Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 118/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 115a ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...]roku, znak: [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Starosty [...] z dnia [...]roku, znak: [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 115a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1396 ze zm., dalej jako: "p.o.ś."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu A położonego w B przy ul. C 8,

1. uchyliło ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej pkt 2 (określenie dopuszczalnego poziomu hałasu);

2. i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikami hałasu LAD i LAeqN, przenikającego do środowiska z terenu zakładu A położonego w B przy ul. C 8, na działkach o nr ewid. 2230/3, 2230/5 i 2230/6, obręb [...], prowadzonego przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B, na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom (MNu), w wysokości:

a) dla przedziału czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAeqD = 50dB, w godz. 6:00 – 22:00,

b) dla przedziału czasu odniesienia równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy LAeqN = 40 dB, w godz. 22:00 – 6:00;

3. w pozostałej części utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Starosta [...] określił dopuszczalny poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu A na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom (MNu).

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku M. P., Starosta [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2018 r.

Po rozpatrzeniu sprawy w toku wznowionego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] r.:

1. uchylił decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu A,

2. określił dopuszczalny poziom hałasu określony wskaźnikami hałasu LAeq D i LAeq N przenikającego do środowiska z terenu zakładu A, na tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącymi usługom (MNu), w wysokości:

a) dla przedziału czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAeqD = 55 dB, w godz. 6:00 – 22:00,

b) dla przedziału czasu odniesienia równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy LAeqN =45 dB, w godz. 22:00 – 6:00,

3. zobowiązał Spółkę do wykonania pomiarów hałasu w środowisku w sąsiedztwie budynku mieszkalnego położonego na posesji przy ulicy C 10A w B, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pomiary powinny być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 155), zgodnie z metodyką referencyjną określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542 ze zm.). Organ wskazał, że wyniki pomiarów należy przedstawić Staroście [...] oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł., w terminie 30 dni od dnia zakończenia pomiaru.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P., który kwestionując ustalenia Starosty [...] co do kwalifikacji terenu o symbolu MNu do terenów mieszkaniowo-usługowych, wskazał, że te tereny należy traktować jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem. Tym samym dopuszczalne poziomy hałasu na tym terenie nie mogą przekraczać 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma treść art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., który był znany w momencie przygotowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta B z dnia 29 listopada 2004 r.), a biorąc pod uwagę datę publikacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (13 sierpnia 2004 r.) oraz zapisy znajdujące się w planie miejscowym, katalog terenów wymienionych w tym przepisie był podstawą przyjętych w planie sformułowań dotyczących rodzajów terenów w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem. Ponieważ w planie miejscowym znalazł się zapis, iż tereny oznaczone symbolem MNu należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem, nie można terenów tych zakwalifikować jako terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W czasie przygotowania czy uchwalania planu miejscowego prawodawca lokalny miał możliwość określenia, które z terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania należą do poszczególnych rodzajów terenów zróżnicowanych ze względu na dopuszczalne poziomy hałasu (normy akustyczne). Ostatecznie uchwałodawca przyjął, że tereny oznaczone symbolem MNu należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (a nie jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących ochrony przed hałasem. W związku z tym, zdaniem strony, jakakolwiek inna interpretacja jest błędna, niewłaściwa i w oczywisty sposób sprzeczna z zapisem zawartym w planie miejscowym. Wątpliwości odwołującego się co do spełnienia zamierzonego celu (wiarygodna i rzetelna ocena emitowanego poziomu hałasu) budzi również zobowiązanie Spółki do wykonania pomiarów hałasu w środowisku w sąsiedztwie budynku mieszkalnego położonego na posesji przy ul. C 10a w B, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W przypadku wykonywania pomiarów w chwili pracy zakładu (tj.: wyładunku surowca czy słyszalnej jednoczasowej, czy następczej "pracy" silosów) pomiary wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, czego następstwem było m.in. wydanie decyzji z dnia [...] października 2018 r. Natomiast w czasie pomiarów poziomu hałasu zleconych przez Spółkę wyładunek surowca nie ma miejsca lub jest symulowany (samochód z surowcem stoi na placu lub na ulicy, ale nie następuje wyładunek) albo jak w przypadku kontroli niezapowiedzianej po kilkudziesięciu minutach (zarejestrowanej bardzo głośnej pracy) wyładunek jest nieoczekiwanie przerywany. Ponieważ, zgodnie z dotychczas złożonymi oświadczeniami Prezesa Spółki w różnych instytucjach, wyładunek surowca przeciętnie trwa kilka godzin dziennie, zobowiązanie Spółki do dokonania pomiarów hałasu w środowisku w sąsiedztwie budynku mieszkalnego powinno być doprecyzowane poprzez wskazanie, iż pomiary powinny być wykonane w trakcie "normalnej" pracy zakładu, w czasie której m.in. odbywa się kilkugodzinny rozładunek surowca. Bez takiego doprecyzowania dokonywanie pomiarów hałasu nie odda rzeczywistego stanu rzeczy.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchyliło w części decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekło, jak wskazano powyżej, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż kwestionowana w odwołaniu decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, Starosta prawidłowo ustalił, że ww. przesłanka wznowienia zaistniała w sprawie, co uzasadniało nie tylko wznowienie postępowania administracyjnego, ale także wydanie decyzji w trybie art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazało Kolegium, uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania jest lakoniczne i nie zawiera analizy przesłanek wznowienia postępowania, jednakże na podstawie okoliczności sprawy ocena, że przesłanki te zaistniały, jest możliwa. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że decyzja, której dotyczy wznowienie, jest decyzją ostateczną, a termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Zdaniem Kolegium, odwołujący się o podstawie wznowienia dowiedział się w dniu 25 czerwca 2019 r. (w dacie doręczenia pisma Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2019 r., do którego załącznikiem było pismo skierowane do WIOS Delegatury w S. z informacją o wydaniu decyzji), a wniosek o wznowienie postępowania pochodzi z dnia 13 lipca 2019 r. Tym samym w sprawie niewątpliwie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po wznowieniu postępowania Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś., uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] października 2018 r. i określił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu oraz zobowiązał Spółkę do wykonania pomiarów hałasu w środowisku w sąsiedztwie. Kolegium wskazując na treść art. 115a ust. 1 p.o.ś. wyjaśniło, iż przepis ten obliguje właściwy organ do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku może stwierdzić w zasadzie tylko organ ochrony środowiska, którym w sprawie jest Starosta [...] (art. 378 ust. 1 p.o.ś.).

