Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 176/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 7 i 77 §1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 263/10 w sprawie ze skargi C. w Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. w Z. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 263/10 uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji do budżetu państwa oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2009 r. nr [...] jednocześnie stwierdzając, że nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Od Ministra Pracy i Polityki Społecznej zasądzono na rzecz skarżącej – C. kwotę 4 893 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 16 lipca 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zawarł ze Z. w S., umowę nr [...] na kwotę 250 000 00 zł na realizację określonego w złożonej ofercie zadania publicznego pod nazwą [...] w ramach rządowego programu – Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2007 r. Celem projektu było zorganizowanie wypoczynku dla młodzieży. W § 8 Umowy Zleceniobiorca zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej dokumentacji finansowo-księgowej środków finansowych otrzymanych na realizację zadania zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości - Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm. (powoływana jako: ustawa o rachunkowości), w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych. Strony przyjęły, że wykonanie umowy nastąpi z chwilą zaakceptowania przez Zleceniodawcę sprawozdania końcowego (§ 1 ust. 3), które Zleceniobiorca zobowiązany jest złożyć w terminie 30 dni od dnia wykonania zadania (§12 ust. 2).

Środki finansowe w wysokości 250 000 zł zostały przekazane na konto Z. w dniu 17 lipca 2007 r. W dniu 27 września 2007 r. Z. złożył sprawozdanie końcowe, określając w nim poniesione wydatki na kwotę 258 591,62 zł. W październiku 2007 r. Zleceniodawca przeprowadził kontrolę wykonania zlecenia, która zakończyła się pozytywnym wynikiem, a następnie zaakceptował sprawozdanie końcowe (pismo MPiPS z dnia 24 czerwca 2008 r. złożone na rozprawie przed WSA w Warszawie).

W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2008 r. w K. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła sposób wykonania umowy dotyczącej zadania. W wystąpieniu pokontrolnym z 20 sierpnia 2008 r. wskazano, że realizacja zadania przebiegała niezgodnie z wnioskiem aplikacyjnym oraz postanowieniami umowy, a sprawozdanie z wykonania zadania publicznego wraz z rozliczeniem dotacji, zawierało nierzetelne dane. Organ kontrolny ustalił, że z dotacji z FIO, poza dwoma turnusami w M., K. sfinansowała także obóz w P., zmieniając przedmiot umowy bez akceptacji zamawiającego. W wypoczynku uczestniczyło 237 dzieci objętych dofinansowaniem z FIO tj. o 13 mniej niż planowano. Aby wykazać obecność na obozach pełnej planowanej liczby osób, Komendant polecił sporządzenie list obecności, zawierających nazwiska fikcyjnych uczestników. Listy te, w ramach rozliczenia dotacji, zostały przekazane do Ministerstwa. Ponadto, według ustaleń organu, ze środków dotacji sfinansowano koszty przewozu wszystkich 294 osób wypoczywających na obozach w M., a nie wyłącznie 124 uczestników zadania, co stanowiło o wydatkowaniu z dotacji w sposób nieuprawniony kwoty 7 858,10 zł. Organ wskazał również, że w rozliczeniu dotacji zawyżono o 2 891,98 zł koszty wyżywienia przyjmując planowaną, a nie rzeczywista liczbę uczestników obozu objętych zadaniem. Jednocześnie NIK przyjęła, iż z kwoty 64 750 zł wykazanej w rozliczeniu kosztów zakwaterowania uczestników zadania, tylko 21 652,32 zł miało odzwierciedlenie w ewidencji księgowej. Pozostała kwota, tj. 43 097,68 zł, dotycząca m.in. kosztów przygotowania obozowiska, dostawy mediów i amortyzacji sprzętu, nie została potwierdzona dowodami księgowymi, w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości.

Najwyższa Izba Kontroli wniosła o dokonanie, w uzgodnieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, korekty sprawozdania końcowego z wykonania zadania publicznego "[...]" oraz rzetelne rozliczenie dotacji na realizację tego zadania.

Pismem z 5 lutego 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873 z poz. zm.) w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z póz. zm.), wezwał Z. do zwrotu kwoty 63 006,76 zł – w tym: należności głównej w kwocie 53 847,76 zł wraz z odsetkami, które na dzień wystawienia wezwania do zapłaty wynosiły 9 159,00 zł.

