Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 822/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 8, art. 16 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 20
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
article: art. 153, art. 174 pkt 2, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 129/09 w sprawie ze skargi D. K. i T. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 822/10

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009r. w sprawie II SA/Lu 129/09, oddalił skargę D. i T. małż. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

W/w decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. ż dnia [...] listopada 2006r.nakazującej D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. [...] w Z.- utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał, że chcąc zachować odległość 3,0 m od granicy działki, określoną warunkami technicznymi, należałoby dokonać rozbiórki ściany wzdłuż budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, przez co pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego budynku. Z kolei decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 200B r., sygn. akt I! SA/Lu 27/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w uchylonej decyzji organ przyjął, iż pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku dotyczyło obiektu usytuowanego w odległości 3,0 m od granicy z działką stanowiącą własność A. i M. W. Stwierdzone w postępowaniu karnym sfałszowanie dokumentacji projektowej przez wskazanie na mapie dla celów projektowych, że odległość istniejącego budynku drewnianego, którego dotyczył projekt "modernizacji" wynosi 3,0 m, gdy w rzeczywistości odległość ta wynosiła od 0,6 m do 1,0 m, w ocenie Sądu nie uzasadnia przyjęcia wykonywania przez inwestora robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę.

T. K. w piśmie z dnia 12 maja 2008r. podniósł, że opracowany i zatwierdzony projekt budowlany nie określał odległości budynku od granicy działki, a odległość 3,0 m została bezprawnie naniesiona tylko na egzemplarzu projektu będącym w dyspozycji Urzędu Miejskiego.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzony został projekt budowlany i wydano pozwolenie na modernizację istniejącego budynku gospodarczego oraz przebudowę przyłącza energetycznego na działce nr ewid. [...] przy ul. W. [...] w Z. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie określała w jakiej odległości od granicy będzie usytuowany przedmiotowy budynek. Naniesienie odległości 3,0 m od granicy nastąpiło na etapie postępowania odwoławczego w Lubelskim Urzędzie Wojewódzkim Delegatura w Z. Oględziny obiektu, przeprowadzone w dniu 14 czerwca 2004 r. – w związku z postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 17 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 1222/03, wstrzymującym wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę – wykazały, że inwestor wykonał: murowane ściany budynku gospodarczego o wymiarach 8,57 m x 4,93 m ze stropem, więźbę dachową bez pokrycia, schody żelbetowe na poddasze, przewód kominowy, okna w części parterowej budynku.

Wobec ustalenia, że sporny budynek usytuowany jest w odległości 0,60 m do około 1,00 m od granicy, a tym samym narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe ustalenia, a zwłaszcza ocena; prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku Sądu dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08, skutkują tym, iż należało orzec o braku podstaw do uchylenia nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją organu pierwszej instancji.

Zgodnie z powołanym wyrokiem inwestor miał prawo realizować obiekt wskazany w projekcie jedynie w odległości 3,00 m od granicy z działką sąsiednią, a zatem poprzednie stanowisko organu drugiej instancji, iż budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę było błędne. Organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo, że nie ma możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, gdyż dla zachowania odległości 3 m od granicy działki należałoby dokonać rozbiórki ściany wzdłuż budynku z częścią ścian poprzecznych, stropem, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, przez co pozostała część nie spełniałaby żadnej funkcji a naruszone, .elementy konstrukcyjne uniemożliwiłyby zachowanie stateczności budynku, uzasadnione więc było orzeczenie o rozbiórce.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i T. małżonkowie K. Podnieśli, że przedmiotowy budynek gospodarczy był realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obiekt został wzniesiony w miejscu istniejącego wcześniej budynku drewnianego usytuowanego na fundamentach i posiadającego kanał garażowy oraz instalację elektryczną. Zgodnie z projektem technicznym nowy budynek został powiększony i posadowiony na nowych fundamentach, a ze względu na istniejące uzbrojenie terenu działki niecelowe było jego przemieszczanie. Budynek ten nie utrudnia sąsiadom dostępu do drogi publicznej ani nie przesłania widoku z okien budynku mieszkalnego. Organy administracji nigdy nie stwierdziły samowoli budowlanej. Okazane im przez inwestora podczas kontroli dwa egzemplarze dokumentacji technicznej nie zawierały zapisu odległości od granicy działki nr ewid. [...], co zostało uwidocznione w protokole. Zapis o zachowaniu 3,00 m odległości powstał w wyniku sfałszowania dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu i trzy osoby zostały skazane z tego powodu przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy w Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "chroniąc kolegów z branży" obciążył inwestora skutkami ich działań naruszających prawo. Zdaniem skarżących organy administracji winny zastosować w sprawie § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa przy rozstrzygnięciu sprawy powinny zostać uwzględnione nowe dowody, tj. wyroki zapadłe w sprawach karnych za fałszowanie dokumentacji budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem postępowania administracyjnego było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego realizowanego przez D. i T. małżonków K. Obiekt ten był realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2003r. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1222/03. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało umorzone postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2005r.

