Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 564/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 43, art. 47, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138, art. 162
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 12 lipca 2017 r. znak [...]:

I. cofnął bez odszkodowania zezwolenie na zbieranie odpadów, udzielone decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] zmienioną decyzją z 8 września 2015 r., znak: [...] wydaną dla [...] Sp. z o.o. w K. ;

II. stwierdził, że cofnięcie decyzji powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem;

III. zobowiązał [...] Sp. z o.o. w K. do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt;

IV. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 47 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 21), w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. W szczególności wskazał, że zgodnie z decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] zmienioną decyzją z 8 września 2015 r., znak: [...], zezwolono ww. spółce na zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów innych niż niebezpieczne, w rozumieniu art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, o kodach wymienionych w ww. decyzji zezwalającej (m.in. kod 19 12 12). Miejscem zbierania odpadów określonym w ww. decyzji zezwalającej miała być zamknięta, żelbetonowa i zadaszona hala wewnętrzna o pow. ok. 6000 m2 (hala nr 8) zlokalizowana na terenie działki nr [...] (po podziale nr [...]), do której spółka posiadała tytuł prawny na podstawie umowy najmu zawartej [...] marca 2015 r. z M. G. (aktualnie M. K.), prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. [...] – właścicielką ww. działki. W decyzji zezwalającej szczegółowo opisano sposób magazynowania posortowanych odpadów (w kontenerach, boksach, big-bagach, itp.).

Dalej organ opisał liczne interwencje Wójta Gminy [...] i okolicznych mieszkańców zarzucające niewłaściwe magazynowanie odpadów.

Organ stwierdził, że udzielono zezwoleń na zbieranie odpadów na przedmiotowej działce trzem podmiotom, tj. [...] sp. z o.o. w K. , F.H.U. [...] M. K. oraz [...] W. C., w odrębnych halach wewnętrznych oraz na utwardzonym placu magazynowym.

Dalej wskazano, że pismem z 8 maja 2017 r. organ zawiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli przestrzegania warunków zbierania odpadów.

Następnie opisano przebieg kontroli przeprowadzonej [...] maja 2017 r., w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 799), dalej "P.o.ś.", w obecności Dyrektora ([...] maja) i Prezesa ([...] maja) spółki. W protokole kontroli wskazano, że odpady zalegają na wjeździe do hali oraz na placu manewrowym przed halą w postaci hałdy. Odpady w postaci zbelowanej były również magazynowane wzdłuż budynku od strony sąsiedniego zakładu [...] sp. z o.o. W trakcie kontroli prowadzono belowanie odpadów. W hali odpady były magazynowane luzem, w znacznej ilości, aż do wysokości stropu, z drożną drogą przejazdową. Odpady były magazynowane również w znacznych ilościach na piętrze budynku. Na całym terenie brak było oznaczeń kodu i rodzaju odpadu. Według oświadczenia Dyrektora spółki na całym terenie jest gromadzony jeden rodzaj odpadów o kodzie 19 12 12. Dyrektor oświadczył również, że odpady będą systematycznie wywożone od 15 czerwca 2017r.

W ustaleniach pokontrolnych zobowiązano przedstawicieli przedsiębiorcy do dostarczenia dokumentów dotyczących użytkowania obiektu budowlanego, informacji na temat sumarycznej ilości gromadzonych odpadów i aktualnego nr działki. Pouczono o zakazie przyjmowania nowych odpadów i obowiązku przekazania zalegających odpadów innym uprawnionym odbiorcom. Do protokołu kontroli załączono 3 karty przekazania odpadów i 9 zdjęć. Prezes spółki zobowiązał się przekazać informacje pisemne do 23 maja 2017 r. na temat odbiorcy, któremu są przekazywane odpady, oraz karty przekazania.

W dniu 25 maja 2017 r. spółka przedłożyła karty przekazania odpadów od dwóch posiadaczy F.H.U. M. K. oraz [...] W. C..

Dalej organ zwrócił uwagę na liczne protesty społeczne z prośbą o interwencje w sprawie uciążliwości prowadzonej działalności. Wskazano na podjęte działania Starosty [...] (wystąpienia do PPIS, [...]WIOŚ, Straży Pożarnej, PPINB). Opisał odpowiedź tych organów w zakresie podjętych czynności, w tym wystąpienie [...]WIOŚ o podjęcie względem strony działań w trybie art. 47 ustawy o odpadach. W odpowiedziach na wystąpienia ww. organy stwierdziły m.in., odpowiednio, że zalegające poza halą odpady mogą stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia mieszkańców, brak jest spełnienia wymogów przeciwpożarowych i podjęto postępowanie w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu.

Następnie, wskazując jako podstawę prawną art. 47 ustawy o odpadach, organ wezwał spółkę pismem z 31 maja 2017 r., znak. [...] do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków określonych w pkt I.3, I.4 oraz I.5 decyzji z 17 sierpnia 2015 r. zmienionej decyzją z 8 września 2015 r., poprzez działania wyszczególnione w pkt 1 do 10, w terminie do 12 czerwca 2017 r., pod rygorem wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wyszczególnione w pkt 1-10 działania miały polegać m.in. na usunięciu odpadów i przekazaniu ich do uprawnionego odbiorcy poza teren [...] (wskazano, że [...], do którego kartę przekazania z marca i kwietnia 2017 r. spółka przedłożyła, nie posiada zezwolenia na zbieranie odpadów rodzaju 19 12 12), zakazie przyjmowania nowych odpadów, uporządkowaniu miejsc magazynowania odpadów i odpowiednim ich oznaczeniu.

