Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 503/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: arrt.66 ust.1 pkt 3 i art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na postanowienie nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] postanowieniem nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b." oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", zażądał od inwestora robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., tj. [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B. , przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] ekspertyzy technicznej dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ wskazał w postanowieniu, że powyższa ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych, bądź czynności, mających na celu doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku, powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem i zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Organ nadzoru budowlanego, w celu stwierdzenia stanu faktycznego (w tym powstałych uszkodzeń w budynku przy ul. [...] w K.), przeprowadzał kilkakrotnie czynności inspekcyjno - kontrolne na terenie ww. budowy. W trakcie przeprowadzonych kontroli ustalono, iż sposób realizacji robót budowlanych nie odbiega w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzji pozwolenia na budowę. Roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., w bezpośrednim sąsiedztwie budynku położonego przy ul. [...] w K., prowadzone były w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 15.05.2014 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B. , dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podpiwniczonego z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje wewnętrzne: elektryczna i teletechniczna, wod. – kan., c.o., c.c.u.w. i wentylacja) wraz z przebudową istniejącego zjazdu i zagospodarowaniem terenu i drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...] oraz (zjazd) [...] obr. [...] i [...] obr. [...], ul. [...], K.".

Jednocześnie organ stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż w wyniku prowadzonych robót budowlanych wystąpiły uszkodzenia budynku przy ul. [...] w K.. Przyczyny uszkodzeń budynku można upatrywać na etapie prowadzenia robót ziemnych i fundamentowych, tj. w związku z rozszczelnieniem się grodzic stalowych, jakie miało miejsce na początku kwietnia 2015 r.

Organ stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K., w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. powodują, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane, niezbędnym jest przedłożenie żądanych niniejszym postanowieniem ekspertyzy technicznej. Ponieważ organ powziął uzasadnione powyższym wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w K., zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane

Zażalenie na ww. postanowienie z dnia 29 lipca 2016 r. wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. K. w B. .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł w ten sposób, że na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.123 K.p.a. zobowiązał inwestora robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. - [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. - do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., w zakresie uszkodzeń przedmiotowego budynku powstałych wskutek robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr.[...] i [...] obr.[...] przy ul. [...] w K.. Ekspertyzę należy przedłożyć do dnia 31 października 2016 r.

[...]WINB w [...] potwierdził stanowisko organu I instancji, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. i w związku z tym organ I instancji zobligowany jest do podjęcia działania zmierzającego do likwidacji wykrytych nieprawidłowości, zarówno już ujawnionych przez PINB, jak i dodatkowych, ewentualnie wskazanych w zażądanej ekspertyzie technicznej budynku. Wykonanie żądanej postanowieniem ekspertyzy jest, zdaniem organu odwoławczego, zasadne. Uprawniony rzeczoznawca zbada stan techniczny wszystkich elementów przedmiotowego obiektu budowlanego (zarówno zewnętrznych, jak i znajdujących się wewnątrz budynku), co może doprowadzić do wykrycia wielu dodatkowych nieprawidłowości jego stanu technicznego, powstałych wskutek nieprawidłowo prowadzonych robót ziemnych na działkach sąsiednich.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego je postanowienia i umorzenie postępowania. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca spółka podniosła m.inn., że w jej ocenie organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 81 c ust. 2 P.b., ponieważ skarżący nie może być adresatem obowiązku wyrażonego w tym artykule w zaistniałym stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w B. , uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2016 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona kontrola podjętych w postępowaniu rozstrzygnięć, wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepis art. 81c ust. 2 P.b.

Sąd wojewódzki wskazał, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania, ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania

W ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę zaskarżone rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Sąd orzekający stanął na stanowisku, że mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 P.b., jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. W przedmiotowej sprawie nakładanie na stronę skarżącą obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy jest nieuzasadnione.

Konkludując WSA podał, że w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na stronę skarżącą kwestionowanego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 P.b.. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 8, art. 10 K.p.a. W niniejszej sprawie organy zaniedbały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć nie zastosowały art. 10 K.p.a.. Ponadto organ I instancji nie powiadomił też strony skarżącej o czynnościach kontrolnych z dnia [...] lipca 2016 r. Powyżej wskazanym wadliwym działaniem organy naruszyły również art. 8 K.p.a. podważając zaufanie obywatela do organów państwa. Rozpatrując sprawę ponownie sąd wojewódzki wskazał, żeby organy wzięły pod uwagę jego rozważania i wskazania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1406/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku Sądu wojewódzkiego jest, po pierwsze wewnętrznie sprzeczne, po drugie nie zawiera żadnych wskazań dla organów nadzoru co do dalszego postępowania.

