Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 317/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 16 UST. 1 PKT 7 I ART. 16 UST. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z [...] grudnia 2021 r. w części, w której utrzymuje w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] kwietnia 2021 r. o odmowie wyłączenia informacji o środowisku z udostępnienia.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

WIOŚ w okresie od [...] grudnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. przeprowadził kontrolę skarżącej, prowadzącej działalność w zakresie gospodarowania odpadami w Oddziale w [...] przy ul. [...]. Była to kontrola problemowa, pozaplanowa, w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały w protokole kontroli nr [...] (dalej w skrócie: "protokół").

W piśmie z [...] lutego 2021 skarżąca przedstawiła swoje stanowisko co do ustaleń z kontroli i wniosła o zastrzeżenie informacji zawartych protokole. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie uzasadniła szczegółowo swojego wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia, WIOŚ pismem z [...] lutego 2021 r. wezwał skarżącą do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania: - konkretnego wskazania informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez spółkę i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, o których wyłączenie z udostępnienia skarżąca wnosi, z podaniem ich dokładnej lokalizacji w protokole kontroli lub załącznikach tego protokołu; - szczegółowego uzasadnienia dotyczącego możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej w przypadku ujawnienia ww. informacji; - wskazania czy ww. informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, które mają być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, były już udostępniane innym organom publicznym. W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżąca wskazała, że jest to wniosek o wyłączenie informacji z udostępnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [(Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.).- dalej w skrócie "ustawa o informacji"] i uzupełniła wniosek.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił skarżącej uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części dotyczącej: 1) pkt 1.2 protokołu dot. ustalenia stanu faktycznego opisującego de facto jak zakład jest zorganizowany, 2) pkt 1.3.1 z wyłączeniem stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania, 3) pkt 1.3.4.1 z wyłączeniem rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsc ich wytwarzania, 4) pkt 1.3.4.4. - miejsca i sposobu magazynowania odpadów, 5) pkt 1.3.4.5. - przestrzegania obowiązków ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, 6) pkt 1.4. w zakresie pkt 2 naruszenia, 7) załączników stanowiących protokół z oględzin z [...] grudnia 2020 r. (zał. nr [...] do protokołu kontroli), protokołu ze złożenia informacji (zał. nr [...] do protokołu kontroli), mapy sytuacyjnej (zał. nr [...] do protokołu kontroli), dokumentacji zdjęciowej z [...] stycznia 2021 r. (zał. nr [...] do protokołu kontroli), protokołu z przesłuchania świadka z [...] lutego 2021 r. (zał. nr [...] do protokołu kontroli), pism wymienionych w zał. [...] oraz protokołu z narady pokontrolnej z [...] lutego 2021 r. WIOŚ uznał, że powyższe dane nie spełniają warunków określonych w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [(Dz. U. z 2021 r. poz. 1655) - zwanej dalej: "ustawą o konkurencji"]. W związku z powyższym, na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o informacji i art. 104 k.p.a., [...] kwietnia 2021 r. wydał decyzję odmawiającą uwzględniania części wniosku z [...] lutego 2021 r. uzupełnionego pismem z [...] marca 2021 r. o wyłączenie informacji z udostępnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2021 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2021 r. w części pkt [...] – protokołu z przesłuchania świadka z [...] lutego 2021 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że art. 16 ustawy o informacji przewiduje sytuacje, w których następuje możliwość odmowy udostępnienia informacji. Organ administracji po stwierdzeniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisie sytuacji