Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 449/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi N. R. i E. S. Spółka Jawna z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 23 grudnia 2014r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) została złożona przez Spółkę [...] Spółka Jawna z siedzibą w W. skarga na Uchwałę nr [...] Rady. W. z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ul. [...].

W skardze wskazano, że spełnia ona wymogi formalne, bowiem w dniu 5 grudnia 2014 r. Skarżąca wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie, tym samym został zachowany termin 60 dni do złożenia skargi liczony od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa wart. 53 § 2 ustawy p.p.s.a.,

Ponadto wyjaśniono, że Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się w granicach obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą, a ponadto ww. Uchwała Rady W. narusza jej uprawnienia właścicielskie - tym samym Skarżąca posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia Uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (vide: wypis z księgi wieczystej nr [...]), Skarżąca powołując się na art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej w całości Uchwale zarzuciła naruszenie:

1) przepisów art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 4 tej ustawy poprzez sprzeczność ustaleń planu miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006r. z późn. zm (zwanym dalej: Studium), polegającą na:

nieadekwatności ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarżącej - spółki [...] sp. j. położonej przy ul. [...] (objętej planem) w stosunku do ustaleń Studium i przeznaczenie całego terenu objętego planem miejscowym (w tym ww. działki nr ew. [...]) na usługi z zakresu oświaty- jako przeznaczenie podstawowe - oznaczone symbolem 1.UO, podczas gdy z treści Studium wynika inny profil funkcjonalny tej działki tj. teren wielofunkcyjny oznaczony lit. C. z priorytetem dla lokalizacji usług oraz funkcją mieszkaniową, z możliwością zabudowy budownictwem kubaturowym o najwyższym wskaźniku zabudowy.

- wprowadzeniu w § 14 ust.1 pkt 12 ppkt d) Uchwały zakazu zabudowy kubaturowej

na działce nr ew. [...], nieprzewidzianego w Studium w tej strefie [...] funkcjonalnego,

- przeznaczeniu całego obszaru objętego planem miejscowym na inwestycję celu publicznego, podczas gdy ani w Studium ani w załączniku graficznym do Studium - Rysunek nr 25 pt. Inwestycje celu publicznego, nie przewidziano realizacji na tym terenie żadnej inwestycji celu publicznego, czy to o znaczeniu lokalnym czy ponadlokalnym,

- ustaleniu przeznaczenia działki [...] będącej własnością Skarżącej Spółki objętej planem na posadzkę dla ruchu pieszego i zieleń urządzoną (vide: §14 ust. 1 pkt 12 ppkt b) Uchwały), która nie jest ogólnodostępna, a z ograniczonym dostępem, z możliwością wygrodzenia od strony terenu drogi publicznej linii rozgraniczającej terenu z ul. [...] (zgodnie z § 5 ust. 1 Uchwały), które to inwestycje nie stanowią żadnej z wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycji celu publicznego, uzasadniających ograniczenie prawa własności, co stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały z uwagi na naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego.

2. przepisów art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 64 ust. 1 i 3 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także przepisu § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, co narusza również zasady sporządzania planu miejscowego, poprzez:

- przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszenie przepisów chroniących prawo własności poprzez nadmierne (nieproporcjonalne do celów i niekonieczne) ograniczenie uprawnień Skarżącej związanych z wykonywaniem prawa własności oraz bezprawne przeznaczenie nieruchomości Skarżącej na rzekome cele publiczne, nie wskazane jednak w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- nieuwzględnienie w ramach tworzenia zapisów planu walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności poprzez wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu tego prawa przez Skarżącą z naruszeniem zasady proporcjonalności (niewspółmiernych) do celu jaki ma uzasadniać konieczność ich ustanowienia w odniesieniu do działki Będącej własnością Skarżącej, a objętej miejscowym planem, jakim jest zachowanie funkcji oświaty na działce nr [...], podczas gdy dla realizacji takiego celu nieruchomość Skarżących nie jest ani niezbędna, ani potrzebna), jak również z całkowitym brakiem poszanowania interesu indywidualnego właściciela nieruchomości oraz przyjęciem prymatu interesu publicznego (bliżej jednak nieokreślonego i niesprecyzowanego w uzasadnieniu Uchwały, ani w żadnym z publikowanych przez W. dokumentów planistycznych) nad przysługującymi Skarżącej do przedmiotowej działki prawami podmiotowymi wynikającymi z prawa własności,

- naruszenie istoty prawa własności poprzez pozbawienie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] przez Skarżącą i uniemożliwienie zabudowy kubaturowej, która była możliwa przed wejściem w życie planu, jak również przez uniemożliwienie korzystania z działki przez Skarżącą z wyłączeniem osób trzecich, pozbawienie faktycznej możliwości samodzielnego zagospodarowania działki, a także faktycznej możliwości jej zbycia,

- wykorzystanie przez władze Miasta tej działki na cele związane z realizacją jego zadań własnych jako gminy, co wyłącza możliwość jakiegokolwiek sposobu korzystania z działki przez właściciela i rozporządzania ją,

- zaniechanie przez Radę W. uzasadnienia dokonanej w planie ingerencji w prawo własności działki nr [...] z obrębu [...] należącej do spółki nieruchomości z naruszeniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości i sprawiedliwości społecznej.

3. przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zakwalifikowanie do inwestycji celu publicznego inwestycji nie zakwalifikowanej tak przez ustawodawcę, w szczególności wskazanie jako inwestycji celu publicznego - "zachowania funkcji oświatowej" oraz realizację przestrzeni do szczególnej aranżacji na działce nr ew. [...] poprzez zaplanowanie przeznaczonej dla ruchu pieszego posadzki oraz zagospodarowanie zielenią urządzoną powierzchni nie zajętej przez ww. posadzkę (wraz z zakazem zabudowy kubaturowej na tej działce), podczas gdy wskazany przepis art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako inwestycję celu publicznego w odniesieniu do obiektów [...] obejmuje wyłącznie łącznie budowę i utrzymanie pomieszczeń dla szkół publicznych,

4. przepisów prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi, że "nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie" oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych, według którego "Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem" poprzez naruszenie zasady, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i prawa tego nie może zostać pozbawiona, chyba że na warunkach określonych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem, podczas gdy Skarżąca faktycznie, wskutek uchwalenia planu, została pozbawiona prawa własności bez możliwości jej samodzielnego zagospodarowania oraz rozporządzania oraz bez odszkodowania, przy czym wskazane w planie inwestycje, które mają być realizowane na tej działce nie są inwestycjami, które zgodnie z prawem uprawniałyby do jej zajęcia przez gminę,

5. przepisu art. 36 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie przez Radę W., co znalazło swój wyraz w załączniku nr 3 do Uchwały, iż nie będzie on miał zastosowania w przypadku działki [...] objętej przedmiotowym planem miejscowym ponieważ "(..) nie nastąpiły zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do istniejącego (...), co ma oznaczać, że wskutek uchwalenia planu nie dojdzie do obniżenia wartości działki nr ew. [...] a co za tym idzie właściciel działki nie otrzyma żadnej rekompensaty ani w formie odszkodowania ani w formie działki zamiennej, które to twierdzenie jest z gruntu nieprawdziwe, bowiem ustalenie przeznaczenia działki zgodnie z treścią § 4, § 5 i § 14 planu wprowadza tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela działki prawa własności, że jej wartość ekonomiczna drastycznie maleje wskutek tego, że wobec przeznaczenia jej na cele związane z zadaniami własnymi gminy korzystanie z tej działki przez właściciela, jak również rozporządzanie nią staje się czysto iluzoryczne,

6. procedury planistycznej tj. art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; stwierdzenie w § 14 ust. ust. 3 Uchwały, że "Zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania: ustala się, że do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy, ale zgodny z przeznaczeniem terenu w planie" zawiera pomimo wstępu - "zasady i terminy" jedynie określenie sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu objętego planem ("w sposób dotychczasowy, ale zgodny z przeznaczeniem terenu w planie"), a więc takie sformułowanie nie spełnia wymogu wyznaczenia terminu, skoro nie jest wiadomym, kiedy do takiego zagospodarowania dojdzie, a także czy w ogóle dojdzie.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w odniesieniu do należącej do niej działki oraz na podstawie art. 200 o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotą skarżonej Uchwały Rady W. z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...] w W. jest - zmiana przeznaczenia objętej tym planem działki nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 stanowiącej część nieruchomości, w skład której wchodzi także działka nr [...], objętych księgą wieczystą Nr [...].

Nieruchomość, na którą składają się obie działki jest własnością skarżącej. Przedmiotowym planem objęta jest także należąca do Miasta W. działka [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, granicząca z działką nr [...] od strony południowej do granicy z ul. [...] oraz działka nr [...] o powierzchni ok. [...] m2, na której zlokalizowana jest [...] przy ul. [...] w W., z którą graniczy działka skarżącej nr [...].

