Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 , 52 , 61 , 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 , 77 ,107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 23 listopada 2016 r., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 778), po rozpatrzeniu wniosku K. J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu, budową drogi wewnętrznej i budową sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] [...], [...], [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr [...] - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa), oraz Nr [...] - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali l: 1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 27 stycznia 2016 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej ustalono, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowy o niskiej intensywności, we wschodniej części N. H.. Występuje tu zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach (ul. [...] ul. [...]). Na terenie analizowanym nie istnieje zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. W omawianym obszarze dominują tereny zielone: w większości są to tereny otwarte, użytkowane rolniczo. Udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest bardzo wysoki ze względu na położenie w terenach otwartych. Teren objęty wnioskiem jest niezabudowany, obecnie użytkowany rolniczo. Najdalej odsunięty od drogi budynek znajduje się w odległości nie większej niż 70 m od działki drogowej ul. [...] (budynek na działce nr [...]). Zarówno w obszarze analizowanym jak i na działkach bardziej odległych brak jest zabudowy zlokalizowanej dalej od ulicy. Takie działki budowlane (oznaczone jako B) lub części budowlane większych działek zlokalizowane są wyłącznie w zbliżeniu do dróg publicznych ul. [...] i [...] W oddaleniu od tych ulic (a także często nawet bezpośrednio przy nich) działki stanowią użytki rolne i łąki (,.R" i "Ł"). Teren inwestycji znajduje się w większej części poza pasem istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (w odległości 110 m od ulicy [...]), tak więc realizacja planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wnioskowanej dz. nr [...] obr[...] nie ma uzasadnienia jako kontynuacja głębokości pasa zabudowy w stosunku do ul. [...]. Teren inwestycji znajduje się również w znacznej części poza układem urbanistycznym zespołu zabudowy ukształtowanego wzdłuż ulicy [...]. Planowany zespół budynków jednorodzinnych nie uzupełnia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym i stanowiłby odrębną enklawę zabudowy o znacznym oddziaływaniu w przestrzeni otwartych terenów niezabudowanych. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanego zespołu w zastany układ przestrzenny obszaru.

Dalej organ argumentował, że analizy danego obszaru wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji nie występuje działka zabudowana w sposób dający możliwość kontynuowania linii zabudowy, na terenie inwestycji od strony terenów otwartych, w odniesieniu do pasa drogowego ulicy [...]. Wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób, byłoby działaniem sztucznym, nie znajdującym jakiejkolwiek kontynuacji sąsiedztwa terenu inwestycji.

Analiza określiła cechy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w danym obszarze. Na podstawie materiałów dołączonych do wniosku, danych ISDP oraz analizy danego obszaru stwierdzono, iż istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ukształtowała pas urbanistyczny wzdłuż ulicy [...]. Zatem cechą charakterystyczną istniejącego zespołu zabudowy jest jego głębokość w odniesieniu do powyższej ulicy. Dlatego też brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, zlokalizowanej w sposób analogiczny do wnioskowanego, posiadającej zabudowę na podstawie której dałoby się określić dopuszczalne cechy zabudowy wnioskowanej w zakresie szerokości, wysokości, wskaźnika powierzchni zabudowy i geometrii dachu.

