Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2441/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. ze skargi H. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na H. Sp. z o.o. w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent m.W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi w parterze na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne rozpoczęło się w dniu 22.04.2010 r., kiedy inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi w parterze. Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2010 r. Prezydent m.W. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].11.2010 r. uchylił decyzję Prezydenta m.W. nr [...] z dnia [...].08.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji po dokonaniu analizy projektu budowlanego stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji i postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w terminie 21 dni poprzez:

1) dostarczenie szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o aktualne normy (PN-70/B-02365 lub PN-ISO 9836) - stwierdzając, że załączony projekt sugeruje, iż znacząco przekroczony został dopuszczalny wskaźnik zabudowy. Podana w projekcie powierzchnia zabudowy - 411 m², stanowi 55% powierzchni działki, lecz nie znajduje to potwierdzenia na rysunkach rzutów kondygnacji nadziemnych, wystających poza obrys kondygnacji przyziemnej (parteru),

2) doprowadzenie do zgodności projektu architektonicznego z projektem konstrukcyjnym; rozbieżność dotyczy powierzchni parkingu podziemnego, a tym samym ilości miejsc postojowych,

3) dostosowanie instalacji wodociągowej do warunków technicznych MPWiK w m. W. S.A. zaopatrzenia w wodę z 4.11.2009 r., które zapewnia ciśnienie wody w sieci miejskiej w wysokości 0,25 MPa przy zaopatrzeniu w wodę budynków do pięciu kondygnacji nadziemnych; projektowany budynek posiada sześć kondygnacji,

4) aktualizację warunków przyłączenia do sieci gazowej wydanych przez [...] Spółkę [...] Sp. z o.o. Oddział [...],

5) doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania terenu z opisem technicznym do projektu konstrukcji, gdzie stwierdzono, że w części terenu do zabudowy istnieją obiekty budowlane przeznaczone do rozbiórki,

6) zlikwidowanie niezgodności projektu architektury ze stwierdzeniem zawartym w punkcie 4.2 warunków ochrony przeciwpożarowej, że w budynku na parterze znajduje się lokal usługowy.

W dniu 18.03.2011 r. inwestor dostarczył uzupełnioną dokumentację projektową, w której usunięto nieprawidłowości wykazane w pkt od 2 do 6 ww. postanowienia. Nie uzupełniono braku wskazanego w pkt 1 - dotyczącego dostarczenia szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o obowiązujące normy budowlane.

W ocenie organu, w projekcie budowlanym wartość powierzchni zabudowy została podana błędnie, a rzeczywisty wskaźnik zabudowy zaprojektowanego obiektu przekracza maksymalny - 55%, ustalony w pkt 1.1 decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2008 r. Inwestor nie przedstawił szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy, do czego został zobowiązany.

Organ podał, iż podstawą obliczania powierzchni budynków, w tym powierzchni zabudowy przy projektowaniu, są wyłącznie normy: polska norma PN-ISO 9836 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych oraz polska norma PN-70/B-02365 Powierzchnie budynków - Podział, określenia i zasady obmiaru. Przytoczone normy budowlane służą projektantom do obliczania wszelkiego rodzaju powierzchni projektowanych budynków, w tym powierzchni zabudowy jako jednego z wielu parametrów budynku.

Natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz.454), na które powoływał się inwestor przy obliczeniu podanej w projekcie budowlanym powierzchni zabudowy, odnosi się do geodezyjnej ewidencji gruntów i budynków oraz ma zastosowanie przy sporządzaniu inwentaryzacji powykonawczej budynków i nanoszeniu ich na mapy, zgodnie § 1 ww. rozporządzenia.

W związku z niedostarczeniem przez inwestora wyliczeń wskazanych w pkt 1 postanowienia nr [...] i przekonaniem, że powierzchnia zabudowy podana w projekcie jest zaniżona - co tym samym powodowało przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika zabudowy określonego w decyzji o warunkach zabudowy (55% w stosunku do powierzchni działki) - organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od decyzji tej odwołanie złożyła H. Sp. z o.o., wnosząc o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż art. 35 ustawy Prawo budowlane wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyjaśnił, iż wobec niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w tym do dostarczenia szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o aktualne normy (PN-70/B-02365 lub PN-ISO 9836).

