Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3657/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 276/18 o oddaleniu sprzeciwu A. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 276/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołując się na art. 152a § 2 P.p.s.a. (powinno być 151a § 2 P.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdził, na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunkowo, podział geodezyjny dwóch nieruchomości gruntowych: jednej składającej się z działki oznaczonej nr [...] oraz drugiej składającej się z pięciu działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w Ł. przy ul. W. i ul. P., stanowiących własność wnioskodawcy, pod warunkiem, że przy zbyciu działek powstałych w wyniku podziału, nie posiadających dostępu do drogi publicznej, zostanie ustanowiona na rzecz każdoczesnego ich właściciela służebność gruntowa w postaci prawa przejścia i przejazdu przez działki drogi wewnętrznej ul. P. nr [...], [...], [...] do drogi publicznej ul. W. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną ul. P. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości te znajdowały się na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku podziału wydzielono 4 i 36 działek, o wskazanych numerach i podanej wielkości, zgodnie z załączonym projektem podziału, z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W następstwie powyższego podziału decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent ustalił opłatę adiacencką w wysokości 24.878.10 zł, stanowiącą 30% wzrostu wartości połączonych dwóch nieruchomości, którą to opłatą obciążył Spółkę. Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku dokonanego podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 82.927,00 zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu pierwszej instancji operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, którego wiarygodność nie budzi zastrzeżeń, sporządzony został prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109; dalej powoływane jako rozporządzenie) oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej powoływana jaka u.g.n.). Prezydent wskazał, że uchwalą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określona została na poziomie 30%. Wobec takich okoliczności, w ocenie organu pierwszej instancji, zaistniały podstawy do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka i zarzuciła naruszenie art. 107 § 2 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Nie wniosła zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującej decyzja warunkowa nie wywiera skutków prawnych określonych w jej treści, wobec nieziszczenia się warunku zawieszającego, zastrzeżonego jako element dodatkowy decyzji, ale związany z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez tę decyzję. Zatem bez ziszczenia się warunku nie sposób wywodzić dalej idących konsekwencji prawnych, a zwłaszcza stosować interpretacji w zakresie konsekwencji finansowych na niekorzyść strony postępowania bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Ponadto zarzucono, że w kwestionowanej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, według jakich kryteriów opłata adiacencka ma podlegać waloryzacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy nie określił wartości poszczególnych nieruchomości przed dokonaniem ich podziału. Natomiast w sposób niewytłumaczalny (wbrew regulacjom ustawowym) dokonał zsumowania powierzchni dwóch nieruchomości (15929 m²) i ustalił dla niej wartość 1m² = 152,37 zł. Nadto biegły wycenił nieruchomość przed dokonaniem jej podziału w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, co w świetle § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia stanowi jedną z dopuszczalnych metod ustalania wartości rynkowej. Wyceniając jednak nieruchomość według stanu po podziale, biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej. W dacie dokonywania podziału określił cztery cechy rynkowe rzutujące na jej wartość, natomiast określając jej wartość po podziale wprowadził dodatkową cechę – sąsiedztwo. Organ odwoławczy wywiódł, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości - a nie wartości połączonych nieruchomości - zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Skoro nie dokonano określenia wartości nieruchomości według powyższych reguł to w ocenie Kolegium analizowany operat szacunkowy nie może być uznany za kluczowy dowód w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy podał, że okoliczność iż nieruchomość została podzielona warunkowo nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości obejmującym stan ewidencyjny na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału.

