Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1103/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12, par. 18, par. 22, par. 23
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. oraz T. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego (kat. XVI), przewidzianego do realizacji bezpośrednio przy granicy z działkami o nr 110/9 i 109/2 oraz w odległości 1,6m od granicy z działką o nr 128/2, budowę instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej, instalacji energii elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej w budynku, na terenie działki nr 128/1, zlokalizowanej przy ul. A [...], w K., w obrębie [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie tegoż organu z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że od wskazanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] odwołali – Z. P. oraz T. P., współwłaściciele działki o nr 128/2, tj. działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja podnosząc, iż nie wyrażają zgody na budowę przedmiotowego budynku w odległości 1,6m od granicy z ich działką, lecz z zachowaniem odległości 3m lub 4m. Odwołujący się dodali, że ich zdaniem wartość powierzchni biologicznie czynnej na działce inwestycyjnej winna wynosić 30%.

Wskazali także, iż w ich ocenie inwestor podejmuje próbę uzyskania zgody na wjazd na swoją działkę z ul. A, gdy tymczasem wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy przewiduje zjazd na nieruchomość inwestora z B, co jest niekorzystne dla inwestora ze względu na zmniejszenie powierzchni projektowanego budynku. Podnieśli także, iż szczególnego rozpatrzenia wymaga kwestia usytuowania śmietnika, bowiem sporna inwestycja jest inwestycją znacznych rozmiarów.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest wadami, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy zauważył, bowiem, iż przedmiotowy budynek usługowo-biurowo-handlowy usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działkami o nr 110/9 i 109/2, oraz w odległości 3,0m od granicy z działką nr 127 oraz w odległości 1,6m od granicy z działką o nr 128/2.

Wskazano poza tym, że ustalenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowią, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: - 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, oraz -3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Dalej Wojewoda wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż lokalizację przedmiotowej inwestycji w odległości 1,6m od granicy z działką o nr 128/2, stanowiącą własność skarżących organ pierwszej instancji uznał za zgodną z ustaleniami § 12 ust. 3 pkt 1 owego rozporządzenia, który stanowi, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, §60 i §§ 272-273 dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, wskazując, iż z uwagi na to, że szerokość działki inwestora wynosi 13,3 m przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym przedmiotowy budynek może zostać usytuowany w odległości 1,6 m od granicy działki.

W ocenie Wojewody w/w przepis dopuszcza sytuowanie budynków we wskazanych w nim odległościach w zabudowie jednorodzinnej, gdy tymczasem projektowany budynek jest budynkiem usługowo-biurowo-handlowym, nie stanowiącym budynku jednorodzinnego i tym samym, zdaniem organu odwoławczego nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto wyjaśniono, iż zgodnie z treścią § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzy stają osoby niepełnosprawne. Z treści owej regulacji wynika jednoznacznie, że odnosi się on do wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych, a więc także do budynków handlowo – usługowych, zaś zaprojektowanie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla budynku, w którym przewidziano handel i usługi ma zasadnicze znaczenie. Owa regulacja prowadzi również, w ocenie organu, do wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. Istotą unormowania powyższego przepisu jest bowiem niewątpliwie doprowadzanie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, tj. miejsc postojowych na tych drogach. Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast jak wynika z wydanej dla przedmiotowej inwestycji przez Burmistrza K. decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy miejsca parkingowe zapewnia parking zlokalizowany przy B. Zapis ten zdaniem organu odwoławczego jest sprzeczny z ustaleniami powołanego powyżej przepisu § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle powyższego, w ponownym postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość wystąpienia do właściwego organu o zbadanie zgodności z prawem wydanej dla przedmiotowej inwestycji powyższej decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie możliwość wystąpienia o odstępstwo od powyższego przepisu, zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wymagania dotyczące formy i zakresu projektu budowlanego określa Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. Zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 1 powyższego rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r., nr 193, poz. 1287).

Wskazano, że na projekcie zagospodarowania działki brak jest oznaczenia miejsc postojowych zlokalizowanych, jak wskazano powyżej przy B.

Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu stwierdzić należy, iż zgodnie z powołaną powyżej decyzją o warunkach zabudowy wjazd na działkę inwestora projektowany jest z B, nie zaś z ul. A, co znajduje odzwierciedlenie w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Odnośnie podnoszonej przez skarżących we wniesionym odwołaniu kwestii dotyczącej powierzchni biologicznie czynnej działki inwestora organ stwierdził, iż z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż wynosi ona 76m2 tj. 25% jej powierzchni, co jest zgodne z wydaną dla przedmiotowej inwestycji decyzją o warunkach zabudowy w której wskazano, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosi maksymalnie 75% powierzchni działki dla całej zabudowy na działce.

Pozostałe kwestie podnoszone w odwołaniu przez skarżących nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu odwoławczego sprawa wymaga wyeliminowania uchybień stwierdzonych w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego i ponownego jej rozpatrzenia.

Powyższą decyzję J. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) zignorowanie wiążącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędną wykładnię tych przepisów i pominięcie tego, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a skoro wymagania dotyczące nowej zabudowy w prawomocnej decyzji Burmistrza K., utrzymanej w tym zakresie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 marca 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1353/11, określono łącznie dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowo-handlowej, lokalizowanej w centrum w warunkach zabudowy pierzejowej, to dopuszczalne było w oparciu o treść art. 12 ust. 2 i ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, jak przyjął to Starosta [...] spornym pozwoleniu na budowę - posadowienie projektowanego budynku biurowego na wąskiej działce o powierzchni 305 m2, w zwartej zabudowie na rogu B - w odległości 1,6 m od granicy z działką 128/2, dodatkowo w sytuacji gdy stanowiącym integralną część powołanej wyżej, prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy - załączniku graficznym projektowany budynek zlokalizowano w granicy tylko od frontu ulicy A i B, ale także w zabudowie z działką 128;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestor miał obowiązek zapewnić miejsca postojowe na terenie objętym inwestycją, w sytuacji, gdy taki obowiązek nie wynikał z prawomocnej decyzji warunkach zabudowy, utrzymanej w tym zakresie w mocy przez SKO i WSA w Łodzi a nadto, gdy inwestor ma zapewnione w dostatecznej ilości (115) stanowiska, ogólnodostępne, (bezpłatne miejsca postojowe w zatoczkach parkingów) B), co dodatkowo potwierdza stanowisko wyrażone przez Urząd Miejski w K. - Referat Gospodarki Przestrzennej w piśmie z dnia [...];

c) poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z § 18 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez pominięcie w ocenie spełnienia wymogów tego przepisu szczególnych okoliczności faktycznych projektowanej inwestycji, związanych z pierzejowym, zabytkowym charakterem zabudowy centrum miasta, szeregową elewacją frontową wzdłuż B i ul. A oraz zastosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że inwestor naruszył obowiązek określony w § 18 rozporządzenia, polegający na zapewnieniu miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją, chociaż jest to przepis nieostry, brak w nim wskazania określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19 – 21 tegoż rozporządzenia nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń, czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych, a w konsekwencji - ocena spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...].

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody [...] nie jest uzasadnione, gdyż sprowadza się do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w odniesieniu do bezspornego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego przy subsumpcji przepisów organ nie wziął przede wszystkim pod uwagę charakteru zabudowy, jaka istnieje w miejscu, gdzie planowana jest inwestycja. Jest to bowiem zwarta zabudowa miejska, co oznacza, że wszystkie budynki blisko ze sobą sąsiadują i nie są rozproszone. Zabudowa ta cechuje się bliskim położeniem budynków, a wręcz ich przestrzennym dopasowaniem, tworzącym pierzeję z budynków przystających do siebie bezpośrednio ścianami bocznymi lub tylnymi. W takim przypadku budynki położone są jeden obok drugiego i tworzą szczelną pierzeję ulicy z dostępem do niezabudowanych części nieruchomości wyłącznie przez bramy budynków. Podobny charakter ma podlegająca ochronie konserwatora zabytków pierzejowa zabudowa centrum K., zaś działka inwestora zlokalizowana jest na rogu ulic centralnego placu - w sąsiedztwie pierzei kamienic.

Nadto zdaniem strony w niniejszej sprawie, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporna decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona została decyzją numer [...] Burmistrza K. z dnia [...] ustalającą w sposób indywidualny dla spornej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Po zmianie części treści pkt 1 tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy zagospodarowania nie tylko dla terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, ale także terenu zabudowy wielorodzinnej oraz usługowo - handlowej, wskazując m.in. linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym na całym froncie w granicy z B i ul, A oraz wielkość powierzchni zabudowy - maksymalnie 75% powierzchni działki. Tym samym zgodnie z załącznikiem graficznym dopuszczono usytuowanie projektowanego obiektu także w granicy z działką nr 128/2.