Wprawdzie w dniu 18.03.2011 r. inwestor dostarczył uzupełnioną dokumentację, lecz nie uzupełnił braku co do wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o aktualne normy (PN-70/B-02365 lub PN-ISO 9836). W piśmie z dnia 18.03.2011 r. inwestor stwierdził jedynie, iż wskaźnik określony w decyzji o warunkach zabudowy jako 0,55 nie został w projekcie przekroczony.

Wojewoda zauważył, iż zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1 ww. normy). Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu,

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy (pkt 5.1.2.2. ww. normy).

W odniesieniu do rysunków rzutów przedmiotowego budynku, Wojewoda podał, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a nie tylko krawędzi kondygnacji przyziemnej w budynku. Organ stwierdził, że analiza projektu budowlanego wskazuje, iż w przedmiotowym budynku kondygnacje nadziemne (piętra od 1 do 4) występują poza obrys kondygnacji przyziemnej (parteru). W związku z tym do obliczenia powierzchni zabudowy należy przyjąć rzut pionowy kondygnacji powtarzalnej (rzutu 1-go piętra) na powierzchnię terenu.

Z dokonanej przez organ weryfikacji powierzchni zabudowy projektowanego budynku w oparciu o normę PN-ISO 9836:1997 wynikało, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i miejscami postojowymi w parterze na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...], która określa wskaźnik maksymalny wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,55 .

Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w odwołaniu i definicji powierzchni zabudowy określonej w § 63 ust. 2 w zw. ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.(Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), na którą powoływał się inwestor, organ zauważył, iż zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia określa ono:

1) sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków,

2) sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych,

3) szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości,

4) sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją,

5) rodzaje budynków i lokali, których nie wykazuje się w ewidencji.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268), co w jego ocenie wyklucza zastosowanie wskazanej definicji przy interpretacji pojęcia powierzchni zabudowy.

Wojewoda stwierdził, iż w związku z brakiem wykonania obowiązków zawartych w postanowieniu nr [...] z dnia [...].02.2011 r. organ I instancji był zobowiązany zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka H. Sp. z o.o. w W., zarzucając:

- rażące naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych wyliczeń, z których miałoby wynikać, że inwestor przekroczył wskaźnik powierzchni zabudowy;

- rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej w następstwie dokonania wykładni § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną przez Wojewodę [...] w wydanej w ramach niniejszego postępowania decyzji nr [...] z dnia [...].11.2010 r.

- rażące naruszenie art. 11 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych;

- rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w następstwie wadliwie sporządzonego uzasadnienia decyzji;

- rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. wskutek nieprecyzyjnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- rażące naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, iż przekroczony został wskaźnik zabudowy, bez wskazania jakichkolwiek przepisów prawa, w oparciu o które organ dokonał przedmiotowego ustalenia;

- rażące naruszenie § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w następstwie nieuwzględnienia, iż w świetle w/w przepisów nie został przekroczony dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy;

- rażące naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne uznanie, iż inwestor nie uzupełnił braku w postaci dostarczenia szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o narzucone przez organ I instancji normy, w sytuacji kiedy w przedstawionym projekcie budowlanym wyliczenie powierzchni zabudowy było zawarte;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za postawę rozstrzygnięcia poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione przyjęcie, iż inwestor przekroczył dopuszczalny wskaźnik powierzchni zabudowy, w sytuacji kiedy wskaźnik ten nie został przekroczony;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez błędne uznanie, że spółka H. Sp. z o.o. nie uzupełniła braku podanego w pkt 1 postanowienia nr [...] z dnia [...].02.2011 r. dotyczącego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu wskazane przez organ I instancji normy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącej, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie dawał organowi podstaw do kierowania wezwań, mocą których podmiot starający się o pozwolenia na budowę miałby dokonywać obliczeń powierzchni zabudowy w oparciu o narzucone przez organ normy. Skarżąca zarzuciła, iż wbrew art. 7 k.p.a. organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego celem dokładnego ustalenia powierzchni zabudowy.

Skarżąca stwierdziła, że podstawę prawną decyzji mogą stanowić wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, natomiast akt normatywny niestanowiący źródła powszechnie obowiązującego prawa nie może być podstawą decyzji organu administracji państwowej.

W skardze podniesiono, że aktem prawnym, w którego treści zdefiniowano pojęcie "powierzchnia zabudowy", jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 63 ust. 2 ww. rozporządzenia, przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3. Stosownie zaś do § 63 ust. 1 pkt 3, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego część składową gruntu są m.in. numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach.

