Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 424/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 14
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1397/19 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1397/19 oddalił skargę T.K. (dalej zwana skarżącą lub skarżącą kasacyjnie) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 1978 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przymusowym wykupie na rzecz Skarbu Państwa od M.W. nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej w P., obejmującej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2011 r. M.J., H.W., K.W., A.M. i T.K. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1978 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że na dzień wydania decyzji o przymusowym wykupie grunty, których dotyczyła kwestionowana decyzja, były w pełni zagospodarowane i utrzymane w dobrym stanie, zatem z tego względu nie powinny podlegać przymusowemu wykupowi.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1978 r. nr [...] wskazując, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.J., H.W., K.W., A.M. i T.K.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] września 1978 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z póżn. zm.) - dalej zwanej ustawą z 1968 r. Z art. 3 ust. 3 tej ustawy, będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji, wynika, że przesłanką do zastosowania przez Państwo prawa wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Zdaniem organu analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że przesłanka ta została spełniona, bowiem licytacja gruntów wyznaczona na dzień [...] sierpnia 1978 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Tym samym zaistniała podstawa do skorzystania przez Państwo z prawa wykupu nieruchomości położonej w [...].

W ocenie organu odwoławczego za prawidłowością przeprowadzonej przez organ procedury wykupu przemawia również to, że M.W. nie kwestionował przez lata ani faktu przejęcia, ani ustalonej ceny wykupu gruntu.

Ponadto jak zauważył organ II instancji wprawdzie obwieszczenie Naczelnika Miasta i Gminy w [...] o przeprowadzeniu licytacji omawianych gruntów wywieszono zainteresowanym tylko przez 7 dni (22-29.08.), jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kwestię wskazanego terminu regulował § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14) – dalej zwane rozporządzeniem o licytacji, zgodnie z którym obwieszczenie o licytacji wywiesza się co najmniej na okres dwóch tygodni przed terminem licytacji. Wobec tego organ stwierdził, że przepis ten niewątpliwie został naruszony z uwagi niezachowanie ustalonego w przepisach prawa okresu wywieszenia obwieszczenia o licytacji. Uchybienia tego nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa, które mogłoby stanowić postawę do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Badana decyzja zdaniem organu odwoławczego nie narusza prawa, gdyż jest zgodna z art. 3 ustawy z 1968 r.

Odnosząc się do kwestii wadliwości protokołu z wizji lokalnej gruntów, który sporządzony został po dacie wydania badanej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że protokół ten nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji z 1978 r. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ badał, czy określone gospodarstwo można zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. To na tym etapie organ oceniał, czy spełnione zostały przesłanki dotyczące produktywności gospodarstwa rolnego oraz dokonywał lustracji gospodarstwa, a zatem to wówczas uwzględniane były ustalenia z przeprowadzonej lustracji gruntów. Po uznaniu, że dane gospodarstwo zalicza się do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Dopiero kolejnym etapem był przymusowy wykup nieruchomości, realizowany w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania wydawana była m.in. decyzja o przymusowym wykupie, w sytuacji o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 1968 r., czyli w razie braku nabywców. Badana decyzja z 1978 r. dotyczyła drugiego etapu postępowania. Jako wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ww. ustawy opierała się ona jedynie na ustaleniu, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy prawa wykupu nieruchomości. Oznacza to, że Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekając w tej materii nie musiał w ogóle dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa. Ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Zarzuty dotyczące protokołu mogłoby być natomiast podnoszone przy ocenie decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja z 1978 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Tym samym uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, że istotą postępowania nieważnościowego jest ocena ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, zatem niewątpliwie ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa również powinna dotyczyć wad samej decyzji, nie zaś postępowania, które doprowadziło do jej wydania.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której przepisy prawa materialnego zostałyby zastosowane w nieprawidłowy sposób. Rozstrzygnięcie nie pozostaje z nimi w jednoznacznej sprzeczności, a tym samym decyzja prawidłowo ukształtowała stosunek prawny. Natomiast skarżąca swoje zarzuty koncentruje na kwestiach związanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca nie może podnosić skutecznie w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących wad decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] czerwca 1978 r. nr [...] w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji. Postępowanie dotyczące przymusowego wykupu było postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie organ badał czy gospodarstwo rolne można zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. kategorii nieruchomości wykazujących niski poziom produkcji na skutek zaniedbań i rezultatem tego etapu postępowania była decyzja wszczynająca postępowanie w sprawie przymusowego wykupu. W ramach drugiego etapu postępowania organ badał czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy prawa pierwokupu lub wykupu nieruchomości objętej pierwotnie wydaną decyzją, wynikające z art. 3 ust. 3 ustawy z 1968 r. oraz § 9 lub § 10 rozporządzenia o licytacji.

Jak wyjaśnił Sąd I Instancji w niniejszym postępowaniu mogą być oceniane wyłącznie zarzuty dotyczące decyzji o wykupie nieruchomości. Ocena legalności tej decyzji nie może obejmować kwestii produktywności gospodarstwa rolnego warunkujących wszczęcie postępowania dotyczącego przymusowego wykupu i wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Organ wydający decyzję z [...] września 1978 r. o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nie badał stanu gospodarstwa rolnego podlegającego wykupowi i nie należało to do jego kompetencji na tym etapie postępowania.

Wobec tego za mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji uznał tylko zarzuty skarżącej dotyczące skierowania decyzji o wykupie tylko do jednego ze współmałżonków, z pominięciem współwłaścicielki gospodarstwa rolnego, naruszenia przepisów dotyczących terminu obwieszczenia o licytacji, objęcia licytacją kompleksu nieruchomości w skład, którego wchodziły gospodarstwa rolne przeznaczone do wykupu, wyznaczenia tylko jednego terminu licytacji.

Nie ma wątpliwości, że kontrolowana decyzja o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zawiera konieczne elementy z punktu widzenia oceny przesłanek warunkujących wykup nieruchomości (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z 1968 r. oraz § 10 ww. rozporządzenia) obejmujące ustalenie, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość potrzebna jest na cele rozwoju gospodarstw uspołecznionych, określenie ceny wykupu odpowiadającej cenie wywoławczej, a także elementy identyfikujące samą nieruchomość przez wskazanie numerów działek ewidencyjnych, jej powierzchni, właściciela gospodarstwa rolnego.

Jak zaznaczył Sąd I instancji według art. 2 ust. 1 ustawy z 1968 r. przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzany był w drodze licytacji. Licytacją należało, co do zasady, objąć wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze [...] ha. Stosownie do treści art. 3 ww. ustawy nabywcą nieruchomości z licytacji mógł być rolnik mający kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, określone w przepisach prawa cywilnego, jeżeli zapewniał racjonalne zagospodarowanie nabytych gruntów (ust. 1). Państwu służyło prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługiwało prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej (ust. 3). Cena wywoławcza ustala była według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (ust. 4).

Szczegółowe przepisy proceduralne dotyczące obowiązkowej licytacji nieruchomości określało ww. rozporządzenie w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Z § 4 tego rozporządzenia wynikało, że licytacja ma zostać poprzedzona obwieszczeniem dokonanym co najmniej na 2 tygodnie przed terminem licytacji. Ponadto organ zobowiązany był wyznaczyć drugi termin licytacji, gdy w pierwszym nie zgłosi się żaden nabywca (§ 5a). Niewątpliwie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że oba przepisy zostały naruszone. Jednak w ocenie Sądu I instancji naruszenie to, nie może być uznane za skutkujące rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie miało wpływu na ukształtowanie stosunku prawnego dotyczącego przymusowego wykupu nieruchomości. Naruszone zostały przepisy proceduralne określone w akcie prawnym niższego rzędu. Nie miało to wpływu na konieczne warunki powstania stosunku prawnego wynikające z art. 2 i 3 ust. 3 ustawy z 1968 r., z których wynika jedynie obowiązek wyznaczenia licytacji, objęcie nią nieruchomości wchodzących w skład poddawanego wykupowi gospodarstwa rolnego i brak potencjalnych nabywców. Warunki te zostały spełnione, a cena wykupu przez Skarb Państwa określona prawidłowo.

Jak podkreślił Sąd I instancji z punktu widzenia dotychczasowych właścicieli nieruchomości bez znaczenia było czy odebranie prawa własności następowało na rzecz innego rolnika, czy też na rzecz Skarbu Państwa, bowiem w każdym przypadku właściciel został pozbawiany tego prawa. Zatem ani charakter naruszonego przepisu, ani skutki jego zastosowania, nie doprowadziły do powstania stosunku prawnego, który nie może być akceptowalny z punktu widzenia zasad praworządności.

Co więcej, naruszenie przepisów procesowych doprowadziło do wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości po cenie wyższej, aniżeli przysługiwałaby w związku z wyznaczeniem drugiego terminu licytacji. Stosownie do treści § 5a ww. rozporządzenia, jeżeli na licytacji nikt nie przystąpił do przetargu, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej wyznaczał w drodze obwieszczenia drugą licytację, na której cena wywoławcza stanowiła dwie trzecie sumy oszacowania. Skarb Państwa zaś, według art. 3 ust. 3 ustawy z 1968 r., dokonywał wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Z tego względu nie można uznać, że określenie w kontrolowanej decyzji, że cenę wykupu nieruchomości stanowi cena wywoławcza, prowadzi do rażącego, niemożliwego do zaakceptowania naruszenia uprawnień skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji także zarzut dotyczący skierowania decyzji tylko do jednego ze współmałżonków tj. M.W., a tym samym tylko do jednego ze współwłaścicieli gospodarstwa rolnego, nie uzasadnia oceny, że kontrolowana decyzja narusza w sposób rażący obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa lub stanowi o istnieniu kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Żaden ze współmałżonków w niniejszym przypadku nie dokonywał samodzielnie, bez zgody współmałżonka, rozporządzenia przedmiotem współwłasności, co sugeruje skarga. Decyzja o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prowadziła do przymusowego odebrania własności nieruchomości i nie była uzależniona od zgody współmałżonka będącego współwłaścicielem przejmowanego gospodarstwa rolnego. Dlatego brak takiej zgody nie skutkuje rażącym naruszeniem przepisów ustawy, jak też rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59). Z powyższych względów za nie zasadne uznano stwierdzenie, że nieprawidłowe wskazanie właściciela nieruchomości podlegającej przymusowemu wykupowi powodowało niewykonalność kontrolowanej decyzji. Naruszenie to miało wyłącznie charakter procesowy, skutkujący brakiem udziału w postępowaniu właścicielki nieruchomości i zapewnienia jej prawa do czynnego w nim udziału. Mogło zatem stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu I instancji nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z 1968 r. z tego powodu, że przedmiotem wyznaczonej licytacji nie była wyłącznie nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...] położona w miejscowości [...].

Z punktu widzenia wskazanych przepisów i skutków dla dotychczasowych właścicieli gospodarstwa rolnego w postaci przymusowego wykupu nieruchomości istotne jest to, czy cała nieruchomość (zasada) lub jej określona część (wyjątek) zostały zaoferowane do sprzedaży w drodze licytacji. Brak nabywców w osobach rolników wyłonionych w drodze licytacji nie powodował wstrzymania trybu przymusowego wykupu nieruchomości. Skoro tak, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu przepisów prawa, w sytuacji, gdy organ obwieścił o licytacji dotyczącej kompleksu przewidywanych do wykupu nieruchomości, w skład którego wchodziły konkretne gospodarstwa rolne. Celem postępowania było zbycie wcześniej uznanych za zaniedbane gospodarstw rolnych lub ich przejęcie na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia dla właścicieli, którym odbierano nieruchomość była okoliczność, kto stawał się nabywcą nieruchomości.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że uchybienia organu wydającego decyzję o wykupie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie miały charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiodła T.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej P.p.s.a. naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów procedury administracyjnej, bez wszechstronnego przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, jak również bez odniesienia się bliżej do zgromadzonych dowodów, pomijając następujące dowody i informacje:

a) decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] wszczynającą postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji, z której wynikało, iż przedmiotem postępowania był kompleks gruntów o obszarze ogólnym [...] ha, a w skład tegoż kompleksu wchodziła nieruchomość M.W., oraz decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...] o wypłacie odszkodowania za zasiewy, z uzasadnienia której wynika, iż "Grunty właściciela wyszczególnione w operacie szacunkowy objęte były uprawą, a ze względów technicznych (położenia wewnątrz kompleksu) nie mogą być pominięte przy wykupie.", a tym samym z obu powołanych rozstrzygnięć wynika, iż przedmiotem postępowania i oceny spełnienia warunków przymusowego wykupu nie była konkretna nieruchomość danego rolnika, lecz kompleks gruntów, w dodatku z decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości wynika inna powierzchnia kompleksu gruntów ([...] ha), aniżeli z decyzji o wykupie ([...] ha);

b) pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] z treści, którego wynika, iż nieruchomość, będąca przedmiotem przymusowego wykupu, nie stanowiła wyłącznie własności M.W., lecz stanowiła współwłasność łączną małżonków M. i H.W., a co za tym idzie decyzja o wykupie nie była skierowana do współwłaścicieli współwłasności łącznej, co nie tyle jest asumptem do rozważenia zasadności wznowienia postępowania, lecz co do oceny skuteczności wykupu nieruchomości od jednego ze współwłaścicieli współwłasności łącznej;

c) obwieszczenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. o licytacji oraz protokołu z dnia 29 sierpnia 1978 r. z przeprowadzenia licytacji z treści których wynika, iż przedmiotem wykupu miała być nieruchomość o powierzchni [...] ha położona w [...], należąca do 320 właścicieli gruntów z ceną wywoławczą ustaloną w wysokości [...] zł, a co za tym idzie zastosowano tryb wykupu nieprzewidziany ustawą o wykupie, tak kształtując warunki licytacji, by nikt do niej nie przystąpił, wszak bowiem inne są szanse na zbycie nieruchomości zindywidualizowanej, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonej w [...] o powierzchni [...] ha, a inne na zbycie kompleksu złożonego z kilkuset nieruchomości za cenę zaporową, tym bardziej, że takiego trybu kompleksowego zbycia nieruchomości nie przewidywały żadne obowiązujące przepisy:

2) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy z 1968 r., § 3 ust. 2-3, § 4, § 5a, § 10 ust. 1 rozporządzenia o licytacji, § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 - 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58) - dalej zwanego rozporządzeniem o zaliczeniu gospodarstw rolnych oraz z przepisem art. 31 i art. 32 k.r.o. poprzez:

a) przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie może podnosić skutecznie w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących wad decyzji z [...] czerwca 1978 r. w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości ze wskazaniem, że postępowanie dotyczące przymusowego wykupu było postępowaniem dwuetapowym tak, że w pierwszym etapie organ badał czy gospodarstwo rolne można zaliczyć do kategorii nieruchomości wykazujących niski poziom produkcji na skutek zaniedbań i rezultatem tego etapu postępowania była decyzja wszczynająca postępowanie w sprawie przymusowego wykupu, a w ramach drugiego etapu postępowania organ badał czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego z mocy prawa wykupu nieruchomości objętej pierwotnie wydaną decyzją, podczas gdy w ocenie skarżącej:

i. po pierwsze weryfikacja spełnienia przesłanek materialno-prawnych, wynikających z ustawy z 1968 r. oraz z rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, warunkujących możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie wykupu nieruchomości rolnych oraz możliwość realizacji prawa wykupu nieruchomości rolnych winna następować w obu wskazanych przez WSA w Warszawie etapach prowadzących ostatecznie do wydawaniu decyzji o wykupie, wszak bowiem decyzja kończąca pierwszy etap postępowania miała za przedmiot ocenę dopuszczalności wszczęcia postępowania, a nie rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej jej adresata poprzez orzeczenie przymusowego wykupu,

ii. po drugie idąc dalej wskazanym powyżej tokiem myślenia ustawa z 1968 r. w art. 1 uzależniała możliwość wykupu nieruchomości rolnej od wejścia takiej nieruchomości w skład gospodarstwa rolnego, wykazującego niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, w przepisie art. 2 ust. 1 wprowadzała obowiązek przeprowadzenia licytacji, a w art. 3 ust. 3 zd. 2 uzależniała powstanie prawa do wykupu od braku zgłoszenia się nabywców w toku licytacji, przy czym żaden przepis ww. ustawy nie uzależniał rozstrzygnięcia o wykupie nieruchomości rolnej od wydania decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu nieruchomości,

iii. po trzecie w sytuacji posiadania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wiedzy, zgodnie z którą dana nieruchomość rolna nie spełniała warunków kwalifikacji jej do kategorii gospodarstw, wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, na co w przedmiotowej sprawie wskazywała decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. o wypłacie odszkodowania za zasiewy, zachodziła konieczność umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego;

b) przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż kwestionowana decyzja z [...] września 1978 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy, decyzja ta wydana została z naruszeniem:

i. art. 1 ustawy z 1968 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, albowiem jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...] o wypłacie odszkodowania za zasiewy, faktyczną przyczyną wykupu było położenie nieruchomości wykupywanej, którego to kryterium ustawa 1968 r., jak też ww. rozporządzenie, nie przewidywały;

ii. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 zd. 2 ustawy z 1968 r. oraz § 3 ust. 2 i 3, § 4, § 5a, § 10 ust. 1 rozporządzenia o licytacji, albowiem jak wynika z obwieszczenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. o licytacji przedmiotem obwieszczenia, jak i licytacji była nie tyle skonkretyzowana nieruchomość, czy też skonkretyzowane nieruchomości, co przedmiotem obwieszczenia, jak i licytacji uczyniono kompleks kilkuset nieruchomości, traktując je jako całość, w zamiarze poddania pod licytację takowego kompleksu z powołaniem łącznej ceny wywoławczej, czego przepisy ustawy z 1968 r., jak też przepisy ww. rozporządzenia nie przewidywały, a zatem wykup ww. nieruchomości nie był poprzedzony obwieszczeniem, licytacją oraz ponową licytacją wobec nieprzystąpienia nikogo do licytacji - wymaganymi stosownie do powołanych przepisów, przy czym już z treści samej decyzji o wykupie wynika, iż dotyczyła ona przymusowego wykupu gruntów rolnych o ogólnym obszarze [...] ha położonych w [...] zaznaczonych na mapach ewidencji gruntów [...] jako arkusze nr 1, 2, 4, 6, 9;

iii. art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. w zw. z § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, § 1 ust. 1, § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 rozporządzenia o licytacji oraz art. 31 i art. 32 k.r.o. albowiem jako właściciel nieruchomości wykupywanej wskazany został w decyzji jedynie jeden ze współwłaścicieli w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej łącznej tj. M.W., a pominięto jego żonę H.W., co budzić musi wprost wątpliwość, jakie konkretnie grunty były przedmiotem decyzji;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego i postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., § 2 ust. 1-2, § 3 ust. 1 rozporządzenia o zaliczeniu gospodarstw rolnych, § 1 ust. 1, §2 ust. 3, § 3 ust. 3 rozporządzenia o licytacji oraz z art. 31 i art. 32 k.r.o. albowiem WSA w Warszawie błędnie stanął na stanowisku, iż skarga na decyzję organu II instancji sugerowała dokonanie czynności wykupu nieruchomości bez zgody drugiego współmałżonka, jako współwłaściciela, wobec czego brak takiej zgody nie skutkował rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 1968 r., jak też rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a sam brak wskazania w decyzji drugiego współwłaściciela łącznego miał charakter uchybienia procesowego, skutkującego brakiem udziału w postępowaniu współwłaścicielki nieruchomości i zapewnienia jej prawa do czynnego w nim udziału, podczas gdy w ocenie skarżącej istotą zarzutu wcale nie był brak zgody współmałżonka, czy też pozbawienie go z punktu widzenia procesowego możliwości udziału w postępowaniu, lecz to, iż decyzja przewidująca wykup nieruchomości adresowana tylko do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości objętej wspólnością majątkową (wówczas dorobkową) małżeńską nie mogła wywołać skutku w postaci przeniesienia prawa, co było równoznaczne z jej trwałą niewykonalnością, przy czym argument związany z kwestią zgody drugiego współmałżonka miał jedynie służyć wykazaniu, iż z cywilistycznego punktu widzenia czynność prawna mająca za przedmiot nieruchomość, wchodzącą w skład majątku dorobkowego, byłaby dotknięta nieważnością, przy czym rzeczony argument miał podkreślać jedynie szczególny charakter wspólności dorobkowej jako współwłasności łącznej.

Wobec podniesionych powyżej zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, a także o uwzględnienie okoliczności i argumentów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie międzyinstancyjne z uwagi na zgon uczestniczki postępowania A.M.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął z urzędu postępowanie międzyinstancyjne zawieszone ww. postanowieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a pozostałe strony nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, wobec tego skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zauważenia wymaga, że kwestionowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1978 r. o przymusowym wykupie na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w [...], stanowiącej własność M. i H.W.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12). Podkreślić też należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej, i którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11).

Wskazać należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie należy wskazać, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji oraz organy, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszym etapie organy orzekały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Przepisy tego rozporządzenia precyzowały, jakie gospodarstwo uznać należało za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, jak również wskazywały procedurę, jaką należało zastosować przy zaliczeniu poszczególnych gospodarstw rolnych do takiej kategorii. Na tym etapie organ badał, czy określone gospodarstwo rolne można było zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Organ oceniał, czy spełnione zostały przesłanki dotyczące produktywności gospodarstwa rolnego oraz dokonywał lustracji tego gospodarstwa. Po dokonanej lustracji oraz uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlegało zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ust. 4 ww. rozporządzenia). W decyzji tej określał też nieruchomości lub ich części, które poddane będą licytacji, ich obszar i nazwisko właściciela (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57 ze zm.). Z powyższego wynika zatem, że tylko na tym pierwszym etapie postępowania organ badał, czy spełniona została przesłanka niskiej produktywności gospodarstwa rolnego.

Drugim etapem był przymusowy wykup nieruchomości realizowany co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania, w zależności od skuteczności licytacji, były wydawane kolejne decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia o licytacji), o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7 ust. 1 ww. rozporządzenia), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 powyższego rozporządzenia) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 1968 r., czyli w razie braku nabywców (zob. także m.in. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 745/16; wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2371/16).

Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1978 r. dotyczyła właśnie ww. drugiego etapu postępowania. Została bowiem wydana na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 1968 r. oraz § 10 rozporządzenia o licytacji. Oznacza to, że organ wydając decyzję z [...] września 1978 r. zobowiązany był jedynie do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Natomiast ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się głównie wokół kwestii rozstrzygniętej ostatecznie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości w drodze licytacji. To na tym etapie postępowania organ określił, że w analizowanym przypadku spełniona została przesłanka niskiej produktywności gospodarstwa, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. i to do tego etapu postępowania odnosiły się wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Prawidłowość ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. nie została zakwestionowana. Przedmiotem analiz w kontrolowanym w sprawie postępowaniu była decyzja z [...] września 1978 r. To natomiast czy decyzja [...] czerwca 1978 r. miała jakiekolwiek wady z art. 156 § 1 k.p.a. wymagało przeprowadzenia odrębnego postępowania. Kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] września 1978 r. nie można więc upatrywać w nieprawidłowym - zdaniem skarżącej kasacyjnie - zastosowaniu procedury określonej w § 1 ust. 1, § 2 ust. 1-2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych, w sytuacji gdy nie podważono legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. Wydanie decyzji z dnia [...] września 1978 r., jak już wcześniej wskazano, uwarunkowane było przede wszystkim spełnieniem wymogów określonych w § 9 i 10 rozporządzenia o licytacji. Tym samym kwestia legalności decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości pozostawała poza oceną w niniejszym postępowaniu, zaś argumentację sformułowaną w tym zakresie należało uznać za niezasadną.

Kontrola zaś zaskarżonej decyzji, dokonana przez Sąd I instancji w pełni uwzględniała specyfikę postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Jak wyżej to wyjaśniono, rozpatrywanie sprawy w trybie nadzorczym nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej od decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a ustalenia faktyczne, na podstawie których doszło do wydania kontrolowanej decyzji, zostały prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji.

Stwierdzone uchybienia (naruszenie terminu obwieszenia o licytacji, wyznaczenie tylko jednego terminu licytacji, skierowanie decyzji tylko do jednego współwłaściciela nieruchomości), na które zwróciła również uwagę skarżąca kasacyjnie, mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku kwestionowanej decyzji z [...] września 1978 r. powstał stosunek prawny, na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji zawarte w ustawie z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, określające wówczas obowiązujące przesłanki wykupu.

Wyjaśnić też należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani na błędną wykładnię naruszonych przepisów przez Sąd I instancji, ani na ich niewłaściwe zastosowanie przez ten Sąd. Nie przedstawił również prawidłowej wykładni naruszonych przepisów prawa materialnego. Uchybień takich nie dopatrzył się także Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro bowiem przesłanką przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa było niedojście do skutku licytacji z powodu braku licytantów, to należało stwierdzić, że spełnione zostały warunki do wydania decyzji z [...] września 1978 r.

Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r. i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną argumentację i uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji dokonał trafnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, bowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów, nie czyni uzasadnionym ww. zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.