Wobec niezastosowania się do wezwania, decyzją z [...] września 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 i art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm. (powoływana jako: ustawa o finansach publicznych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zobowiązał Z. do zwrotu części dotacji w kwocie 53 847,76 zł z tytułu należności głównej wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych za każdy dzień zwłoki, od dnia złożenia sprawozdania tj. od dnia 27 listopada 2007 r. do dnia wydania tej decyzji, w kwocie 12 447,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na ustalenia kontroli NIK wskazano, że część środków finansowych pochodzących z dotacji została wydatkowana w nadmiernej wysokości tj. w kwocie wyższej niż niezbędna kwota do wykonania zadania oraz, że wydatki nie były prawidłowo udokumentowane w ewidencji księgowej. Zawyżone zostały wydatki dotyczące przewozu na kwotę 7 858,10 zł i wyżywienia uczestników zadania na kwotę 2 891,98 zł. Ponadto wydatki związane z pokryciem kosztów zakwaterowania (koszty przygotowania obozowiska, dostawy mediów i amortyzacji sprzętu) na łączną kwotę 43 097,68 zł nie zostały potwierdzone dowodami księgowymi w rozumieniu ustawy o rachunkowości.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Z., argumentowała, że prawidłowo rozliczyła koszty zakwaterowania uczestników obozu i miała prawo do wystawienia faktur na te koszty. Strona podnosiła, że faktury wystawiła zgodnie decyzją nr 3 z dnia 15 czerwca 2007 r. Komendanta C. dotyczącej zakwaterowania na obozach harcerskich. Koszt zakwaterowania uczestników został zawarty w preliminarzu zadania, a po podpisaniu umowy przyjęty do realizacji. Bezpośrednio po wykonaniu zadania rozliczenie kosztów noclegów nie było kwestionowane, zaakceptowała je również późniejsza kontrola przeprowadzona przez Ministerstwo.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2009 r. Motywując to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z § 6 umowy Z. zobowiązał się do wykorzystania środków przekazanych przez Ministerstwo, a także ewentualnych przychodów, w tym bankowych, wyłącznie na realizację projektu w zakresie i na warunkach określonych umową. Na podstawie § 11 umowy Ministerstwo miało prawo kontroli wydatkowania przekazanych środków finansowych, a wobec stwierdzenia nieprawidłowości przy wykorzystaniu tych środków w szczególności braku dowodów księgowych potwierdzających wydatki w łącznej kwocie 43.097,68 zł oraz zawyżenia wydatków na transport i wyżywienie uczestników obozu w łącznej wysokości 10,750,08 zł., zobligowane było dochodzić ich zwrotu.

Organ zaznaczył, że w prowadzonym postępowaniu strona nie wyjaśniła przyczyny zaistnienia nieprawidłowości, powołując się na brak doświadczenia oraz objęcie akcją wypoczynku, na który wydatkowane były pieniądze większej niż zakładano liczby uczestników. Strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających prawidłowe rozliczenie, a także nie uzasadniła braku podstaw do dochodzenia przez organ zwrotu dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obowiązku zwrotu kwoty 43 097, 68 zł oraz w zakresie odsetek od kwoty 53 847,76 zł za okres od dnia 27 listopada 2007 r. do dnia 7 września 2009 r., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 77 §1 k.p.a. W tym zakresie wskazano na brak szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się przez organ do stanowiska strony, wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu części dotacji pomimo, że wcześniejsza kontrola sposobu wydatkowania środków dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie wykazała nieprawidłowości skutkujących obowiązkiem zwrotu części dotacji. Zdaniem strony organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, bezkrytyczne przyjmując ustalenia kontroli przeprowadzonej przez NIK i nie czyniąc własnych ustaleń co do prawidłowości wydatkowania dotacji, w tym w odniesieniu do wysokości kosztów zakwaterowania rozliczonych przez Z. zryczałtowaną stawką 18,50 zł za dzień na jednego uczestnika zadania. Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ nie uwzględnił dowodów księgowych w postaci faktur przedłożonych przez skarżącego potwierdzających koszty związane z zakwaterowaniem uczestników obozu. Przyjęcie, iż w realiach rozpatrywanej sprawy w zakresie kwoty 43 097,68 zł dotacja została pobrana w wysokości wyższej niż niezbędna na sfinansowanie dotowanego zadania jest - według skarżącej - wynikiem błędu w ustaleniach faktycznych i dowolnej oceny dowodów oraz przejawem naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Natomiast naliczenie odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych za okres od dnia 27 listopada 2007 r., tj. od dnia złożenia sprawozdania stanowiło w przekonaniu strony naruszenie art. 145 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając powyższe decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej podał, że organ nie przeprowadził własnego postępowania w przedmiocie zasadności zwrotu dotacji na podstawie art. 145 ustawy o finansach publicznych. Powołał się jedynie na wyniki kontroli NIK, mimo, że nie miały one prejudycjalnego znaczenia dla postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ udzielający dotacji nie był zwolniony od przeprowadzenia własnych ustaleń, własnej analizy materiału dowodowego oraz ustosunkowania się do argumentów strony. W rozpatrywanej sprawie Minister nie ustosunkował się jednak do argumentów, że środki na łączną kwotę 43 097,68 zł zostały wydane na zakwaterowanie uczestników zadania, że strona rozliczyła je przyjmując stawkę 18,50 zł na jednego uczestnika i wynika to ze specyfiki działalności Z. WSA zauważył, iż nie wszystkie wydatki muszą być rozliczane fakturami, w przeciwnym razie niemożliwe byłoby rozliczenie wkładu własnego, który w przypadku Z. polega na wykorzystywaniu własnego sprzętu podlegającego amortyzacji oraz nieodpłatnej pracy harcerzy.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sytuacji, gdy faktury wystawione przez stronę skarżącą nie spełniają wymogów ustawy o rachunkowości organ powinien rozważyć czy nie mogą one być potraktowane jako oświadczenie o poniesionych wydatkach. Zdaniem Sądu, nie kwestionując poniesienia wydatków na zakwaterowanie co do zasady, a jedynie kwestionując sposób udokumentowania ich poniesienia, organ powinien wezwać stronę do usunięcia powyższego braku, wskazując jak powinny być udokumentowane.