może odmówić udostępnienia informacji. W każdym przypadku odmowy udostępnienia organ ma obowiązek udowodnić - i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej - że w danym konkretnym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków. Niemniej wyjątki te należy interpretować zawężające, z uwzględnieniem interesu społecznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Innymi słowy, władze publiczne są, co do zasady zobligowane do udostępnienia wnioskowanych informacji, jednakże w przypadkach wskazanych w art. 16 ww. ustawy muszą każdorazowo rozważyć interes publiczny, który będzie przemawiał za udostępnieniem informacji w zestawieniu z wartościami dotyczącymi zarówno innego rodzaju interesu publicznego (np. ochrona danych przewidziana w ustawie o ochronie informacji niejawnych) jak dóbr chronionych w ramach prawa prywatnego (np. ochrona praw własności intelektualnej czy ochrona danych osobowych). Po przytoczeniu art. 16 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej ustawy, organ wskazał, że uznanie ochrony takich danych za jeden z dopuszczalnych wyjątków od zasady udostępnienia informacji jest przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. d dyrektywy [...]Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady [...]i art. 4 ust. 4 lit. d Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Dla uznania, że wyjątek w danym wypadku wystąpił, konieczne jest spełnienie następujących przesłanek: a) informacje muszą mieć nie tylko wartość handlową, ale muszą też być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, b) ujawnienie przedmiotowych informacji mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną przekazującego, c) przekazujący złożył uzasadniony wniosek o nieudostępnianie informacji. Jako podstawę prawną do określenia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa organ wskazał i zacytował art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji. Ochronie podlega każda informacja bez względu na jej charakter, a więc informacja handlowa, techniczna, technologiczna lub organizacyjna. W związku z powyższym ochronie podlega w szczególności informacja technologiczna (np. sposoby produkcji, system sprawdzania jakości), informacja techniczna (np. projekty nieopatentowanych rozwiązań technicznych, modele rozwiązań technicznych), informacja handlowa (np. lista dostawców, klientów, plany wydania książki przez wydawnictwo), informacja organizacyjna (np. prognozy sprzedaży, system dystrybucji, procedury wewnętrzne, zasady organizacji i zarządzania, wynagrodzenia wypłacane pracownikom (orzeczenie SN z 3 grudnia 2014 r., sygn. III SO 8/14). Do uznania, że dane informacje powinny być wyłączone z udostępniania, konieczne jest udowodnienie, dlaczego ich ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję przekazującego. Fakt ten - podobnie jak pozostałe przesłanki utajnienia informacji - powinien być wykazany przede wszystkim we wniosku zainteresowanego o wyłączenie informacji z udostępniania, a potem także w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Dalej organ powołując się na treść art. 18 ustawy o informacji wskazał kiedy nie stosuje się art. 16 ust. 1 pkt 4 - 7 i 10 ww. ustawy. Przedmiotowy artykuł reguluje tak zwany "wyjątek od wyjątku" - określa sytuacje, w których wyjątków nie ma. Zasadą jest bowiem jawność informacji dotyczących środowiska i jego ochrony, wyjątkiem - wyłączenie z udostępniania pewnych informacji, a wyjątkiem od wyjątku zakaz wyłączenia z udostępniania pewnych informacji. Wymieniony przepis stanowi transpozycję art. 4 ust. 2 akapit 2 dyrektywy [...]Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady [...](Dz. Urz. UE. L Nr 41, str. 26).