Proponowany sposób usytuowania nowych budynków w sposób znacznie odsunięty od ul. [...] oraz lokalizacja ich wewnątrz terenów o znacznych walorach krajobrazowych. - stanowiłby dysonans w tym otoczeniu i byłby sprzeczny z zasadami ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci kompleksu zabudowy w głębi terenów otwartych, tym samym przełamana zostałaby zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony w toku postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. J., zarzucając, że organ niesłusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującego, obszar analizowany został wyznaczony w wartości minimalnej (87 metrów), natomiast z uwagi na specyfikę zabudowy okolicy, charakteryzującej się niską i rozproszoną zabudową zasadnym było powiększenie granic obszaru analizowanego. Ponadto samo wskazanie w treści decyzji na sprzeczność inwestycji z zasadą "dobrego sąsiedztwa", należy uznać za błędne, bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niewątpliwie istnieje w obszarze poddanym analizie. Także wskazywanie na powierzchnię planowanej, a istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy oraz wskazana przez organ niemożność wyznaczenia linii zabudowy należy uznać za niewłaściwe działanie organu I instancji, nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach i nie mogące stanowić przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższe narusza przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7 oraz art. 77 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 lutego 2017 r., znak: [...] [...], na podstawie art. 59, art. 61. art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1- 9rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164. poz. 1588) oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.(tj. Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Zdaniem kolegium, obszar analizy został wyznaczony prawidłowo. Poddając pod ocenę okolicę działki objętej wnioskiem, nie było konieczności rozszerzenia wyznaczonego w analizie obszaru - tak jak wnosił o to odwołujący. Tak wyznaczony obszar pozwala w sposób kompleksowy i rzetelny na opisanie zastanego ładu przestrzennego względem najbliższej okolicy objętej wnioskiem. Poszerzenie obszaru analizowanego jest możliwe, a ustawodawca pozostawił tę kwestię pod rozwagę osobie sporządzającej analizę architektoniczno urbanistyczną. Jednak działanie to nie może być dowolne i zmierzać wyłącznie do objęcia granicami obszaru analizowanego działek zabudowanych podobnie do inwestycji określonej we wniosku inwestora. Przepisy rozporządzenia wykonawczego określają minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, jednakże nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Powyższy pogląd został ugruntowany w bogatym orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Odmowa realizacji dwóch budynków mieszkalnych na działce objętej wnioskiem podyktowana została koniecznością ochrony ładu przestrzennego, a także faktem, iż w obszarze poddanym analizie nie znajduje się działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Jak wynika ze sporządzonego opracowania, działka nr [...] znajduje się w głębi istniejącej zabudowy (poza pierzeją ulicy [...]). W obszarze poddanym analizie nie istnieje tak głęboka zabudowa, a wszystkie budynki są zlokalizowane wzdłuż dróg publicznych, tworząc charakterystyczny układ urbanistyczny. Teren inwestycji znajduje się w większej części poza pasem zabudowy, a okoliczne nieruchomość są najczęściej oznaczone symbolem "Ł" - łąki oraz ,.R" tereny rolne. Tak usytuowana zabudowa uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy, a także pozostałych parametrów przewidzianych w rozporządzeniu wykonawczym. Realizacja planowanego zamierzenia budowlanego pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy o znacznym oddziaływaniu terenów niezabudowanych, a także nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się na działkach sąsiednich - co niewątpliwie stanowiłby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Co więcej, z mapy załączonej do odwołania, wynika, iż zabudowa na znacznie większym obszarze niż tym wskazanym w analizie, zlokalizowana jest wyłącznie wzdłuż dróg publicznych. Sposób realizacji inwestycji "w drugiej linii" - tak jak chciałby inwestor nie występuje. Przyjąć można zatem, iż w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa tworzy zbliżony przebieg, z wyraźnie kształtującą się linią frontów nieruchomości. Kolegium podzieliło więc ustalenia analizy, iż w obszarze ujętym w opracowaniu brak jest jakichkolwiek budynków zabudowanych w sposób określony we wniosku o ustalenie wz dla nowej zabudowy - zrealizowanych w "drugiej" linii zabudowy lub znajdujących w tyle nieruchomości. Brak jest zatem nieruchomości, co do których można by nawiązać, celem ustalenia nowych parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego - szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy, wysokości zabudowy wraz z geometrią dachu oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.

Tym samym, kolegium podzieliło także pogląd wyrażony w analizie (oraz powtórzony następnie w treści decyzji), iż ustalenie wz. dla wnioskowanej inwestycji stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. W badanej sprawie planowana realizacja budowlana nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, co zostało wykazane na podstawie sporządzonej w prawidłowy sposób analizy.