Zdaniem strony skarżącej organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę nie może więc postąpić wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy i nie może dokonywać weryfikacji jej postanowień, pozostając związany tą decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje więc decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, przy czym pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] ignorując związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy zaczął warunki te kształtować odmiennie w zakresie parametrów dotyczących usytuowania budynku w stosunku do granic sąsiednich i zapewnienia na terenie działki inwestora miejsc postojowych. W ocenie skarżącego uwzględnienie stanowiska Wojewody - wbrew wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy - powoduje sytuację uniemożliwiającą uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji w postaci budynku biurowego w zabudowie pierzejowej. Organ administracyjny pominął zupełnie szczególny kontekst miejsca projektowanej inwestycji oraz fakt, iż w warunkach miejskich trzeba się liczyć z utrudnieniami związanymi z intensywną zabudową śródmiejską i dążeniami inwestorów, co oczywiste do maksymalnego wykorzystania nieruchomości. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co nie oznacza jednak, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż obecnie B pełni funkcje głównej przestrzeni publicznej K. W bezpośrednim sąsiedztwie placu zlokalizowane są obiekty objęte ochroną konserwatorską, tj. budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków, Realizacja inwestycji będzie oddziaływała na odbiór zarówno przestrzeni publicznej placu, jak i odbiór obiektów zabytkowych. W związku z powyższym nowa zabudowa powinna być wpisana w kontekst miejsca także poprzez odpowiednie usytuowanie budynku w zabudowie pierzejowej linii frontowej rogu B z ulicą A. Dodano, iż decyzja Burmistrza K. o warunkach zabudowy prawidłowo nie określała liczby miejsc postojowych wymaganych dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli zatem organ administracji stwierdziłby konieczność urządzenia na terenie inwestycji miejsc postojowych koniecznych do obsługi inwestycji, to decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać wskazanie dotyczące liczby tych miejsc. W miejscu, w którym inwestycja ma być realizowana charakter ścisły zabudowy śródmiejskiej wymusza na inwestorze dostosowanie się do wymogów realizacji zabudowy pierzejowej, która wyklucza natomiast możliwość lokalizacji na terenie inwestycji miejsc postojowych. Organ pierwszej instancji wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielający pozwolenia na budowę był tego świadomy. Skarżący wskazał, iż jest świadom, że inwestycja wymaga urządzenia miejsc postojowych, jednak urządzenie ich może nastąpić gdzie indziej w granicach dozwolonych przez stosowne przepisy prawa. Jednakże stanowisko Wojewody dotyczące interpretacji § 18 rozporządzenia w jego ocenie stanowi przejaw nadinterpretacji i jako takie jest błędne, bowiem prowadzi do konkluzji, że inwestor ma obowiązek urządzić na terenie inwestycji miejsca postojowe pomimo tego, że nie wynika to z decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto pierzejowy charakter zabudowy wyklucza urządzenie takich miejsc. Dodał, że projekt przewiduje miejsca postojowe, ale z racji tego, że nie mogą one urządzone na terenie inwestycji, zostały przewidziane na ogólnodostępnym parkingu, w zatoczkach B, z których można swobodnie korzystać, o czym dodatkowo zapewnia Urząd Miasta K. w piśmie z [...].

Zdaniem strony skarżącej dokonując oceny zawartej w zaskarżonej decyzji wykładni § 18, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uznać zatem należy, że jest ona błędna i wykracza poza treść § 18 rozporządzenia określa bowiem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu.

Skarżący wskazał dodatkowo, że w jego ocenie w prawie budowlanym brak jest przepisów, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowo wznoszonych obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w warunkach zabudowy, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej.

