Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1047/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 7, 77 § 1, art. 30, art. 138 § 1 pkt 1, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 i 151, art. 203 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 520/10 w sprawie ze skargi J. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę części działki leśnej na użytek rolny 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od J. i W. małżonków J. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 520/10 (dalej wyrok z 20 grudnia 2010 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi

J. i W. małżonków J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę części działki leśnej na użytek rolny I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz J. i W. małżonków J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2009 r. J. i W. J. wystąpili do Starosty Bialskiego o wyrażenie zgody na zmianę na użytek rolny części działki leśnej oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,72 ha, położonej w M. Wnioskodawcy wskazali, że są zainteresowani zagospodarowaniem powierzchni około 0,15 ha pod ogród warzywno-owocowy z uwagi na przewlekłą chorobę (astmę oskrzelową) wnioskodawczyni. W ich ocenie planowana do wyłączenia z gospodarki leśnej część działki pozbawiona jest drzew, co oznacza, że w tym przypadku nie dojdzie do degradacji środowiska naturalnego, a rozwiąże to szereg ich zdrowotnych problemów. Do wniosku załączyli szkic z zaznaczoną częścią działki nr [...] i zaświadczenie lekarskie dotyczące stanu zdrowia J. J.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Bialski zezwolił wnioskodawcom na zmianę części działki leśnej nr [...] , o powierzchni 0,15 ha, położonej w M., na użytek rolny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań J. S. i J. K.– współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...], decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, przez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę Starosty Bialskiego na konieczność ustalenia stron postępowania i zagwarantowania im, zgodnie z art. 10 k.p.a., prawa czynnego udziału w postępowaniu.

W toku prowadzonego po raz kolejny postępowania administracyjnego wnioskodawcy podnieśli, że zmiana części ich działki na użytek rolny nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko i nie będzie kolidowała z rolno-budowlanym przeznaczeniem sąsiednich działek. Wyjaśnili, że kilkadziesiąt lat temu działka nr [...] była gruntem rolnym, ale z przyczyn ekonomicznych została przekwalifikowana przez poprzednich właścicieli. Podali, że do chwili obecnej na działce wykonali jedynie zabiegi pielęgnacyjne i nowe nasadzenia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta Bialski nałożył na wnioskodawców obowiązek przedłożenia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie szeregu dokumentów określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z uwagi na fakt, że owa działka położona jest w pobliżu Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk "Ostoja Nadbużańska" oraz Obszaru Specjalnego Ochrony Ptaków "Dolina Dolnego Bugu".

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w niniejszej sprawie wskazując, że zmiana części lasu na ogród warzywno-owocowy nie naruszy integralności i spójności obszarów Natura 2000.

Organ pierwszej instancji, mając na uwadze położenie działki nr [...] na terenie Parku Krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu", wystąpił także o wyrażenie stanowiska w sprawie przez Marszałka Województwa, a ten wystąpił o opinię do Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w Lublinie. Dyrektor Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w Lublinie pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. potwierdził, że działka nr [...] położona jest w obrębie wskazanego Parku Krajobrazowego i podkreślił, że w jego ocenie fragmentaryzacja siedlisk i ekosystemów leśnych Parku nie jest wskazana, dlatego też nie widzi potrzeby zmiany przeznaczenia działki. Organ pierwszej instancji na podstawie informacji uzyskanej od Wójta Gminy Terespol ustalił, że na terenie, na którym położona jest działka nr [...], nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalesie zatwierdzonego uchwałą nr XIX/122/08 Rady Gminy w Zalesiu (dalej Studium) wynika, że działka ta położona jest w terenie oznaczonym symbolem "LS" - tereny leśne.