W tej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu wówczas obowiązującym (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Ustalenia organu pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek gospodarczy zrealizowany został w odległości 0,6 - 1,0 m od granicy działki, tj. z naruszeniem odległości określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U, Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jego przesunięcie na wymaganą przepisami odległością 3,0 m od granicy wymagałoby dokonania rozbiórki znacznej części elementów konstrukcji budynku, co zagrażałoby bezpieczeństwu konstrukcyjnemu pozostałej części tego budynku, nie spełniającej przy tym żadnej funkcji użytkowej, skutkowały rozstrzygnięciem z [...].11.2006r., iż legalizacja omawianego obiektu jest niemożliwa i należy nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo budowlane.

Decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., który nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych, związanych z realizacją przedmiotowego budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 203/07, uchylił decyzję WINB.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. po raz kolejny uchylił decyzję PINB w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. i nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wydania tej decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 27/08, uchylił zaskarżoną decyzję WINB w Lublinie z dnia [...] listopada 2007 r.

Zaskarżona w niniejszej sprawie przez D. i T. małżonków K. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w swym uzasadnieniu stwierdza, że konieczność nakazania rozbiórki obiektu wynika z wytycznych wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08.

Stanowisko zaskarżonej decyzji, co do związania organu administracji wytycznymi sądu administracyjnego dotyczącymi określonej sprawy należy uznać za prawidłowe.

Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

W niniejszej sprawie, w której bezspornym pozostaje zrealizowanie przez skarżącego inwestora budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w Z. w odległości 0,6 – 1,0 m od granicy działki, dwukrotnie wyrokował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Prawomocne wyroki tego Sądu wydane w dniu 4 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 203/07 i w dniu 28 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 27/08 zawierają w swych uzasadnieniach ocenę prawną, w której zakresie mieści się zarówno krytyka uchylanych rozstrzygnięć w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zaskarżone decyzje zostały uznane przez Sąd za błędne oraz jakie – zdaniem Sądu – przepisy prawne powinny być w sprawie zastosowane i interpretowane, aby rozstrzygnięcia organów administracji były zgodne z prawem.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., sygn akt II SA/Lu 203/07, Sąd stwierdził, że obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że w stosunku do takiego obiektu – w sytuacji, gdy został on wybudowany z naruszeniem przepisów prawa – nie może być nakazana rozbiórka, jeśli brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy uprawniony organ stwierdza brak podstaw do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa, jedynym sposobem zakończenia postępowania legalizacyjnego jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zarówno w uzasadnieniu powyższego wyroku, jak i w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 27/08, Sąd stwierdził, iż zrealizowany przez inwestorów obiekt budowlany na działce nr ewid. [...] w Z. zrealizowany został z uchybieniem warunkom określonym w pozwoleniu na budowę, a nie – jak twierdził organ odwoławczy w swych poprzednich decyzjach uchylonych przez Sąd – zgodnie z wydanym pozwoleniem.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2008 r. Sąd podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chcąc zachować odległość 3 m od granicy działki określoną w tym przepisie, należałoby dokonać rozbiórki dłuższej ściany budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, a naruszone elementy konstrukcyjne uniemożliwiłyby zachowanie stateczności budynku. Pozostała część budynku nie spełniałaby przy tym żadnej funkcji.

