Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 315/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. aic, art. 200 i 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy P. kwotę 1148 (tysiąc sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Burmistrza Miasta i Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], orzekającej o:

ustaleniu odszkodowania w kwocie 42.217 zł za prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0052 ha, obręb [...], położonej w [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] w [...] i [...];

odmowie powiększenia wysokości tak ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości;

przyznaniu tego odszkodowania na rzecz P. F.;

zobowiązaniu Gminy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

- Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...], Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - rozbudowy drogi gminnej ul. [...] w [...] i [...], w zakresie budowy jezdni, chodników, zjazdów, budowy sieci kanalizacji deszczowej, budowy sieci oświetlenia drogowego, przebudowy i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, rozbiórki kolidujących ogrodzeń i wycinki drzew i krzewów kolidujących z projektowaną inwestycją w gminie [...] - kategoria obiektów budowlanych - IV, XXV, XXVI. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Pod ww. inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0052 ha, z obrębu [...] m. [...], która w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, stanowiła własność P. F.

Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2017 r. poz. 1496), wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...] marca 2016 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art 18 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...].

Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W związku z powyższym w dniu [...] września 2016 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – W. K. operat szacunkowy, określający wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W związku z umożliwieniem stronom zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismem z dnia [...] października 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym oraz całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także zgłoszenia uwag.

Właściciel nieruchomości – P. F. zakwestionował wycenę, zarzucając nieuwzględnienie przebudowy bramy wjazdowej na posesję i przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami niepodobnymi do wycenianej nieruchomości oraz wniósł o dokonanie korekty operatu.

Organ I instancji przekazał złożone uwagi rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się do podniesionych zastrzeżeń do wyceny.

Pismem z dnia 19 października 2016 r. Urząd Miasta i Gminy [...] odniósł się do złożonych zastrzeżeń stwierdzając, że częścią składową odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinna być również brama wjazdowa, z uwagi na konieczność całkowitej jej przebudowy w związku z realizacją rozbudowy ul. [...] i zaprojektowanego trójkąta widoczności ul. [...] i [...].

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] października 2016 r. biegła W. K. odniosła się do zgłoszonych uwag i złożyła do akt operat zamienny z dnia [...] października 2016 r., w którym uwzględniła wartość bramy przesuwnej.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., po uzyskaniu wyjaśnień Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy [...] i przedłożeniu wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze, że wartość wycenianej działki nr [...] oparta została na niewłaściwych założeniach. Działka nr [...] zlokalizowana była w liniach rozgraniczających pasa drogowego ul. [...] (symbol 1KD-L) oraz ul. [...] (symbol 2KD-L) i stanowiła fragmenty pasów drogowych tych ulic. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzji ZRID) stanowiła przede wszystkim pas drogowy ulic [...] oraz [...]. Powyższe wskazuje, że autorka operatu powinna dokonać weryfikacji założeń przyjętych do sporządzenia operatu.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., uwzględniając uwagi do operatu w związku z nowym wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzeczoznawca majątkowy W. K. wykonała nowy operat z dnia [...] listopada 2016 r. i wniosła o wycofanie z obiegu prawnego poprzedniego operatu.

Z akt sprawy wynika, iż właściciel nieruchomości nie zaakceptował wysokości ustalonego odszkodowania uznając, że jest zbyt niskie i wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, w którym do porównania przyjęte zostaną transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe.

Do ustalonego odszkodowania za bramę zastrzeżenia wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...].

Zastrzeżenia zgłoszone do operatu, Starosta [...] przekazał rzeczoznawcy w celu ustosunkowania się do nich. Odpowiadając na nie biegła wyjaśniła, że operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wartość nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Wartość naniesień budowlanych (ogrodzenie, brama i podjazd) oszacowano w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Wartość nasadzeń roślinnych ustalono według opracowania K. Z. "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie".

Po ponownych zastrzeżeniach Gminy [...] odnośnie niewłaściwego ustalenia odszkodowania za bramę, organ przekazał uwagi biegłej celem wyjaśnienia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. W. K. wyjaśniła, że wartość naniesień budowlanych została określona przy wykorzystaniu katalogów [...] i [...]. Brama przesuwna została określona oddzielnie na podstawie katalogu [...], ponieważ w katalogu [...] brak bram przesuwnych.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Gmina [...] ponownie złożyła uwagi do odszkodowania podnosząc, że jeżeli ma zapłacić odszkodowanie za bramę to tylko w przypadku, jeśli poprzedni właściciel wyda bramę inwestorowi, a za wypłacone odszkodowanie zainstaluje nową bramę.

Jak wynika z akt sprawy, zdemontowana brama zainstalowana została tymczasowo jako zabezpieczenie posesji.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. przedstawiła procedurę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości i ponownie wyjaśniła zgłoszone uwagi oraz poinformowała, że wycena przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uzyskana wartość nieruchomości jest zgodna z przepisami prawa i nie jest zawyżona.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0052 ha, w obrębie [...] m. [...] w wysokości 42.217 zł, odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, zobowiązując Gminę [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta i Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niedokonanie przez organ poprawnie oceny formalnej operatu szacunkowego oraz stwierdził, że nie zgadza się z oszacowaniem bramy w stanie na dzień wydania decyzji ZRID.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że odwołanie wniesiono w terminie. Podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy także zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Zarzuty podniesione w odwołaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczyły operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] m. [...], o powierzchni 0,0052 ha, wykonanego w dniu [...] listopada 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.

Przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił do Starosty [...] stosownie do art. 136 i art. 84 §1 kpa, o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia przez rzeczoznawcę wyszczególnionych przez organ odwoławczy uwag do sporządzonego operatu szacunkowego.

Zastrzeżenia dotyczyły przyjęcia zużycia technicznego obiektów budowlanych na poziomie zerowym - jak obiekty nowe, co ma odzwierciedlenie w przedostatniej kolumnie tabeli na str. 15 operatu. Stan nieruchomości przyjęto na [...] września 2015 r., więc istotne jest jakie zużycie miała wyceniana brama wówczas, być może faktycznie minimalne lub zerowe.

Kwestia zerowego zużycia technicznego wymagała uzupełniającego odniesienia się rzeczoznawcy majątkowego do przyjętego założenia wyceny. W odwołaniu od decyzji podniesiono też zarzut, iż operat nie zawiera informacji, na jakiej podstawie przyjęto do wyceny obmiar bramy 8,55 m2. Zasadne było więc uzupełnienie danych o długość i wysokość bramy. W "bliźniaczym" operacie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] podano długość 4,5 m, więc wysokość musiałaby wynieść 1,9 m (8,55/4,5). W operacie jest tylko ogólna ilość jednostek miary (8,55 m2).

Pismem z dnia [...] października 2017 r. biegła udzieliła wyjaśnień na uwagi przedstawione przez Wojewodę [...] do operatu szacunkowego. Poinformowała, że na przedmiotowej działce znajduje się ogrodzenie murowane, słupy i cokoły z cegły klinkierowej oraz przęsła stalowe wypełnione sztachetami drewnianymi. Długość ogrodzenia wynosi 12 m. Podjazd wyłożony jest kostką betonową o powierzchni 7 m2. Przeciwwaga bramy przesuwnej znajduje się na działce nr [...], po otwarciu zajmuje znaczną część działki nr [...]. Brama ma długość 4,5 m i wysokość 1,9 m. Do określenia wartości bramy policzono jej powierzchnię 4,5 x 1,9 m = 8,55 m2. Stan techniczny bardzo dobry, zużycia nie stwierdzono. Wyjaśniła także, że zużycie techniczne ustalane jest w oparciu o rzeczywisty stan techniczny budowli.

Odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., Wojewoda [...] stwierdził, że po poprawieniu przez biegłą omyłek i wyjaśnieniu zgłoszonych uwag, wycena ta została wykonana prawidłowo i rzetelnie, w zgodzie z właściwymi przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości. Nie odnotowano braków formalnych, błędów obliczeniowych, ani wewnętrznych niespójności wyceny.

Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia I4 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

- strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

- upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 ugn stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

W ocenie organu odwoławczego, w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2016 r. biegła właściwie zastosowała metodę wyceny, stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Uznano w tej sytuacji, że ww. operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej nieruchomości.

Organ przypomniał, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Szacując nieruchomość biegły dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym, organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Organ orzekający w sprawie prawidłowo ocenił przedłożony przez biegłą operat. Organ odwoławczy zauważył, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący składał szereg uwag do przedłożonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, w wyniku czego rzeczoznawca trzykrotnie przedkładała do sprawy sporządzony operat. Organ uznał, że ostatni operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania, zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie.

Art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 lub doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie P. F. nie przedstawił dokumentów świadczących o wydaniu nieruchomości inwestorowi - Gminie [...], zgodnie z treścią oraz dyspozycją zawartą w ww. przepisie, a zatem słusznie organ I instancji odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Strony postępowania tej części decyzji nie kwestionowały.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu przez stronę skarżącą kwestii dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu Wojewoda wyjaśnił, iż jego zdaniem nie wystąpiły nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wynik wyceny.

Przepis art. 157 ugn nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów.

Zdaniem organu odwoławczego, określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie, w tej sytuacji zarzut podniesiony w tej mierze uznać należało za niezasadny.

Z uwagi na powyższe, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się Gmina [...], zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając jej:

- naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 75 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zmierzającego do załatwienia sprawy, a także przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów;

- naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 8 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności nieodniesienie się przez organ do wszystkich twierdzeń skarżącego;

- naruszenie art. 138 §1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty [...].

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "ppsa"), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3. tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej: ugn). Jest to szerokie odesłanie, odnoszące się również do ustalania i wypłaty odszkodowania.

Art. 130. ust. 1 ugn stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, zaś w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...), a przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Z ust. 2 cytowanego artykułu wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Z kolei w myśl art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2), wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Art. 135 ust. 1 ugn mówi, iż jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Z ust. 2 wynika, że przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Natomiast przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Wreszcie, przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).

