Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2221/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2732/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (poprzednio [...] S.A.) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.), wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji wsporczej o wysokości słupa 9 m i nośnika reklamowego o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8 x 4 m na fundamencie, na działce przy ul. [...] w W. Organ przyjął, że zgłoszony obiekt jest budowlą wykonywaną w określonym miejscu w sposób trwale związany z gruntem (przez wkopanie fundamentu w ziemię), a zatem obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, nie ma zastosowania przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), obiekt taki wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej wskazał, że zgłoszenie wpłynęło w dniu 25 kwietnia 2011 r. Decyzja ta została nadana w polskim urzędzie pocztowym w dniu 19 kwietnia 2011 r. i wysłana zarówno pod adresem pełnomocnika, który wystąpił ze zgłoszeniem w imieniu [...] S.A. w W., jak i pod adresem ww. Spółki. Spółka pokwitowała otrzymanie sprzeciwu w dniu 20 maja 2011 r., pełnomocnik zaś w dniu 1 czerwca 2011 r.

Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję podzielając argumenty organu pierwszej instancji w zakresie zasadności wniesienia sprzeciwu i w odniesieniu do zarzutu odwołania wskazując, że podziela w tym względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a w tej sprawie sprzeciw nadano w dniu 19 maja 2011 r., a zatem organ nie przekroczył terminu podanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W skardze na tę decyzję inwestor zarzucił naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przez zaakceptowanie, że organ I instancji wniósł sprzeciw po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie jest usprawiedliwiony.

Dalej Sąd wyjaśnił, że składając zgłoszenie, inwestor ma obowiązek dopełnienia warunków formalnych określonych w prawie, a jego zamiar, nieobjęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, musi pozostawać w zgodzie z przepisami prawa oraz planem zagospodarowania przestrzennego, o ile taki obowiązuje na terenie objętym zgłoszeniem. Spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 30 ust. 2, 3 i 4, jak i wymagań formalnych, jakim powinny odpowiadać pisma oraz złożenie zgłoszenia organowi właściwemu, powoduje skuteczność zgłoszenia z datą jego wpływu do siedziby tego właściwego organu. Od dnia następnego biegnie trzydziestodniowy termin, w którym inwestor musi powstrzymywać się z wykorzystaniem prawa do wykonania robót objętych zgłoszeniem. Jest to też czas, w którym organ posiada kompetencję do zakwestionowania tego zamiaru przez wniesienie sprzeciwu, w trzech przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W tym samym terminie i trybie może wydać też decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót objętych zgłoszeniem, jeżeli zachodzą warunki określone w art. 30 ust. 7 tej ustawy.

Nadto organ wskazał, że pismo zawierające zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu w dniu 25 kwietnia 2011 r., a zatem organ posiadał kompetencję do wniesienia sprzeciwu do dnia 25 maja 2011 r. Organ wniósł sprzeciw w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i nadał tę decyzję w placówce pocztowej w dniu 19 maja 2011r., kierując ją pod adresem Spółki oraz pełnomocnika. Spółka pokwitowała odbiór sprzeciwu w dniu 20 maja 2011 r., a pełnomocnik w dniu 1 czerwca 2011 r.

W tych okolicznościach, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, brak jest podstaw do kwestionowania, iż sprzeciw został wniesiony przez kompetentny organ w terminie zakreślonym przez przepisy prawa. Nie można bowiem zaprzeczyć, że inwestor został powiadomiony o wniesieniu sprzeciwu przed upływem trzydziestego dnia liczonego od złożenia zgłoszenia. Jest też faktem, że pełnomocnik Spółki pokwitował doręczenie mu decyzji zawierającej sprzeciw po upływie 30 dni od daty złożenia zgłoszenia.

W ocenie Sądu rodzić natomiast może wątpliwość, czy doręczenie decyzji bezpośrednio inwestorowi stanowi naruszenie prawa, a także czy wywołuje skutek w postaci zakazu realizacji zamierzenia inwestycyjnego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, iż pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, czy to w zakresie czynności, których strona nie musi dokonywać osobiście, czy to w zakresie doręczeń pism procesowych rodzi daleko idące skutki procesowe uzasadniające nawet wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominięcie pełnomocnika (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) jest zatem niewątpliwą wadą proceduralną, lecz wada ta sama przez się nie wywołuje skutku bezwzględnej nieskuteczności czynności czy decyzji, przy których pełnomocnik nie brał udziału. Dopiero ocena materialnych skutków wady procesowej może doprowadzić do ewentualnego uznania wadliwości rozstrzygnięcia końcowego (jak to ma miejsce w sprawie wznowionej - art. 146 § 2 K.p.a.).

