Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 15/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 roku sprawy ze skargi O. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 z późn. zm. dalej pr. bud.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 j.t., dalej k.p.a.) nakazał inwestorom i jednocześnie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.) - Panu R. G. i Pani O. B. - rozbiórkę części znajdującego się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku handlowo-gastronomicznego o wymiarach [...] m x [...] m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaznaczonej na załączniku do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia 26 maja 2020 r. PINB wstrzymał inwestorom i jednocześnie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w P. - Panu R. G. i Pani O.B. - na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr. bud., prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku handlowo-gastronomicznego i nałożył na wyżej wymienionych obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

a) czterech egzemplarzy projektu rozbudowy wyżej wymienionego budynku handlowo- gastronomicznego. opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego;

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz. 1193):

c) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności rozbudowy budynku handlowo- gastronomicznego przy ul. [...] w P. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wymienione wyżej postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 9 października 2019 r właściciele lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P. wnieśli o sprawdzenie legalności użytkowania budynku na nieruchomości przy ul [...]. w którym funkcjonuje lokal gastronomiczny pn. "P. ". W piśmie tym mowa jest o uciążliwościach spowodowanych działalnością lokalu. Na potwierdzenie powyższego do pisma dołączono kopię wyroku Sądu Rejowego P. w P. z dnia 22 maju 2019 r. (sygn. akt, [...]) o nałożeniu grzywny za wykroczenie z art. 51 § i Kodeksu wykroczeń w związku z zakłócaniem ciszy nocnej (zob. akta I instancji, karty nienumerowane).

Dnia 18 listopada 2019 r. przeprowadzono na ww. nieruchomości czynności kontrolne. Ustalono, że lokal znajduje się w budynku usytuowanym we frontowej części nieruchomości i wynajmowany jest przez Panią A. K., która prowadzi w nim działalność gospodarczą, na podstawie umowy najmu zawartej z Panem R. G. (umowa najmu w aktach sprawy oraz zdjęcia ww. lokalu).

Z danych pozyskanych z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ oraz ksiąg wieczystych wynika, że Pan R. G. wraz z Panią O. B. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P. (KW nr [...]). Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez Panią A. K. (najemcę lokalu) wynika, że lokal użytkowany jest jako handlowo- gastronomiczny od lipca 2017 r. natomiast wcześniej użytkowany był jako sklep monopolowy. W trakcie kontroli okazano kopię protokołu kontroli sanitarnej z dnia 18 października 2019 r. sporządzonego przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., w którym przedmiotowy lokal określono jako pub "P.". Z protokołu tego wynika, że w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz sprzedaż detaliczna piwa i artykułów spożywczych

Dnia 18 grudnia 2019 r. przeprowadzono na nieruchomości przy ul. [...] w P. czynności kontrolne z udziałem współwłaścicieli nieruchomości. W trakcie tej kontroli okazano zgłoszenie robót remontowych, złożone przez Pana R. G. w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. dnia 30 kwietnia 2003 r., wraz z załącznikami (mapą zasadniczą, rysunkami elewacji, rzutem obiektu). Okazano również pismo Urzędu Miasta P. z dnia 18 lipca 2003 r. (sygn. [...]) o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych pawilonu handlowego. Dokonanie zgłoszenia robót remontowych potwierdzono następnie na podstawie akt wypożyczonych z Urzędu Miasta P.. Porównanie dokumentacji złożonej do zgłoszenia robót remontowych ze stanem faktycznym wykazało, że budynek użytkowany obecnie jako gastronomiczno-handlowy (pub "P.") został rozbudowany. Rozbudowy dokonano w kierunku znajdującego się w głębi działki budynku mieszkalnego (do ściany tego budynku). Rozbudowana część ma wymiary [...] x [...] m i wysokość [...] m. W części tej znajdują pomieszczenia sanitarne i gospodarcze oraz przestrzeń komunikacyjna. Na stropie dobudowanej części budynku wybudowano zadaszony taras. Wejście do tej części rozbudowanego budynku (na taras) prowadzi przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Całkowita wysokość części rozbudowanej (łącznie z tarasem) wynosi [...] m. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez współwłaścicieli budynku wynika, że opisana wyżej rozbudowa budynku została wykonana przez nich około 2003 r. Współwłaściciele nieruchomości nie potrafili jednak wyjaśnić, czy opisana wyżej rozbudowa była poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Na podstawie archiwalnych akt wypożyczonych z Urzędu Miasta P. ustalono następnie, że pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku nie zostało wydane. Wykonanie rozbudowy potwierdzono na podstawie zdjęć lotniczych pozyskanych z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P.. Ze zdjęć tych wynika, że rozbudowa budynku została wykonana po 1 stycznia 1995 r., co jest zgodne z wyjaśnieniami złożonymi w tracie kontroli przez współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla przyjętej w niniejszy przypadku procedury.