W konkluzji wskazano, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy przewiduje zabudowę pierzejową bardzo wąskiej, rogowej działki oraz dopuszcza 75% wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, to doszło do wykluczenia w ten sposób możliwości urządzenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją zwłaszcza, mając na uwadze szczegółowe wymogi sytuowania takich miejsc, określone w przepisach § 19-21 rozporządzenia. Nie można zatem uznać, aby w takiej sytuacji brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji stanowił przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tym bardziej, że § 18 rozporządzenia jest przepisem nieostrym, brak w nim wskazania określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19-21 nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena więc spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego (kat. XVI), przewidzianego do realizacji bezpośrednio przy granicy z działkami o nr 110/9 i 109/2 oraz w odległości 1,6 m od granicy z działką o nr 128/2, budowę instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji energii elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej, instalacji energii elektrycznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej w budynku, na terenie działki nr 128/1, zlokalizowanej przy ul. A [...], w K. oraz poprzedzające ją postanowienie tegoż organu z dnia [...], nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oceniając legalność kwestionowanej decyzji kasacyjnej sąd uznał, że organ drugiej instancji wydał decyzję prawidłową, aczkolwiek nie podzielając w pełni argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu Wojewody, co jednak w konsekwencji pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem przemawiały za nim inne jeszcze mankamenty decyzji uchylonej, dostrzeżone przez sąd na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Jako główne powody uchylenia decyzji pierwszo instancyjnej wskazano nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, pociągające za sobą niewłaściwe zastosowanie § 12 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.) i co do zasady nie można odmówić słuszności tym argumentom Wojewody [...] wskazującym, że organ I instancji nie ustalił z należytą starannością stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji Burmistrza K. z dnia [...] o warunkach zabudowy zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., choć przytoczona argumentacja, jak zaznaczono to wyżej, nie w pełni znalazła akceptację sądu.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zgodność ta nie została przez organ architektoniczny należycie wyjaśniona i oceniona.

Po pierwsze wskazać należy, że z dołączonej do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustala ona warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Z kolei zakwestionowana przez Wojewodę decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dotyczy budynku usługowo- biurowo-handlowego (kat. XVI). Niewątpliwie brak jest w przywołanych decyzjach spójności co do określenia funkcji budynku, przy czym stosownie do załącznika do ustawy Prawo budowlane, określającego kategorie budynków, budynki biurowe mają kategorię XVI (współczynnik kategorii budynku -12), zaś budynki handlu, gastronomii i usług – kategorię XVII (współczynnik kategorii budynku -15).

Analizując dalej zapisy decyzji o warunkach zabudowy ( po jej zmianie) w kontekście § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie sposób twierdzić, że zawiera ona zapis o dopuszczeniu do sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z którąkolwiek z działek sąsiednich, jako że taki właśnie zapis został usunięty z pierwszo instancyjnej decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięciem reformatoryjnym SKO z dnia [...]. Z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie natomiast wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Warunku § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie można utożsamiać, tak jak chciałby tego skarżący, z zapisem dotyczącym określenia elewacji frontowej, jako możliwość zabudowania elewacją frontową budynku całego frontu działki zarówno od strony B jak i od ul. A. Słusznie więc Wojewoda zakwestionował możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu § 12 ust. 2. Wbrew zarzutom skargi, podzielić należy również pogląd, że dla planowanej inwestycji nie może mieć zastosowania przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia dotyczący zabudowy jednorodzinnej, bowiem jak wskazywał to już Wojewoda, przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy jednorodzinnej. Stosownie bowiem do definicji legalnej tegoż pojęcia zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia, przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Oczywistym wydaje się więc, że planowany obiekt usługowo-biurowo-handlowy objęty pozwoleniem na budowę nie spełnia wymagań przywołanej definicji. Zdaniem sądu to, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarto zapis "Teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowo-handlowej" oznacza jedynie, że na terenie analizowanym przez organ planistyczny dla określenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji przewidziane są funkcje zabudowy: mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz usługowo-handlowej. Jak wskazał to już Wojewoda, rozwiązaniem dla usytuowania przedmiotowego budynku może być zastosowanie trybu przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela natomiast poglądu Wojewody co do błędnego zastosowania przez organ I instancji § 18 rozporządzenia w zakresie sytuowania miejsc parkingowych, uznając za zasadne w tym zakresie argumenty podniesione w skardze.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że organ architektoniczny związany jest ustaleniami pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, co wynika wprost z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przewiduje zapis, że miejsca parkingowe zapewnia parking zlokalizowany przy B. Z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis ten nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Pogląd ten wynika wprost z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011r. sygn. akt II OSK 549/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II OSK 719/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), choć dla porządku wskazać należy również orzeczenia odmiennie kwestię tę interpretujące np. przywołany przez Wojewodę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007r. sygn. akt II OSK 1498/06, dostępny jw. W przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II OSK 719/11 wskazano, iż nie można uznać, że brak zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji ( np. w zabudowie pierzejowej, przy wysokim wskaźniku wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i przy braku określenia w decyzji wz wymogów dotyczących liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych), stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach tegoż wyroku, NSA stwierdził również, "(...) że skoro żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji, a przepis § 18 rozporządzenia jest nieostry, to nie można, pomijając okoliczności faktycznych konkretnego przypadku, opierając się jedynie na wykładni celowościowej tego przepisu, odmawiać zatwierdzenia projektu budowlanego, który jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i który zawiera ustalenia dotyczące zabezpieczenia miejsc parkingowych dla inwestycji z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej".