Wskazał także, że przepis art. 40 K.p.a. zawiera nakaz doręczenia pism pełnomocnikowi, zamiast stronie, nie wyklucza jednak możliwości doręczenia pisma pełnomocnikowi i stronie, z faktem doręczenia wiąże natomiast określone skutki procesowe. Doręczenie pisma pełnomocnikowi i stronie postępowania wywołuje bowiem taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania czynności, czy wnoszenia środków odwoławczych przez stronę należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi, chociaż strona, której również doręczono decyzję, nie jest pozbawiona prawa do złożenia odwołania.

W ocenie Sądu doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi oraz bezpośrednio inwestorowi nie stanowi naruszenia prawa, gdyż żaden przepis nie przewiduje zakazu doręczenia stronie pisma procesowego pomimo ustanowienia przez nią pełnomocnika. W takim przypadku terminy procesowe do wniesienia środków odwoławczych należy liczyć od daty doręczenia sprzeciwu pełnomocnikowi.

Doręczenie tego sprzeciwu bezpośrednio inwestorowi, dokonane przed upływem 30 dni od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wywołuje ten skutek, iż zostaje on poinformowany o wniesieniu sprzeciwu, mając zaś tę wiedzę nie może przystąpić do wykonania zamierzenia budowlanego bez narażenia się na konsekwencje wynikające z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odróżnienie skutków materialnych od skutków procesowych doręczenia sprzeciwu uzasadnia stwierdzenie, iż doręczenie sprzeciwu bezpośrednio inwestorowi wywołuje skutek materialny w postaci zakazu realizacji wykonania zamierzonych robót, natomiast od daty doręczenia sprzeciwu pełnomocnikowi inwestora biegną terminy procesowe, w tym możliwość złożenia odwołania w terminie liczonym od daty odbioru decyzji o sprzeciwie.

Pogląd, iż takie działanie organu (równoczesne powiadomienie inwestora i jego pełnomocnika) nie stanowi naruszenia ani art. 40 § 2 K.p.a., ani procedury w zakresie spełniającym dyspozycję art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/11. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wprawdzie, iż okoliczność ta pozostawała bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd ten przyjął, iż decydujące znaczenie dla zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu ma data nadania w placówce pocztowej przed upływem 30 dnia od daty zgłoszenia.

Zakwestionowanie zatem przez skarżącego poglądu, iż nastąpiło niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji o sprzeciwie przed ww. terminem, nie zmienia oceny (przy przyjęciu powyższego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wniesienia sprzeciwu przez wysyłkę na poczcie), że zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie uzasadnia oddalenie skargi przyjmując, że już samo dotarcie bezpośrednio do skarżącej informacji o sprzeciwie do zgłoszenia ma skutek wniesienia sprzeciwu z uwagi na materialny skutek; przy czym brak jest w uzasadnieniu podania zarówno prawnej podstawy tego stanowiska, jak i jego uzasadnienia (że dotarcie informacji o sprzeciwie do skarżącej ma skutek wniesienia sprzeciwu),

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz jednocześnie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującą w mocy decyzję o sprzeciwie, pomimo tego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego naruszała ww. przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprzeciw uznaje się za skutecznie wniesiony z chwilą, w której informacja o sprzeciwie dotarła do strony (w dniu 20 maja 2011 r.) jeszcze przed doręczeniem sprzeciwu ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi (co nastąpiło 1 czerwca 2011 r.), podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że sprzeciw jest wniesiony w momencie, w którym decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona stronie, (w sytuacji zaś, w której strona jest reprezentowana przez pełnomocnika temu pełnomocnikowi), samo zaś powzięcie przez stronę informacji o treści zapadłej w sprawie decyzji, nie ma żadnego wpływu na zachowanie przez organy administracji publicznej terminu do wniesienia sprzeciwu,

2. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniesienie - w drodze decyzji administracyjnej - sprzeciwu przez organ, następuje przez samo jego wydanie i wysłanie; prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie sprzeciwu stronie, albo pełnomocnikowi strony, gdy został ustanowiony.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazano, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie podaje przepisu prawnego stanowiącego uzasadnienie stanowiska, że dotarcie do skarżącej informacji o sprzeciwie do zgłoszenia jest równoznaczne z wniesieniem sprzeciwu, chociaż w sprawie sprzeciw doręczony został po terminie uregulowanym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane do pełnomocnika skarżącej. Brak jest również uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, oprócz ogólnego stwierdzenia o podziale skutków (doręczenia decyzji) na: procesowe i materialne i napomknięciu o "ocenie materialnych skutków wady procesowej", która w przedmiotowej sprawie nie miała w ogóle miejsca.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd decyzja naruszała ww. przepisy prawa materialnego w ten sposób, że ww. decyzja utrzymywała w mocy sprzeciw do zgłoszenia, który został doręczony pełnomocnikowi skarżącej po upływie przewidzianego prawem terminu, a tym samym sprzeciw ten był nieskuteczny i winien być przez organ II instancji uchylony.