W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w ramach których dokonał pomiaru części działki nr [...], obejmującej wolną przestrzeń (lukę), na której nie ma drzew. W trakcie tych oględzin ustalono, że obszar wolny od drzew zajmuje powierzchnię 0,08 ha. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmówił zezwolenia na zmianę części lasu na użytek rolny, o powierzchni 0,15 ha, stanowiącego część działki nr [...] położonej w M., gmina Z.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Bialski wskazał, że teren przedmiotowej działki pozbawiony drzew obejmuje obszar o powierzchni 0,08 ha, co wskazuje, że na potrzeby zmiany lasu na użytek rolny niezbędne byłoby wycięcie drzewostanu na powierzchni 0,07 ha. Organ pierwszej instancji, stwierdził, że wydana przez niego decyzja uwzględnia stanowisko Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych, zapisy wynikające ze Studium i fakt, że powierzchnia bez drzew jest dużo mniejsza niż wskazywali wnioskodawcy, a także to, że powodu sąsiedztwa lasu rolnicze wykorzystanie części działki będzie utrudnione.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. i W. J. zmodyfikowali swój pierwotny wniosek wskazując, że z uwagi na ustalenie w trakcie oględzin, że powierzchnia luki w drzewostanie jest mniejsza niż podana przez nich na podstawie informacji uzyskanych od pracowników Nadleśnictwa [...], wnoszą o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę na użytek rolny wolnej od drzew części działki nr [...], o powierzchni 0,08 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania J. i W. J., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Pojecie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w tym przepisie jest nieostre i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia sytuacji materialnej, bytowej i rodzinnej wnioskodawcy. Takie sformułowanie oznacza, że ustawodawca dopuszcza zmianę lasu na użytek rolny nie w każdej sytuacji, lecz w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swym wniosku. Rozstrzygnięcie takiej sprawy zapada w ramach uznania administracyjnego. Wnioskodawcy jako szczególnie uzasadnioną potrzebę, o jakiej mowa w powyższym przepisie, wskazali konieczność utworzenia początkowo na powierzchni 0,15 ha, a obecnie na powierzchni 0,08 ha działki, ogrodu warzywno-owocowego z uwagi na przewlekłą chorobę (astmę oskrzelową) J. J. Skarżący posiadają nabytą w 2008 r. działkę nr [...], o łącznej powierzchni 0,74 ha, o charakterze leśnym i nie posiadają innych gruntów rolnych. Bezspornym w sprawie jest fakt, że działka ta jest lasem w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. O klasyfikacji tej działki jako leśnej świadczy zapis w ewidencji gruntów wsi M., w której przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "LS IV", czyli jako lasy i grunty leśne oraz zapisy uchwały nr XIX/122/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. Rady Gminy w Zalesiu w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zalesie. W Studium owa działka stanowi tereny leśne oznaczone symbolem Ls. Działka ta położona jest na terenie Parku Krajobrazowego "Podlaski Przełom Bugu" i w odległości 5 km od specjalnego obszaru ochrony siedlisk "Ostoja Nadbużańska" i obszaru specjalnej ochrony ptaków "Dolina Dolnego Bugu". Dyrektor Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w Lublinie oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], występujący w imieniu Lasów Państwowych, nie wyrazili zgody na wylesienie. W ocenie Kolegium prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana przez skarżących zmiana części lasu na użytek rolny nie została uzasadniona szczególną ich sytuacją. Stan zdrowia wnioskodawczyni wskazywany we wniosku jako okoliczność uzasadniająca zmiany części lasu na użytek rolny nie mieści się w zakresie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Poza tym w świetle tej regulacji trudno uznać planowany do utworzenia ogródek warzywno-sadowniczy, za użytek rolny, a zatem rozpoczęcie prowadzenia takiego ogródka na części działki pozbawionej drzewostanu nie wymaga, zdaniem Kolegium, uzyskania zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że wydanie wnioskowanego zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny naruszałoby cele określone w ustawie o lasach i w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli J. i W. J. wnosząc o uchylenie tej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów prawa procesowego, to jest: art. art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, to jest: art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a także art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący podkreślili, że zamierzone przeznaczenie wnioskowanej części terenu leśnego nie będzie negatywnie oddziaływać na pozostały obszar leśny, a przyległy do wnioskowanego gruntu teren, wbrew stanowisku Kolegium, nie jest zdominowany przez funkcję leśną. W ich ocenie organ odwoławczy zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń związanych z podanymi przez J. J. okolicznościami dotyczącymi jej sytuacji zdrowotnej, uzasadniającej potrzebę zmiany części działki leśnej na użytek rolny dla celów rehabilitacyjnych.

Kolegium nie uwzględniło wniosku skarżących o powołanie biegłego z dziedziny ochrony środowiska lub o wystąpienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie w celu dokonania oceny, czy zmiana luki w drzewostanie o powierzchni 0,08 ha, stanowiącej część działki leśnej nr [...], położonej w miejscowości M., gmina Z. na użytek rolny w postaci ogrodu owocowo-warzywnego, będzie negatywnie oddziaływała na środowisko i doprowadzi do niedopuszczalnej fragmentaryzacji powierzchni leśnych.