Do czasu uchwalenia "mikroplanu" dla ul. [...], działka ew. nr [...] przy ul. [...] była wyznaczonym w Studium "terenem wielofunkcyjnym" oznaczonym symbolem C.20. Dla całego terenu przyjęto w Studium orientacyjne wskaźniki zabudowy tj. wysokość 20 m oraz maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy brutto - 3,5.

Działka nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], objęta mikroplanem, stanowi część nieruchomości tzw. dekretowej, którą Miasto W. zwróciło w maju 2012 r. spadkobiercom właścicieli. Działka o numerze ewidencyjnym [...] została następnie sprzedana nabywcy, którym został obecny właściciel - spółka [...] sp. j. Miasto nie skorzystało z prawa pierwokupu.

Obecny właściciel nabył tę nieruchomość z myślą o wybudowaniu na niej budynku co było zgodne z jej przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zabudowy. W ewidencji gruntów Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta W. działka oznaczona jest BI - inne tereny zabudowane, zaś działka nr ew. [...] BZ - tereny rekreacyjno- wypoczynkowe. Co więcej, Miasto poinformowało Inwestora o możliwości i zasadach sprzedaży sąsiadującej od strony ul. [...] działki nr ew. [...] na potrzeby planowanej inwestycji: dowód: 1. Pismo Urzędu W. w W. Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 24.05.2013 r. - Załącznik nr 2. Działał on zatem w przekonaniu, że uzyska warunki zabudowy dla swojej inwestycji.

Niestety, z inspiracji [...], którym nie podobała się planowana inwestycja sąsiedztwie [...], Rada Miasta w obawie, że właściciel działki, uzyska decyzję o warunkach, a następnie pozwolenie na budowę i zrealizuje inwestycję, podjęła bardzo przyspieszone działania planistyczne w odniesieniu do działki nr ew. [...], na której Inwestor zamierzał zrealizować budowę, zmierzające do zmiany przeznaczenia tej działki i wprowadzenia zakazu zabudowy.

Motywy działań planistycznych Rady Miasta w odniesieniu do działki nr ew. [...] zostały wyartykułowane w "Analizie do uzasadnienia uchwały w sprawie przystąpienia do planu miejscowego dla ul. [...]". W miejsce decyzji o warunkach zabudowy, co do której istniały obawy [...], że zostanie wydana, uchwalono plan miejscowy, tzw. mikro plan obejmujący wyłącznie wskazane na wstępie działki. Stanowi to ewidentne i rażące naruszenie prawa przez organy planistyczne W., a także zasad sporządzania planu, w tym przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę W., które uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności podjętej Uchwały w sprawie przyjęcia mikroplanu dla ul. [...] obejmującej działkę nr ew. [...].

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżąca wskazała co następuje:

1) Niezgodność ustaleń Planu z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 4 tej ustawy.

Zdaniem skarżącej zaskarżony plan w części działki nr ew. [...] jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego dla tego rejonu W., co na podstawie art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia nieważność planu w całości lub ze względu na naruszenie zasad sporządzania planu. Z zawartego w Rozdziale XII pkt 2 Studium pt. "Struktura funkcjonalna - przeznaczenie wynika profil funkcjonalny działki o nr ew. [...] jako terenu wielofunkcyjnego oznaczonego lit. C, dla którego jako priorytet została ustalona lokalizacja m.in. usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, hotelarstwa, sportu i in. o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim oraz mieszkaniową wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej wskazanymi Rozdziale XVIII pkt 2.3 (str. 150) oraz na Rysunku Studium 25.

Zgodnie ze wskazaniami Studium, zasięgi wydzieleń terenowych zostały wskazane orientacyjnie i stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które w planie podlegają jedynie uszczegółowieniu (Rozdz. XII Cz. A pkt 2. Pt. Struktura funkcjonalna - przeznaczenia terenów Symbole podane w nawiasach (C. .. w odniesieniu do terenu działki [...]) podkreślają planowane funkcje terenów w obszarach rozwojowych lub wskazanych przekształceń . Wytyczne dotyczące ustaleń Studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania terenu wskazane zostały w punkcie b) Rozdziału XIII Studium (str. 116) i dotyczą one m.in. wskaźników zabudowy, uszczegółowienia wskaźników zabudowy i ustalenia granic terenów wyłączonych spod zabudowy Studium (pkt 5 Rodział XIII, str. 115- Rysunek Studium nr 28).

Z kolei w uchwalonym planie miejscowym w miejsce przewidzianego w Studium terenu obejmującego działkę nr ew. nr [...], jako terenu wielofunkcyjnego z intensywną obiektami usługowymi i mieszkaniowymi, teren ten (wraz z działką nr ew. [...]), a w zasadzie przede wszystkim działkę Skarżącej, przeznaczono wyłącznie na usługi z zakresu oświaty - oznaczone symbolem 1.UO, z całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej zarówno w charakterze usługowym, jak i mieszkaniowym. Ponadto, w § 14 planu miejscowego wskazano, że teren ten jest przeznaczony dla realizacji inwestycji celu publicznego w postaci:

- zachowania istniejącej zabudowy w postaci budynku [...] - z możliwością przebudowy, rozbudowy, nadbudowy - znajdującego się na sąsiedniej działce o pow. ok. [...] m2

- realizacji przestrzeni do szczególnej aranżacji przed budynkiem [...] od strony ul. [...] na działce nr [...] będącej własnością Skarżącej w postaci posadzki przed wejściem do [...] dla ruchu pieszego, mającej za zadanie zaakcentowanie wejścia do budynku [...] oraz pozostałą, niezajętą pod posadzkę, część działki nr [...] do zagospodarowania zielenią urządzoną.

Zdaniem skarżącej w Studium nie przewidziano jednak w rejonie ul. [...] realizacji żadnej inwestycji celu publicznego. Zgodnie ze Studium, przewiduje się m.in. jako inwestycje celu publicznego tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej i sportu powszechnego. Możliwa jest także, stosownie do potrzeb, lokalizacja nie wymienionych w rozdz. XVIII inwestycji celu publicznego, z tym zawsze zastrzeżeniem, że są to inwestycje wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zachowaniem zasad określonych w Studium .

Wskazane w Studium inwestycje celu publicznego nie obejmują jednak swoim zasięgiem terenów podlegających wygrodzeniu od str. [...] a więc nie będące terenami ogólnodostępnymi, teren zieleni urządzonej i posadzkę przed [...] dla ruchu pieszego.

Skarżąca podkreśliła także, że ustalone w planie przeznaczenie i realizacja inwestycji wskazanych w planie jako inwestycje celu publicznego dotyczą zasadniczo tylko działki nr ew. [...]. Wynika to z faktu, że działka nr ew. [...] jest już w całości zajęta pod zabudowania [...] i infrastrukturę [...], w tym boiska i inne urządzenia [...], zaś działka [...] ze względu na swoją powierzchnię ([...] m-) i sposób zagospodarowania terenu nie odgrywa żadnej roli dla realizowanej na działce [...] funkcji oświaty oraz faktu, że obydwie te działki są własnością Miasta. O tym, że uchwalenie planu dla rejonu ul. [...] jest zabiegiem całkowicie sztucznym świadczyć ma również okoliczność, że skutkiem uchwalenia planu będzie zmniejszenie w tym rejonie całkowitej powierzchni terenów zielonych, co oznacza zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej z ok. 30% do ok. 10%. W ocenie skarżącej w ustaleniach planu miejscowego ograniczono także przeznaczenie działki nr ew. [...] wyłącznie do funkcji - na usługi oświatowe - jako funkcji podstawowej, bez prawa jednak jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, w sytuacji gdy Studium nie przewiduje jakiegokolwiek zakazu lub ograniczeń dla tego rejonu, a wręcz przeciwnie - zakłada zabudowę na tym terenie pod usługi i mieszkaniowe jako priorytety zagospodarowania na tym terenie. Tereny wskazane jako wyłączone spod zabudowy wskazane są w Studium na rys. 28. Wprowadzenie zatem w planie całkowitego zakazu zabudowy na działce nr [...] stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu Studium uwarunkowań i zabudowy, czyniąc niemożliwym posadowienie jakiegokolwiek budynku (oprócz małej architektury ) na tym terenie. Jest to również niezgodne z ustalonymi w Rozdziale XII Studium pt. zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów" cz. A ppkt 1.1 2) i 3) nr 14) Studium - głównymi kierunkami zmian i przekształceń w centrum miasta, które zakładają realizację w zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w Studium ustaleń w tym m.in. uzupełnienie centrum miasta zabudową wielofunkcyjną (usługową i mieszkaniową), tworzącą zabudowy o zwartej strukturze i pasaże usługowe wzdłuż ciągów ulicznych, z uwzględnieniem różnorodności i specyfiki poszczególnych jego części, a ponadto kształtowanie nowej zabudowy wzdłuż ulic oraz wokół placów i skrzyżowań ulic w sposób tworzący spójną kompozycję przestrzenną charakter miejsca, w tym poprzez wysokiej jakości rozwiązania architektoniczne i materiałowe. Studium przewiduje także jako kierunek włączenie wnętrza kwartałów (podwórek) zlokalizowanych przy głównych przestrzeniach o charakterze do współtworzenia i wzbogacenia funkcjonalnego tych przestrzeni. Założeniem Studium jest więc dynamika i rozwój Miasta, a nie jego hamowanie poprzez utrzymywanie status quo i petryfikowanie istniejących rozwiązań architektonicznych lub ich braków.