Kolejno [...] sp. z o.o. w K. przedłożyła do organu wniosek z 6 czerwca 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wobec faktu, że z dniem [...] czerwca 2017 r. umowa najmu została rozwiązana i w związku z tym decyzja zezwoleniowa nie może być wykonywana zgodnie z jej treścią. Organ wskazał, że ww. wniosek jest rozpatrywany w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. dokonano oględzin terenu i stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte, teren nie jest uporządkowany, hale są zapełnione odpadami, które ponadto zalegają w postaci hałdy na placu manewrowym przed budynkiem oraz wzdłuż całego budynku od strony sąsiedniego [...] sp. z o.o., a także stwierdzono magazynowanie odpadów w nowych miejscach tj. wzdłuż budynku od strony hal 1-5 oraz hałda na placu za budynkiem. Załączono dokumentację fotograficzną (22 zdjęcia).

W trakcie kontroli M. K. F.H.U [...] złożyła oświadczenie, że w związku z wypowiedzeniem umów najmu oraz zaprzestaniem działalności w [...] pozostałych przedsiębiorców — [...] sp. z o.o. oraz [...] W. C., aktualnie jest jedyną prowadzącą działalność na tym terenie. Oświadczyła też, że jest posiadaczem wszystkich odpadów (kod 19 12 12) na terenie [...]. Jako właścicielka terenu M. K. nie wyraziła zgody na wejście na swoją nieruchomość, uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli dwóch pozostałych podmiotów. Przedłożyła też kopie dwóch protokołów zdawczo odbiorczych z [...] czerwca 2017 r. stwierdzających przekazanie i przyjęcie przedmiotu najmu w stanie uporządkowanym (hale i plac puste).

Oceniając zgromadzone dowody organ stwierdził, że rozwiązanie umowy najmu i protokoły zdawczo-odbiorcze nie przemawiają za utrzymaniem w mocy zezwolenia, a stanowią jedynie usprawiedliwienie przed ujemnymi konsekwencjami cofnięcia zezwolenia (m.in. zakaz prowadzenia działalności przez dwa lata).

Podsumowując organ wskazał, że wobec potwierdzenia w trakcie oględzin na kontroli [...] czerwca 2017 r., że nie zadośćuczyniono wezwaniu z 31 maja 2017 r., wszczęto 14 czerwca 2017 r. postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia.

Organ wskazał, że w wyznaczonym terminie spółka nie wniosła uwag wobec czego, stwierdzając nieusunięte mimo wezwania naruszenie warunków zezwolenia, organ orzekł jak opisano na wstępie. Organ uzasadnił również, orzeczony na podstawie art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach, rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenia dla środowiska.

W piśmie z 18 lipca 2017 r. spółka wniosła do Rady Powiatu w [...] skargę na działalność Starosty [...] zarzucając zignorowanie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa zezwolenia i bezprawne wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Zarzuciła też bezprawne naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez wykorzystanie i ujawnienie danych kontrahentów spółki.

Kolejno [...] sp. z o.o. w K. wniosła od opisanej na wstępie decyzji odwołanie, jednocześnie wnosząc o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji i uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że miejscem składowania i magazynowania odpadów skarżąca dysponowała na podstawie umowy najmu zawartej [...] marca 2015 r., a nie jak pisze organ I instancji [...] marca 2015 r. Umowa ta została rozwiązana na mocy porozumienia stron [...] czerwca 2017 r. Rozwiązanie umowy spowodowane było wstrzymaniem dostawy energii elektrycznej do nieruchomości, na której prowadzona była działalność. Po tej dacie spółka nie wykonywała już swojej działalności. Wobec powyższego pismem z 6 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o wygaszenie zezwolenia na zbieranie odpadów. W konsekwencji organ wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia naruszył przepis art. 48 pkt 3 ustawy o odpadach, w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Niezasadne jest, zdaniem skarżącej, wszczęcie postępowania z urzędu, gdy złożony został wniosek o wygaszenie zezwolenia.

Zdaniem skarżącej stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 3 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów wygasa na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem. Oznacza to, że osoba legitymująca się zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów może w każdym czasie z przysługującego jej uprawnienia zrezygnować. W konsekwencji decyzja udzielająca zezwolenie staje się bezprzedmiotowa. Zestawienie przepisu art. 48 pkt 3 ustawy o odpadach z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. pozwala stwierdzić, iż rezygnacja podmiotu uprawnionego z korzystania z zezwolenia pociąga za sobą dwa skutki. Pierwszy materialny w postaci wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa, drugi formalny w postaci obowiązku po stronie organu administracyjnego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia. Decyzja wydana w oparciu o art. 48 ustawy o odpadach w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter deklaratoryjny, gdyż skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia zachodzi ex lege w chwili ziszczenia się jednego ze zdarzeń faktycznych wymienionych w art. 48 wskazanej wyżej ustawy. Jednocześnie ustawa o odpadach nie zawiera regulacji dotyczących dodatkowych warunków niezbędnych do wydania przez organ administracji decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia. Wobec powyższego prowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia decyzji było przedwczesne, gdyż w pierwszej kolejność organ powinien rozpoznać wniosek strony o wygaszenie zezwolenia.

Niezależnie od powyższych zarzutów strona podniosła też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie. Podniosła, że na mocy umowy najmu z [...] marca 2015 r. posiadała jedynie halę produkcyjno-magazynową oraz pomieszczenie biurowe, zatem odpady gromadzone w nadmiernych ilościach poza halą znajdowały się na terenie M. K.. Zarzuciła, że nie wzięto pod uwagę oświadczenia strony, iż odpady znajdujące na terenie nieruchomości w [...] znajdują się w całości w posiadaniu M. K..