Mając powyższe na uwadze organy Inspekcji Ochrony Środowiska stanęły na stanowisku, że niemożliwe jest zastrzeżenie protokołu kontroli w całości, a jedynie jego części zawierającej dane podlegające ochronie. GIOŚ podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, że informacje zawarte w pkt. 1.2, 1.3.1, 1.3.4.1, 1.3.4.4, 1.3.4.5, 1.4 w zakresie pkt [...] protokołu nie stanowią informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych i technicznych, które winny być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W ocenie organów Inspekcji Ochrony Środowiska pkt. 1.2, 1.3.1, 1.3.4.1, 1.3.4.4, 1 1.3.4.5, 1.4 w zakresie pkt [...] protokołu oraz informacje zawarte w załącznikach nr [...], [...], [...] i [...] stanowią opis stanu faktycznego, tj. naocznych spostrzeżeń i ustaleń poczynionych przez inspektorów [...] WIOŚ w toku czynności kontrolnych, na podstawie oględzin terenu i przedstawionej dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej. Informacje te dotyczą ustaleń kontroli w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami i wyjaśniają jej wpływ na środowisko. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, roczne sprawozdanie o odpadach i gospodarowania nimi za 2019 r. były udostępnianie wcześniej innym organom publicznym, a skarżąca nie składała wcześniej wniosku o wyłącznie tych informacji z udostępnienia. Tym samym wniosek skarżącej dotyczy zastrzeżenia informacji, którymi dysponują inne organy publiczne. Dodatkowo wskazano, że decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2014 r. określa sposób prowadzenia działalności w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, w tym rodzaje i ilości odpadów, sposób gospodarowania nimi, w tym miejsca i sposób magazynowania odpadów. Tym samym należało uznać za bezpodstawne zastrzeżenie informacji zawartych w pkt [...]. Tak też uznano względem dokumentów takich jak: protokół z oględzin z [...] grudnia 2020 r. (zał. nr [...] do protokołu), protokół ze złożenia informacji (zał. nr [...] do protokołu), mapa sytuacyjna (zał. nr [...] do protokołu), dokumentacji zdjęciowej z [...] stycznia 2021 r. (zał. nr [...] do protokołu), pism wymienionych w zał. [...] oraz protokołu z narady pokontrolnej z [...] lutego. Informacje te, w tym dokumentacja fotograficzna, wg GIOŚ nie stanowią wartości gospodarczej lub technologicznej i nie zawierają także treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Ww. załączniki nie zawierają rozwiązań technicznych i technologicznych. Zdjęcia, natomiast wskazują na sposób magazynowania odpadów. Zdjęcia przedstawiają kontenery, nakryte folią odpady lub odpady w workach typu big-bag oraz pojemniki na odpady. Na podstawie niniejszej dokumentacji niemożliwe jest określenie rodzaju składowanego materiału oraz jego ewentualnego pochodzenia, a także dokonanie jego ilościowej i jakościowej oceny. Nadto na podstawie załączonych zdjęć niemożliwe jest wyczytanie rozwiązań architektonicznych Zakładu. Podkreślenia wymaga fakt, że zdjęcia magazynowanych odpadów ukazują miejsca i pomieszczenia w ujęciu fragmentarycznym i są całkowicie nieintencjonalne. Informacje zawarte w pkt. 1.2, 1.3.1, 1.3.4.1, 1.3.4.4, 1.3.4.5, 1.4 w zakresie pkt [...] protokołu kontroli oraz w zakresie zastrzeżenia załączników stanowiących protokół z oględzin z [...] grudnia 2020r. (zał. nr [...] do protokołu), protokół ze złożenia informacji (zał. nr [...] do protokołu), mapy sytuacyjnej (zał. nr [...] do protokołu), dokumentacji zdjęciowej z [...] stycznia 2021r. (zał. nr [...] do protokołu), pism wymienionych w zał. [...] oraz protokołu z narady pokontrolnej z [...] lutego 2021 r. nie ukazują rozwiązań technicznych, stanowiących "know-how". Dodatkowo na podstawie ww. informacji nie ma możliwości ustalenia strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku odpadów przez spółkę. Wbrew twierdzeniom spółki, nie sposób także wyprowadzić wniosku, jakoby odmowa uwzględnienia wniosku umożliwiłaby konkurentom zastosowanie podobnych rozwiązań technologicznych czy organizacyjnych w wyniku czego wzrosłaby ich przewaga rynkowa lub mogłoby to bezpośrednio obniżyć jej rentowność. Informacje te nie przedstawiają tajemnicy handlowej w rozumieniu tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ na ich podstawie nie da się wywieść informacji o perspektywie dokonania korzystnej inwestycji, o czynnikach decydujących o wzroście lub spadku cen, akcji, struktury kosztów działalności czy metod jakości usług czy informacji dotyczących preferencji poszczególnych klientów. W związku z powyższym przedmiotowe informacje nie posiadają choćby minimalnej wartości rynkowej, zatem ich ujawnienie nie może obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację rynkową przedsiębiorcy. Żadna z informacji