Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1395/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1395/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz, Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r., sprawy ze skargi M. P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 6 października 2016 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 lipca 2016r.,


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 6 października 2016 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) uchylił swoją decyzję z dnia 21 lipca 2016r. nr [...]i orzekł o odmowie umorzenia M.P. (dalej: skarżąca) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres: 06.2006r.-11.2007r., 03.2008r.-09.2008r., 02.2009r., 04.2009r.-07.2009, 10.2009r., 12.2010r., 03.2010r.-12.2010r., 02.2011r.-07.2011r. oraz 09.2011r. w kwocie 18.435,93 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że całkowita nieściągalność o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. musi mieć charakter trwały i nieprzemijający, z okoliczności sprawy winno niezbicie wynikać, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji dłużnika. Tymczasem z ustaleń stanu faktycznego wynika, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.162,58 zł netto, z którego możliwe jest zaspokojenie w toku postępowania egzekucyjnego. Ponadto istnieje możliwość wpisania hipoteki przymusowej na posiadanej przez skarżącą nieruchomości z której można przeprowadzić skuteczną egzekucję. Organ uznał również, że nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tym zakresie organ podał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje dochody ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.723,11 zł netto miesięcznie. Miesięczne obciążenia budżetu domowego związane z opłatami kształtują się w wysokości: 800 zł na wyżywienie, 550 zł na utrzymanie, 250 zł na leczenie, 99 zł kwartalnie z tytułu podatków, 177 zł za energię elektryczną, 150 zł za telefon. Skarżąca posiada również zobowiązania finansowe w bankach – kredyty w łącznej wysokości 25.000 zł z łączną ratą 1.514,82 zł, ponadto ma debet w banku w wysokości 8.000 zł na poczet którego wpłaca 500 zł miesięcznie. Organ podał, że w dniu 17 czerwca 2016r. skarżąca zaciągnęła nowy kredyt po spłacie poprzedniego. Nie zakwestionował przy tym, że jednorazowa wpłata należności wraz z odsetkami może okazać się niemożliwa, nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby przystąpić do dobrowolnego i sukcesywnego regulowania zaległych składek w ramach umowy o rozłożeniu spłaty zadłużenia na raty dostosowane do zdolności płatniczych skarżącej.

Odnosząc się do problemów zdrowotnych skarżącej organ wskazał, że skoro skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, to choroba nie skutkuje uzyskiwaniem niższego dochodu.

Organ zwrócił także uwagę, że przeciwko umorzeniu przemawia interes społeczny, który należy rozumieć jako korzyść służącą ogółowi ubezpieczonych, czyli respektowanie wartości wspólnych dla społeczeństwa, takich jak solidarność społeczna i sprawiedliwość. Należy przez niego rozumieć zapewnienie maksymalnych dochodów przez budżet państwa, ale również ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Zastosowanie ulgi mogłoby spowodować uszczuplenie środków przeznaczonych na opiekę zdrowotną.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej:

a/ naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni prawnej literalnej i celowościowej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, naruszenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym u.s.u.s., k.pa., rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r.,

b/ naruszenie interesu prawnego skarżącej,

c/ naruszenie przepisów prawa formalnego, w tym:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego, a tym samym nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy; oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji,

Poprzez brak rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej, a przez to brak rozpatrzenia sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie fragmentarycznego materiału dowodowego, pomimo że organ miał obowiązek dokonać oceny na podstawie całego materiału dowodowego,

- w zakresie oceny dowodów, poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji,

- mającą wpływ na wynik postępowania obrazę przepisów postępowania, polegającą na nie dokonaniu wszechstronnej oceny dowodów i zastosowaniu wadliwych kryteriów ich oceny poprzez błędne uznanie, polegające na tym, że skarżąca nie spełnia kryteriów wynikających z u.s.u.s., dających podstawę do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą,

- naruszenie przepisów poprzez błędne uznanie za stole fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy nie ustalono faktów na podstawie których wniosek taki można by wyprowadzić.

W związku z tak przedstawionymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji wydanej w I instancji.

Uzasadniając skargę podkreśliła, że spełnia wymogi do przyznania ulgi, w tym między innymi kryterium zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a stan majątkowy, sytuacja rodzinna, stan zdrowia skarżącej (choroba przewlekła- nowotwór) powoduje, że nie jest w stanie opłacić wymaganych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie dla niej skutki oraz dla jej męża również chorego na nowotwór, w szczególności zaś pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz dalszego leczenia.