Dokonana w sprawie kontrola hałasu emitowanego przez zakład została przeprowadzona w porze dnia 7 sierpnia 2018 r. przy posesji przy ul. C 11. Kontrola została przeprowadzona na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., a wyniki kontroli zostały zawarte w raporcie z badań. Raport zawiera opis lokalizacji zakładu, źródeł hałasu, metod pomiarów w tym punktów pomiarowych oraz opis warunków meteorologicznych, procedury pomiarowej i aparatury oraz wyniki pomiarów. Wyniki kontroli zostały przekazane Staroście [...] w dniu 27 sierpnia 2018 r., a wynika z nich, że pomiary emisji hałasu na ww. posesji były wykonane w dwóch punktach pomiarowych:

- punkt nr 1 - w odległości 0,7 m od wschodniej elewacji budynku w świetle zamkniętego okna znajdującego się na parterze, mikrofon umieszczono na wysokości 2,1 m n.p.t. (tj. 1,5 m nad poziomem podłogi),

- punkt nr 2 - w odległości 5,5 m od wschodniej elewacji budynku mieszkalnego, mikrofon umieszczono na wysokości 4 m n.p.t.

Wyniki pomiarów przeprowadzonych w porze nocy wskazują, że w punkcie nr 1 pomiar wykazał wartość 50,4 dB po korekcie w związku z lokalizacją punktu pomiarowego w odległości 0,5-2 m od elewacji (od wyniku odjęto 3 dB), a w punkcie nr 2 - 56,1 dB. Usytuowanie tych punktów pozostaje w zgodzie z Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego zawartą w Załączniku nr 7 rozporządzenia.

