Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 781/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b, art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par.10 ust.9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 145 par.3, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92 ust.1, , art.31 ust.3, art.22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), w punkcie pierwszym - wymierzył A. P. (dalej "strona" lub "skarżąca") karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przedsiębiorcy prowadzonej w restauracji [...], zaś w punkcie drugim - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. przeprowadzono w ww. restauracji czynności kontrolne w obecności funkcjonariuszy Policji. Na Sali przy bufecie stwierdzono przy dwóch stolikach gości konsumujących posiłki. Przy jednym stoliku 4 osoby - goście poinformowali, że są rodziną - 2 dzieci z rodzicami. Przy drugim stoliku w odległości ok. 3 m. siedziała matka z córką konsumujące posiłek podany przez kelnerkę zgodnie ze złożonym zamówieniem. Posiłek konsumowany był na talerzach wielokrotnego użytku.

W oparciu o powyższe organ ustalił, że strona prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: [...] nie zastosowała się do obowiązku czasowego ograniczenia działalności wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ten sposób, że w ww. restauracji oferowała usługi w zakresie spożywania posiłków na miejscu.

Po wszczęciu postępowania w sprawie, strona w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wskazała, że posiada wiedzę na temat istniejących ograniczeń i zakazów, tym niemniej mając na względzie skutki zamknięcia restauracji w okresie od wprowadzenia stanu epidemii polegające na utracie płynności finansowej oraz w związku z brakiem realnej możliwości skorzystania z pomocy państwa udzielanej przedsiębiorcom, zdecydowała się z dniem [...] stycznia 2021 r. wznowić swoją działalność. Nadmieniła przy tym, że wznowienie nastąpiło przy wprowadzeniu pełnego reżimu sanitarnego. Dodatkowo przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. przedłożyła dokumentację potwierdzającą jej zobowiązania i sytuację finansową. Organ I instancji wskazał, że notatka urzędowa z dnia [...] lutego 2021 r. funkcjonariusza Policji w G. potwierdza, że rezerwację stolików pracownicy restauracji prowadzą drogą telefoniczną na wyznaczoną godzinę w celu uniknięcia gromadzenia się osób.

PPIS mając na uwadze powyższe ustalenia, jak i nie znajdując podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., uznał za zasadne wymierzenie stronie kary pieniężnej w wysokości [...] zł jako adekwatnej do wagi naruszenia, sposobu naruszenia oraz indywidulanych okoliczności sprawy.

Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała na naruszenie przepisów art. 48a w zw. art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku ze stanem epidemii w zw. 22 w zw. z art. 228 oraz w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie i oparcie decyzji na podstawie przepisów, które zostały wydane wbrew obowiązkowi wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, pomimo istniejących ku temu przesłanek. Nadto podniosła, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2021 r. w pkt 1 oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: wymierzył A. P. prowadzącej działalność pod nazwą "[...] A. P., [...] karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w restauracji [...]. Jednocześnie postanowił, że pkt 2 ww. decyzji pozostaje bez zmian.

Jak wynika z uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż doszło do naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a tym samym zrealizowana została przesłanka do ukarania zawarta w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, tj. niezastosowanie się w stanie epidemii do czasowego ograniczenia określonej działalności przedsiębiorców - w rozpatrywanym stanie faktycznym - polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w restauracji [...]

Zdaniem organu odwoławczego, przesłanka ta ma charakter bezwzględny, tj. w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną. Administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł, zaś przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należało zastosować regulacje tej ustawy.

Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a., zaś organ administracji publicznej wymierzając stronie karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę wagę i okoliczności czynu oraz stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, przez który należy rozumieć ochronę ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż system kar administracyjnych wynikający z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, bowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków motywują adresatów do wykonywania zobowiązań narzuconych przepisami prawa. W tym zakresie stanowią one środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku mającego na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi.

W ocenie organu II instancji, PPIS prawidłowo ocenił, wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj. że strona swoim zachowaniem stworzyła niewątpliwie znaczne zagrożenie epidemiologiczne poprzez udostępnienie w zakładzie żywienia zbiorowego miejsca umożliwiającego gromadzenie się skupisk osób przebywających w zamkniętym pomieszczeniu, w którym wbrew obowiązującym przepisom spożywano posiłek na miejscu podawany gościom siedzącym przy stole, pomimo czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, o czym mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednakże organ I instancji w decyzji nie wskazał do jakiego konkretnie ograniczenia działalności przedsiębiorca nie zastosował się, wobec czego zmieniono tą decyzję poprzez doprecyzowanie sentencji.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy wskazał, iż są one nieuzasadnione. Wyjaśnił, że przedmiotowa kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ przytoczył treść art. 46a cyt. ustawy i wyjaśnił, że nie można zgodzić się z argumentacją strony, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, podstawa ma bowiem charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym właśnie na podstawie ustawy) ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały jedynie doprecyzowywane. Stosownie do wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 cyt. ustawy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, ustanowiono czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Zakaz, bądź czasowe ograniczenia prowadzenia określonej działalności zostało wprowadzone na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie Parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo stwierdził, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii.

Dalej organ powołując się na pogląd zawarty w wyroku WSA w Bydgoszczy (II SA/Bd 834/20) podkreślił, że zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Został on ustanowiony bowiem na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Z kolei organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stoją na straży bezpieczeństwa zdrowotnego ludności i są zobowiązane działać w oparciu o obowiązujące regulacje prawne.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zachowanie strony - polegające na udostępnieniu w dniu [...] stycznia 2021 r. w zakładzie żywienia zbiorowego zlokalizowanego przy ul. [...] w S. miejsca umożliwiającego gromadzenie się skupisk osób przebywających w zamkniętym pomieszczeniu, w którym wbrew obowiązującym przepisom spożywano posiłek na miejscu podawany gościom siedzącym przy stole - uzasadniało nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w minimalnej wysokości tj. [...] zł, gdyż nie zachodziły przesłanki umożliwiające odstąpienie do wymierzenia kary administracyjnej wskazane w art. 189f k.p.a.

Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W skardze decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 48a w zw. z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku ze stanem epidemii w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92, 228 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności gospodarczej wprowadzonego w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami Konstytucji i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty spraw w sytuacji, w której należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości.

W ocenie skarżącej, treść art. 46a i 46b ww. ustawy na podstawie których został wydany § 10 ust.2 pkt 9 rozporządzenia, nie spełnia kryteriów art. 92 Konstytucji ani wymagań art. 22 Konstytucji. Nadto powołany § 10 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia stanowi też o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] grudnia 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej, w której podtrzymała stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Inspektor Sanitarny, którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie[...].[...] zł za stwierdzone, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021 r., niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów w restauracji [...].

Podstawą materialnoprawną obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej "ustawa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.- dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 48a ust.1 pkt 3 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Natomiast w myśl art. 46a ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na mocy art. 46b ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W oparciu o art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy Rada Ministrów w dniu 21 grudnia 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, stanowiąc w § 10 ust. 9, że do dnia 14 lutego 2021 roku prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Analizując podstawę prawną wydanych decyzji zauważyć należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego.

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Jak wyżej wskazano, w oparciu o pierwszą z ustaw wydane zostały akty wykonawcze w postaci rozporządzeń.

W tym miejscu należy zauważyć, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 633/13, wyroki dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wskazać należy, że rozporządzenie nie mieści się w ramach delegacji ustawowej oraz narusza podstawowe standardy konstytucyjne.

W pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że w upoważnieniu zawartym w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa bowiem jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) jak i zakres spraw przekazanych do uregulowania (art. 46b pkt 1-6 i 8-12). Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Z kolei powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 46b pkt 2 ustawy przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, ale bez określenia warunków jego wprowadzenia. Co więcej oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w rozporządzeniu, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Należy także podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców).

Stąd też wprowadzany rozporządzeniem zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażony w wyroku z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 z którego wynika, że skoro Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej i uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii, to w konsekwencji takiego stanowiska należy uznać, że do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pogląd ten sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak przedstawioną przez WSA w Opolu w powołanym wyżej wyroku argumentację.

W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że § 10 ust. 9 rozporządzenia został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a nadto w sposób nieuprawiony ingeruje w istotę wolności i praw, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 22 Konstytucji. Z tych też względów Sąd stoi na stanowisku, że należy odmówić zastosowania ww. regulacji rozporządzenia, co oznacza, że akt administracyjny podjęty na takiej podstawie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taka przyczyna wobec braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kwoty [...]zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielnego pełnomocnictwa ([...] zł).