Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 817/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019r., znak: [...] Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni B.-M. "[..] " od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. Nr [...] z [..] listopada 2018r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na cele prowadzenia działalności hostelowej - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że [...] maja 2018r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. wpłynęło pismo Spółdzielni B.-M. "[...]" w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na działalność hostelową. Organ powiatowy [...] lipca 2018r., przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że ww. lokal znajduje się na VII piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Składa się z dwu pokoi, jeden z aneksem kuchennym, przedpokoju oraz łazienki. Według oświadczenia L. P. lokal od grudnia 2016r., jest wynajmowany przez jej córkę na dni i miesiące. Obecnie nie jest wynajmowany. W lokalu znajdują się trzy łóżka. Brak jest gazu. W pokoju przechodnim jest zainstalowana kuchenka elektryczna dwupalnikowa. Rozebrane zostały ścianki działowe między kuchnią a przedpokojem oraz miedzy pokojem a przedpokojem. Na instalacji wodociągowej w holu przy drzwiach lokalu zawieszony jest sejf z kluczami do lokalu.

Decyzją Nr [...] z [...]listopada 2018r. Znak: [...]. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu mieszkalnego na cele prowadzenia działalności hostelowej.

Rozpoznając odwołanie Spółdzielni B.-M. "W[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ powiatowy w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu na działalność hostelową. Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podaje definicję zmiany sposobu użytkowania, przez którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle dokonanych oględzin lokal nosi znamiona lokalu mieszkalnego. Wynajmowany jest od grudnia 2016r. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ustalenie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie organ musi zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany w raz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charaktery styki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Organ, dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania istotne jest ustalenie, czy oraz w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlany m lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z 15 marca 2012r. sygn. akt II SA/Go 33/12).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Nie można więc uznać, że lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinny m (z założenia przeznaczony do zamieszkania), który jest wynajmowany na cele mieszkalne osobie trzeciej zmienił sposób użytkowania, nadal pozostaje bowiem lokalem mieszkalnym. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje kwestia częstotliwości zmiany osób zamieszkujących ten lokal. Kwestie zaś podnajmu, czy oddawania do bezpłatnego używania są przedmiotem umowy pomiędzy stronami. Zatem wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być wyjaśniane wyłącznie przed sądem powszechnym. Zapisy tego rodzaju nie świadczą o zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na hostel.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów praw a materialnego, na drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę jak i z urzędu. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszenia przez organ powiatowy przepisów wskazanych w art. 75 i 79 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezapowiedzianych kilkukrotnych kontroli " o różnych porach, aby ustalić ilość osób przebywających w lokalu, podstawę prawną pobytu tych osób, okres pobytu, rotację mieszkańców itd", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ nadzoru budowlanego przed przeprowadzeniem oględzin zobowiązany jest do powiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia oględzin, na co wskazuje art. 79 § 1 k.p.a. . Zgodnie z w/w przepisem: "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem ". Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego. co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej na podstawie norm prawa materialnego. I właśnie te przepisy w znaczącym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki: musi być wydany przez uprawniony do tego organ (podmiot) oraz musi być sporządzony w przepisanej formie. Wobec powyższego wskazać należy, że jeśli organ powiatowy w trakcie oględzin nie stwierdzał żadnych nieprawidłowości to nie miał podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego. Organ powiatowy w trakcie czynności kontrolnych ustalił, że lokal mieszkalny jest wynajmowany, jednakże nie można uznać tego rodzaju działalności za samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższe orzeczenie wniosła Spółdzielnia B.–M. "[...]" z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego S. S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 81 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie ma możliwości przeprowadzić -kontroli nie powiadamiając uprzednio właściciela lokalu z wyprzedzeniem o kontroli. Tymczasem zgodnie z art. 81 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane kontrola może być dokonana w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Zatem organ miał możliwość przeprowadzenia kontroli niezapowiedzianej;