Skarżąca podkreśliła, że dokonana przez pryzmat ww. przepisów weryfikacja przyjętego przez spółkę H. Sp. z o.o. wskaźnika zabudowy projektowanego budynku prowadzi do wniosku, iż wskaźnik ten, określony w decyzji o warunkach zabudowy jako 0,55 - nie został przekroczony.

W skardze argumentowano, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W ocenie skarżącej, skoro przepisy o ewidencji gruntów i budynków stosuje się do weryfikacji powierzchni zabudowy na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie budynku, to tym samym winno się je stosować na etapie projektowania oraz uzyskiwania pozwolenia na budowę. Obliczona w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia powierzchnia zabudowy nie przekracza dopuszczalnego wskaźnika zabudowy powierzchni działki, na której projektowany budynek ma być usytuowany.

Skarżąca spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, w normalizacji krajowej stosuje się zasadę dobrowolności uczestnictwa w procesie opracowywania i stosowania norm, a stosownie do art. 5 ust. 3 przedmiotowej ustawy, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Dodała, że dnia 16 grudnia 2002 r. - na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. (Dz. U. 2002 r. Nr 156 poz. 1304) - utraciło moc rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa (Dz. U. 2001 r. Nr 38 poz. 456), ustalające wykaz Polskich Norm do obowiązkowego stosowania w budownictwie.

Skarżąca wskazała, że w związku z zasadą nieobowiązkowości stosowania norm stosuje się je tylko wówczas, gdy dany przepis prawa powszechnie obowiązującego wprost na daną normę się powołuje. Na gruncie ustawy Prawo budowlane przepisem tym jest art. 33 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę obiektów budowlanych, których projekty budowlane zawierają nowe, nie sprawdzone w krajowej praktyce rozwiązania techniczne, nie znajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach, należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wskazaną przez właściwego ministra. W pozostałym zakresie na etapie projektowania budynku ustawodawca odstąpił od obowiązku stosowania Polskich Norm, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, w obecnie obowiązującym stanie prawnym normy techniczne nie mogą być stosowane do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy, a jedyną miarodajną normą w tym zakresie jest norma prawna zawarta w § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodała, że potwierdzeniem dobrowolności stosowania norm technicznych jest stanowisko wyrażone w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 5 września 2011 r. znajdującym się w aktach sprawy.

Zgodnie z tym stanowiskiem, decyzja o ewentualnym wykorzystaniu Polskich Norm, jako źródła zasad i wiedzy technicznej (...) jak i ewentualny wybór odpowiedniej normy należy do projektanta. Skoro w sprawie niniejszej projektant przy obliczaniu powierzchni zabudowy oparł się na zasadach wyrażonych w § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa), a nie na normach technicznych, których stosowanie bezpodstawnie narzucał w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], to brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, iż powierzchnia zabudowy przewyższa wskaźnik zawarty w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca podniosła, że w obecnym stanie prawnym normy techniczne nie mogą być stosowane do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy, a jedyną miarodajną normą w tym zakresie jest norma prawna zawarta w § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie strona stwierdziła, iż nawet weryfikacja wskaźnika powierzchni zabudowy projektowanego budynku w oparciu o normę PN-ISO 9836, nie prowadzi do ustalenia, iż wskaźnik ten został przekroczony. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z tą normą, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze.

Zdaniem skarżącej, skoro do powierzchni zabudowy nie wlicza się schodów zewnętrznych czy ramp zewnętrznych, które zajmują określoną powierzchnię gruntu - inną niż sam budynek, to tym bardziej do powierzchni tej nie wlicza się tych elementów budynku, które jakiejkolwiek powierzchni gruntu nie zajmują.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga została uwzględniona, jednak nie wszystkie zarzuty skargi zostały podzielone jako zasadne.

Podstawowym zarzutem skargi, który został przez Sąd uwzględniony był zarzut, naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przedstawienia przez organ konkretnych wyliczeń, z których miałoby wynikać, że inwestor przekroczył maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy.

Słusznie również skarżąca podnosi, że art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie upoważniał organ administracji architektoniczno-budowlanej do nakazania inwestorowi dokonywania obliczeń powierzchni zabudowy, skoro projekt budowlany wskazywał ten parametr, jako spełniony (projekt architektoniczny, Tom I, cześć 1, pkt 9).

