Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 59/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr geod. [...] w [...] przy ul. [...].

W dniu [...] 2017 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie w/w pozwolenia na budowę, uzupełniony pismami z dnia [...] 2017 r. oraz [...] 2017 r. Jako podstawę wniosku wskazano fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, natomiast jako datę powzięcia informacji o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wskazano dzień [...] 2017 r. (moment rozpoczęcia prac budowlanych). W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że nieruchomości gruntowe stanowiące jego własność tj. działki o nr ewid.[...] przylegające do działki nr ewid.[...] znajdują się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Ponadto wnioskodawca wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2017 r. znak: [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] 2017 r. W toku wznowionego postępowania ustalono, że kwestionowana decyzja z dnia [...] 2017 r. została doręczona wyłącznie pełnomocnikowi inwestora oraz właścicielowi działki nr ewid.[...] w [...] przy ul. [...]. W związku z wydanym orzeczeniem ponownie ustalono krąg stron postępowania. Przymiot strony przyznano właścicielom działek zlokalizowanych wzdłuż głównych wiązek promieniowania anten, w przewidywanym obszarze, nad którym gęstość mocy pola elektromagnetycznego w miejscach niedostępnych dla ludności przekracza 0,1 W/m2. Ponadto przeanalizowano ponownie dokumenty załączone do wniosku o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...] Starosta [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr geod. [...] w [...] ul. [...], bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie też Starosta stwierdził brak podstaw do uchylenia w/w decyzji z uwagi na spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. dalej jako P.b).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

niedokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny, która stanowi sumę całego systemu antenowego na całym sektorze,

powoływanie się w decyzji na kwalifikację oraz analizę przedłożoną przez inwestora w sytuacji, w której nie są to dokumenty tożsame, albowiem drugi z nich nie zawiera widoku głównych wiązek promieniowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem maksymalnych tiltów określonych w pierwszym dokumencie,

obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla tiltów maksymalnych (podanych w kwalifikacji) w sytuacji, w której istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania,

brak wyjaśnienia, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie pochylenia oraz mocy anten jest tożsama z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę,

przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, jest wymagana obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości. W ocenie odwołującej organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości tzw. "salami slicing",

sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do jej odkodowania z uwagi na:

brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,

niewskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy,

brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,

brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397- dalej jako rozporządzenie środowiskowe),

brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że część z nich dotyczy decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2016 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że nie została dokonana kwalifikacja dla faktycznej mocy EIRP anteny, która stanowi sumę całego systemu antenowego na całym sektorze. W ocenie organu, kwalifikacja ta została dokonana przez autora "Analizy środowiskowej" i przedstawiona w tabeli na str. 107 projektu. Tam też została podana moc anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi. W niniejszej tabeli oraz w tabeli ze strony 93 (Analiza kwalifikacyjna) zostały także określone zarówno maksymalne elektryczne promieniowanie osi promieniowania, jak i maksymalne mechaniczne pochylenie osi promieniowania, zatem zarzut, że nie zostały podane maksymalne tilty do uzyskania dla danej anteny jest nietrafny. W przedłożonej dokumentacji został także rozrysowany widok pionowy dopuszczalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (rysunki na stronach 97-101).

Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji powoływał się w decyzji na kwalifikację oraz analizę przedłożoną przez inwestora w sytuacji, w której nie są to dokumenty tożsame, albowiem ten drugi z nich nie zawiera widoku głównych wiązek promieniowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem maksymalnych tiltów określonych w pierwszym dokumencie, Wojewoda wskazał na fakt dokonania przez organ I instancji oceny zarówno "Analizy środowiskowej" jak i "Analizy kwalifikacyjnej", szczególnie, że treść obu dokumentów wzajemnie uzupełniała się. Dokumenty te zawierają tak istotne kwestie jak: wysokość i położenie zabudowań, ukształtowanie terenu, azymuty, możliwość pochylenia anteny oraz odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne. Są to dwa odrębne dokumenty, zatem ich treść nie musi być identyczna. Ponadto Wojewoda wskazał, że obszar ograniczonego użytkowania to prawnie wyznaczony teren, na który oddziałuje okoliczny zakład (np. uciążliwej produkcji) emitując do środowiska naturalnego zanieczyszczające: hałas, fale, smród, gazy, pyły, itp. przez co minimalne standardy jakości środowiska na tym terenie nie mogą być dotrzymane. Oznacza to, że na takim terenie emisje, według prawa mogą być bezkarnie przekraczane ponad dopuszczalne wartości.

Przepis art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519)- zwaną dalej ustawą POŚ określa, w jakich przypadkach trzeba utworzyć obszar ograniczonego użytkowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy żadna z przesłanek określonych w tym przepisie nie wystąpiła, zatem nie było konieczności utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania.

Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie pochylenia oraz mocy anten jest tożsama z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda podniósł, że organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nadto, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku kontroli, na jakiej podstawie inny niezależny i samodzielny organ administracji publicznej wydał daną decyzję.

Odpierając zarzut przyjęcia przez organ I instancji, że raport oddziaływania na środowisko jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości Wojewoda stwierdził, że winien on być skierowany do Burmistrza Miasta [...], który dokonuje takiej oceny kwalifikując odpowiednio przedsięwzięcie. Podobnie zarzut braku konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powinien być kierowany do Burmistrza Miasta [...].

Zdaniem Wojewody, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku podawania w uzasadnieniu decyzji metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, a także tego, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód. Zgodnie z art. 20 ust. 1 P.b. to do podstawowych obowiązków projektanta należy min. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Ponadto projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda ocenił, że Starosta [...] dokonał analizy akt sprawy w kontekście obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] i ponownie ustalił krąg stron postępowania, którymi uznał właścicieli działek zlokalizowanych wzdłuż głównych wiązek promieniowania anten, w przewidywanym obszarze, nad którym gęstość mocy pola elektromagnetycznego w miejscach niedostępnych dla ludności przekracza 0,1 W/m2. Ponadto organ dokonał analizy pod kątem, czy powyższa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. Zgodnie z treścią opracowania przekazanego Wojewodzie pismem z dnia [...] 2017 r. spośród działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] na działce nr geod. [...] w [...] przy ul. [...] wyłącznie dla działek nr ew. [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] - str. 27 akt sprawy). Nieruchomości objęte w/w planem są zlokalizowane na terenach oznaczonych symbolami P3, P4 oraz KS1, których przeznaczenie podstawowe w rzeczonym planie określono jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P3 i P4) oraz tereny obiektów obsługi komunikacji samochodowej (KS1). Dla terenów oznaczonych symbolami P3 i P4 wskazano liczbę kondygnacji nadziemnych do 3, wysokość zabudowy do 18 m, wysokość dla budynków z elementami technologicznymi oraz budowli wolnostojących będących instalacjami przemysłowymi lub urządzeniami technicznymi do 25 m, natomiast dla terenów oznaczonych symbolem KS1 wskazano m.in. liczbę kondygnacji nadziemnych do dwóch oraz wysokość zabudowy do 18 m. Wobec czego wysokość ewentualnych projektowanych budynków znajduje się poniżej występowania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy 0,1 W/m2. Natomiast elementy technologiczne oraz wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne w ocenie obu organów nie stanowią miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy POŚ. Dla pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o nr ewid.[...] w [...] przy ul. [...] brak jest obowiązującego planu, wobec czego każdorazowo Burmistrz Miasta [...] jako organ właściwy rozstrzyga w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe decyzje wydawane są m.in. w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwala Rady Miasta [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...]). W studium uwarunkowań nieruchomości nieobjęte miejscowym planem, a znajdujące się w obszarze oddziaływania stacji bazowej zlokalizowane są na terenach oznaczonych symbolami P/U, których przeznaczenie określono jako zabudowa produkcyjna lub usługowa. Dla w/w wskazano m.in. wysokość zabudowy do sześciu kondygnacji. Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.) "Wysokość pomieszczenia stałej pracy nie może być mniejsza niż:

3m w świetle- jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia;

3,3m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia.".

Zarówno pomieszczenia produkcyjne jak i usługowe to pomieszczenia stałej pracy, zatem wysokość budynku o sześciu kondygnacjach będzie wahać się pomiędzy 18 m a 19,8 m. Wobec tego wysokość ewentualnych projektowanych budynków na obszarze nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się poniżej występowania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy 0,1 W/m2.Wojewoda podkreślił, że autor analizy środowiskowej przyjął do obliczeń moce sygnałów występujących jedynie w ekstremalnych warunkach przy obsługiwaniu maksymalnej liczby abonentów. Przy braku ruchu abonenckiego stacja bazowa wysyła jedynie sygnał pilotujący abonenckie stacje telefoniczne znajdujące się na terenie jej zasięgu. W efekcie zastosowanych rozwiązań technologicznych, nie występuje emisja do środowiska naturalnego zbędnej energii. Moc emitowana z anten stacji bazowej regulowana jest automatycznie do minimalnego poziomu wymaganego do obsługi danego abonenta (str. 111-112 projektu).

