kosztów ich działalności, nie może być traktowane jako prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 4 lipca 2017 r. Wojewoda Lubelski podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pełnienie przez radnego funkcji prezesa zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej w P., która prowadzi działalność polegającą na odpłatnym wynajmowaniu pomieszczeń w budynku posadowionym na działce stanowiącej własność Gminy, w której radny uzyskał mandat, nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie,

- art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 6, art. 29, art. 32 ust. 2,3, i 3b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wykorzystywanie przez jednostkę ochrony przeciwpożarowej (OSP) mienia komunalnego gminy, polegające na odpłatnym wynajmowaniu części składowych tego mienia, nie może być traktowane jako prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu,

- art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 24f ust. 1 tej ustawy oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017r. poz. 15, ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenie przez organ nadzoru faktu zarządzania przez radnego działalnością Ochotniczej Straży Pożarnej, która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wynajmowania za odpłatnością pomieszczeń w budynku będącym własnością Gminy, w której radny uzyskał mandat, nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w tym przepisie, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie zarządzenia zastępczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Wojewoda Lubelski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że budynek znajdujący się na działce stanowiącej mienie gminy został użyczony Ochotniczej Straży Pożarnej w P., zaś z akt sprawy wynika, że budynek ten nie został wyodrębniony jako odrębna nieruchomość budynkowa. W piśmie z dnia 14 marca 2016r., nadesłanym w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, A.M. poinformował organ nadzoru, iż: "OSP w P. wynajmuje pomieszczenie jako salę bankietową, udostępnia lokal na prowadzenie punktu kasowego, wynajmowało pomieszczenia dla potrzeb skupu owoców miękkich itd. za odpłatnością. Dochody z tytułu powyższych tytułów stanowią dochody z majątku i w całości są przeznaczane na bieżące utrzymanie budynku (...). W sprawozdaniu jakie OSP w P. zamieszcza na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w dokumencie za rok 2014 zatytułowanym Rachunek zysków i strat

wariant porównawczy (stan na dzień 31.11.2014r.) w poz. I Zysk (Strata) z działalności gospodarczej kwota za rok obrotowy to - (minus) 2 057.72 zł; G - Przychody finansowe- wykazano 0 oraz H- koszty finansowe - wykazano 0". Powyższe oświadczenie wskazuje zatem, iż Ochotnicza Straż Pożarna w P. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J., zaś A.M. pełniąc funkcję prezesa OSP zarządza taką działalnością.

W tym stanie rzeczy, odwołując się do definicji pojęcia "działalności gospodarczej" zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz pojęcia "mienia komunalnego" zdefiniowanego w art. 43 u.s.g., organ nadzoru uznał, że łączenie przez A.M. mandatu radnego Rady Gminy J. i funkcji prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w P., która - jak wynika z oświadczenia radnego - w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpłatnie wynajmuje pomieszczenie w budynku stanowiącym własność Gminy jako salę bankietową, udostępnia lokal na prowadzenie punktu kasowego, wynajmowała pomieszczenia dla potrzeb skupu owoców miękkich, narusza zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g., co uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego A.M..