Skarżąca zasadnie zarzuciła, że organ zaniechał przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego celem dokładnego ustalenia powierzchni zabudowy, którą organ w odniesieniu do danych zawartych w projekcie zakwestionował.

Istotnie inwestor nie przedstawił szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy, do czego został zobowiązany, a jedynie konsekwentnie twierdził i wykazał to stosownym parametrem w projekcie (dane liczbowe, bilans powierzchni wg PN -70/B-02365), że wskaźnik ten został zachowany.

Zdaniem organu, wartość powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym została błędnie podana, gdyż rzeczywisty wskaźnik zabudowy zaprojektowanego obiektu był wyższy niż maksymalny, ustalony w pkt 1.1 decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].11.2008 r. - na 55%

Jednak w ocenie Sądu tylko konkretne wykazanie - przez stosowane obliczenia, iż przekroczony został maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, będący jednym z głównych warunków decyzji o warunkach zabudowy, byłby podstawą do żądania przez organ administracji w trybie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, usunięcia wad projektowych w odniesieniu do tego parametru, a brak uzupełnienia przez inwestora podstawą do wydania decyzji odmownej. Strona musi bowiem mieć możliwość odniesienia się do tych obliczeń, choćby po to aby wykluczyć pomyłkę czy błąd rachunkowy.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że do wyliczenia powierzchni zabudowy jako jednego z wielu parametrów budynku, powinna służyć definicja zawarta w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz.454), na które powoływał się inwestor.

Po pierwsze dlatego, że w projekcie przedłożonym organowi do zatwierdzenia, wskazano podlegający sprawdzeniu parametr, jakim była powierzchnia zabudowy i przy tym parametrze, sam projektant wskazał normę PN-70/B-02365 (w domyśle jako zastosowaną przy obliczaniu tego parametru).

Ponadto definicja powierzchni zabudowy wskazana w § 63 ust. 2 w zw. ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.(Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), na którą powołuje się inwestor, powinna być interpretowana stosownie do celu regulacji prawnej określonej w § 1 ww. rozporządzenia, jakim jest:

1) sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków,

2) sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych,

3) szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości,

4) sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją,

5) rodzaje budynków i lokali, których nie wykazuje się w ewidencji.

Dlatego słusznie organ podkreślał, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 i Nr 120, poz. 1268), co wyklucza zastosowanie wskazanej definicji przy obliczaniu powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym.

Zasadnie zatem w toku postępowania ustalono, iż podstawą obliczania powierzchni budynków jako parametru technicznego przy projektowaniu - w tym powierzchni zabudowy, mogły być wyłącznie normy: polska norma PN-ISO 9836 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych oraz polska norma PN-70/B-02365 Powierzchnie budynków. Podział, określenia i zasady obmiaru.

Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002r. Nr 169, poz. 1386 ze zm.), w normalizacji krajowej stosuje się zasadę dobrowolności uczestnictwa w procesie opracowywania i stosowania norm, a stosownie do art. 5 ust. 3 tej ustawy, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Nie oznacza to jednak, że w obowiązującym stanie prawnym istniejące normy techniczne nie muszą być stosowane do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy. Projektant ma bowiem obowiązek sporządzenia projektu zgodnie z "zasadami wiedzy technicznej", o czym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest możliwe do zaakceptowania, aby w procesie projektowania obiektów budowlanych, dokonywanie wyliczeń technicznych nie znajdowało oparcia w jakichkolwiek normach i było dowolne.

Skarżąca podkreślała zasadę nieobowiązkowości stosowania norm, wskazując że stosuje się je tylko wówczas, gdy dany przepis prawa powszechnie obowiązującego wprost na daną normę się powołuje.

W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż brak jest konkretnego przepisu prawa, który nakazywałby zastosowanie do obliczenia powierzchni zabudowy dokładnie wskazanej normy budowlanej.

Problemem może być natomiast możliwa (istotna) rozbieżność obliczeń przy stosowaniu różnych norm, co do zasady równoważnych prawnie.

Poza tym wbrew twierdzeniu skargi, pismo Ministerstwa Infrastruktury Departament Rynku Budowlanego i Techniki z dnia 5 września 2011 r. znajdujące się w aktach sprawy, zawiera jedynie sformułowanie o swobodzie wyboru normy budowlanej z istniejącego zbioru norm, a nie o wykluczeniu ich stosowania w ogóle.

Odpowiadając na wystąpienie organu II instancji z dnia 25 sierpnia 2011 r., Ministerstwo wskazało, że w zbiorze norm Polskiego Komitetu Normalizacyjnego znajdują się niżej wymienione normy dotyczące problematyki związanej z obliczaniem wskaźników powierzchniowo-kubaturowych:

- PN-B-02360:1969 Kubatura budynków. Zasady obliczania. (norma mająca status normy wycofanej),

- PN-B-02365:1970 Powierzchnia budynków. Podział, określeniu i zasady obmiaru. (norma mająca status normy wycofanej),

- PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. (norma zastępująca normy PN-B-02360:1969 i PN-B-02365:1970).

Dalej wskazano, że zgodnie z ustawą o normalizacji, wszystkie Polskie Normy - o ile nie są powołane w przepisach prawnych - są normami do dobrowolnego stosowania. W obecnym stanie prawnym brak jest jednoznacznego wskazania Polskiej Normy, według której powinny być określane wskaźniki powierzchniowo-kubaturowe w projekcie budowlanym. Decyzja o ewentualnym wykorzystaniu Polskich Norm, jako źródła "zasad wiedzy technicznej", jak i ewentualny wybór odpowiedniej normy należy do projektanta

Jednocześnie w piśmie tym zauważono, że § 11 ust. 2 pkt 10 a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowiący, iż "w stosunku do budynku o powierzchni użytkowej, większej niż 1.000 m2, określonej zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi właściwości użytkowych w budownictwie oraz określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych... ", odsyła właśnie do normy PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych.

Należy podkreślić, iż organ architektoniczno-budowlany swoim działaniem dokonywał sprawdzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zakresu kontroli wskazanego w przepisach, to jest w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Przepis ten nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro w dokumentacji projektowej wyraźnie wskazywano, iż powierzchnia zabudowy nieruchomości określona na max. 55 %, nie została przekroczona, to zadaniem organu mającego przekonanie o wadliwości projektu w tym zakresie, było niezbite udokumentowanie (dokładne wyliczenie), że tak w istocie nie jest.

W swoim rozstrzygnięciu kwestionującym tę wartość, Wojewoda odniósł się jedynie, do zgodności z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, gdzie przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1 ww. normy). Powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W normie tej wskazano również elementy nie wchodzące w skład powierzchni zabudowy.

W odniesieniu do tej normy Wojewoda podał, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, a nie tylko krawędzi przyziemnej kondygnacji budynku. Skoro w przedmiotowym budynku kondygnacje nadziemne (piętra od 1 do 4) występują poza obrys kondygnacji przyziemnej (parteru), to do obliczenia powierzchni zabudowy należało przyjąć rzut pionowy kondygnacji powtarzalnej (rys. rzutu 1-go piętra) na powierzchnię terenu.

Organ wskazał, że z dokonanej weryfikacji powierzchni zabudowy projektowanego budynku w oparciu o normę PN-ISO 9836:1997 wynikało, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany budynku mieszkalnego jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy nr [...], która określała wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 0,55.

Jednocześnie konkretnego wyliczenia powierzchni zabudowy przedmiotowej inwestycji w oparciu o normę PN-ISO 9836:1997 organ nie sporządził, nie wiadomo jakie jest to przekroczenie.

Oprócz tego organ nie dokonał w ogóle oceny, ani tym bardziej wyliczenia powierzchni zabudowy przedmiotowej inwestycji w oparciu o normę budowlaną PN-70/B-02365, czyli normę podaną przez projektanta jako zastosowaną w celu obliczenia bilansu powierzchni.

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się notatka urzędowa sporządzona na etapie pierwszego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, zawierająca wyliczenie powierzchni zabudowy, w oparciu o normę budowlaną PN-ISO 9836, ale nie wiadomo kiedy została sporządzona (brak daty) i czy poddana została procesowej weryfikacji, gdyż żadna z decyzji organu na wyliczenia te nie powołuje się.

Należy przypomnieć, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia szczegółowego wyliczenia powierzchni zabudowy w oparciu o aktualne normy (PN-70/B-02365 lub PN-ISO 9836). Zatem obie te normy, organ uznał za równoważne w sensie prawnym. Tym samym ustalenie tego parametru i wyliczenie powierzchni zabudowania przedmiotowej nieruchomości wymagało odniesienia projektu do obu ww. norm.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe wskazania dokonując koniecznych obliczeń oraz wyda stosowne do wyników rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.