W sprawie Starosta ustalił, że teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 112, dalej jako: "rozporządzenie"), należy do terenów oznaczonych symbolem MNu w planie miejscowym, jako tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych wraz z zielenią towarzyszącą i izolacyjną oraz niezbędnymi dojściami, dojazdami i czasowymi miejscami postojowymi towarzyszącym usługom. Dla tego rodzaju terenów, zakwalifikowanych w decyzji jako mieszkaniowo-usługowe ustalono, że dopuszczalne poziomy hałasu, zgodnie z rozporządzeniem, wynoszą 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Jednak, w ocenie Kolegium, ustalenia te pozostają w wyraźnej sprzeczności z zapisami planu miejscowego, gdzie tereny MNu zostały opisane jako tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej i usług nieuciążliwych (§ 2 ust. 1 lit. m planu miejscowego), w odróżnieniu chociażby od terenów MN, zakwalifikowanych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej. Dokonana przez Starostę klasyfikacja terenów z punktu widzenia ochrony przed hałasem nie jest prawidłowa, bowiem ustaleń dotyczących terenów MNu nie można interpretować w oderwaniu od brzmienia całego § 2 ust. 1 lit. m planu miejscowego, koncentrując się wyłącznie na ustalonym dla tego terenu przeznaczeniu oraz dopuszczalnym sposobie zagospodarowania. W treści ww. przepisu planu zawarte zostały szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony przed hałasem, z których wynika, że tereny te należy traktować jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów odrębnych. Ustalenie to, w zestawieniu z podstawowym przeznaczeniem terenów w tej jednostce planistycznej (tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej jednorodzinnej), nie może pozostawiać wątpliwości, że w tym przypadku chodzi o przepisy odrębne regulujące dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tych terenów zaś, zgodnie z rozporządzeniem, dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy. Określone w kontestowanej w odwołaniu decyzji poziomy hałasu pozostają w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, tj. § 2 ust. 1 lit. m w zw. z przepisami rozporządzenia.

Jak wskazał organ odwoławczy, podstawę prawną rozstrzygnięcia winny stanowić obowiązujące przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, które w tej sprawie nie pozostawiają wątpliwości co do dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach oznaczonych symbolem MNu. Plan miejscowy w sprawach dotyczących emisji hałasu te tereny wyraźnie kwalifikuje do mieszkaniowych, nie zaś mieszkaniowo-usługowych. Oceny tej, wobec jednoznacznej treści przepisów, nie może zmienić opinia zawarta w piśmie Burmistrza Miasta B z dnia 13 lipca 2018 r. Zdaniem Kolegium, plan miejscowy w tym zakresie nie wymaga dodatkowej interpretacji czy też wykładni.

W sprawie podstawę do wydania decyzji w trybie art. 115a p.o.ś. stanowiły ustalenia dokonane w wyniku prawidłowo przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez Zakład A. Pomiary te, przeprowadzone na posesji przy ul. C 11 w B wykazały znaczne przekroczenia w porze dnia - 50,4 dB (punkt 1) i 56,1 dB (punkt 2). Zgodnie z treścią art. 115a p.o.ś. organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu po stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym za wspomniane przekroczenie uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq d lub LAeq n. W decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem. Określenie dopuszczalnych poziomów hałasu jest zatem obligatoryjnym składnikiem decyzji, o której mowa w 115a p.o.ś. Dla jej wydania z kolei wystarczy już przekroczenie tylko jednego z powyższych wskaźników (LAeq D lub LAeq N). W sprawie pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenie pierwszego z wymienionych wskaźników, co oznacza, że organ pierwszej instancji był uprawniony do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dziennej, jak i nocnej.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania pomiarów w trakcie "normalnej" pracy zakładu, Kolegium wyjaśniło, że obowiązek sformułowany w decyzji uwzględnia żądanie odwołującego, co wynika z pkt 3 decyzji, gdzie zawarto wskazanie, że pomiary mająa być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności, zgodnie z metodyką referencyjną określoną w rozporządzeniu w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego opisana została w Załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia. Metodyka pomiaru polega na wykonaniu w danym punkcie pomiarów dla sytuacji "praca" i "tło akustyczne". Sytuacja "praca" oznacza pomiar w czasie pracy zakładu (instalacji, urządzenia) dla różnych sytuacji akustycznych (różnych cykli produkcyjnych). Pomiar "tła akustycznego" jest wykonywany przy wyłączonych wszystkich urządzeniach i maszynach w zakładzie. Ponadto pomiary w przypadku Zakładu A, tj. zakładu o zróżnicowanym natężeniu pracy, a w związku z tym także hałasu, przeprowadza się w sposób ciągły w godzinach 6:00 – 22:00, zaś do obliczeń przyjmuje się 8 następujących po sobie godzin o największym stopniu natężenia hałasu. Pomiary muszą być przeprowadzane podczas normalnej pracy zakładu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej stać na straży praworządności oraz działać na podstawie przepisów prawa;