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Spółka i zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej. Nadto zdaniem Spółki organ odwoławczy naruszył art. 139 K.p.a., gdyż naliczenie opłaty adiacenckiej w sposób wskazany przez ten organ spowoduje, że jej wartość będzie wyższa. Podtrzymano także stanowisko, że naliczenie opłaty adiacenckiej w przypadku warunkowego podziału nieruchomości, gdy warunek jeszcze się nie spełnił, jest przedwczesne.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej podał, że regulacja zawarta w art. 148 ust. 1 i 3 oraz art. 5 u.g.n. obligują organ pierwszej instancji do waloryzacji opłaty z urzędu od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. gdyż stwierdzono, że regulacja ta nie ma zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał sprzeciw za niezasadny. Na wstępie zaznaczył, że zaskarżona w niniejszy postępowaniu decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli jest to tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd meriti stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu I instancji wszystkie stwierdzone wady operatu są zasadne. W sprawie niniejszej dokonano podziału geodezyjnego dwóch nieruchomości gruntowych: jednej składającej się z działki oznaczonej nr [...] oraz drugiej składającej się z pięciu działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w Ł. przy ul. W. i ul. P. Wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.) jako przedmiotu prawa własności. Artykuł 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody co do sposobu wyceny dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej podlega nie działka czy działki, a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Jednocześnie brak jest podstaw do zsumowania nieruchomości gruntowych i ustalania jednej wartości. Każda nieruchomość gruntowa powinna mieć oddzielnie określoną wartość przed podziałem. Odnosząc się do kolejnej wady Sąd meriti wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Rozporządzenie nie zakłada zatem możliwości łączenia w ramach jednej wyceny metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej (tak też teza 3 wyroku WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2012 r., II SA/Gd 857/11, Lex nr 1128962). Stąd też wycenienie nieruchomości przed dokonaniem jej podziału w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami a po podziale metodą korygowania ceny średniej było nieprawidłowe. Zdaniem Sądu I instancji konsekwentnie powinna być stosowana jedna metoda. Ustalenie rodzaju i liczby atrybutów badanych nieruchomości, które w sposób zasadniczy wpływają na ich ceny, a w następstwie na wartość rynkową ocenianej nieruchomości, powinno stanowić punkt wyjścia przy jej wycenie. Cechami rynkowymi nieruchomości są np. ich lokalizacja (odległość od centrum miejscowości, otoczenie), parametry fizyczne (wymiary, położenie, ukształtowanie) oraz użytkowe (odległość od dróg, uzbrojenie, dostęp mediów). Każdy z tych parametrów z osobna powinien umożliwić ustalenie wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Typując cechy rynkowe charakteryzujące dany rynek lokalny należy określić ich rodzaj (nazwę) cechy; ocenę cechy i wreszcie jej opis - związany z jej oceną i ewentualnym wpływem na poczynione ustalenia (bardzo korzystna, korzystna, niekorzystna). Jak wskazał Sąd Wojewódzki, rzeczoznawca majątkowy w sprawie niniejszej wprowadził po podziale dodatkową cechę – sąsiedztwo. W konsekwencji, zdaniem tego Sądu, trudno ustalić znaczenie przyjętych poszczególnych współczynników dla oceny wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym zweryfikować na ile miały one wpływ na finalną konkluzję zawartą w opinii biegłego. Jako, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygować zakresu zawartych w nim ustaleń i samodzielnie ustalać wartość nieruchomości zasadnym było w sprawie niniejszej wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie tej decyzji umożliwi organowi pierwszej instancji usunięcie stwierdzonych wad operatu szacunkowego. Za bezzasadny uznał Sąd meriti zarzut przedwczesnego naliczenia opłaty adiacenckiej w przypadku warunkowego podziału nieruchomości, gdy warunek jeszcze się nie spełnił. Spełnienie zastrzeżonego w sprawie niniejszej warunku w decyzji podziałowej nastąpi dopiero w momencie zbycia działek powstałych w wyniku podziału, a więc na etapie podziału prawnego. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie aby decyzja zatwierdzająca podział ewidencyjny była ostateczna, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Na uwzględnienie nie zasługuje zdaniem Sądu Wojewódzkiego także zarzut braku odniesienia się przez organ na etapie postępowania odwoławczego do kwestii waloryzacji opłaty adiacenckiej. Co prawda organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w swojej decyzji kasacyjnej. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu meriti słusznie podaje organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw, że z regulacji zawartej w art. 148 ust. 1 i 3 oraz art. 5 u.g.n. wynika obowiązek organu pierwszej instancji do waloryzacji opłaty z urzędu od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Bezzasadny pozostaje w ocenie Sądu I instancji także zarzut dotyczący naruszenia art. 139 K.p.a. Sąd Wojewódzki podzielił bowiem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2017 r., II OSK 902/17 zgodnie z którym: "Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. nie znajduje na ogół zastosowania do decyzji kasacyjnych. Niemniej wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 K.p.a. przez organ odwoławczy" (pub. LEX nr 2380113). W sprawie niniejszej nie doszło do nadużycia instytucji decyzji kasacyjnej. Decyzja ta jak wykazano powyżej została wydana zasadnie. Stąd też zakaz wyrażony w art. 139 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw na podstawie art. 152a § 2 P.p.s.a. (powinno być 151a § 2 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 64e P.p.s.a., art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 7 i 8 K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że decyzja warunkowa z dnia [...] września 2015 r., znak [...], Prezydenta Miasta Ł. nie może skutkować naliczeniem opłaty adiacenckiej, jeżeli nie spełni się ów warunek, od którego zależy skuteczność prawna decyzji. Nadto podniesiono, że to nie Spółka, a nabywcy domów wraz z przypisanymi do nich działkami są beneficjentami wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości, a nie wartości połączonych nieruchomości, zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji – czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Skoro nie dokonano określenia wartości nieruchomości według powyższych reguł, to w ocenie organu analizowany operat szacunkowy nie mógł być uznany za kluczowy dowód, w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć warto, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Należy podkreślić, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO w Ł. decyzji kasatoryjnej.

Jak już wyżej wspomniano decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy i jest dopuszczalna wyjątkowo. Dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 K.p.a. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Wskazać bowiem należy, że kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z powodu podziału nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie w związku z tym, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r. zawierał wskazane przez organ odwoławczy błędy (brak określenia wartości poszczególnych nieruchomości przed dokonaniem ich podziału, wprowadzenie dodatkowej cechy rynkowej określając wartość nieruchomości już po podziale oraz zastosowanie w ramach jednej wyceny metody porównywania parami i metody korygowania ceny średniej), które miały wpływ na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania, to taka sytuacja spowodować musiała skorzystanie przez organ odwoławczy z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Strony bowiem muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu, jakim jest operat i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazało mu sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na uchybienia, które ten operat zawierał. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe nie sposób czynić Sądowi I instancji zarzutów, jakoby dopuścił się on do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.

Z uwagi na postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie i szczegółowo odniósł się do tego zarzutu opierając się na stanowisku wynikającym z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko i zbędne jest tu jego powtarzanie. W skardze kasacyjnej nie podjęto rzeczowej polemiki z tym stanowiskiem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie mogły odnieść skutku.

Trafnie natomiast podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji z przekroczeniem uprawnienia wynikającego z art. 64e P.p.s.a. odniósł się merytorycznie do zarzutu zawartego w skardze w kwestii przedwczesnego naliczenia opłaty adiacenckiej w przypadku warunkowego podziału nieruchomości, gdy warunek jeszcze się nie spełnił. Stosownie do tej regulacji sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. było wymogiem koniecznym do uwzględnia skargi kasacyjnej.

Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.