Wojewoda podkreślił, że nie kwestionuje, iż Ochotnicza Straż Pożarna może prowadzić działalność statutową oraz działalność pozastatutową (art. 19 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 34 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach) według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach, zaś dochód z działalności gospodarczej służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Odpłatne wynajmowanie pomieszczeń w użyczonym budynku osobom trzecim - jako sali bankietowej, punktu skupu owoców, itd., należy jednak zakwalifikować jako prowadzenie działalności gospodarczej. Składniki mienia, które OSP Przytoczno wynajmowała, nie były bowiem wykorzystywane na prowadzenie działalności statutowej tej jednostki, co całkowicie pomija wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Sądu, iż sankcja za naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wyłączona w przypadku, gdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, o której mowa w tym przepisie, prowadzi także działalność w zakresie obligatoryjnych zadań gminy bądź inną leżącą w interesie publicznym. W przypadku Ochotniczej Straży Pożarnej nie można utożsamiać działalności statutowej z działalnością gospodarczą, gdyż są to dwa odrębne rodzaje działalności na gruncie przepisów Prawa o stowarzyszeniach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r., sygn. III SA/Wr 602/07). Dla oceny prawnej naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f u.s.g. nie ma znaczenia okoliczność, że Ochotnicza Straż Pożarna w P. będąc jednostką ochrony przeciwpożarowej wykonuje zadania publiczne związane z ochroną przeciwpożarową, bowiem obok wykonywania tych zadań stowarzyszenie to prowadzi również działalność gospodarczą, której przedmiot jest określony znacznie szerzej aniżeli ochrona przeciwpożarowa. Sposób realizowania zadań własnych gminy stanowi odrębną kwestię wobec stwierdzenia naruszenia zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Wskazane przez skarżącego podstawy kasacyjne są w stosunku do zaskarżonego wyroku usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g., radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów akcentuje się, że wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2147/17).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do analizy reżimu normatywnego zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy trafnie zauważa się, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. , II OSK 1269/16). Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. II OSK 1714/10). Przepis art. 24f ust. 1 omawianej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie (wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2120/17). W odniesieniu do treści art. 24f ust. 1 u.s.g., brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. II OSK 2020/17). Wobec powyższego w całości należy zaaprobować stanowisko skarżącego organu, iż wykorzystanie mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego bądź zarządzania taką działalnością jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie.