Jak więc wynika z art. 130 ugn, wśród kryteriów badanych przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnić należy m.in. stan nieruchomości. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ugn, zgodnie z którym należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości powinien być ustalany przez starostę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, gdzie operat szacunkowy odgrywa podstawową rolę, ale podlega on ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii zasadności uwzględnienia w wysokości należnego P. F. odszkodowania - wartości bramy przesuwnej oraz stopnia zużycia naniesień na wywłaszczonej nieruchomości, a więc ustalenia stanu nieruchomości w tej mierze.

Sąd podzielił powołane w skardze argumenty w odniesieniu do spornych zagadnień.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do przyjęcia w wysokości ustalonego odszkodowania wartości bramy przesuwnej.

Jak bezspornie wynika z ustaleń organów obu instancji, po wywłaszczeniu przedmiotowa brama została zainstalowana przez P. F. w nowym miejscu, a jednocześnie de facto Gmina została obciążona w całości obowiązkiem zapłaty jej wartości.

Przede wszystkim wskazać należy, iż jak wynika z art. 48 kc stanowiącego, że do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane – brama ta nie jest (ani nie była) częścią składową działki nr [...]. Nie była bowiem trwale związana z gruntem, więc nie stanowiła naniesienia. Najlepiej świadczy o tym ponowne jej użycie, gdyż samo ogrodzenie musiało być zburzone, zaś osadzona w nim brama – jedynie zdemontowana, a następnie zamontowana w nowym miejscu.

W tym względzie nie ma potrzeby odwoływania się do wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłej (tj. operatu szacunkowego). Wystarczy bowiem odniesienie się do zasad logiki i doświadczenia życiowego. Organy zaś bezkrytycznie oparły się na bezpodstawnych twierdzeniach rzeczoznawcy majątkowego.

Stąd też w okolicznościach niniejszej sprawy, byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości należy się jedynie odszkodowanie obejmujące koszty demontażu przedmiotowej bramy, ewentualnego jej przerobienia w celu osadzenia w nowym miejscu i ponownego montażu (w tym nowym miejscu). Jest to tym bardziej oczywiste, że jak podnosiła strona skarżąca, nie otrzymała ona tej bramy, będąc zobowiązaną do zwrotu jej wartości, a jednocześnie były właściciel używa jej ponownie.

W kwestii stopnia zużycia szacowanych naniesień podnieść trzeba, że z operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania nie wynika, aby autorka wyceny przeprowadziła ścisłą analizę, z której wynikałby ten stopień, a właściwie jego brak. Słusznie podnosi skarżąca, że trudno jest przyjąć za prawdziwy argument, iż nie stwierdzono śladów zużycia technicznego dla kilkuletniego ogrodzenia i podjazdu wyłożonego kostką, wystawionych na działanie warunków atmosferycznych i podatnych na zużycie poprzez ich używanie. Warunki atmosferyczne, upływ czasu oraz użytkowanie mają wpływ na zużycie materiałów, z których wykonane są tego rodzaju naniesienia, nie można zatem przyjąć ich wartości jak dla zupełnie nowych obiektów.

Faktem jest, że stopień zużycia jest miarą i wyrazem utraty wartości budynków i innych obiektów budowlanych, wynikającej z ich stanu fizycznego, funkcjonalnego oraz czynników środowiskowych. Oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie kosztu odtworzenia realizowane jest z punktu widzenia potencjalnego nabywcy rynkowego i opiera się na założeniu, że nabywca ten nie zapłaci za nieruchomość więcej, niż kosztowałoby go odtworzenie takiej samej nieruchomości, w tym samym miejscu i o takim samym stopniu zużycia obiektów budowlanych. Okoliczności te stoją w sprzeczności z wykonanym oszacowaniem wartości ogrodzenia oraz podjazdu w stanie na dzień wydania decyzji ZRID. Brak rzetelności wyceny sprawił, iż naniesienia te zostały ocenione jako produkt zupełnie nowy, co znalazło odzwierciedlenie w końcowej wycenie. Bezkrytyczne przyjęcie założeń rzeczoznawcy majątkowego zaprzecza zasadzie weryfikacji wyceny sporządzonej w postępowaniu administracyjnym. Możliwe jest, że stopień zużycia technicznego przedmiotowych naniesień jest znikomy, minimalny lub niewielki, jednak nie jest przekonujące twierdzenie, że w ogóle on nie wystąpił.

W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami, w sprawie nie został należycie ustalony stan faktyczny. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania było zaś naruszenie prawa materialnego w postaci art. 130 ust. 1 ugn, co miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia rzeczywistego stopnia zużycia ogrodzenia i podjazdu na właściwą datę oraz ustali koszty demontażu, ewentualnego przerobienia i montażu bramy. Dopiero przyjęcie konkretnych wartości uzyskanych w taki sposób pozwoli ustalić prawidłową wysokość odszkodowania.

Sąd uznał, że skoro podstawą wydania decyzji przez organy obu instancji były tożsame okoliczności, to zasadne jest uchylenie obydwu decyzji. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi w kwocie 668 zł i koszty zastępstwa procesowego (480 zł) stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).