2. art. 7 k.p.a. poprzez uznanie jedynie interesów jednej ze stron, a nieuwzględnienie interesu skarżącego i danie pełnego oraz bezwzględnego uznania interesowi społecznemu, bez uwzględnienia charakteru prowadzonego przedsiębiorstwa, okres jego prowadzenia, charakterystyki przeznaczenia terenu (mieszkalno-usługowej), jednostronnej oceny materiału dowodowego: przychylnego dla odwołującego, a niechętnej wobec dowodów i argumentów przedstawianych przez Spółkę, dokonanie błędnych wniosków przez Kolegium i przyjęcie ich jako podstawę wydania decyzji;

3. art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odebranie uprawnień Spółce, nierozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na korzyść Spółki, pomimo iż prowadzi działalność gospodarczą od 20 lat, a zatem na długo przed uchwaleniem planu miejscowego, więc nie powinna być pozbawiona praw nabytych, istniejących w dacie uchwalenia tego aktu i powinny być ustalone poziomy hałasu dla niej w odniesieniu do działalności, a nie do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej niskiej;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę istniejącej zabudowy mieszanej na tym terenie, zastosowanej technologii w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, co skutkowało wydaniem decyzji;

5. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi Spółki w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa swobody gospodarczej, w zakresie również w zakresie dotyczącym prawa własności nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy polegającego na ustaleniu, czy Spółka będzie mogła w sposób pełny, swobodny korzystać z własnej w sposób dotychczasowy;

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego przez organy obu instancji, a przez to wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w tym pominięcia faktu prowadzenia od kilkudziesięciu lat działalności przez Spółkę, także w dacie uchwalania planu miejscowego, a także przeznaczenia terenu również pod działalność usługową, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji określającej parametry jak dla zabudowy mieszkaniowej, z całkowitym pominięciem okoliczności istnienia od kilkudziesięciu lat działalności usługowej na wskazanym terenie (jeszcze przed uchwalaniem planu miejscowego);

7. art. 8 k.p.a. w ten sposób, iż uwzględniając ww. proceduralne błędy popełnione przez Kolegium, uchybiono ogólnej zasadzie procesowej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

8. art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania Spółki o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wykonywanie obowiązków oraz poprzez brak przestrzegania i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła niekorzystnych skutków w związku z wydaną decyzją, ustalenia czy realizowana działalność gospodarcza faktycznie odbywa się z uszczerbkiem dla innych nieruchomości;

9. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem terenu jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, a nie mieszkaniowo-usługową oraz okoliczności kilkudziesięcioletniego prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej w sposób jak dotychczas zwłaszcza, iż działalność tę prowadziła w dacie uchwalania planu miejscowego i wobec tego, nie można nakładać większych obowiązków na Spółkę i wprowadzać ograniczeń, skoro Spółka działa i działa tak samo jak w dacie uchwalania planu miejscowego;

10. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący, a także poprzez niepełne sformułowanie uzasadnienia prawnego, tj. niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym ograniczenie się przez organ do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania oraz kategoryczne stwierdzenia organów, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji, zwłaszcza że decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, zatem nie sposób uznać, aby organ zrealizował nałożony przez ustawodawcę obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności i przesłanek, którymi kierował się załatwiając przedmiotową sprawę oraz zasadę ogólną przekonywania;

11. art. 112 p.o.ś. poprzez jego zastosowanie i przyznanie prymatu ochrony przed hałasem nieruchomościom sąsiednim w odniesieniu do nieruchomości Spółki z pominięciem ww. okoliczności;

12. art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. poprzez niewzięcie pod uwagę przeznaczenia terenu, ale także nie tylko istniejącej zabudowy (gospodarczej, mieszkaniowej), przyznanie obszarowi jedynie charakteru mieszkalnego, pomimo iż od kilkudziesięciu lat wykorzystywany jest również pod działalność gospodarczą, a przez to pozbawienie Spółki jej praw nabytych;

13. art. 10 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie przez organ kwestii dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także zasadach zagospodarowania.