Skarżąca podniosła, że była wielokrotnie poddawana zabiegom operacyjnym w związku z chorobą nowotworową oraz istnieje konieczność wykonywania dalszych zabiegów. Koszt jednego zabiegu to minimum 1.500 zł. Zadłużenie bankowe skarżącej stanowi implikację koniecznego leczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi podniósł, że prawidłowo zebrał materiał dowodowy, ocenił go oraz odniósł się do argumentów skarżącej.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2017r. skarżąca uzupełniając skargę wskazał, że jak wynika z dokumentacji medycznej guzy nowotworowe twarzy w sposób przewlekły odnawiają się i wymagają permanentnego usuwania (czasem wraz z przeszczepem skóry). Skarżąca wykonuje te zabiegi prywatnie, albowiem ze względu na nowotworowy charakter choroby, zabiegi te muszą być wykonywane niezwłocznie, zaś czas oczekiwania na zabieg refundowany przez NFZ wynosi wiele miesięcy. Zabiegi te będą musiały być wykonywane nieprzerwanie najprawdopodobniej do końca życia. Koszt jednego zabiegu wynosi od 700 do 1.500zł. Ponadto skarżąca cierpi na przewlekłe zwyrodnienie lewego stanu kolanowego oraz płatowe rozerwanie trzonu łąkotki przyśrodkowej z koniecznością wykonania zabiegu operacyjnego. Skarżąca od trzech lat oczekuje na wyznaczenie terminu operacji przez NFZ. Z uwagi na chorobę nowotworową, skarżąca nie posiada środków na wykonanie tej operacji prywatnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika zarówno z błędnej interpretacji przepisów prawa, jak również z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Wynika to z faktu, że w ocenie Sądu, organ nie ustalił, czy w sprawie skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności" zadłużenia. Ustalenia w tym zakresie dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Należy zatem zauważyć, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do następujących twierdzeń. Wobec skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, czyli nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki wykazanej w punkcie 5 art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Ponadto organ wskazał, że istnieje możliwość dochodzenia należności ze świadczenia rentowego skarżącej oraz z jej majątku nieruchomego.

W ocenie Sądu spostrzeżenia te nie wskazują, by organ przeprowadził prawidłowe ustalenia pod kątem ziszczenia się sytuacji z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. względem wszystkich przesłanek wskazanych w powołanym przepisie.

Organ nie zbadał przesłanki wskazanej w punkcie 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czyli nie ustalił, czy jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ nie ustalił ani nie dokonał choćby symulacji kwoty wydatków egzekucyjnych i majątku skarżącej, który mógłby zostać zajęty w toku postępowania egzekucyjnego. Tymczasem nawet pobieżna lektura art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. prowadzi do wniosku, iż działanie takie jest niezbędne w celu oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwotę przekraczającą wydatki egzekucyjne. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do przesłanki określonej w punkcie 3), który wskazuje, że całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, przy spełnieniu dalszych przesłanek. Sam organ stwierdził, że skarżąca figurowała w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą od 26 lutego 1992r. do 30 września 2011r. Skoro skarżąca nie figuruje już w tej ewidencji to może to oznaczać, że zaprzestała już prowadzenia działalności gospodarczej. Organ przytoczył jednak jedynie taką informację, nie wyciągając z tego żadnych wniosków i nie prowadząc w tym kierunku żadnego postępowania. Podkreślić należy, że wyżej wskazany przepis nie zakreśla żadnych ram czasowych, które mają upłynąć od zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej do złożenia wniosku o umorzenie należności.

Błędne jest także w ocenie Sądu stwierdzenie organu, że całkowita nieściągalność powinna mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przyszłości. Stwierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W przepisie tym nie wprowadzono bowiem takich przesłanek o których wspomina organ w zaskarżonej decyzji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, kiedy dochodzi do całkowitej nieściągalności. Wystarczy zatem, że jedna z przesłanek zaistnieje w sprawie i wówczas organ jest zobowiązany do przyjęcia, że ma do czynienia z przypadkiem całkowitej nieściągalności. Nie może on przy tym wprowadzać dodatkowych przesłanek, których zaistnienie, wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu, spowoduje że w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność. Organ w zaskarżonej decyzji dokonał w istocie prawotwórczej wykładni jasno brzmiącego przepisu prawnego, dodając dodatkowe wymogi, które muszą być spełnione, aby zaistniała przesłanka wskazana w tym przepisie. Podkreślenia przy tym wymaga, że powyższy przepis nie jest oparty na instytucji uznania administracyjnego. W tym zakresie organ ma ustalić stan faktyczny pod kątem istnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek i tylko w zakresie określonym w tym przepisie.