Ponadto ustalono, że nieruchomość przy ul. [...] w P. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się natomiast na terenie objętym ochroną konserwatorską (Zespoły urbanistyczno-architektoniczne najstarszych dzielnic miasta, nr rejestru [...]).

PINB wskazał, że teren, na którym zlokalizowany jest samowolnie rozbudowany obiekt budowlany nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego dokonanie oceny zgodności jego usytuowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia może nastąpić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, do wydania której właściwy jest Prezydent Miasta P.. W związku z powyższym właściwe było w niniejszym przypadku umożliwienie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art 48 ust 2 i 3 pr. bud. przez wydanie, na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 3 pr. bud. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedstawienia, wymienionych w tych przepisach dokumentów.

Zdaniem PINB w sprawie właściwymi adresatami wydawanego postanowienia są współwłaściciele nieruchomości, w skład której wchodzi budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, którzy są jednocześnie inwestorami wykonanych robót budowlanych.

W związku z powyższym wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr. bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów i jednocześnie współwłaścicieli nieruchomości obowiązek dostarczenia wymienionych w tych przepisach dokumentów, umożliwiając zalegalizowanie dokonanej rozbudowy budynku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że podnoszona w piśmie inicjującym postępowanie kwestia legalności użytkowania obiektu budowlanego może być przedmiotem osobnego postępowania.

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorom (współwłaścicielom nieruchomości) dnia 1 czerwca 2020 r. Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. Pani O. B. wniosła o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów wyznaczonego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych o 60 dni ze względu na złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Przychylając się do tego wniosku PINB pismem z dnia 28 lipca 2020 r.. wyznaczył nowy termin dla dostarczenia dokumentów na dzień 30 września 2020 r Po rozpatrzeniu wniosku Pani O. B. z dnia 22 września 2020 r. termin do dostarczenia dokumentów został następne przedłużony do 30 listopada 2020 r. Pomimo upływu tego terminu zobowiązani nie dostarczyli żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniu PINB z dnia 26 maja 2020 r. pomimo tego, że wystąpili do Prezydenta Miasta P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji i decyzję taką uzyskali (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 18 września 2020 r. znak: [...]). W aktach sprawy znajduje się wydruk wymienionej wyżej decyzji pozyskany z systemu informatycznego Urzędu Miasta P. (k. [...]).

Skoro inwestor nie zastosował się do postanowienia z dnia 26 maja 2020 r. uzasadnione było zdaniem PINB, zgodnie z art. 48 ust. 4 pr. bud. (w brzmieniu sprzed zmiany ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ) orzeczenie nakazu rozbiórki.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli R. G. i O. B..

R. G. wskazał, że od prawie trzech lat nie jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Według jego wiedzy, to O. B. jest jedyną właścicielką nieruchomości, ona reagowała na wezwania organu dotyczące nakładanych obowiązków. On nie powinien być stroną tego postępowania.

