Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1626/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 893/20 w sprawie ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 893/20, oddalił sprzeciw A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia na rzecz S. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDE-A, u zbiegu ulic K. [...] i H. S [...] w K.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolegium podało, że powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym było stwierdzenie organu pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mogącej stanowić podstawę dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Organ II instancji nie podzielił tego podglądu, stwierdzając, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tą samą funkcję mieszkaniową. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 280/19). Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej parametrów planowanej inwestycji wskazanej przez inwestora, Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowe stanowisko NSA, wedle którego zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji. Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Ponadto, w orzecznictwie NSA zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14). W ocenie Kolegium, jednak w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów) organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19). Odnosząc się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki z niewielkim jego poszerzeniem mając na uwadze konieczność objęcia nim całych działek ewidencyjnych, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji winien rozważyć jego poszerzenie z uwzględnieniem, że teren inwestycji znajduje się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami: C., S., R. oraz T., stanowiąc wyodrębnioną zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną na tym obszarze. SKO zaznaczyło, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" czy "przycięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp. Wobec powyższego, a także z uwagi na zarzut, że wyznaczony przez organ obszar analizowany jest niewystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta [...] rozważy możliwość jego poszerzenia w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego wniosek strony winien także zostać uzupełniony o orientacyjną ilość przewidzianych lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji, sposób zagospodarowania działki poprzez wskazanie dróg wewnętrznych, aby móc ocenić skalę oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki. Kończąc Kolegium zgodziło się z odwołującym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, A. P., żądając jej uchylenia, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalają sprzeciw, podzielił pogląd wyrażony przez Kolegium, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. W tym zakresie zauważył, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w § 2 pkt 2 rozporządzenia w/s oznaczeń stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 422/14). W obu wymienionych przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc funkcja takich obiektów jest identyczna. Różny natomiast może być rodzaj zabudowy mieszkaniowej, co jest pojęciem odmiennym od funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności zabudowa może być jednorodzinna lub wielorodzinna. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanki dobrego sąsiedztwa, jako determinującej możliwość zabudowy. Wymieniony przepis nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W konsekwencji więc można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (zob. wyroki NSA: z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 422/14; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3031/15). Przedstawiony pogląd z jednej strony oznacza, że wadliwe było ograniczenie przez organ I instancji swych ustaleń do konstatacji, że skoro na wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym brak jest zabudowy wielorodzinnej, to nie ma możliwości spełnienia w niniejszej sprawie jednego z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z drugiej strony, że organ I instancji nie dokonał w sprawie pełnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ I instancji, w ślad za sporządzoną w sprawie częścią tekstową wyników analizy, ograniczył się w zakresie oceny kontynuacji przez wnioskowane przedsięwzięcie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wyłącznie do stwierdzenia, że "planowane parametry budynku określone we wniosku (szerokość elewacji frontowej od 18,00 m do 22,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,00 m do 9,50 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 15,00 m) przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym". Takie stwierdzenie, w ocenie Sądu, nie było wystarczające. Po pierwsze, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w rozporządzeniu analiza wymaga szczegółowego odniesienia się do każdego z wymienionych w tych przepisach parametrów nowej zabudowy według zasad precyzyjnie określonych w § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia. Po drugie, w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego rozporządzenia dopuszczono możliwość odstępstw od wymienionych w tych przepisach parametrów nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Jak zaznaczył Sąd, wskazane wyżej, niedostateczne ustalenia w zakresie parametrów nowej zabudowy zgodnych z wynikami dokonanej w sprawie analizy i przez to dopuszczalnych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy, ma w niniejszej sprawie znaczenie dlatego, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, organ ustalający warunki zabudowy nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi dany obiekt budowlany. Wynikające z analizy, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu wskaźniki i charakterystyczne parametry, mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej, ale na tle tych ustaleń winien być rozpoznawany wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli natomiast wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14). W ocenie Sądu, jednak, w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ – po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej. Takiego wezwania jednak w rozstrzyganej sprawie nie było, co stanowi kolejne istotne naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powodujące, że nie został wyjaśniony konieczny zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. wezwał wprawdzie inwestora do zapoznania się ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną, której wyniki uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku i do ewentualnej zmiany wniosku, ale nie powołał się w tym piśmie na przepis art. 79a k.p.a., ani też nie sprecyzował, które konkretnie wyniki analizy uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji jaka zmiana wniosku może umożliwić ustalenie warunków zabudowy. Z analizy tej natomiast wynika, że nie spełniony jest w sprawie warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczący kontynuacji przez wnioskowany budynek wielorodzinny z garażem podziemnym, występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym, o jakich mowa w § 4 - 8 rozporządzenia, zostały jedynie zrelacjonowane, bez ich zestawienia z parametrami nowej zabudowy postulowanymi we wniosku, bez wskazania, które z nich i w jaki konkretnie sposób przewyższają skalę istniejącej zabudowy oraz czy dopuszczalne jest inne wyznaczenie tych parametrów w trybie, o jakim mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Takie szczegółowe rozważania nie pojawiły się również w wynikach tej analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, gdzie stwierdzono jedynie, że "planowane parametry budynku określone we wniosku (szerokość elewacji frontowej od 18,00 m do 22,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,00 m do 9,50 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 15,00 m) przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ponadto, wyniki analizy jako załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., zostały doręczone stronom, w tym inwestorowi, dopiero wraz z tą decyzją, co uniemożliwiło ewentualne skorygowanie wniosku w sposób akceptowalny dla organu. Wprawdzie organ I instancji pismem z dnia 13 lutego 2020 r., zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., zawiadomił strony, że żądanie wnioskodawcy nie może być spełnione z powodów niezależnych od organu, ponieważ pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. umożliwił inwestorowi zapoznanie się ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną i poinformował o możliwości zmiany wniosku, która jednak nie nastąpiła – ale jako powód niemożliwości spełnienia żądania wskazał przede wszystkim niedostosowanie funkcji planowanego budynku do najbliższego sąsiedztwa terenu planowanego do zabudowy. Jedynie dodatkowo wskazał, że planowane parametry określone we wniosku przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu rozstrzygającego sprawę, wyjaśnienie przedstawionych powyżej kwestii na etapie postępowania przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

Sąd zauważył, że kolejnym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. było uznanie przez organ II instancji, że obszar analizowany został w sprawie wadliwie wyznaczony i organ I instancji powinien rozważyć jego poszerzenie oraz objęcie nim całego terenu ograniczonego ulicami C., S., R. i T., stanowiącego zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. Zawężone, w ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego spowodowało, że analizą nie zostały objęte wszystkie znajdujące się na poszerzonym obszarze budynki, w tym w szczególności znajdujące się we wskazanym kwartale przy ulicy R. budynki wielorodzinne, przez co nie została przeprowadzona pełna analiza parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. To natomiast świadczy o naruszeniu przepisów postępowania polegającym na braku wystarczających ustaleń co do zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił jednakże tego poglądu. Wskazał przy tym, że nie kwestionując co do zasady możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, o jakim mowa w § 3 rozporządzenia ponad jego minimalne wymiary określone według zasad wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, należy podzielić dominujący pogląd orzecznictwa, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Natomiast wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20). Skoro więc w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na poziomie minimalnym z niewielkim jego poszerzeniem uzasadnionym potrzebą objęcia nim całych działek ewidencyjnych, to nieuzasadnione było oczekiwanie, aby organ I instancji szczegółowo uzasadniał dlaczego nie objął analizą obszaru istotnie większego. Taka argumentacja byłaby niezbędna właśnie wtedy, gdyby ten obszar istotnie powiększono. Tymczasem jednak brak jest w sprawie istotnych argumentów za takim poszerzeniem, a w szczególności za poszerzeniem zmierzającym do objęcia obszarem analizowanym budynków wielorodzinnych znajdujących się na działce nr [...] przy ulicy S. i R. Należy bowiem zauważyć, że wskazanym wprost w § 3 ust. 1 rozporządzenia celem wyznaczania obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz przeprowadzania na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jest umożliwienie organowi ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro więc w niniejszej sprawie na obszarze wyznaczonym na poziomie minimalnym z niewielkim jego poszerzeniem uzasadnionym potrzebą objęcia nim całych działek ewidencyjnych, znalazło się ponad 50 budynków mieszkalnych, to nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że w sposób wyjątkowo obiektywny i kompleksowy umożliwiają one organowi ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Poszerzanie w tej sytuacji obszaru analizowanego o kolejne 10 działek, z których dziewięć zabudowana jest również budynkami jednorodzinnymi, nosiłoby wyraźne znamiona poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które miałyby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, co zgodnie z przywołaną wyżej utrwaloną linią orzeczniczą jest niedopuszczalne.