Stwierdzenie całkowitej nieściągalności otwiera dopiero bowiem organowi możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności. Wówczas organ działając w zakresie uznania administracyjnego, może powoływać taką okoliczność, jak przemijający charakter sytuacji w jakich znalazł się wnioskodawca, która z kolei doprowadziła do ziszczenia się przesłanki całkowitej nieściągalności. Oczywiście organ jest wówczas zobowiązany do należytego uzasadnienia swojego stanowiska. Na etapie jednak badania, czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, wprowadzanie dodatkowego kryterium, nieprzewidzianego w ustawie, jest niedopuszczalne.

Jak z powyższego wynika, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności. Twierdzenia zaś organu o uznaniowym charakterze decyzji są przedwczesne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego co do istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności i stwierdzeniu, że przesłanka taka zachodzi organ mógłby odmówić zastosowania ulgi. W tej kwestii przyznany został mu wybór rozstrzygnięcia, oparty na instytucji uznania administracyjnego. Jeżeli natomiast organ ustali, że przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi, wówczas rozważa możliwość zastosowania ulgi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podane możliwości rozważenia uwzględnienia wniosku o ulgę w postaci umorzenia należności, mogą mieć miejsce jedynie w przypadku prawidłowego ustalenia ziszczenia się warunku całkowitej nieściągalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji musi przy tym jasno wynikać, że organ rozważał poszczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Dopiero wówczas Sąd będzie mógł skontrolować, czy stwierdzenie organu w przedmiocie całkowitej nieściągalności jest prawidłowe.

W ocenie Sądu, dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny – zarówno w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" jak i ewentualnie innych przesłanek umorzenia zaległych składek – otwiera organowi możliwość skorzystania z "uznania administracyjnego". Oznacza to, że dopóki organ nie ustali prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego sprawy, rozważania dotyczące uznaniowego charakteru decyzji, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. są pozbawione znaczenia. Już jednak na tym etapie postępowania należy podnieść, że organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie można przy tym twierdzić, że strona powinna przekonać organ do wydania korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Należy również zwrócić uwagę na inne błędy wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd w tym zakresie pragnie odnieść się do dyspozycji art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej – tj. ani rozszerzającej ani zawężającej – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie to nie stanowi zamkniętego katalogu przypadków uzasadniających umorzenie zaległości z innej przyczyny niż całkowita nieściągalność, a jedynie przykładowe wskazanie różnych kategorii stanów faktycznych, które z całą pewnością mieszczą się w tej przesłance. Poza tymi przesłankami mogą istnieć inne jeszcze okoliczności, które stanowiłyby przesłankę rozważenia możliwości zastosowania ulgi. W delegacji ustawowej do wydania wyżej wskazanego rozporządzenia stwierdzono, że należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wypełniając tę delegację ustawową Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że możliwość umorzenia należności zachodzi w sytuacji, gdy stan majątkowy zobowiązanego lub jego sytuacja rodzinna, uniemożliwia mu opłacenie tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, bądź jego rodziny. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzenie powyższej przesłanki nie oznacza, że organ jest zobowiązany do umorzenia należności. Stwierdzenie to powoduje, że postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Nie określono przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Rozstrzygnięcie podejmowane jest wówczas na podstawie tzw. uznania administracyjnego. Stwierdzenie natomiast przez organ braku przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3a powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany.

Należy przy tym podkreślić, że przez użyte w rozporządzeniu stwierdzenie "uniemożliwia mu opłacenie tych należności", należy rozumieć sytuację zapłaty całości należności wraz odsetkami. Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie tej przesłanki wiąże się z istnieniem po stronie zobowiązanego szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty składek może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności występujących po stronie zobowiązanego, nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości składkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia).

