Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 937/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. P., B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2019r. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") ustalił na rzecz T. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu), na terenie działki nr [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. i B. P. właściciele sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący zaskarżyli w całości decyzje Burmistrza [...] oraz postanowienie z dni [...] stycznia 2019 r. odmawiające uzupełnienia zaskarżonej decyzji. Podnosili, że Burmistrz [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w której brak było rozstrzygnięcia kwestii usytuowania planowanego budynku. Odwołujący wskazali, że zaskarżyli poprzednią decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., na skutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i zwróciło uwagę na to, że jeżeli organ I instancji nie ma kompetencji w zakresie usytuowania budynku to w decyzji powinno znaleźć się rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Odwołujący wskazali, że Burmistrz [...] wydał w dniu [...] stycznia 2019 r. decyzję, w której znowu nie ma rozstrzygnięcia w sprawie usytuowania planowanej inwestycji. Odwołujący uważają za konieczne ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, że usytuowanie projektowanej inwestycji w granicy z ich działką jest niedopuszczalne, ponieważ narusza zasadę kontynuacji oraz zasadę ładu przestrzennego. W ocenie odwołujących analiza nie spełnia wymagań stawianych analizie urbanistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2019r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2016r. T. O. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez zabudowę tarasu pomieszczeniem mieszkalnym w granicy z działką sąsiednią nr [...] w ramach gabarytu istniejącego budynku do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki zgodnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym z dachem płaskim. Wskazano, że zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną nastąpi z istniejących przyłączy, w tym sieci energetycznej i wodociągowej, ogrzewanie z istniejącego pieca c-o na paliwo stałe, odpady gromadzone w określonym miejscu i wywożone. Dojazd do nieruchomości z drogi publicznej – [...], jezdnią asfaltową. Inwestycja nie ma znaczącego wpływu na środowisko.

Burmistrz [...] decyzją [...] kwietnia 2017r. ustalił dla T. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu), na działce nr [...] położonej w [...]. Na skutek odwołania J. i B. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymało decyzję Burmistrza [...] w całości. J. i B. P. wnieśli skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 933/17, uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...]. Sąd wskazał na konieczność sporządzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załączenie do decyzji wszystkich wymaganych prawem załączników.

Burmistrz [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy i uwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Sądu, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Odwołanie na wymienioną decyzję złożyli J. i B. P.. Kolegium w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało na konieczność rozstrzygnięcia kwestii usytuowania planowanego budynku, które powinno znaleźć się w samym rozstrzygnięciu decyzji.

Burmistrz [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu) na działce nr [...] w [...]. Nadto, Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił odwołującym uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w kwestii rozstrzygnięcia sprawy usytuowania planowanej inwestycji.

W świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ ustalił zgodności funkcji planowanej inwestycji, jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy. Organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie z 2003r."). Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ uznał, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury technicznej jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 909). Organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących zabudowy w granicy organy uznały, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane, w związku z czym zgodność z nimi badana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc przez organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę. Nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które będą rozstrzygane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie nie może takiego rozstrzygnięcia zawrzeć w sentencji decyzji. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy nie ma uprawnień do precyzyjnego określania odległości budynku od granicy sąsiedniej działki.

Organ odwoławczy odniósł się także do pozostałych zarzutów odwołania i uzasadnił dlaczego uznał je za niezasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnieśli J. i B. P. zaskarżając wymienioną decyzję w całości i żądając jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili, że została wydana w wyniku naruszeń przepisów postępowania, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 104 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie zawierającej żadnego rozstrzygnięcia w kwestii usytuowania projektowanej inwestycji względem granicy działki i to mimo, iż kwestia ta od początku stanowiła przedmiot postępowania.

2) art. 8, 11 oraz 107 §1 i 3 k.p.a. przez zdawkowość uzasadnienia w powyższym zakresie oraz przez utrzymanie w mocy decyzji, której uzasadnienie odnośnie wymienionego braku rozstrzygnięcia jest wewnętrznie sprzeczne,

3) art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez oparcie decyzji na niepełnej i nierzetelnej analizie urbanistycznej:

- która bazuje na danych z nieznanego źródła, w tym na danych jednoznacznie błędnych,

- która pomija kwestię linii zabudowy

- która nie zawiera sprawdzenia, czy elewacja budynku przeznaczonego do rozbudowy, wytypowana na elewację frontową, a według planów inwestora nie mającą ulec przekształceniu, posiada parametry pozwalające jej pełnić funkcje elewacji frontowej,