W ocenie skarżących organy obu instancji, z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, stwierdziły, że podjęcie przez nich działań prowadzących do poprawy stanu zdrowia skarżącej J. J. przez rekreacyjno-rehabilitacyjne prowadzenie ogrodu owocowo-warzywnego nie stanowi "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", a nadto przyjęły, że rozpoczęcie prowadzenia takiego ogródka na gruncie leśnym nie wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji na zmianę lasu na użytek rolny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.

Uzasadniając wyrok, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję Starosty Bialskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], odmawiającą skarżącym zezwolenia na zmianę części lasu na użytek rolny, o powierzchni 0,15 ha, stanowiącego część działki nr ewid. [...], położonej w M., gmina Z.

Po pierwsze Wojewódzki Sąd podniósł, że skoro Kolegium rozpoznawało zmodyfikowany – na etapie postępowania odwoławczego – wniosek skarżących, dotyczący wydania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na części działki nr ewid. [...], o powierzchni 0,08 ha, to brak było podstaw prawnych do wydania, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która orzekała w innym przedmiocie, to jest co do innej (większej) części tejże działki, o powierzchni 0,15 ha. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem powołanego przepisu.

Po drugie, jeżeli Kolegium stwierdziło, że rozpoczęcie prowadzenia przez skarżących ogródka warzywno-sadowniczego na części działki pozbawionej drzewostanu nie wymagało uzyskania zgody na zmianę lasu na użytek rolny, to nie powinno wydawać decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, lecz – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – winno uchylić decyzję Starosty Bialskiego w całości i postępowanie pierwszej instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji należałoby bowiem uznać, że wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny jest bezprzedmiotowy.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych przyczyn.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ([j.t.] Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 ze zm., dalej u.o.l. bądź ustawa).

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Decyzję w tej sprawie, w stosunku do lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, wydaje właściwy starosta na wniosek właściciela lasu (ust. 3 pkt 2). Przewidziane w powołanym przepisie rozstrzygnięcie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w tym zakresie sposób całkowicie dowolny. Organ ten jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Na organach administracji spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.).

Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej, kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji przekroczyły w sprawie niniejszej granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniły bowiem, zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów k.p.a., wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organy te nie wyjaśniły podstawowej w realiach niniejszej sprawy okoliczności, to jest czy w sprawie tej zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu", która w świetle powołanego art. 13 ust. 2 ustawy, pozwala na wydanie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny.

Rację ma Kolegium, że użyte w tym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" jest pojęciem nieostrym. Tym wnikliwiej należało ocenić, czy wskazywane przez skarżących okoliczności nie świadczą o spełnieniu przez nich przesłanki umożliwiającej zmianę przeznaczenia lasu w trybie wskazanego przepisu. Przede wszystkim oceniając spełnienie powyższej przesłanki, organy obu instancji winne były skoncentrować się na dokonaniu szczegółowej oceny sytuacji życiowej skarżących, co pozwalałoby na prawidłowe rozstrzygnięcie ich wniosku. Nieuzasadnione było natomiast, w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zasięganie opinii co do zasadności tego wniosku innych podmiotów niż właściciel lasu. Fakt, że Dyrektor Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w Lublinie i Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], występujący w imieniu Lasów Państwowych, nie wyrazili zgody na wylesienie w tej sprawie, nie mógł mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z powołanego przepisu wyraźnie wynika, że zmiana lasu na użytek rolny uzależniona jest jedynie od woli właściciela lasu i jego uzasadnionych potrzeb, nie zaś od woli innych podmiotów niewskazanych w art. 13 ust. 2 ustawy.

Niezasadnie organ odwoławczy, uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżących, odwoływał się do faktu, że przyległy do wnioskowanego gruntu teren zdominowany jest przez funkcję leśną. Również ta okoliczność, w świetle brzmienia art. 13 ust. 2 ustawy, nie ma znaczenia dla wydania decyzji zezwalającej na wylesienie. Zastrzeżenia Sądu budzi dokonana przez Kolegium ocena podnoszonych przez skarżących okoliczności, które w ich ocenie uzasadniają uwzględnienie ich wniosku.

Skarżący jako szczególnie uzasadnioną potrzebę, o której mowa w powyższym przepisie, wskazali konieczność utworzenia początkowo na powierzchni 0,15 ha, a następnie na powierzchni 0,08 ha działki, ogrodu warzywno-owocowego z uwagi na przewlekłą chorobę (astmę oskrzelową) J. J. We wniosku podali, że często, to jest w weekendy oraz w dni powszednie po zakończeniu pracy, bywają na kupionej działce, gdyż środowisko leśne bardzo korzystnie wpływa na kondycję zdrowotną skarżącej J. J. Wyjaśnili, że nie zamierzają prowadzić intensywnej gospodarki rolnej, a prace związane z założeniem ogródka owocowo-warzywnego nie będą wymagały ciężkiej pracy fizycznej pogarszającej stan zdrowia. Kolegium oceniając ten wniosek wskazało, że stan zdrowia skarżącej nie stanowi okoliczności określonej w art. 13 ust. 2 ustawy. Organ podkreślił, że to właśnie środowisko leśne pozytywnie wpłynie na zdrowie skarżącej i przyczyni się do jego poprawy, a nie prowadzenie ogródka warzywno-owocowego.

Stanowisko to, zdaniem Sądu I instancji, jest dowolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej nie ma wiedzy specjalistycznej, umożliwiającej formułowanie tego rodzaju kategorycznych ocen dotyczących stanu zdrowia skarżącej. Brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do wyrażania takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dowolne są twierdzenia Kolegium, że niska klasa bonitacyjna gruntów, na których leży działka nr ewid. [...], utrudnia znacznie prowadzenie w tym miejscu ogródka owocowo-warzywnego. Również w tym zakresie formułowanie tak stanowczych ocen, wobec nieposiadania przez organ administracji wiadomości specjalnych, jest nieuprawnione. Ubocznie Sąd zauważył, że nie wszystkie rodzaje upraw, które prowadzone są w tego rodzaju ogródkach, co jest powszechnie wiadome, wymagają wysokiej klasy bonitacyjnej gleby. Należy mieć także na względzie, co uszło uwadze organu, że celem założenia przedmiotowego ogródka nie jest, jak wynika z wniosku skarżących, prowadzenie działalności produkcyjnej, lecz jedynie ułatwienie skarżącej powrotu do zdrowia.

Stwierdzenie przez Kolegium, że stan zdrowia skarżącej nie stanowi "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy i k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie było konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w zakresie objętym powyższą skargą przez organ drugiej instancji, który zobowiązany będzie ustosunkować się do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w toku postępowania. W szczególności organ ponownie oceni, czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu" pozwalająca na wydanie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny, stosownie do przedstawionych wyżej uwag.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, reprezentowana przez r. pr. B. B. - B.

Skargę kasacyjną pełnomocnik organu oparł na:

I. podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia "2003" [winno być "2002"] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wyrokowi temu zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. co naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ([j.t.] Dz. U. z 2011, nr 12 poz. 59) bowiem w kwestionowanym wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i w sposób dowolny przyjął, że decyzja Kolegium została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

2. co naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem, Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach

1) i w sposób dowolny przyjął, że Kolegium nie wykazało, że w sprawie przesłanki wynikające z tego przepisu, a dotyczące szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu nie zaistniały

2) i w sposób dowolny pominął, że planowana przez strony zmiana gruntu leśnego na ogródek warzywno-owocowy nie polega faktycznie na zmianie tego gruntu na użytek rolny pomijając całkowicie definicję "użytku rolnego" zawartą w załącznik nr 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. nr 38, poz. 454).

II. podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia "2003" [winno być "2002"] r. p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez

błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym

a) doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez rozpatrywanie wniosku zmodyfikowanego przez strony na etapie postępowania odwoławczego,

b) doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji Starosty Bialskiego w całości i nie umorzenie jako bezprzedmiotowe postępowania tego organu,

c) doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i przedwczesnego wydania decyzji o odmowie zmiany lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach,

d) doszło do naruszenia 84 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że mimo zebrania

w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność braku szczególnie

uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu do rozstrzygnięcia tej kwestii potrzebne są

jeszcze wiadomości specjalnej oraz wiedza specjalistyczna,

- art. 141 § 1 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze

stanem rzeczywistym a polegające na stwierdzeniu, przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, że ocena wyrażona przez Kolegium nie znajduje podstaw prawnych w sytuacji gdy wynika ona z analizy zgromadzonego wyczerpującego materiału dowodowego

- art. 133 § 1 p.p.s.a polegające na oparciu wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. na własnych ustaleniach, a pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym przedstawionych przez stronę zaświadczeń lekarskich

