Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 786/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.), Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 1528/04 w sprawie ze skargi Gminy Racibórz na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2004 r. Nr PN-N-0915/Z/7/04 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Racibórz na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miasta Racibórz H. M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

H. M. został wybrany radnym w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. Z dniem 15 stycznia 2003 r. radny został wybrany do zarządu [...] który jest organem zarządzającym tego stowarzyszenia. Towarzystwo prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem nieruchomości, które są własnością gminy, prowadząc usługi parkingowe. Oznacza to, naruszenie zakazu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz wygaśnięcie mandatu radnego H. M. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547). Pomimo wezwania Wojewody Rada Miasta Racibórz nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu. Wobec tego Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego H. M. na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu zarządzenie zastępcze nie narusza prawa, ponieważ działalność radnego wypełnia dyspozycję przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzona przez Towarzystwo działalność jest działalnością gospodarczą także wtedy, gdy dochody z tej działalności są przeznaczone na cele statutowe stowarzyszenia, którymi są krzewienie kultury fizycznej i wychowanie przez sport. Działalność ta prowadzona jest z wykorzystaniem mienia gminnego. Radny pełniąc funkcję członka zarządu Towarzystwa zarządza tą działalnością, a więc narusza zakaz określony w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Racibórz podniesiono zarzut naruszenia art. 24 f ust. 1 i art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Gminy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony, ponieważ pominięto, iż członek zarządu Towarzystwa nie czerpał z tego tytułu korzyści osobistych, a więc w ogóle nie wchodziło w rachubę korzystanie przez radnego z mienia publicznego we własnym interesie. Działalność Towarzystwa, które nie ma celów zarobkowych, nie jest działalnością gospodarczą, ponieważ dochód z tej działalności jest przeznaczony na działalność statutową, a więc jest wyłącznie działalnością statutową. Do takiej działalności nie można odnosić działalności gospodarczej, o jakiej mowa w ustawie z dnia 18 listopada 1999 – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) i traktować stowarzyszenia jako przedsiębiorcy. W tym stanie rzeczy zdaniem Gminy nie zostało wykazane, iż radny H. M. zarządzał działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując takie podstawy kasacyjne Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W stanie faktycznym tej sprawy ustalonym przez organ administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, czy jeżeli Towarzystwo będące stowarzyszeniem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, ale przeznacza dochody z tej działalności w całości na cele statutowe stowarzyszenia, którymi są krzewienie kultury fizycznej i wychowanie przez sport, to czy działalność ta jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest poświęcony ograniczeniom w zakresie aktywności gospodarczej radnych, gdy taka aktywność miałaby związek z gminą lub jej mieniem. Ustęp 1 tego artykułu wyłącza, jako niedopuszczalne prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością, branie udziału w jej prowadzeniu jako przedstawiciel lub pełnomocnik, jeżeli taka działalność opiera się na mieniu gminy, w której radny uzyskał mandat. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiąganie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków.

W przedmiotowej sprawie radny H. M., jako członek zarządu [...], był osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia. Z akt sprawy wynika, że Towarzystwo obok działalności statutowej, świadcząc odpłatnie usługi parkingowe, prowadziło działalność gospodarczą. W prowadzeniu tej działalności stowarzyszenie wykorzystywało nieruchomości należące do gminy, w której radny uzyskał mandat.

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, że dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową. Działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności, z tym że możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jest uwarunkowana tym, że dochód z jej prowadzenia przeznaczony będzie na cele statutowe stowarzyszenia, a nie będzie podlegał podziałowi między członków stowarzyszenia. Prowadzenie działalności gospodarczej przez stowarzyszenie odbywa się według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach - ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.). Okoliczność, że dochody Towarzystwa uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej są przeznaczane na takie czy inne cele, nie zmienia charakteru takiej działalności.

Nie można podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, że działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym względzie należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, iż stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą, prowadzi tą działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizacje celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków (przykładowo uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91 - OSNCP 1992 r., nr 2, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1996 r., III CZP 66/96 – OSKC 1996, nr 10, poz. 133 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2003 r., II CK 161/02 – OSNC 2004 r., nr 11, poz. 186). Skład orzekający w tej sprawie nie podziela argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r., SA/P 1851/93, która doprowadziła do wadliwego wniosku, że stowarzyszenia nie są podmiotami działalności gospodarczej, na co powołano się w skardze kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w tym wyroku zostało trafnie podważone w glosie J. Malerowicza (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego z 1996 r., nr 5, str. 473).

Nie można podzielić także argumentacji skarżącego, że odpłatne świadczenie usług parkingowych przez Towarzystwo, w którym radny wchodzi w skład organu zarządzającego, nie jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ radny nie odnosi z niej żadnych osobistych korzyści. Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od tego czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód, czy inne osobiste korzyści. Radny H. M. zarządzając działalnością gospodarczą, naruszył w ten sposób zakaz ustanowiony w tym artykule, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością, bez względu na to czy radny odnosi z niej osobiste korzyści czy też nie.

W tym stanie rzeczy należy uznać za słuszne zakwalifikowanie przez organ nadzoru udziału w składzie zarządu [...] radnego H. M. jako zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia należącego do gminy, w której uzyskał on mandat. Sankcją za złamanie zakazu wynikającego z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa wygaśnięcie mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu.

Stosownie do przepisu art. 98 a ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Skład orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1186/04, iż z urzędu należy wziąć pod rozwagę nieważność postępowania sądowego w sytuacji, gdy prezydent miasta nie brał udziału w postępowaniu sądowym w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co może być odnoszone do udziału radnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

Zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest wydawane w postępowaniu nadzorczym określonym w rozdziale 10 tej ustawy. W tym postępowaniu nadzorczym uczestniczy organ nadzorczy oraz gmina i jej organy, a zatem inne osoby, których interesu prawnego może dotyczyć akt nadzoru nie biorą udziału w tym postępowaniu. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięć nadzorczych, jak i zarządzeń zastępczych.

Innym zagadnieniem jest natomiast to, czy osoba, której interesu prawnego dotyczy akt nadzoru, może zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego oraz być uczestnikiem postępowania sądowego w takiej sprawie. Podstawę do wniesienia skargi w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w drodze zarządzenia zastępczego przez osobę, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego może stanowić przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymacja do wniesienia skargi oparta na tym przepisie nie uzależnia uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego, czy wnoszący skargę brał lub mógł brać udział w postępowaniu, w którym został wydany akt zaskarżony do sądu. Skoro radny może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu jako radnego (na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), to byłoby całkowicie niezrozumiałe, gdyby przyjąć, że radny ten nie może wnieść skargi na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie jego mandatu radnego, które jest wydane na skutek tego, iż rada gminy nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu.

Jeżeli radny, którego dotyczy zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu, nie wniósł skargi do sądu administracyjnego a wniosła skargę gmina na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, to radny może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego w sprawie ze skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim przypadku radny, którego interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego nie jest stroną postępowania (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ani też uczestnikiem postępowania, o którym mowa w art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udział radnego w postępowaniu sądowym w takim przypadku zależy od jego woli, od tego czy zgłosi swój udział w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd może zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osobę, która dotychczas nie brała udziału w sprawie w charakterze strony (art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), po to aby umożliwić stronie zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 32 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże skorzystanie z tej możliwości (art. 110) należy do oceny sądu, a co najważniejsze, jeżeli strona zawiadomiona nie zgłosi swojego udziału w postępowaniu, sąd rozpoznaje skargę bez jej udziału. Zarówno wtedy, gdy sąd nie skorzysta z przepisu art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i wtedy gdy strona zawiadomiona nie zgłosiła udziału w postępowaniu sądowym, nie można mówić o pozbawieniu tej strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest o zasadę, że stronami tego postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi (art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Inne osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, mogą brać udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania i korzystać z praw strony postępowania, jeżeli zgłoszą swój udział. Dlatego też, jeżeli osoba, której dotyczy wynik postępowania nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym został wydany zaskarżony do sądu akt i nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu sądowym, nie można przyjąć, iż z tego powodu zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że w sprawie ze skargi gminy na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego, okoliczność, że radny, którego dotyczy wynik postępowania, nie zgłosił swojego udziału i nie brał udziału w postępowaniu sądowym, nie może stanowić podstawy do wnioskowania, iż z tej przyczyny zachodzi nieważność postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.