W rozpoznanej sprawie organ nadzoru na podstawie m.in. wypisu z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystej nr LU1A/00061396/0 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lubartowie ustalił, że działka nr [...] w P. na której posadowiony jest budynek będący siedzibą Ochotniczej Straży Pożarnej w P, stanowi mienie komunalne Gminy J. Według oświadczenia Wójta Gminy J, także przedmiotowy budynek stanowi własność Gminy J. Na okoliczności wynajmowania odpłatnie pomieszczeń w tym budynku na bankiety, prowadzenie punktu kasowego czy na potrzeby skupu owoców miękkich wskazywał sam A.M., zatem organ nadzoru ma rację twierdząc, że nie było podstaw do kwestionowania wiarogodności składnych w tym przedmiocie przez radnego oświadczeń. W tych warunkach skierowany do Wojewody zarzut Sądu I instancji, iż organ ten nie ustalił w sposób jednoznaczny podstawowej w niniejszej sprawie kwestii odnoszącej się do tego, czy Ochotnicza Straż Pożarna w P., której prezesem zarządu jest skarżący, rzeczywiście prowadzi określoną działalność gospodarczą, jest całkowicie niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje ponadto podstaw do aprobaty twierdzeń Sądu I instancji, że szczególne okoliczności tej sprawy, wynikające zdaniem tego Sądu z faktu, iż uzyskiwane przez OSP w P. dochody z tytułu wynajmu lokali w budynku były przeznaczone na działalność statutową tej jednostki, uzasadniały miarkowanie stosowanej sankcji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje w pełni wyrażane już wcześniej przez ten Sąd stanowisko, że wprawdzie przy stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie podlega wyłączeniu wymóg oparcia się na proporcjonalności stosowanej sankcji, niemniej nie oznacza to, iż do wygaśnięcia mandatu radnego dochodzi jedynie w przypadku, gdy w zachowaniu radnego można doszukać się chęci wykorzystywania przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści bądź też dla korzyści podmiotu, którym zarządza lub jest jego przedstawicielem (por. wyroki NSA: z 22 lutego 2017 r., II OSK 2935/16; z 14 września 2016 r. II OSK 1879/16; z 21 maja 2015 r. II OSK 2967/14). To, iż celem wprowadzenia omawianych norm prawnych było zapobieżenie korupcji nie może bowiem powodować, że sankcją mogą być objęte tylko te zachowania, które przybierają tę cechę (działanie korupcyjne) lub też nie można jej w sposób jednoznaczny w ocenianej sytuacji wykluczyć. Należy mieć na uwadze, że wykorzystywanie przez radnego przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści powinno spotkać się z właściwą reakcją karnoprawną, nakazy i zakazy nakładane na radnych służą zaś przede wszystkim przyczynieniu się, jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny, w aspekcie subiektywnym - do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz - w aspekcie obiektywnym - do ochrony autorytetu organów samorządu lokalnego (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r. sygn. W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21). Posłużenie się przez ustawodawcę ogólnym pojęciem "wykorzystania" mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu własnej działalności gospodarczej powinno przeciwdziałać sytuacjom, by zakaz ten był relatywizowany do przypadków, w których status radnego niewątpliwie mógł zapewnić radnemu preferencyjne warunki wykonywania działalności przy posłużeniu się mieniem gminy. W każdym przypadku nie można abstrahować od okoliczności szczególnych danej sprawy, co jednak nie powinno prowadzić do tego, by zakres przedmiotowy zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. wymagał wykazania, że działanie radnego mogło oznaczać wykorzystywanie przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści. Dbałość o zaufanie obywateli do władz przemawia bowiem za tym, by ograniczenia nakładane na radnych były ogólnie respektowane, a tego celu nie da się zrealizować, jeżeli sposób rozumienia art. 24f ust. 1 u.s.g. ulegnie niejako odwróceniu i prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy będzie aprobowane, o ile nie będzie budziło wątpliwości w aspekcie szczegółowych warunków jej wykonywania. Ważny interes publiczny za jaki należy uznawać konstytucyjny autorytet organów Państwa uosabiany w uznaniu osób sprawujących władzę publiczną za wiarygodne, rzetelne i uczciwe nie powinien doznawać uszczerbku wyłącznie z tej przyczyny, że skutkiem wygaśnięcia mandatu radnego pozostaje przekreślenie zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. W wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007/3/26 Trybunał Konstytucyjny co prawda wskazał, że bierne prawo wyborcze obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, ale także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów przez okres pełnej kadencji, niemniej pozbawienie mandatu jest dopuszczalne, jeżeli odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie tego Sądu były odnotowywane przypadki, w których zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. z uwzględnieniem celu wprowadzonego tym przepisem zakazu oraz skutków naruszenia tego zakazu, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych, z uwagi na konkretne warunki wykorzystania przez radnego mienia komunalnego gminy skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że działanie radnego nie wyczerpywało dyspozycji art. 24f skutkując wygaśnięciem mandatu. Dotyczyły one m.in. przypadku incydentalnego, jednorazowego wykorzystanie mienia komunalnego gminy w celu osiągnięcia zysku (sprzedaż alkoholu podczas uroczystości organizowanej przez stowarzyszenie, którego prezesem był radny – wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r. w sprawie II OSK 1194/13) oraz radnego, który bezpośrednio po wyborze na członka zarządu Miejskiego Klubu Sportowego , w krótkim czasie zgłosił wątpliwości co do tego, czy jako radny może pełnić funkcje w zarządzie Klubu, a po wyjaśnieniu tych wątpliwości bezzwłocznie zrezygnował z tych funkcji (wyrok w sprawie II OSK 2818/12 z dnia 20 grudnia 2012 r.). Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy – odmiennie aniżeli przyjął Sąd I instancji – zastosowanej sankcji nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną, biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd I instancji kryteria oceny naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. tj. sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wynika to z faktu, że okoliczności sprawy nie wskazują, iż Ochotnicza Straż Pożarna w P., której prezesem zarządu jest radny A.M., prowadzi z wykorzystaniem mienia gminnego różnorodną działalność gospodarczą w warunkach, które mogą być uznane za spełniające wymóg powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie radnemu korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przed inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu. W niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodów wskazujących na istnienie transparentnych reguł korzystania z lokali w budynku użytkowanym przez OSP w P., umożliwiających wszystkim członkom wspólnoty samorządowej użytkowanie tego mienia na zasadach równorzędnych z uprawnieniami najemców. W tych warunkach należało uznać, że z punktu widzenia ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, na gruncie tej sprawy spełniona została ustanowiona w art. 24f ust. 1 u.s.g. norma, gdyż wykorzystywane nie incydentalnie w za odpłatnością przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności.

Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, że sankcja za naruszenie zakazu z art. 24f u.s.g. jest wyłączona w przypadku, gdy podmiot prowadzący działalność, o której mowa w tym przepisie, prowadzi także działalność w zakresie obligatoryjnych zadań gminy bądź inną leżącą w interesie publicznym.

Zauważyć należy, że aczkolwiek Sąd I instancji trafnie stwierdził, że koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze środków publicznych, w tym zwłaszcza ze środków gminy (art. 29 u.o.p.), to następnie z okoliczności tej wyprowadził błędne wnioski co do znaczenia tej zasady w kontekście zakazu wynikającego z art. 24f ut. 1 u.s.g. Nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej (art. 32 ust. 2 i 3 u.o.p.), jak również możliwość finansowania statutowej działalności jednostek straży pożarnej z przekazanych tym jednostkom przez gminę środków pieniężnych w formie dotacji, służących finansowaniu ich statutowej działalności (art. 32 ust. 3b u.o.p.), znosi ograniczenia działalności gospodarczej radnego, o których jest mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi bowiem o to, by pozbawić jednostkę straży pożarnej źródeł czerpania środków na działalność statutową, lecz respektować zakaz ustawiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. w celu zapobieżenia osłabienia zaufania wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania organów gminy. Jednostka ma zapewniony wolny wybór co do podjęcia się sprawowania funkcji publicznej, a dokonując takiego wyboru musi zważyć, że przepisy Konstytucji, która już w preambule wskazuje na konieczność zapewnienia rzetelności działania instytucji publicznych, i przepisy ustaw ustrojowych nakładają obowiązek sprawowania władzy publicznej rzetelnie, co wymaga zachowania przepisów ustanawiających gwarancje antykorupcyjne, w tym przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Wygaśnięcie mandatu radnego jest skutkiem realnego naruszenia obowiązku, jaki przepisy prawa łączą ze sprawowaniem tej funkcji. Artykuł 24f ust. 1 u.s.g. przy przyjętej wykładni jego zastosowania nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności.

Wojewoda słusznie ponadto zauważa, że składniki mienia, które OSP Przytoczno wykorzystywała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie służyły prowadzeniu działalności statutowej tej jednostki. Najem lokalu użytkowanego przez OSP Przytoczno na imprezy okolicznościowe, prowadzenie punktu kasowego czy punktu skupu owoców stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie gospodarczej, a zrazem niewątpliwe przedmiot tej działalności wykracza poza zadania publiczne związane z ochroną przeciwpożarową. Jak się jednak jednolicie przyjmuje, że oświadczenie radnego o wykorzystywaniu środków finansowych uzyskanych z zarządzanej przez niego działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminy na określony cel nie stanowi przesłanki wyłączającej zakaz z art. 24f ust. 1 u.s.g. To, że dochody uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczone na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności (m. in. wyroki NSA: z 28 maja 2010 r., sygn. II OSK 527/10; z 30 września 2015 r., II OSK 1468/15; z 17 maja 2016 r., II OSK 725/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona analiza poglądów wyrażonych w orzecznictwie oraz ustalony stan faktyczny sprawy pozwala z pełną aprobatą odnieść się do stanowiska Wojewody odnośnie do dokonania przez Sąd I instancji błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r.

Zważywszy na uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia 24f ust. 1 u.s.g. uwzględnić należało w konsekwencji zarzuty naruszenia art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 24f ust. 1 tej ustawy oraz art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy - Kodeks wyborczy poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że nie znajdują one w tej sprawie zastosowania.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę, orzekając jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).