Wskazano również na naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., przez zwrócenie się organu do kontrahentów skarżącej o udzielenie informacji o ich zobowiązaniach względem skarżącej celem zabezpieczenia ewentualnego wykonania zastępczego.

W piśmie z 9 sierpnia 2017 r., ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Starosta [...] wskazał m.in., że miejscem zbierania i składowania odpadów skarżąca dysponowała na podstawie umowy najmu z [...] marca 2015 r. a nie [...] marca 2015 r. jak podniesiono w odwołaniu. Co więcej umowa ta uprawniała do korzystania z hali nr 8 wraz z przynależnym zapleczem socjalnym oraz placem manewrowym. Organ wskazał również na art. 26 ust. 4 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach. Wyjaśnił, że wystąpienie do kontrahentów związane było z ustaleniami, że M. K. nie wykonuje obowiązków nałożonych na nią decyzją o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów z 20 czerwca 2017 r. znak [...] Wyjaśnił, że firmy [...], [...] i [...] są powiązane, a przedsiębiorcy ci przekazywali sobie nawzajem odpady, które nie wyjeżdżały poza teren posesji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018 r. znak [...], na podstawie art. 47 ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 14 czerwca 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia Starosty [...] na zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów wydanego dla [...] sp. z o.o., ponieważ podmiot decyzji nie zastosował się do wezwania z dnia 31 maja 2017 r. do zaniechania naruszeń warunków I.3, I.4 i I.5 decyzji zezwalającej.

Istotne zatem pozostaje ustalenie, czy organ miał podstawy do cofnięcia stronie zezwolenia na zbieranie odpadów w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 47 ww. ustawy.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych i tezy z doktryny organ wskazał, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia.

Stwierdził, że odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach jest oparta na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających, przy czym cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności wymaga uprzedniego wezwania podmiotu prowadzącego działalność do niezwłocznego zaniechania naruszeń, zaś dla wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia konieczne jest istnienie stanu polegającego na dalszym naruszaniu przez posiadacza zezwolenia przepisów ustawy lub działania niezgodnie z zezwoleniem w zakresie wykazanym w wezwaniu.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na związanie organu orzekającego w danej sprawie treścią wezwania, podnosząc kwestię związku funkcjonalnego między wezwaniem a decyzją o cofnięciu zezwolenia. Postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie i w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w rozważanej sprawie organ I instancji wezwał skarżącą pismem z 31 maja 2017 r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków określonych w pkt I.3, I.4 i I.5 decyzji z 17 sierpnia 2015 r. zmienionej decyzją z 8 września 2015 r. w terminie do 12 czerwca 2017 r., pod rygorem wszczęcia postępowania i wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów.

Wezwanie zostało odebrane przez stronę 2 czerwca 2017 r.

W przedmiotowym wezwaniu wyszczególniono szczegółowo naruszenia i wezwano do ich niezwłocznego zaniechania.

W dniu [...] czerwca 2017 r. tj. po dacie, w której naruszenia miały być usunięte, planowano dokonanie ponownych oględzin terenu z udziałem stron postępowania. Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w [...] posiadający upoważnienie do kontroli jak i Inspektor w tymże Wydziale posiadający upoważnienie do kontroli, dokonali kontroli przedmiotowej nieruchomości jedynie w odniesieniu do firmy F.H.U. [...], z uwagi na brak zgody M. K. na wejście na nieruchomość i dokonanie czynności w odniesieniu do [...] sp. z o.o. z udziałem J. J., który będąc w biurze firmy [...] oświadczył, iż nie jest już dyrektorem [...] sp. z o.o.

W tym samym dniu dokonano czynności kontrolnych jedynie w odniesieniu do F.H.U. [...] działającej na tej samej nieruchomości.

Podczas tej kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo utrudnienia kontroli spełnienia wymagań postawionych stronie w wezwaniu z 31 maja 2017 r., z akt sprawy niezbicie wynika, iż nie zastosowano się do wezwania.

Przykładowo na zdjęciu nr 21, 9 uwidoczniono halę nr 8 wypełnioną odpadami piętrzącymi się w stosy oraz wyjście z tejże hali, przy którym znajduje się hałda odpadów. Do dnia wydania decyzji strona nie przedłożyła karty przekazania odpadów do innego posiadacza poza teren [...]. Odpady gromadzone są poza wyznaczonymi miejscami, są porozrzucane, hale wypełnione.

Zgodnie natomiast z warunkami wynikającymi z decyzji - zezwoleniem na zbieranie odpadów (karty 1-14) określonymi w pkt I.3, I.4 i I.5, magazynowanie odpadów miało być prowadzone w zamkniętej, żelbetonowej i zadaszonej hali, zbierane odpady miały być magazynowane w sposób selektywny i z zachowaniem wszelkich środków ostrożności.

Zbierane odpady miały być tymczasowo magazynowane w hali nr 8. Miejsce i sposób magazynowania dla poszczególnych rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne przedstawiono w tabeli (do pkt I.4) z oznaczeniem kodu odpadu, rodzaju odpadu i miejsca i sposobu magazynowania odpadu.