handlowej (architektoniczna, techniczno-technologiczna czy organizacyjna) nie została inkorporowana w zakresach zastrzeżeń objętych wnioskiem. Zatem przedmiotowe informacje takiej informacji handlowej nie stanowią. W ww. pkt protokołu znajdują się ogólne zapisy, które nie mają charakteru komercyjnego. Dzięki ich ochronie spółka nie może zwiększyć swojej konkurencyjności. Ich treść nie ma wpływu na pozyskanie przez spółkę większej liczby klientów, a więc nie wpływają na powiększenie zysku. Informacje te nie zawierają informacji technologicznych, takich jak: metoda produkcji, zastosowana receptura, kontrola jakości itp. Ponadto z informacje te nie zawierają danych na temat organizacji spółki do których zaliczyć można strategię działania, bazę klientów oraz dostawców lub logistykę dystrybucji. Zatem część protokołu, której omówiono zastrzeżenia nie stanowi tajemnicy handlowej, do której będą należały takie informacje, jak np. kalkulacja cen, technologia produkcji wyrobów, szczególnie nowych produktów, wzory przemysłowe, umowy handlowe w całości lub w części. Informacji tych nie można również zaliczyć do tzw. "innych informacji posiadających wartość gospodarczą", jak np.: podejmowane działania marketingowe lub strukturę kampanii, w tym, np. optymalizację strony internetowej w określony sposób, okoliczności istotne z uwagi kształtowanie się popytu oraz cen oraz organizację pracy. Informacje nie stanowią informacji handlowej, która w myśl wyroku Sądu Najwyższego z 3 października 2000r., sygn. akt [...], która "obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i widomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym.". Organ podkreślił, że uzasadnienie wniosku o wyłączenie informacji stanowiących tajemnicę spółki zawarte w protokole jest niewystarczające do uznania, że wymienione w tym wniosku informacje stanowią tajemnicę handlową. Bezsporne jest, że uzasadnienie zawarte we wniosku z [...] lutego 2021 r. uzupełnionym pismem z [...] marca 2021 r. sformułowane zostało zbyt ogólnie. Pomimo wezwania skierowanego do spółki wskazującego wprost jakie są przesłanki konieczne do uwzględnienia wniosku i w jakim zakresie nie sprecyzowała, których konkretnie informacji dotyczy wniosek o wyłączenie z udostępnienia informacji, przez wskazanie ich lokalizacji w protokole lub załącznikach do tego protokołu oraz szczegółowo nie uzasadniła swojego wniosku.

Organ reasumując, wskazał że wbrew wymogowi art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji, spółka nie uzasadniła szczegółowo swojego wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, a tym samym niedostatecznie wykazała, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy (wyroku NSA w Warszawie z 30.10.2002 r., sygn. akt: II SA 1956/02), zatem zaszła przesłanka do odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania.

Organ podkreślił, że tajemnica przedsiębiorstwa nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z tego względu warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności (wyrok WSA w Warszawie z 7.06.2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 343/13). Organy Inspekcji Ochrony Środowiska oceniając wniosek wzięły pod uwagę kryteria obiektywne, które powinny dla organów stanowić dyrektywę postępowania, dotyczące gospodarczego znaczenia przedmiotu mającego podlegać ochronie w formie uznania za tajemnicę, a nie tylko intencje przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna. Wobec powyższego w postępowaniu wnikliwie rozważono, czy argumentacja wnioskującego o wyłączenie informacji z udostępnienia, została wyczerpująco i przekonująco uzasadniona - czy wniosek był uzasadniony nie tylko w kontekście formalnym lecz także merytorycznym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji orzekł z zachowaniem zasad wskazanych w istocie w art. 7 k.p.a.

Na marginesie organ wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska podziela stanowisko [...] WIOŚ, co do zasadności wyłączenia z udostępnienia pkt 1.2.5. protokołu w zakresie liczby zatrudnionych osób. Omawiany fragment zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie organizacji, w tym zarządzania zasobami ludzkimi. Rozpowszechnianie tych informacji może narazić skarżącą na straty.

