Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2900/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 179/14 w sprawie ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 179/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białystok, z dnia [...] października 2013 r., nr [...], którą odmówiono przyznania K. M. specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta Białystok odmówił przyznania K. M. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na żywność, środki czystości, opłaty mieszkaniowe, remont mieszkania, potrzeby bieżące (bilety MPK, spłatę zaległych składek KRUS i rat podatku rolnego). Organ wskazał: wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, posiada gospodarstwo rolne o pow. 8,7800 ha, w tym 3,1195 ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód, obliczony ryczałtowo, na kwotę 779,88 zł miesięcznie, zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Na okres od maja do października 2013 r. wnioskodawczyni przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 216,83 zł miesięcznie. Łączny dochód strony w sierpniu 2013 r. wyniósł 996,71 zł i przekroczył kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł. Strona ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 października 2013 r., jednak lekarz orzecznik KRUS nie stwierdził by w owym czasie była niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, jak też nie stwierdził niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzja o przyznaniu specjalnego, bezzwrotnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy jego uzyskanie jest uzależnione od istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który w sprawie nie występuje, wnioskodawczyni bowiem, mimo istnienia możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej, nie czyni tego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M..

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazało: rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego wymaga ustalenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający uzyskanie pomocy. Jak wynika z akt, strona jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, ma orzeczony do dnia 31 października 2013 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, posiada gospodarstwo rolne i jest zarejestrowana w PUP jako poszukująca pracy. Sytuacja ta nie wskazuje, by była skutkiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, niezależnych od strony, z którymi nie mogłaby ona sobie poradzić, tym samym nie można przyjąć, że strona nie jest w stanie we własnym zakresie poprawić sytuacji finansowej. Stan zdrowia strony wpływa niewątpliwie na jej sytuację materialną, ale nie jest ta sytuacja skutkiem zdarzeń nadzwyczajnych. Podzielić należy ocenę prawną zaprezentowaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jeżeli idzie o sposób obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego (według art. 8 ust. 9 u.p.s. jako iloczyn ha przeliczeniowych i ryczałtowej kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego). Z wydanego dla odwołującej się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 października 2011 r. wynika, że wymaga ona korzystania ze środowiskowego systemu wsparcia w samodzielnej egzystencji, nie wnosiła jednak, w złożonym wniosku, o objęcie jej usługami socjalnymi, opiekuńczymi, terapeutycznymi i rehabilitacyjnymi.

W skardze na powyższą decyzję K. M. zarzuciła organom błędne wyliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego, wskazując, że dochód ten nie powinien być liczony ryczałtowo w sytuacji, gdy osoba nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Podkreśliła, że organ od dochodu – dodatku mieszkaniowego – nie odliczył składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 125 zł miesięcznie, co powinno być uczynione niezależnie od tego czy odprowadzała składki czy też nie, zwłaszcza że i tak będą podlegały ściągnięciu.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał: okoliczność posiadania przez skarżącą gospodarstwa rolnego oznacza, że dochód z niego należy ustalać zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, jako iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego, która wynosiła w dniu składania wniosku 250 zł. Uwzględniając powyższe, miesięczny dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego, na dzień wydawania decyzji zaskarżonej, wyniósł 779,88 zł. Na dochód skarżącej, oprócz tego z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 216,83 zł, co dawało łączny dochód w wysokości 996,71 zł. Przekroczone zatem zostało kryterium dochodowe, wynoszące na dzień rozstrzygania przez Kolegium 542 zł. Należało podzielić dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, stąd też twierdzenie skarżącej, kwestionującej ryczałtowe ustalanie wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego, nie miało wpływu na ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Prawidłowo także nie pomniejszono kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. wyliczony przychód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz o składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne, tymczasem strona nie opłacała tych składek od IV kwartału 2012 r. W tej sytuacji brak było podstaw, by o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać jej przychód. Nawet jednak w sytuacji przyjęcia, że przedmiotowe składki (także nieopłacane) powinny być odliczone od dochodu, nie mogłoby to zmienić końcowej oceny o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku stałego, również bowiem i wówczas dochód (996,71 zł – 125 zł = 871,71 zł) przekraczałby kryterium ustawowe. W sprawie niniejszej trafnie organy oceniły, że w przypadku skarżącej nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, skutkującym przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego, bowiem nie wykorzystuje ona własnych możliwości w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja skarżącej nie jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, istnieje możliwość poprawy tej sytuacji własnymi staraniami skarżącej, a mimo to nie podejmuje ona żadnych działań mających na celu tę poprawę. Umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza też zupełnie skarżącej z rynku pracy, a ponadto ustał on z dniem 31 października 2013 r. i odwołanie do sądu pracy nie dało pozytywnego rezultatu. Jeśli skarżąca nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych i w ten sposób poprawić swoją sytuację materialną. O podejmowaniu takich działań brak jest jednak jakichkolwiek informacji w aktach, zaś wynika z nich, że gospodarstwo rolne wydzierżawiła nieodpłatnie. Stale ponosi także comiesięczne opłaty za przechowywanie mebli, mimo że uzyskała lokal mieszkalny, co daje możliwość uniknięcia ponoszonych opłat w kwocie 154 zł miesięcznie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. M., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zarzucając Sądowi błędną wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, iż jedynie faktycznie opłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne mogą podlegać odliczeniu od dochodu w rozumieniu tegoż przepisu, podczas gdy powołany przepis nie posługuje się pojęciem składek opłaconych, a jedynie składek określonych w odrębnych przepisach – tym samym szacując dochód przez pomniejszenie przychodu danej osoby m.in. o ww. składki brak jest podstaw do badania, czy składki zostały faktycznie uregulowane, czy też nie (jeżeli obowiązek opłacenia składek daną osobę obciąża).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki nieważności, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę tylko w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poprawianie, uzupełnianie czy interpretowanie skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem sprawa mogła być rozpoznana tylko pod kątem zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej postawiono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko jeden zarzut – naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej "ustawa o pomocy". Przepis ten stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Błędna wykładnia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd miała polegać, zdaniem skargi kasacyjnej, na nieodliczeniu od sumy przychodów skarżącej składek na ubezpieczenie z tego względu, że nie zostały przez nią opłacone, choć przepis ten pomniejszenia sumy przychodów od opłacenia składek nie wymaga, nakazując odliczenie mimo ich nieuiszczenia.

