Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 35/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 2, art 154, art 156 par 1 kpa; art 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 190 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej W. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. znak [...], uchylającej po odwołaniu decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...].12.2000r., nr [...] i umarzającej postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...] (dawniej [...]) - uchylił w całości w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2010 r. i w tym zakresie odmówił zmiany w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.2001r.

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Na podstawie konsensusu z dnia [...] lipca 1933 r. L. G. nabyła emfiteutyczne posiadanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], opisanej w ks. hip. Nr [...] o całkowitej powierzchni [...] m2, na okres 20 lat, do [...] kwietnia 1953 r. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) – dalej: dekret warszawski – grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a od 1950 r. stał się własnością Skarbu Państwa. Pełnomocnik L. G. wnioskiem z dnia 15 marca 1947 r. wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Wniosek ten rozpatrzono odmownie orzeczeniem administracyjnym Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] grudnia 1949 r. Na skutek wniesionego przez wnioskodawcę odwołania, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1950 r. podtrzymał zaskarżone orzeczenie Zarządu Miejskiego W. Decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotyczących wniosku złożonego w dniu 15 marca 1947 r., powstała konieczność jego ponownego rozpatrzenia. Częściowo został on rozpatrzony – w odniesieniu do działki nr [...] przy ul. [...] – decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku w powyższej części z zastrzeżeniem, że w stosunku do działki nr [...] zostanie wydana osobna decyzja. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła częściowo grunt dziedziczny, częściowo emfiteutyczny, a dotychczasowa właścicielka nieruchomości w części stanowiącej grunt emfiteutyczny tj. działki ewidencyjnej nr [...], nie była uprawniona do złożenia wniosku o własność czasową.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda stwierdził, że posiadaczka emfiteutyczna gruntu nie mogła złożyć skutecznie wniosku dekretowego, co oznacza, że postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe.

Na skutek skargi L. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r., I SA 3416/01, oddalił skargę.

Następnie wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. W. G. (następczyni prawna L. G. – organ używa również pisowni L.) wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 154 K.p.a., decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. poprzez orzeczenie o ustanowieniu na rzecz wnioskodawczyni prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. [...]. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] października 2001 r. może być zmieniona w trybie art. 154 K.p.a., gdyż posiada walor ostateczności i na jej podstawie żadna strona nie nabyła prawa, a za jej zmianą przemawia interes społeczny, a przede wszystkim słuszny interes wnioskodawczyni. Podkreślono również, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie odstąpiono od wykładni przepisów, na mocy której zapadła decyzja z dnia [...] października 2001 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty Powiatu [...] i umarzającej postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że za uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2001r. nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony, a zmiana przedmiotowej decyzji jest niecelowa zważywszy na interes społeczny, a nawet niemożliwa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyła W. G. argumentując, iż sytuacja prawna trzech sąsiadujących ze sobą działek ewidencyjnych, które wchodziły w skład gruntu emfiteutycznego oraz były częścią dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] została uregulowana w skrajnie odmienny sposób, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 K.p.a. W dalszej części odwołująca się stwierdziła, że właściciel użytkowy gruntu warszawskiego był osobą legitymowaną do wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem dekretowym. Organowi pierwszej instancji zarzucono również, że sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji jako odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. pozostaje w sprzeczności z treścią żądania, jako że wnioskodawczyni wniosła jedynie o zmianę tejże decyzji.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 154 § 1, art. 16 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 K.p.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że zmianie (uchyleniu) w trybie art. 154 K.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje "uznaniowe" ("swobodne"), przy braku zarazem jakiegokolwiek wyjaśnienia, co Minister rozumie pod pojęciem "decyzja uznaniowa" ("decyzja swobodna"), które nie jest pojęciem normatywnym (nie zostało zdefiniowane w języku prawnym), a jedynie stanowi termin doktrynalny używany w nauce prawa administracyjnego, o nieustalonej jednoznacznie treści przyjmowanej przez poszczególnych autorów zgodnie z aprobowaną przez danego autora koncepcją tzw. "uznania administracyjnego",