Zmiana przeznaczenia terenu - poprzez wprowadzenie przeznaczenia działki nr ew. [...] wyłącznie do realizacji jednej funkcji, wcześniej nie przewidywanej na tym terenie oraz wyłączenie przewidzianych w Studium możliwości zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową i usługową stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy.

Zdaniem skarżącej analiza ustaleń Studium w kontekście przyjętych w planie miejscowym rozwiązań i ustaleń planistycznych prowadzi do wniosku, iż plan jest niezgodny ze Studium. Niezgodność ta zachodzi w dwóch płaszczyznach - prawnej i faktycznej:

- w płaszczyźnie prawnej, ponieważ w sposób nieuprawniony, wbrew przepisom art. 20 ust. 1 art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan wprowadza niespójne z założeniami Studium rozwiązania odnośnie sposobu zagospodarowania terenu w tej W., poprzez próbę wpasowania go w usługi oświatowe z całkowitym zakazem kubaturowej, czy to usługowej czy mieszkaniowej charakterystycznej dla strefy [...] funkcjonalnego o najwyższym wskaźniku intensywności zabudowy;

- w płaszczyźnie faktycznej, z uwagi na rozbieżność przewidzianego w planie sposobu (zieleń i posadzka dla ruchu pieszego) z ustaloną w planie funkcją podstawową w usług oświatowych, wprowadzając fikcję, że ograniczona zieleń urządzona i posadzka przed wejściem do budynku[...] mają być przejawem realizacji funkcji oświatowej na tym terenie.

Dodatkowo na poparcie przedstawionej argumentacji strona Skarżąca wskazała, że obecnie przejście od ul. [...] do głównego do budynku [...] nie przebiega przez teren działki nr [...], a w sposób, w jaki byłoby urządzone, gdyby inwestycja na tej działce była zrealizowana. Dowodzi to, że bez potrzeby ingerencji w prawo właściciela działki nr ew. [...] do jej zagospodarowania, [...] może funkcjonować w sposób niezakłócony. Żadna z funkcji oświatowych na tym terenie nie ucierpiała. Zatem nie ma żadnej konieczności, ograniczać właściciela działki nr [...] w przysługujących mu uprawnieniach właścicielskich ze względu na organizację wejścia do budynku [...].

Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie Rada Miasta naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy ze względu na rozbieżność postanowień Studium określającego obszar, w skład którego wchodzi działka ewidencyjna nr [...] (jako terenu o funkcji mieszkaniowej i usługowej), a dysfunkcyjnością tej działki w uchwalonym planie wyniku wprowadzenia nieprzewidzianego w Studium zakazu zabudowy kubaturowej zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej, co w jej ocenie uzasadnia zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa w stopniu stwierdzenie nieważności uchwalonego przez Radę Miasta Planu miejscowego a przestrzennego dla rejonu ul. [...] z dnia [...] listopada 2014 roku.

2) Nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miasta

- naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1 i 3 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 17 Karty Praw Podstawowych;

- naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - kwestia celu publicznego

W ocenie skarżącej w sprawie mamy do czynienie z niedopuszczalnym ograniczeniem, czy de facto pozbawieniem Skarżącej prawa korzystania z przysługującej jej własności działki nr [...], w związku z uchwaleniem planu. Przyjęte w nim przeznaczenie dla tej nieruchomości (na posadzkę z ruchem pieszym i zieleń urządzoną), a także wprowadzenie zakazu zabudowy, możliwości ogrodzenia i korzystania z działki z wyłączeniem innych osób oraz zagospodarowania jej jakikolwiek cel przekreślają możliwości Skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności.

Przedmiotowa działka wykorzystywana była dotychczas bezumownie przez [...]. Przez jej teren prowadziło jedno z dwóch wejść do budynku [...] z ul. [...]. Plan przewiduje, że działka ta ma nadal być wykorzystywana w ten sposób przez [...], chociaż nie jest własnością ani [...] ani miasta, lecz Skarżącej. Nadmienić należy, że chociaż w chwili obecnej [...] nie korzysta z tego przejścia, funkcjonuje ona nadal i to bez przeszkód. W efekcie uchwalenia planu, możliwość rozporządzenia ww. działką przez Skarżącą istnieje jedynie teoretycznej, gdyż przewidziany w planie sposób zagospodarowania pozbawia jej właściciela jakiejkolwiek realnej możliwości jej zbycia. Jedynym nabywcą mogłoby być Miasto, ale ono odmówiło już raz nabycia przedmiotowej nieruchomości, składając oświadczenie o niekorzystaniu z prawa pierwokupu. Co więcej, Miasto wskazując na terenie ww. działki inwestycje do realizacji, których nie można zakwalifikować jako cele publiczne, co powoduje, że również wywłaszczenie tej działki i uzyskanie za nią odszkodowania staje się niemożliwe. Poprzez stwierdzenie w Załączniku Nr 3 do uchwały w sprawie przyjęcia planu, że nie następuje zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki tj. na tym terenie były i są usługi oświaty, Rada Miasta sugeruje tym samym nie zgodnie z prawdą, że nie dochodzi do obniżenia wartości działki wskutek uchwalenia planu, zatem i na tej podstawie nie wiadomo, czy właściciel otrzyma odpowiednią rekompensatę, a jeśli to w jakiej wysokości.

Co za tym idzie, w ocenie Skarżącej Rada Miasta - podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr [...], nadużyła przysługującego jej władztwo planistyczne, ponieważ przeznaczając znaczącą część działki skarżącej pod posadzkę i zieleń urządzoną i wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy, uchwaliła takie przeznaczenie nieruchomości Skarżącej, które umożliwia korzystanie z tej nieruchomości innym osobom, niezależnie od woli Skarżącej, chociaż przewidziane planem zamierzenia inwestycyjne nie mogą być zaliczone do inwestycji celu publicznego ponieważ nie zostały wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawach odrębnych. W pojęciu których z celem publicznym mammy do czynienie w sytuacji zaistnienia łącznie budowy i utrzymania obiektów i urządzeń, a nie samo utrzymanie urządzeń publicznych.

Zdaniem skarżącej ingerując w sferę własności prywatnej Rada Miasta powinna również była rozważyć kwestię wypłaty rekompensaty za pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, czego nie uczyniono. W konsekwencji Skarżąca zostanie praktycznie pozbawiona możliwości korzystania ze swojej nieruchomości bez odszkodowania. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że własność Skarżącej ograniczono z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale jedynie za słusznym odszkodowaniem. Mając na uwadze, że w sytuacji gdy skarżąca nie będzie zainteresowana wyrażeniem zgody na zrealizowanie celu założonego przez miasto nieodpłatnie, dojdzie do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż faktycznie ograniczenie własności skarżących nie "zrekompensowane" osiągnięciem żadnego z celów wskazanych w tym przepisie, który iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego społeczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty i praw (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012r. II SA/Gd 21/12).

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że organ - ustalając w zaskarżonym planie zasady zagospodarowania dla opisanej powyżej działki Skarżącej, z nadużyciem przysługującego mu władztwa planistycznego poprzez naruszenie właśnie zasady proporcjonalności.

3) Naruszenie zasad techniki prawodawczej - § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - kwestia uzasadnienia celu publicznego.

Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich miasto (gmina) może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako uprawnienie do niczym nieuzasadnionej ingerencji gminy w prawa właścicielskie. Innymi słowy gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych rozwiązań. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się, przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływając na sposób wykonania prawa własności przez dysponenta tego prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie zapisy uchwały w części obejmującej zieleń urządzoną i posadzkę - z ruchem pieszym zmieniającej przeznaczenie całej działki - wbrew przepisom prawa, powoduje, że nie można uznać za prawidłowe zagospodarowania pozostałej części tej samej nieruchomości, w tym działki nr ew. [...]. Ponieważ działka nr [...] nie nadaje się do zabudowania, zaś działka [...] jest już zabudowana obiektami [...], zatem ustanowiony w planie zakaz zabudowy kubaturowej dotyczy wyłącznie działki [...] będącej własnością prywatną Skarżącej. W świetle powyższego w ocenie skarżącej bezspornie wynika, że Rada Miasta podejmując zaskarżona uchwałę postąpiła w sposób dowolny i niezgodny z prawem. Skarżąca odnosząc się do treści uzasadnienia do projektu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, zarzuca , że nie wskazano w nim jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zakaz zabudowy na działce [...] i zajęcie jej niewielkiej części na ewentualne przyszłe i niesprecyzowane potrzeby dalszej rozbudowy [...] jest konieczny dla świadczenia w tym miejscu usługi oświaty oraz przyczyn uzasadniających potrzebę rozbudowy kubaturowej [...], co dowodzi, że takiej konieczności nie było.

