Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 847/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. art. 52 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 54 pkt 2 lit. d) i pkt 3, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 2-4, par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 1, par. 6, par. 7 ust. 4, par. 9 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i 2, art. 79 par. 1, art. 84 par. 1, art. 104 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 54, art. 53 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie rozlewni gazu płynnego składającej się ze zbiornika podziemnego o pojemności do 20 m3 oraz budynku rozlewni, na działkach oznaczonych nr ewid.: 619, 620 i 621, obręb [...], gm. U., usytuowanych przy drodze krajowej nr 72 (ul. A), w strefie uzdrowiskowej "C".

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło w skrócie stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło zasady i przesłanki ustalania warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – powoływane także jako: "rozporządzenie". Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja, jak również planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna z punktu widzenia zastanego na danym terenie ładu przestrzennego oraz, czy pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącego porządku urbanistycznego. Ustalając warunki zabudowy dla nowej inwestycji organ administracji publicznej obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem dopuszczalne, jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy organ administracji publicznej dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

W ocenie organu II instancji granice obszaru analizowanego ustalono prawidłowo. Wprawdzie oznaczony na mapie czarną linią obszar analizowany nie odpowiada ściśle (we wszystkich kierunkach) trzykrotnej szerokości frontu działek objętych inwestycją, lecz nie miało to wpływu na wyniki analizy i w konsekwencji na wynik sprawy. Obszar analizowany nie musi mieć formy okręgu, ponieważ nie wynika to z treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, że granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Należy zauważyć, iż działki budowlane posiadają przeważnie kształt prostokątny, czasami również nieregularny kształt wieloboku, dlatego wyznaczenie wokół działki objętej inwestycją obszaru analizowanego w kształcie okręgu (czyli obszaru o kształcie regularnym) jest czasami wręcz niemożliwe. Kolegium podniosło, że istotnym z punktu widzenia celu, któremu służyć ma przeprowadzenie analizy jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, aby możliwe było przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia przez planowaną inwestycję, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanki dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, w granicach obszaru analizowanego winna znaleźć się co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy z zakresie ww. wskaźników i parametrów.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją składa się z trzech działek przylegających do siebie, z których każda ma wydłużony kształt. W rezultacie teren planowanej inwestycji stanowi czworobok przylegający do drogi krajowej swoim najkrótszym bokiem o długości 33 m i przeciwległym bokiem (od strony wschodniej) do terenu niezabudowanego, stanowiącego grunty rolne. Od strony północnej i południowej teren planowanej inwestycji przylega do obszaru zabudowanego. Wprawdzie mapa, na której sporządzona została cześć graficzna analizy nie obejmuje od wschodu obszaru odpowiadającego trzykrotności frontu nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, jednakże w odległości 99m na wschód od granic nieruchomości znajdują się niezbudowane grunty rolne. Autor analizy zawarł w części tekstowej analizy wyczerpujące wyjaśnienia w tym przedmiocie, które należało uznać za wiarygodne, a których skarżąca nie kwestionowała. Wobec ustaleń analizy, niezachowanie wymaganej przepisami odległości granic obszaru analizowanego od terenu inwestycji w kierunku wschodnim nie miało, w ocenie Kolegium, wpływu na wynik sprawy, skoro w granicach obszaru analizowanego znalazły się inne nieruchomości zabudowywane w sposób pozwalający na ustalenie cech i wskaźników planowanej zabudowy (na działkach o nr ewid. 624, 501, 497). Wobec tego zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Kolegium uznało za bezzasadne.

Zdaniem organ II instancji chybiony był również zarzut naruszenia przez organ administracji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) ponieważ, po pierwsze, organy administracji rozpatrując przedmiotową sprawę nie stosowały ww. przepisu, po drugie, powołanie się organu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na wyrok NSA z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II OSK 1095/12, miało na celu wyłącznie odwołanie się do stanowiska sądu zajętego w sprawie podobnej do rozpatrywanej, ale nie tożsamej przedmiotowo.

Kolegium podkreśliło, że do ustalenia, czy przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniona wystarczy istnienie w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy z zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazany wyżej wymóg został w przedmiotowej sprawie spełniony, gdyż w przyjętym do analizy obszarze znalazły się działki o zabudowie mieszkaniowej i usługowej, jak i działki niezabudowane. Analizą zostały objęte działki zabudowane, szczegółowo opisane w jej części tekstowej, z określaniem funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym (np. zabudowa usługowa, taka jak wulkanizacja, usługi spedycji ciężarowej, sprzedaż samochodów) oraz jej wskaźników w zakresie niezbędnym do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Zatem również w tym zakresie zarzut odwołania, iż analiza nie zawiera opisu zabudowy znajdującej się na działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego, był chybiony. Wbrew zarzutom odwołania część tekstowa analizy oraz jej część graficzna zawierają oznaczenia i nazewnictwo umożliwiające jednoznaczne powiązane ich ze sobą, zaś w części graficznej analizy zamieszczone zostały objaśnienia użytych w nich oznaczeń.

