Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 200/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98a i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z zm.) oraz § 2 uchwały nr XLI/267/2005 rady Miejskiej M. z dnia [...] 2005 r./ w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] nałożył na A. C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości M. – działka nr [...] o pow. 2.3030 ha, w wysokości 13.481,70 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w następstwie decyzji Burmistrza M. z dnia [...] 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej dotąd własność A. C. powstało 6 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem wprowadzenia funkcji towarzyszącej usług nieuciążliwych. Każda z wydzielonych 6 działek posiada dostęp do wydzielonej w trakcie postępowania podziałowego drogi. Burmistrz, powołując się na przepis art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) wskazał, że powierzchnia szacowanej nieruchomości objęta wzrostem wartości pomniejszona o powierzchnię działki [...] wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej wynosi 2,2862 ha. Następnie podał, że dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, zarówno przed podziałem, jak i po nim obowiązywał i obowiązuje nadal miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach M., B., D., W. i część obrębu M..

Burmistrz wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania, w październiku 2010 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy K. R. sporządził operat szacunkowy, celem określenia podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w trybie art. 98a ust. 1 ugn. Operat ten stał się przedmiotem oceny organu. Burmistrz wskazał, że biegły objął analizą transakcje sprzedaży z udziałem niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową spełniające następujące warunki: są przedmiotem prawa własności, zlokalizowane są na terenie gminy i powiatu międzychodzkiego, powierzchna działek podobna jest do powierzchni nieruchomości objętej zakresem wyceny oraz ceny transakcyjne zawartych umów sprzedaży spełniają kryteria wartości rynkowych. Stwierdzono, że na analizowanym rynku liczba zawartych transakcji na terenie Międzychodu obejmująca transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych wielkoobszarowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową była niewielka. Ceny za 1 m2 zawierały się w przedziale od 34,48 do 51,8 zł/m2, natomiast powierzchnie sprzedanych działek wynosiły od 1000 do 2033 m2. Organ uznał, że wycenę przeprowadzono w oparciu o właściwy dobór metody szacowania - podejścia porównawczego, metodę korygowania ceny średniej. Wskutek przeprowadzonego szacunku rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości nr [...] przed jej podziałem na kwotę 883.388 zł. Zdaniem Burmistrza uzyskane wartości za 1 m2 powierzchni nieruchomości szacowanej przez biegłego przed i po jej podziale mieszczą się w analizowanym przedziale cenowym znalezionych transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych. Przy określaniu wartości biegły – w ocenie organu – prawidłowo wziął pod uwagę te cechy, które mają największy wpływ na wartość rynkową. Reasumując Burmistrz M. stwierdził, ze skoro zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz uchwałą zmieniającą z dnia [...] 2007 r. stawka opłaty adiacenckiej naliczonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału to jeżeli różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wynosi 44.939 zł, to wysokość opłaty adiacenkciej wyniosła 13.481,70 zł.

A. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi I instancji, iż przyjęte do porównania działki o powierzchni od 0,17 ha do 1,32 ha nie są w żaden sposób podobne do jej działki przed podziałem (pow. 2,2862 ha). Ponadto odwołująca zaznaczyła, że część działek przyjętych do porównania znajduje się na wsi lub zupełnie w innym powiecie, przy istniejącym rynku działek w samym M.. Jej zdaniem wadliwie rzeczoznawca przyjął wagi procentowe poszczególnych cech przypisanych dla działki przed i po podziale. Przyjęcie lokalizacji szczegółowej jako słabej wobec istniejącej sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, braku hałasów i zanieczyszczenia środowiska w najbliższej okolicy działki, świadczy tylko o braku rozpoznania miejscowego rynku i stronniczym podejściu. Reasumując odwołująca podała, że nie zgadza się z wysokością naliczonej opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję w pierwszej kolejności wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz naliczania opłaty adiacenckiej. Następnie organ stwierdził, że skoro A. C. dokonała podziału należącej do niej nieruchomości i ustalono, że w wyniku tego wzrosła wartość wydzielonych nieruchomości, to istniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium stwierdziło, że biegły szacując wartość nieruchomości prawidłowo zastosował metodę korygowania ceny średniej, bowiem znane były ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dowodem na to jest treść opinii biegłego. Wskazano, że na stronie 14 operatu szacunkowego przedstawiony jest wybór metody oraz jej opis, co jest zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem Kolegium rzeczoznawca prawidłowo określił rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z terenu powiatu międzychodzkiego. Na stronie 16 operatu biegły przedstawił 16 nieruchomości podobnych do działki [...]. Operat zawiera na stronach 16-17 i 290 pełne i dokładne określenie sumy współczynników korygujących. Z kolei na stronie 19 operatu biegły przedstawił 18 nieruchomości podobnych do działek powstałych po podziale. Następnie na stronie 21 i 22 określił cechy rynkowe z podziałem na działki o pow. do 1.200 m2 i powyżej 1.200 m2. W tabelach na tych samych stronach przedstawił w pozycji Cx wycenę tychże nieruchomości za pomocą udziału cechy w cenie. Tym samym – oceniło Kolegium – dla nieruchomości przed podziałem otrzymał kwotę 38,64 zł/m2 (str. 18 operatu) i po podziale otrzymał kwotę 46,02 zł/m2 i 44,33 zł/m2 dla działek mniejszych. Obliczenia te zdaniem organu odwoławczego są prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że biegły nie opisał metody dochodowej, bowiem wybrał metodę korygowania ceny średniej. Co do podobieństwa działek Kolegium nie podzieliło uwag odwołującej. Stwierdziło, że biegły dokonał oględzin nieruchomości, a zatem posiadał wiedzę na temat jej stanu i mógł dzięki temu wybrać najbardziej podobne nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że właśnie powoływanie rzeczoznawcy w postępowaniach dotyczących opłat adiacenckich ma na celu szacowanie wartości według kryteriów obiektywnych. O żadną stronniczość w przypadku niniejszego postępowania nie może posądzić biegłego.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów, jakoby biegły wadliwie przedstawił wagi cech przypisanych dla poszczególnych stanów. Biegły nie przyjął lokalizacji szczegółowej dla działek przed podziałem oraz dla działek po podziale jako stan cechy "słaba". Na stronach 18, 21 i 22 operatu w tabelach zatytułowanych "Określenie wartości rynkowej wycenianego prawa" w pozycji Cx przyjął dla tej cechu ocenę "dobrą". Suma współczynników korygujących w kolumnie "Współczynniki korygujące" dały podstawę do obliczenia ceny za m2 powierzchni działek. Ponadto dla działki [...] biegły skorygował wartość o konieczność ewentualnych kosztów przeprowadzenia podziału. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomości przedstawione przez biegłego na rynku nieruchomości nie odbiegają od rzeczywistych zaistniałych stanów na rynku nieruchomości. Dokonany zaś wybór nieruchomości jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne, tj. podobne nieruchomości.

Zdaniem Kolegium przedstawione przez biegłego procentowe wagi cech świadczą i tym, że operat jest spójny, a obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Dokonane obliczenia w oparciu o stosowne algorytmy są jednocześnie przełożeniem istniejących tendencji na runku nieruchomości, a także wartości poszczególnych wycenianych działek, ich cech różniących się od cech branych do porównania nieruchomości przekłada się na wartość w postaci ceny możliwej do uzyskania na rynku sprzedaży nieruchomości.

Organ II instancji stwierdził, że wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale ustalona została na 928.327 zł, zaś wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 883.388 zł. W związku z czym organ I instancji prawidłowo ustalił, że wzrost wartości nieruchomości będącej własnością A. C. w konsekwencji podziału wyniósł 44.939 zł, co przy 30% stawce opłaty daje kwotę 13.481,70 opłaty adiacenckiej.