W sprawie w ocenie skarżącej doszło więc do wkroczenia w prawo podmiotowe polegające na przeznaczeniu działki nr [...] pod usługi oświaty "zmaterializowane" w postaci nasadzeń zielenią urządzoną i planowanym położeniem posadzki przed wejściem do budynku [...], chociaż taka organizacja wejścia nie była i nie jest konieczna, aby był zapewniony wystarczający i zgodny z prawem dostęp do budynku [...], jako budynku użyteczności publicznej. Z treści uzasadnienia do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu nie wynika, także aby organ planistyczny rozważał możliwość uwzględnienia w tym obszarze również interesów Skarżącej, tj. prawa prywatnej własności - czy to poprzez nieprzeznaczanie całości nieruchomości Skarżącej na cel zaspakajający i realizujący interes publiczny, czy to poprzez dopuszczenie również innego przeznaczenia na tym obszarze niż tylko zieleni i posadzki z jednoczesnym zakazem zabudowy kubaturowej. Prawo zabudowy - choć oczywiście nie jest prawem bezwzględnym - ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego wykonywania prawa własności, zarówno w aspekcie korzystania z niej, ale także rozporządzania nią.

Mając powyższe na uwadze w odniesieniu do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż - w szczególności jej § 4, § 5 i § 14 - w odniesieniu do działki nr [...] - przeznaczając teren należący do Skarżącej wyłącznie pod usługi z zakresu oświaty z wyłączeniem wszelkich innych funkcji dopuszczonych w Studium, naruszyła zasady sporządzania planu poprzez niezgodność z treścią obowiązującego dla tego terenu Studium, przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ustawą o gospodarce nieruchomościami a także konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności.

4) Zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że ,,( ... nie nastąpiły zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do istniejącego, tzn. były i są usługi oświaty ( ... )

Wskazany powyżej zapis Załącznika nr 3 do Uchwały w sprawie planu jest z gruntu nieprawdziwy. Z założeń przyjętych w Studium uwarunkowań wynika wielofunkcyjność danego terenu, z istniejącą jako priorytetową zabudową mieszkaniową. Okoliczność, że działka ta była używana przez [...] wynikała z faktu, że jako część nieruchomości dekretowej była aż do roku 2012r. własnością Miasta. Miasto jednak zwróciło ją spadkobiercom byłych właścicieli, którzy co warto w tym miejscu podkreślić zadowolili się tylko jej niezabudowaną połową, resztę pozostawiając Miastu z uwagi na to, że na drugiej części zlokalizowany był budynek [...]. Okoliczność, że nie doszło do natychmiastowego wygrodzenia działki od terenu [...], a [...] nadal z niej korzystała pomimo zmiany stosunków właścicielskich nie oznacza, że [...] posiadała do niej lub nabyła jakiekolwiek prawa. Działka ta ze względu na swoje położenie w centrum miasta na terenie określonym w Studium jako wielofunkcyjne podlegała zagospodarowaniu na zasadach tam określonych (zabudowie) i działkę o takim statusie nabył obecny jej właściciel. Sprowadzenie zatem w planie przeznaczenia tej działki do wyłącznie jednej funkcji - w tym przypadku usługowo-oświatowej - niewątpliwie stanowi zmianę przeznaczenia i to głęboko ingerującą w prawo własności tej działki. Wiąże się bowiem z wprowadzeniem zakazu zabudowy, czego wcześniej nie było w odniesieniu do tej działki, a także zakazu ogrodzenia i niemożliwością niezakłóconego korzystania z niej przez właściciela, z wyłączeniem osób trzecich, co zasadniczo stanowi istotę prawa własności. Ograniczenia te pozostawiają właścicielowi działki nr ew. [...] jedynie pozór własności. Przykładem może być m.in. zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, co ma miejsce w tym przypadku. Wskazany w planie sposób zagospodarowania będącej własnością Skarżącej działki nr ew. [...] służy wyłącznie zlokalizowanej na sąsiedniej działce [...], nie pozostawiając właścicielowi żadnych możliwości. Przeznaczenie działki na cele związane wyłącznie z funkcjonowaniem [...] oznacza de facto niemożność jej sprzedaży.

Skarżąca podnosi, że działka ta, przed uchwaleniem planu posiadała status działki budowlanej, z możliwością wprowadzenia zabudowy o parametrach nawiązujących do sąsiedniej 7 - 8 kondygnacyjnej, zwartej zabudowy mieszkaniowej (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Miejscowy plan, przeznaczając w całości działkę nr ew. [...] na cele związane z funkcją oświatową pod zieleń i posadzkę z ruchem pieszym do budynku [...] oraz całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej zarówno mieszkaniowej, jak i usługowej (vide: §14 ust. 3 pkt 12 Uchwały) spowodował, że działka ta utraciła w ten sposób jakiekolwiek znaczenie gospodarcze.

Zgodnie z zapisami Studium usługi oświaty były tylko jednym z wielu przeznaczeń tego rejonu, nadal jednak z możliwością zabudowy kubaturowej. Całkowicie błędne są zatem wywody Rady W. o braku zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do stanu poprzedniego. W sposób nieprawidłowy zastosowano zatem przepis art. 36 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż w wyniku uchwalenia planu miejscowego dla tego rejonu ulicy [...] nie dojdzie ani do wzrostu ani spadku wartości działki o numerze [...]. Co za tym idzie, w konsekwencji Miasto na tej podstawie odmówi przyznania odszkodowania twierdząc, że skoro nie doszło do zmiany przeznaczenia tej działki tzn. była ona i jest wykorzystywana na usługi oświaty, to i nie doszło wskutek uchwalenia planu do obniżenia wartości tej działki, a co za tym idzie nie wystąpi przesłanka, o której mowa w powołanym "wyżej art. 36 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającym przyznanie właścicielowi działki odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości w przypadku jej zbycia. Działanie powyższe stanowi kolejny dowód na stricte instrumentalne podejście Rady W.

5) Zarzut naruszenia procedury planistycznej tj. art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak określenia terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Kolejnym uchybieniem skarżonej uchwały jest niewskazanie w uchwalonym planie tymczasowego zagospodarowania terenu, do czego obliguje organ przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie w § 14 ust. ust. 3 chwały, że "zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania: ustala się, że do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie dopuszcza się użytkowanie terenu w sposób dotychczasowy, ale zgodny z przeznaczeniem terenu w planie" zawiera pomimo wstępu - "zasady i terminy" jedynie określenie sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu objętego planem ("w sposób dotychczasowy, ale zgodny z przeznaczeniem terenu w planie").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż plan obejmuje obszar o powierzchni [...] ha, położony w obszarze [...], w rejonie ul. [...], który obejmuje działki nr [...] z obrębu [...]. W/w działki powstały na skutek podziału terenu zajmowanego przez lata przez publiczną, [...] w W. w [...]. Do niedawna teren [...] stanowił jedną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W wyniku tzw. zwrotu dekretowego działkę nr [...] podzielono na działki: nr [...] (obecnie teren pod budynkiem [...], boisko, fragment ogródka w strefie przed wejściowej oraz drogi wewnętrznej - pożarowej od strony ul. [...]) oraz na działki nr [...]- położone w strefie przed wejściowej [...], obejmujące dojście do głównego wejścia do budynku [...] wraz z placykiem przed [...] oraz większy fragment ogródka. Działka nr [...] została zwrócona Skarżącym, czego skutkiem było fizyczne wydzielenie i ogrodzenie działki nr [...], a co za tym idzie zmiana lokalizacji wejścia do [...] utrudniając dojście i ograniczając strefę wejścia w postaci placyku, na którym [...] oczekiwali na odbiór dzieci po zajęciach . Obszar planu przylega od strony [...] do [...] obecnego terenu zieleni, niegdyś należącej do obszaru [...] (obecnie w dużej części w rękach prywatnych) od strony [...] do ul. [...] (ulica publiczna, gminna), od strony [...] do terenu wspólnot i spółdzielni mieszkaniowych, strony [...] do działki skarżącej wydzielonej z terenu należącego niegdyś do [...]. [...] jest jedną z [...] me tylko w [...], ale również w W. Oddalenie od głównych szlaków komunikacyjnych, kameralny charakter zabudowy [...] i okolicy oraz sąsiedztwo dużego kompleksu zieleni stwarzają znakomite, bezpieczne warunki nauki i uczestnictwa dzieci w zajęciach pozalekcyjnych. Dlatego wpłynięcie wniosku o wydanie warunków zabudowy na działce w strefie wejścia do [...] spowodowało protest [...] i dyrekcji [...], których interwencje u [...] spotkały się z poparciem. Rada [...] wyraziła je w Stanowisku z dnia [...] czerwca 2013 r. w którym wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie uchwały Rady W. inicjującej przystąpienie do sporządzenia projektu planu tylko dla w/w [...], w celu ochrony jej dalszego funkcjonowania.