- która nadto lokalizuje działkę inwestycyjną w centrum miasta zamiast w jego części peryferyjnej,

4) art. 11, 77 § 1, art. 80 o5raz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie milczeniem wszystkich szczegółowych zarzutów odwoławczych pod adresem wykonanej analizy urbanistycznej, wspierających ogólny zarzut, iż nie spełnia ona wymagań poza zarzutem dotyczącym linii zabudowy oraz zarzutem błędnego ustalenia typu dachu budynku na działce [...],

5) art. 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, jakoby organ I instancji ustalił linię zabudowy dla planowanej inwestycji jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości oraz jakoby budynek na działce [...] miał dach dwuspadowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności opisali dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Podkreślali, że zasadniczą kwestią sprawy jest usytuowanie planowanej inwestycji w stosunku do granicy działki. Odwoływali się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących przed tą datą organy obu instancji nie miały wątpliwości, że orzekanie o usytuowaniu projektowanej inwestycji względem granicy działki jest prawnie dopuszczalne.

Odwołali się także do wyroku WSA w Poznaniu z 10 stycznia 2018r., sygn. akt IV SA/Po 933/17, z którego pośrednio wynika, że Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu inwestycji w stosunku do granicy działki.

Z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w poprzednim brzmieniu w decyzji o warunkach zabudowy mógł znaleźć się zapis o usytuowaniu budynku "w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy". W orzecznictwie sądów administracyjnych także wskazywano, że rozstrzygnięcie w kwestii usytuowania planowanego obiektu w stosunku do granicy może polegać na ustaleniu konieczności lokalizacji w granicy. Zdaniem skarżących stwierdzenie to jest aktualne także po zmianie przepisów. W zasadę dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego może godzić lokalizacja właśnie w granicy i takiej lokalizacji mogą zakazywać ustalone warunki zabudowy.

Podkreślali, że konieczne jest ustalenie wśród warunków zabudowy, że usytuowanie projektowanej inwestycji w granicy z należącą do skarżących działką jest niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę kontynuacji oraz ładu przestrzennego.

Skarżący dalej zarzucili, że Kolegium w odwołaniu w wystarczający sposób nie odnieśli się do podnoszonych przez nich argumentów prawnych w powyższej kwestii oraz wiążących wskazań wyroku Sądu z [...] stycznia 2018r.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zakwestionowali prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, poza dokumentacją fotograficzną nie wskazano w oparciu o jakie materiały została sporządzona. Tymczasem wskazanie takie, stanowiące standard w przypadku opinii biegłych ma znaczenie dla oceny mocy dowodowej każdej ekspertyzy.

W tabeli obejmującej parametry działek znajdujących się w terenie analizowanym figurują błędne dane. Materiał fotograficzny nie obejmuje wszystkich budynków, zatem skarżący domagali się udokumentowania powołanych w analizie wymiarów oraz wskazania skąd one pochodzą.

Analiza pomija kwestię linii zabudowy, wprawdzie analiza zawiera uwagi dotyczące linii zabudowy od strony [...], podczas gdy linie zabudowy wyznaczono od strony [...]. Brak potwierdzenia w analizie stwierdzenia Kolegium, że linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy.

W analizie brak sprawdzenia, że elewacja budynku na działce [...], który ma zostać rozbudowany, wytypowany na elewację frontową posiada parametry pozwalające jej pełnić funkcję elewacji frontowej. Organ bezkrytycznie zaakceptował wszystkie postulaty inwestora. Co miało wpływ na ustalenie w warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej, wysokości planowanej zabudowy i obsługi komunikacyjnej. Tymczasem parametry te rażąco odbiegają od tych jakie powinny być w tym miejscu. Skarżący zadali pytanie, czy warunki zabudowy należy ustalać w wariancie z elewacją frontową od strony [...]. Wskazywali, że elewacja frontowa obecnie znajduje się od strony [...], a zaznaczony na nieaktualnej mapie wjazd od strony [...] w rzeczywistości nie istnieje.

Wykonana analiza lokalizuje działkę w centrum miasta, podczas gdy w rzeczywistości jest ona położona w jego części peryferyjnej.

Zdaniem skarżących analiza jest niepełna i nierzetelna.