A. C. wniosła do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zakwestionowała ustalenia przyjęte w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Wskazała, że biegły przyjął nieaktualne podstawy materialnoprawne (pkt 3.2. operatu – str. 6). Jej zdaniem przyjęty stan nieruchomości przed i po podziale (s. 9 operatu) jest niezgodny ze stanem wówczas istniejącym. Podkreśliła, że przed podziałem na działce znajdowały się drzewa śliwkowe – sad na roli RIVa. Podała, iż przyjęta do wyceny część działki (sadu) o pow. 22862 m2 w żaden sposób nie jest porównywalna do przyjętych na str. 16 operatu w tabeli nr 1 (pkt,8.1.ppkt1) wypisanych działek inwestycyjnych niezabudowanych wielkopowierzchniowych o powierzchni od 1795m2 do 13213 m2, a tym samym przyjętym Cmax i Cmin, co ma ogromny wpływ na końcową wartość. Część działek przyjętych do porównania znajdują się na wsi lub zupełnie w innym powiecie przy istniejącym rynku sprzedawanych działek w samym M. i okolicach. Skarżąca podniosła też, że przyjęte w tabeli nr 2 (pkt.8.1.2) i w tabeli nr 6 (pkt.8.2.2) wagi cech, ich procentowy udział nie wynika z faktycznej analizy, a z założeń niepopartych analizą. Ponadto zdaniem skarżącej przyjęte w tabeli nr 3 cechy rynkowe i ich skala w niezrozumiały sposób zostały dopasowane do wycenianej działki, tj. położenie ogólne nieruchomości – raz średnie (s. 18 operatu), a raz dobre (s. 21 i 22 operatu), bez żadnego uzasadnienia w sytuacji faktycznego położenia bardzo odległego od centrum miasta, na jego obrzeżach, z dala od usług, handlu, ośrodków kulturalnych, przy gruntowej drodze.

Skarżąca wskazała też, że w przedstawionych wyliczeniach nie uwzględniono faktu, że po podziale działka nr [...] o pow. 1413 m2 jest drogą wewnętrzną i wartość jej oszacowano przy porównywaniu do działek przeznaczonych pod zabudowę. Skarżącą zastanawia również przyjęcie w operacie, że stan infrastruktury technicznej po podziale uznano za dobry, a przed podziałem za średni.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] o pow. 2.3030 ha należąca do skarżącej, w wyniku jej podziału.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i w ocenie Sądu został przez organy obu instancji ustalony w sposób prawidłowy. Bezspornie decyzją z [...] 2009 r. Burmistrz M. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. 2,3030 ha, należącej do skarżącej, w wyniku czego powstało 8 działek o powierzchni: 5 działek o pow. po 0,10 ha (1000 m2), jedna działka pod drogę wewnętrzną o pow. 0,1413 ha, jedna działka celem poszerzenia istniejącej ul. S. o pow. 0,0168 ha i jedna działka (reszta gruntów) o pow. 1,6449 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 listopada 2009 r., co dało asumpt do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Stosownie do art. 98a ust. 1 ugn jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji gdy wskutek podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. W związku z tym organ ustalając przedmiotową opłatę jest zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2009 r., II SA/Go 859/08, Lex nr 553065).

Ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust.1 ugn poprzedza określenie wartości nieruchomości przed jej podziałem i po podziale. W tym celu rzeczoznawca majątkowy – na zlecenie organu prowadzącego postępowanie - sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). To rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy czym uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Zatem od autonomicznej decyzji rzeczoznawcy majątkowego zależy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Niemniej jednak należy pamiętać, że obowiązkiem organu administracji jest ocena operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna. To operat szacunkowy jest jedynym dowodem wzrostu wartości nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracyjny winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednomyślnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 374/07, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, to operat powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności, wniosków operatu. Wnioski operatu winny być możliwe do sprawdzenia na podstawie treści operatu, a wszelkie zastosowane korekty i współczynniki szczegółowo wyjaśnione (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Gd 44/10, Lex nr 674080).