NSA zauważyło, że sąd I instancji nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy i ustaleń organów nadzoru budowlanego. Uszkodzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. powstałe wskutek prowadzonych robót budowlanych na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] są bezsporne, a zlecona ekspertyza nie zmierza do ustalenia stanu faktycznego, gdyż ten został ustalony. Ustalony stan faktyczny zdaniem NSA stanowi o istnieniu w przedmiotowej sprawie "uzasadnionych wątpliwości". W ocenie NSA skoro inspektorzy nadzoru budowlanego obu instancji sami uznali, że stan faktyczny jest stanem skomplikowanym pod względem technicznym, uszkodzenia wywołane są osuwaniem gruntu, konieczna jest wiedza specjalistyczna, znajomość odpowiednich technologii, to nie można uznać, że sięganie po dowód z ekspertyzy jest nieuzasadnione, gdyż pracownicy organu nadzoru budowlanego są w stanie samodzielnie dokonać kompleksowego wskazania szczegółowych rozwiązań oraz zakresu prac jakie w sprawie należy podjąć. Takie stwierdzenie jest nieuprawnione tym bardziej, że organy nadzoru nie sporządzają ekspertyz w sprawach które prowadzą. Nadto NSA uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu odwoławczego, przeciwnie do twierdzeń Sądu orzekającego w I instancji, postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w dniu 29 lipca 2016 r. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. t.j. art. 66 prawa budowlanego (inną kwestią jest czy podstawa ta jest prawidłowa). Inaczej również NSA ocenił stwierdzone przez WSA naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek określony w tym przepisie ten odnosi do decyzji bądź postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną, nie można rozciągać go na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie - a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Nadto stwierdzono, że czynności kontrolne w dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadzone przez inspektorów Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] na działce nr [...] przy ul. [...], jak wynika z protokołu, przeprowadzone były prawidłowo w obecności właściciela nieruchomości.

Za niejasną uznał NSA argumentację Sądu I instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji stwierdził, że organy zaniedbały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie wyjaśniły rzetelnie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy WSA nie wskazał co należy w sprawie wyjaśnić, jakie czynności mają jeszcze podjąć organy, aby należycie procedować. Powyższe okoliczności, w ocenie NSA, stanowią o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Rozpoznając sprawę ponownie sąd wojewódzki przeanalizuje czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 81 ust. 2 prawa budowlanego i czy adresat obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest właściwy. Weźmie pod uwagę również fakt, że postanowieniem z 3 sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. pkt 2 p.b. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał [...] sp. z o.o. sp. k. w B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania, celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], w związku z prowadzoną inwestycją przy ulicy [...] w K., ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1401/16 i II OSK 1100/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W pierwszej kolejności należy zreasumować wskazania, których udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019r. sygn. akt II OSK 1260/17. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku II OSK 1260/17, o którym mowa, NSA stwierdził po pierwsze, że zasadniczo nie ma sporu co do tego, że szkody wyrządzone w budynku przy ul. [...] w K. powstały na skutek realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] i że stan faktyczny w tym zakresie został już ustalony i stanowi o uzasadnionych wątpliwościach organów w tym względzie. Tak więc ewentualna ekspertyza miałaby uzupełnić materiał dowodowy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul [...] w oparciu o art. 66 p.b., ale inną jest rzeczą, czy podstawa ta jest prawidłowa. W związku z tym NSA zalecił przeanalizowanie, 1/ czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 prawa budowlanego i 2/ czy adresat obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest właściwy. Sąd miał nadto wziąć pod uwagę również fakt, że postanowieniem z 3 sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. pkt 2 p.b. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał [...] sp. z o.o. sp. k. w B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania, celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], w związku z prowadzoną inwestycją przy ulicy [...] w K., ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (sprawa o sygn. akt II SA/Kr 1401/16 i II OSK 1100/17)

Wobec tego w pierwszej kolejności zostało wskazane, że należy ustalić, czy adresat obowiązku przedłożenia ekspertyzy jest prawidłowy. W tym celu należy rozważyć, w ramach jakiego postępowania miała być wykonana ekspertyza i czemu miała służyć. Postanowienie o nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy nie jest samoistne, nie tworzy jakiegoś rodzaju samodzielnego postępowania, ale służy wytworzeniu środka dowodowego na potrzeby konkretnego postępowania. "Przepis art. 81c ust. 2 p.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18, LEX nr 2678760). Podobnie wypowiedział się NSA w wiążącym wyroku.