K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze, domagając sie jej uchylenia jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) § 3 ust. 112 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także zamierzeń budowlanych wnioskodawcy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" polegającej

na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio granicząca z działką, na której

planowana jest inwestycja, w sytuacji gdy "działka sąsiednia" w znaczeniu w/w

przepisu nie musi bezpośrednio graniczyć z planowaną inwestycją, a powinna

znajdować się w odpowiedniej, pod względem urbanistycznym, odległości od

takiej zabudowy;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi

publicznej" polegającą na przyjęciu definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w sytuacji,

gdy spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt i u.p.z.p.) następuje

wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi

publicznej, tj. działka sąsiednia ma zapewniony dostęp do konkretnej, tej samej

drogi publicznej nie tylko przez połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie;

konsekwencją w/w uchybień było naruszenie:

d) art. 61 ust. i pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce numer [...] obręb [...] wraz z budową wjazdu, budową drogi wewnętrznej i budową sieci elektroenergetycznej na działkach numer [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. i pkt 1-5 u.p.z.p.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść wnioskodawcy, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącego K. J. podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m. in. zarzutu: wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje

on jedynie część działki, tj. przecina działkę pozostawiając zabudowania

poza obszarem analizy oraz nieuwzględnienia zabudowań na działce [...], pomimo, iż znajdują się one w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji, i w tym samym pasie szerokości.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto opisane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016.1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.718), dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie z treścią . 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,- w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. poz. 778 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p. ). Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Regulacja ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z przepisem art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust 6 -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie rozporządzenie) określone zostały parametry tej zabudowy, między innymi dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy.

Z uzasadnień decyzji organów I oraz II instancji wynika, iż przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, była niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustalonym ładem przestrzennym i zasada dobrego sąsiedztwa, w tym brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Powyższe zostało wykazane w analizie urbanistyczno architektonicznej, zgodnie z którą planowana inwestycja - obejmują budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu, budową drogi wewnętrznej i budową sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] [...], [...], [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. - stanowiłaby nowy element kompozycji ukształtowanego w sąsiedztwie otoczenia i zakłóciłaby wytworzony tam układ urbanistyczny i relacje przestrzenne z charakterystycznie ukształtowanym pasem urbanistycznym wzdłuż ulicy [...] i brakiem zabudowy na działkach sytuowanych w dalszej odległości og tego pasa..

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stanowisko organów obu instancji nie jest prawidłowe.

Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia wymaga wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i jego ewentualnym powiększeniu ponad minimum w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy tylko w jednym kierunku lub tylko po jednej stronie drogi publicznej, a także inne względy związane z ukształtowanym w sąsiedztwie ładem przestrzennym. Należy podkreślić, ze wnioskowana zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić funkcja istniejącą na obszarze analizowanym.. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu, co jednak nie może oznaczać zbyt rygorystycznego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności. Należy także mieć na uwadze normę z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Ustalenie warunków zabudowy o czym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga zatem szczególnej staranności w określeniu przy wyznaczaniu obszaru analizy, gdyż nie będzie możliwe uczynienie zadość ww. wymaganiom ww. w sytuacji gdy obszar analizy nie zostanie wyznaczony prawidłowo czyli w sposób pozwalający na utrzymanie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, przy jednoczesnym respektowaniu uprawnień właścicielskich.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że ocenie Sądu, obszar analizy został wyznaczony nieprawidłowo, a co za tym idzie także jej wnioski doprowadziły organy do wydania wadliwych decyzji.