Do dnia [...] grudnia 2003 r. na całości analizowanego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. (zatwierdzonego [...] września 1992r. - Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dn. [...] września1992r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992r poz. [...]) oraz Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego1993 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 1993 r.). W w/w Planie ogólnym miasta analizowany teren położony był w obszarze oznaczonym w planie ogólnym symbolem C1 - tj. centralne funkcje miasta, w której preferowane było lokalizowanie funkcji usługowych III stopnia obsługi z zakresu administracji, organizacji politycznych i społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej oraz obrotu finansowego w skali międzynarodowej i ogólnokrajowej, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, sportu, turystyki, transportu, łączności, handlu itp. W strefie tej dopuszczone było lokalizowanie funkcji mieszkaniowych wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi oraz funkcji nie kolidującymi z funkcjami preferowanymi. W obszarze wykluczało się lokalizowanie uciążliwych obiektów produkcyjnych, magazynów i składów.

Do skarżonego planu złożono 21 wniosków, w tym 15 z instytucji miejskich i poza miejskich oraz 6 osób prywatnych i stowarzyszeń. Z w/w 6 wniosków prywatnych osób 5 wnioskowało za zachowaniem dotychczasowego terenu [...] i wprowadzenia zakazu zabudowy dla funkcji innych niż oświatowe, jeden złożył Skarżący sprzeciwiający się uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dla nieruchomości przy ul. [...]. Rada [...] wniosła dodatkowo o dopuszczenie rozbudowy istniejącej sali gimnastycznej, której przeprowadzenie zajęć sportowych dla większej grupy [...] jednocześnie.

W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady W. nr [...] z dnia [...].10.2006 r. z późn.zm. ) teren objęty analizą znajduje się w strefie [...] funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu [...], międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne [...].

Skarżąca spółka zarzuciła uchwale niezgodność z treścią Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W., tj. naruszenie przepisów art. 20 ust. 1 i art. 26 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust.4 tej ustawy. Organ wskazał, że zapis dla obszaru wielofunkcyjnego oznaczonego symbolem "C", na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, przewiduje możliwość łączenia wielu niekolidujących ze sobą funkcji tworzących strukturę miejską. W obszarze "C" możliwe jest zatem współistnienie zarówno obiektów o różnych funkcjach usługowych, jak i mieszkaniowych wraz z infrastrukturą społeczną, służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców. Elementem infrastruktury społecznej są m.in. usługi oświaty ([...]) wraz z terenem niezbędnym do ich funkcjonowania.

Ustalenia Studium dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych wskazują katalog funkcji, które na danym obszarze mogą występować łącznie lub rozdzielnie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek znajdujących sie w danym obszarze. Ustalenia nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości (działek) lecz do wyodrębnionych obszarów funkcjonalnych. Innymi słowy zapisów Studium nie można odczytywać w ten sposób, iż na każdej działce należy lokalizować funkcje mieszkaniową, usługową i oświaty. Powyższe oznacza, że na jednych działkach dopuszczone w miejscowym planie zostaną usługi, na innych mieszkalnictwo wielorodzinne a jeszcze innych sama oświata lub sama zieleń urządzona. Takie odczytywanie zapisów Studium nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie.

Tym samym argument Skarżącej, jest całkowicie nieuzasadniony. Studium jako wyraz polityki przestrzennej W. zawiera generalne wytyczne dla planów miejscowych i dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego dokonuje ustaleń, które z szerokiego katalogu funkcji (ustalonych w Studium na danym obszarze funkcjonalnym) mogą być realizowane na poszczególnych działkach. Nie można więc twierdzić, że na działce Skarżącej Studium ustaliło przeznaczenie mieszkaniowe z zabudową kubaturową o najwyższym wskaźniku zabudowy.

Zgodnie z aktualnymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (z uwzględnieniem ostatniej zmiany z dnia [...].10.2014 r.) standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej ustalone zostały dla całego obszaru w granicach administracyjnych W.(tekst Studium rozdz. XIII, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania ... " oraz rys. nr 25). Tym samym zarzut Skarżącej, że wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się tylko do wyodrębnionych na rysunku nr 25 obszarów rozwojowych nie znajduje uzasadnienia. Wyodrębnienie obszarów rozwojowych na rys. nr 25 wiąże się z tym, że są to obszary przewidziane do nowej zabudowy i nie są wyposażone w żadne elementy infrastruktury społecznej, dlatego wymagają kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu i to zostało uwidocznione na rys. nr 25. Pozostałe tereny miasta (nie wyodrębnione na rysunku nr 25) w większości są już wyposażone infrastrukturę społeczną, która wymaga jedynie uzupełnień w rejonach gdzie występują niedobory. Przywołany zapis Studium umożliwia uzupełnienie tej infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Analizy wykonane dla rejonu nieruchomości przy ul. [...] wykazały zasadność utrzymania (adaptacji) obiektu [...] wraz z terenem niezbędnym dla jej prawidłowego funkcjonowania. Ustalenia Planu są zatem zgodne z ustaleniami Studium. W przypadku planów miejscowych obejmujących tereny istniejącej zabudowy (zrealizowanej w latach ubiegłych) należy brać pod uwagę plany realizacyjne zatwierdzone zgodnie ówczesnymi wymogami prawa. Omawiana [...] przy ul. [...] została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym dla niej planem realizacyjnym. Na marginesie dodać należy, iż nawet na gruncie poprzednio obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania W. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż na rysunku nr 25 wskazano wyłącznie tereny wymagające planowanego rozwoju a nie zachowania i uzupełnień na terenach zurbanizowanych (wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. II OSK 66/13) . Rysunek nr 25 nie dotyczy zatem terenu M 1.20.

Ponadto organ wskazał, że działka, którą nabyła Skarżąca ma niewielką powierzchnię ([...] m2) i zgodnie planem realizacji [...] stanowiła dziedziniec wejściowy od strony ul. [...]. Zagospodarowanie tej działki zgodnie z żądaniem Skarżącej (budynek wielorodzinny o wys. 30m) jest całkowicie nieuzasadnione ze względu na fakt, że działka jest integralną częścią terenu [...], jak też ze względu na wymagania ładu przestrzennego, które wynikają z uwarunkowań Konserwatora Zabytków. Osobnym zagadnieniem jest też to, że działka jest zbyt mała dla realizacji zabudowy wielorodzinnej z całą infrastrukturą obejmującą budynek, parkingi, wjazdy i wyjazdy z garażu podziemnego, śmietniki, zieleń towarzyszącą, itp. Skarżąca podnosi też, że poza działką nr ew. [...] z obrębu [...] dysponuje też działką nr ew. [...] oznaczoną w ewidencji symbolem Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe), która jest częścią nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą Nr KW [...]. Działka ta nie została objęta zaskarżonym planem miejscowym, jest ona bowiem częścią terenu [...]. Według ustaleń Studium działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZP1", na którym ustalono funkcje zieleni urządzonej, gdzie Studium przewiduje ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie 70% pbc oraz dopuszczenie realizacji wyłącznie zabudowy związanej z funkcją terenu zieleni o charakterze architektury ogrodowej. Działka ta nie może być więc częścią inwestycji mieszkaniowej planowanej przez Skarżącą, gdyż jest terenem zieleni urządzonej o charakterze publicznym.

Dla sposobu zagospodarowania ww. obszaru funkcjonalnego istotne znaczenie ma także jego położenie w rejonie historycznego urbanistycznego założenia wielkoprzestrzennego [...] wraz historycznym [...] wpisana jest do rejestru zabytków). Cały teren w granicach Planu jest częścią obszaru zespołu uznanego zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z [...] za [...] obszar skupiający najcenniejsze zasoby dziedzictwa kulturowego W. - gdzie obowiązują generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, którym należy podporządkować kształtowanie zagospodarowania przestrzennego. W granicach obszaru uznanego za [...] zasady ochrony wartości zabytkowych wiążą się przede wszystkim z koniecznością zachowania i konserwacji zabytkowego układu urbanistycznego oraz układów zieleni kształtujących sylwetę miasta historycznego ([...]). W stosunku do obszarów i obiektów zabytkowych, uznanych za [...] oraz wpisanych do rejestru zabytków obowiązuje priorytet wymagań konserwatorskich, uzgadnianie zamierzeń i działań inwestycyjnych w trybie ustaw szczególnych, z organem ds. ochrony zabytków.

Ponadto na mocy Konwencji o ochronie dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z dnia 16 listopada 1972 r. (ratyfikowana przez Polskę 29 czerwca 1976 r.) cały teren znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, która jest obszarem ochrony konserwatorskiej w celu zabezpieczenia przed czynnikami zewnętrznymi, które mogłyby mieć negatywny wpływ na wartość obszaru UNESCO. W obszarze strefy kontroli poddawane są w szczególności przekształcenia przestrzenne w skali urbanistycznej mogące naruszyć integralność z miejscem światowego dziedzictwa UNESCO.

Zgodnie z wymogami art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162 z 2003 r., poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 6 lit.b tiret 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) projekt planu został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków -postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym zapisy Planu spełniają wymagania ustalone dla obszarów objętych ochroną prawną Konserwatora Zabytków, wynikające z przepisów szczególnych.

Odnosząc się do kwestii celu publicznego, organ wyjaśnił, iż przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zachowanie terenu pod usługi oświaty mieści się w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem za cel publiczny uznać należy budowę i utrzymanie pomieszczeń m.in. dla szkół publicznych. W skarżonej uchwale ustalono zachowanie istniejącego budynku [...] z możliwością jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, a zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Mając to na uwadze gdyby przyjąć, iż warunkiem uznania za cel publiczny jest spełnienie obu przesłanek występujących łącznie (tj. budowy i utrzymania), w ocenie organu zostały one spełnione.

Niezależnie od powyższego, choć z reguły stosując zasady logiki formalnej spójnik "i" najczęściej oznacza konieczność spełnienia jednej i drugiej przesłanki, to należy zwrócić uwagę, iż gdyby do całego tekstu regulacji w art. 6 ugn zastosować takie reguły interpretacji mogłoby okazać się np., iż tylko jednoczesne wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne (uznać należałoby za cele publiczne, a niemożliwym byłoby wydzielenie terenów pod same drogi publiczne bez dróg rowerowych i wodnych, co prowadziłoby do absurdalnych wniosków. Należy także pamiętać, iż zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu edukacji publicznej. Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów [...], co następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu całość terenu na jakim dotychczas funkcjonowała [...] przy ul. [...] winna być przeznaczona pod funkcję oświaty. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, wedle którego przeznaczenie pod funkcję oświatową mogłoby dotyczyć wyłącznie tej działki, na której posadowiona jest budynek [...]. Należy bowiem wziąć pod uwagę, iż [...] musi funkcjonować z określonym zapleczem takim jak boisko, czy wejście i plac, gdzie dzieci mogą nie tylko wyjść na przerwę ale przede wszystkim poczekać na odbiór przez [...], zamiast gromadzić się na chodniku przed [...]. Zresztą od początku funkcjonowania tej [...] przed jej wejściem istniał płac apelacyjny spełniający także obecnie funkcje rekreacyjne. W tym miejscu wypada wspomnieć, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty do zadań organu prowadzącego [...] należy w szczególności zapewnienie warunków działania [...] lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki wychowania i [...] powinna zapewniać [...] możliwość korzystania z zespołu urządzeń sportowych i rekreacyjnych.

Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazuje, iż zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Skarżący antycypują przyszłe rozstrzygniecie w zakresie wysokości odszkodowania. Organ planistyczny uchwalając skarżony plan nie działał na podstawie art. 36 uopzp więc nie ma mógł go naruszyć, sama zaś analiza, na którą wskazują skarżący nie jest treścią ustaleń planu nie mówiąc o tym, iż roszczenie z art. 36 uopzp nie należy do trybu sądowoadministracyjnego i nie jest częścią procedury związanej z zaskarżeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. W ten właśnie sposób, z uwzględnieniem treści art. 140 k.c. należy rozumieć uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego" czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Jak przywołano wcześniej, również z uwagi na konstytucyjne rozumienie własności wprowadzone zostały prawne ramy jej ograniczeń. Do wyznaczników treści prawa własności sformułowanych w art. 140 k.c. wielokrotnie odwoływał się także Trybunał Konstytucyjny, podnosząc że własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają więc zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W szczególności w orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (por. postanowienie TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98).

Na marginesie organ wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] był przedmiotem analizy przez organ nadzoru, który nie dopatrzył się uchybień czy to w zakresie rzekomej niezgodności ze Studium Uwarunkowań 1 Kierunków Zagospodarowania przestrzennego [...] W., czy ustalenia celu publicznego i usług oświaty na całym terenie, a jedynie zakwestionował niektóre definicje ze słowniczka planu oraz kwestie nowych nasadzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz.U. 2013.594 j.t. ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany 60- dniowy termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Jak wynika z akt sprawy zarówno wezwanie jak i skarga złożone zostały przez Spółkę [...] Spółka Jawna z siedzibą w W, która jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się w granicach obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą, a ponadto ww. Uchwała Rady W. w ocenie skarżącej narusza jej uprawnienia właścicielskie - tym samym Skarżąca posiada legitymację (interes prawny) do zaskarżenia Uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu wniesiona przez Skarżącą skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia w przypadku wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest cała uchwała. Jeśli zatem sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do całej uchwały to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Nie można stwierdzać nieważności całej uchwały, jeśli naruszenia dotyczą wyłącznie jej określonej części, a więc nie patrząc na to, że naruszenia dotyczą jedynie części terenu objętego m.p.z.p. Prezentując powyższe stanowisko nie można jednak postępować zbyt kazuistycznie. Powstaje bowiem pytanie, jaki wpływ na m.p.z.p. będzie miało wyeliminowanie określonych postanowień planu jedynie co do konkretnej działki i czy w danym przypadku jest sens takiego działania, w szczególności, czy określony teren bez tej działki będzie mógł spełnić założone w m.p.z.p. funkcje, czy też nie będzie mógł być przeznaczony pod cele ustalone w planie i czy będzie to miało wpływ na realizację celów ogólnych mających zaspakajać potrzeby społeczne, np. budowa i funkcjonowanie szkół, przedszkoli, jednostek służby zdrowia itp. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.

Z taką sytuacją mamy zaś niewątpliwie do czynienie w niniejszej sprawie. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy więc wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod realizację celów oświatowych, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie.

Sąd dokonał zatem oceny postanowień planu miejscowego nie tylko przez pryzmat interesu prawnego skarżącego, ale również w kontekście pozostałej części terenu, na którym położone są działki objęte planem. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycie władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało należy rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka. Ocena ta winna być zatem dokonana nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. W ocenie Sądu przedstawione przez stronę skarżącą rozumowanie, skupiające się wyłącznie na ochronie "przysługującego jej prawa własności, jest zbyt kategoryczne. Przyjęcie bowiem za wyłączne kryterium sprawowania przez gminę władztwa planistycznego zastanych na terenie gminy podziałów własnościowych mogłoby oznaczać całkowitą niemożliwość realizacji celów ogólnospołecznych. Oceny, czy gmina nadużyła władztwa planistycznego przez przeznaczenie działki skarżącej pod usługi oświaty- [...] z dopuszczeniem usług z zakresu kultury, sportu i rekreacji- związane z funkcją podstawową, przy jednoczesnym zakazie realizacji obiektów kubaturowych poza obiektami małej architektury należało dokonać przez pryzmat całokształtu sprawy. Wskazać tym miejscu należy, iż dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod dotychczasowe uwarunkowania zarówno prawne, jak i formalne, które kształtowały przeznaczenie terenu objętego planem. Jak wynika z akt, plan obejmuje niewielki obszar bowiem o powierzchni [...] ha, położony w obszarze [...], w rejonie ul. [...], składają się na niego działki nr [...] z obrębu [...]. W/w działki powstały w wyniku tzw. zwrotu dekretowego, podczas którego działkę nr [...] podzielono na działki: nr [...] (obecnie teren pod budynkiem [...], boisko, fragment ogródka w strefie przed wejściowej oraz drogi wewnętrznej - pożarowej od strony ul. [...]) oraz na działki nr [...]- położone w strefie przed wejściowej [...], obejmujące dojście do głównego wejścia do budynku [...] wraz z placykiem przed [...] oraz większy fragment ogródka. Działka nr [...] została zwrócona byłym właścicielom, którzy następnie zbyli ją skarżącej Spółce, która planowała jej zabudowę budyniem mieszkaniowo- usługowym.