Zdaniem Sądu, nie było także zasadne wskazanie w zaskarżonej decyzji konieczności uzupełnienia wniosku o orientacyjną ilość przewidzianych w planowanej inwestycji lokali oraz o sposób zagospodarowania działki, poprzez wskazanie dróg wewnętrznych. Sąd podzielił przy tym wyrażony w orzecznictwie pogląd, że z charakteru i zakresu rozstrzygnięć zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie przesądza się o ilości lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym, czy też o ilości i wielkości poszczególnych lokali użytkowych. Wobec określenia w § 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym na daty orzekania przez organy w niniejszej sprawie), jedynie minimalnej wielkości pomieszczeń w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym oraz braku w polskim systemie prawnym regulacji dotyczących maksymalnej wielkości mieszkań, nie sposób bowiem jedynie w oparciu o wiedzę o dopuszczonej intensywności zabudowy (który to wskaźnik ustalany jest nadto jedynie jako maksymalny) i wysokości budynku wielorodzinnego ustalić ilości mieszkań, jaka w nim ewentualnie może powstać (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 14/17). Nadto, w ocenie Sądu, nie zostało również wyjaśnione przez organ II instancji, jaki wpływ na możliwość oceny oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki miałoby mieć wskazanie planowanych dróg wewnętrznych, zwłaszcza, że ze względu na niewielką powierzchnię działki nr [...] (1116 m²), ilość tych dróg wewnętrznych nie może być duża.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa) według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a.;

2) art. 64e p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd oceny nie tylko przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale również oceny przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca wskazała, że odmienna interpretacja art. 61 § 1 u.p.z.p. nie uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Niezależnie od tego czy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji w obszarze zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną, czy nie, to jest to ocena na gruncie przepisu prawa materialnego - tj. art. "62 § 1" u.p.z.p., a błędna jego interpretacja stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie procesowego i winna skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Analogicznie sytuacja wygląda w odniesieniu do kolejnego naruszenia wskazanego przez Kolegium, czyli nieprawidłowo wyznaczonego przez organ I instancji obszaru przyjętego do analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przyjęcie obszaru analizowanego w zakresie minimalnym określonym przez rozporządzenie nie oznacza naruszenia przepisów prawa procesowego i nie skutkuje brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik i nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Prezydent Miasta [...] odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy w swojej decyzji nie oparł wyłącznie na braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji dokonał szerokiej analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na analizowanym, obszarze. Na stronach 3 i 4 uzasadnienia decyzji znajduje się szczegółowa analiza linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu budynków znajdujących się na analizowanym obszarze. Wynik dokonanej analizy wskazuje jednoznacznie, że planowane parametry budynku nie zapewniają kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji na stronie 8. Zdaniem strony, wskazane przez Sąd kolejne naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), poprzez brak powołania się przez organ I instancji w wezwaniu do zapoznania się ze sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną na art. 79a k.p.a., nie powoduje, że nie został wyjaśniony konieczny zakres sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnioskodawca brał aktywny udział w postępowaniu przed organem I instancji i wszystkie jego czynności i wnioski (w tym w szczególności po zapoznaniu się z analizą urbanistyczną) zmierzały do powiększenia analizowanego obszaru tak aby znalazł się w nim budynek o parametrach zbliżonych do zakładanego przez wnioskodawcę, a nie do zmiany parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, uprawnieni byli na tle art. 138 § 2 k.p.a., do wyrażania ocen, przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do zasadności wydania przez Kolegium decyzji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Nie powtarzając już obszernych rozważań Sądu I instancji, zgodzić się należy z prezentowanym poglądem, wyrażanym także przez Kolegium, mającym umocowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zarówno zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Czym innym jest natomiast to, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, o tym już decyduje porównanie parametrów projektowanej zabudowy i występującej w obszarze analizowanym (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1772/20; z dnia 10 styczni 2019 r., sygn. akt II OSK 651/18; z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1511/13). Wadliwe było zatem stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że realizacja wnioskowanego budynku wielorodzinnego, nie stanowiłaby kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, przez co nie spełniony byłby wymóg stawiany przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wniesiona skarga kasacyjna, poza zakwestionowaniem jedynie uprawnienia do wyrażenia określonego stanowiska przez pryzmat przepisów prawa materialnego, nie podejmuje próby obalenia powyższego poglądu.