Przedmiotem sprawy, która została poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu był specjalny zasiłek celowy. Tę formę pomocy reguluje art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy, stanowiąc, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi.

Zadaniem pomocy społecznej jest wychodzenie naprzeciw osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, przy czym zasadą jest przydzielanie różnych form pomocy w przypadkach, gdy dochody ubiegających się o nie nie przekraczają kryterium dochodowego. Artykuł 41 pkt 1 ustawy o pomocy jest wyjątkiem od zasady uzależnienia przyznania pomocy od spełnienia kryterium dochodowego, bowiem ta forma pomocy z zasady dotyczy osób i rodzin przekraczających kryterium dochodowe. Przesłanką otrzymania tego zasiłku jest – przy przekroczeniu kryterium dochodowego – wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W niniejszej sprawie odmowa przyznania K. M. specjalnego zasiłku celowego następuje z tego względu, że organy uznały, iż taka przesłanka nie wystąpiła, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę tę podzielił. Nie miało zatem w sprawie znaczenia jaki dochód uzyskała skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, ani czy od niego odliczone zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne czy społeczne. Innymi słowy bez znaczenia w sprawie jest zatem kwestia nieodliczenia od sumy przychodów składek z uwagi na ich nieopłacenie. Istotą sprawy było, jak powiedziano wyżej, wyjaśnienie czy wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy. Jednak w tej mierze skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu, skupiając się na art. 8 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Jednym z elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, który to element należy traktować jako jedną całość. Takie potraktowanie tego elementu skargi kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu, jak wskazano na wstępie, granicami skargi kasacyjnej, o ile podstawy skargi nie są dość precyzyjne, ale wynikają jasno z uzasadnienia, na rozpoznanie sprawy w granicach jakie zakreślają podstawy, uzupełnione uzasadnieniem. Jednak skarga kasacyjna K. M. zarówno w podstawach, jak i uzasadnieniu zawiera zarzut naruszenia jedynie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, pomijając istotny dla sprawy jej art. 41 pkt 1.

Prawidłowemu sporządzeniu skargi kasacyjnej służy obowiązek sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika, nałożony art. 175 § 1 p.p.s.a. Nietrafne przytoczenie zarzutu, bowiem nieodnoszące się co do istoty sprawy, nie pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać sprawy w takim zakresie, tj. prawidłowej oceny Wojewódzkiego Sądu co do ustaleń organów w kwestii szczególnie uzasadnionego przypadku, od czego art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy uzależnia przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.