Niemniej, w ocenie GIOŚ, informacje zawarte w pkt h) wniosku - zał. nr [...] do protokołu, tj. protokół z przesłuchania świadka nie ma waloru informacji publicznej. Dokument ten nie zawiera bowiem oświadczenia woli bądź wiedzy funkcjonariusza publicznego, lecz świadka. Sygnowanie tego protokołu przez pracownika [...] WIOŚ nie powoduje, że staje się on jego oświadczeniem woli lub wiedzy, lecz stanowi potwierdzenie, że protokół został sporządzony przez tego pracownika lub przy jego udziale, w określonym czasie i miejscu. W świetle powyższych rozważań za zasadną należy przyjąć wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym protokoły przesłuchania świadków nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Ponadto żądana informacja nie mieści się także w zakresie informacji o środowisku wskazanym w art. 9 ust. 1 ustawy o informacji. W związku z powyższym, jeśli sprawa nie dotyczy informacji o środowisku wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne. Skoro, zatem informacja, której zastrzeżenia udzielenia domaga się spółka nie jest również informacją o środowisku, o której mowa w przepisach ustawy o informacji. WIOŚ obowiązany był poinformować wnioskującego o tym, że żądana informacja nie jest informacją o środowisku pismem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, organ jeszcze wskazał, że WIOŚ nie mógł wydać w tym zakresie, na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o informacji decyzji odmawiającej wyłączenia z udostępnienia przedmiotowej informacji. Dlatego też, organ II instancji zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji 2021 r. w części, tj.: pkt [...] - protokołu z przesłuchania świadka z [...] 02.2021 r. (zał. nr [...] do protokołu) i w tym zakresie umorzono postępowanie.

W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w toku rozpatrywanej sprawy materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i prawidłowy. Miano na względzie prawa obywatela, jak i przedsiębiorcy. Wbrew twierdzeniom strony, bezzasadny był też zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Organ I instancji orzekł na podstawie zaistniałego w sprawie stanu faktyczno-prawnego. Przyczyny podjęcia zaskarżonej decyzji, zostały szeroko omówione w jej uzasadnieniu. O naruszeniu ww. przepisu nie może świadczyć subiektywne przekonanie strony i niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Konkludując działania organu I instancji świadczą o realizacji zasad demokratycznego państwa, w tym zasady zaufania obywateli do organów państwa.

[...]sp. z o.o. w skardze wniosła o uchylenie decyzji GIOŚ z [...] grudnia 2021 r. w części, w której utrzymuje w mocy decyzję WIOŚ z [...] kwietnia 2021r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1) przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, będące wynikiem niedostatecznej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że fragmenty protokołu, o których wyłączenie od udostępnienia wniosła skarżąca, nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę o wartości handlowej, w tym nie zawierają danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przekazane informacje określone we wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i winny podlegać wyłączeniu; 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że fragmenty protokołu kontroli, o których wyłączenie od udostępnienia wniesiono nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę o wartości handlowej, w tym nie zawierają danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy skarżąca należycie i wyczerpująco uargumentowała okoliczność, że ww. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i ich udostępnienie doprowadzi do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej, czym uczyniła zadość przesłankom odmowy ich udostępnienia statuowanym przez art. 16 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy. W motywach skargi przytoczono argumentację mająca zdaniem skarżącej uzasadniać sformułowany wniosek i postawione zarzuty. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej w skrócie: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2021 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli: 1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania; 2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się; 3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania; 4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny. I jak stanowi art. 16 ust. 4 ustawy o informacji, odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji. W art. 16 ustawy o informacji zostały zatem określone odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Powyższy wyjątek wyłączenia udostępnienia informacji ma charakter szczególny, gdyż do jego zastosowania niezbędne jest łączne spełnienie trzech warunków. Po pierwsze, informacja musi pochodzić od podmiotu wnoszącego o jej wyłączenie z powszechnej dostępności z podaniem motywów uzasadniających takie wyłączenie. Po drugie, informacja musi posiadać wartość handlową, która objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa i po trzecie konieczne jest wykazanie, że ujawnienie tych informacji mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną podmiotu przekazującego informację. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "wartości handlowej" ma z natury rzeczy subiektywny charakter. Ustawodawca, chcąc ułatwić władzy publicznej dokonanie oceny, wskazuje, że mogą to być dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, jeśli ich ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję zastrzegającego. Informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym (wyrok SN z 3 października 2000 r., sygn. I CKN 304/00). Innymi słowy ochronie podlega informacja handlowa np. lista dostawców, klientów, plany wydania książki przez wydawnictwo; informacja techniczna np. projekty nieopatentowanych rozwiązań technicznych, modele rozwiązań technicznych; informacja technologiczna, np. sposoby produkcji, system sprawdzania jakości; informacja organizacyjna np. prognozy sprzedaży, system dystrybucji, procedury wewnętrzne, zasady organizacji i zarządzania, wynagrodzenia wypłacane pracownikom (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2014 r. III SO 8/14). Nadto, celem zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu nadanym przez art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji [(Dz. U. 2020, poz. 1913) – dalej jako: "ustawa o konkurencji"]. Powyższy przepis stanowi, że przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności. Ocena czy rzeczywiście informacja mogłaby pogorszyć konkurencyjność podmiotu musi być obiektywnie uprawdopodobniona. Zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w ww. przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski i informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej oraz podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (wyroki NSA z: 15 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 1922/15; 11 stycznia 2017 r., sygn. II GSK 3487/15 i II GSK 2922/15). Ewentualnie inne informacje posiadające wartość gospodarczą, gdy wpływają na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Skoro ochronie podlega w szczególności: informacja technologiczna – to np. sposoby produkcji, system sprawdzania jakości), informacja techniczna – to np. projekty nieopatentowanych rozwiązań technicznych, modele rozwiązań technicznych, informacja handlowa to np. lista dostawców, klientów, plany wydania książki przez wydawnictwo, informacja organizacyjna to np. prognozy sprzedaży, system dystrybucji, procedury wewnętrzne, zasady organizacji i zarządzania, wynagrodzenia wypłacane pracownikom (orzeczenie SN z 3 grudnia 2014 r., sygn. III SO 8/14). Z przedstawionego stanu sprawy, wydanych w sprawie decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła o zastrzeżenie informacji opisanych w stanie sprawy i w jej ocenie posiadających informacje o wartości handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, których udostępnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję skarżącej. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżąca została wezwana do uszczegółowienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia, poprzez wskazanie konkretnych informacji (również wymienionych w stanie sprawy). Odpowiadając na wezwanie, pozostała na stanowisku, że wszystkie informacje zawarte w treści protokołu oraz załącznikach do tego protokołu stanowią informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji, których udostępnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję spółki. Mając za podstawę treść wniosku skarżącej wraz z jego uzupełnieniem, organ odwoławczy słusznie zauważył, że niemożliwe jest zastrzeżenie protokołu kontroli i jego załączników w całości, a jedynie jego części zawierającej dane podlegające ochronie. Wbrew zarzutom i argumentacji skarżącej przytoczonej w skardze, Sąd podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie uznania organu, że informacje zawarte w dokumentach wymienionych przez skarżącą we wniosku, poza protokołem z przesłuchania świadka z [...] lutego 2021 r., nie stanowią informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych i technicznych, które winny być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, bo ich udostępnienie prowadzi do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej. Ocena ta sprowadziła się do stwierdzenia, że pkt. 1.2, 1.3.1, 1.3.4.1, 1.3.4.4, 1.3.4.5, 1.4 w zakresie pkt [...] protokołu oraz informacje zawarte w załącznikach nr [...], [...], [...] i [...], stanowią