Powołując się na stanowisko Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) organ odwoławczy wskazał, że wyniki przeglądu opublikowanych badań naukowych prowadzą do wniosku, iż nie stwierdza się zdrowotnych konsekwencji oddziaływań pól elektromagnetycznych o poziomach niższych od wartości dopuszczalnych, zawartych w zaleceniach opublikowanych przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Ochrony przed Promieniowaniami Niejonizującymi (ICNIRP). Obowiązujące w Polsce wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności są znacznie niższe od wartości określonych przez ICNIRP.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. Z. domagając się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 8 i 11 w związku z art. 107§3 kpa poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania w szczególności zignorowanie okoliczności, że kwalifikacja przedsięwzięcia oraz analiza środowiskowa nie są sporządzone dla identycznych maksymalnych pochyleń ( w kwalifikacji maksymalne pochylenie od 9do 30ş w analizie od 6 do 10),

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny i to pomimo, e obszar występowania pól ponadnormatywnych nie został wyznaczony dla maksymalnych pochyleń anten, co potwierdza inwestor

3) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017, poz. 1405) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko, czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości,

4) art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wykazanie w decyzji, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana dla tożsamego zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, albowiem nie sposób tego zweryfikować, a treść uzasadnienia wskazuje, że organ nie dokonał takiej analizy,

5) art. 7, 8, 107§ 1,107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

a) brak określenia parametrów technicznych anten sektorowych z uwzględnieniem maksymalnych kiltów anten,

b) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,

c) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

d) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

e) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód,

g) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli dokonywanej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.z 2017r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302.) Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się usprawiedliwione.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Powyższe ustalenia powinny być przedmiotem rzetelnej kontroli przeprowadzanej przez organ architektoniczno - budowlany w toku postępowania, mającego na celu rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że przedstawiony projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom, został sporządzony przez uprawnioną osobę, inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2016r. znak [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i co za tym idzie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zasadniczą kwestią sporną między stronami w postępowaniu poddanym kontroli Sądu była poprawność kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako niemogącego znacząco ani też niemogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji czego organ I instancji uznał za zbędne uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy z 2008 r., w drodze postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.

Ponadto wskazać należy, że obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Należy przy tym wskazać, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy (podobnie wyroki NSA: z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14 - LEX nr 2033968 i z 29 września 2015 r., II OSK 139/14 - LEX nr 1987019; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3083/15 – LEX nr 2400202).

Z tych względów, niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia ( vide wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadność takiej interpretacji omawianego przepisu potwierdza również brzmienie przepisów § 2 ust.2 i §3 ust.2 pkt 2 i 3 rozporządzenia środowiskowego dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalnym byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotopowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w tej sprawie kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie została dokonana prawidłowo. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne było bowiem nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Ponadto akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, by organy samodzielnie dokonywały ustaleń, czy dla planowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydając decyzję oparły się w całości na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, nie analizując jej treści i przyjmując twierdzenia inwestora, co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych kontrowersji pogląd, że składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu - jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega jego ocenie. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). To zaś oznacza, że także dokument złożony przez stronę - kwalifikacja przedsięwzięcia podlega weryfikacji w toku postępowania dowodowego, a wyniki tej weryfikacji winny znaleźć wytłumaczenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę.

Z akt sprawy wynika, że organy zaniechały podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, podczas gdy powinny one zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie jej parametry techniczne i użytkowe, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwoliłoby na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.

W tych okolicznościach należy uznać za uzasadniony zarzut wydania decyzji organu drugiej instancji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w sposób prawidłowy kwestii oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym czy ewentualnie mieści się ono w katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności czy nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a bądź § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia.

Za nieskuteczny należało uznać zarzut braku określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę parametrów technicznych anten, gdyż wymóg taki nie wynika z art. 36 Prawa budowlanego. Szczegółowy opis przedsięwzięcia i zakresu robót budowlanych wynika zaś z projektu budowlanego, który podlega zatwierdzeniu i stanowi integralną część udzielonego pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). Informacje o maksymalnych tiltach dla danej anteny są przedstawione w części opisowej dokumentu zatytułowanego "Analiza Kwalifikacyjna" w tabeli nr 1 stanowiącej jego załącznik i zawierającej m.in. opis przedsięwzięcia ze szczegółowym podaniem parametrów anten sektorowych, wysokości ich zawieszenia, kiltów, a następnie przedstawiono wyniki obliczeń. W dokumencie "Analiza Środowiskowa" zawarto podstawy sporządzenia analizy m.in. dane techniczne anten i -co należy podkreślić- karty katalogowe anten sektorowych oraz tożsame dokumenty, w tym kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali1:2000 zawierającej obszar zasięgu występowania pól EM, z podaniem informacji w oparciu o jakie dane obszar taki został naniesiony.

Z uwagi na powyższe Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania o do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań a które sprowadzają się przede wszystkim do dokonania pełnych ustaleń faktycznych co do kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia.