Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 210 ust. 1 i 3, art. 43 ust. 1 i 2, art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."), orzekł o wygaśnięciu użytkowania przysługującego dotychczas [...] "A. " z siedzibą w [...], w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność gminy Miasta [...] o powierzchni 20.7900 hektarów, składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], z arkusza mapy 144, położonej w L. przy [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że [...] "A. " z siedzibą w [...] na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., nr [...] uzyskał prawo użytkowania wyżej opisanej nieruchomości z przeznaczeniem na cele lotnictwa szybowcowego. Wspomniane prawo użytkowania zostało ustanowione na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159 ze zm.), wobec czego w sprawie ma zastosowanie art. 210 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym do użytkowania stosuje się przepisy działu II rozdziału 5 u.g.n., w tym przepisy art. 43 oraz art. 46 u.g.n.

Dalej wyjaśnił, że z przepisu art. 43 ust. 2 u.g.n. wynika, że użytkownik, jakim jest A. , jest uprawniony nie tylko do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność publiczną dla siebie, a więc do realizacji własnego zakresu działania, ale może także nieruchomością oddaną mu w trwały zarząd zadysponować na rzecz innych podmiotów, wynajmując ją, wydzierżawiając lub oddając w użyczenie. Konieczne jest jednak spełnienie kilku warunków, w tym zawiadomienie właściwego organu lub uzyskanie zgodny na wydzierżawienie lub użyczenie nieruchomości przed zawarciem umów. Z kolei z art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5 u.g.n. wynika ponadto, że z prawa trwałego zarządu, a także z prawa użytkowania, do którego stosuje się przepisy o trwałym zarządzie, nie można korzystać w sposób niezgodny z przeznaczeniem nieruchomości oddanej w trwały zarząd. W tym zakresie znaczenie będą miały nie tylko postanowienia decyzji o oddaniu w trwały zarząd, czy w użytkowanie, ale także postanowienia planów miejscowych, mogących ulegać zmianom w czasie trwania prawa trwałego zarządu, czy użytkowania. Nie można ponadto nieruchomości takiej zagospodarować inaczej, niż zostanie to określone w decyzji o oddaniu w trwały zarząd czy w użytkowanie.

Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że z informacji udzielonej przez A. na wezwanie organu wynika, że na mocy umowy z dnia [...] r. przedmiotową nieruchomość użyczono nieodpłatnie [...] w [...]. Ta z kolei udostępniła część przedmiotowej nieruchomości następującym podmiotom: Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu P. Sp. z o. o. z siedzibą w R. (m. in. dystrybucja paliw, w tym paliwa lotnicze), spółce [...] sp. z o. o. (obsługa hotelowa i gastronomiczna imprez lotniczych), firmie [...] (wynajem przyczep), spółce [...] sp. z o. o. (w celu użytkowaniu wertykalnego tunelu aerodynamicznego dla skoczków spadochronowych), firmie [...] (pod budowę urządzenia reklamowego w postaci tablicy reklamowej o wymiarach 2,5 na 8 m), firmie [...] (wydzierżawienie pomieszczenia warsztatowego), Firmie Handlowo – Usługowej [...] (naprawa i sprzedaż sprzętu telekomunikacyjnego), firmie [...] (wydzierżawienie pomieszczenia warsztatowo – biurowego). Organ podkreślił, że umowy te zostały zawarte bez wymaganej zgody, lub zgłoszenia i już to stanowi przesłankę do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania spornej nieruchomości. Co więcej, terenu lotniska nie można wykorzystywać w celu prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wielobranżowe, lub w celu wynajmu przyczep, czy też sytuowania tablic reklamowych.

