Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz S. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 124 ust. 1, 125 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł:

w pkt 1/ o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. S., opisana w księdze wieczystej [...], stanowiącej

własność S. D., poprzez zezwolenie spółce T. D.

S.A. na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji polegającej

na budowie linii kablowej 15 kV, podwieszonej na istniejących stanowiskach

słupowych, tym samym budowę napowietrznej sieci dwunapięciowej SN/nN na części

nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. S., przy czym: a/ powierzchnia zajętości działki na czas prowadzenia prac wynosić będzie 29,38 m2; b/ powierzchnia trwałej zajętości działki po wykonaniu prac wynosić będzie

29,38 m2; zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji;

w pkt 2/ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. S., opisana w księdze wieczystej [...] poprzez zezwolenie spółce T. D. S.A. na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 15 kV, podwieszonej na istniejących stanowiskach słupowych, tym samym budowę napowietrznej sieci dwunapięciowej SN/nN na części nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. S. w zakresie czasu niezbędnego dla założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń elektroenergetycznych, następuje na okres 2 dni roboczych;

w pkt 3/ mapa sytuacyjno- przedłożona Pana J. H. przy piśmie z dnia 10.11.2020 r., szczegółowo wskazująca część nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. [...] obr. S., na której następuje ograniczenie niniejszą decyzja prawa własności, będąca załącznikiem do niniejszej decyzji, stanowi jej integralną część.