Przechodząc dalej, zauważyć należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a więc wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz ustalenie wskazanych parametrów nowej zabudowy, które trzeba wyjaśnić, tworzy zakres sprawy, który jest istotny dla jej rozstrzygnięcia, dając podstawę do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, zamiast zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru przyjętego do analizy urbanistyczno-architektonicznej, skutkuje brakiem wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik. Zakwestionowanie przez Kolegium sposobu wyznaczenia przez organ pierwszej instancji granic obszaru analizowanego (organ przyjął minimalny określony przepisami rozporządzenia z niewielkim poszerzeniem, aby obejmował całe działki ewidencyjne), mogło zatem stanowić o wadliwości postępowania w powyższym zakresie. Tym niemniej stwierdzić przy tym należy, że Sąd Wojewódzki podał w wątpliwość stanowisko organu odwoławczego, co do zasadności poszerzenia granic obszaru analizowanego. Ponadto wypada także zauważyć, że Kolegium w swoim rozstrzygnięciu, w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych i zarzutu odwołania, wskazało jedynie, aby organ pierwszej instancji rozważył możliwość poszerzenia obszaru analizowanego, pozostawiając temu organowi ostateczną decyzję w tym przedmiocie.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, niewadliwie Sąd I instancji podzielił zarzut sygnalizowany przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji, nie dokonał w sprawie pełnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak zauważył Sąd Wojewódzki, organ pierwszej instancji, w ślad za sporządzoną w sprawie częścią tekstową wyników analizy, ograniczył się w zakresie oceny kontynuacji przez wnioskowane przedsięwzięcie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wyłącznie do stwierdzenia, że "planowane parametry budynku określone we wniosku (szerokość elewacji frontowej od 18,00 m do 22,00 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,00 m do 9,50 m oraz wysokość głównej kalenicy dachu do 15,00 m) przewyższają skalę istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym". Brak jest pogłębionych rozważań w tym temacie, w odniesieniu do konkretnych parametrów wynikających z przeprowadzonej analizy. Nawet, gdyby uznać, że powyższe samo w sobie nie stanowiło takiej wady, która wiązała się z koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, to nie może ujść z pola widzenia, że zasadniczą podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji, było uznanie, iż planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze. Wszelkie działania organu pierwszej instancji, w tym zmierzające do spowodowania ewentualnej modyfikacji wniosku przez inwestora, a także samego inwestora, były warunkowane wadliwym zapatrywaniem organu co do powyższej kwestii. Nie powielając już uzasadnionych refleksji Sądu I instancji odnośnie naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że to niewłaściwe ukierunkowanie, spowodowało, że inwestor został pozbawiony ewentualnej możliwości zmiany swojego wniosku, tak aby dostosować wskaźniki planowanej zabudowy do parametrów sąsiedniej zabudowy objętej analizą urbanistyczną i umożliwić organowi dokonanie analizy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie dokonanej oceny Sądu I instancji, co do zasadności wydania, z pewnymi wyjątkami, przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a ocena ta nie wykraczała poza zakres wynikający z dyspozycji art. 64e p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić, jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.