Błędne było także ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności Kolegium nie miało podstaw do ustaleń odnoście typu dachu na działce [...], w aktach brak bowiem dowodów na ta okoliczność pozwalającą weryfikować zapisy tabeli parametrów a Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Nadto skarżący podnosili, że nie znali metryki postępowań, mimo złożonych trzykrotnych próśb i nie mogli wypowiedzieć się co zebranych dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcza wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia swojej decyzji.

W związku z brakiem w aktach administracyjnych dokumentu odwołania od decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2019r. Sąd zwrócił się do organu II instancji o nadesłanie odwołania z [...] lutego 2019r. także drogą elektroniczną, które zostało przedłożone Sądowi dopiero w dniu [...] lutego 2020r. na skutek usterki w przekazywaniu dokumentów wpływających do Sądu przez ePUAP, skutkiem powyższego było wpłynięcie korespondencji z kilkudniowym opóźnieniem.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 139 § 1 zd. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") odroczył ogłoszenie orzeczenia na okres 14 dni do dnia 5 marca 2020r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 239/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do kwestii zabudowy w granicy z działka sąsiednią [...].

W poprzednio rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 10 stycznia 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 933/17) orzekał w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji Kolegium z 12 lipca 2017r. Sąd wskazał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. była niekompletna, nie zawierała wymaganej przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. części graficznej tejże analizy, zatem brak było możliwości orzekania przez organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Odrębnie sporządzić należy wyniki tej analizy. Decyzja o warunkach zabudowy winna mieć także wymagane przepisami załączniki, które stanowią nieodzowne jej elementy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną z uwzględnieniem wskazanych w uzasadnienie wyroku wymogów. Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy zasadniczej z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2019r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego (zabudowa tarasu), na terenie działki nr [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr z 2018r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5, oraz wydanego na podstawie powyższej ustawy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie z 2003r.").

Prawidłowe są także ustalenia stanu faktycznego sprawy poczynione przez organy obu instancji, które dla Sądu stanowią podstawę do dalszych rozważań.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności – odnosząc się do głównego spornego zagadnienia w sprawie dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...] – należy zauważyć i podkreślić, że słusznie podnosiły organy obu instancji, że co do zasady dominuje pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się dokładnego usytuowania planowanego obiektu na działce inwestycyjnej, za wyjątkiem wyznaczenia linii zabudowy (obowiązującej bądź nieprzekraczalnej). Wskazuje się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujące kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 756/16; z 10 maja 2019r., sygn. akt II OSK 1563/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wyroki traktujące odmiennie kwestię dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości sytuowania projektowanej zabudowy w granicy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08). Zwolennicy tej koncepcji swoje stanowisko popierali brzmieniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "w.t.b."), który do dnia 31 grudnia 2017 r. stanowił, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 – który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd zauważa jednak, że treść wskazywanego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uległ zmianie na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285). Stosownie do § 12 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., czyli w dacie wydania zaskarżonej decyzji, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Zdaniem Sądu zmiana brzmienia wskazanego przepisu usuwa wszelkie dotychczasowe wątpliwości i potwierdza, że odstępstwa od generalnej zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 w.t.b. można dokonać jedynie: (1) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) w postępowaniu przed organami architektoniczno-budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4 w.t.b. W konsekwencji tym bardziej uzasadniona jest konkluzja, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wypowiadania się o dopuszczalności usytuowania planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Wobec tego Burmistrz [...] nie był uprawniony do orzekania w kwestii usytuowania planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku poprzez zabudowę tarasu na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], zatem wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2019r. nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i § 12 ust. 1 i 2 w.t.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu organ I instancji stosując się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z [...] stycznia 2018r. prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu po obrysie i do wysokości istniejącego budynku z zachowaniem dotychczasowej geometrii dachu.

Wskazać skarżącym należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszym z elementów jest określenie w decyzji rodzaju planowanego przedsięwzięcia (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.) przez wskazanie typu zamierzenia inwestycyjnego objętego ustaleniem warunków i zasad zabudowy terenu. Jako drugi rodzaj składników ustawodawca wymienił w art. 54 pkt 2 u.p.z.p. szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji. Trzecim elementem pozostaje konieczność wyznaczenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu z 2003 r.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. część graficzna analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Oznacza to, mapa winna zawierać pieczęcie aktualności i przyjęcia do określonego numerem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z datą i czytelnym podpisem osoby potwierdzającej aktualność i pochodzenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wszystkie te elementy zawierają załączone do decyzji organu I instancji mapy stanowiące część graficzną analizy oraz mapa wskazująca teren inwestycji.

