Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 825/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Gminy T. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz W.K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wolnostojących wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym parkingami podziemnymi i naziemnymi na działce oznaczonej geodezyjnie Nr[...], AM-[...], obręb T.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Burmistrz Gminy T. wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie działki sąsiednie w stosunku do działki zamierzonego zainwestowania – w rozumieniu powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy J. K., projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren planowanej inwestycji oznaczony jest symbolem Bz – nie wymagał zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Te okoliczności – jak wskazał organ orzekający – uprawniały do uznania, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie ustawowo określone wymagania dla ustalenia wzmiankowych warunków zabudowy.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową "O.Z." w imieniu której działali M. B. i M. M. – członkowie Zarządu Wspólnoty.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając jednocześnie naruszenie przy jej podejmowaniu przepisów:

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 647, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), poprzez ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej na poziomie odbiegającym od przyjętego w przywołanych powyżej przepisach, w szczególności ustalenie jej na poziomie od 15 m do 33 m, a więc znacznie przekraczającym tolerancję przewidzianą we wskazanych powyżej przepisach;

- art. 61 ust. 1, w zw. z art. 52 ust. 2 i z art. 64 ust. 1 ustawy oraz z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów w postaci ilości miejsc postojowych jako "min. 1 na 1 mieszkanie", a więc w sposób nieadekwatny do potrzeb inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy;

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, poprzez ustalenie w decyzji wielkości powierzchni zabudowy na poziomie odbiegającym od przyjętego w przywołanych powyżej przepisach, w szczególności ustalenie jej na poziomie 30%, a więc znacznie przekraczającym tolerancję przewidzianą we wskazanych powyżej przepisach;

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, przejawiające się w poczynionych przez organ nieprawidłowych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez dokonanie wadliwej analizy warunków i zasad zagospodarowania;

- art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób nie pogłębiający, lecz podważający zaufanie do organów Państwa;

- art. 12 § 1 kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie.

Poszczególne zarzuty zostały uzasadnione w dalszej części odwołania.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu zadecydowały stwierdzone uchybienia przepisów procesowych, które mogły w istotny sposób wpłynąć na stosowanie przepisów prawa materialnego.

Następnie podkreślił w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji nie zapewnił wszystkim osobom mającym interes prawny udziału w postępowaniu, ograniczając niesłusznie – zdaniem Kolegium – krąg podmiotów mających interes prawny jedynie do Wspólnoty Mieszkaniowej "O. Z.".

W uznaniu Kolegium planowana inwestycja nie będzie się ograniczała jedynie do odziaływania na części wspólne nieruchomości i choć we wniosku na załączniku graficznym nie zaznaczono obszaru oddziaływania inwestycji, to bezspornie budowa pięciu budynków może oddziaływać nie tylko na prawo własności nieruchomości gruntowej, ale również prawo własności nieruchomości lokalowych. Co istotne, status strony przyznano właścicielom nieruchomości odległej o ponad 60-100 m od terenu inwestycji, a pominięto właścicieli lokali sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji.

Jednocześnie - odwołując się do przepisów art. 28 i 29 kpa – Kolegium wskazało, że stroną postępowania będą te podmioty, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa mogą, czy powinny uzyskać konkretne korzyści lub też mogą być (powinny być) obarczone powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 238).

Ponadto wyjaśniło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się z całą pewnością wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob.: uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95, ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej inwestycji in concreto, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy, poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności). Takie też stanowisko zaprezentował w wyroku z dnia 23 maja 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości (OSK 1618/04, LEX nr 168098).

Kontynuując Kolegium zwróciło uwagę, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym nie jest ograniczony jedynie do przepisów materialnego prawa administracyjnego i coraz częściej konstruowany jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. Taka koncepcja akceptowana jest też przez judykaturę administracyjną.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło powyżej przedstawione rozważania do regulacji, zawartych w ustawie z dnia 23 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) i wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wynika z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Przy tak ukształtowanych zasadach prawa własności nieruchomości lokalowych interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wypływający z przepisów prawa cywilnego, może mieć zarówno właściciel lokalu, jak i wspólnota mieszkaniowa. Nie można wykluczać w postępowaniach administracyjnych ochrony indywidualnego członka wspólnoty mieszkaniowej - właściciela lokalu, co podkreślono w powołanym w uzasadnieniu orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W toku dalszej argumentacji Kolegium wskazało, że o interesie prawnym właściciela lokalu zawsze rozstrzygną indywidualne kryteria i uwarunkowania danej sprawy. Zastrzec przy tym należy, że owe kryteria i uwarunkowania organ administracji publicznej bierze pod uwagę z urzędu. Ustalenie stron postępowania jest bowiem elementem ustalenia stanu faktycznego sprawy, co obliguje organ, na podstawie art. 6 i art. 7 kpa, do poczynienia w tym zakresie odpowiednich wyjaśnień.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że członkowie wspólnoty mają indywidualny interes prawny, podlegający ochronie w postępowaniu lokalizacyjnym. Zdecydowało o tym kilka zasadniczych kryteriów. Kluczowe jednak znaczenie mają rodzaj i parametry planowanej inwestycji, położenie nieruchomości sąsiedniej, usytuowanie budynków mieszkalnych na działce sąsiedniej. Inwestor planuje bowiem dość intensywnie zurbanizować swoją nieruchomość. Wskaźnik zabudowy miałby się mieścić w granicach 30%, co oznacza budowę obiektów kubaturowych o powierzchni niemal 3000 m2. Budynki w liczbie pięciu, z garażami podziemnymi i naziemnymi, będą charakteryzowały się wysokością całkowitą 16 m i szerokością elewacji frontowej do 33 m. Szerokość działki zainwestowania wynosi 67 m, co oznacza, że planowane budynki będą usytuowane bardzo blisko granicy z działkami sąsiednimi. Zostało to zwizualizowane we wniosku. W konsekwencji tak bliska odległość oraz wysokość budynków - 16 m, skutkuje dużym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. Biorąc pod uwagę, że budynki na działce sąsiedniej – nr[...], są także bardzo blisko zlokalizowane od granicy z terenem inwestycji (tylko 4 m), to nie ma wątpliwości, że inwestycja będzie oddziaływała nie tylko na części wspólne działki nr[...], ale także na prawo własności poszczególnych właścicieli lokali. Po realizacji inwestycji budynki na działce sąsiedniej mogą się znajdować w odległości 8 - 10 m od budynków na działce zainwestowania. Są to tak znikome odległości, że nie sposób wykazać braku oddziaływania inwestycji na poszczególne lokale.

Kolegium zwróciło też uwagę, że decyzja lokalizacyjna nie przesądza o konkretnym usytuowaniu przyszłych budynków. Obliguje to do uwzględnienia potencjalnego, ale jednocześnie maksymalnego oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium istotna też jest lokalizacja parkingu naziemnego, co zapewne będzie wzmagało oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający odwołał się do przepisu art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W takich okolicznościach sprawy, Kolegium nie miało żadnych wątpliwości, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o ochronie własnego interesu prawnego, a zamierzona inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości lokalowe, to właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym.

Ponadto – zdaniem Kolegium nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje także uwzględnienie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, bowiem w stosunku do wskazanej nieruchomości toczyły się już inne postępowania lokalizacyjne, z wniosku tego samego Inwestora. Rodzaj i parametry inwestycji nie odbiegały znacząco od siebie. We wszystkich tych postępowaniach jako strony wskazywani byli właściciele poszczególnych lokali. Zmiana ich statusu w kolejnym postępowaniu, w sytuacji bardzo podobnego stanu faktycznego i identycznego stanu prawnego, musi budzić dezaprobatę w kontekście ww. zasady (art. 8 kpa). Skoro nie nastąpiły zmiany przepisów prawa oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości, to brak jest uzasadnionych argumentów do zmiany stanowiska względem oddziaływania inwestycji, tym bardziej, że poprzednie zamierzenia inwestora przewidywały bardzo podobną urbanizację terenu.

W zakończeniu tych rozważań organ odwoławczy wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że "Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję" (wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r., II OSK 1505/07).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Skoro nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, to nie mogły one skorzystać z uprawnień procesowych i zapoznać się z materiałem dowodowym, co jest równoznaczne z koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa.

Ponadto – w uznaniu Kolegium – wątpliwości wywołuje prawidłowość dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych.

W tym zakresie organ orzekający zwrócił uwagę na złożony przez Inwestora wniosek i wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W rozpatrywanej sprawie na załączniku graficznym nie oznaczono terenu oddziaływania inwestycji i terenu objętego wnioskiem. W szczególności brak oznaczenia terenu oddziaływania inwestycji mógł mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania, tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło rozważań argumentujących wyłączenie z tego kręgu właścicieli lokali mieszkalnych. Kolegium wskazało, że na mapie stanowiącej załącznik do wniosku, nakreślono przerywaną linią teren, jednak nie oznaczono w legendzie czego ten teren dotyczy. Gdyby przyjąć, że jest to teren oddziaływania inwestycji, to znacznie wykracza on poza bezpośrednie sąsiedztwo, obejmując nieruchomości poza nasypem kolejowym.

W takiej sytuacji organ winien powstrzymać się z rozpatrzeniem sprawy i na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać Inwestora do uzupełnienia braków formalnych podania, pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania.

Dodatkowo Kolegium zakwestionowało w uzasadnieniu prawidłowość doręczeń dokonywanych w trybie art. 43 kpa w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, motywując swoje zastrzeżenie.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że ustosunkowanie się do zarzutów odwołania na obecnym etapie postępowania byłoby co najmniej przedwczesne. Decyzja kasacyjna, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenia przepisów postępowania, nie pozwala Kolegium na zajęcie stanowiska względem uwarunkowań dopuszczalności inwestycji w płaszczyźnie materialnoprawnej. Ocena poprawności wyznaczenia parametrów zabudowy prowadziłaby do narzucenia kierunku rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co byłoby wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Jedynie względem zarzutów procesowych trzeba zauważyć trafne podniesienie kwestii braku uzasadnienia dla wyznaczenia liczby miejsc parkingowych, co winno być uzupełnione przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń Inwestora względem dopuszczalności odwołania, organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Decyzja o warunkach zabudowy została doręczana członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. W rozdzielniku decyzji dokonano bowiem następującego oznaczenia: "B.M.Cz. Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej O. Z.przy ul. K. [...] w T.", co jednoznacznie wskazuje, że organ jako stronę traktował Wspólnotę Mieszkaniową.

Ponadto, składając odwołanie M.B. jednoznacznie wskazała, że działa jako członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, zatem nie może być – w ocenie Kolegium – wątpliwości co do statusu M. B. i charakteru jej działania, bowiem bezspornie należy przyjąć, że działała w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że niewłaściwa reprezentacja przy wnoszeniu odwołania (brak podpisu drugiego członka zarządu Wspólnoty) jest oczywistym brakiem formalnym odwołania, podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 64 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował W. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem W. K. pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej kpa) w związku z art. 28 kpa, art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku inwestora z dnia 22 kwietnia 2014 r. o umorzenie postępowania odwoławczego oraz nieodniesienie się do jego oświadczenia dnia 22 kwietnia 2014 r. odnośnie niewykazania przez M. B. swojego indywidualnego interesu prawnego, a także zignorowanie pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 11 lipca 2014 r. (data wpływu 15 lipca 2014 r.) zawierającego m.in. zarzut dotyczący zmiany osoby wnoszącej podanie w ramach procedury uzupełniania braków formalnych - co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, informowania stron, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zasady przekonywania;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w związku art. 63 §2 poprzez przyjęcie, iż odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, gdy tymczasem w trybie art. 63 § 2 kpa w odwołaniu - jako osobę, od której ono pochodzi - wyraźnie wskazano jedynie Panią M.B., nie zaś Wspólnotę Mieszkaniową;

3) art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 2 i 3 kpa poprzez:

- przyjęcie, że odwołanie zawiera braki w rozumieniu art. 64 § 2 kpa polegające na niepodpisaniu go przez wnoszącego, gdy tymczasem odwołanie było podpisane przez wnoszącą je M.B.;

- uznanie, iż w trybie uzupełnienia braków formalnych możliwa jest zmiana podmiotu wnoszącego odwołanie - z właściciela jednego z lokali na Wspólnotę Mieszkaniową;

4) art. 28 kpa poprzez uznanie przez Kolegium, iż - w sytuacji gdyby nie można było przyjąć, że odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa - stroną postępowania jest odwołująca się M. B. - jako właścicielka jednego z lokali, mimo że nie wykazała on swojego indywidulanego interesu prawnego;

5) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez przyjęcie wbrew przywołanemu przepisowi, że poszczególni właściciele lokali są uprawnieni do kierowania sprawami tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz;

6) art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez ich niezastosowanie objawiające się brakiem umorzenia postępowania odwoławczego, mimo że wnosząca odwołanie M. B. - przy założeniu, że działała jako właściciel jednego z lokali - nie wykazała swojego indywidulanego interesu prawnego;

7) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie w całości decyzji Burmistrza Gminy T. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że odwołująca się M. B. nie posiadał przymiotu strony postępowania, zaś Wspólnota Mieszkaniowa nie złożyła odwołania;

8) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 28 kpa, art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego związanego z zarzutem nieposiadania przez odwołującą się od decyzji Burmistrza M. B. przymiotu strony oraz z zarzutem niewłaściwej reprezentacji tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej przez poszczególnych członków lokali, a także nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przestawiona została obszerna argumentacja w której wykorzystano orzecznictwo sądowoadministracyjne, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że nie podziela podnoszonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego – konkretnie wskazanych – poprzez uznanie, że odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "O.Z." imieniem której działali członkowie zarządu Wspólnoty M. B. i M.M., a nie M. B., działająca imieniem własnym.

Zdaniem Sądu – wobec zamieszczenia w oznaczeniu w odwołaniu od decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r. strony odwołującej się przy nazwisku M. B. wskazania "członek Zarządu Wspólnoty O.Z.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo uznało za podmiot wnoszący odwołanie Wspólnotę Mieszkaniową "O.Z.". Konsekwentnie do przyjętej w tym zakresie oceny było zobligowane do wezwania Wspólnoty w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie podpisu pod odwołaniem przez drugiego członka Zarządu Wspólnoty, stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o własności lokali. Taka czynność w sposób skuteczny została przez Kolegium we wstępnym postępowaniu odwoławczym podjęta. Wbrew zarzutom skarżącego nie doprowadziła ona do nieuprawnionej zmiany podmiotu odwołującego się, ale umożliwiła wyłącznie – stosownie do nakazu ustawodawcy – uzyskanie prawidłowości formalnej niesionego podania.

Istotne też – w uznaniu Sądu – jest, że podmiot wnoszący odwołanie w oznaczeniu siebie na tym podaniu – jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium – zastosował się do sposobu oznaczania Wspólnoty, jako strony przyjętego przez organ pierwej instancji, co uprawniało Wspólnotę do uznania go za właściwy, czy wręcz wymagany.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i objętej ochroną konstytucyjną zawartą w przepisie art. 78 ustawy zasadniczej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno- reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie.

Zaskarżona decyzja podjęcia została na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r. II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W ocenie Sądu w tak określonych warunkach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylając w toku instancyjnym decyzję Burmistrza Gminy T. orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie przekroczyło granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznawanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium prawidłowo – zdaniem Sądu – zwróciło uwagę na konieczność ponownego rozważenia przez organ pierwszej instancji

potrzeby zapewnienia w rozpoznawaj sprawie ochrony indywidulanej członkom Wspólnoty Mieszkaniowej "O.Z." wymaganej przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 i

art. 6 ust. 2 pkt 2.

Kolegium w sposób wyczerpujący przedstawiło motywy przyjętego w tym zakresie stanowiska, które Sąd aprobuje.

Zasadnie też – w ocenie Sądu – organ odwoławczy za przesłankę podjętego w sprawie orzeczenia uznał wadliwość wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynikającą z nieoznaczenia na załączniku graficznym do wniosku terenu oddziaływania inwestycji i terenu objętego wnioskiem, wskazując jednocześnie na konsekwencje tego braku formalnego.

Prawidłowo też – zdaniem Sądu - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na brak uzasadnienia przez organ pierwszej instancji wyznaczonej w decyzji ustalającej warunki zabudowy liczby miejsc parkingowych.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że z istoty zasady dwuinstancyjności wynika konieczność wyjaśnienia kwestii wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji, natomiast podjęcie czynności w tym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie tej zasady także z tego względu, że prowadzi do pozbawienia uprawnionego podmiotu możliwości ewentualnego kwestionowania decyzji wydanej w takim trybie w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia.

Zasada dwuinstancyjności gwarantuje bowiem rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej, przedmiotowej i faktycznej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 kpa).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi – stosowanie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.