Z kolei O. B. podała, że organ wydający decyzję przyjął, że obiekt budowlany o wymiarach [...] m x [...] m jest częścią obiektu handlowo - gastronomicznego, który został rozbudowany. Tymczasem, budynek nie został rozbudowany, a jedynie w wolnej przestrzeni będącej pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem handlowo gastronomicznym został ustawiony budynek gospodarczy, który dowieziony był dźwigiem. Jest to wolnostojący budynek gospodarczy, który z uwagi na swoje parametry nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca przyznała, że R. G. nie jest właścicielem nieruchomości.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Pana R. G. z dnia 9 września 2021 r. oraz odwołania Pani O. B. z dnia 20 września 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej adresatów nałożonego obowiązku i w to miejsce nakazał właścicielce nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb J.) -Pani O.B. - rozbiórkę części znajdującego się na wymienionej wyżej nieruchomości budynku handlowo- gastronomicznego o wymiarach [...] m x [...] m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych doszło do rozbudowy obiektu handlowo- gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. Obiekt ten rozbudowano o część o wymiarach [...] m x [...] m ([...]m2 powierzchni), stanowiąc zaplecze gospodarcze i sanitarne dla rozbudowanego obiektu, jak również stanowiąc część komunikacyjną między lokalem handlowo-gastronomicznym, a budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w dalszej części działki. Wysokość rozbudowanej części wynosi [...] m, zaś na jej stropie wybudowano zadaszony taras, w związku z czym całkowita wysokość obiektu będącego przedmiotem postępowania wynosi [...]m. Stąd, w ocenie WWINB organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych, a polegających na rozbudowie lokalu handlowo-gastronomicznego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P..

WWINB odnosząc się do zarzutów O. B. stwierdził, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem "wolnostojącym". Nie tylko jest on bowiem ograniczany z obu stron (tj. przez część mieszkalną oraz część handlowo-gastronomiczną), lecz jest również powiązany funkcjonalnie z sąsiednimi obiektami (stanowiąc dla nich część komunikacyjną, jak również zaplecze gospodarcze i sanitarne). Powyższe przesądza o prawidłowości zakwalifikowania robót przeprowadzonych przez inwestora jako rozbudowy obiektu istniejącego.

Zdaniem organu II instancji rozbudowa obiektu budowlanego (w niniejszym przypadku - rozbudowa obiektu o część, której powierzchnia wynosi [...]m2), nie została na gruncie obowiązujących przepisów zwolniona z obowiązku uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. WWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek jest w istocie samowolą budowlaną.

Z uwagi na brak zastosowania się przez inwestora do postanowienia PINB z dnia 26 maja 2020 r. wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu, a w konsekwencji nakładając obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu.

WWINB zweryfikował twierdzenia R. G. i stwierdził, że nie mógł być adresatem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. Mając na uwadze powyższe, WWINB uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w części określającej adresatów nałożonego obowiązku, i nałożyć obowiązek rozbiórki na jeden podmiot - tj. na inwestora i właścicielkę przedmiotowej nieruchomością - Panią O. B..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu O. B. wskazała, że zaskarża decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 22 lipca 2021 roku nr [...] i zarzuciła organom I i II instancji naruszenie: art. 7, 7a, 7b k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylenia w całości decyzji organu I instancji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podała, że jej zdaniem decyzje wydano w wyniku błędnie ustalonego stanu faktycznego i błędnego zakwalifikowania niezależnego budynku gospodarczego jako rozbudowę budynku handlowo- gastronomicznego. W przypadku zakwalifikowania budynku gospodarczego, zgodnie ze stanem faktycznym, jako wolnostojącego budynku, budynek mógłby być zalegalizowany. Koszt legalizacji, na który składa się koszt dokumentacji, jak i opłata legalizacyjna byłby dla niej możliwy do poniesienia. Dlatego nie byłoby obowiązku rozbiórki budynku. Nie twierdzi, że budynek nie jest obiektem budowlanym i nie podlega pod przepisy prawa budowlanego, jak to wskazał w uzasadnieniu organ II instancji. Twierdzi, że budynek gospodarczy winien być potraktowany jako wolnostojący budynek. Niezależność jego wynika również z faktu, że ze względu na jego konstrukcję będzie musiał być wywieziony dźwigiem, tak jak został przywieziony. Wszystkie trzy budynki (mieszkalny, gospodarczy, handlowo- gastronomiczny) nie wykorzystują swojej konstrukcji, każdy z nich może samodzielnie stać.