Kolegium dodało, że planowana inwestycja, pod względem funkcji (usługowa - rozlewnia gazu płynnego), jest do pogodzenia ze sposobem zagospodarowania terenu zastanym na obszarze analizowanym. Na nieruchomości objętej planowaną inwestycją znajduje się stacja autogaz. Na działce o nr ewid. 624, dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. drogi krajowej nr 72, ul. A), prowadzona jest sprzedaż samochodów. Na działce nr ewid. 501 prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług wulkanizacyjnych (działka ta położona jest po przeciwnej stronie drogi krajowej nr 72, ul. A). Na działkach o nr ewid. 497 i 494, położonych obok siebie, również po przeciwnej stronie drogi krajowej nr 72, prowadzona jest, odpowiednio: spedycja ciężarowa oraz skład materiałów budowlanych. Na obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa mieszkaniowa (działki objęte inwestycją oraz działki nr 617, 614, 499, 505 i 502). Zatem teren objęty inwestycją charakteryzuje się zabudową o funkcji mieszanej i mieszkalno-usługowej. Planowana inwestycja stanowi więc kontynuację, pod względem funkcji, zabudowy istniejącej na obszarze nią objętym. Wskazuje na to nie tylko rodzaj zabudowy znajdujący się na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale również rodzaj zabudowy znajdujący się na działce objętej inwestycją (stacja autogaz oraz zabudowa mieszkaniowa). Zdaniem organu odwoławczego nie można było zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez skarżącego w wniesionym odwołaniu, iż planowana zabudowa nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Przeciwnie planowana zabudowa pozostaje w związku funkcjonalnym z zabudową już istniejącą na tym terenie (zabudowa usługowa związana z samochodami), zwłaszcza zaś z zabudową usługową posadowioną na terenie objętym inwestycją (stacja autogaz). Co więcej, planowana zabudowa stanowi w istocie rozbudowę istniejącej na tej działce zabudowy usługowej, jak również spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium wyjaśniło następnie, że wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzji organu I instancji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ szczegółowo omówił każdy z parametrów zabudowy i uzasadnił jego ustalenie na poziomie wskazanym w decyzji organu I instancji.

Organ II instancji zaznaczył, że spełnione również zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Wydana decyzja zawiera również w swej treści elementy wszystkie wymagane przez art. 54 ustawy. Projekt decyzji został uzgodniony z organami specjalistycznymi, tj. z Ministrem Zdrowia w zakresie lokalizacji planowanej zabudowy w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska U. (postanowienie z dnia [...], znak: [...]) oraz z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie z dnia [...], znak: [...]).

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Analiza w zakresie cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy została przeprowadzona rzetelnie oraz prawidłowo oceniona przez organ pierwszej instancji. Przesłanki wydania decyzji zostały wyjaśnione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec tego zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. okazały się bezzasadne. W świetle powyższej oceny również zarzut niewykonania przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO w S. z dnia [...], znak: [...], nie mógł się ostać.

Organ II instancji ustosunkował się również do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego architekta/urbanisty w celu ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i stwierdził, że ustalenia analizy są wystarczające do dokonania prawidłowej oceny w zakresie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, zaś zarzuty odwołania sprowadzają się jedynie do kontestowania tych ustaleń. Kolegium podniosło, że w przypadku nieuwzględnienia żądania strony w sprawie przeprowadzenia dowodu organ pierwszej instancji winien był wyjaśnić przyczyny odmowy w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie, czego nie uczynił, jednakże uchybienie to zostało usunięte przez organ odwoławczy.

Kolegium podkreśliło również, że wizja lokalna dokonana przez uprawnionego architekta/urbanistę w ramach czynności związanych z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi czynności dowodowej w rozumieniu art 79 § 1 K.p.a., bowiem czynność ta, gdy jest wykonywana, stanowi integralną część samego procesu analizy, na który składa się przede wszystkim analiza dokumentów (map, wypisów z rejestru gruntów oraz innych dokumentów) oraz towarzyszący tym czynnościom proces myślowy, zaś efektem tych czynności jest przedstawienie graficzne oraz tekstowe analizy. Ustalenia dokonane w toku wizji lokalnej mają charakter pomocniczy i służą w głównej mierze porównaniu i uzupełnieniu informacji uzyskanych przez autora analizy w toku oględzin map oraz innych dokumentów źródłowych. Do ich przeprowadzenia nie mają zastosowania przepisy art. 79 K.p.a.