Prezydent Miasta [...] zwrócił również uwagę, że decyzja o wygaśnięciu użytkowania wynika również z zawarcia w dniu [...] r. umowy użyczenia nieruchomości przez A. ze stowarzyszeniem [...], na mocy której prawo korzystania z nieruchomości oraz ponoszenie wszelkich ciężarów zostało przeniesione na biorącego w użyczenie. Co również istotne, podmiot ten zawarł następnie umowę użyczenia nieruchomości z [...]. Umowy te zostały zawarte bez wymaganych zgód, a ponadto umowy te wskazują, że A. — jako dotychczasowy użytkownik przedmiotowej nieruchomości — stracił zainteresowanie władaniem nią, a więc że stała się ona dla użytkownika w całości zbędna w sensie faktycznym, a nadto, w sensie formalnym pozostał stroną niektórych umów, wydzirżawiając jej większe lub mniejsze części na cele niezwiązane ani z celem użytkowania, określonym w decyzji z dnia [...] r., ani zgodnie z faktycznym jej przeznaczeniem jako lotniska szybowcowego.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu odwołania A. podniósł przede wszystkim, że organ I instancji zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w części dotyczącej trwałego zarządu, a więc w szczególności art. 43 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 46 u.g.n. wprost, nie dokonując w uzasadnieniu decyzji wykładni art. 210 ust. 1 zdanie 2 tej ustawy, a w szczególności nie wyjaśniając na czym ma polegać odpowiednie zastosowanie przepisów o trwałym zarządzie i czy to odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczy całego ich zakresu.

Ponadto, odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 46 ust. 2 u.g.n. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wygaszeniu użytkowania na przedmiotowej nieruchomości ze względu na oddanie jej w użyczenie, a w części w najem osobom trzecim (przedsiębiorcom), co nastąpiło bez zawiadomienia jak i zgody właściwego organu oraz wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, tj. zaniechaniem wykorzystywania nieruchomości na cele lotnictwa szybowcowego.

Odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta [...], co do zawartych umów użyczenia wskazano, że zarówno [...] jak i [...], choć objęte odrębną rachunkowością, stanowią albo element struktury A. (co dotyczy [...]), albo są członkami tego stowarzyszenia. Wobec powyższego zawarcie umów użyczenia z tymi podmiotami odbywało się w ramach struktury A. i jako takie nie wymagało zgody Prezydenta Miasta [...], nie dotyczyło bowiem podmiotu odrębnego od aktualnego użytkownika nieruchomości. Co więcej wskazane podmioty realizują działalność z zakresu lotnictwa szybowcowego, a więc zgodną z celem ustanowienia użytkowania nieruchomości w 1971 roku.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawarcia umów najmu na czas nieoznaczony z przedsiębiorcami odwołujący wskazał, że choć nie wystąpił o formalną zgodę na zawarcie przedmiotowych umów do Prezydenta Miasta [...] czy też Ministerstwa Sportu, to wynikało to z tytułu prawnego do nieruchomości, jakim jest użytkowanie, a nie trwały zarząd, wobec czego obowiązek ten nie wynikał wprost z przepisów, ale co najwyżej mógłby zostać nałożony na A. w drodze odpowiedniego ich stosowania. Co również istotne, działalność wskazanych podmiotów jest komplementarna do działalności w zakresie rozwoju sportów lotniczych realizowanych przez A. . Firma [...] sp. z o. o. zapewnia usługi hotelarskie oraz cateringowe na potrzeby szkoleń i imprez sportowych, firma [...] sp. z o. o i [...] sp. z o. o. prowadzą usługi w zakresie dostawy paliw, w tym przeznaczonych do tankowania samolotów oraz użytkowania tunelu aerodynamicznego, [...] prowadzi usługi naprawcze do silników w ramach prowadzonego warsztatu, a D. M. usługi radiokomunikacyjne dla potrzeb A.