W uzasadnieniu organ podniósł, że aktualnie kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 tejże ustawy: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (ust.3). Decyzja ostateczna, o której mowa w ust.1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. (ust. 7). W oparciu o zgromadzony w trakcie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego materiał dowodowy ustalono, iż Spółka T. D. S.A. pismem z dnia z dnia 3 października 2019r., wystąpiła do S. D. z propozycją zawarcia "umowy ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w obrębie [...], której treścią będzie prawo budowy linii napowietrznej SN (kabel SN typu [...]) oraz dokonywania prac eksploatacyjnych tj. niezbędnych napraw, konserwacji, usuwania awarii, remontów, modernizacji, przebudowy i rozbudowy w pasie ustanowionej służebności, a także dostępu do tych urządzeń w celu wykonania powyższych prac ", proponując równocześnie "jednorazowe wynagrodzenie w wysokości [...] zł." Pismo to zostało doręczone do S. D. w dniu 23 października 2019r. Spółka T. D. S.A. pismem z dnia 18 listopada 2019r., wystąpiła ponownie do S. D., oświadczając, iż "Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom oraz mając na względnie ułożenie poprawnych relacji na przyszłość, za ustanowienie służebności przesyłu, proponujemy kwotę wynagrodzenia w wysokości [...] zł." Równocześnie w piśmie tym wskazano szczegółowe zasady wyliczenia kwoty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu po stanowiącej własność S. D. działce ewid. [...] obr. S.. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 2 grudnia 2019 r. W oparciu o notatkę służbową z dnia 24 stycznia 2020r., sporządzoną przez S. S. (przedstawicielkę spółki T. D. S.A.), ustalono, iż rozmowy prowadzone przez spółkę T. D. S.A z właścicielem działki ewid. [...] obr. [...] - S. D. "nie przyniosły zamierzonego efektu i zakończyły się fiaskiem negocjacyjnym." Przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie F.E.. H. sprawdziła za pośrednictwem kosztorysów inwestorskich warianty realizacji inwestycji polegającej na "budowie linii kablowej 15 W, podwieszonej na istniejących stanowiskach słupowych, tym samym budowę napowietrznej sieci dwunapięciowej SN/nN" zarówno w obszarze działki ewid. [...] obr[...], jaki i z pominięciem obszaru tejże nieruchomości. Kosztorys Inwestorski - wariant l, zakładający realizację tejże inwestycji w obszarze działki ewid. [...] obr. [...], zamykał się w kwotach: [...] PLN (koszty prac budowlanych) oraz [...] PLN (koszty materiałów budowlanych). Kosztorys inwestorski - wariant 2, zakładający realizację w/w inwestycji z pominięciem/obejściem obszaru działki ewid. [...] obr. S., zamykał się w kwotach [...]PLN (koszty prac budowlanych), oraz [...] PLN (koszty materiałów budowlanych). W oparciu o wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części S1, oraz uchwałę Rady Gminy P. z dnia 19 czerwca 20213r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części S1, ustalono, iż działka ewid. [...] obr. S., położona jest w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa S., symbolami: a/ 5MU1d - tereny zabudowy mieszkaniowe - usługowej z dominacją zabudowy drewnianej; b/ KDZ1 - tereny komunikacji - drogi publiczne. Zgodnie z § 10 ust 1 pkt 4 w/w uchwały "Za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem (w tym w granicach gruntów rolnych) niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło (z wyłączeniem terenów 1-56 ZŁ)." Stosownie do § 22 ust. 6 w/w uchwały " Na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz budowę wnętrzowych, kontenerowych i napowietrznych (słupowych stacji transformatorowych 15/0,4kV. Ich lokalizacja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu." Stosownie do § 22 ust. 8 w/w uchwały "Nowoprojektowane linie i urządzenia energetyczne należy lokalizować poza liniami rozgraniczającymi istniejących i projektowanych dróg. Lokalizowanie ich w obrębie pasa drogowego dopuszcza się za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi." Biorąc pod uwagę wskazane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla działki ewid. [...] obr. S., stwierdzić należy, iż projektowana sieć energetyczna w obszarze w/w nieruchomości, pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tejże nieruchomości i służy realizacji inwestycji celu publicznego jaką jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", który to cel publiczny definiuje art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o pismo J. H. z dnia 10 listopada 2020r., oraz załączoną do niego mapę sytuacyjno-wysokościową ustalono, iż: ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] obr. S. dotyczyć będzie części nieruchomości o łącznej pow.: 29,38 m2, stanowiącej pas gruntu o szerokości 2,6 m na długości 11,3 m; czas niezbędny do założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń sieci elektro- energetycznej to dwa dni robocze. W oparciu o odpis zwykły księgi wieczystej [...] ustalono, iż w chwili obecnej właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. S., jest S. D.. Organ stwierdził, iż spółka T. D. S.A. przed wystąpieniem do organu z przedmiotowym wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości, prowadził ze S. D. rokowania celem uzyskania zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość, oznaczoną jako działka ewid. [...] obr. S. sieci elektro energetycznej o nowych parametrach. Rokowania te nie doprowadziły do uzyskania dobrowolnej zgody właściciela w/w nieruchomości, na przeprowadzenie na niej nowej sieci elektroenergetycznej stosownie do zaproponowanych przez spółkę T. D. S.A. warunków finansowych.