opis stanu faktycznego, tj. naocznych spostrzeżeń i ustaleń poczynionych przez inspektorów w toku czynności kontrolnych na podstawie oględzin terenu i przedstawionej dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej. Informacje te dotyczą ustaleń kontroli w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami i wyjaśniają jej wpływ na środowisko. W przedmiotowej ocenie organ wziął pod uwagę, że zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, roczne sprawozdanie o odpadach i gospodarowania nimi za 2019 r. były udostępnianie wcześniej innym organom publicznym, a skarżąca nie składała wcześniej wniosku o wyłącznie tych informacji z udostępnienia. Zatem wniosek skarżącej o wyłączenie z udostępnienia dotyczy zastrzeżenia informacji, którymi dysponują już inne organy publiczne. Dalej decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2014 r. określa sposób prowadzenia działalności w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, w tym rodzaje i ilości odpadów, sposób gospodarowania nimi, w tym miejsca i sposób magazynowania odpadów, co przeważyło o uznaniu za bezpodstawne zastrzeżenia informacji zawartych w pkt 1.3.4.4. protokołu. Stanowisko w kwestii odmowy uwzględniania wniosku skarżącej Sad uznał też za prawidłowe względem dokumentów takich jak: protokół z oględzin z [...] grudnia 2020 r. (zał. nr [...] do protokołu), protokół ze złożenia informacji (zał. nr [...] do protokołu), mapa sytuacyjna (zał. nr [...] do protokołu), dokumentacja zdjęciowa z [...] stycznia 2021 r. (zał. nr [...] do protokołu), pisma wymienione w zał. [...] oraz protokół z narady pokontrolnej z [...] lutego 2021 r. Informacje te wraz z dokumentacją fotograficzną nie stanowią wartości gospodarczej lub technologicznej i nie zawierają treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa - załączniki nie zawierają rozwiązań technicznych i technologicznych, a zdjęcia wskazują na sposób magazynowania odpadów (przedstawiają kontenery, nakryte folią odpady lub odpady w workach typu big-bag oraz pojemniki na odpady). Dokumentacji fotograficznej i treści wynikających z przywołanych w skardze części protokołu nie można zaliczyć do tzw. innych informacji posiadających wartość gospodarczą, jak np. podejmowane działania marketingowe lub struktura kampanii, w tym optymalizacja strony internetowej w określony sposób, okoliczności istotne z uwagi na kształtowanie się popytu i cen, organizacja pracy, informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, struktura kosztów działalności, korespondencja handlowa, metody kontroli jakości usług i produktów czy listy klientów. Wbrew wskazaniom skargi w wymienionych przypadkach nie można mówić o informacjami o wartości handlowej w wyżej zaprezentowanym rozumieniu. Skoro dokumentacja zdjęciowa, jak i treści wynikające z przywołanych części protokołu, nie stanowią informacji o wartości handlowej, tym samym nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, to udostępnienie tych informacji nie naruszy tajemnicy przedsiębiorstwa skarżącej, w efekcie nie pogorszy poziomu jej konkurencyjności. Ochrona słusznego interesu skarżącej (ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa w interesie konkurencyjności) w kontekście interesu publicznego (realizacja dostępu do istotnych informacji o środowisku i jego ochrony, jako instrument wspierający ochronę środowiska), została oceniona jako słuszna w zakresie, w którym uwzględniono wniosek skarżącej, zaś w pozostałych przypadkach takiej słuszności jej odmówiono. Na podstawie spornej dokumentacji niemożliwe bowiem było określenie rodzaju składowanego materiału oraz jego ewentualnego pochodzenia, a także dokonanie jego ilościowej i jakościowej oceny; niemożliwe jest wyczytanie rozwiązań architektonicznych zakładu, rozwiązań technicznych stanowiących "know-how"; brak też możliwości ustalenia strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku odpadów przez skarżącą; nie sposób także wyprowadzić wniosku, że odmowa uwzględnienia podania skarżącej w przeważającej większości umożliwiłaby konkurentom zastosowanie podobnych rozwiązań technologicznych (jak metoda produkcji, zastosowana receptura, kontrola jakości) czy organizacyjnych (do których można zaliczyć strategię działania, bazę klientów i dostawców, logistykę dystrybucji) - w wyniku czego wzrosłaby ich przewaga rynkowa lub mogłoby to bezpośrednio obniżyć rentowność skarżącej; nie da się wywieść informacji o perspektywie dokonania korzystnej inwestycji, o czynnikach decydujących o wzroście lub spadku cen, akcji, strukturze kosztów działalności czy metod jakości usług, a nadto informacji dotyczących preferencji poszczególnych klientów. Ogólnie ujmując przedmiotowe informacje nie posiadają wartości rynkowej, zatem ich ujawnienie nie może obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację rynkową przedsiębiorcy. Żadna z informacji handlowej (architektoniczna, techniczno-technologiczna czy organizacyjna) nie została inkorporowana w zakresach zastrzeżeń objętych wnioskiem, albowiem oceniane w postępowaniu informacje nie stanowią informacji handlowej. Innymi słowy, informacji, która w myśl wyroku Sądu Najwyższego z 3 października 2000r., sygn. akt [...], "obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i widomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym". Oznacza to, że skutkiem nieuwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie powoływanych przez nią informacji z udostępnienia nie może dojść do naruszenia ochrony informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, tym samym doszło do prawidłowego zastosowania w kontrolowanym postępowaniu art. 16 ust. 4 oraz art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji. W ocenie Sądu, nie można również nie zauważyć zasadniczej okoliczności zauważonej przez organ w sprawie, a nakierowanej na treść wniosku skarżącej o wyłączenie z udostępnienia w zakresie jego uzasadnienia. Ta część wniosku, jakże miarodajna dla rozstrzygnięcia sprawy, została uznana przez organ za zawierającą informacje niewystarczające do uznania, że wymienione w tym wniosku informacje stanowią tajemnicę handlową. Zdaniem organu, które Sąd aprobuje, uzasadnienie zawarte we wniosku z [...] lutego 2021 r. uzupełnionym pismem z [...] marca 2021 r. sformułowane zostało zbyt ogólnie. Skarżąca nie uzasadniła wniosku zgodnie z wezwaniem skierowanym do skarżącej, w którym wskazano wprost jakie są przesłanki konieczne do uwzględnienia wniosku i w jakim zakresie (opisanym w stanie sprawy) skarżąca winna pierwotny wniosek sprecyzować, uzupełnić. Skarżąca - wbrew wymogowi art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o informacji - nie uzasadniła szczegółowo swojego wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, a tym samym niedostatecznie wykazała, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy (pod. wyroku NSA w Warszawie z 30.10.2002 r., sygn. akt: II SA 1956/02). Tajemnica przedsiębiorstwa nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Z tego względu warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności (wyrok WSA w Warszawie z 7.06.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13).

W świetle powyższego wywodu, uwzględniającego stan faktyczny sprawy, jak i regulacje prawa materialnego znajdujące zastosowanie w sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że w postępowaniu administracyjnym, wbrew twierdzeniu skarżącej, zostało wykazane dlaczego informacje wynikające z dokumentów powołanych we wniosku i jego uzupełnieniu nie podlegają wyłączeniu. GIOŚ oceniając sporną kwestię wziął pod uwagę kryteria obiektywne, które powinny dla organów stanowić dyrektywę postępowania, dotyczące gospodarczego znaczenia przedmiotu mającego podlegać ochronie w formie uznania za tajemnicę, a nie tylko intencje przedsiębiorcy. W innym przypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia GIOŚ, że informacje znajdujące się w dokumentach objętych wnioskiem nie stanowią wartości gospodarczej lub technologicznej oraz nie zawierają treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (pod. wyrok WSA w Warszawie z [...] lutego 2022 r., sygn. akt 1738/21).

Wbrew stanowisku skarżącej, nie uznano w sprawie za skuteczne także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie w sprawie przeprowadzono zgodnie z zasadami ogólnymi i dowodowymi postępowania administracyjnego. Stanowisko organu odwoławczego, podjęte po analizie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie co do odmowy wyłączenia wnioskowanych przez skarżącą informacji, jest prawidłowe. GIOŚ wnikliwie i szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonał własnej jego oceny, a także własnych ustaleń, czego efektem jest szczegółowe wyjaśnienie jego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób odpowiadający warunkom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Stanowisko GIOŚ sprowadza się do przekonania, że odmowa zastrzeżenia żądanych informacji jest zasadna, tym samym uznanie pierwszeństwa interesu społecznego, wyrażającego się w postulacie jawności danych, mogących mieć związek ze stanem środowiska, nad interesem indywidualnym skarżącej. Wynikiem powyższego jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że wnioskowane przez skarżącą informacje do wyłączenia z udostępniania nie stanowią objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji o wartości handlowej. Przedmiotem ustaleń i oceny była też możność zaliczenia informacji wynikających z protokołu kontroli do informacji posiadających wartość gospodarczą.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.