Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2531/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: par. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
journal: Dz.U. 2011 nr 133 poz 773
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty  elektronicznej
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 13 ust 1 pkt 3, art. 13 ha, art. 5 ust. 1 pkt 1-7, art. 4, art. 13 k ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 13 hc ust. 1, art. 13i
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 157 poz 8
law: Dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania  opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 124
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych  opłat drogowych we Wspólnocie (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U. 2012 poz 931
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Dro
journal: Dz.U. 2011 nr 77 poz 417
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. spraw ze skarg D. D. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...],[...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymaną nimi w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) decyzjami z dnia [...] października 2012 r., po rozpoznaniu wniosków skarżącego D. R. D. o ponowne rozpatrzenie spraw decyzji Głównego Inspektora z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 x 3000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P., które to przejazdy został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną – odpowiednio - o godz. 21.00 oraz o godz. 21:34, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

Wydając wspomniane decyzje organ działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej jako u.d.p.) oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 – dalej rozporządzenie Rady Ministrów), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.)

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2011 r. na 126 kilometrze drogi krajowej nr [...] kierunek P., na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. Przed zatrzymaniem skaner znajdujący się w pojeździe służbowym ITD nawiązał połączenie z urządzeniem viaBOX znajdującym się w ww. pojeździe. W wyniku skanowania stwierdzono, że w dniu [...] października 2011 r.:

- o godz. 21.00 bramownica kontrolna znajdująca się na 129,9 kilometrze drogi krajowej nr [...] – na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką na [...] – granica miasta P., zarejestrowała brak środków na koncie Pre-pay

- o godz. 21.34 bramownica kontrolna znajdująca się na 164,1 kilometrze drogi krajowej nr [...] – na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką na [...] – granica miasta P., zarejestrowała brak środków na koncie Pre-pay.

W toku kontroli na podstawie okazanych przez kierowcę wykresówek, ustalono iż wyżej wymienionym pojazdem w dniu [...] października 2011 r. kierował skarżący.

Droga krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę.... Kierowca podpisał protokół bez uwag, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również doręczono mu decyzję z dnia [...] października 2011 r., na mocy której Główny Inspektor wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 6000 zł wobec stwierdzenia nieuiszczenia wymaganej opłaty.

Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, zarzucając im naruszenie prawa materialnego – art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o (dalej też Spółka), do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole kontroli została uiszczona.

Udzielając odpowiedzi Spółka wskazała, iż przyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy ww. odcinkami drogi krajowej nr [...] był brak odpowiednich środków na koncie, a użytkownik viaBOX nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia, nadto umowa nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

W celu uzyskania szczegółowych danych dotyczących stanu konta użytkownika w dniu przejazdu organ zwrócił się do Spółki o udzielenie dodatkowych informacji.

Udzielając odpowiedzi Spółka podała, że stan salda konta użytkownika w systemie w dniu [...] października 2011 r. o godz. 21.00 i 21.34 wynosił 0,00 zł, nadmieniając, że powyższy stan salda konta wynosił 0,00 zł aż do godziny 21.58.59.

Główny Inspektor skierował do skarżącego zawiadomienie o uzupełnionym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, jednakże niniejsza korespondencja nie została przez skarżącego odebrana.

Do akt dołączono również dokumentację fotograficzną przejazdów.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za przejazd w dniu:

- [...] października 2011 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P., który to przejazd został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną o godzinnie 21.00.

- [...] października 2011 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P., który to przejazd został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną o godzinnie 21.34.

W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji organ powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z ze. zm.), także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Organ wskazał, iż postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 K.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w decyzji z dnia [...] października 2011 r., bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.), a ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń opisanych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji administracyjnej. Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ wskazał, że kierował się dniem popełnienia naruszenia, innym odcinkiem drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, czasem popełnienia naruszenia. Zdaniem organu, odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna.

Nadto Główny Inspektor wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a do rozporządzeniu Rady Ministrów i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Organ stwierdził, iż strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który [...] października 2011 r. kierował kontrolowanym pojazdem samochodowym.