Jednocześnie WSA stwierdził, iż zgromadzony przez organ materiał dowodowy jest niepełny. W aktach administracyjnych brak bowiem np. tekstu umowy z 16 lipca 2007 r. w pełnej wersji, obejmującej załączniki, w tym tak istotne jak kosztorys i oferta, a zakwestionowane faktury dotyczące zakwaterowania nr [...],[...] i [...] zostały złożone dopiero przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącemu co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazując, iż wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. W rozpatrywanej sprawie - w ocenie tego Sądu - bez analizy wspomnianych dokumentów nie można ustalić czy dopuszczalne jest rozliczenie kosztów zakwaterowania uczestników w sposób proponowany przez Z.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne okazało się również określenie w zaskarżonej decyzji daty początkowej naliczania odsetek. Powołując się na treść art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w uzasadnieniu wyroku wskazano, że odsetki od dotacji pobranych nienależnie nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2008/05 (LEX nr 192638 ) oraz z dnia 17 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 544/08 (LEX nr 528057), zgodnie z którym pojecie "stwierdzenie nienależnego pobrania" należy łączyć tylko z taką czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości co do jej merytorycznej zawartości. Konkretyzacja kwoty dotacji pobranej nienależnie nastąpiła - zdaniem WSA - w decyzji organu I instancji. To zatem data wydania decyzji, a nie data złożenia sprawozdania końcowego rozpoczynać powinna okres naliczania odsetek.

Minister Pracy i Polityki Społecznej reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucono naruszanie:

a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

b) przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § pkt. 1 lit. a p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 ust 2 ustawy o finansach publicznych,

- art.3 §1, art. 133 §1,art. 141 §4 i art. 145 §1 pkt. 1 litc p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez "niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy i stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego; poprzez podważenie dokonanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału zgromadzonego w sprawie przez organ administracji, przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, a także poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i logiczny w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia."

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów argumentowano, iż przyjęcie początkowej daty naliczania odsetek zgodnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji spowodowałoby szkodę w budżecie państwa, a organ naraziłby się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jak wywiedziono, zobowiązanie do zwrotu dotacji, powstaje z mocy prawa. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter jedynie deklaratywny. Beneficjent rozliczając umowę powinien sam stwierdzić, że wykorzystał dotację nieprawidłowo. Właściwie sporządzone sprawozdanie wskazuje bowiem czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości lub nieprawidłowo rozliczona. Stwierdzenie takiej okoliczności powoduje powstanie obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przepisami. Jeśli zaś beneficjent nie zwróci środków budżetowych w terminie, powstaje obowiązek zwrotu należności wraz z odsetkami. Zasada równości - zdaniem organu - nakazuje, by ten, wobec którego wydano decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji nie był traktowany w sposób bardziej korzystny od beneficjenta, który sam w wyniku prawidłowo sporządzonego sprawozdania ustalił wysokość podlegającej zwrotowi kwoty dotacji i na tej podstawie rozliczył się z organem.

Odnośnie do kwestii udokumentowania wydatków poniesionych na wykonanie zadania wnoszący skargą kasacyjną zaznaczył, że dopuszczalną formę i tryb rozliczenia dotacji strony określiły w umowie. Ustawa o rachunkowości, zgodnie z którą beneficjent miał się rozliczyć nie przewiduje oświadczenia jako dopuszczalnej formy dokumentu finansowego, z którego wynikać mogłyby określone skutki finansowe. Zwrócono uwagę, że środki pochodzące z budżetu państwa mają szczególne cechy i uwarunkowania, a ustawa o finansach publicznych nakazuje stosować do nich szczególne zasady rozliczania. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej kwestii. Podkreślono ponadto, że Minister Pracy i Polityki Społecznej mógł, w świetle zasady swobodnej oceny dowodów, ocenić wiarygodność przedstawionych dowodów.

Ustosunkowując się do stwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń art. 7 i 77 k.p.a. autor skargi kasacyjnej argumentował, że w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji powołano się wprawdzie na wystąpienie pokontrolne NIK, jednak Minister prowadził też niezależne od tej kontroli, własne postępowa administracyjne.

W skardze kasacyjnej wywiedziono ponadto, że skoro zaskarżone decyzje miały charakter deklaratoryjny i potwierdzały tylko wynikający z mocy prawa obowiązek zwrotu części dotacji, to nie mogła znaleźć zastosowania wynikająca z art. 7 k,p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, która odnosi się do rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia, nie wskazał przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, nie podał dlaczego podważył ustalenia organu i dokonał odmiennej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie tej skargi w całości i zasadzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach wyznaczonych przez podstawy skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Zarzuty te obejmowały obydwie podstawy przewidziane w art. 174 p.p.s.a. tj. zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i przepisów postępowania (pkt 2). Koncentrowały się one w istocie na twierdzeniu o naruszeniu powołanych przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 145 ust 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 i 77 §1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz decyzji ją poprzedzającej. Działanie organu, jak tranie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy, nie odpowiadało wymaganiom wynikającym z ustanowionej w art. 7 i rozwiniętej w 77 §1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, która obliguje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, także do tego, by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Fundamentalny charakter wspomnianej zasady nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, iż dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Dopiero bowiem do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaznaczyć należy, że powołane przez organ ustalenia w zakresie stanu faktycznego okazały się niewystarczające do zastosowania art. 145 ustawy o finansach publicznych określającego obowiązek zwrotu dotacji w przypadku jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnie i pobrania w nadmiernej wysokości. W ustępie 2 tego przepisu wskazuje się, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Okoliczności istotne dla zastosowania tego przepisu nie zostały przez organ wyczerpująco zbadane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę na brak w przedstawionych mu aktach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, dokumentów określających uzgodnioną między stronami umowy z dnia 16 lipca 2007 r. wysokość kosztów wykonania zadania, w tym kosztów zakwaterowania (oferta, kosztorys), które pozwoliłyby na precyzyjne określenie przyjętych przez strony warunków wykorzystania środków pochodzących z dotacji. Również dokumenty odnoszące się do rozliczenia zadania, a także pismo, którym organ zaakceptował sprawozdanie z realizacji zadania, dołączone zostały do akt sprawy dopiero na etapie postępowania sądowego.

Stwierdzone braki w dokumentacji, w zestawieniu z treścią uzasadnień poddanych sądowej kontroli decyzji Ministra prowadzą do wniosku, że organ pominął w swych rozważaniach okoliczność, że wykonanie i rozliczenie zadania było wcześniej pozytywnie ocenione przez ten Organ na podstawie kontroli przeprowadzonej w październiku 2007 r. Okoliczność ta została potwierdzona wprost zaakceptowaniem sprawozdania końcowego z wykonania zadania. W tym zakresie, Organ powołał się wyłącznie na wyniki kontroli NIK z 2008 r. kwestionujące poprawność rozliczenia dotacji. Zaskarżona decyzja, podobnie, jak decyzja ją poprzedzająca nie zawiera żadnego odniesienia do rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organu zaprezentowanym w piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r. akceptującym przedstawione rozliczenie zadania, a stwierdzeniem o nieprawidłowym wykorzystaniu części dotacji. Organ nie wykazał też - na co słusznie WSA zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że dostrzeżone braki w dokumentacji nie podlegały uzupełnieniu, a stanowiły wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że dotacja w zakresie obejmującym koszty zakwaterowania została nieprawidłowo wykorzystana.

W odniesieniu do kwestii, o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że argumentacja dotycząca braku możliwości zastosowania wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na związany charakter wydanej na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych decyzji o zwrocie dotacji pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. W sprawie tej bowiem stwierdzone przez sąd pierwszej instancji naruszenie dotyczyło innej zasady wynikającej z tego samego przepisu tj. zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta, jak trafnie przyjął WSA, powinna znaleźć zastosowanie w prowadzonym przez Ministra postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiono w nim bowiem szczegółowo opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku ze wskazaniem z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Umożliwiono w ten sposób przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Odnosząc się właśnie do treści uzasadnienia wspomnieć należy, że wobec prawidłowo ocenionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwości postępowania dowodowego i co za tym idzie, braku jasności na obecnym etapie postępowania, czy dotacja pobrana była rzeczywiście nienależnie, zawarta w motywach wyroku ocena prawna kwestii daty, od której naliczane są odsetki jest przedwczesna i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, bowiem orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).