Zdaniem sądu taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, poza zapisem zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, na inne jeszcze specyficzne warunki planowanej inwestycji, a w szczególności: fakt jej realizacji w ścisłym centrum miasta, ustalenie wysokiego 75 % wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, możliwość zabudowania elewacją frontową całego frontu działki, a także legitymowanie się przez inwestora pismem Urzędu Miasta K. z dnia [...], wskazującym na możliwość swobodnego korzystania do obsługi parkingowej projektowanej inwestycji z ogólnodostępnego parkingu, zlokalizowanego w sąsiedztwie na B.

Niemniej, dalej wskazać należy jednak na inną jeszcze wadliwość decyzji pozwoleniowej, tym bardziej uzasadniającą kwestionowaną decyzję.

Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa Budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, powinien zawierać: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W tym kontekście wskazać należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja projektowa nie wskazuje sposobu postępowania z nieczystościami stałymi, tak jak przewiduje to § 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zwrócić należy uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – maksymalnie 75%. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, a w szczególności z zamieszczonego tam zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowanej działki (k. 12 projektu) wynika, że powierzchnia działki to – 305 m2, powierzchnia projektowanej zabudowy budynku usługowo-biurowo-handlowego – 225 m 2 (74%), powierzchnie utwardzone z bruku – 4 m 2 ( wejście do budynku – trójkąt widoczności ) (1%), powierzchnia biologicznie czynna – 76 m 2 (25%). Z przedstawionego bilansu jednoznacznie wynika, że nie przewiduje on w istocie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, tak jak wymaga tego § 22 rozporządzenia, choć na tejże samej k. 12 projektu zapisano, że odpady stałe będą składowane w plastykowych pojemnikach na śmieci i odbierane przez przedsiębiorstwo usług komunalnych. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że miejsce na śmietnik zaprojektowano przy projektowanym budynku od strony działki nr 127, choć opisane wyżej wykorzystanie terenu i odległości wynikające z mapy w sposób oczywisty uniemożliwiają spełnienie warunków przewidzianych w §§ 22 i 23 rozporządzenia. Zważyć przy tym należy nie tylko na zapis § 48 rozporządzenia, ale również na to, że planowany obiekt ma spełniać również funkcję handlową, co może wiązać się z koniecznością np. gromadzenia choćby zużytych opakowań i tym bardziej przez tenże pryzmat winna być oceniana kwestia składowania odpadów stałych.

Mając na uwadze powyższe podzielić należy co do zasady stanowisko Wojewody, iż organ I instancji udzielając pozwolenia na budowę, zatwierdził jednocześnie projekt budowlany nie odpowiadający wskazanym wyżej przepisom prawa materialnego, a to poprzez wadliwe prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy na mocy wskazanych przepisów zobligowany był wszelkie wątpliwości i nieprawidłowości wyjaśnić i ewentualnie, jeżeli okazałoby się to możliwe usunąć, a w przeciwnym wypadku odmówić uwzględnienia wniosku, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się w pozostałym zakresie do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia. W szczególności nie można podzielić argumentu skarżącego, że to organy "wymusiły" zabudowę pierzejową. Zwrócić uwagę należy bowiem, ze decyzja o warunkach zabudowy daje możliwość zabudowy całego frontu działki, co stanowi uprawnienie dla inwestora nie zaś obowiązek. Warunek taki nie wynika również z zawartego w aktach sprawy stanowiska konserwatora zabytków.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

LP