W jej ocenie budynek nie został rozbudowany, a jedynie w wolnej przestrzeni pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym, a istniejącym budynkiem handlowo- gastronomicznym został ustawiony budynek gospodarczy. Tak jak wskazano w odwołaniu budynek ten jest monolitem - żelbet- wyprodukowanym w fabryce, który nie jest związany z gruntem. Budynek produkowany jest na zamówienie, w zależności, czy ktoś chce z niego korzystać jako garaż czy jako budynek gospodarczy. Budynek ten jest w całości odlany, w jednej formie składającej się z podłogi, ścian i dachu. Zatem ma niezależne ściany. Taki monolit przyjeżdża z fabryki i ustawia się go na utwardzonym podłożu. Mogą to być ławy fundamentowe, kostka, beton itp., musi być odpowiedni sposób utwardzenia, aby zapewnić stabilność. Ustawienie budynku na gruncie odbywa się za pomocą dźwigu. Budynek, ze względu na konstrukcję, tak jak został przywieziony musi być tak samo wywieziony, za pomocą dźwigu. Zatem budynek nie jest częścią rozbudowaną budynku handlowo - gastronomicznego, a wolnostojącym budynkiem gospodarczym, posiadającym własne ściany, podłogę i dach. Taki stan faktyczny jest zgoła odmienny, niż ten który przyjął organ prowadzący sprawę, a organ II instancji podtrzymał. Jej zdaniem ww. budynek nie wymaga pozwolenia na budowę, podobnie jak taras, o którym wspominają organy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2021 r. nr [...], utrzymująca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 22 lipca 2021 r. w części w jakiej nakazano O.B. rozbiórkę części budynku handlowo- gastronomicznego o wymiarach [...] m x [...] m, powstałej w wyniku rozbudowy tego budynku dokonanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę znajdującego się przy ul. [...] w P..

Na wstępie stwierdzić należy, że kontrolowane decyzje administracyjne dotyczyły stwierdzonej przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej i braku możliwości jej legalizacji, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego od 2019 r. (zawiadomienie przez sąsiada i kontrola budynku przy ul. [...]) kwestią wstępną jest ustalenie właściwego stanu prawnego. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, zmianie uległo bowiem brzmienie szeregu przepisów, w tym art. 48 pr. bud. stanowiącego podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 25 ustawy z. dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (sprawy dotyczące ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wymieniona wyżej ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw weszła w życie dnia 19 września 2020 r., a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 7 maja 2020 r. W niniejszej sprawie zasadnie organy uznały, że w sprawie zastosowanie mają przepisy sprzed ww. zmiany.

W sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy dokonano opisanej w stanie faktycznym sprawy rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo- gastronomicznego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też wykonane prace, jak twierdzi skarżąca, polegające na ustawieniu w wolnej przestrzeni gotowego budynku z żelbetu, było zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę.

Ocenie Sądu podlegała więc zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr. bud.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pr. bud.. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wedle zaś ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Jak ustaliły organy orzekające w niniejszej sprawie, budynek użytkowany obecnie jako gastronomiczno-handlowy (lokal pod nazwą P. został rozbudowany. Rozbudowy dokonano w kierunku znajdującego się w głębi działki budynku mieszkalnego (do ściany tego budynku). Zostało ustalone, że rozbudowana część ma wymiary [...] x [...] m i wysokość [...] m. W rozbudowanej części znajdują pomieszczenia sanitarne (toalety) i gospodarcze oraz przestrzeń komunikacyjna. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na stropie dobudowanej części budynku wybudowano zadaszony taras. Wejście do tej części rozbudowanego budynku (na taras) prowadzi przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Całkowita wysokość części rozbudowanej (łącznie z tarasem) wynosi [...] m. (zob. zdjęcia i protokół z [...] listopada 2019 r. oraz szkic plan budynku- akta I instancji nienumerowane). Roboty te stanowiły zdaniem organów rozbudowę obiektu, która spowodowała zmianę jego kształtu i wymiarów (kubatury). Według skarżącej nie doszło do rozbudowy.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, jakoby doszło jedynie do "wypełnienia pustej przestrzeni" budynkiem wolnostojącym z żelbetu, Sąd twierdzeń skarżącej nie podziela.

