Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2424/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L. N. i L. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Państwowa Służba Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w K. decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. wpisała do rejestru zabytków miasta K. pod numerem rejestru [...] Zespół [...], znajdujący się przy ul. Ż. i Al. P. 15 w K. W decyzji określono, że obiekt składa się m.in. z kompleksu hali fabrycznej z około 1900 r. rozbudowanej w międzywojniu w kierunku północnym o część magazynową i mieszkalną – o wspólnych cechach historyzmu ceglanego prostego.

Następnie do Prezydenta Miasta K. wpłynął wniosek złożony przez inwestora "[...]" w sprawie wydania pozwolenia na roboty rozbiórkowe obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, zlokalizowanych na działce nr [...], obr. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...].

Miejski Konserwator Zabytków, działając w imieniu Prezydenta Miasta K., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na roboty rozbiórkowe powyższych budynków pod następującymi warunkami:

1) z zakresu pozwolenia wyłączył możliwość rozbiórki fragmentu budynku oznaczonego w załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. jako nr [...] (nr adm. [...] i [...]), do którego dobudowany jest współczesny łącznik,

2) określił, iż należy zachować pełną wysokości muru (wg stanu istniejącego) w granicy z działką nr [...] obr. jw., jako muru ogrodzeniowego, zwieńczonego od góry np. dachówką ze spadkiem w kierunku dz. nr [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku L. N. i L. N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozbiórka łącznika oraz budynku magazynowego przy ul. Ż. w K. nie wymagała ich uprzedniego skreślenia z rejestru zabytków. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] listopada 1993 r. do rejestru zabytków miasta K. wpisano zespół architektoniczno-przemysłowy dawnej fabryki [...], składający się z wymienionych w rozstrzygnięciu pięciu obiektów. W punkcie czwartym został wymieniony kompleks hali fabrycznej z ok. 1900 r., rozbudowanej w międzywojniu w kierunku północnym o część magazynową i mieszkalną, o wspólnych cechach historyzmu ceglanego prostego. W rozstrzygnięciu decyzji określono granice ochrony zespołu poprzez wskazanie numeracji działek, a ponadto do decyzji załączono szkic z lokalizacją obiektów i granic ochrony.

Organ wskazał, ze decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Na jej podstawie do rejestru zabytków mogły zostać wpisane zarówno pojedyncze budynki i budowle jak i ich zbiory, stanowiące historyczne zespoły budowlane, które posiadały wartość zabytkową jako całość. W praktyce organów ochrony zabytków rozróżniano decyzje o "indywidualnym" i "obszarowym" wpisie do rejestru zabytków. Rozróżnienie to zachowało nadal aktualność, zwłaszcza wobec treści art. 9 ust. 3 ustawy obecnie obowiązującej. Z jej przepisów wynika, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu zabudowy nie oznacza jednakowego zakresu ochrony konserwatorskiej wszystkich elementów zespół ten tworzących bądź znajdujących się w jego granicach. W kontekście tych regulacji należy dokonywać oceny sposobu i zasadności stosowania przepisów o skreśleniu zabytku z rejestru, a także przepisów o konieczności uzyskania pozwoleń konserwatorskich na działanie przy elementach zespołu. Organ jednocześnie zaznaczył, że pomimo utraty z dniem 17 listopada 2003 r. mocy obowiązującej przez ustawę o ochronie dóbr kultury, decyzja powyższa, na mocy art. 140 ust. 1 oraz art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zachowuje ważność.

Zdaniem organu, do rejestru zabytków wpisano zarówno historyczny zespół budowlany jako zbiór obiektów budowlanych wraz z terenem w określonych granicach, jak również – indywidualnie –wymienione w rozstrzygnięciu decyzji budynki. Z porównania mapy załączonej do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] listopada 1993 r. o wpisie do rejestru zabytków ww. zespołu wraz z budynkami z mapą, na której zostały zaznaczone obiekty przeznaczone do rozbiórki, jednoznacznie wynika, że pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczyło budynków niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, położonych jedynie na terenie zabytkowego zespołu wpisanego do rejestru. Na mapie załączonej do decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. pomiędzy częścią budynku hali oznaczonej nr 4, która położona jest przy ul. Ż. pod numerem [...] i oznaczona nr [...] na załączniku nr 7 do pisma wnioskodawców z dnia [...] marca 2010 r. a murem ogrodzenia od strony ul. Ż. znajduje się niezabudowana przestrzeń z oznaczeniem numeru działki [...]. Natomiast z mapy stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego wynika, że łącznik wraz z budynkiem magazynowym zlokalizowane są właśnie w tej przestrzeni. Łącznik jest obiektem współczesnym.