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. D. wskazując, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 19 października 2021 r. nr [...] w pkt 1/ uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części; w pkt 2/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosku z dnia 11 lutego 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 10 listopada 2020 r., złożonych przez pełnomocnika T. D. S.A., załączono pisma kierowane do właściciela przedmiotowej nieruchomości S. D., zawierające informacje o inwestycji planowanej na działce nr [...], obręb [...], oraz proponujące określone warunki finansowe za udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej SN. Z powyższej dokumentacji wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie wyraził zgody na wykonanie prac na proponowanych przez inwestora warunkach. Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. W wyroku z 7 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 381/09 (publ.: LEX nr 574097) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził jednoznacznie, iż: "Przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt IOSK 1307/05 iż 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05)". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 635/10 stwierdził, iż: "przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają szczególnej formy prowadzenia rokowań. Oznacza to, że o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań (...)". Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewody należy stwierdzić, iż wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub -w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - należy wskazać, iż inwestycja zamierzona na działce ewidencyjnej nr [...] obr. S., gm. P., polegająca na budowie linii kablowej 15 kV, powieszonej na istniejących stanowiskach słupowych, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części S1 uchwalonego przez Radę Gminy P. - uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z 19 czerwca 2013 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z ww. planu miejscowego, przedmiotowa działka -w części przeznaczonej na budowę linii kablowej 15 kV, powieszonej na istniejących stanowiskach słupowych - znajdują się w terenach oznaczonych symbolami: SMU1d - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dominacją zabudowy drewnianej oraz KDZ1 - tereny komunikacyjne - drogi publiczne. Zgodnie z § 26 pkt 3 ppkt 3 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem MN dopuszcza się przeznaczenie terenów pod obiekty usług publicznych. Zgodnie z § 37 pkt 5 ppkt 8 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym w planie symbolem KDZ1 dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszącej infrastruktury technicznej za zgodą zarządy drogi. Zgodnie z § 22 pkt 1 planu dotyczącym zasad zaopatrzenia w energie elektryczną, lokalizację oraz budowę obiektów i sieci infrastruktury elektroenergetycznej na terenie objętym ww. planem miejscowym utrzymuje się istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną oraz dopuszcza się jej remonty, przebudowę i rozbudowę w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych. Z kolei zgodnie z § 22 ust. 6 na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz budowę wnętrzowych, kontenerowych i napowietrznych (słupowych) stacji transformatorowych 15/0,4 kV. Ich lokalizacja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu; § 22 ust. 7 stanowi, iż zgodnie z przepisami odrębnymi, realizacja zabudowy w obrębie strefy technicznej napowietrznej i kablowej linii 110 kV oraz 15 kV wymaga uzgodnienia z zarządcą sieci, a według § 22 ust. 8 nowoprojektowane linie urządzenia energetyczne należy lokalizować poza liniami rozgraniczającymi istniejących i projektowanych dróg. Lokalizowanie ich w obrębie pasa drogowego dopuszcza się za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Ponadto § 10 pkt 6 planu stanowi, iż za zgodne z planem uznaje się remont, przebudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy, położonej w obszarze pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg KDZ1, KDL1, 1-7KDD1, 1-3KDD2 a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Mając na uwadze powyższe dodatkowo wskazać należy, iż we fragmentach planu dotyczących terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dominacją zabudowy drewnianej (5MU1d) oraz terenów komunikacyjnych - drogi publiczne (KDZ1) nie ma zakazu zabudowy/rozbudowy ww. terenów nowymi linii elektroenergetycznymi, a zatem ogólne ustalenia planu nie kolidują ze szczegółowymi dotyczącymi terenów oznaczonych powyższymi symbolami. W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przeprowadzenie fragmentu sieci elektroenergetycznych mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Z powyższego wynika więc, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywania ludności w energię elektryczną na znacznym obszarze. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel, publiczny, na ograniczeniu sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także powoływania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody majątkowej, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do Stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14, CBOSA). Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.". Ponadto zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Kwestie odszkodowawcze, jak wynika z treści powołanych regulacji, mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w stosunku do której wydawane jest zezwolenie w omawianym trybie. Odnośnie uchylenia rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 2 sentencji decyzji organu I instancji wskazać należy, iż Wojewoda podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, zgodnie z którym: "Słusznie również skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna regulować termin na jaki ogranicza się prawa właściciela nieruchomości objętych inwestycją. Wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o ten przepis terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje bowiem oparcia w jego treści. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Z przepisów u.g.n. wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (zob. art. 124b ust. 3 u.g.n., który stanowi, że "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy" (tak w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1570/16).