Przede wszystkim, nie można zgodzić się z organami, w kwestii niespełnienia przez zamierzenie inwestycyjne kryteriów tzw. dobrego sąsiedztwa tj. kryteriów o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, gdyż istniejące w sąsiedztwie planowanej inwestycji ( objęte analizą ) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest sytuowana w pasie wzdłuż ulicy , a głębokość tego pasa wyznacza zabudowa na działce nr [...]. W związku z powyższym ma racje skarżący gdy zarzuca niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której analizowany obszar został wyznaczony, w sposób o którym mowa w § 3 ust. 2 tj. jest w minimalnej wielkości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] inwestora ( tj. 78 m od granic tej działki). W obszarze tym znajdują 3 nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi, przy czym analizą nie została objęta działka nr [...], granicząca z obszarem objętym analizą, na której również znajduje się budynek jednorodzinny, a jego odległość od drogi publicznej wynosi ok. 70 m od ul. [...], a więc jest większa od pozostałych budynków sytuowanych na działkach objętych analizą. Ponieważ o wielkości obszaru analizy decyduje istniejący ład przestrzenny należy zważyć, że co prawda w sąsiedztwie (które nie dotyczy tylko działek bezpośrednio graniczących z działką inwestora) znajduje się zabudowa jednorodzinna w pasie działek bezpośrednio graniczącymi z drogą publiczną to jednak zabudowa ta nie tworzy w jednolitej linii, a budynek mieszkalny na działce nr [...] ( w skardze wskazano błędnie inny nr działki) tworzy wyraźny uskok i jest przesunięty w głąb www. pasa. W związku z powyższym ocenie Sądu, gdy teren inwestycji (działka nr . [...] znajduje się w odległości ok. 110 m (w drugiej linii) od drogi publicznej – ul. [...] należało odstąpić o minimalnej wielkości obszaru analizowanego i objąć analizą nieco szerszy obszar, wykraczający poza minimum określone w rozporządzeniu. Jest to tym bardziej uzasadnione, że obszar analizowany powinien uwzględniać pewną całość urbanistyczną, jaką w otoczeniu działki inwestora tworzą co prawda budynki mieszkalne sytuowane w pierwszej linii od drogi publicznej, ale w różnych odległościach, a zabudowa na dz. [...] jest wyraźnie odsunięta w głąb od poozstałej. Istniejąca zabudowa nie jest zatem uporządkowana i nie ma wyraźnie ukształtowanej linii zabudowy – jak wskazał w uzasadnieniu organ II instancji. Trzeba tez zauważyć, że na działce nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestora znajduje się w drugiej linii duży budynek gospodarczy. Nie można się także zgodzić ze stanowiskiem organu drugiej instancji, który uważa, iż nie jest dopuszczalne ustalenie drugiej linii zabudowy, gdyż taka nie występuje w obszarze analizy (por. wyrok NSA z 22 .03. 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15). W ocenie Sądu wyznaczony obszar analizy spełniając minimalne kryteria z § 3 ust. 2 rozporządzenia w okolicznościach faktycznych jest zawężony i obejmuje zbyt mały obszar, który nie pozwala na prawidłową ocenę zastanego ładu urbanistycznego pod kątem ewentualnego ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i w miarę harmonijnego wkomponowania planowanej inwestycji w istniejące otoczenie. Trzeba przy tym podkreślić, że nie można się również zgodzić, że planowana zabudowa stanowiłaby odrębną enklawę zabudowy, gdyż sam fakt, iż planowana inwestycja będzie sytuowana w II linii zabudowy nie przesadza iż zabudowa ta będzie oddzielona od już istniejącej (vide usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...]). Nie bez znaczenia jest także fakt iż teren inwestycji znajduje się w obszarze miasta, co jednak nie zwalnia organu o obowiązku przestrzegania ww. przepisów. W świetle powyższego niezasadne jest również stanowisko organów że dla wnioskowanej inwestycji nie można wyznaczyć nowej obowiązującej linii zabudowy. Przepis § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust 4). Należy zatem podkreślić, że w treści ww.§ 4 ust. 4 ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia ( por. wyrok WSA w Krakowie z 23.11. 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1359/09). W konsekwencji nie można również uznać za prawidłową argumentację, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, organ odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], wskazując, że nie możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Pomijając bowiem zupełnie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który daje mu możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając go w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami. Podkreślić należy, że wskazywane przez organy trudności z wyznaczeniem linii zabudowy stanowią dodatkowy argument za poszerzeniem obszaru analizy. Majc powyższe na uwadze należy się zgodzić z zarzutem skargi, że brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy nie pozwolił na jej poprawne przeprowadzenie, a tym samym organy wydaje przedwcześnie decyzji, uchybiając ww. przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania w tym art. 7, 77§ i 107§ k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania i dokona analizy w większym obszarze gdyż zapewni to uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego wraz z walorami architektonicznymi i krajobrazowymi.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016. 718) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1000 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota 483 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.