Motywując zaś zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a. skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, albowiem sam fakt powzięcia przez stronę informacji na temat zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, w żaden sposób nie wpływa na zachowanie terminu do wniesienia sprzeciwu.

Nadto skarżąca wskazała, że organ zobowiązany jest wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Zatem do tej decyzji zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaś wg art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie. Wskazano również na zasadę zgodnie z którą, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to decyzję doręcza się jej pełnomocnikowi.

Konkludując autor skargi kasacyjnej wskazał, że doręczenie decyzji stronie w sytuacji, w której ustanowiła ona pełnomocnika jest w sensie prawnym bezskuteczne i wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma. Nie sposób twierdzić, że otrzymanie przez stronę takiej informacji jest równoznaczne z wniesieniem sprzeciwu. Wniosku takiego w żaden sposób nie da się bowiem wyprowadzić ani z treści art. 40 § 2 K.p.a., ani tym bardziej z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zwłaszcza, zdaniem Spółki, ten drugi przepis w żaden sposób nie utożsamia powzięcia przez stronę pozytywnej wiedzy o treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia ze skutecznym wniesieniem sprzeciwu.

Nadto wskazano, że w sprawie przyjąć należy, iż pełnomocnik strony otrzymał decyzję o sprzeciwie po upływie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, więc sprzeciw należy uznać za bezskuteczny, co w konsekwencji powinno było spowodować uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującą w mocy wadliwą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, to naruszył tym samym art. 151 P.p.s.a., decyzja organu II instancji winna być bowiem uchylona.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane skarżąca wskazała, że prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, iż dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie sprzeciwu stronie lub jej pełnomocnikowi, gdy został ustanowiony.

Jednocześnie skarżąca zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o odroczeniem rozprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącego rozbieżności co do daty wydania sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzający się do tego, że wady w konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają kontrolę instancyjną zakwestionowanego orzeczenia.

Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób lapidarny wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia co do spornej kwestii zachowania przez organ terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie uzasadnienie to zawiera wady w postaci bardzo skrótowej argumentacji na poparcie stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Bowiem z treści tego uzasadnienia możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji co do kwestii pojmowania przez Sąd pojęcia "wniesienia sprzeciwu" w rozumieniu ww. artykułu, co jest głównym problemem poruszonym przez skargę kasacyjną. Tym samym możliwe jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zaś kwestia zastosowania przepisu, czy też jego interpretacji, nawet jeżeli jest nieprawidłowa, to nie może zostać skutecznie zwalczona zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., dotyczącego przecież zagadnienia prawidłowego sporządzenia uzasadnienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegającego na, wadliwym zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjęciu, że wniesienie decyzji o sprzeciwie następuje przez samo jego wydanie i wysłanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest jego prawidłowe doręczenie pełnomocnikowi strony, gdy został ustanowiony, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia".

Wskazany w tym przepisie termin ma niewątpliwie charakter przepisu prawa materialnego. Trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. Skarżący przyjął, powołując się na przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, że pojęcie "wniesienia" sprzeciwu należy interpretować w ten sposób, że sprzeciw zostanie wniesiony skutecznie wówczas, gdy decyzja zostanie doręczona stronie lub jej pełnomocnikowi, gdy został ustanowiony, w terminie o którym mowa we wskazanym art. 30 ust. 5.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela.

Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje jednolity pogląd zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane następuje przez samo złożenie przez właściwy organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji, a więc dla zachowania przedmiotowego terminu nie jest wymagane uzewnętrznienie woli organu, wystarczy wydanie decyzji (porównaj: wyroki NSA: z dn. 22.10.2013 r., sygn. akt II OSK 166/13, npubl; z dn. 25.07.2012 r., sygn. akt II OSK 808/11, LEX nr 1252191; z dn. 15.12.2011 r., sygn. akt II OSK 1899/10, LEX nr 1152088, z dn. 2.11.2011 r., sygn. akt II OSK 737/11, LEX nr 1069069).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela. Za jego przyjęciem przemawia argumentacja przedstawiona na uzasadnienie tego stanowiska.

Z treści zacytowanego wyżej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru budowy. Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Należy również zauważyć, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest zbieżny z podstawowym procesowym terminem załatwiania spraw przez organ I instancji, a więc terminem miesiąca wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a.