Tym samym magazynowanie i zbieranie odpadów poza wyznaczonymi miejscami, brak wyznaczenia stref, brak utrzymywania porządku, przyjmowanie nadmiernej ilości odpadów, która uniemożliwia swobodną logistykę, stanowi o naruszeniu warunków decyzji i działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, co wypełnia dyspozycję art. 47 ust. 2 ustawy.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za bezsporne, że strona nie dopełniła warunków zawartych w powyższej decyzji, a także w wezwaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w dniach [...] maja 2017 r. dokonano oględzin miejsca prowadzenia przez stronę działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Wobec jaskrawego naruszenia warunków decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów pismem z 31 maja 2017 r. doręczonym 2 czerwca 2017 r. wezwano stronę do zaniechania naruszania warunków decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Zastosowanie się do wezwania miało nastąpić do dnia 12 czerwca 2017 r. pod rygorem cofnięcia decyzji o zezwoleniu. Zamiast wykonania zaleconych w wezwaniu czynności strona w dniu 6 czerwca 2017 r. złożyła wniosek o wygaśnięcie zezwolenia wraz z dokumentem dotyczącym rozwiązania umowy najmu przedmiotowego terenu.

Odnosząc się do argumentu, iż skarżąca nie miała dostępu do miejsc zbierania odpadów i nie prowadziła działalności z uwagi na rozwiązanie umowy najmu organ wskazał na treść art. 47 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach.

Z kolei zarzut prowadzenia postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia zamiast postępowania zmierzającego do wygaszenia decyzji organ odwoławczy uznał za nietrafiony z uwagi na związany charakter decyzji o cofnięciu udzielonego zezwolenia. W konsekwencji stwierdzenie nieprawidłowości w wykonywaniu decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów skutkuje wdrożeniem przewidzianej przez prawo procedury polegającej na uprzednim wezwaniu do zaniechania naruszeń, a następnie - w przypadku braku wywiązania się z obowiązków - do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia.

Organ podkreślił, że nie jest sporne w doktrynie, iż upływ określonego w wezwaniu terminu do usunięcia nieprawidłowości zobowiązuje organ do ustalenia, czy wezwanie zostało wykonane prawidłowo i terminowo. "Prawidłowe" wykonanie wezwania rozumieć należy jako "zaniechanie naruszeń" stwierdzonych w wezwaniu, a więc doprowadzenie działalności posiadacza odpadów do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym i (lub) zezwoleniem. Dodatkowo powinno to mieć miejsce w terminie wskazanym w wezwaniu. Usunięcie przez posiadacza odpadów tych nieprawidłowości po upływie terminu wskazanego, co do zasady pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia. Ryzyko w tym zakresie spoczywa całkowicie na posiadaczu odpadów, zobowiązanym do właściwego gospodarowania odpadami.

W niniejszej zaś sprawie odpowiedzią na wezwanie do usunięcia szeregu naruszeń warunków określonych w decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów było złożenie wniosku o wygaszenie zezwolenia. Działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością ściśle reglamentowaną przepisami prawa z uwagi na stwarzane przez nią zagrożenia dla środowiska, stąd w ocenie organu odwoławczego pierwszeństwo ma tryb zmierzający do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie zaś tryb wnioskowy dotyczący wygaszenia zezwolenia.

Dodatkowo organ podkreślił, że postępowania o cofnięcie zezwolenia i o wygaszenie tego zezwolenia oparte są na odmiennych przesłankach i w konsekwencji stanowią dwa różne postępowania, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia ich konkurencyjności i przyznawania pierwszeństwa któremukolwiek z nich. W realiach niniejszej zaś sprawy zaistniałe przesłanki implikują prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego jasno wynika, iż strona nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ zgodnie z przepisami jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W konsekwencji dokumentacja zebrana w toku postępowania dotyczącego innego podmiotu prowadzącego działalność na tym samym terenie może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Nie jest również zasadny zarzut, iż nie wzięto pod uwagę oświadczenia M. K., że wszystkie znajdujące się na nieruchomości odpady należą do niej. Organ I instancji dokonał oceny wszystkich zebranych dowodów i wskazał, że zarówno rozwiązanie umowy najmu i składane wyjaśnienia mają charakter przyjętej przez stronę linii obrony z uwagi na dotkliwość sankcji związanej w wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Powyższą ocenę organ odwoławczy podzielił.

Stwierdził także, że do czasu kontroli nie podjęto żadnych działań w celu usunięcia wskazanych w wezwaniu naruszeń, nadto w wyznaczonym terminie nie wnioskowano o wydłużenie terminu. Obowiązkiem skarżącej było podjęcie szybkich i zdecydowanych kroków w celu dostosowania się do wezwania np. poprzez wynajęciem firm zewnętrznych, ponieważ to właśnie jej działania i łamanie postanowień decyzji spowodowały zdecydowany opór okolicznych mieszkańców i konieczność podjęcia działań stosownych do stanu sprawy a nie działań pozornych.

[...] sp. z o.o. w C. , której prezesem zarządu została M. K., wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1. postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.,

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 2; art. 48 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca powtórzyła argumentację odwołania. Zaakcentowała ponadto, że nie składowała odpadów poza przedmiotową halą. Zarzuciła dodatkowo, że na żadnym etapie niniejszego postępowania nie uwzględniono wyników kontroli przeprowadzonej w maju 2017 r. przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska. Stosownie do treści protokołu przeprowadzonej kontroli nr [...] nie stwierdzono magazynowania i zbierania odpadów poza wyznaczonymi miejscami, braku utrzymania porządku oraz przyjmowania nadmiernej ilości odpadów. Wyniki przedmiotowej kontroli znacznie odbiegają od treści wezwania Starosty [...] skierowanego w dniu 31 maja 2017 roku do strony skarżącej. We wskazanym wezwaniu organ I instancji żąda, aby skarżąca zaniechała naruszeń warunków decyzji, które to naruszenia nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach poczynionych przez [...]WIOŚ. W związku z tym nie sposób przyjąć, iż organ odwoławczy zgromadził i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Strona skarżąca podkreśliła, że organ nie dokonał wszechstronnego zbadania przedstawionego materiału dowodowego, nie uzasadniając przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawianym przez skarżącą.

Skarżąca zaznaczyła, że stosownie do umowy najmu z [...] marca 2015 r. posiadała halę magazynową o powierzchni jedynie 3000 m2, a nie jak wskazuje organ 6000 m2. Nie mogła zatem gromadzić odpadów na piętrze hali. Co więcej skarżąca nie może przedłożyć kart przekazania odpadów do innych podmiotów, gdyż dokumentacja taka została zabezpieczona w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygnaturą akt [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium wskazało, że dokument o nazwie protokół kontroli nr [...] nie znajdował się w aktach sprawy. Dodatkowo, zdaniem Kolegium, z ww. dokumentu nie wynika, że nie stwierdzono magazynowania i zbierania odpadów poza wyznaczonymi miejscami, braku utrzymania porządku oraz przyjmowania nadmiernej ilości odpadów. W protokole stwierdzono jedynie, że odpady znajdowały się w hali nr 8 – tak jak wynikało z decyzji. Nie wypowiadano się o odpadach poza halą. Nadto z samego ww. protokołu wynika, że hala wypełniona była w sposób uniemożliwiający ocenę sposobu przygotowania miejsc magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów.

Ponadto Kolegium wskazało, że w zawartym w aktach sprawy dokumencie z 23 maja 2017 r. zatytułowanego "Wystąpienie" [...]WIOŚ wskazał wprost, że w czasie wizji przeprowadzonych [...] i [...] maja 2017 r. stwierdzono naruszenia w zakresie m.in. sposobu magazynowania odpadów wewnątrz hal.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 47 ustawy o odpadach.

Bezsporne w sprawie było, że [...] sp. z o.o. w K. (obecnie w C. ), na mocy zezwolenia przyznanego decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2015 r., znak: [...] zmienioną decyzją z 8 września 2015 r., znak: [...], miała zbierać i tymczasowo magazynować odpady inne niż niebezpieczne, w zamkniętej, żelbetonowej i zadaszonej hali nr 8, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] (po podziale nr [...]), do której spółka posiadała tytuł prawny na podstawie umowy najmu zawartej z M. G. (aktualnie M. K.). Odpady miały być ważone i ewidencjonowane. Miejsca magazynowania miały być utrzymane w odpowiednim porządku. Masa przyjmowanych odpadów miała umożliwiać swobodną logistykę wewnątrz hali z zachowaniem selektywnego ich magazynowania. W hali miały być wydzielone i opisane strefy odpadów magazynowanych w kontenerach, luzem w boksach, w big-bagach (...).

Odpady oznaczone kodem 19 12 12 bezspornie miały być magazynowane w kontenerze i/lub luzem w oznaczonych rodzajem boksach – wyłącznie w strefie boksu przeznaczonego na dany rodzaj odpadów.

Bezsporne było także, że w 2017 r. wystąpiły nieprawidłowości w realizacji tymczasowego magazynowania na ww. działce. Nie było kwestionowane także, że wskutek stwierdzenia ww. naruszeń wykonywania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów, pismem z 31 maja 2017 r. na podstawie art. 47 ustawy o odpadach, organ I instancji wezwał stronę skarżącą do zaniechania naruszania warunków decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów. Wezwanie doręczono skutecznie stronie skarżącej 2 czerwca 2017 r. Zastosowanie się do wezwania miało nastąpić do dnia 12 czerwca 2017 r., pod rygorem cofnięcia decyzji o zezwoleniu. Zamiast wykonania zaleconych w wezwaniu czynności strona skarżąca w dniu 6 czerwca 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wraz z dokumentem dotyczącym rozwiązania umowy najmu przedmiotowego terenu.

Sporne było: po pierwsze, czy organ prawidłowo prowadził postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia zamiast postępowania zmierzającego do wygaszenia zezwolenia; po drugie, czy odpady zalegające na przedmiotowej działce wokół hali były w posiadaniu strony skarżącej, czy też M. K. – właścicielki działki; po trzecie sporna była data i zakres umowy najmu, na podstawie której skarżąca spółka użytkowała m.in. halę nr 8.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się w zasadzie do zarzutu niewłaściwej i niepełnej oceny organu co do ww. kwestii, poprzez brak wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie.

Na wstępie należy przywołać przepisy będące materialnoprawną podstawą poddanej kontroli Sądu decyzji.

Zgodnie zatem z art. 47 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji:

1. Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

(...)

2. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, lub gdy prowadzony przez niego zakład recyklingu statków nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/2013, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

3. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 1a, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem.

4. Decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności.

5. Posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

6. Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, wszczyna się z urzędu.

Z kolei stosownie do art. 26 ustawy o odpadach:

1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

(...)

4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

Należy wskazać, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. przetwarzania odpadów niewątpliwie ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. II GSK 2561/14, Lex nr 2141079).

Odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach istotnie oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Powyższe oznacza, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj. 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 180/18 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi sztywnymi regułami, podlegającym konkretnym reżimom prawnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2014 r., sygn. III SA/Gl 1521/13, Lex nr 1522804).

Trzeba podkreślić, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany do stałego monitorowania sposobu wykonywania uzyskanego przez podmiot indywidualny zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 6 ustawy o odpadach postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia wszczynane jest z urzędu. Wobec tego, jeśli wyniki kontroli działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów wykażą nieprawidłowości mogące skutkować, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, koniecznością cofnięcia zezwolenia, to organ właściwy powinien wezwać do usunięcia nieprawidłowości.