-art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zmiana lokalu mieszkalnego na hostel nie jest zmianą sposobu użytkowania. Notoryjnym faktem jest, że Hostel oznacza, że :a) w lokalu jest prowadzone działalność gospodarcza, b) w lokalu co kilka dni zmieniają się osoby korzystające, c) po każdych osobach korzystających należy lokal gruntownie wysprzątać, (często są to podróżni korzystający ze środków komunikacji zbiorowej), d) najczęściej lokal jest otwierany i zamykany za pomocą kodów, e) osoby -korzystające na ogół pierwszy raz są w lokalu (nie znaj ą rozkładu korytarzy, wind, wyjść ewakuacyjnych,-często nie mówią w języku polskim), f) w lokalu jest wykonywana praca (po każdej zmianie osób korzystających wykonywana jest praca polegająca na sprzątaniu lokalu - osoby sprzątające, kontroli stanu lokalu - osoba administrująca lokalem, w miarę potrzeb wykonywane są czynności konserwacyjne lub naprawcze - technik). Zatem zmieniają się warunku sanitarne ( ad. c)), zmieniają się warunki pożarowe (ad. d) i e)), zmianą się warunki pracy.-(ad. f)). Tym samym-kontrfaktyczne oraz naruszające art. 71 ustawy Prawo budowlane jest stwierdzenie organu -II instancji, że "nie można więc uznać, że lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym ...który jest używany jako hostel, zmienił sposób użytkowania,..." - naruszenie art 71 i 71 a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Na 4 stronie uzasadnienia decyzji organ II instancji stwierdza, że "nie można więc uznać, że lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym . ..-który jest używany jako hostel...". Skoro organ stwierdza, że lokal jest używany jako hostel, a to oznacza zmianę sposobu użytkowania (patrz wyżej), zatem organ powinien był zastosować art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane; - naruszenie art. 105 k.p.a. , poprzez jego zastosowanie. Skoro organ stwierdził, że jest hostel (patrz wyżej), skoro hostel zmienia warunku użytkowania (patrz wyżej), to należało kontynuować postępowania i zastosować art. 71 i 71 a ustawy Prawo budowlane. Tym samym umorzenie postępowania było wadliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wycofał się z argumentacji nawiązującej do zawartej rzekomo na stronie czwartej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tezy organu o hostelu. Przyznał, że cytowane w skardze zdanie nie istnieje w tym uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut co do braku niezapowiedzianej kontroli lokalu jest nieuzasadniony. Taka jej forma nie była celowa. Poza sporem musi pozostać to, że lokal mieszkalny z woli jego właściciela, w drodze umowy cywilnoprawnej oddany został w najem. Organy dysponowały właściwie zebranym materiałem dowodowym, pozwalającym na prawidłowy ogląd okoliczności niniejszej sprawy. Zasadnie oceniono, że najem lokalu nie wpłynął na zmianę funkcji lokalu. Oto w lokalu mieszkalnym nie powstał zakład usługowy, żłobek, stołówka. Lokal wraz z wyposażeniem zachował funkcje mieszkalną i nie zmienia jej to, czy w lokalu mieszka jeden najemca goszczący co dzień inne osoby, czy też z różną częstotliwością w lokalu pomieszkują różne osoby. Zaistniałe w związku z takim korzystaniem z lokalu mieszkalnego uciążliwości są poza sferą ingerencji organu nadzoru budowlanego. Podobnie jak niewłaściwe zachowanie właściciela lokalu tak też zachowanie lokatorów może być przedmiotem interwencji służb porządkowych czy podstawą kierowania roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

W okolicznościach sprawy, zasadnie ustalono i prawidłowo uzasadniono w zaskarżonej decyzji, że nie doszło do zmiany przeznaczenia lokalu, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powtórzmy lokal, bez względu czy pozostaje we władaniu właściciela czy też najemcy czy najemców czy choćby innych osób za zgoda właściciela tam przebywających, zachował przymiot lokalu mieszkalnego w rozumieniu prawa budowlanego.

Sąd zaakceptował formalne rozstrzygnięcie organu oparte na art. 105 § 1 k.p.a.. Bezsprzecznie bowiem organ nie miał podstaw do podejmowania czynności w ramach nadzoru budowlanego i w tym rozumieniu sprawa, w której został zaangażowany stała się bezprzedmiotowa.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).