Stosownie do §3 ust. 1-2 rozporządzenia z 2003 r., celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji wyznaczono wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice wyznaczono na kopii mapy zasadniczej o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 13,50 m, a zatem trzykrotność frontu działki wyniosła 40,50 m. Organ I instancji wyznaczył zatem prawidłowo obszar analizowany w odległości minimalnej wynikającej z powyższego przepisu, tj. w odległości 50,00 m. Na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca, a także zabudowa usługowa i usługowo - handlowa. W zdecydowanej większości występują budynki dwukondygnacyjne z dachami płaskimi.

Następnie w części tekstowej powyższej analizy w formie tabelarycznej uwzględniono wszystkie działki zabudowane określając ich parametry wynikające z § 4 - § 8 rozporządzenia z 2003r. oraz wyznaczając średnie tych parametrów.

Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji organu I o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.).

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera zatem dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany §9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/10, baza orzeczeń NSA).

W kontekście powyższego zauważyć należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, że działka nr [...] ma dostęp do dróg publicznych z dwóch stron – od [...] i od [...]. Jednak słusznie przyjęły organy, że dostęp do drogi publicznej następuje od [...] i od tej ulicy określono linię frontową, której trzykrotność, nie mniej niż 50 m, stanowiła promień do wyznaczenia terenu analizowanego. Linię frontową działki stanowi bowiem istniejąca linia wytyczona na potrzeby wzniesienia istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z załączonych do decyzji map wynika, że wjazd na działkę nr [...] obywa się od strony [...]. Od strony [...] linię frontową określił także inwestor we wniosku. Od strony [...] nr [...], a nie ul. [...] nieruchomość nr [...] posiada także administracyjny adres. Nie ma zatem znaczenia, że realny wjazd na działkę może odbywać się także od strony [...]. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych - o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora. Organ I instancji słusznie za front działki uznał tę jej część, która przylega do drogi publicznej od strony [...].

Chybione zatem okazały się zarzuty skarżących co do błędnego przyjęcia frontu działki od strony [...] i jej parametru jako podstawy do wyznaczenia obszaru analizowanego.

W dalszej kolejności Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp, projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będąc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388; zob. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.03.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10, lex nr 995432).

Tak samo analizę funkcji oraz cech i parametrów zagospodarowania przestrzennego przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanisty lub architekta. Specyfika tej problematyki związanej z zabudową nieruchomości przejawia się w tym, że dla ukształtowania przestrzeni prawnej konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych w zakresie szeroko rozumianej wiedzy urbanistycznej i architektonicznej. Na etapie kształtowania wolnościowego prawa zabudowy wiadomości te są niezbędne w fazie określania przeznaczenia terenów na konkretny sposób zagospodarowania, w fazie ustalania warunków dopuszczalności w świetle prawa konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Na podstawie regulacji wprowadzających ustawowy wymóg uwzględniania w procesach reglamentacyjnych prawa zabudowy fachowych opracowań autorskich i wiedzy zawodowej można konstruować specjalną zasadę fachowości w procesach reglamentacji administracyjnoprawnej wolnościowego prawa zabudowy. Jest to zasada wyprowadzana z norm prawa powszechnie obowiązującego, które tworzone i ukierunkowane są przede wszystkim na kształtowanie i zapewnienie ochrony wolnościowego prawa zabudowy podmiotów funkcjonujących w określonej przestrzeni prawnej. Organ administracji publicznej uwzględnia w takiej sytuacji ustalenia poczynione przez fachowe podmioty.

Zasada fachowości przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie zapewnia w znacznym stopniu wysoki poziom merytorycznych rozwiązań z zakresu planowania i projektowania przestrzeni, umiejscawia odpowiedzialność tam, gdzie naprawdę powinna być ona przypisana, tj. z jednej strony "odpowiedzialność" ponosi organ administracji, a odpowiedzialność ta obejmuje też kwestie należytego doboru przez niego osób zaangażowanych w przygotowaniu rozstrzygnięcia, z drugiej natomiast strony odpowiedzialność ponoszą te właśnie osoby.

Słusznie podnosi się w doktrynie, że cytowane wyżej regulacje art. 50 ust. 4 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. są oczywistą konsekwencją koniecznej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którą składa się również część graficzna przedstawiająca mapę terenu analizowanego pod kątem inwestycji, a odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (por. "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym" W. Jakimowicz, Monografia Lex 2012).