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 154 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 140 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu warszawskiego – poprzez dokonanie oczywiście wadliwego ustalenia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. została wydana wyłącznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide s. 6 zaskarżonej decyzji) w sytuacji, gdy z jej osnowy wprost wynika, że wydano ją również na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, a ponadto poprzez bezrefleksyjne i nie poparte żadną argumentacją przyjęcie, iż decyzja Wojewody z 2001 r. nie ma charakteru "uznaniowego" ("swobodnego"), bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień mających uzasadniać tę całkowicie wadliwą tezę,

3. art. 154 § 1 w związku z art. 7 in fine K.p.a. – poprzez całkowity brak dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej,

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 8 K.p.a. – poprzez uznanie za prawidłowy (w tym za zgodny z prawem i odpowiadający interesowi publicznemu oraz interesowi skarżącej) stan, w którym sytuacja prawna trzech sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek ewidencyjnych: nr [...] (czyli nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem; ul. [...]), nr [...] (ul. [...]) oraz nr [...] (ul. [...]) – składających się na ten sam grunt emfiteutyczny stanowiący część dawnej nieruchomości [...] oznaczonej "[...]" oraz będących poprzednio własnością tej samej osoby (tj. L. G.), a ponadto z racji wzajemnego sąsiedztwa objętych jednakowymi zamierzeniami planistycznymi – została w trybie tego samego przepisu (czyli art. 7 dekretu warszawskiego) oraz w oparciu o ten sam wniosek dekretowy L. G. z 15 marca 1947 r. uregulowana przez organy orzekające w sposób skrajnie odmienny, a przy tym wzajemnie sprzeczny,

5. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w związku z art. XXXVI § 1 i art. LIII dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – poprzez wadliwe przyjęcie, wbrew jednolitym obecnie zapatrywaniom judykatury i doktryny, że dotychczasowy właściciel emfiteutyczny (użytkowy) gruntu warszawskiego nie był osobą legitymowaną do wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego,

6. art. 21 w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 5, art. 7 ust. 4 i 5, a także art. 8 i 9 dekretu warszawskiego – poprzez uznanie za prawidłowy (w tym za zgodny z prawem i odpowiadający interesowi publicznemu oraz interesowi skarżącej) stanu, w którym na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z 2001 r. – wydanej już pod rządami Konstytucji RP – skarżącej odjęte zostało na rzecz Skarbu Państwa, bez jakiejkolwiek rekompensaty, prawo własności budynku (art. 5 dekretu warszawskiego) znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie (ul. [...]),

7. art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 169 P.p.s.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że związanie Ministra wyrokiem tutejszego Sądu z 16 stycznia 2004 r., sygn. I SA 3416/01, ma stać na przeszkodzie zakwalifikowaniu decyzji Wojewody z 2001 r. jako "uznaniowej" ("swobodnej") oraz wyłączać możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. (vide s. 6-7 zaskarżonej decyzji), podczas gdy związanie to obejmuje wyłącznie ustalenie tutejszego Sądu poczynione w sprawie o sygn. I SA 3416/01, iż decyzja z 2001 r. w dacie jej wydania była zgodna z prawem, a w związku z tym w żaden sposób nie odnosi się do zdarzeń późniejszych, w tym zaistniałej po 2001 roku zmiany sposobu stosowania art. 7 dekretu warszawskiego względem dawnych właścicieli emfiteutycznych (użytkowych) gruntów warszawskich, jak również nie wyłącza możliwości zmiany (uchylenia) decyzji Wojewody z 2001 r. na podstawie art. 154 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85, ONSA 1985, Nr 2, poz. 16; wyrok NSA z 12 września 1997 r., III SA 495/96, LEX nr 31741; wyrok WSA w Białymstoku z 29 listopada 2007 r., II SA/Bk 744/07, LEX nr 366813),