Z powyższych względów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi Spółka wskazała, iż na spornym terenie prowadzi działalność od 2000 r., a więc 20 lat (akt założycielski z dnia 16 sierpnia 2000 r.). Plan miejscowy został uchwalony w 2004 r., zatem zgodnie z przepisami u.p.z.p., Spółka ma prawo wykonywać działalność gospodarczą niezależnie od tego, jak organ rozumie oznaczenie MNu. Skoro Spółka wykonywała w 2000 r. działalność, ustalone normy powinny być stosowane jak dla terenów usługowych, a nie jak dla terenów mieszkalnych. Nakładanie na Spółkę ograniczeń jest niezgodne z zasadą retroakcji aktu prawnego oraz nakładania na stronę obowiązku, skoro prowadziła działalność jak dotychczas i było to zgodne z przepisami obowiązującego prawa, a po dwudziestu latach prowadzenia tejże działalności, organ nakazuje stosowanie norm jak dla zabudowy mieszkaniowej, pomimo iż zostały uprzednio wydane decyzje o pozwoleniu na budowę i sposób użytkowania obiektu jako obiektu usługowego, a nie mieszkalnego. Chcąc prowadzić działalność od 2000 r. Spółka musiała uzyskać wszelką dokumentację zezwalającą na prowadzenie danego rodzaju działalności i dokumentację taką posiada. Zatem wszelkie formy ograniczenia są sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Biorąc pod uwagę wskazane parametry maksymalne obiektu, a także normy minimalnych odległości wskazane w przepisach prawa, wydana decyzja jest nieprecyzyjna, gdyż nie uwzględnia elementów dodatkowych (wieloletniej działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę na tym terenie), a jedynie elementy (dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i nocnej) określone przepisem prawa dla zabudowy mieszkaniowej. Podane wskaźniki i parametry powinny odpowiadać rzeczywistym wykonywaniu działalności gospodarczej przez Spółkę jak dotychczas, czyli przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej, ale przy wzięciu jej pod uwagę jako jeden z elementów, a nie wyłączny. Organ powinien wziąć powyższe okoliczności pod uwagę, gdyż winien w pierwszej kolejności baczyć na dotychczasowe wykorzystanie terenu, także przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu innych nieruchomości, a dopiero jeśli dana okoliczność zostanie ustalona i wyjaśniona, określenie parametrów dla prowadzącego działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyjaśniając, że w istocie zarzuty skargi odnoszą się do interpretacji postanowień obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do przeznaczenia jednostki o symbolu MNu. W ocenie Kolegium, plan miejscowy w sprawach dotyczących emisji hałasu na tereny MNu wyraźnie kwalifikuje je do mieszkaniowych, nie zaś mieszkaniowo-usługowych. Oceny tej, wobec jednoznacznej treści przepisów, nie może zmienić opinia zawarta w piśmie Burmistrza Miasta B z dnia 13 lipca 2018 r. Kontestowana decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego oraz w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Decyzja w sposób jasny i czytelny wyjaśnia stanowisko organu w kwestii dotyczącej obowiązujących poziomów hałasu. Instytucja wznowienia postępowania służy umożliwieniu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z takich wad jest sytuacja, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wznowienie postępowania służy weryfikacji decyzji ostatecznej, nie może być zatem mowy (w przypadku stwierdzenia wady decyzji w ramach wznowionego postępowania) o odmowie jej uchylenia w celu ochrony praw nabytych strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie wyjaśnić należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa (art. 148 § 2 k.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2019 r.