W ocenie Sądu słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, że sporny obiekt budowlany został wkomponowany funkcjonalnie w lokal gastronomiczny P.. Zrealizowany przez skarżącą obiekt przylega bezpośrednio do istniejącego budynku, co potwierdzone zostało podczas kontroli i uwiecznione na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej. Mimo że, jak zwraca uwagę skarżąca, obiekt został przywieziony oddzielnie, to stracił swój wolnostojący charakter z uwagi na wykorzystanie go pod względem funkcjonalnym i architektonicznym z istniejącym budynkiem. Budynek został zagospodarowany- znajdują się w nim toalety, część gospodarcza oraz przestrzeń komunikacyjna. Na stropie dobudowanej części wybudowano taras, do którego wchodzi się przez klatkę schodową przylegającego budynku mieszkalnego. Wobec tego stwierdzić można, że jego posadowienie (ustawienie w "wolnej przestrzeni") od początku było związane z rozbudową, zwiększając powierzchnię użytkową lokalu o [...] m2.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej rozbudowy, należałoby zatem uwzględnić powszechne rozumienie tego pojęcia, które oznacza najczęściej powiększenie powierzchni zabudowanej, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę) lub taras. W przepisach nie określono również definicji "budynku wolnostojącego", lecz pojęciem tym ustawodawca posługuje się w ustawie Prawo budowlane. Mianowicie w art. 3 pkt 2a pr. bud. budynek mieszkalny jednorodzinny zdefiniowany został jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Tak więc "budynek wolnostojący" to obiekt który nie jest zlokalizowany w zabudowie bliźniaczej, szeregowej bądź grupowej (pierzejowej). Orzecznictwo wykształciło stanowisko, że przez budynek wolnostojący należy rozumieć budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, gdy pomiędzy poszczególnymi elementami budynku, takimi jak fundament, ściany nośne, więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1646/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 185/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 637/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dn. 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 784/10 oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 23/13, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Nie sposób w ocenie Sądu przyjąć stanowiska skarżącej, że sporny budynek z żelbetu stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość, podczas gdy jest funkcjonalnie powiązany z budynkiem przy ul [...] [...] w P.. Jak już wyżej wskazano umieszczenie tego budynku w konkretnym miejscu nieruchomości, wykorzystanie go następnie do powiększenia przestrzeni lokalu oraz utworzenia tarasu świadczy o tym, że doszło do rozbudowy, a skarżąca dokonała jej bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że budynek ten został w całości dowieziony na miejsce dźwigiem i w taki sam sposób może być zdemontowany. Nie stanowi to z pewnością o tym, że jest on wolnostojący, skoro został wkomponowany w wolną przestrzeń między ścianami nieruchomości zwiększył powierzchnię użytkową lokalu gastronomicznego.

Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że nie posiada decyzji administracyjnej na przeprowadzenie ww. robót budowlanych. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 pr. bud. 1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią ww. przepisy art. 29-31 pr. bud., które umożliwiają wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, lecz te przepisy nie dotyczą rozważanego przypadku. W ocenia Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, że wykonana rozbudowa budynku wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a skarżąca jako inwestor i właściciel nieruchomości nie legitymowała się takim pozwoleniem.

Należy też wskazać, że PINB postanowieniem z dnia 26 maja 2020 r. prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, umożliwiając skarżącej legalizację wykonanej rozbudowy. Podkreślić trzeba, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 pr. bud. jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu.

Regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 pr. bud. ma charakter związany, bowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 wskazanej ustawy nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1, to jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 pr. bud. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Skoro skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów, to konsekwencją było orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 pr. bud.

Końcowo Sąd wskazuje, że słusznie WWINB za adresata obowiązku uznał wyłącznie O. B. jako właścicielkę nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329.).