Organ II instancji dodał, że w przedmiotowej sprawie zarówno część tekstowa analizy jak i część graficzna stanowią załączniki do decyzji, co wynika zarówno z jej treści jak i z oznaczenia każdego z tych dokumentów w formie adnotacji o odpowiedniej treści. Dokumenty te stanowią integralną część wydanej decyzji dlatego podpisane zostały przez organ, który wydał decyzję. W aktach sprawy znajdują się oryginały części tekstowej i graficznej analizy podpisane przez ich autora, uprawnionego architekta, pozwalające na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość autentyczności załączonych do decyzji dokumentów.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jedną z pierwszych czynności organu jest ustalenie kręgu stron postępowania. Ustaleń tych organ dokonuje w oparciu o odpowiednie dokumenty takie jak, wypisy z ewidencji gruntów, mapy obejmujące teren planowanej inwestycji oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, jak również inne dokumenty. W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, które były informowane o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Niezawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień w tym przedmiocie nie mogło być uznane za uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła J. C., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewykonanie przez organ w toku ponownie prowadzonego postępowania wszystkich zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], a ponadto naruszenie § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezobowiązanie inwestora do złożenia do akt sprawy kopii mapy pozwalającej na objęcie na niej całego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie w części graficznej analizy urbanistycznej obszaru analizowanego, którego granice nie przebiegają we wszystkich kierunkach w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu ww. działek.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o prowadzonych czynnościach dowodowych, tj. wizji lokalnej (oględzin obszaru analizowanego) oraz naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II OSK 1095/12, wiąże nie tylko w sprawie, w której zostały wydany, ale również w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty celem wyjaśnienia wątpliwości skarżącej podniesionych w piśmie z dnia 13 marca 2014r., mimo jego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie art. 104 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzyganie istotnych okoliczności sprawy z pominięciem formy decyzji administracyjnej, o czym świadczy pismo organu adresowane do skarżącej z dnia 25 marca 2014r., jak również naruszenie art 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia okoliczności, o których mowa w punktach poprzedzających oraz w jaki sposób organ ustalił krąg stron postępowania.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezałączenie do zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej podpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę, tj. załączenie części tekstowej analizy urbanistycznej niepodpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę oraz części graficznej analizy urbanistycznej, na której znajduje się jedynie kserokopia podpisu osoby uprawnionej oraz naruszenie § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez: a) nie zawarcie w części graficznej analizy urbanistycznej opisu zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego; b) nie wskazanie jakie wskaźniki cechują poszczególne działki wchodzące w skład obszaru analizowanego; nie zawarcie legendy do obszaru analizowanego pozwalającej na ustalenie kwestii, o których mowa w pkt a)-b); d) brak koherencji pomiędzy częścią tekstową analizy urbanistycznej a jej częścią graficzną.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek jej wydania w postaci zasady "dobrego sąsiedztwa".

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta U. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.". Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której stosownie do art. 59 ust. 1, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Definiuje ono pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 rozporządzenia.). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy powinna być aktualna i winna ona odzwierciedlać aktualny, w chwili prowadzenia przez organ postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania.

Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów, w świetle powołanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że organ administracji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przede wszystkim organ administracji w sposób wystarczający określił obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej obszar analizowany w części graficznej analizy urbanistycznej nie musiał być wyznaczony w równych odległościach we wszystkich kierunkach. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że obszar ten musi być wytyczany jako okrąg. Ważne jest natomiast to, aby obszar analizowany najpełniej odzwierciedlał stan zagospodarowania istniejący na danym terenie. Skoro zatem z ustaleń organu (popartych szczegółową analizą uprawnionego urbanisty) wynika, że od strony wschodniej teren inwestycji przylega do terenu niezabudowanego, stanowiącego grunty rolne, to jak słusznie podkreśliło Kolegium, nie ma podstaw, by tym ustaleniom odmówić wiarygodności. Z tego wynika, że przyczyna pominięcia na graficznej części analizy urbanistycznej obszaru analizowanego położonego na wschód od terenu inwestycji była jak najbardziej uzasadniona.