Wezwanie do usunięcia nieprawidłowości powinno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, mającym na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału strony. Przeprowadzenie przez organ dowodów potwierdzających istnienie naruszenia umożliwia właściwe sformułowanie treści kierowanego do posiadacza odpadów wezwania do zaniechania naruszeń (por. Bartosz Rakoczy – komentarz do art. 47 ustawy o odpadach, publ. Lex/el.).

Przed pozostałymi zarzutami skargi, w kontekście powołanych przepisów prawa, należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 47 ust. 2; art. 48 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji cofającej zezwolenie po wszczęciu postępowania w tej sprawie 14 czerwca 2017 r., podczas gdy strona skarżąca 6 czerwca 2017 r. złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu. Podzielenie bowiem w tym zakresie stanowiska strony skarżącej czyniłoby bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i przesądzałoby o wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Należy tu wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność z prawem cofnięcia stornie skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów. W sprawie nie zapadła decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu, a prowadzone przez organ w tym zakresie odrębne postępowanie, na podstawie odmiennych przesłanek, znajduje się poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

W sytuacji gdy strona skarżąca, po doręczeniu jej 2 czerwca 2017 r. wezwania z 31 maja 2017 r. do usunięcia naruszeń, złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu, nie było zdaniem Sądu przeszkód, aby organ prowadził postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 128/18).

Omawiając przesłanki uzasadniające wygaszenie decyzji należy wskazać, że dla stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji i jej wygaśnięcia na tej podstawie konieczne jest stwierdzenie, iż przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, np. z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek.

Wygaśnięcie zezwolenia, zgodnie z art. 48 ustawy o odpadach, następuje albo z mocy samego prawa wobec:

– upływu czasu (pkt 1),

– trwałego zaprzestania działalności lub bezprzedmiotowości zezwolenia, np. jeżeli posiadacz uzyskał decyzję zastępującą zezwolenie (pkt 2),

– nierozpoczęcia działalności przez 2 lata (pkt 4),

– nieprowadzenia działalności przez 2 lata (pkt 5);

albo na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem (pkt 3).

Nie ulega wątpliwości, że organ musi przychylić się do takiego wniosku (pkt 3), chyba że zachodzą okoliczności wymagające cofnięcia zezwolenia (art. 47 ustawy o odpadach), które rodzą znacznie poważniejsze skutki prawne (por. Radecki, Wojciech. Art. 48. W: Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. IV. Wolters Kluwer, 2016).

Podsumowując ww. kwestię Sąd stwierdza, że stanowisko strony skarżącej nie jest zasadne.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również oświadczenia M. K. z [...] czerwca 2017 r. i z [...] czerwca 2017 r. o bezprzedmiotowości zezwolenia wskutek zaprzestania działalności przez stronę skarżącą. Należy podkreślić, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu wskutek trwałego zaprzestania działalności (pkt 2), nie może służyć unikaniu odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o odpadach i warunków zezwolenia, po uprzednim wezwaniu przez organ właściwy do usunięcia naruszeń.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o odpadach należy wskazać, że w zasadzie nie było sporu co do tego, że stan zalegania odpadów na przedmiotowej działce nie był zgodny z zezwoleniami wydanymi dla trzech podmiotów z niej korzystających, co ujawniły m.in. przeprowadzone w sprawie kontrole, w tym [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r.

Oględziny terenu, na którym prowadzona była działalność w zakresie zbierania odpadów potwierdziły, że odpady były przechowywane niezgodnie z wydanymi zezwoleniami.

Odnośnie twierdzeń, że wszystkie odpady poza halą były w posiadaniu M. K., Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że powyższe nie może stanowić o zadośćuczynieniu wezwaniu z 31 maja 2017 r.

Rozstrzygające w sprawie bowiem jest po pierwsze, że w trakcie pierwszej kontroli [...] i [...] maja 2017 r. ustalono w sposób niebudzący żadnej wątpliwości, że na placu manewrowym, wjeździe do hali, przed halą, na okolicznych pryzmach, wzdłuż hali, piętrzyły się hałdy odpadów zbelowanych i luzem. Powyższe potwierdził Dyrektor spółki, oświadczając, że odpady będą systematycznie wywożone. Dyrektor i Prezes spółki potwierdzili ww. fakty również podpisując się pod protokołem kontroli. Powyższy obraz sytuacji w sposób dobitny i jednoznaczny dokumentują również fotografie (k. 57-65 akt). Dyrektor zastrzegł jedynie, że odpady wzdłuż budynku od strony sąsiedniego zakładu [...] sp. z o.o. są własnością M. K..

Dla porządku tylko warto wyjaśnić, że również w załączonym do skargi protokole kontroli [...]WIOŚ z [...] maja 2017 r. nr [...] jednoznacznie wskazano m.in., że:

- hale magazynowe nie są opisane (nie wyszczególniono rodzajów),

- hala wypełniona była w sposób uniemożliwiający ocenę sposobu przygotowania miejsc magazynowania poszczególnych rodzajów odpadów,

- odpady przekazywano wg kart przekazania do [...] M. K. oraz [...] W. C.,

- brak oznakowania boksów,

- nie przekazano zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów (...),

- eksploatowana jest belownica bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Ponadto, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, konsekwencją kontroli [...]WIOŚ z okresu [...] maja 2017 r. było sformułowanie adresowanego do Starosty [...] wystąpienia z 23 maja 2017 r., w którym [...]WIOŚ wskazał wprost, że w czasie wizji przeprowadzonych [...] i [...] maja 2017 r. stwierdzono naruszenia w zakresie m.in. sposobu magazynowania odpadów wewnątrz hal, jak i na placu manewrowym w postaci hałdy oraz wzdłuż hali. Podkreślono, że decyzja zezwalająca nie dopuszcza magazynowania odpadów na zewnątrz hali. Podsumowując [...]WIOŚ zawnioskował o podjęcie działań w trybie art. 47 ustawy o odpadach.

Zatem jako bezzasadną i bezskuteczną należy ocenić próbę strony skarżącej dowodzenia, że inspektorzy [...]WIOŚ stwierdzili brak naruszeń poza halą nr 8.

Po drugie kontrola przeprowadzona przez organ w dniach [...] maja 2017 r. skutkowała wystosowaniem do strony skarżącej wezwania z 31 maja 2017 r. - w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, doręczonego 2 czerwca 2017 r..

Kierowanie takich wezwań do usunięcia w oznaczonym terminie naruszeń stanowi etap procedury zmierzającej do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia wydanego pozwolenia na zbieranie odpadów. W wezwaniu strona skarżąca została pouczona o treści art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach stanowiącym, że w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania nadal odpowiednio narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Treść wezwania wyraźnie wskazywała na konsekwencje niezastosowania się w całości do otrzymanego wezwania.

Wezwanie kierowane do strony skarżącej wskazywało szczegółowo stwierdzone naruszenia w pkt 1-10 odwołując się do warunków określonych w zezwoleniu. Wezwano m.in. do usunięcia odpadów i przekazania ich do uprawnionego odbiorcy poza teren [...], zakazano przyjmowania nowych odpadów i nakazano uporządkowanie miejsc magazynowania odpadów i odpowiednie ich oznaczenie.

W ocenie Sądu wezwanie zostało sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny. Zakreślało dzień 12 czerwca 2017 r. jako termin usunięcia naruszeń.

Należy przy tym wskazać, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie odpadów nie ogranicza się tylko do wyliczenia samych odpadów objętych zezwoleniem.

Wedle art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się także dodatkowe warunki zbierania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.

Na szczególną uwagę zasługuje ten element zezwolenia, jakim jest określenie dodatkowych warunków zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów (por. Radecki, Wojciech. Art. 43. W: Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. IV. Wolters Kluwer, 2016).

Takie określenie warunków zbierania i tymczasowego magazynowania odpadów zawarto w decyzjach zezwalającej i zmieniającej (k. 4 akt – tabela opisująca miejsce i sposób magazynowania odpadów - wiersz 21, dotyczący odpadów rodzaju 19 12 12), a także s. 2 i s. 3 decyzji zmienianej.

Po trzecie w zasadzie bezsporne w sprawie jest również, że mimo wezwania strony skarżącej do niezwłocznego zaniechania ujawnionych naruszeń strona skarżąca nie usunęła wszystkich nieprawidłowości w terminie wyznaczonym w tym celu przez organ I instancji. Warto wskazać, że strona skarżąca w zasadzie nie kwestionowała braku wywiązania się w całości z treści nałożonych w wezwaniu naruszeń, kładąc nacisk na fakt, że to nie ona była w posiadaniu odpadów poza halą, a także że zakończyła działalność.

Trzeba podkreślić, że w wezwaniu z 31 maja 2017 r. nie ograniczono się do zażądania usunięcia naruszeń poza halą, ale wymieniono również naruszenia warunków magazynowania odpadów wewnątrz hali, domagając się usunięcia tych naruszeń (pkt I.1, I.2, I.3, II.3, II.4, II.5 i II.6 wezwania).

Należy wskazać, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. dokonano oględzin terenu i stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte, teren jest nieuporządkowany, hale są zapełnione odpadami, które ponadto zalegają w postaci hałdy na placu manewrowym przed budynkiem oraz wzdłuż całego budynku od strony sąsiedniego [...] sp. z o.o., a także stwierdzono magazynowanie odpadów w nowych miejscach tj. wzdłuż budynku od strony hal 1-5 oraz hałda na placu za budynkiem. Załączono bogatą dokumentację fotograficzną (k. 199-220 akt), która w sposób nie budzący wątpliwości wykazuje niewykonanie wezwania przez stronę skarżącą (np. hałda odpadów przy wyjściu z hali).

Zatem, pomimo utrudniania przez M. K. kontroli spełnienia wymagań postawionych stronie skarżącej w wezwaniu z 31 maja 2017 r., z akt sprawy niezbicie wynika, iż nie zastosowano się do wezwania. Do dnia wydania decyzji storna skarżąca nie przedłożyła również wymaganych wezwaniem kart przekazania odpadów do innego posiadacza poza teren [...]. Odpady gromadzone poza wyznaczonymi miejscami, porozrzucane, a hale wypełnione.

Warto przy tym wyjaśnić, że właściwy organ (tu Starosta), może korzystać z każdego dowodu, o ile stwierdzi, że jest on wiarygodny, to jest umożliwiający przekonanie się o istnieniu bądź nieistnieniu określonych faktów. Wynika to z art. 75 § 1 K.p.a., który wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem są dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 75 § 1 K.p.a. wskazuje na istnienie w postępowaniu administracyjnym otwartego katalogu środków dowodowych, a zatem dopuszczalne jest wykorzystanie w tym postępowaniu także dowodów niewymienionych w tym przepisie. Nadto K.p.a. przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, to jest nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu danego faktu, czyli nie wprowadza hierarchii środków dowodowych (poza subsydiarnym dowodem z przesłuchania stron).