Do dnia [...] grudnia 2003 r. na całości analizowanego terenu obowiązywały ustalenia Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. (zatwierdzonego [...] września 1992r. - Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dn. [...] września1992r., Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 1992r poz. [...]) oraz Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lutego1993 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 1993 r.). W w/w Planie ogólnym miasta analizowany teren położony był w obszarze oznaczonym w planie ogólnym symbolem C1 - tj. centralne funkcje miasta, w której preferowane było lokalizowanie funkcji usługowych III stopnia obsługi z zakresu administracji, organizacji politycznych i społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej oraz obrotu finansowego w skali międzynarodowej i ogólnokrajowej, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, sportu, turystyki, transportu, łączności, handlu itp. W strefie tej dopuszczone było lokalizowanie funkcji mieszkaniowych wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi oraz funkcji nie kolidującymi z funkcjami preferowanymi. W obszarze wykluczało się lokalizowanie uciążliwych obiektów produkcyjnych, magazynów i składów. Do skarżonego planu złożono 21 wniosków, w tym 15 z instytucji miejskich i poza miejskich oraz 6 osób prywatnych i stowarzyszeń. Z w/w 6 wniosków prywatnych osób 5 wnioskowało za zachowaniem dotychczasowego terenu [...] i wprowadzenia zakazu zabudowy dla funkcji innych niż oświatowe, jeden złożył Skarżący sprzeciwiający się uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dla nieruchomości przy ul. [...]. Rada [...] wniosła dodatkowo o dopuszczenie rozbudowy istniejącej sali gimnastycznej, której przeprowadzenie zajęć sportowych dla większej grupy [...] jednocześnie. Z kolei w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady W. nr [...] z dnia [...].10.2006 r. z późn. zm. ) teren objęty planem znajduje się w strefie [...] funkcjonalnego, która stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu [...], międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne [...]. Teren objęty planem znajduje się w Studium w obszarze oznaczonym symbolem C.20, dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania:

- usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp.- o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim:

- funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, tj. usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, terenów ogólnodostępnych zieleni urządzonej oraz sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych,

- dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi.

Z akt sprawy wynika także, że do uchwalenia zaskarżonego planu doszło z uwagi na wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Jego celem ma zaś być cyt" zabezpieczenie dotychczasowego terenu [...] przed społecznie funkcjonalną, przestrzenną degradacją". Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżony plan został uchwalony z uwagi na konieczność- zdaniem Miasta - kontynuacji funkcjonowania istniejącej na tym terenie [...], w układzie urbanistycznym jaki istniał od momentu jej wybudowania do czasu "okrojenia" dawnej działki nr [...] na skutek zwrotów dekretowych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w sprawie należy odpowiedzieć na pytanie: Czy gmina w ramach przysługującego jej tzw. "władztwa planistycznego" może dokonać ingerencji w prawo własności jednostki w drodze jego ograniczenia, uzasadniając to koniecznością ochrony szeroko rozumianego interesu publicznego oraz realizacją należących do niej celów oświatowych?.

Odpowiadając na to pytanie, jak również zarzuty skargi zawarte w tym zakresie należy wskazać, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Jednocześnie pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Aczkolwiek oczywistym jest, że gmina w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego" ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, czy też niezgodnie z planami inwestycyjnymi jednostki, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej:"u.p.z.p.- rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Gmina wykonuje wprawdzie zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego, a także prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Nadto jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy pamiętać, że Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy następuje już przeznaczenie w ramach wydzielonych granic określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru niewątpliwie może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania- patrz art. 1 ust. 2 u.p.z.p..

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, zatem dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu działek objętych planem w tym działki należącej do Skarżącej nie narusza ustaleń studium. Przede wszystkim zaskarżony plan uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takie jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego.

Wbrew twierdzeniom skargi, w stosunku do działki skarżącej Spółki z rysunku nr 25 studium nie wynikają żadne rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami planu miejscowego. Na uwagę bowiem zasługuje, że przewidziane na rysunku nr 25 przeznaczenie terenów w zakresie takich funkcji jak usług oświaty i zdrowia, parkingów i zieleni urządzonej osiedlowej i dróg wewnętrznych odnosi się do terenów wymagających nakładów rozwojowych. W tym zakresie rysunek nr 25 nie dotyczy terenu C.20. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że wszystkie z wymienionych powyżej funkcji, w których strona skarżąca dopatruje się rozbieżności planu z ustaleniami studium, są zgodne z ustaleniami studium dla terenu oznaczonego w tym studium symbolem C.20, co z kolei wynika z ogólnego przeznaczenia tego terenu w treści studium. Jak wynika bowiem z ustaleń studium tereny oznaczone symbolem C.20 to tereny:

- usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp.

- o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim,

- funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, tj. usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, terenów ogólnodostępnych zieleni urządzonej oraz sportu powszechnego, a także innych usług podstawowych,

- innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi.

Niewątpliwie wskazane powyżej funkcje wymieniają m.in. usługi z zakresu nauki, szkolnictwa, jak też innych usług nie kolidujących. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że rysunek nr 25 nie zmienia przeznaczenia terenu objętego planem, lecz dotyczy rozwoju infrastruktury społecznej w innych częściach W., ale tych które wymagają planowanego rozwoju w poszczególnych strefach. Wynika to z tego, że są to tereny tylko częściowo zurbanizowane, a więc wymagające rozwoju pod względem zabudowy mieszkaniowej wraz infrastrukturą społeczną. Ustalenia planu nie zaliczają terenu C.20 do terenu wymagającego rozwoju. Wynika to z tego, że w odróżnieniu od terenów wymagających takiego rozwoju, na jaki wskazuje rysunek nr 25, teren ten posiada wysoki stopień urbanizacji- [...] W., co uzasadnia m.in. na tym terenie dokonanie modernizacji zabudowy wielofunkcyjnej z możliwością jej uzupełnienia z zapewnieniem ochrony wartości zabytkowych i kulturowych obszaru. Takie przeznaczenie omawianego terenu wynika wprost z ustaleń studium. Ponadto w ramach głównych kierunków zmian i przekształceń studium w ramach kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz z przeznaczeniu terenów, ustala też ochronę istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni.

Ponadto, kierując się zasadami planowania, irracjonalne byłoby założenie, że na podstawie rysunku nr 25 studium planowana infrastruktura społeczna mogłaby być realizowana tylko na wskazanych tam terenach. Taka interpretacja studium stałaby niewątpliwie w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad planowania – zróżnicowanego rozwoju, a więc na terenie C.20, możliwe jest uzupełnienie istniejącej zabudowy o zabudowę o podobnych funkcjach. Mając zaś na uwadze, że na terenie, na którym znajduje się działka strony skarżącej w jej bezpośrednim sąsiedztwie istnieje funkcja oświatowa- [...], w której otoczeniu jest urządzona zieleń i znajdują się nieruchomości skarżącej Spółki. To niezbicie wskazuje, że na tym terenie występuje także funkcja usług [...] wymieniona w Studium, jako jedna z priorytetowych do lokalizowania na obszarze C.20. W tych warunkach nie było przeszkód do umieszczenia w planie postanowień umożliwiających realizację na tym terenie usług z zakresu oświaty, stanowiącej wyłącznie uzupełnienie istniejącej już w tym zakresie funkcji. Nie można zatem stwierdzić, że sporne dla strony skarżącej przeznaczenie terenu jej działek znajdujących się na omawianym terenie wynikające z postanowień planu było sprzeczne z treścią ustaleń studium. Sąd podzielił tym samym argumentację organu wskazującą, iż cyt. "ustalenia Studium dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych wskazują katalog funkcji, które na danym obszarze mogą występować łącznie lub rozdzielnie. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione funkcje będą mogły być zlokalizowane na każdej z działek znajdujących sie w danym obszarze. Ustalenia nie odnoszą się do poszczególnych nieruchomości (działek) lecz do wyodrębnionych obszarów funkcjonalnych. Innymi słowy zapisów Studium nie można odczytywać w ten sposób, iż na każdej działce należy lokalizować funkcje mieszkaniową, usługową i oświaty. Powyższe oznacza, że na jednych działkach dopuszczone w miejscowym planie zostaną usługi, na innych mieszkalnictwo wielorodzinne a jeszcze innych sama oświata lub sama zieleń urządzona. Takie odczytywanie zapisów Studium nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie". Studium jako wyraz polityki przestrzennej W. zawiera bowiem jedynie generalne wytyczne dla planów miejscowych i dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego dokonuje się szczegółowych ustaleń, które z szerokiego katalogu funkcji (ustalonych w Studium na danym obszarze funkcjonalnym) mogą być realizowane na poszczególnych działkach. Twierdzenie zatem skarżącej, że na należącej do niej działce Studium ustaliło przeznaczenie mieszkaniowe z zabudową kubaturową o najwyższym wskaźniku zabudowy, nie znajduje potwierdzenia.