W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie wznowieniowego postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Wyjaśnić należy także, iż postępowanie wznowieniowe można podzielić na dwa etapy. W pierwszym z nich, organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art.145 § 1, art. 145a, bądź art. 145b k.p.a., jak również, czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy wnoszący podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W sytuacji zaś, w której w podaniu o wznowienie postępowania jako podstawę wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy w sprawie organ zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest na tyle istotne, że dopiero jej rozstrzygnięcie warunkować będzie dalszy przebieg postępowania, a mianowicie czy powinno się ono zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia (w przypadku niedochowania terminu) lub o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją (w razie dochowania przewidzianego terminu). Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu określonego w art. 148 k.p.a., jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a w związku z tym stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2813/16). Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. II OSK 374/11).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie dopełniły obowiązków wynikających z powołanych regulacji, co skutkowało wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i w jego konsekwencji wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji obarczonej tego rodzaju wadliwością kwalifikowaną, tj. rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym względzie należy bowiem zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wznowił postępowanie zakończone wydaniem w dniu [...] października 2018 r. decyzji w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. Z lakonicznego, jak słusznie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uzasadnienia tego postanowienia nie wynika, jaka jest podstawa wznowienia. Organ w ww. postanowieniu nie wskazał bowiem na żadną z podstaw wznowienia określonych w art. 145, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Z ostatniego akapitu uzasadnienia można domyślać się, że podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli okoliczność, iż strona (M. P.) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż w tej sytuacji należało przyjąć, że podstawą wznowienia postępowanie zakończonego ostateczną decyzją z dnia 3 października 2018 r. jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu, Starosta [...] nie uczynił jednak przedmiotem swojej refleksji kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.). Uchybienie w tym zakresie starało się usunąć Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w motywach zaskarżonej decyzji wskazało, iż M. P. składając w dniu 13 lipca 2019 r. wniosek o wznowienie postępowania nie uchybił określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. terminowi do złożenia takowego wniosku, bowiem o podstawie wznowienia dowiedział się w dniu 25 czerwca 2019 r. (w dacie doręczenia pisma Starosty [...] z dnia 19 czerwca 2019 r., do którego załącznikiem było pismo skierowane do WIOS Delegatury w S. z informacją o wydaniu decyzji).

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem jak dowodzi analiza akt sprawy, wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych znajduje się pismo z dnia 20 maja 2019 r. (które wpłynęło do organu w dniu 4 czerwca 2019 r.) skierowane przez mieszkańców Miasta B do Starosty [...]. W treści tego pisma mowa jest o wydaniu w dniu [...] października 2018 r. decyzji określającej poziom dopuszczalnego hałasu przenikającego do środowiska. W treści pisma jego autor napisał, iż: "Problemu nie rozwiązało nawet wydanie w dniu 3 października 2018 roku decyzji przez Starostę [...], w związku ze stwierdzonymi przekroczeniami dopuszczalnego poziomu hałasu poza terenem użytkowanym przez spółkę prowadzącą zakład A w B, ul. C 8, w której określił on dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu zakładu A położonego w B przy ul. C 8. Hałas, którego źródłem jest działalność Zakładu A, nadal zakłóca nasz spokoju i wypoczynek." Pod wspomnianym pismem podpisał się m.in. odwołujący się (M. P.), a co więcej, w konkluzji tego pisma to właśnie odwołujący się został wskazany jako osoba, do której należy kierować korespondencję w sprawie. Skoro zatem pod pismem podpisał się M. P., to znał jego treść, a w konsekwencji wiedział o wydaniu w dniu [...] października 2018 r. ww. decyzji.

To zaś dowodzi, że M. P. o fakcie wydania w dniu [...] października 2018 r. decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska wiedział już w dniu sporządzenia ww. pisma, czyli w dniu 20 maja 2019 r., a już na pewno wiedział o nim w dacie jego złożenia w organie, czyli w dniu 4 czerwca 2019 r. Stąd wniosek o wznowienie postępowania, który stanowi pismo z dnia 13 lipca 2019 r., złożone w organie w dniu 16 lipca 2019 r., został złożony z uchybieniem określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. terminu, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...], oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...], o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] października 2018 r. W świetle tych ustaleń nie budzi bowiem wątpliwości, że w sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2018 r i wydania przedmiotowych decyzji, a to zaś oznacza, że wskazane akty zostały wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozstrzygnie sprawę w sposób zgodny z prawem, a swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

Wskazane powyżej uchybienie procesowe, jakich dopuściły się organy orzekające w kontrolowanej sprawie, uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena ta wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania byłaby bowiem przedwczesna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc