Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 226/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i  ust. 2,
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Teza: Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, od początku swego obowiązywania, nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom ani rencistom policyjnym. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, zarządzenie z 1997 r., a następnie zastępujące je rozporządzenia z 1999 r. i 2002, w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej.

Konsekwencją uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), jest brak podstaw do stosowania od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia, zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

TEZY

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, od początku swego obowiązywania, nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom ani rencistom policyjnym. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, zarządzenie z 1997 r., a następnie zastępujące je rozporządzenia z 1999 r. i 2002, w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej.

Konsekwencją uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), jest brak podstaw do stosowania od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia, zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, ze zm.) i § 1 zarządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708 ), Komendant Rejonowy Policji w Opolu przyznał J. M. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia określając, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Z powodu braku realizacji powyższej decyzji, J. M. wystąpił z wnioskiem z dnia 20 stycznia 2009 r. do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, za lata od 2006 do 2009 r., powołując się na prawo do tego świadczenia "w chwili przejścia na emeryturę w dniu 15 lutego 1991 r." Do wniosku załączył również oświadczenie mieszkaniowe.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w Opolu, powołując się na obowiązujący stan prawny, poinformował J. M. o braku podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego.

W dniu 6 lutego 2009 r. J. M. złożył kolejne pismo, w którym ponawiając wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu, wystąpił o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi, pismem z dnia 19 lutego 2009 r., Komendant Miejski Policji w Opolu poinformował J. M., że sprawa z jego wniosku nie może zostać rozpatrzona pozytywnie. Wyjaśnił, że uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do 2005 r. ustalano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o decyzję z dnia 2 czerwca 1998 r., nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylając jednak, w dniu 28 grudnia 2005 r., § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), tym samym pozbawił z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów policyjnych prawa do tego świadczenia oraz właściwości organów do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie.

Na skutek wniesienia przez J. M. skargi na Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, z powodu odmowy wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, postanowieniem z dnia [...], nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., orzekł o nieuwzględnieniu zażalenia uznając, że organ pierwszej instancji właściwie udzielił odpowiedzi na wniosek J. M. w formie pisma.

Następnie, w wyniku skargi wniesionej przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w wydaniu decyzji dotyczącej wypłaty wnioskowanego równoważnika pieniężnego, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 19/09, Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku strony o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, za lata 2006 – 2009 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że organ obowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika za lata 2006 – 2009 w formie decyzji administracyjnej.

W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, decyzją z dnia [...], Komendant Miejski Policji w Opolu, orzekł o cofnięciu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia przyznanego J. M., na podstawie decyzji z dnia 2 czerwca 1998 r., nr [...]. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia organ wskazał art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia 2 czerwca 1998 r. strona otrzymywała równoważnik pieniężny do 2005 r., gdyż do dnia 31 grudnia 2005 r. do emerytów policyjnych miał zastosowanie § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W wyniku nowelizacji dokonanej w dniu 28 grudnia 2005 r. regulacje te zostały jednak uchylone, co skutkowało pozbawieniem, z dniem 1 stycznia 2006 r., emerytów policyjnych prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto w znowelizowanym rozporządzeniu określono jedynie wysokość stawki przysługującej za normę zaludnienia policjantom w służbie czynnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wniósł o jej uchylenie oraz wypłacenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata od 2006 do 2009 r. wraz z należnymi odsetkami. Wskazując na przebieg postępowania w sprawie, odwołujący się zarzucił decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 2 Konstytucji, poprzez zignorowanie, jak to określił, tzw. prawa słusznie nabytego.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o cofnięciu równoważnika za brak remont zajmowanego lokalu oraz odmowie jego wypłaty za lata 2006 – 2009. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że podstawę podjęcia rozstrzygnięcia w danej sprawie stanowią przepisy prawa materialnego, jednakże w zakresie wypłaty równoważnika za remont emerytowi policyjnemu brak jest takich przepisów. Z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony został bowiem § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowiący, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej. Nie istnieje natomiast inny przepis, który pozwalałby traktować emeryta policyjnego w zakresie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, tak jak policjanta w służbie czynnej. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do wskazanego świadczenia przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie pozwalają przy tym traktować emerytów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. Ponadto, art. 91 ust. 2 ustawy o Policji jednoznacznie odnosi się do równoważnika, o którym mowa w ust. 1. W wyniku uchylenia § 8 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 91 ust. 2, z dniem 1 stycznia 2006 r., przywrócony został zatem stan prawny zgodny z ustawą. Organ wskazał, iż przedstawione stanowisko potwierdza orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, wyrażające ocenę w zakresie osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że ze stanowiska Trybunału przez analogię można wywnioskować, iż zakres uprawnień wynikających z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem i za remont, bowiem w tej sytuacji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmiennego traktowania tych równoważników pieniężnych. Uzasadniając reformacyjny charakter swojego orzeczenia organ podał z kolei, że wydanie takiego rozstrzygnięcia podyktowane było koniecznością dostosowania go do wymogów przepisów prawa, a także zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 19/09. Organ pierwszej instancji w swej decyzji odniósł się bowiem tylko do cofnięcia równoważnika i nie zawarł rozstrzygnięcia o równoważniku za lata 2006 – 2009.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. M., zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie art. 163 i art. 139 K.p.a. wniósł o uchylenie decyzji zarówno w części orzekającej o cofnięciu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jak i odmawiającej jego wypłaty za lata 2006 – 2009; zasądzenie od organu wnioskowanego świadczenia za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości 1507,20 zł.; zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych na okoliczność ich treści, a zwłaszcza faktów, które "potwierdzają". Argumentując zasadność skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo podniósł, że "na trwanie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów, odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Jeżeli zatem nowe uregulowanie nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że ustała lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie". Stosownie do tego wskazał, że po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny, przyznany decyzją z 1998 r., wypłacano mu na podstawie § 8 tego rozporządzenia. Nie kwestionując faktu uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2005 r., wskazał, że derogacja przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi sama przez się przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Skoro zatem decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2009 wydana została dopiero w dniu [...], a uchylona decyzją z dnia [...], żądanie wypłaty wskazanego świadczenia jest zasadne. Odnosząc się do pojęcia praw nabytych oraz wskazując na art. 104 K.p.a. skarżący podniósł, że jako funkcjonariusz zwolniony ze służby, uprawniony do emerytury lub renty miał prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby, do czasu wydania ostatecznej decyzji uchylającej to prawo, co nastąpiło w dniu [...]. W zakresie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a., w oparciu o analizę treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji skarżący zaznaczył, że wydając zaskarżoną decyzję poza cofnięciem przyznanego równoważnika pieniężnego, organ dodatkowo orzekł również o odmowie wypłaty. Decyzja pierwszej instancji nie zawierała natomiast rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej wskazał, że obowiązkiem organu było w niniejszej sprawie dostosowanie się do wyroku WSA w Opolu z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 19/09, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na co wskazano w zaskarżonej decyzji. Określony w art. 139 K.p.a. zakaz nie ma natomiast charakteru bezwzględnego, albowiem zgodnie ze zdaniem drugim wyjątek przewidziany jest, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Wydając w sprawie decyzję organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o równoważniku za lata 2006 – 2009. Niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do orzeczenia Sądu i naruszenie art. 153 P.p.s.a. w ocenie organu odwoławczego, stanowiło rażące naruszenie prawa, co skutkowało koniecznością reformacji wadliwego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji orzekającej o "cofnięciu równoważnika za brak remont zajmowanego lokalu oraz odmowie jego wypłaty za lata 2006 – 2009", nie odpowiada przepisom prawa w części obejmującej rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika.

W zakresie dokonanej oceny odnotować trzeba, że sprawa w przedmiocie bezczynności organu, co do żądania skarżącego była przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 19/09.

Stosownie też do tego zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne.

Mając zatem na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 sierpnia 2009 r., w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009, prawidłowo nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. W powołanym wyżej wyroku, uwzględniając skargę na bezczynność Sąd zobowiązał bowiem organ do podjęcia rozstrzygnięcia w tej właśnie formie procesowej. Związanie organu wyrokiem Sądu skutkowało zatem koniecznością wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego.Odnosiło się ono przy tym zarówno do organu orzekającego w pierwszej jak i drugiej instancji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna nie czyniła jednak zadość zobowiązaniu wynikającemu z wyroku, a to z uwagi na brak w niej jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. We wniosku tym skarżący wprost żądał wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2009 r. Brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w decyzji organu pierwszej instancji skutkował rażącym naruszeniem art. 153 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienia wyroku Sądu. Wobec zaistniałego naruszenia prawidłowo zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił zatem decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle tej regulacji kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że orzekając zaskarżoną decyzją w przedmiocie wniosku strony organ odwoławczy naruszył art. 139 K.p.a., ustanawiający zakaz wydawania decyzji odwoławczej na niekorzyść strony odwołującej się. Wskazany przepis przewiduje bowiem wyjątki od określonego w nim zakazu, które oparte zostały na kryterium rażącego naruszenia prawa oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. W odniesieniu do decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji przyjąć należy, że na skutek nieuwzględnienie wyroku Sądu zaistniały obydwie wskazane przesłanki. Przepis art. 153 P.p.s.a ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Jego nieprzestrzeganie podważa natomiast zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej oraz prowadzi do braku spójności w zakresie działań władzy publicznej, które to zasady są wyrazem demokratycznego państwa prawa. Co istotne jednak na gruncie art. 139 K.p.a. nie sposób przyjąć, że rozpoznanie sprawy w graniach wniosku inicjującego wszczęcie postępowania, nawet jeśli w rozstrzygnięciu brak uznania słuszności zawartego we wniosku żądania, narusza wskazany przepis. W postępowaniu wszczętym z wniosku strony, wniosek ten wyznacza bowiem granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej. Wydanie rozstrzygnięcia w tych granicach nie można zatem uznać za działanie na niekorzyść strony, która to wystąpiła z takim wnioskiem.

Tym samym w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo orzekł zaskarżoną decyzją w przedmiocie wniosku skarżącego, dotyczącego wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2009 r. Zaznaczyć należy, że wprawdzie wypłata równoważnika następuje w drodze czynności materialno - technicznej, niemniej jednak odmowa w tym zakresie winna być dokonana w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Trzeba mieć zatem na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Takie działanie organu oznacza wszak w istocie zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09)

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego brak było podstaw prawnych do wypłaty żądanego świadczenia.

Odnosząc się w tym zakresie do materialnej podstawy prawnej wskazać przede wszystkim trzeba, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r., w której określono również, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. 76, poz. 708). Wskazane zarządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W § 12 ust. 1 przewidywało ono przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. Uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało również w § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), które zastąpiło wskazane wyżej zarządzenie, a następnie także w § 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP zapisu m.in. art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził jednak, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy, który to stanowi o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy, która od dnia wydania skarżącemu decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć zatem należy, iż podmiotem uprawnionym jest jedynie policjant w służbie czynnej. Wskazane świadczenie, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie, jako przywilej związany z pełnieniem służby. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, od początku swego obowiązywania, nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom ani rencistom policyjnym. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, zarządzenie z 1997 r., a następnie zastępujące je rozporządzenia z 1999 r. i 2002, w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej ich zapisów, odpowiednio § 12 zarządzenia i § 8 rozporządzenia, na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi, bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego.

W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było jednak uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia, stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Konsekwencją uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), jest brak podstaw do stosowania od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia, zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji z dnia 2 czerwca 1998 r., przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową.

Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika organ nie mógł jednak w jej granicach podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnienia przyznanego stronie decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r. Podkreślić należy, iż decyzji tej przysługuje przymiot ostateczności. Wniosek skarżącego nie dotyczył natomiast jej wzruszenia, lecz realizacji wynikającego z niej uprawnienia poprzez wypłatę przyznanego świadczenia. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. W takim przypadku sprawa winna zatem zostać rozpoznana w zakresie tego wniosku, a rozstrzygniecie winno mieścić się w graniach wyznaczonych przez jego żądanie. W niniejszej wprawie organ będąc zobowiązanym do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego, obowiązany był zatem orzec jedynie w zakresie żądania wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do tego, w ocenie Sądu, jako nieprawidłowe i naruszające art. 61 i art. 104 K.p.a. uznać należało rozpoznanie przez organ sprawy w przedmiocie wniosku skarżącego dwutorowo i orzeczenie w zaskarżonej decyzji o cofnięciu równoważnika. O ile bowiem zmiana lub uchylenie będącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik winna nastąpić w drodze decyzji, podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie mieściło się w graniach sprawy z wniosku strony o wypłatę przyznanego świadczenia. Chcąc wzruszyć ostateczną decyzję z dnia 2 czerwca 1998 r. organ winien wszcząć odrębne postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przewidzianym w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wszczynając z urzędu takie postępowanie winien przy tym oprzeć się na regulacjach odnoszących się do zastosowanego trybu. Działając na podstawie przepisów prawa organ nie może bowiem wywodzić podstaw weryfikacji decyzji przyznającej uprawnienie z samego faktu uchylenia regulacji dającej podstawę do jego przyznania. Dlatego, takie działanie organu na gruncie niniejszej sprawy uznać należało za naruszające art. 6 K.p.a.

Zauważyć trzeba, że uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkowało brakiem podstaw do orzeczenia o cofnięciu skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu. Podstawę do wydania takiego orzeczenia w odniesieniu do prawa wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi § 6 tego rozporządzenia, który przewiduje orzeczenie "o cofnięciu". Skoro zapisy wskazanego aktu wykonawczego odnoszą się tylko do policjantów w służbie czynnej, stąd przepis § 6 nie może być stosowany do emerytów i rencistów policyjnych. Dlatego też rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w zakresie uprawnienia przyznanego skarżącemu decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r. nie mogło w swej treści stanowić o jego cofnięciu. Jakkolwiek zatem w zaskarżonej decyzji jako podstawy orzeczenia nie wskazano § 6 rozporządzenia wobec tego, iż rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika odpowiadało treści orzeczenia, o którym mowa w § 6 rozporządzenia, uznać należało, że zaskarżona decyzja narusza również wskazany przepis, a to z uwagi na to, iż nie znajduje on w niniejszej sprawie zastosowania.

Zwrócić ponadto należy uwagę, iż formułując rozstrzygniecie organ nieprawidłowo określił równoważnik jako "za brak remont zajmowanego lokalu", zamiast " za remont zajmowanego lokalu".

Reasumując, w świetle powyższych rozważań jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim odmawia skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006 - 2009 wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd we wcześniejszym wyroku i czyni zadość przepisom prawa. Co do wskazanego orzeczenia w przedmiocie odmowy wypłaty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podejmując w granicach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie o cofnięciu równoważnika, organ odwoławczy naruszył jednak wskazane wcześniej przepisy prawa. Z tego też powodu zaskarżona decyzja w tej części została przez Sąd uchylona, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Orzeczenie z pkt 3 dotyczące wykonalności aktu podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.