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. D. zarzucając naruszenie:

1/ art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie, że objęta tą decyzją inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia 19 czerwca 2013 roku sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części S1;

2/ art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie czasookresu, na jaki następuje ograniczenie prawa własności skarżącego w związku z inwestycją;

3/ art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 199 gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie, że T. D. SA nie przeprowadziła ze skarżącym rokowań;

4/ art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie braku poprawnego oznaczenia załącznika do decyzji organu I instancji oraz art. 7 i art. 77 § K.p.a. w zakresie braku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia czy w rozpatrywanym przypadku zachodzą okoliczności wskazane w art. 124 ust. 1 i ust. 4 ugn.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności reformacyjnej decyzji Wojewody o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez zezwolenie T. D. S.A. na wstęp, na nieruchomość skarżącego, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie napowietrznej sieci dwunapięciowej. Organ II instancji uchylił przy tym decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, w zakresie, w jakim organ ten wyznaczył czas, w jakom nieruchomość może być zajęta pod budowę linii. Skarżący zarzuca decyzji sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku przeprowadzenia z nim właściwych rokowań i wadliwą ocenę organu, co do braku konieczności wyznaczenia czasu, na jaki ma być zajęta nieruchomość. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.). starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości z związku z koniecznością wykonania przez inny podmiot robót budowlanych związanych z celami publicznymi a określonych w decyzji. Zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 124 u.g.n. może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim cztery przesłanki. Pierwsza to konieczność czy potrzeba wykonania robót budowlanych wymienionych w tym przepisie. Roboty te to: zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, na nieruchomości, którą inwestor nie dysponuje na cele budowlane. Druga z przesłanek, to brak zgody na taką inwestycję wyrażoną przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości a trzecią, rokowania inwestora z właścicielem terenu, które się nie powiodły a nastąpiły przed zajęciem nieruchomości. Podstawową jednak przesłanką do zajęcia nieruchomości na podstawie art. 124 ust 1 u.g.n., jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego, zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, znajdujący swój wyraz w wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1493/15, zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Podobne stanowisko zajmowały m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr; WSA w Gdańsku w wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 713/13; WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 3/12; WSA w Gliwicach w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 626/14. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. w którym wyrażono pogląd, że z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przepisy na które powołuje się organ w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa nie są wystarczające by wykazać zgodność przedmiotowego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapis, że w obszarze MN dopuszcza przeznaczenie terenów pod obiekty usług technicznych a w obszarze KDZ1 dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszącej infrastrukturze oraz, że na całym obszarze planu dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia nie oznacza, że plan miejscowy przewiduje lokalizacje tej konkretnej linii kablowej na działkach będących własnością skarżącego. Zapisy te nie wyznaczają przebiegu linii kablowej ani nie określają jej parametrów. Oceniając tą kwestię sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 559/19, zgodnie z którym ograniczenie prawa własności w trybie ww. przepisu (art. 124 ust. 1 ustawy) nie jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe stwierdzenie zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Założyć też należy, że pojęcie "zgodności z planem" nie zostało użyte przypadkowo. Stwierdzenie "zgodności z planem" wymaga nie tylko porównania zamierzenia inwestycyjnego z ogólnymi ustaleniami planu, ale przede wszystkim z ustaleniami szczegółowymi. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana w określonym miejscu. W ocenie Sądu, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ogólnego jej przebiegu, bez określenia granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające. Brak jest w takiej sytuacji w pełni miarodajnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie zgodności zamierzenia z planem (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2020 r. II SA/Kr 1540/19). Rozpoznając sprawę na podstawie tych kryteriów Sąd stwierdza, że warunek zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony. Organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Także stanowisko organu II instancji w kwestii braku konieczności czasowego ograniczenia inwestora z korzystania z nieruchomości, na zajęcie której otrzymał zezwolenie (część reformacyjna decyzji) jest w ocenie sądu wadliwe. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa nad nieruchomością względem jej właściciela. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. I OSK 23/06). Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., ma nie tylko zabezpieczać inwestora w zakresie możliwości realizacji danej inwestycji, ale także ma służyć wyraźnemu zdefiniowaniu ograniczania prawa własności. Właściciel działki nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności tj. ograniczeniem które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo. Termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela czy użytkownika wieczystego uprawnień do pełnego korzystania z nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2014 r. II SA/Kr 326/14). W tym zakresie sąd rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu ani przywołanego w decyzji orzecznictwa.

W ocenie sądu na aprobatę nie zasługują zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są negocjacjami w sensie cywilistycznym, a więc nie polegają one na przedstawianiu sobie wzajemnych propozycji aż do uzyskania konsensusu satysfakcjonującego obie strony. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się także z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest bowiem wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17).

W niniejszej sprawie inwestor doręczył skarżącemu dwa pisma, w których zawarł opis planowanych prac oraz propozycję finansowej rekompensaty za zajęcie nieruchomości, przy czym w drugim piśmie proponowaną kwotę zwiększył i wskazał sposób jej wyliczenia. Podkreślić należy, iż zwłaszcza w inwestycjach liniowych mających przebiegać przez wiele nieruchomości, nie sposób od inwestora wymagać by ten z każdym właścicielem prowadził długie żmudne negocjacje, co do wysokości proponowanej kwoty. Sytuacja, w której inwestor należycie opisuje inwestycję, zakres zajęcia nieruchomości w związku z koniecznością jej realizacji, oraz proponuje kwotę wynagrodzenia, zwłaszcza jeżeli wynagrodzenie to zwiększa w kolejnym piśmie a właściciel terenu nie odpowiada mu w zakreślonym terminie na przedstawione propozycje, w pełni odpowiada wymogowi o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Rozpoznając sprawę, organ ponownie oceni zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś gdyby ustalił taką zgodność, czasowo zezwoli inwertorowi na zajęcie nieruchomości skarżącego, uznające, że rokowania między tymi stronami odbyły się.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.