Przechodząc do kwestii sporządzania operatu szacunkowego, wyboru metod i podejścia, wskazać należy, iż w myśl art. 152 ust. 2 ugn wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przepis art. 153 ust. 1 ugn stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położeni, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Mając na względzie powołane przepisy rozważenia wymaga, czy organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie przyjęły, że w sporządzonym operacie szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości, tak przed jak i po podziale została ustalona w odniesieniu do nieruchomości rzeczywiście podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn, czy może nieruchomościom przyjętym do porównania cechy tej nie można przyznać.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.u. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) stanowi, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z kolei przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej dla skarżącej w kwocie 13.481,70 zł był przyjęty przez organy orzekające operat szacunkowy z dnia [...] 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. R.. Organy orzekające nie zgłosiły zastrzeżeń do tegoż operatu.

Zauważyć należy, że rzeczoznawca określając wartość przedmiotowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jak już wskazano, metoda ta zakłada istnienie co najmniej kilkunastu (nie mniej niż jedenastu) transakcji z rynku właściwego na położenie wycenianej nieruchomości obejmujących nieruchomości podobne (zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu na dzień sporządzenia przedmiotowego operatu). Przy czym przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej zbliżony. To w operacie rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zdecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714). Rzeczoznawca powinien mieć na uwadze, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ, zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 710/09, Lex nr 553143).

Charakteryzując wycenianą nieruchomość celem ustalenia, czy przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania miały charakter podobny wskazać należy, iż przed podziałem nieruchomość ta miała powierzchnię 2,3030 ha, po podziale zaś powstały następujące działki: 5 działek o pow. po 0,1000 ha przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem wprowadzenia usług nieuciążliwych, 1 działka o pow. 0,1413 ha – jako droga wewnętrzna, 1 działka o pow. 0,0168 ha w celu poszerzenia istniejącej ul. S., i pozostała część gruntu jako działka o pow. 1,6449 ha. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w mieście M., około 2 km od centrum miasta. Zarówno przed podziałem, jak i po nim działka nr [...] nie była obciążona ciężarami, ani ograniczeniami. Jak ustalił rzeczoznawca w jej najbliższym otoczeniu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i grunty uprawiane rolniczo. Rejon jej lokalizacji biegły uznał za atrakcyjny (choć nieeksponowany), co spowodowane jest właśnie jej położeniem (bliskość zabudowy jednorodzinnej, bliskie położenie w stosunku do centrum, brak uciążliwości środowiskowych – linii energetycznych, nadmiernego hałasu i zanieczyszczeń powietrza oraz bliskość terenów uprawianych rolniczo). Przed podziałem nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Po podziale nowopowstałe działki posiadają dojazd o nawierzchni utwardzonej do ul. Sadowej, mają dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości przed i po podziale określał plan miejscowy (uchwała Rady Miasta M. z dnia [...] 2007 r. Nr [...]) jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem wprowadzenia usług nieuciążliwych (symbol 2.40a MN) oraz pod poszerzenie istniejącej ul. S. (symbol 2.2 KD/L).