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi bowiem w sprawie administracyjnej nie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniosło o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego

rozpoznania,

- zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej

Podlaskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa

procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka J. S. przyłączyła się do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Nie stanowiło zmiany rodzaju sprawy ani rozszerzenia zakresu sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 513, nb 2, 3) rozstrzygnięcie o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, gdy w postępowaniu odwoławczym od decyzji odmawiającej zezwolenia na zmianę części lasu na użytek rolny, o powierzchni 0,15 ha, stanowiącego część działki nr [...], odwołujący wnieśli o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę na użytek rolny jedynie części rozpatrywanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym tej samej działki, o powierzchni 0,08 ha. Ustawodawca nie zakazuje zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie w części, a tak należy w rzeczywistości rozumieć oświadczenie woli, zawarte w odwołaniu (s. 5 odwołania), mimo formalnego zaskarżenia decyzji w całości (pkt I s. 1 odwołania). Za taką wykładnią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia w szczególności pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (wyrok NSA z 21.1.1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25, z akceptującą – co do zasady – glosą T. Wosia, OSP 1991, z. 4, poz. 95, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 767-768, t. 13).

Narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było uchylić decyzję Starosty Bialskiego w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (B. Adamiak – op. cit. s. 317, nb 8). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że z bezzasadnością żądania strony to mamy z nią do czynienia w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z: 10.1.1998 r., SA/Wr 957/88,ONSA 1999 r., nr 1, poz. 44; 21.9.2010 r., II OSK 1393/09, Lex nr 611777). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – przeciwnie - we wskazaniach co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd nakazał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego wyroku.

Błędnie zaskarżony wyrok wskazuje na naruszenie przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrane w sprawie dowody zostały przez organy obu instancji prawidłowo ocenione, a ocena dowodów – zwłaszcza zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia skarżącej, w powiązaniu z wyjaśnieniami skarżącego, złożonymi w toku rozprawy administracyjnej – wbrew ocenie Sądu I instancji - nie była dowolna i mieściła się w zakresie doświadczenia życiowego organu. Skoro organ odwoławczy trafnie uznał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba sięgania do wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.), to prowadzenie dalszych dowodów w sprawie okazało się być zbędne. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd I instancji nie wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność prowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 141 § "1" [winno być "4"] p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. Z konstrukcji zarzutu II. lit. d) tiret pierwsze wynika, że na skutek oczywistej omyłki autor skargi kasacyjnej przywołał § "1" art. 141 p.p.s.a., choć w istocie zarzucał naruszenie § 4 art. 141 p.p.s.a., bo tylko w tym przepisie mowa o powinności zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że błędne ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej mogą być również przedmiotem kontroli w ramach norm prawnych wywiedzionych z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24.2.2006 r., II OSK 555/05, Lex nr 194340; 9.3.2006 r., I OSK 569/05, Lex nr 198165; 9.5.2006 r., II OSK 252/06, Lex nr 236477, akceptowane przez W. Piątka, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 362). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentów, wskazujących na niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie stanu sprawy.

Zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji błędnie uznał, że "nie było konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze" i wskazanie, że odniesienie się "do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w toku postępowania", będzie obowiązkiem organu drugiej instancji. W istocie bowiem sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i to sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia badanej sprawy (wyrok NSA z 24.6.2005 r., FSK 2633/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 346-347, uw. 2, 3).

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w sposób dowolny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zaprezentowana w skardze kasacyjnej, a uprzednio w zaskarżonej decyzji, jest prawidłowa.

Przy wykładni prawa należy uwzględniać w szczególności argumenty wywiedzione z załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ztp). Zgodnie z § 149 ztp, w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że nie wolno wprowadzać nawet takich merytorycznych postanowień wykonawczych, które pośrednio - w postaci definicji quasi-aksjomatycznych - ustalałyby lub zmieniały znaczenie ustawowe (M. Zieliński w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejm. 2012, s. 286-287 uw. 1 i 2.2). Zasada ta dotyczy także aktów podustawowych, wydanych na podstawie innych ustaw niż ta, której wykładni dokonuje organ bądź sąd.

Skarżący kasacyjnie błędnie odwołuje się do pojęcia "użytek rolny" w świetle definicji zawartej w załączniku nr 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.). W doktrynie trafnie wskazuje się na potrzebę stosowania analogiam iuris (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. nr 64, poz. 592 ze zm.; B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s. 75 uw. 3). Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd błędnie uznał, że organ odwoławczy przekroczył granice uznania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Ponieważ w niniejszym postępowaniu stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku był prawidłowy i nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, uznawszy owe zarzuty za zasadne, kierując się zasadą ekonomiki postępowania i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił (art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a.; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 397-398; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.3.2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 513, uw. 8; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 zw. z art. 188 p.p.s.a.