Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 457/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art 41 ust 1
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art 12 kpa; art 149 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 45 ust 1 Konstytucji - prawo do sądu
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Jeżeli w skardze zaskarżono formalnie bezczynność postępowania, ale całościowa analiza skargi oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, że zamiarem strony było w istocie zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania, przedmiotem rozpoznania powinna być przewlekłość a nie bezczynność.

2. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia

TEZY

1. Jeżeli w skardze zaskarżono formalnie bezczynność postępowania, ale całościowa analiza skargi oraz akt sprawy prowadzi do wniosku, że zamiarem strony było w istocie zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania, przedmiotem rozpoznania powinna być przewlekłość a nie bezczynność.

2. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i J. B. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r., nr [...] 1. stwierdza, że Ministra Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku J. Z. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r., nr [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących J. Z. i J. B. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. Z. i J. B. (dalej również: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 4296 m2 z całości o pow. 10 ha 6376 m2, zapisanej w KW "[...]", stanowiącej współwłasność H.N., J.P. oraz nieustalonych spadkobierców L.G.

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z 27 maja 2013 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. znak [...], którą Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło wywłaszczenie przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa, na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], części nieruchomości ozn. hip. "[...]" o powierzchni 4296 m2 z ogólnej powierzchni 10 ha 6376 m2 położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność H.N. w 5/28 częściach, J.P. w 21/28 częściach oraz nieustalonych spadkobierców L.G. w 2/28 częściach. Zawiadomieniem z 14 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] przekazał sprawę Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (zawiadomienie to wpłynęło do Ministerstwa 20 czerwca 2013 r.). Pismami z 29 sierpnia 2013 r. Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego, Urzędu [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt archiwalnych sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Pismem z tego samego dnia Minister poinformował strony, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy (30 listopada 2013 r.). Akta archiwalne sprawy zostały udostępnione Ministrowi przy piśmie Urzędu Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami, z 17 października 2013 r. Pismem z 26 lutego 2014 r. Minister zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie informacji dotyczących pozostałych stron postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Pismem z tego dnia Minister zwrócił się również do Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, z prośbą o odpis orzeczenia z księgi wieczystej KW "[...]". Pismem z 28 lutego 2014 r. Minister zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Centrum Personalizacji Dokumentów) z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących stron postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Ponadto, pismem z 28 lutego 2014 r. Minister zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z prośbą o nadesłanie informacji o aktualnych stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z 26 lutego 2014 r. Minister poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy (31 lipca 2014 r.). Pismem z 25 kwietnia 2014 r. Minister zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z prośbą o nadesłanie poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej przedmiotowej nieruchomości i podanie adresów osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Korespondencja zwrotna od tych organów wpłynęła do Ministerstwa w okresie marzec – maj 2014 r. W dniu 23 lipca 2014 r. do Ministerstwa wpłynęła odpowiedź pełnomocnika skarżących na pismo organu z 26 lutego 2014 r. W dniu 26 marca 2015 r. skarżące wezwały Ministra do usunięcia naruszenia prawa w związku z niezałatwieniem sprawy poprzez wydanie decyzji. Pismem z 10 kwietnia 2015 r. Minister zwrócił się do A.J. o nadesłanie informacji o adresie zamieszkania R.G., względnie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po R.G. Pismem z 10 kwietnia 2015 r. Minister wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy (30 czerwca 2015 r.). Pismem z 13 kwietnia 2015 r. Minister zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Centrum Personalizacji Dokumentów) z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących R.G. Pismem z 22 października 2015 r., wobec braku odpowiedzi na pismo z 13 kwietnia 2015 r., Minister ponownie zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Centrum Personalizacji Dokumentów, z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących R.G. Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zwiesił z urzędu postępowanie z wniosku J. Z. i J. B. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1970 r. do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po R.G. i H.N.

III.1 W dniu 12 października 2015 r. J. Z. i J. B. wnieśli skargę na bezczynność Ministra, zarzucając rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z tym skarżące wniosły o:

1. zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w wysokości określonej w 154 § 6 p.p.s.a.;

4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan sprawy oraz wskazano m. in, że do dnia wniesienia skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe wskazuje zatem jednoznacznie, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności Ostatnim wskazanym przez organ terminem do załatwienia sprawy był termin do 30 czerwca 2015 r.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Minister w szczególności wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, albowiem podejmował szereg czynności w sprawie. Ponadto w dniu [...] października 2015 r. wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w komparycji wyroku Sąd określił przedmiot zaskarżenia jako skarga na przewlekłość, a nie skarga na bezczynność, jak to wskazano literalnie w skardze. Lektura uzasadnienia skargi prowadzi do jednak wniosku, że w rzeczywistości skarżące zarzuciły Ministrowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezsporne jest w szczególności między stronami, że Minister podejmował szereg czynności w sprawie zmierzających do zebrania materiału dowodowego. Inną natomiast kwestią jest ocena, czy organ działał tu sprawnie i efektywnie. Właśnie w celu uniknięcia wątpliwości, czy w takim przypadku mamy do czynienia z bezczynności organu, wprowadzono pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r.), stwierdzono bowiem: "Proponowana zmiana treści art. 37 powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły" (druk sejmowy 2987/VI kadencja). Reasumując, Sąd przyjął, że rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłość postępowania, a nie bezczynność organu. W ocenie Sądu, zwłaszcza w aspekcie znanych wątpliwości interpretacyjnych co do odróżniania bezczynności od przewlekłości, o rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