Nadto podnieść należy, że w treści art. 30 ust. 5 ustawy brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Taką regulację przewidziano przykładowo m.in. w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 397), który stanowi, iż decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. Ponadto z wykładni celowościowej art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. Zachowanie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy byłoby uzależnione od działania polskich placówek pocztowych operatora publicznego, a często też stron postępowania, którym zależałoby na opóźnieniu odbioru przesyłki, nie zaś od organu administracji.

Zaprezentowane wyżej stanowisko stanowi prokonstytucyjną wykładnię art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (patrz: wyrok TK z dn. 20.04.2011 r., sygn. Kp 7/09, opubl. 2011/ 33/ 394). Trudno bowiem zignorować zagrożenia jakie niesie ze sobą przyjęcie poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej. Uznanie, że wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wiąże się z wydaniem decyzji i jej doręczeniem stronie w terminie 30 dni w praktyce spowodowałoby znaczne skrócenie czasu przeznaczonego na analizę posiadanej przez organ dokumentacji, bowiem decyzja o sprzeciwie musiałaby być sporządzona na tyle wcześnie, by organ mógł nadać decyzję w placówce operatora publicznego z takim wyprzedzeniem, by mimo ewentualnych trudności z doręczeniem korespondencji przez operatora oraz nierzadkiego unikania jej niezwłocznego odbioru przez stronę i przy uwzględnieniu ewentualnej konieczności tzw. doręczenia zastępczego (14 dni od momentu pierwszego awizo), organ zdążył doręczyć decyzję stronie. Dodatkowo uwzględniając kwestię tego, że termin 30 dni to dni kalendarzowe, nie zaś robocze i konieczne jest także odjęcie niedziel jako dni ustawowo wolnych od pracy oraz sobót jako dni wolnych wynikających z uwagi na wymiar czasu pracy, to termin do wydania decyzji zostałby skrócony praktycznie do kilku dni. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na sygnalizowane przez organ zjawisko składania przez inwestorów zgłoszeń do innych niż właściwe jednostek (komórek) urzędów – w niniejszej sprawie zgłoszenie zostało skierowane do urzędu dzielnicy [...] m.st. Warszawy, zamiast zgodnie z właściwością do urzędu m. st. Warszawy dzielnicy [...], co powoduje odjęcie jeszcze kilku dni na obieg dokumentów w związku z przekazaniem zgłoszenia do właściwych jednostek. Zatem przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej stworzyłoby możliwość realnego wpływania przez stronę na kwestię zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, co należy uznać za niedopuszczalne.

Reasumując, zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli organ budowlany w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wyda decyzji o sprzeciwie. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni.

W niniejszej sprawie, co wynika z akt sprawy, skarżąca Spółka dokonała zgłoszenia [...] w dniu 25 kwietnia 2011 r., zaś decyzja o sprzeciwie została wydana w dniu [...] maja 2011 r. Następnie organ skierował tę decyzję dwutorowo, doręczył ją bowiem pełnomocnikowi Spółki w dniu 1 czerwca 2011 r., a bezpośrednio Spółce w dniu 20 maja 2011 r. Obie przesyłki zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 19 maja 2011 r. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą Spółkę. Mając zatem na uwadze powyższe przyjąć należy, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane został zachowany, bowiem przed jego upływem organ wydał decyzję o sprzeciwie. Zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, co już wyżej zaznaczono, może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy. Nie ma zaś decydującego znaczenia dla kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu.

Tym samym także za wadliwą należy uznać, wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku, wykładnię przepisu art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jednakże powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż – co już wyżej wskazano – przedmiotowy sprzeciw został wniesiony w terminie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a. w ten sposób, że sprzeciw uznaje się za wniesiony skutecznie z chwilą, gdy dotarł do strony jeszcze przed jego doręczeniem ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a w sytuacji gdy samo otrzymanie przez stronę decyzji, gdy jest ona reprezentowana przez pełnomocnika, nie ma wpływu na zachowanie terminu przez organ, to stwierdzić należy, że wobec przyjęcia, iż dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane miarodajny jest fakt wydania decyzji przez organ, to zarzut ten nie może mieć wpływu na wynik sprawy, co zwalnia Sąd z obowiązku jego merytorycznego rozpoznania. Bowiem zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś takiego wpływu skarżąca Spółka nie wykazała.

Natomiast w związku z tym, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja nie naruszała art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 109, 110 i 40 § 2 K.p.a.

Ustosunkowując się zaś do wniosku skarżącej Spółki o odroczenie rozprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego rozbieżności orzecznictwa na tle art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro aktualnie ukształtowała się jednolita linia orzecznicza w tym zakresie, to brak jest podstaw do zastosowania trybu z art. 187 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.