Kierując się przepisem § 41 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości według jej stanu przed podziałem i po jej podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Analizując rynek nieruchomości podobnych do przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem stwierdził, że na analizowanym rynku działek niezabudowanych wielkoobszarowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową liczba transakcji na terenie miasta M. była niewielka. W związku z tym, uznał za uzasadnione poszerzenie rejonu poszukiwań do obszaru powiatu mi.. Ustalił, że ceny za 1m2 kształtowały się w przedziale od 30,21 zł do 46,37 zł, natomiast powierzchnie sprzedanych działek wynosiły od 0,1795 ha do 1,3213 ha. Zauważyć należy, iż biegły dokonując oceny wartości przedmiotowej nieruchomości przyjął do porównania 16 nieruchomości. Poza określeniem ich lokalizacji (obręb, bez podania numerów ewidencyjnych działek), daty transakcji, rodzaju przenoszonego prawa, powierzchni oraz ceny za 1m2, nie ustalił innych ich cech. W szczególności z operatu nie wynika, czy porównywane nieruchomości są uzbrojone, jakie jest ich sąsiedztwo, kształt i czy istnieją utrudnienia w ich zabudowie. Mając na względzie, że wyceniana nieruchomość przed podziałem miała powierzchnię 2,3030 ha trudno uznać, bez znajomości wskazanych powyżej innych cech nieruchomości, by przyjęte do porównania działki miały charakter podobny. Spośród szesnastu nieruchomości porównywanych jedynie jedna nieruchomość ma powierzchnię nieco zbliżoną (niemal dwukrotnie mniejszą) do nieruchomości wycenianej - działka położona w M., sprzedana w dniu 29 maja 2008 r. o pow. 1,3213 ha. Pozostałe nieruchomości, nie dość, że zlokalizowane są w innej gminie i nieznane jest ich szczegółowe położenie, otoczenie i uzbrojenie, to ich wielkość (od 0,2000 ha do 0,5612 ha) w żaden sposób nie odpowiada wielkości nieruchomości wycenianej (2,3030 ha). W ocenie Sądu to rolą rzeczoznawcy było wyjaśnienie w sporządzanym operacie, względnie w późniejszym oświadczeniu, kwestii dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości, które swą powierzchnią są wielokrotnie mniejsze od nieruchomości wycenianej. Konsekwentnie rzeczoznawcza miał obowiązek wykazania dopuszczalności zastosowania współczynników korygujących przy tak dużych różnicach powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10, Lex 745182). Niewykluczone bowiem jest, że kwestia wielkości powierzchni działek dla terenu, który badał rzeczoznawca ma na tyle niewielki wpływ na ich cenę, że kwestie te można skorygować współczynnikiem korygującym. Wyjaśnień w tym zakresie zabrakło jednak w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, a będącym głównym dowodem, w oparciu o który ustalono opłatę adiacencką. Zważywszy, że rolą organu ustalającego tę opłatę jest wykazanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału nieruchomości niewątpliwie nastąpił wzrost jej wartości, a czynność doboru do porównania nieruchomości wykazujących się podobieństwem do nieruchomości wycenianej ma w tym procesie zasadnicze znaczenie, stwierdzić należy, że wady w tym zakresie czynią bezprzedmiotowym dokonywanie oceny operatu w dalszej części. Pozbawiona celowości jest bowiem ocena sporządzonego operatu, z którego nie wynika, czy dobrane nieruchomości porównywane metodą korygowania ceny średniej są podobne.

Mając na względzie powyższe za gołosłowne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym należy uznać twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jakoby biegły po dokonaniu w dniu 12 października 2010 r. oględzin nieruchomości posiadał wiedzę na temat jej stanu i mógł dzięki wybrać najbardziej podobne nieruchomości. Z całą pewnością, w świetle ustaleń zawartych w sporządzonym przez K. R. operacie szacunkowym, nie można uznać, że dobrane przez niego nieruchomości cechowało podobieństwo do nieruchomości wycenianej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rzeczoznawca będący autorem niniejszego operatu, w sytuacji, gdy ustalił, iż liczba transakcji z rynku działek niezabudowanych wielkoobszarowych pod zabudowę mieszkaniową na terenie M. jest niewystarczająca, mógł rozważyć zastosowanie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, która wymaga porównania nieruchomości wycenianej kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach (nota interpretacyjna nr 1 Powszechnych krajowych zasad wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych).

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz M. stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: ppsa, zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a ponadto rozważy, czy wystarczające jest uzupełnienie operatu szacunkowego o stosowne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego (w zakresie podobieństwa nieruchomości porównywanych), czy ewentualnie konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy będzie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego na nowo i w oparciu o ten dowód ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości [...] położonej w M. w wyniku jej podziału, który może spowodować ustalenie opłaty adiacenckiej.

Mając na względzie wykazane naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 ppsa.