Organ podkreślił, że niezależnie od funkcji, jaką pełnił budynek określony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków mianem "magazynowego", nie został on uwzględniony na mapie załączonej do decyzji o wpisie zespołu do rejestru zabytków. W części tekstowej decyzji nie ma również wzmianki o oficynie mieszkalnej, lecz o części mieszkalnej kompleksu hali. Kompleks hali oznaczony numerem [...] na mapie do decyzji z 1993 r., wg oznaczeń na załączniku do ww. pisma wnioskodawców składa się z budynku produkcyjnego (nr 4 na załączniku), magazynu (nr 5) oraz budynku mieszkalnego (nr 6). Oficyna, oznaczona nr 7 na załączniku, nie jest, zgodnie z tym załącznikiem, połączona z kompleksem hali. Tym samym, w ocenie organu, rozbiórka tej oficyny oraz łącznika, jako niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, lecz położonych na terenie zabytkowego zespołu i stanowiących element jego zagospodarowania, wymagała pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie wymagała natomiast uprzedniej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreśleniu zabytku z rejestru.

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 1994 r., wskazującego, że budynek określony mianem oficyny został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 1993 r., organ stwierdził, że stanowisko to nie jest w żadnej mierze wiążące dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Odnosi się to także do pisma Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1993 r., o ile w istocie dotyczy ono przedmiotowego budynku.

Organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w K. w zaskarżonej decyzji przyjął nieprawidłową podstawę prawną, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamiast art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Badane pozwolenie nie dotyczyło bowiem rozbiórki zabytku wpisanego indywidualnie do rejestru, lecz obiektu usytuowanego na terenie zespołu wpisanego do tego rejestru, stanowiąc tym samym działanie mające wpływ na wygląd zespołu. Uchybienie to w ocenie organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, ani też działania bez podstawy prawnej.

Wyjaśnił nadto, że podstawę prawną badanej decyzji stanowiły też przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, wniosek o wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien zawierać wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac, robót, badań lub innych działań. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 pozwolenie również termin ten powinno zawierać. Brak terminu oznacza naruszenie wymienionych przepisów, jednakże nie jest to naruszenie "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż nie wywołało skutku w postaci wydania decyzji, której nie można akceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Termin, o którym mowa w powyższych przepisach, nie wiązał inwestora w tym sensie, że miał on bezwzględny obowiązek rozpocząć i zakończyć działania w tym terminie ani też nie oznaczał okresu ważności pozwolenia. Termin ten stanowił swoistą informację dla organu ochrony zabytków o czasie, w jakim mógł się spodziewać wykonywania prac i robót, na które pozwolił.

Odnosząc się do warunku dotyczącego zachowania pełnej wysokości muru w granicy z działką nr [...] jako muru ogrodzeniowego, zwieńczonego od góry np. dachówką, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia konserwatorskie mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Miejski Konserwator Zabytków w K. w pozwoleniu z dnia [...] maja 2009 r. nie uzasadnił powodu, dla którego sformułował zalecenie dotyczące zachowania ściany granicznej budynku magazynowego, jednak niedostateczne uzasadnienie decyzji nie stanowi wystarczającego powodu dla stwierdzenia jej nieważności, bowiem ma ścisły związek z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, które jest niedopuszczalne w ramach postępowania nieważnościowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku L. N. i L. N., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568 ze zm.) oraz 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania oraz przedstawił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, że nie może ona służyć ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy ani też kontroli merytorycznej badanego rozstrzygnięcia.

Następnie wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy nie przytoczyli żadnych nowych okoliczności.

Podkreślił, że do wszystkich zarzutów odniósł się w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i stanowisko w niej przedstawione w całej rozciągłości podtrzymuje.

Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. N. i L. N., zarzucając naruszenie:

1) art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wykonanie robót rozbiórkowych wymagało uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy rozbiórka obiektu wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, podczas gdy prawidłowa ocena przedmiotowej sprawy powinna prowadzić do przyjęcia, że przepis art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł stanowić podstawy do zawarcia w decyzji warunku dotyczącego pozostawienia pełnej wysokości muru w granicy z działką nr [...], gdyż warunek ten nie miał żadnego związku z ochroną zabytku przed uszkodzeniem lub zniszczeniem,

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie rozbiórki obiektów wpisanych do rejestru zabytków nie stanowi rażącego naruszenia przywołanych przepisów, pomimo tego, że treść kwestionowanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2009 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi przepisami,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia,

6) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie,

7) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, wskazując, że nie budzi wątpliwości, że do rejestru zabytków, jako indywidualny budynek został wpisany nie tylko kompleks hali fabrycznej powstały we wskazanej dacie, ale również rozbudowa hali fabrycznej o część magazynową i mieszkalną, powstała w okresie późniejszym (międzywojniu). Organ nie tylko wskazał zakres ochrony, uzasadnił również powód objęcia ochroną obiektów powstałych w różnych okresach.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 42/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Minister Kultury i Ochrony Zabytków oparł się jedynie na załączonej do decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. mapie określonej jako szkic z lokalizacją obiektów i granic ochrony zabytku. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że organ analizował zarówno treść decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., jak również porównywał mapę załączoną do tej decyzji z mapą załączoną do wniosku inwestora, na której zaznaczone są obiekty przeznaczone do rozbiórki (obiekt magazynowy i łącznik). Jakkolwiek szkic z lokalizacją obiektów i granic ochrony zabytku, dołączony do decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., nie stanowi integralnej części tej decyzji, to szkic ten jako dokument urzędowy może stanowić materiał dowodowy w tej sprawie. Obowiązkiem organu było dopuszczenie jako dowód wszystkiego co może przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakich konkretnie okoliczności nie rozważył organ ani jakich środków dowodowych dotychczas nie przeprowadzono. Uzasadnienie wyroku ogranicza się do ogólnikowych stwierdzeń, które nie nawiązują do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Opierają się one jedynie na ocenie Sądu pierwszej instancji, że z decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. bezsprzecznie wynika objęcie obiektu magazynowego wpisem do rejestru zabytków. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] przy ul. Ż. w K. znajdują się trzy obiekty budowlane: obiekt magazynowy, łącznik oraz rozbudowana część kompleksu hali fabrycznej (kompleks hali fabrycznej znajduje się na działce [...] przy ul. Ż. w K.). Nie zostało więc rozważone, który z tych obiektów zostały wpisany do rejestru zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ograniczył swoje rozważania jedynie do kwestii tego, czy obiekt magazynowy został wpisany do rejestru zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dni [...] kwietnia 2013 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], pozwalającej "[...]" na roboty rozbiórkowe obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb [...] [...].

Ocena ta dokonywana jest w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt II OSK 42/14) uprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 29 października 2013 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1532/13), którym Sąd uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organy z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne , jak i prawo procesowe, od której w zasadzie wojewódzki sąd, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania nie może odstąpić.

Kontrolowana przez Sąd decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.

Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (po. Wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94. OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa) Zaznaczyć przy tym należy, Iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3763/03, lex nr 156952). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OS NAP 1994/3/36). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, ze wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i na jego podstawie ustalił stan faktyczny.

Istotną kwestią w sprawie było rozważenie czy decyzja z dnia [...] września 1993 r., na mocy której do rejestru zabytków pod nr [...] wpisano Zespół [...], w skład którego wchodziło pięć obiektów, w tym wymieniony w pkt 4 kompleks hali fabrycznej z 1900 r. rozbudowanej w międzywojniu w kierunku północnym o część magazynową i mieszkalną o wspólnych cechach historyzmu ceglanego prostego obejmowała ochroną zespół budowlany wraz z jego elementami, czy też odrębną ochroną obejmowała poszczególne budynki (wymienione w pkt 1-5) wchodzące w skład tego zespołu.

W ocenie Sądu organ niewadliwe uznał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., na mocy wskazanej powyżej decyzji, do rejestru zabytków wpisał zarówno historyczny zespół budowlany jako zbiór obiektów budowlanych wraz z terenem w określonych granicach, jak również – indywidualnie – poszczególne, wymienione w rozstrzygnięciu decyzji budynki.

Konsekwencją takiego ustalenia była, jak twierdzą skarżący, konieczność przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę takiego obiektu, skreślenia go z rejestru zabytków na mocy decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Twierdzenie to jednak nie jest zasadne, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją.

W ocenie organu wpis do rejestru zabytków nie obejmował obiektu magazynowego ani łącznika, co wynikało zarówno z treści decyzji z dnia [...] września 1993 r., jak i z porównania mapy załączonej do tej decyzji oraz mapy przekazanej przez inwestora "[...]" wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę obiektu magazynowego.

Analiza powyższych dokumentów wykazała zdaniem organu, że sporne obiekty położone są jedynie na obszarze zabytkowego zespołu dawnej fabryki [...], gdyż pomiędzy budynkiem hali oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] września 1994 r. nr [...], a murem ogrodzenia od strony ul. Ż. znajduje się działka oznaczona nr [...] – stanowiąca niezabudowaną przestrzeń, na której następnie został zlokalizowany łącznik wraz z budynkiem magazynowym, przy czym łącznik jest obiektem współczesnym. Stan taki wynikał już z mapy stanowiącej załącznik do wniosku inwestora o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę.

Sąd podziela powyższą oceną stanu faktycznego i jednocześnie wskazuje, że z porównania mapy załączonej do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] listopada 1993 r. o wpisie do rejestru zabytków ww. zespołu wraz z budynkami, z mapą na której zostały zaznaczone obiekty przeznaczone do rozbiórki, jednoznacznie wynika, że ww. pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczyło budynków niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków tj. obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, położonych jedynie na terenie zabytkowego zespołu wpisanego do takiego rejestru.

Oznacza to, że rozbiórka obiektu magazynowego oraz współczesnego łącznika, na którą wyrażono zgodę decyzją z dnia [...] maja 2009 r. była zgodna z prawem.

Tym samym brak było podstaw do żądania skreślenia wskazanych obiektów z rejestru zabytków – przed udzieleniem pozwolenia na ich rozbiórkę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zawarcie w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. warunku zachowania pełnej wysokości muru w granicy z działką nr [...] obr. [...][...], jako muru ogrodzeniowego wyjaśnić należy, że przepis dopuszcza w pozwoleniu konserwatorskim określenie warunków, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytków. Brak uzasadnienia konieczności zachowania pełnej wysokości przedmiotowego muru nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r.

Podsumowując Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.