Główny Inspektor podał, że na podstawie informacji przedstawionych przez K. Sp. z o.o. ustalił, że za kwestionowany przejazd nie została pobrana wymagana opłata elektroniczna z powodu braku jakichkolwiek środków na koncie użytkownika. Przed przejazdem zarejestrowanym w niniejszej sprawie stan środków na koncie użytkownika wynosił 0,00 zł, nie zmienił się on do godziny 21.58.59. Organ dał wiarę przedstawionym informacjom, jako pochodzącym od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat, które to nie zostały skutecznie podważone w toku postępowania. Zdaniem organu, strona nie wykazała, że elektroniczny system poboru opłat w dniu [...] października 2011 r. zrobił na jej koncie swoisty debet za przejazd wymienionym odcinkiem drogi, który został automatycznie rozliczony w momencie doładowania przez nią konta na pierwszej napotkanej stacji benzynowej. Możliwość powstania debetu na koncie użytkownika, a następnie jego rozliczenia wskutek późniejszej zapłaty z tym skutkiem, że przejazd, który spowodował powstanie debetu, nie będzie uznany za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty, nie przewidują regulacje dotyczące płatności w ramach umowy typu Pre-pay. Główny Inspektor wskazał, że Ogólne warunki korzystania z konta w trybie przedpłaconym nie przewidują możliwości powstania debetu, a następnie jego rozliczenia wskutek później dokonanej zapłaty. Nawet jeśli skarżący po 21.58 zasilił konto, środki z tego zasilenia nie pokryły zaległych opłat elektronicznych, z tym skutkiem, żeby przedmiotowego incydentu nie można było uznać za naruszenie u.d.p. Zdaniem organu, podczas wykonywanego przejazdu kierowca miał możliwość sprawdzenia, czy posiada środki na koncie, wiedział też na podstawie sygnałów dźwiękowych, że podczas przejazdu nie miał wystarczających środków na koncie.

W ocenie organu, skarżący wykonując przejazdy objęte decyzją z dnia [...] października 2011 r., dwukrotnie dopuścił się naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i art. 13ha ust. 1 u.d.p. W dniu [...] października 2011 r. o godz. 21:00 i 21:34 kierując pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., poruszał się (jechał, przejeżdżał) po drodze krajowej, za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty w jakiejkolwiek części. Przejazd w znaczeniu faktycznym oraz rozumieniu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bez uiszczenia opłaty elektronicznej wykonywał skarżący w podanych godzinach. Zdaniem organu, z przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że za każde stwierdzone przejechanie po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty (za każdy zaistniały przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty) należy wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń.

Skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i decyzji je poprzedzających, łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie skarg, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nadto wniósł o łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej skargi i skargi będącej przedmiotem sprawy VI SA/Wa 2531/12.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1) obrazę przepisów prawa materialnego: art. 13k ust.1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kar pieniężnych za przejazd, bez wymaganej opłaty, za każdy odcinek drogi zamiast za przejazd jak stanowi ustawa.

Jego zdaniem, wykładnia pojęcia przejazdu drogą krajową winna sprowadzić się do ustalenia przez organ administracji publicznej, na podstawie dokumentów przewozowych, CMR, listów przewozowych, trasy pokonywanej przez kierującego i ustalenie czy porusza się jedną czy też więcej niż jedną drogą krajową i w zależności od wyników ustaleń nałożeniu ewentualnych kar za przejazd po każdej z dróg. Istniejące bramownice stanowią punkty poboru należności, ale nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym. Nałożenie kary za przejazd odcinkiem drogi jest możliwe jedynie wówczas, gdy kierujący pokonuje tylko ten odcinek drogi krajowej, a nie wykonuje przejazd całą drogą krajową. Ustawa nie wprowadza zasady karania za przejazd za każdy odcinek drogi krajowej lecz za przejazd całą drogą krajową. Skarżący wskazał, iż godnie z rozporządzeniem Rady Ministrów początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną jest a) punkt przecięcia się osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo b) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granica państwową.

2) obrazę prawa materialnego art. 13 ust 6 u.d.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na dwukrotnym nałożeniu grzywny za przejazd drogą krajową bez wymaganej opłaty, w sytuacji gdy przepisy nie przewidują możliwości nakładania kar za każdorazowy przejazd pod bramownicą, lecz jednej kary za przejazd drogą krajową maksymalnie do 3000 zł.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13k ust 4 i 131 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p. poprzez:

- nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3000 zł pomimo braku podstaw prawnych do jej nałożenia.

- nałożenie kary pieniężnej w wysokości po 3000 zł jako kary nadmiernej i wygórowanej za popełniony czyn.

4) obrazę prawa procesowego art. 7, 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i słusznego interesu skarżącego polegającego na nie zebraniu materiału dowodowego w postaci dokumentów przewozowych - CMR, listów przewozowych, dokumentów wydania zewnętrznego, tachografów, wydruku gps, co uniemożliwiło organowi stwierdzenie, czy skarżący wykonywał trasę na całej drodze krajowej czy na jej odcinku wyznaczonym przez rozporządzenie Rady Ministrów.