Tymczasem z lektury zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył się przy stosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jedynie do przypadków wymienionych przykładowo w rozporządzeniu. Organ nie przeanalizował jednak ogólnego warunku wynikającego z powyższego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżąca jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich dla niej skutków. Oczywiście w rozporządzeniu jest mowa o tym, że to zobowiązany ma wykazać, że nie jest w stanie uiścić należności. Niemniej jednak wykazanie musi ograniczać się do powołania określonych faktów przez składającego wniosek o zastosowanie ulgi. Ocena tych faktów i jednoczesne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki do rozważenia w drodze uznania administracyjnego, czy zastosować ulgę, należą już do organu administracyjnego. Innymi słowy, strona przedstawia fakty, z których jej zdaniem wynika, że nie jest w stanie opłacić należności, zaś organ weryfikuje te twierdzenia i jeżeli się z nimi nie zgadza, daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stosowną argumentację.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca wielokrotnie podkreślała, że z uwagi na swój stan zdrowia i rodzaj choroby, zmuszona jest przeznaczać znaczne środki na leczenie. Z tego powodu zaciąga kredyty bankowe. Wskazała również na chorobę swojego męża z czym także wiążą się wydatki. Organ w ogóle nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania. Wskazał jedynie, że skoro skarżąca zaciąga kredyty to ma zdolność kredytową. Organ nie wyjaśnił jednak, w jakim celu kredyty te są zaciągane. Gdyby zostało przeprowadzone postępowanie w tym kierunku i dokonane zostałyby ustalenia potwierdzające twierdzenia skarżącej, doszłoby do sytuacji w której skarżąca z uzyskiwanych środków w postaci świadczenia emerytalnego, nie jest w stanie opłacić zabiegów lekarskich ratujących jej życie i musi na ten cel zaciągać kredyty bankowe. Trudno byłoby wówczas mówić, że skoro nie ma nawet środków na leczenie, może spłacić zaległości składkowe. W takim zaś przypadku spełniona zostałaby przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., czyli należałoby sytuację w jakiej znalazła się skarżąca uznać za uzasadniony przypadek, pozwalający rozważać umorzenie należności składkowych. Brak jakiegokolwiek działania w tym kierunku powoduje, że organ naruszył wyżej wskazany przepis w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie uzasadnił, że skarżąca jest w stanie uregulować zaległość i dodatkowo nie pociągnie to dla niego żadnych negatywnych skutków. Za taki negatywny skutek należy z całą pewnością uznać brak możliwości przeznaczania uzyskiwanych kwot na leczenie ratujące życie.

Wskazać ponadto należy, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792), czego na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. Organ bowiem nie zwrócił się do skarżącej z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszonych twierdzeń.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Podkreślić przy tym należy, że organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca i to ona powinna fakty te udowodnić. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń.

Wskazać także należy, że organ dużą wagę przykładał do faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości z której możliwa jest egzekucja. Można zatem stwierdzić, że zdaniem organu prawo własności nieruchomości uniemożliwia umorzenie należności składkowych. Stanowisko takie byłoby jednak nieprawidłowe. Pomijając już fakt, że organ stworzyłby normę prawną polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości nie można umarzać należności składkowych. Stwierdzić należy, że organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącej oraz instytucji państwowych. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1837/13 – LEX nr 1637111). Stanowisko takie zawarł również między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt I SA/Rz 304/14 – LEX nr 1469972) stwierdzając, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

W ocenie Sądu również fakt, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, nie może stanowić argumentu uniemożliwiającego umorzenie należności. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do powstania kolejnego warunku umorzenia należności, czyli korzystania z pomocy społecznej. Brak korzystania z takiej pomocy może jedynie sugerować, że skarżąca samodzielnie stara się zaspokajać swoje potrzeby bytowe. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości, czy jest to możliwe, ewentualnie, czy w związku z tym może również spłacić zaległości, powinien podjąć inicjatywę dowodową i ustalić należycie stan faktyczny sprawy. W każdym razie organ musi uzasadnić swoje stanowisko. Sąd nie może się "domyślać", dlaczego według organu brak korzystania z pomocy społecznej, stanowi argument do odmowy umorzenia zaległości. Poza tym stanowisko organu prowadziłoby do sytuacji, w której osoby starające się samodzielnie zaspokajać swoje potrzeby bytowe, byłyby gorzej traktowane od osób, które prób takich nie podejmują i jedynie oczekują pomocy ze strony państwa. Dyskryminowane byłyby przy tym osoby aktywne. Trudno przyjąć, aby argumentacja taka odpowiadała interesowi publicznemu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności oraz czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a) zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy zadłużenie skarżącej względem ZUS jest "całkowicie nieściągalne" w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Gdyby okazało się, że sytuacje takie nie zachodzą, organ wyczerpująco zbada przede wszystkim przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i jeżeli stwierdzi, że któraś z nich zachodzi, będzie mógł przejść do rozważań opartych na swobodnym uznaniu.

Organ wyeliminuje również błędy w zakresie uzasadnienia przesłanek, które jego zdaniem przemawiały za odmową umorzenia składek. Sposób rozumowania organu powinien przy tym znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, aby umożliwić Sądowi, w razie ewentualnego jej zaskarżenia, ocenę motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto w razie wątpliwości co do okoliczności przedstawianych przez skarżącą, organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W szczególności organ dogłębnie przeanalizuje sytuację zdrowotną skarżącej i konieczność leczenia z którym związane są wydatki. Rozważy przy tym, czy skarżąca dysponuje określonymi środkami finansowymi, które może przeznaczać na leczenie i dodatkowo spłacić z nich zaległości składkowe.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.