Końcowo stowarzyszenie podkreśliło, że wynajęte powierzchnie nieruchomości dotyczą w części nie gruntu, ale budynków jako części składowych pobudowanych ze środków A. . Jeśli chodzi o samą nieruchomość gruntową, to wynajęta została powierzchnia nieco ponad 15.000 m2, a więc mniej niż 10 % użytkowanej nieruchomości, podczas gdy organ I instancji orzekł o wygaśnięciu użytkowania całości nieruchomości, chociaż mógł wydać decyzję tylko co do jej części. W ocenie stowarzyszenia organ I instancji naruszył w tym zakresie zasadę tzw. uznania administracyjnego, bowiem w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie wskazał dlaczego wygasił użytkowanie całości nieruchomości, stanowiącej dwie odrębne działki geodezyjne, a nie tylko na jej części, co byłoby logiczne w świetle argumentacji organu I instancji uzasadniającej wygaszenie użytkowania nieruchomości z uwagi na zawarte umowy najmu bez zgody Prezydenta Miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że użytkowanie w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n., do którego znajdują zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie, jest prawem do władania nieruchomością w sposób swoisty ograniczonym celami, na jakie nieruchomość została przeznaczona oraz działalnością użytkownika. Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisów o trwałym zarządzie dopuszcza możliwość wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania na podstawie odpowiednio stosowanego art. 46 ust. 2 u.g.n. Wobec tego w opinii organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 46 ust. 1 u.g.n. Przy spełnieniu ustawowych przesłanek Prezydent Miasta [...] mógł zastosować konstrukcję wygaśnięcia prawa użytkowania, wydając w tym zakresie odpowiednią decyzję.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji miał zatem podstawę prawną i faktyczną do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości. Postępowanie wykazało bowiem spełnienie przesłanek ustawowych do stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania w postaci wielokrotnego samowolnego zawarcia umów dzierżawy, a także zawarcia umowy użyczenia bez wymaganych zgód właściwego organu (tj. Prezydenta Miasta [...]) i organu nadzorującego (Ministra Właściwego do spraw Kultury Fizycznej). Ziścił się zatem warunek określony w treści art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Ponadto, częściowo nieruchomość oddana w użytkowanie jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem, co powoduje, że spełniony został również wymóg określony w art. 46 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Kolegium nie podzieliło jednak poglądu wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, według którego w sprawie ziściła się również przesłanka, o której mowa w treści przepisu art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nie można bowiem zarzucić odwołującemu, iż nieruchomość stała się dla niego zbędna na cel określony w umowie o ustanowieniu na rzecz A. użytkowania. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta [...], faktu takiego nie sposób wywodzić z zawartych dwóch umów użyczenia z 2014 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, że [...] jest jednostką terenową A. , co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego pod numerem [...]. Natomiast [...] jest członkiem A. ([...]/). Przedtem natomiast był jednostką terenową A. , co wynika z przedłożonego przez A. odpisu pełnego z Rejestru Stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Podmioty, którym użyczono zatem użytkowanie nieruchomości są powiązane z A. i biorą one udział w realizacji jego zadań. Nie można zatem zarzucić odwołującemu, że stracił zainteresowanie nieruchomością przekazaną mu w użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutu związanego z objęciem decyzją całości nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że umowy dzierżawy i użyczenia zawierane były co do całości terenu objętego użytkowaniem. Wprawdzie umowa użyczenia przez A. nieruchomości [...] zawarta została z jednostką terenową A. , jednakże nie zmienia to faktu, że była to umowa użyczenia zawarta z innym podmiotem, która w świetle art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wymagała uzyskania zgód organu właściwego i organu nadzorującego. W świetle powołanego przepisu, każde bowiem oddanie nieruchomości w użyczenie na okres dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga uzyskania zgód właściwych organów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organów obydwu instancji, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 46 ust. 2 i art. 210 ust. 1 zd. 2 u.g.n., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie powtórzyło argumenty podniesione w odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. skarżący wyjaśnił, że organ I instancji wygasił użytkowanie ustanowione na mocy decyzji, która została w całości uchylona jeszcze w latach 70-tych. Nastąpiło to decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r. [...] "a", wydaną na skutek rozpoznania odwołania A. od decyzji tego samego organu z dnia [...] r. Prowadzi to do wniosku, iż Prezydent Miasta [...] (a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze) dokonali wygaszenia nieistniejącego prawa, wobec czego wydane w sprawie decyzje są nieważne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja z 1972 r. co prawda uchyla w całości decyzję Wydziału Rolnictwa i Lotnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., jednakże uzasadnienie skupia się na braku podstaw do naliczenia opłat. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że prawo użytkowania przysługujące A. ujawnione zostało w księdze wieczystej w 2004 r. na wniosek A. a podstawą wpisu była właśnie decyzja z dnia [...] r.

W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego zawarł wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta P. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., nr [...] "a".

Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] r. zawiadomiło o stwierdzeniu w dniu [...] r. nieważności decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., nr [...] "a".

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania wskazując, że A. złożył w dniu [...] r. do Sądu skargę na decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r. Sąd postanowił oddalić ten wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], wydaną w przedmiocie wygaśnięcia użytkowania [...]A. " z siedzibą w W., w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] o powierzchni 20.7918 hektarów, składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], z arkusza mapy 144, położonej w L. przy [...].

W sprawie bezspornym jest, że na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., nr [...] "a", wyżej opisana nieruchomość gruntowa została przekazana A. w użytkowanie z przeznaczeniem na cele lotniska szybowcowego (k. 1 i 2 akt adm.).

W tym kontekście istotne jest więc, że stosownie do art. 210 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. – a z takim właśnie użytkowaniem mamy do czynienia w tej sprawie – stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Prawo trwałego zarządu zostało uregulowane w art. 43-50 u.g.n. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n., trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem możliwości uregulowania szczególnych warunków w uchwale organu stanowiącego, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Natomiast art. 46 ust. 1 u.g.n. określa, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – użytkowanie w rozumieniu art. 210 ust. 1 u.g.n., do którego znajdują zastosowanie przepisy o trwałym zarządzie, jest prawem do władania nieruchomością w sposób swoisty ograniczonym celami, na jakie nieruchomość została przeznaczona (zob. art. 45 ust. 2 pkt 4; art. 46 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 u.g.n.) oraz działalnością użytkownika (art. 46 ust. 2 pkt 1; art. 45 ust. 2 pkt 5 u.g.n.). Korzystanie z nieruchomości w sposób wykraczający poza wyznaczony dla nieruchomości zakres lub niezgodnie z przeznaczeniem zostało przez ustawodawcę usankcjonowane prawem właściwego organu do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania na podstawie odpowiednio stosowanego art. 46 ust. 2 u.g.n. (por. E. Klat-Górska, Komentarz do art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2015).

Z art. 46 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. wynika, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu użytkowania w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że: nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu użytkowania (pkt 1); jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała na to zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 (pkt 2); nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu użytkowania (pkt 3); sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu (pkt 4); przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości (pkt 5); nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu użytkowania (pkt 6).

Zauważyć należy, że w art. 46 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył modalnej formy "może z urzędu wydać decyzję", co oznacza, że decyzja taka (wydana w warunkach wystąpienia którejkolwiek przesłanki z art. 46 ust. 2 pkt 1-6 u.g.n.) ma charakter uznaniowy. Kontrolując legalność decyzji o takim charakterze Sąd bada przestrzeganie w sprawie przepisów o postępowaniu administracyjnym, prawidłowość ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów, prawidłowość oceny przesłanek załatwienia sprawy, dopuszczalność stosowania danej instytucji prawnej, dokonanie wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie oraz adekwatność zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. M. Biłas, Sądowa kontrola decyzji uznaniowych wydawanych przez organy administracji, Rocznik Samorządowy 2015/4, s. 32).

Wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania nie może następować w sposób automatyczny. Wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 pkt 1-6 u.g.n. jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji, który wymaga jednak odpowiedniego uzasadnienia w kontekście ogólnych przepisów o istocie użytkowania (trwałego zarządu) w zakresie wymaganym przez zasady postępowania administracyjnego. Użytkowanie (trwały zarząd) jest formą władania nieruchomością, w której treści mieści się korzystanie z niej w celu prowadzenia działalności przez użytkownika. W tym kontekście zasługują na aprobatę poglądy prezentowane w orzecznictwie, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania (trwałego zarządu) wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością (por. wyrok z dnia 29 maja 1996 r., sygn. akt SA/SZ 1548/95, publ. OSP 1997/7-8 poz. 137 z glosą aprobującą M. Stahl). Oznacza to, iż organ wydając decyzję o wygaśnięciu użytkowania - w przypadku naruszenia obowiązków o jakich mowa w art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n. - powinien wykazać, że zawarcie umów wyłącza lub co najmniej znacząco ogranicza na niej działalność użytkownika, dla realizacji jakiej nieruchomość została mu oddana (art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 5 u.g.n.). Innymi słowy, organ wydający decyzję o wygaśnięciu użytkowania winien zbadać i wyjaśnić, czy zawarcie umów, co do których naruszono obowiązki z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., spowodowało istotne ograniczenie realizacji celu na jaki nieruchomość została użytkownikowi oddana (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1502/06, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, że skarżący naruszył przepis art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., tj. nie zawiadomił właściwego organu i organu nadzorującego o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskał na to zgody, co znalazło odzwierciedlenie w podstawie prawnej wydanej decyzji. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji można wywieźć, że organ zarzucił skarżącemu, że nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji o ustanowieniu użytkowania i stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu użytkowania.

Odnosząc się do powyższego Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że na wezwanie organu I instancji A. pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że na mocy umowy użyczenia nieruchomości z dnia [...] r. przedmiotową nieruchomość użyczono nieodpłatnie [...] w L.. Podmiot ten z kolei udostępnił cześć spornej nieruchomości 15 wymienionym w treści pisma podmiotom (k. 34 akt adm.). Sąd zauważa, że organy omówiły szczegółowo 8 z tych umów, tj. umowę zawartą z Przedsiębiorstwem Wielobranżowym [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. (8580 m2 przeznaczone m. in. na dystrybucję paliw, w tym paliwa lotnicze; k. 24 akt adm.), spółką [...] sp. z o. o. (dzierżawa budynku portowo-hotelowego wraz z bezpośrednim otoczeniem przeznaczonego do obsługi hotelowej i gastronomicznej imprez lotniczych; k. 20 akt adm.), firmą [...] (1010 m2 pod wynajem przyczep; k. 31 akt adm.), spółką [...] sp. z o. o. (3090 m2 w celu użytkowania wertykalnego tunelu aerodynamicznego dla skoczków spadochronowych; k. 22 akt adm.), firmą [...] (15 m2 pod budowę urządzenia reklamowego w postaci tablicy reklamowej; k. 30 akt adm.), firmą [...] (wydzierżawienie pomieszczenia warsztatowego o pow. 85 m2; k. 19 akt adm.), Firmą Handlowo – Usługową [...] (15 m2 na barak przeznaczony na działalność związaną z naprawą i sprzedażą sprzętu telekomunikacyjnego; k. 29 akt adm.) oraz firmą [...] (wydzierżawienie pomieszczenia warsztatowo – biurowego o powierzchni 37,8 m2; k. 18 akt adm.). Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy z dnia [...] r. zawarta z [...] (dzierżawa pomieszczenia warsztatowego o powierzchni 98,3 m2; k. 17 akt adm.). Pozostałych umów organy nie wymieniają, a z akt sprawy nie wynika, jaka powierzchnia nieruchomości została wydzierżawiona na podstawie tych umów, ani na jaki cel została przeznaczona.

Sąd podkreśla, że z uwagi na fakt, że stowarzyszenie nie zawiadomiło właściwego organu (z wyjątkiem umowy dzierżawy zawartej ze spółką [...], co do której Prezydent wyraził zgodę po zawarciu umowy, co należy uznać za wiążące), ani organu nadzorującego o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskało na to zgody, w sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

Jednakże, zdaniem Sądu nie można stracić z pola widzenia, że zawarcie umów użyczenia z [...], jako jednostką organizacyjną A. , i [...], będącym członkiem A. , służy realizacji celu na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie.

Z kolei w najem lub dzierżawę innym podmiotom została oddana powierzchnia ok. 12931,1 m2, co stanowi jedynie ok. 6,2 % powierzchni nieruchomości oddanej w użytkowanie. Ponadto należy uznać, że wydzierżawiony fragment nieruchomości o powierzchni 8580 m2 Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w R. jest wykorzystywana na cel lotnictwa szybowcowego, albowiem przedmiot dzierżawy zgodnie z umową przeznaczony jest do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej m. in. na dystrybucji paliw, w tym paliw lotniczych, a dzierżawca zobowiązał się do sprzedaży wydzierżawiającemu paliw lotniczych na odrębnie ustalonych warunkach, jak również do ogólnodostępnej dystrybucji paliw lotniczych na terenie lotniska w L. na rzecz innych podmiotów, na warunkach ustalonych dowolnie przez dzierżawcę (§ 2 pkt 1 i 4 umowy z [...] r., k. 24 akt adm.). Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że w momencie wydzierżawiania nieruchomości na terenie lotniska istniały już zabudowania i instalacje stacji paliw płynnych i stacji gazowej LPG (§ 1 pkt 1 tej umowy).

Za działalność wspomagającą działalność statutową A. należy uznać także działalność spółki [...] sp. z o. o., która zajmuje się obsługą hotelową i gastronomiczną imprez lotniczych.

Z treści pozostałych umów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że najemcy/dzierżawcy zajmują się działalnością wspomagającą działalność lotniska szybowcowego. Jednakże, niezgodnie z przeznaczeniem jest więc wykorzystane 1162,8 m2 nieruchomości, co stanowi ok. 0,6% jej powierzchni całkowitej.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu, według którego w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka, o której mowa w treści przepisu art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nie można bowiem zarzucić skarżącemu, iż nieruchomość stała się dla niego zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu użytkowania. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta [...], faktu takiego nie sposób wywodzić z zawarcia w dniu [...] r. umowy użyczenia nieruchomości przez A. z [...], na mocy której prawo korzystania z nieruchomości oraz ponoszenie wszelkich ciężarów zostało przeniesione na biorącego w użyczenie. Z wyjaśnień stowarzyszenia wynika, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez [...] w L. - jako jednostkę organizacyjną A. – już od momentu jej faktycznego przekazania przez Skarb Państwa. Na terenie przedmiotowej nieruchomości użytkowanej od lat 50-tych jako lotnisko działał również [...], będący w tym czasie oddziałem A. . Mimo zmian statutowych i przyznania zarówno [...] jak i A. osobowości prawnej, nie są one podmiotami niezależnymi od A. , ale z nim powiązanymi. Zgodnie bowiem z art. 39 i 40 statutu A. może tworzyć terenowe jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną jak i szkoły lotnicze posiadające osobowość prawną (k. nienumerowana akt adm.). W przypadku [...], organy szkoły w postaci Rady są powoływane przez Zarząd A. (k. 24 akt sąd.). Zgodnie zaś z § 11 statutu A. , członkami A. mogą być kluby i związki sportowe (a więc także [...] będące osobami prawnymi), które korzystają z majątku A. na zasadach równych dla innych członków i którym przysługuje prawo głosu. Wobec tego wymienione podmioty, choć objęte odrębną rachunkowością, stanowią albo element struktury A. (co dotyczy [...]), albo są członkami tego stowarzyszenia i jako takie korzystają z majątku A.

Powyższe znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z odpisu aktualnego KRS A. wynika bowiem, że [...] w L. jest jego jednostką terenową (k. 15 akt sąd.). Natomiast [...] był jednostką terenową A. , co wynika z przedłożonego przez A. P. odpisu pełnego z Rejestru Stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (k. nienumerowana akt adm.), a obecnie jest członkiem A. ([...]/). Podmioty, z którymi podpisano umowy użyczenia nieruchomości są więc powiązane z A. i biorą one udział w realizacji jego zadań. Nie można zatem zarzucić skarżącemu, że stracił zainteresowanie nieruchomością przekazaną mu w użytkowanie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając przy tym art. 7, 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie sposób bowiem uznać, aby w rozpatrywanej sprawie organy wywiązały się z obowiązku rzetelnego uzasadnienia decyzji o wygaśnięcia użytkowania, z którego wynikałoby, że zawarcie opisanych powyżej umów spowodowało istotne ograniczenie realizacji celu na jaki nieruchomość została użytkownikowi oddana. Wręcz przeciwnie, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że nieruchomość została oddana na mocy umowy użyczenia [...] w L., która jako jednostka organizacyjna A. wykorzystuje nieruchomość od momentu jej faktycznego przekazania przez Skarb Państwa na cele lotnictwa szybowcowego. Natomiast [...] był jednostką terenową A. , a obecnie jest członkiem A. .

Co zaś się tyczy umów najmu/dzierżawy zawartych z innymi podmiotami, których działalność nie wspiera działalności A. należy wskazać, że jedynie znikomy procent nieruchomości jest wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem, a organy w sposób przekonywujący nie uzasadniły wygaszenia użytkowania całej nieruchomości. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o wygaśnięciu użytkowania może odnosić się do całej nieruchomości, lub tylko do jej części (zob. art. 46 ust. 2 u.g.n.).

Ponadto Sąd zauważa, że do wyjaśnienia pozostaje kwestia uchylenia decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r., nr [...]"a", ustanawiającej prawo użytkowania spornej nieruchomości na rzecz A. . Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została uchylona decyzją Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] r. [...] "a" (k. 13 – 14 akt sąd.), jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jej nieważność w dniu [...] r. (k. 90 – 98 akt sąd.). Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że wymieniona decyzja Kolegium została zaskarżona do sądu administracyjnego (k. 106 akt sąd.).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy winny kierować się zaleceniami wynikającymi z treści niniejszego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.