IV.3. W odpowiedzi na skargę Minister akcentuje wydanie w dniu 23 października 2015 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu okoliczność ta nie uzasadnia oddalenia skargi a limine. Zauważyć bowiem należy, że w sprawie wciąż nie wydano aktu kończącego postępowanie, czyli decyzji (art. 104 k.p.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można tymczasem wnieść skutecznie aż do momentu wydania takiego aktu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., I OSK 937/11, z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 42/15 - CBOSA; T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, teza 4 komentarza do art. 52 oraz cyt. tam orzecznictwo; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Zdaniem Sądu, zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., I OSK 462/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2014 r., I OSK 623/14). W takim przypadku nie jest jednak możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), albowiem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o zawieszeniu postepowania, które może być przedmiotem odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast w takiej sytuacji możliwie jest m. in. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz wydanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Odmienne poglądy, przyjmujące w takim przypadku konieczność oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07) utraciły aktualność w związku ze zmianami m. in. art. 149 p.p.s.a. wprowadzonymi w 2011 r. oraz 2015 r.

IV.4.1. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

IV.4.2. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w stanie przewlekłości należy zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłośći postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA).

IV.4.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od maja 2013 r., przy czym przed organem właściwym od czerwca 2013 r. Skomplikowany stan faktyczny sprawy (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym) sprawia, że sam fakt niewydania do dnia wniesienia skargi decyzji jeszcze nie przesądza o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Sąd stwierdza również, że czynności podejmowane dotychczas w sprawie przez Ministra były celowe i zmierzały do zebrania materiału niezbędnego do wydania decyzji. Zdaniem Sądu, o prowadzeniu przez Ministra postępowania w sposób przewlekły świadczą natomiast niczym nieuzasadnione znaczne okresy nie podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie. Pierwszy taki okres miał miejsce między październikiem 2013 r. a lutym 2014 r., natomiast drugi między kwietniem 2014 r. a kwietniem 2015 r. Również postępowanie po tej dacie trudno uznać za prowadzone zgodnie ze standardami wynikającymi m. in. z art. 12 k.p.a. Należy dodać, że te okresy zwłoki nie zostały spowodowane przez stronę. Co prawda odpowiedź skarżących na pismo Ministra z 26 lutego 2014 r. została udzielona dopiero pismem z 21 lipca 2014 r., ale okoliczność ta nie miał istotnego wpływu na bieg postępowania. Jeżeli zaś chodzi o zwłokę Ministra Spraw Wewnętrznych w udzieleniu odpowiedzi na zapytanie w sprawie udostępnienia danych dotyczących R.G., to obowiązkiem Ministra było niezwłoczne i regularne ponaglanie tego centralnego organu, a w razie dalszej zwłoki również wystąpienie do organu nadzorujące wspomniane Ministerstwo. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze stosowanie w niniejszej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą z [...] kwietnia 2015 r., brak jest podstaw do umarzania postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji.

IV.4.4.. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Należy bowiem mieć na uwadze skomplikowany charakter sprawy, zarówno w jej aspekcie przedmiotowym (m. in. konieczność ustalenia aktualnego stanu nieruchomości, co związane było ze zgromadzeniem określonych dokumentów i przeprowadzeniem opinii geodezyjnej – w aktach sprawy znajduje się taka opinia wydana w dniu 2 listopada 2015 r.), jak i podmiotowym (konieczność ustalenia kręgu uczestników). Ponadto, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że orzekanie w przedmiocie rażącego naruszenia prawa ma na uwadze nie tyle interes strony, co przede wszystkim związek z następczą odpowiedzialnością konkretnego pracownika organu (zob. m. in. art. 5 i 6 oraz 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. Nr 34, poz. 173). Tymczasem w niniejszej sprawie podejmowane były jednak liczne czynności zmierzające do jej zakończenia.

IV.4.5. Zdaniem Sądu, zasadne było żądanie wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny. Uwzględniając opisane wyżej okresy zwłoki w procedowaniu Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny jest konieczne. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że kwota w wysokości 500 zł w wystarczającym stopniu spełni funkcję prewencyjną tego środka prawnego. Raz jeszcze wypada zwrócić uwagę na skomplikowany charakter sprawy oraz okoliczność, że organ dążył jednak, aczkolwiek w sposób niewystarczająco sprawny, do zebrania niezbędnego materiału.

IV.5. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.). W szczególności wyżej już była mowa o tym, że pozostawanie w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania wyklucza orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania decyzji w określonym terminie. Następnie, w punkcie IV.4.4. powyżej omówiono powody odmowy stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis (100 zł), wynagrodzenie adwokata (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

V. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.