W ocenie sądu organ administracji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu. Bezspornie w obszarze analizowanym zlokalizowane są obiekty, które stanowiły wyznacznik dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie (rozlewnia gazu płynnego) stanowi zatem kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej (w tym związanej z obsługą samochodową) i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Nie bez znaczenia jest również fakt, co podkreślił organ II instancji, że planowana inwestycja stanowi rozszerzenie już funkcjonującej na terenie objętym inwestycją działalności gospodarczej (stacja autogazu) i związanej z nią zabudową usługową, jak również spełnia funkcję uzupełniającą w stosunku do występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej.

Wyniki analizy urbanistycznej pozwoliły również na przyjęcie określonych w decyzjach parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli jednak istniejąca linia zabudowy przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszczalne jest także inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie przebiegająca na działkach położonych po tej samej stronie drogi, co działki objęte inwestycją, linia zabudowy tworzy uskok. Z tego powodu autor analizy wyznaczył linię zabudowy dla działek objętych inwestycją w odległości 16,5m od linii rozgraniczającej pas drogi krajowej, jako przedłużenie linii zabudowy na działkach o nr ewid. 617 i 502, ponieważ w tej samej linii jest zlokalizowana zabudowa istniejąca na nieruchomości objętej wnioskiem (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przy takim ukształtowaniu linii zabudowy w sąsiedztwie działek objętych inwestycją nawiązanie do najbliższej zabudowy oraz zabudowy istniejącej na nieruchomości objętej inwestycją w okolicznościach faktycznych sprawy było uzasadnione. Wskazać również wypada, że po drugiej stronie pasa drogowego linia zabudowy również tworzy uskok.

Jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Autor analizy odrębnie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla działek o zabudowie usługowej na poziomie 18%, przyjmując uzyskany w ten sposób wskaźnik jako maksymalną dopuszczalną wartość dla terenu objętego planowaną inwestycją oraz wartość 6%, jako minimalną, ustaloną z pominięciem działek charakteryzujących się intensywną zabudową. Takie ustalenie wskaźnika zabudowy terenu było usprawiedliwione istniejącym zróżnicowaniem intensywności zabudowy na terenie analizowanym oraz dopuszczalne w świetle postanowień § 5 rozporządzenia.

Z kolei szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na poziomie średniej szerokości elewacji frontowej na działkach przyjętych do analizy wynoszącej 9m, z tolerancją do 20 %, zgodnie z § 6 rozporządzenia. Natomiast średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach przyjętych do analizy wynosiła 4,5m. Wskaźnik ten został ustalony w granicach od 3,5m do 6m, tj. w granicach wielkości występujących na terenie analizowanym charakterystycznych dla zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, co odpowiada wymaganiom określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei konstrukcja dachu dla planowanej zabudowy została ustalona jako dwuspadowa o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°, z kalenicą główną na poziomie od 5m do 7m, prostopadłą do frontu działki. Wartości te zostały ustalone w oparciu o wskaźniki zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, co szczegółowo zostało wyjaśnione w pkt 6 części tekstowej analizy.