Jak wiadomo, organ procedował w oparciu o art. 66 p.b., który brzmi następująco:

Art. 66. 1. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

1a. W przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Trzeba także doprecyzować, że skoro organy badały kwestię nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, to opierać się musiały o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Jest to bardzo istotne dla określenia celu postępowania. Albowiem przykładowo pogorszenie stanu technicznego, które powoduje stan, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., może być wywołane przez czynniki zewnętrzne (nagle i niespodziewanie) oddziaływujące na obiekt, związane z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W takim wypadku istotne jest usunięcie zagrożenia. Tymczasem istotą postępowania z art. 66 jest. 1 pkt 3 p.b. jest doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego.

Badając zatem kwestię adresata postanowienia dowodowego z art. 81 c ust. 2 p.b., trzeba w ocenie Sądu wziąć pod uwagę adresata decyzji z art. 66 p.b., a ściślej z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. albowiem jest logicznym, że nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy poprzedza etap wydania decyzji prowadzącej do usunięcia stwierdzonych uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. II OSK 698/18, LEX nr 2630912 wskazał, że "Prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 p.b. Takie brzmienie omawianych przepisów nie oznacza jednak automatyzmu; określenie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych oznacza, że to na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia adresat (adresatów) nakazu". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że " Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za taki stan obiektu. Będzie nim więc właściciel albo zarządca obiektu, przy czym bezspornie chodzi tu o podmiot odpowiedzialny za utrzymanie obiektu, a jednocześnie mogący zapewnić wykonalność decyzji nakazowej, z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny" (por. wyrok z dnia 27 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1658/18, LEX nr 2641290 ). Warto jeszcze przytoczyć wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Wr 633/17, LEX nr 2630912: "1. Na podstawie art. 66 p.b. określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.2. Właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 p.b" (podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2017 r. II SA/Lu 1174/16, LEX nr 2394502, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2017 r. II SA/Gl 182/17, LEX nr 2307459, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1658/18, LEX nr 2641290). Jak wynika z przytoczonych przykładowych judykatów, adresatem obowiązków nakładanych w trybie omawianego przepisu są przede wszystkim właściciel lub zarządca badanego obiektu, także z uwagi na zapewnienie wykonalności orzeczenia. Nie będzie nim zatem inwestor budowy na działce sąsiedniej niż badany obiekt. Wobec tego adresatem postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia ekspertyzy winien być także właściciel lub zarządca obiektu. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., II SA/Po 830/18, LEX nr 2617180 wskazał m.in., że "Adresatem postanowień przewidzianych w art. 81c ust. 2 p.b. w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybranie podmiotu zobowiązanego wiąże się przede wszystkim ze sposobem zarządzania nieruchomością wspólną oraz określeniem przedmiotu postępowania, a także przedmiotu objętego zarządem" i ten punkt widzenia nale3ży podzielić.

W zaskarżonym postanowieniu [...]WINB wyjaśnił obciążenie obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy inwestora robót na działkach sąsiednich tym, że nałożenie tego obowiązku na osoby, które w realiach niniejszej sprawy w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Sens tej wypowiedzi jest jasny i nie budzi wątpliwości Sądu, co więcej, należy się zgodzić z ideą, która tej wypowiedzi przyświeca. Bowiem jeśli strona nie ma żadnego udziału w powstałych uszkodzeniach, które są zdziałane przez inne osoby, to trudno obciążać ją obowiązkiem wykonania ekspertyzy. Jeśli zatem powstaje sprzeczność pomiędzy wskazanym w drodze wykładni przepisów adresatem obowiązku wykonania opinii w ramach art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. a oceną, iż w realiach niniejszej sprawy to nie powinno mieć miejsca, to jest tak dlatego, że w odniesieniu do przedstawionego stanu faktycznego, prowadzenie postępowania z art. 66 p.b. w ocenie Sądu nie jest adekwatne jako właściwa podstawa prawna, właśnie dlatego, że adresatem nałożonych obowiązków winien być właściciel lub zarządca obiektu.