W konsekwencji dokumentacja zebrana w toku postępowania dotyczącego innego podmiotu prowadzącego działalność na tym samym terenie może stanowić dowód w niniejszym kontrolowanym przez Sąd postępowaniu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że do środków dowodowych nienazwanych (nieuregulowanych w kodeksie) należą m.in. fotografie (por. Hanna Knysiak – Molczyk, komentarz do art. 75 K.p.a., publ. Lex/el.).

Zatem wskutek wykazania naruszeń przepisów ustawy o odpadach i warunków zezwolenia, następnie bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszeń, a w końcu stwierdzeniu niewykonania wezwania, organy były nie tylko uprawnione, ale zobowiązane do cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów.

Odnosząc się wreszcie do kwestii umowy najmu przede wszystkim należy wskazać, że zarówno w decyzji z 17 sierpnia 2015 r., jak i zmieniającej ją decyzji z 8 września 2015 r., zawarto stwierdzenie, że wnioskodawca (strona skarżąca) posiada do hali nr 8 zlokalizowanej na działce nr [...] tytuł prawny w postaci umowy najmu.

W aktach administracyjnych zalega umowa najmu zawarta [...] marca 2015 r. pomiędzy stroną skarżącą, a F.H.U. [...] M. G. (aktualnie M. K.) – k. 20 akt administracyjnych.

Powoływana przez stronę skarżącą umowa najmu z [...] marca 2015 r. wymieniona jest jedynie w załączonym do skargi protokole kontroli [...]WIOŚ z [...] maja 2017 r. nr [...]. Zawarto tam również stwierdzenie, że na mocy aneksu do ww. umowy najmu z [...] marca 2015 r. oddano pod najem dodatkowo ok. 1,5 ha. W samej zaś umowie z [...] marca 2015 r. jako przedmiot najmu wskazany jest prócz hali nr 8 plac manewrowy oraz zaplecze socjalne.

Podsumowując, zarówno z okoliczności sprawy, zakresu umowy najmu, wyników oględzin w trakcie kontroli, jak i oświadczeń przedstawicieli skarżącej spółki wynika, że odpady, których dotyczyło wezwanie z 31 maja 2017 r., były co najmniej w przeważającej części w posiadaniu strony skarżącej.

Odnosząc się do argumentu, że strona skarżąca [...] czerwca 2017 r. rozwiązała umowę najmu i po tej dacie nie prowadziła działalności, należy wskazać, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, że z uwagi na treść art. 47 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach, brak tytułu prawnego do nieruchomości nie stanowi przeszkody do wykonywania obowiązków posiadacza odpadów.

Trzeba też stwierdzić, że zarówno treść protokołów kontroli, jak i bogata dokumentacja fotograficzna prowadzi do jednoznacznych wniosków, że przedłożone przez stronę skarżącą protokoły zdawczo-odbiorcze z [...] czerwca 2017 r., stanowiące o przekazaniu pustych, uporządkowanych hal i placu, nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Powyżej opisane protokoły zdawczo-odbiorcze, wniesienie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, próba niedopuszczenia do kontroli [...] czerwca 2017 r., oświadczenie M. K., jak i przekazywanie odpadów podmiotom korzystającym z tej samej działki - bez ich fizycznego przemieszczania, należy ocenić jako próbę uniknięcia odpowiedzialności za naruszanie ustawy o odpadach i postanowień decyzji zezwalającej na ich zbieranie.

Wskazane wyżej okoliczności, wobec jednoznacznych zapisów w udzielonym zezwoleniu na zbieranie odpadów oraz wobec brzmienia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Twierdzenie, że strona skarżąca nie może przedłożyć kart przekazania odpadów do innych podmiotów, gdyż dokumentacja taka została zabezpieczona w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygnaturą akt [...], należy uznać za gołosłowne. Ponadto, przedłożenia kart należało dokonać do 12 czerwca 2017 r., a strona skarżąca nie wnioskowała również o przedłużenie tego terminu.

Zarzut naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 28 K.p.a., również nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem zwrócenie się organu do kontrahentów strony skarżącej o udzielenie informacji o ich zobowiązaniach względem strony skarżącej, nie miało żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy administracyjnej. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zarzucany przez stronę skarżącą brak wszechstronnego rozważenia dowodów i brak uwzględnienia przez organ oświadczenia o posiadaniu odpadów przez M. K., zakończenia działalności przez stronę skarżącą, czy też treści protokołu kontroli [...]WIOŚ z [...] maja 2017 r. nr [...].

Organy orzekające w sprawie dokonały bowiem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, a wyżej opisany charakter związany decyzji o cofnięciu zezwolenia nie rodził po ich stronie obowiązku prowadzenia postępowania w kierunku wyjaśnienia przyczyn stwierdzonych naruszeń. Prawidłowo także organy odczytały treść przepisów prawa materialnego, a ustalony stan sprawy uzasadniał ich zastosowanie.

Ponadto organ odwoławczy, zgodnie z art. 107 § 3, rzetelnie i trafnie odniósł się do zarzutów odwołania, m.in. uzasadniając przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wymienionym przez stronę skarżącą.

Końcowo trzeba przypomnieć, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością ściśle reglamentowaną przepisami prawa, z uwagi na stwarzane przez nią zagrożenia dla środowiska i ludzi, dlatego też stosując przepisy ustawy o odpadach należy uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 1, art. 16, art. 23 i art. 25 ustawy, a to ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska oraz nakaz zbierania odpadów w sposób selektywny.

Mając na względzie powyższe, stwierdziwszy bezzasadność skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.