Z akt sprawy wynika, że analiza w części graficznej i tekstowej, wyniki tej analizy oraz projekt decyzji zostały sporządzone przez członka izby architektów arch. J. K. (akta adm. I inst.), zatem w oparciu o wiedze specjalistyczną osoby uprawnionej. Nie wymagają, zatem szczególnych dodatkowych dowodów, zwłaszcza gdy przyjąć można, że obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowej odległości od terenu działki inwestycyjnej, a następnie w oparciu o swoją wiedzą specjalistyczną w tabeli parametrów istniejącej zabudowy specjalista uwzględnił zabudowę i parametry wszystkich zabudowanych działek oraz określił średnie wartości tych parametrów, jak w niniejszej sprawie.

Niewystarczające są bowiem dla zakwestionowania ustaleń specjalisty architekta gołosłowne zarzuty skarżących i ich subiektywne przeświadczenie o błędnych ustaleniach, co do przyjętych parametrów, w tym geometrii dachów. Skarżący nie wskazali konkretnymi dowodami na to, że wartości przyjęte przez specjalistę w powyższych dokumentach są błędne.

Wobec powyższego, chybione są zarzuty skarżących, że analiza i jej tabelaryczne zestawienie parametrów istniejącej zabudowy są arbitralne, dowolne, wręcz obarczone błędami, a w sprawie brak materiału dowodowego, zwłaszcza fotograficznego każdej z nieruchomości, w oparciu o który sporządzono analizę.

Wobec powyższego organ uwzględnił powyższe opracowania dotyczące analizy oraz jej wyników w swoich decyzjach i zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczył jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 4 m od granicy działki od strony [...], jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej nieruchomości. Chybione okazały się zatem zarzuty co do braku wytyczenia linii zabudowy.

W tym miejscu wskazać skarżącym należy, że stosownie do § 4 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle literalnej treści § 4 rozporządzenia z 2003r. linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3). Dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady tylko jedną linię zabudowy – za wyjątkiem sytuacji szczególnych, gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, jak w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze organ prawidłowo określił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od strony [...]. Od strony [...] zabudowę ogranicza istniejący budynek. Przy czym, jak już wskazano, projektowana inwestycja stanowi nadbudowę istniejącego tarasu - po jego obrysie - zatem linie zabudowy w istocie pozostają w tym samym miejscu i nie ulegają zmianie.

Następnie, organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 6 % do 58 %, a średnia wynosi ok. 27 %. W przypadku planowanej inwestycji, podkreślić należy, że wskaźniki intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nie ulegną zmianie, bowiem inwestycja dotyczy nadbudowy po istniejącym obrysie istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym.

Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i z dachami dwuspadowymi. W przypadku planowanej rozbudowy dach będzie dopasowany do dachu istniejącego budynku mieszkalnego.

Wysokość budynków mieszkaniowych na analizowanym obszarze mieści się w przedziale od ok. 6,0 m do ok. 8,0 m, zatem ustalona wysokość nie przekroczy średniej wartości tego parametru. Przy czym podkreślić należy, że wysokość planowanej rozbudowy nie przekroczy wysokości istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], tj. 6,5 m.

Słusznie przyjęły zatem organy, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro inwestycja obejmuje nadbudowę tarasu na część mieszkalną wystarczające jest uzbrojenie terenu z istniejącej infrastruktury technicznej, co zapewniają istniejące przyłącza do sieci energetycznej i wodociągowej oraz ogranie z istniejącego źródła ogrzewania. Dojazd do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja tak jak dotychczas - z drogi publicznej – [...], jezdnią asfaltową. Teren nie wymaga także uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Decyzja jest także zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Z uwagi na swój charakter planowana inwestycja także nie ma znaczącego wpływu na środowisko i nie stanowi inwestycji mogącej zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w sposób o jakim stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 71 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w sprawie wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. Strony miały możliwość wypowiadania się w sprawie i wyrażania stanowiska, co też czyniły w licznych pismach dołączonych do akt administracyjnych sprawy I instancji.

Jakkolwiek słusznie wskazali skarżący, że z akt sprawy nie wynika, by przed organem odwoławczym pouczono strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób wystarczający wskazują podstawy faktyczne i prawne wydanych rozstrzygnięć, spełniając zatem wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień prawa materialnego czy procesowego skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Decyzje organu I jak i II instancji wydane zostały zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku.