Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 254/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 11 ust. 1 a, art. 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 4, art.6 ust. 3
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 515/11 w sprawie ze skargi P .S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 515/11) oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr 2, stwierdzającą nabycie przez Gminę T., z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. własności nieruchomości zabudowanej, położonej w jednostce ewidencyjnej T., obręb P., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], oraz działek o numerach [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha wykazanych w księdze wieczystej [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że P. SA w W. nie legitymowało w stosunku do opisanego na wstępie gruntu się prawem użytkowania lub zarządu, któryby eliminowałby jego komunalizację z mocy prawa. Organ podkreślił, że - w dacie decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, to jest w dniu 17 marca 1988 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 38 ust. 2 stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź też umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej zaś, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu - na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Następnie, w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i wreszcie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który to stan prawny obowiązywał w dniu [...] maja 1990 r.

Zdaniem Komisji zatem, skoro P. SA w W. nie legitymowała się żadnym z w/w dokumentów, co oznaczało, że nie posiadała tytułu prawnego do opisanego na wstępie mienia, to skutkowało przyjęciem, iż mienie to "należało" - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującym we wspomnianej wyżej dacie), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja podkreśliła też, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powoływały się Koleje, było prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34 a został dodany do w/w ustawy nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Postępowanie to toczyło się na podstawie przepisów, które zatem weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., i dlatego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03) stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie tego przepisu mają bowiem charakter deklaratoryjny, to jest potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem [...] maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie mogło eliminować komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem Komisji, także przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzyły dla tego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do władanego przez nie mienia. Nie wynikał on też z żadnych przepisów powojennych dotyczących Ziemi Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji przedsiębiorstwa P., włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tytułu tego nie stanowiły również przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.), które przewidywało jedynie, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku Kolei stają się, z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo P., własnością Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo to zaś wprawdzie zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, ale przepisy omawianego dekretu nie zawierały postanowień, które - w stosunku do konkretnych nieruchomości - dawałyby Kolejom tytuł rzeczowy.

Podobnie – jak wywodziła Komisja - obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26 poz. 138), formułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P. Z jej przepisów nie wynikały zatem uprawnienia do konkretnie określonych nieruchomości.

Zdaniem organu, stosowanie więc w niniejszym przypadku analogii do sytuacji prawnej T. nie było zasadne. W przypadku bowiem Parku, powstanie zarządu z mocy prawa dotyczyło ściśle oznaczonych (ewidencyjnie i geodezyjnie) nieruchomości, w określonych granicach.

Na wyżej przedstawioną decyzję P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Państwowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe oraz art. 7, 75, 77, 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona uzasadniona.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki - powołując się na treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) – stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie uznała, iż na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie, nie można było przyjąć, że skarżący legitymował się prawem użytkowania lub zarządu, co wykluczałoby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Skoro bowiem P. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do spornej nieruchomości, to skutkowało to uznaniem, iż należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 w/w ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Sąd Wojewódzki podzielił też w pełni argumentację organu odnosząca się do przepisów o charakterze historycznym i podkreślił, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie, przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.), a nie bezpośrednio z mocy samych ustrojowych dla P. aktów prawnych.

Sąd Wojewódzki podkreślił w tym miejscu, że P. od początku istnienia miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714), a przed sporządzeniem wniosku o dokonanie wpisu, mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane -stosownie do art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - wykazanie, że konkretna nieruchomość stanowiła mienie P., było obowiązkiem skarżącego, z którego się jednak nie wywiązał.

Sąd Wojewódzki uznał również, że w analizowanej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą praktycznie wykonywać wszystkie przedsiębiorstwa. Nie było także podstaw – jak wywodził Sąd - do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, gdyż określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie do tych podmiotów mienia w sensie prawnym a nie tylko faktycznym. Ponadto, przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r., w którym to wykazie PKP nie figurowało.

Sąd podkreślał też, że dla komunalizacji mienia z mocy prawa nie miały znaczenia, nieobowiązujące w dniu 27 maja 1990 r., przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP oraz przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W tej sytuacji, podważenie przez PKPK prawidłowości komunalizacji spornego mienia mogło nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez skarżącego, że mienie to należało do niego w dniu 27 maja 1990 r. - w znaczeniu prawnym – co mogło nastąpić tylko po przedstawieniu dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a których skarżący nie okazał.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie administracyjne zostało w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone wnikliwie, materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. SA w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na rzecz P. nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji",

b) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych:

-) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji,

-) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia,

-) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego, wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej,

c) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

d) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. Przedsiębiorstwa Państwowego,

e) błędne niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować,

f) błędne niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe i uznanie, że jedynie konkretny dokument, stwierdzający przyznanie zarządu był podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt pozostawał w zarządzie P., podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów P., bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

2) przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest, na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu, dowodem jego istnienia.

W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi, względnie 141 § 4 P.p.s.a. polegające na (cyt.): "niewskazaniu w uzasadnieniu, z jakich powodów podstawowy zarzut skargi – iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego",

3) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a.", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu poprzedników prawnych skarżącej od 1919 roku (Traktat wersalski) i nigdy nie została przekazana w posiadanie jakiekolwiek innej jednostki organizacyjnej, zaś ani Sąd I instancji, ani organ administracyjny nie zastanowił się, czy nabycie posiadania na podstawie Traktatu wersalskiego nie usuwało nieruchomości spod działania (rzekomego) art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...) i w konsekwencji ustawy - Przepisy wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym (...).

Podkreślano też, że przepis art. 87 ustawy o gospodarce gruntami (...), w pierwotnym brzmieniu, dotyczył nieruchomości zbędnych a poza tym kwestionowano pogląd, zgodnie z którym brak tytułu prawnego po stronie PKP oznaczał automatyczną komunalizację. Wg skarżącej, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie odnosi się w ogóle do przedsiębiorstw (a przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 nie miał zastosowania).

Skarżąca Spółka podnosiła również, iż nieprawidłowym było przekonanie, jakoby art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił jakiekolwiek domniemanie prawne, z którego można wywieść okoliczność istotną - w świetle art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, konstrukcja art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zawiera bowiem jedynie stwierdzenie kategoryczne, ale nie wprowadzające zasad konstrukcji domniemania prawnego. Brak było zatem treściowych powiązań pomiędzy przepisem art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...) i art. 5 Przepisów wprowadzających (...) a wobec tego, brak było podstaw to stosowania przepisu cytowanego wyżej art. 6 w postępowaniu komunalizacyjnym.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej przytoczywszy treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1401/09), w którym Sąd ten wyraził m. in. pogląd, iż mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, podkreślał, że - świetle całokształtu przeprowadzonego w tym wyroku wywodu - całe postępowanie organów, rozumowanie przez nie dokonane i dowody przeprowadzone, były całkowicie błędne i nieprzydatne do rozstrzygnięcia sprawy. Jedyną kwestią, jaką winny się zająć organy, było zaś rozważenie, czy w dacie wejścia w życie ustawy o PKP przedmiotowe nieruchomości pozostawały w dyspozycji PKP, co spowodowało ich przejście z mocy prawa na PKP, wyłączając możliwość ich należenia do t.o.a.p. stopnia podstawowego na mocy art. 6 ustawy o gospodarce gruntami (...).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz nie naruszył w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania. Mimo bowiem nieodniesienia się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, Sąd zajął stanowisko merytoryczne i odniósł się do kwestii mających znaczenie rozstrzygające. Umożliwiał mu to stan faktyczny sprawy, który w pełni został – w toku postępowania administracyjnego – wyjaśniony. Z tej przyczyny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie były usprawiedliwione.

Ponadto, należy też zauważyć, że nie bardzo jasnym był zarzut dotyczący art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż w jego treści brakowało części wypowiedzi. Poza tym tym, formułowanie zarzutu w sposób względny (cyt.): "art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie art. 141 § 1 p.p.s.a." oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a." było w ogóle niedopuszczalne.

Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, że skoro P. SA w W. kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, zabudowanej, położonej w jednostce ewidencyjnej T. , obręb P., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [....] ha ujawnionych w księdze wieczystej nr [...], oraz działek o numerach [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha wykazanych w księdze wieczystej [...], to winny wykazać, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do PKP. Tymczasem skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym Przedsiębiorstwo Państwowe przysługiwał do w/w mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub zarząd. W takiej sytuacji, niezasadnym było kwestionowanie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca kwestii komunalizacji gruntu, co do którego P. roszczą pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P. S.A. z siedzibą w W., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku i podziela ją również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powoływanie się w skardze kasacyjnej przez skarżącą na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1401/09), w którym wyrażono odmienny pogląd niż wyżej wskazany, wyjaśnić wypada, że pogląd ten miał charakter całkowicie odosobniony i po wydaniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach, dotyczących analogicznych spraw, prowadzonych z udziałem skarżącej P. Spółka S.A. w W., już do tego zapatrywania nie nawiązywał.

W związku z powyższym, odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych, które w dużym stopniu nie były w ogóle poprawnie sformułowane, gdyż zarzucały Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego (cyt.) "poprzez błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu" (konkretnie wskazanego przepisu), wyjaśnić trzeba, że możliwości uwłaszczenia PKP spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Nadmienić w tym miejscu trzeba, że mienie to może być ewentualnie potencjalnie skomunalizowane, w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez wydanie decyzji konstytutywnych. Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie zatem P., dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej.

Za bezzasadną przy tym Sąd uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a zwłaszcza art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten bowiem ma treść jasną a zarazem stanowczą. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu , który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Nie wynika z nich bowiem – jako aktów o charakterze ogólnym - tytuł prawny dla skarżącej kasacyjnie do spornego gruntu a wyłączenia spod komunalizacji mienia, określone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie obejmują Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, gdyż nie zostało ono wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji ( Dz. U. Nr 51, poz. 30), które zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2 w/w ustawy.

Podkreślić w tym miejscu wypada, jak trafnie przyjął to organ i Sąd Wojewódzki, że od samego początku swego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną także regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Zaakcentować też w tym miejscu wypada, że powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które PKP uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye (z Austro-Węgrami) i w Wersalu (z Niemcami). Z tego powodu nie jest zrozumiałe twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż ponieważ sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu podpisanego w dniu 10 września 1919 r. w Saint Germain en Laye ( a nie w Wersalu, jak błędnie podawano to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) miałby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym Koleje władały.

Podsumowywując zatem powyższe rozważania należy zaakcentować, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym ( państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.