Aby to wyjaśnić, należy rozważyć istotę postępowania z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. na tle bogatego w tej mierze orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. II OSK 861/16, LEX nr 2466887 wskazał, co następuje: "Jeżeli ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez (...), to nie ma podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.. Przepis ten powinien być bowiem odczytywany z uwzględnieniem miejsca, w którym w ustawie z 1994 r. Prawo budowlane, został umieszczony (argumentum a rubrica), czyli tego, że znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych. Przepis ten stosuje się więc do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych, w szczególności polegających na przebudowie obiektu budowlanego". W wyroku z dnia 6 lutego 2019 r. II OSK 708/18, LEX nr 2630874 NSA powiedział, że "Przepis art. 66 p.b. znajduje się w Rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Konsekwencją opisanej wyżej istoty nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. jest to, że względy ekonomiczne nie mogą niweczyć celu, jaki ustawodawca przypisał omawianemu przepisowi". Teza wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. II OSK 695/16, LEX nr 2426160 brzmi następująco: "1. Celem przepisu art. 66 p.b. nie jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Artykuł 51 p.b. nie może stanowić podstawy do wydania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem tę kwestię reguluje art. 66 ww. ustawy. 2. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Przepis art. 66 p.b. odnosi się do obiektów budowlanych, a nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu". "Przez nieodpowiedni stan techniczny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć stan, który jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, powstały wskutek zużycia pewnych elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości o stan techniczny" (wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., II OSK 106/17, LEX nr 2438602). Jak widać, w świetle jednolitego orzecznictwa kładzie się nacisk na okoliczność, aby stan techniczny budynku wymagający podjęcia działań z art. 66 p.b. był wynikiem nieodpowiedniego utrzymania budynku. Możliwe wyjątki tylko potwierdzają tę regułę. W związku z tym wyrządzenie szkód w obiekcie budowlanym na skutek budowy sąsiedniego obiektu ( realizowania sąsiedniej inwestycji) nie mieści się w przytoczonej hipotezie. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 479/17, LEX nr 2426873, "1. Organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ. 2. Zamieszczenie art. 66 p.b. w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" przesądza, że przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. 3. Zarówno art. 50 i 51, jak i art. 66 p.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 p.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 tej ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. 4. Zazwyczaj przepis art. 66 ust. 1 p.b. znajduje zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy".

Jak wiadomo z ustaleń organu, stan faktyczny, uznany przez NSA za bezsporny, wskazuje na fakt powstania uszkodzeń budynku przy ul.[...] w wyniku realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] i [...] obr. [...] przez inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. . Uszkodzenia nie są wynikiem niewłaściwego utrzymania budynku. Tym samym powstają określone trudności z zastosowaniem przepisu art. 66 p.b. do takiego stanu faktycznego, widoczne już na etapie zobowiązania do sporządzenia ekspertyzy. Trudno bowiem wymagać, aby sporządził ją ktoś spoza grona właścicieli lub zarządców, ktoś, kto nie ma dostępu do nieruchomości, co podniesiono w skardze.

Kolejne wskazanie poczynione przez NSA w wyroku do sygn. akt II OSK 1260/17 dotyczyło konieczności wzięcia pod uwagę, iż postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016r. nr [...] powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej mającej na celu wskazanie zakresu robót i sposobu ich wykonania, celem ustabilizowania gruntu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], w związku z prowadzoną inwestycją przy ul. [...] w K., ze względu na dalszy aktywny proces przemieszczania się warstw gruntu, którego skutkiem jest uszkodzenie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...], zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Takie postanowienie zostało wydane w sprawie administracyjnej odrębnie toczonej i postanowienie w tym przedmiocie uzyskało walor prawomocności ( II SA/Kr 1401/16 i II OSK 1100/17). "1. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi wyraz ingerencji organu nadzoru budowlanego w roboty budowlane prowadzone w sposób, który może spowodować zagrożenie interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. W świetle analizowanego przepisu nie ma znaczenia, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania robót budowlanych jest bowiem w tym przypadku prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.2. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap tzw. postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które zapadnie w prawnej formie decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z 14 marca 2019r. II OSK 1100/17, Lex nr 2647491). W ocenie Sądu, to właśnie w tym postępowaniu winno zapaść rozstrzygnięcie dotyczące wyeliminowania zagrożeń, co zostanie zapewne poprzedzone stosowną ekspertyzą dotyczącą wpływu robót na stan techniczny budynku przy ul. [...]. W tym wypadku ewentualne następcze naprawienie szkody pozostaje domeną prawa cywilnego, a nie prawa publicznego.

Podsumowując, w świetle jednolitej i utrwalonej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. adresatem decyzji w kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego jest właściciel lub zarządca i te podmioty powinny być także obciążone obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. Nieodpowiedni stan techniczny wynikać ma z nieodpowiedniego utrzymania budynku. Jeśli jest on wynikiem robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości, w pierwszej kolejności winno być prowadzone postępowanie naprawcze mające wyeliminować zagrożenie. Taka właśnie sytuacja występuje w stanie faktycznym objętym niniejszą sprawą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ocenią, czy zachodzą przesłanki do kontynuacji postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Ponadto także ocenią, czy występuje sytuacja z art. 66 ust.1 pkt 1 p.b. Jeśli nie, należy rozważyć, czy postępowanie ma się dalej toczyć w sytuacji, gdy wszystkie szkody są wynikiem działania skarżącego, o ile taka sytuacja znajdzie potwierdzenie.

Z powyższych względów, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się oplata w kwocie 100 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.