8. art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 136 i art. 50 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, tj. brak przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżąca dowodu z wyjaśnień udzielonych przez Prezydenta W. w kwestii praktyki administracyjnej obowiązującej w zakresie uznawania legitymacji prawnej dawnych właścicieli emfiteutycznych (użytkowych) gruntów warszawskich do składania wniosków w trybie art. 7 dekretu warszawskiego,

9. art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na ustaleniach, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez skarżącą co do treści tych ustaleń nie mogą stanowić podstawy zaskarżonej decyzji,

10. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. – poprzez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych i prawnych, jak również poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej zrozumienie jej motywów, natomiast Sądowi wszechstronną jej kontrolę w toku postępowania zainicjowanego niniejszą skargą,

11. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. – poprzez niezastosowanie się do wyrażonych w tych przepisach zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

12. art. 12 § 1 K.p.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. – poprzez prowadzenie przez Ministra postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie przez okres prawie 2 lat i to w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja stwierdza na s. 6, że w pierwszej kolejności organ winien był ustalić, czy decyzja Wojewody z 2001 r. ma charakter "związany", czy "uznaniowy" ("swobodny"), co – zdaniem Ministra – warunkuje dopuszczalność jej zmiany (uchylenia) na podstawie art. 154 K.p.a., po czym w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że decyzja Wojewody z 2001 r. nie ma charakteru "uznaniowego", zatem nie można było jej poddać ocenie z punktu widzenia przesłanek ustanowionych w art. 154 K.p.a., co w rezultacie musi prowadzić do wniosku, że Ministrowi prawie 2 lata zajęło ustalenie tylko i wyłącznie powyższej jednej okoliczności natury formalnej, którą – jak sam przyznał – oceniał w pierwszej kolejności,

13. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 154 § 1 i 2 K.p.a. – poprzez wydanie, na skutek popełnienia wszystkich opisanych wyżej uchybień, decyzji odmawiającej zmiany decyzji Wojewody z 2001 r.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010r., zasadzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono w szczególności, że w chwili obecnej mamy do czynienia ze stanem, w którym sytuacja prawna sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek ewidencyjnych nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) składających się na ten sam grunt emfiteutyczny stanowiący cześć dawnej nieruchomości [...] oznaczonej "[...]" oraz będących uprzednio własnością tej samej osoby, tj. L. G., a ponadto, z racji wzajemnego sąsiedztwa, objętych jednakowymi zamierzeniami planistycznymi – została w trybie tego samego przepisu, czyli art. 7 dekretu warszawskiego, oraz w oparciu o ten sam wniosek dekretowy (pochodzący z 15 marca 1947 r.) uregulowana przez organy orzekające w sposób skrajnie odmienny. Na działce nr [...] ustanowiono bowiem użytkowanie wieczyste na rzecz następcy prawnego L. G. (decyzja Prezydenta W. Nr [...]), natomiast odnośnie gruntu oznaczonego jako działka nr [...] zapadła przed ośmioma laty ostateczna decyzja Wojewody z 2001 r. odmawiająca L. G. oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, wyłącznie z powodu wadliwej interpretacji tego ostatniego przepisu.

Ponadto skarżąca wskazała, że Minister wadliwe przyjął, że zmianie (uchyleniu) w trybie art. 154 K.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje "uznaniowe" ("swobodne"). Ograniczenie takie nie wynika z art. 154 K.p.a., a ustawodawca, jeśli zamierza ograniczyć stosowanie danej instytucji procesowej wyłącznie do decyzji "uznaniowych" ("swobodnych"), bądź wyłączyć ten rodzaj decyzji spod zakresu zastosowania danej normy, daje temu jasny wyraz w treści stanowionych przepisów prawa. Szersze rozwinięcie tej tezy skarżąca przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 19 października 2012 r., w którym odwołała się do artykułu Piotra Gołaszewskiego "Dopuszczalność zmiany (uchylenia) decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych" (Monitor Prawniczy 19/2012). Skarżąca podkreśliła również różnice w pojmowaniu przez doktrynę decyzji uznaniowych i stwierdziła, że do takich nie można zaliczyć decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Skarżąca podniosła, że Minister całkowicie zaniechał dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (skarżącej), a tym samym nie zbadał w ogóle podstawowych przesłanek, od których wystąpienia uzależnione jest zastosowanie art. 154 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. G., w wyroku z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 908/12 uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślono, że sformułowanie "gmina uwzględni wniosek", zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wskazuje, iż jeśli korzystanie z gruntu zgodne jest z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Decyzja z dnia [...] października 2001 r. nie została wydana w oparciu o powołany art. 7 ust. 2, ponieważ nie rozstrzygała o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej, a umarzała postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stwierdzając, że z wnioskiem wystąpiła osoba nieuprawniona, a więc postępowanie jest bezprzedmiotowe. Tę bezprzedmiotowość potwierdzono w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01. Stwierdzono, że umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości również nie można uznać za rozstrzygniecie uznaniowe. Wskazano, że z uwagi na postanowienia art. 170 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie wiążąca jest opinia zawarta w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01. Zgodnie z tym poglądem nie można posiadacza emfiteutycznego uznać za osobę nieuprawnioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Jeśli natomiast W. G. pogląd ten uznawała za błędny, to powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., czego nie uczyniła.

Sąd podniósł, że decyzja umarzająca postępowanie nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 K.p.a., a więc nie była możliwa zmiana decyzji z dnia [...] października 2001 r. umarzającej postępowanie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie była możliwa na podstawie art. 154 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi, odnoszące się do braku ustaleń czy za zmianą powołanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ organ był związany, z mocy art. 170 P.p.s.a., rozstrzygnięciem zawartym w wyroku o sygn. akt I SA 3416/01. Sąd nie mógł przystąpić do oceny możliwości uwzględnienia żądań strony, ponieważ nie mógł uznać legitymacji do złożenia samego wniosku.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn.. akt I OSK 718/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może być zmieniana w trybie określonym w art. 154 K.p.a. Instytucja zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej nietworzącej prawa lub uprawnienia nie wyłącza w żaden sposób możliwości zmiany decyzji kasacyjnych wydanych w toku postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.) jest decyzją podlegającą przepisowi art. 154 K.p.a. NSA nie podzielił również poglądu Sądu I instancji wskazującego, że związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01 powoduje, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie określonym w art. 154 K.p.a.

W obszernym piśmie z 24 lutego 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumentację prezentowana w dotychczasowym postępowaniu. Wskazał, że organ dopuścił się naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa, skoro ten sam wniosek dekretowy, tego samego podmiotu jest w różnych częściach załatwiany w sposób całkowicie odmienny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 718/13 uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 908/12 stwierdził, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 tekst jednolity, zwanej dalej K.p.a.) może być zmieniana w trybie określonym w art. 154 K.p.a. Instytucja zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej nietworzącej prawa lub uprawnienia nie wyłącza w żaden sposób możliwości zmiany decyzji kasacyjnych wydanych w toku postępowania administracyjnego. Postanowienia art. 154 K.p.a. nie zawierają wyłączenia dotyczącego tego rodzaju decyzji. Kwestia, czy decyzja kasacyjna wydana w toku postępowania odwoławczego ma charakter związany, czy też uznaniowy zależy natomiast od przepisów prawa administracyjnego materialnego, które określają przesłanki umorzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.) jest decyzją podlegającą przepisowi art. 154 K.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie dopiero wydanie decyzji odmownej otwierałoby gminie albo Skarbowi Państwa drogę do nabycia własności budynków ma podstawie art. 8 dekretu, a więc taka decyzja stanowi swego rodzaju "promesę" przyznania gminie albo Skarbowi Państwa własności budynków na nieruchomościach objętych działaniem dekretu.

NSA nie podzielił również poglądu Sądu I instancji wskazującego, że związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01 powoduje, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie określonym w art. 154 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. związanie wyrokiem sadu obejmuje tylko sytuację, w której zostałby zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2001r. Prawomocność decyzji skontrolowanej przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ sąd administracyjny w pierwszej kolejności nie będąc związany zarzutami skargi, bada z urzędu sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Podkreślono, że przepis art. 170 K.p.a. nie dotyczy możliwości zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 K.p.a., można zatem złożyć wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa, nawet jeżeli wcześniej była ona przedmiotem kontroli sadu administracyjnego.

Podstawą wydania zaskarżonych decyzji jest przepis art. 154 K.p.a. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl tej regulacji, w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, na wniosek strony, organ musi wyjaśnić, czy: 1) na mocy decyzji ostatecznej podlegającej weryfikacji na podstawie powyższego przepisu żadna ze stron nie nabyła prawa; 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub wskazany przez stronę we wniosku jej słuszny, indywidualny interes. Interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a., powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji z powodu naruszenia interesu strony muszą mieć charakter konkretny, nie abstrakcyjny. Zmiana decyzji w tym trybie stanowi sytuację wyjątkową, gdyż siłą rzeczy narusza ona wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Decyzja zmieniana lub uchylana nie musi być dotknięta jakakolwiek wadliwością, w szczególności nie musi być wydana z naruszeniem prawa. Postępowanie w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postepowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym, bowiem pozwala na ponowne zajęcie się sprawą, również w interesie strony. Przy czym jedną z przyczyn zastosowania art. 154 Kpa może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229), ponieważ celem zastosowania tego przepisu nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej, ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., I OSK 1531/06, LEX nr 418289). Zdaniem Sądu decyzja wydana w trybie art. 154 K.p.a. nie może być sprzeczna z prawem, jednakże przy tak postawionej tezie stanowisko to trzeba rozumieć w ten sposób, że decyzja taka jako akt stosowania normy procesowej nie może naruszać przepisów Kpa oraz tych, które w danego typu sprawach wyraźnie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznych na podstawie art. 154 Kpa lub które wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych, niezależnie od trybu ich podejmowania (np. art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa – Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż Minister uchylił się od oceny decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. w kontekście dopuszczalności jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym trybie postępowania określonym w art. 154 Kpa, bowiem całkowicie zaniechał dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji Wojewody z [...] października 2001r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej, zaś rozpoznając sprawę w pierwszej instancji Wojewoda [...] poczynił w tej kwestii ustalenia. Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonał oceny przesłanek z art. 154 Kpa przez pryzmat argumentów przytaczanych przez stronę skarżącą we wniosku inicjującym postępowanie w tym trybie i w toku postępowania. Zauważyć należy, że na obecnym etapie postępowania nie ma potrzeby badania, czy przepis art. 154 K.p.a. może być w niniejszej sprawie zastosowany, bowiem to zostało już przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r. Obecnie przedmiotem oceny organu odwoławczego winno być natomiast ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie ( interes społeczny, słusznego interesu strony).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zastosuje się do przedstawionej przez Sąd w powyższym wyroku oceny prawnej oraz rozważy podniesione w sprawie argumenty strony skarżącej, a następnie oceni, czy świadczą one o istnieniu słusznego interesu bądź istnieniu interesu społecznego albo obu tych interesów jednocześnie i w zależności od dokonanej oceny wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 K.p.a. Rozpoznając sprawę organ winien odnieść się do akcentowanej przez stronę skarżącą okoliczności, że w oparciu o jeden i ten sam wniosek dekretowy z 15 marca 1948 r, dotyczący nieruchomości przy ul. [...] w obrocie prawnym funkcjonują już dwie decyzje ustanawiające prawo użytkowania wieczystego.

Zauważyć należy, że we wniosku W. G. z dnia 27 lipca 2009r. zawarte zostało żądanie zmiany w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. podczas, gdy organ I instancji rozpoznając wniosek orzekł o odmowie uchylenia cyt. decyzji. Mając na uwadze fakt, że przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie są tożsame, nie było potrzeby eliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze treść żądania strony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wobec nie stwierdzenia istnienia wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).