5) obrazę prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a. poprzez ukaranie skarżącego dwukrotnie za jeden czyn, tj. za przejazd drogą krajową w sytuacji gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ nałożył kary za przejazd poszczególnymi odcinkami, jednakże odcinki te nie zostały wyznaczone przez rozporządzenie Rady Ministrów, a postawione bramownice. W ocenie skarżącego, organ sprzecznie z obowiązującymi przepisami nakłada kary za każdy wykryty przejazd pod bramownicą bez opłaty. W przypadku stwierdzenia braku uiszczenia opłaty za przejazd, organ nakłada karę w wysokości 3000 zł ale za przejazd drogą krajową, a nie każdy jej odcinek wyznaczony przez bramownice. Zdaniem skarżącego, również rozporządzenie Rady Ministrów nie przewiduje możliwości nakładania kary za każdy odcinek wyznaczony przez bramownice. Powyższe oznacza, że nie ma podstaw do nakładania kilkukrotnie kary pieniężnej za jeden przejazd drogą krajową. Skarżący podniósł, że Inspekcja Transportu Drogowego nakładając karę nie rozważyła okoliczności przedmiotowej, które uzasadniały odstąpienie od wydania przedmiotowej decyzji a uzasadniały zastosowanie łagodniejszej kary w postaci środka oddziaływania wychowawczego. Bowiem w działaniu skarżącego nie było śladu umyślności i chęci uniknięcia konieczności zapłaty, a zwykłe pouczenie o obowiązku uiszczenia opłaty spotkałoby się z jego natychmiastowa reakcją i usunięciem naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, powyższe działanie byłoby zasadne również w kontekście konstrukcji urządzeń systemu opłat, które znajdują się nie przy wjeździe na autostradę ale przy zjeździe, co powoduje, że nie mógł zapoznać się on z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz uiszczenia opłaty. W związku z tym, że Skarb Państwa nie zapewnił w stopniu odpowiednim infrastruktury służącej pobieraniu opłat za przejazd drogami, jego zdaniem, bezzasadne jest nakładanie kar pieniężnych za niedokonanie tych czynności. Skarżący stwierdził, że przepisy u.d.p. nie uchybiają możliwości zastosowania środków oddziaływania wychowawczego. Dodał również, że chciał zapłacić za przejazd zjeżdżając na stacje [...], ale tam nie było możliwości uiszczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Główny Inspektor wskazał, że skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach a organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, nie naruszyły fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodano również, że organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt II GZ 93/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd były skarga na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r., którymi utrzymano w mocy zaskarżone decyzje tegoż organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego – p. D. R. D. kar pieniężnych w wysokości 2 x 3000 zł z tytułu nie uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – granica miasta P., które to przejazdy został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną – odpowiednio - o godz. 21.00 oraz o godz. 21:34.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 13k ust.1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz art. 13 ust 6 u.d.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 13k ust 4 i 131 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p., a także obrazę prawa procesowego, tj. art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów należy przede wszystkim zauważyć, co następuje.

Kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Definicje niektórych pojęć związanych z poborem opłaty elektronicznej (m.in. skrzyżowania i węzła) zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Jak wskazuje R. Stachowska (LEX, Komentarz do art. 13(ha) ustawy o drogach publicznych) "Przepisy art. 13ha zostały dodane do ustawy na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Poprzez ww. nowelizację przepisów została dokonana implementacja do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 09.06.2006, s. 8).(...) Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku 562), wprowadzającej opłatę elektroniczną, system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniający liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto") jest oceniany jako wydajniejszy niż system winietowy i jednocześnie korzystniejszy dla korzystających z dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów."

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

1) A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

2) GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Jak już wspomniano, pojęcia "skrzyżowania" i "węzła" zostały zdefiniowane tak w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 9), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 9 i 10).

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 2, w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, że opłatę taką pobiera się drodze krajowej nr [...] na odcinkach: a) skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P.

Zauważyć tu należy, że powołane rozporządzenie wymienia tę trasę jako jeden odcinek – niezależnie od ilości zamontowanych tam bramownic. Inaczej mówiąc, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymieniając drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, odnosi obowiązek wniesienia tej opłaty za przejazd określoną w odpowiednim załączniku do rozporządzenia drogą lub jej odcinkiem, nie wchodząc w kwestie techniczne, tzn. m.in. ilości bramownic – chyba, że za takie uszczegółowienie uzna się wspomniany § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż. Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej nie wniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł.

Analiza niniejszych spraw, jak i licznych spraw z zakresu opłaty elektronicznej, pozwala zauważyć, że organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężna za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą, stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków..., gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc - w ocenie organu - każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku, ponieważ zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Powyższy przepis jest, w ocenie Sądu, przepisem czysto technicznym, wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe "pododcinki", niezależne od treści zał. Nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku.

Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta prze organy definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest miedzy dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granica miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu a długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami),o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3000 zł. W procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy bowiem opierać się głównie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna.

Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w art.13 ha ust.6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższa delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art.13ha ustawy o drogach publicznych - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważnia więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych, na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym zaś przypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinek za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia powinien być uznany przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi - niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów.

Zgodnie z art. 13ha ust. 2 opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Przepis ten jest, jak wskazała R. Stachowska (op. cit.), bezpośrednim wyrazem przejścia na system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniającym liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto").

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat (R. Stachowska, op. cit.).

Art. 4 ustawy o drogach publicznych, ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Generalnie biorąc, na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Już brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Sąd podziela również ocenę, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Owe kary pieniężne, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1.

Jednakże, zgodnie z art. 13i ust. 6 minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat,

2) szczegółowych wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3,

3) daty udostępnienia europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2

- mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników.

O ile Sądowi wiadomo, przepisy objęte delegacją – a podkreślić trzeba, że idzie tu jednoznacznie o przepisy krajowe wydane na podstawie przepisów unijnych - nie zostały dotychczas wydane. Natomiast bez wątpienia obowiązuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz.U. UE. L.2004.166.124, z późn. zm.) oraz decyzja Komisji z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz je elementów technicznych (Dz.U.UE.L.2009.268.11), notyfikowana jako dokument nr C(2009) 7547). Decyzja ta zawiera m.in. definicję europejskiej usługi opłaty elektronicznej (EETS).

Należy przy tym zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Art. 13 ust. 1 pkt 3 nakłada na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei art. 13ha stanowi, że opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych oraz ustala zasady ustalania wysokości (stawki) tej opłaty dla poszczególnych kategorii pojazdów. Art. 13 k ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną:

1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł;

2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Poprzedzające ten przepis, nakładający karę administracyjną za przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3). Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośredni, dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym zobowiązanym do wnoszenia opłaty elektronicznej.

Tutaj należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania.... opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania..., w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Reasumując, skarżący rzeczywiście nie miał możliwości po wjeździe z Niemiec na płatny odcinek drogi krajowej uzupełnienia środków na koncie – ale jest to rozwiązanie zgodne z obowiązującym prawem, które zakłada opłatę elektroniczną w formie przedpłaty, nie przewiduje natomiast powstania z tego tytułu debetu na koncie użytkownika dróg krajowych.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, w ocenie Sądu, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Za nieuprawnione należy uznać rozważania i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych...Sąd uważa, że organ nie udowodnił w niewątpliwy sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie.

Sąd uważa, że zarówno w przepisach ustawy o drogach publicznych,, jak i w innych przepisach wykonawczych, stanowiących źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym procesie urządzeń. W szczególności jedynie w drodze daleko ( w ocenie Sądu – zbyt daleko) posuniętej interpretacji można uznać, że z powołanych wyżej przepisów wynika dopuszczalność stosowania stacji kontrolnych (bramownic) dla poboru opłat elektronicznych. Sąd nie może nie zgodzić się z wyodrębnieniem w załączniku nr 2 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów odcinka drogi krajowe nr [...], za przejazd którym ma być pobierana opłata elektroniczna, ale równocześnie zauważa, że egzekucja tych opłat – za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic), czyli tzw. "pododcinek" – nie ma wystarczających podstaw w obecnym porządku prawnym RP.

Nadto, w ocenie Sądu, kierującego się w tym przypadku analogią do przepisów dotyczących pojazdów nienormatywnych – m.in. rejestracji wag używanych do ważenia tych pojazdów, sposobu ważenia oraz wyznaczenia miejsca ważenia, brak nakazanej (o czym wyżej) regulacji dotyczącej szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, a także szczegółowych wymagań technicznych dla tych urządzeń – i przerzucenie tej materii w znacznej części do umów cywilnoprawnych zawieranych przez przedsiębiorców z operatorem systemu, które przecież nie stanowią źródła prawa publicznego.- wyklucza możliwość nakładania kar pieniężnych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty. Należy przypomnieć, że nawet powszechnie używane w decyzjach o nałożeniu tego rodzaju kar pojęcia "bramownicy" czy "stacji kontrolnej" nie zostały zdefiniowane w przepisach prawnych regulujących tę dziedzinę. Sąd stwierdza również, że kwestii, których regulacji wymaga art. 13i ust. 6 u.d.p. nie reguluje również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.u. Nr 91, poz. 524).

Sąd nie uważa również, by wymóg ten spełnił nałożony na pobierającego opłatę elektroniczną obowiązek ( § 4 rozporządzenia) udostępniania szczegółowych informacji o systemie opłaty elektronicznej na stronie internetowej, w tym informacji związanych z wnoszeniem opłaty elektronicznej oraz miejscem zawierania umowy, jak również zamieszczenie informacji o adresie tej strony internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw transportu.

Reasumując, Sąd uważa, że przepisy stanowiących źródło prawa obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie urządzeń. A przy pieniężnych kar administracyjnych podstawy prawne ich nakładania nie mogą posiadać luk i budzić wątpliwości.

W tej sytuacji Sąd uznał również za uzasadniony zarzut obrazy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.