Tym samym zarzut skarżącej w zakresie naruszenia ustaleń studium jest całkowicie nieuzasadniony.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem naruszenia przez organ gminy w odniesieniu do strony skarżącej tzw. " władztwa planistycznego" należy przypomnieć, iż strona skarżąca na uzasadnienie podniesionego zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, podniosła m.in., iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest ze strony W. w ogóle wykazania racjonalnych przyczyn, dla których niezbędne byłoby objęcie należącej do niej nieruchomości planem, a wręcz uchwalenie go jedynie w celu uniemożliwienia jej przeprowadzenia inwestycji w planowanym zakresie, czyli kosztem ograniczenia prawa własności skarżącej, jakim jest wykluczenie dotychczasowej możliwości zabudowy nieruchomości budynkami kubaturowymi (mieszkalnymi) i zastąpienie jej możliwością zabudowy wyłącznie obiektami małej architektury z zakresu usług oświaty, a faktycznie posadzki- przeznaczonej dla ruchu pieszego i zieleni urządzonej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, Sąd uznał, że Organ gminy jeżeli wykaże, iż takie rozstrzygnięcie (bez wątpienia naruszające interes prawny skarżącej), jest uzasadnione i nie narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 32 Konstytucji, może dokonać takiego ustalenia w planie.

W sprawie jak wskazano na wstępie, działka należąca do strony skarżącej do 2012r. wchodziła w skład terenu [...]. A więc bez wątpienia znajdowała się na obszarze istniejącej zabudowy (zrealizowanej w latach ubiegłych). Podstawą jej budowy były plany realizacyjne, które określały zasady jej funkcjonowania, nie tylko w zakresie położenia budynku ale i urządzeń mu towarzyszących (wejścia, boiska itp.). Ponadto organ wskazał, że działka, którą nabyła Skarżąca ma niewielką powierzchnię ([...] m2) i zgodnie planem realizacji [...] stanowiła dziedziniec wejściowy od strony ul. [...]. Zagospodarowanie tej działki zgodnie z żądaniem Skarżącej (budynek wielorodzinny o wys. 30m) jest zatem w ocenie organu nieuzasadnione nie tylko ze względu na fakt, że działka stanowiła integralną część terenu [...], ale również ze względu na wymagania ładu przestrzennego, które wynikają z uwarunkowań Konserwatora Zabytków. Powierzchnia jej dla celów samodzielnej zabudowy nie może zostać także "powiększona", tak jak wykazuje skarżąca poprzez dodanie powierzchni drugiej z należącej do niej działek objętej jedną księgą wieczystą Nr KW [...], z uwagi na to, że działka nr ew. [...] oznaczona w ewidencji symbolem Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe), jest częścią terenu [...]. Według ustaleń Studium działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZP1", na którym ustalono funkcje zieleni urządzonej, gdzie Studium przewiduje ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie 70% pbc oraz dopuszczenie realizacji wyłącznie zabudowy związanej z funkcją terenu zieleni o charakterze architektury ogrodowej. Organ uznał więc, że działka ta nie może być częścią inwestycji mieszkaniowej planowanej przez Skarżącą, gdyż jest terenem zieleni urządzonej o charakterze publicznym. Organ wyjaśnił także, że niezależnie od powyższego, dla sposobu zagospodarowania ww. obszaru funkcjonalnego istotne znaczenie ma także jego położenie w rejonie historycznego urbanistycznego założenia wielkoprzestrzennego [...] wraz historycznym [...] ([...] wpisana jest do rejestru zabytków). Cały teren w granicach Planu jest częścią obszaru zespołu uznanego zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z [...], obszar skupiający najcenniejsze zasoby dziedzictwa kulturowego W. - gdzie obowiązują generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, którym należy podporządkować kształtowanie zagospodarowania przestrzennego. W granicach obszaru uznanego za [...] zasady ochrony wartości zabytkowych wiążą się przede wszystkim z koniecznością zachowania i konserwacji zabytkowego układu urbanistycznego oraz układów zieleni kształtujących sylwetę miasta historycznego ([...]). Ponadto na mocy Konwencji o ochronie dziedzictwa kulturalnego i naturalnego z dnia 16 listopada 1972 r. (ratyfikowana przez Polskę 29 czerwca 1976 r.) cały teren znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, która jest obszarem ochrony konserwatorskiej w celu zabezpieczenia przed czynnikami zewnętrznymi, które mogłyby mieć negatywny wpływ na wartość obszaru UNESCO. W obszarze strefy kontroli poddawane są w szczególności przekształcenia przestrzenne w skali urbanistycznej mogące naruszyć integralność z miejscem światowego dziedzictwa UNESCO. Zgodnie z wymogami art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 162 z 2003 r., poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 6 lit.b tiret 8 u.p.z.p. projekt planu został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków -postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Tym samym zapisy Planu spełniają wymagania ustalone dla obszarów objętych ochroną prawną Konserwatora Zabytków, wynikające z przepisów szczególnych.

Powyższe w ocenie Sądu dowodzi, iż uchwalając zaskarżony plan organ, miał na uwadze potrzeby wynikające z interesu społecznego, ale w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego (prawa własności), kierował się także wymaganiami określonymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. tj. urbanistyki i architektury; walorami architektonicznymi i krajobrazowymi; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walorami ekonomicznymi przestrzeni, które wbrew zarzutom skargi w świetle zapisów Studium ograniczały możliwość zabudowy należącej do skarżącego działki w planowanym przez niego zakresie. Tym samym należy uznać, iż w świetle wskazanych powyżej okoliczność, nie można zarzucić organowi, iż uchwalając zaskarżony plan naruszył zasadę proporcjonalności. Przyjęte przez organ ustalenia w ocenie Sądu poza tym, że nie są sprzeczne z ustaleniami Studium, to są zgodne z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.. Należy także pamiętać, iż stosownie do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu edukacji publicznej. Tym samym gmina ma obowiązek zabezpieczania terenów [...], co następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro organ uznał, że cały teren na jakim dotychczas funkcjonowała [...] przy ul. [...] winna być przeznaczona pod funkcję oświaty aby zgodnie z zgodnie z art. 57 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zapewnić warunki działania szkoły lub placówki, w tym bezpieczne i higieniczne warunków nauki wychowania i opieki, oraz zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy aby [...] w ramach realizacji zadań statutowych mogła zapewniać [...] możliwość korzystania z zespołu urządzeń sportowych i rekreacyjnych, w ramach przysługujących mu kompetencji mógł dokonać takiego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zachowanie terenu pod usługi oświaty mieści się także w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem za cel publiczny uznać należy budowę i utrzymanie pomieszczeń m.in. dla szkół publicznych. W skarżonej uchwale ustalono zachowanie istniejącego budynku [...] z możliwością jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, a zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Konkludując Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, ze zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą nowych ograniczeń prawa własności działki w stosunku do wcześniejszych dokumentów planistycznych, takich jak: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. (który utracił swoją ważność) oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 10.10.2006 r. Ustalenia studium jak już była o tym mowa są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08). W związku z powyższym w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu ze studium po dokonaniu w nim zmian.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że projekt przedmiotowego planu był wykładany do publicznej wiadomości. Zdaniem organu, uchwalony plan pozwoli ochronić dotychczasową funkcję usług oświaty publicznej tj. rejonu [...], w granicach w jakich funkcjonowała przed dokonaniem zwrotu dekretowego. Przejawem polityki planistycznej w tym zakresie była również uchwała [...] z [...] czerwca 2013r. Nr [...].

Skoro przyjęta funkcja nie jest sprzeczna ze Studium, i stanowi kontynuację istniejącej przez kilkadziesiąt lat zabudowy i zagospodarowania, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej, że została naruszona zasada proporcjonalności z art. 32 Konstytucji RP. Wskazać przy tym należy, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uwzględnił Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014r. opublikowane w Dz. Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014r. poz. [...]. oraz uznał, w jego ocenie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym (art. 17 i art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosowną Uchwałą Rady Miejskiej z [...] lipca 2013 r. przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy. Zostały rozpoznane uwagi złożone do wyłożonego projektu planu. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której jednak błędnie przyjęto, że jego zapisy nie wywołają skutków finansowych. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wbrew stanowisku organu np. w art. 36 przewiduje realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu (wykup, odszkodowanie, nieruchomość zamienna).

Tak więc przeznaczenie działki skarżącej w planie pod usługi oświaty, w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (np. niemożność zabudowy zgodnie z wolą skarżącej i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla działki skarżącej. Zgodnie z zasadą ładu przestrzennego gmina tak zagospodarowała przedmiotowe działki, że tworzą one harmonijną całość. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działki skarżącej zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w jej prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu.

W tym kontekście twierdzenie skarżącej, iż naturalnym przeznaczeniem terenu działki nr [...] jest jej zabudowa, w świetle ustalonego stanu faktycznego, jest bezpodstawne. Uwzględnienie prawa własności do nieruchomości nie oznacza, że przeznaczenie terenów, stanowiących własność prywatną musi gwarantować tym terenom prawo do zabudowy zgodnie z wolą włąściciela.

Skarga podlega zatem oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącej, wynikającego z prawa własności do działki nr [...], nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesem prywatnym.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.