Z przytoczonych rozwiązań przyjętych przez organ wynika, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez organ § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Zdaniem sądu pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną analizy urbanistycznej jest zachowana spójność, a zawarte w części tekstowej analizy wyjaśnienia jej autora są wyczerpujące. Zarzut, że w części tekstowej analizy organ nie wymienił wszystkich działek, które wchodzą w skład obszaru analizowanego, a w części graficznej nie opisał zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach, dopóty jest bezzasadny dopóki skarżący nie sprecyzuje o jakie działki mu chodzi i jaki wpływ ich ewentualne pominięcie mogło mieć na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego niewykonania przez organ I instancji zaleceń z poprzedniej decyzji Kolegium. Przez użyte w art. 138 § 2 K.p.a. pojęcie "wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" należy rozumieć wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności, jak i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez narzucenie organowi I instancji określonego działania. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. ma raczej charakter wskazań, zaleceń, instrukcji, czy sugestii, lecz z pewnością nie daje uprawnienia do decydowania o treści rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem, jak już zostało wyjaśnione, żądanie od inwestora złożenia nowej mapy pozwalającej na wyznaczenie na niej obszaru analizowanego zgodnie z postanowieniami § 3 ust. 1-2 w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia było bezcelowe, skoro znajdująca się w aktach mapa w sposób wystarczający odzwierciedliła stan zagospodarowania terenu otaczającego teren inwestycji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o przeprowadzonych przez uprawnionego urbanistę oględzinach w terenie. Jak słusznie wyjaśnił organ II instancji analiza urbanistyczna jest procesem myślowym, w toku którego ustala się jaka zabudowa (o jakiej funkcji i parametrach) znajduje się w obszarze analizowanym i następnie te ustalenia analizuje się pod kątem dopuszczalnej zabudowy na nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wyniki tego procesu myślowego przybierają następnie postać dokumentów w postaci opisowej i graficznej i to one stanowią dowód w sprawie, a więc mogą być kwestionowane, jeżeli w ocenie strony nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie ustalenia organu w postaci analizy i map znajdowały się w aktach sprawy, do których skarżąca miała zapewniony wgląd. Przed wydaniem decyzji organy informowały ją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Nie może w związku z tym podnosić zarzutu, że organy administracji nie zapewniły jej czynnego udziału na każdym stadium postępowania.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 K.p.a., polegający na tym, że organ administracji nie dopuścił dowodu z opinii biegłego architekta lub urbanisty na okoliczność, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji tożsamej z funkcją wnioskowaną przez inwestora, która mogłaby stanowić punkt odniesienia przy badaniu wniosku inwestora. Po pierwsze tożsamość funkcji nie jest warunkiem zasady dobrego sąsiedztwa. Jak wcześniej wspomniano wystarczające jest ustalenie, że w terenie analizowanym choć jedna z działek zagospodarowana w sposób podobny, pozwalający na przyjęcie kontynuacji funkcji. Z brakiem dobrego sąsiedztwa mamy do czynienia wówczas, gdy planowane zamierzenie nie da się pogodzić z zastanym na terenie sposobem zagospodarowania różnych nieruchomości, gdy jest z tym stanem oczywiście sprzeczne. Wskazać należy, że wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego dotyczy zakresu ustaleń, które leżą w kompetencji organu orzekającego w sprawach ustalenia warunków zabudowy., który samodzielnie ocenia m.in. zachodzą przesłanki tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". Nie można w tej sytuacji twierdzić, że ustalenie czy zachodzą przesłanki "dobrego sąsiedztwa" wymaga wiadomości specjalnych, a więc – zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. – aby uzasadnione było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Bezpodstawny jest również w ocenie sądu zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niezałączenie do zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej podpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę, tj. załączenie części tekstowej analizy urbanistycznej niepodpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę oraz części graficznej analizy urbanistycznej, na której znajduje się jedynie kserokopia podpisu osoby uprawnionej. Z akt administracyjnych wynika, że stanowiąca załącznik decyzji o warunkach zabudowy część tekstowa analizy, jak również mapa, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc załącznik wynikający z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały podpisana przez Burmistrza Miasta U. Analiza stanowi niewątpliwie integralną część decyzji, a więc winna być ona przede wszystkim opatrzona podpisem osoby upoważnionej do wydania tej decyzji w imieniu organu. Natomiast brak podpisu autora analizy nie ma większego wpływu na wynik sprawy, skoro w aktach sprawy znajdują się oryginały części tekstowej i graficznej analizy podpisane przez uprawnionego architekta.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 104 § 1 K.p.a. poprzez rzekome rozstrzyganie istotnych okoliczności sprawy z pominięciem formy decyzji administracyjnej. Zgodzić się należy z organem II instancji, że pismo Burmistrza Miasta U. z dnia 25 marca 2014r., adresowane do skarżącej, jest wyłącznie pismem informującym., pomimo że zawiera merytoryczną ocenę. Pismo to nie zawierało w swej treści rozstrzygnięcia w sprawie wydania warunków zabudowy, w szczególności w zakresie wymaganych przez art. 54 ustawy elementów decyzji o warunkach zabudowy. Pisma, o którym mowa z pewnością nie można zakwalifikować jako rozstrzygnięcia o charakterze władczym, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Takim aktem jest natomiast decyzja organu I instancji, od której strona miała prawo się odwołać i z tego uprawnienia skorzystała.

Wreszcie podkreślenia wymaga, że żaden z organów orzekających w sprawie nie naruszył, a nawet nie mógł naruszyć art. 153 P.p.s.a., skoro w przedmiotowej sprawie nie orzekał jeszcze sąd administracyjny. W ocenie sądu nie było jednak przeszkód, aby w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy odwoływały się do wyroków sądów administracyjnych, które zapadły w analogicznej sprawie, dotyczącej nieco innej inwestycji, ale na tym samym terenie. Skorzystanie z wytycznych zawartych w wyrokach zapadłych w innej sprawie nie mogło mieć charakteru wiążącego, a jedynie charakter pomocniczy i zgodnie z art. 11 K.p.a. zmierzało do przekonania wszystkich adresatów decyzji o słuszności zajętego stanowiska.

Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 3 i art. 56 ustawy. Nie można bowiem uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Na koniec podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, a obawa naruszenia tychże interesów zdaje się leżeć u źródła wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

A. P.