Odnosząc się w powołanym wyroku do kwestii stwierdzenia w postępowaniu karnym sfałszowania dokumentacji projektowanej Sąd wskazał, że nie uzasadnia to przyjęcia, iż inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dokument sporządzony w wyniku przestępstwa uprawnia do realizacji obiektu budowlanego z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Przenosząc zawartą w powołanych wyżej wyrokach ocenę prawną na grunt rozpatrywanej skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia[...]stycznia 2009 r. należy uznać, że decyzja ta wydana została zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniach tychże wyroków.

Uznając, iż nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi zasadnie organy administracji orzekły o nakazie rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W sytuacji, gdy lokalizacja obiektu budowlanego narusza odległości określone przepisami bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, podnoszona w skardze okoliczność, że obiekt ten nie utrudnia właścicielom działki sąsiedniej dostępu do drogi publicznej i nie przesłania widoków z okien budynku mieszkalnego.

Zarzut skarżących, iż nie powinien ponosić negatywnych skutków sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez pracowników organu właściwego do wydawania decyzji, którzy zostali za to skazani prawomocnymi wyrokami w sprawach karnych, może stanowić ewentualną podstawę roszczeń odszkodowawczych skarżącego, ale nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, skoro nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Z tych wszystkich względów Sad skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli D. i T. malż. K. zarzucając wyrokowi:

naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznanie, że zachodzą warunki do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w sytuacji, gdy inwestorzy w okresie realizacji robót budowlanych legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę,

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że zastosowanie ww. przepisu, a tym samym potwierdzenie oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 04 lipca 2007 r. sygn. akt: II SA/Lu 203/07 oraz z dnia 29 marca 2008 r. sygn. akt: II SA/Lu 27/08, nie zmienia się pomimo zaistnienia nowych okoliczności związanych z wydaniem wyroków karnych za fałszowanie dokumentacji budowlanej,

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnośnie braku odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze D. i T. małż. K. dotyczących posadowienia obiektu na istniejących fundamentach, które podlegały wyłącznie wzmocnieniu,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 k.p.a., co sprowadza się do podtrzymania obowiązku rozbiórki istniejącego obiektu wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę pomimo, że inwestor działając w przekonaniu trwałości ostatecznej decyzji rozpoczął roboty budowlane ufając, iż decyzje te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że ocena prawna wyrażona przez Sąd w sprawach sygn. akt: II SA/Lu 203/07 oraz sygn. akt: II SA/Lu 27/08 nie musi stać w opozycji do zaskarżonego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę okoliczności związane z wydaniem prawomocnych wyroków karnych skazujących za popełnienie przestępstwa fałszowania dokumentów oraz zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skarżący podnieśli, że inwestor działał na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Inwestor nie miał prawa przewidywać, że działa niezgodnie z prawem, zaś roboty przez niego wykonane będą uznane za zrealizowane z uchybieniem warunkom przewidzianym w pozwoleniu na budowę. Sąd akceptując w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pominął ogólną zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a nakazującą takie zachowanie organów administracji publicznej, które pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu zrównało skarżących z osobami, które w myśl art. 48 ustawy Prawo budowlane dopuściły się samowoli budowlanej realizując roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz organy nadzoru budowlanego w toku postępowania nie wzięły pod uwagę przepisu art. 8 k.p.a rozpatrując sprawę wyłącznie przez pryzmat przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznymi; jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez uwzględnienia, iż w trakcie robót, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie miał obowiązku wykonania robót tak, aby budynek był posadowiony w odległości nie większej niż 3 metry od granicy działki sąsiedniej. Skarżący podnieśli, że nie dokonano właściwej interpretacji przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który przewiduje wskazane w nim odległości dla budynków "sytuowanych", czyli takich których budowa jest dopiero planowana. Przy właściwym rozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonania właściwych ustaleń, Sąd oraz organy winny zauważyć, iż roboty budowlane prowadzone przy budynku dotyczyły obiektu już istniejącego. Na powyższe wskazuje okoliczność istnienia budynku od ponad 30 lat oraz jego realizacja na istniejących fundamentach, które dla potrzeb modernizacji zostały wyłącznie wzmocnione, co umożliwiło zwiększenie gabarytów obiektu. Zdaniem skarżących ustalenia będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku nie uwzględniały powyższej okoliczności, w szczególności w sytuacji, gdy nakazana odległość 3 metrów od granicy z działką sąsiadującą nie była uwzględniona w projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestor rozpoczął roboty budowlane lecz stanowiła niedopuszczalną ingerencję osób trzecich, na czyny których inwestor nie miał najmniejszego wpływu. W związku z tym nałożony na skarżącego obowiązek dokonania rozbiórki budynku gospodarczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajduje oparcia. Organy nadzoru budowlanego, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy mogą rozstrzygnąć sprawę nakazując poza rozbiórką budynku także zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń w kierunku nałożenia na inwestora innego obowiązku niż rozbiórka obiektu, zaś Sąd w wyroku nie analizując wszelkich okoliczności sprawy uznał decyzje organu nadzoru budowlanego za właściwe. Skarżący podnieśli, że Sąd nie odniósł się w swoim wyroku do zarzutów podnoszonych przez skarżących dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz okoliczności fałszowania dokumentów tj. projektu budowlanego, a także stanowiska Sądu odnośnie interpretacji § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z czym brak jest możliwości oceny zasadności wydanego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ustalenia powyższe w świetle art. 8 k.p.a. są o tyle istotne, że uwzględniałyby wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności dotyczące podejmowanych przez organy czynności tak aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych zarzutów kasacji wyjaśnić należy, iż nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.- dalej jako Prawo budowlane ) w zw. z § 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r.,nr 75 poz.690 ze zm, - dalej jako rozporządzenie) poprzez uznanie, że zachodzą warunki do nakazania rozbiórki budynku gospodarczego w sytuacji, gdy inwestorzy w okresie jego realizacji legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że inwestor nie miał prawa przewidywać po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, iż działa niezgodnie z prawem, ponadto organy nie poczyniły ustaleń w kierunku nałożenia na inwestora innego obowiązku niż rozbiórka obiektu, zaś Sąd pierwszej instancji uznał decyzje organów nadzoru budowlanego za właściwe.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu .

Błędna wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04, T. Woś, .... op. cit., str. 541)., a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Sposób sformułowania opisanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie wskazuje, że skarżący stawiają zarzut niewłaściwego zastosowania art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego uważając, że nie wyjaśniono w sprawie czy możliwe jest nałożenie na inwestora innego obowiązku niż rozbiórka obiektu budowlanego, a Sąd pierwszej instancji nie analizując wszystkich okoliczności sprawy uznał decyzje organów nadzoru budowlanego za właściwe. Tak więc w istocie, skarżący kasacyjnie zarzucają brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy czyli wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Zauważyć jednak należy, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego czy też niewyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy - bez wskazania przy tym jakie normy postępowania w tym przypadku naruszył Sąd pierwszej instancji. Przy czym także odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący nie wykazując, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego nie podważyli skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który dawał podstawę do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego.

Z materiału sprawy wynika, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wznosił budynek gospodarczy. Właściciele nieruchomości sąsiadującej oponowali wznoszeniu tego obiektu w odległości 0,6 m - 1 m od granicy z ich nieruchomością, podnosząc przy tym, że zostali pominięci jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w 2005r. przez sąd administracyjny. Inwestorowi w takiej sytuacji nie można zarzucić samowoli budowlanej o jakiej mowa w art.48 Prawa budowlanego, lecz organy nadzoru budowlanego w takich przypadkach mają obowiązek zbadać czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem.

Ustalając, co jest okolicznością w sprawie niekwestionowaną, że usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w odległości 0,6 m-1,0 m od granicy sąsiedniej działki nie jest zgodne z przepisem § 12 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie trafnie uznały, że w takim wypadku nie jest możliwe zalegalizowanie tego obiektu, bez naruszenia jego konstrukcji a tym samym bez naruszenia stateczności budynku. Podejmując decyzje na podstawie art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego i nakazując rozbiórkę tego obiektu organy kierowały się również z mocy art.153 p.p.s.a, poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2008r. w sprawie II SA/Lu 27/08, który wskazał, że obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, ale nie oznacza to, że nie może być nakazana rozbiórka jeśli wybudowano go z naruszeniem prawa, a brak jest możliwości doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w realiach tej sprawy. Ponieważ, jak to wyżej wskazano skarżący w skardze kasacyjnej nie podważył ustalonego w sprawie stanu faktycznego, to organy prawidłowo dokonały jego subsumcji uznając, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a poprzez to, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż zmienił się stan sprawy na skutek wydania wyroków karnych za sfałszowanie dokumentacji projektowej. Okoliczność ta miałaby uzasadniać brak związania Sądu pierwszej instancji poprzednimi wyrokami wydawanymi w tej sprawie. Zarzut ten nie jest trafny z tego powodu że, fakt wydania wyroków karnych za sfałszowanie dokumentacji projektowej przez funkcjonariuszy publicznych uwzględnił już Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający wcześniej w tej sprawie pod sygn.akt II SA/Lu 27/08, odnosząc się w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2008r. do postępowania karnego stwierdzającego sfałszowane tej dokumentacji.

Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów małż. K. dotyczących posadowienia obiektu na istniejących fundamentach, które podlegały wyłącznie wzmocnieniu. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w związku z tym nie wziął pod uwagę tego, że roboty budowlane prowadzone były przy budynku już istniejącym od ponad 30 lat, a realizacja obiektu na wzmocnionych fundamentach umożliwiła zwiększenie gabarytów budynku. W związku z tym zdaniem skarżących, skoro prace remontowe i modernizacyjne (nota bene aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie zna pojęcia modernizacja) nie dotyczyły budynku już istniejącego, to w sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 1 pkt.2 rozporządzenia, który dotyczy tylko budynków sytuowanych a nie już istniejących (poza przypadkami rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku).

Zarzut ten nie jest zasadny. Po pierwsze skarżący nie zarzucali przed Sądem pierwszej instancji, iż dokonują remontu budynku gospodarczego. Po drugie z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorzy wznosili nowy budynek gospodarczy. Okoliczność tę sami przyznali w skardze do sądu administracyjnego wyjaśniając, że budynek gospodarczy został wzniesiony w miejscu dawniej istniejącego budynku drewnianego, a zgodnie z projektem budowlanym nowy budynek gospodarczy został powiększony i posadowiony na nowych fundamentach. Wobec powyższego poza sporem jest to, że inwestor prowadził roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego a nie prace remontowe. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 12 ust.1 pkt.2 rozporządzenia jest bezzasadny.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, strona skarżąca uzasadniła tym, że orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego mimo, że inwestor wybudował go w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, działając w przekonaniu, że nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. W jego uzasadnieniu podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, tego że inwestor nie miał obowiązku usytuowania obiektu w odległości 3 m od granicy, gdyż taka odległość nie była uwzględniona w projekcie budowlanym. Próba ukrycia wad projektu budowanego poprzez jego sfałszowanie, na co inwestor nie miał żadnego wpływu spowodowała dla niego najbardziej dotkliwą konsekwencję z Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że inwestorowi nie można zarzucić realizacji budynku gospodarczego w warunkach samowoli budowlanej, skoro budował go w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta miała jednak wady, które doprowadziły do jej uchylenia przez sąd administracyjny. Możliwość eliminacji ostatecznych decyzji z obrotu prawnego przewiduje przepis art.16 k.p.a, który stanowi w §1, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych natomiast w myśl § 2 tego przepisu - decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych. Tak więc zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 §1 k.p.a. doznaje odstępstw poprzez to, że w określonym trybie decyzja ostateczna może zostać wzruszona. Z brzmienia art.16 § 2 k.p.a. wynika z kolei ustanowienie ogólnej zasady prawa skargi do sądu administracyjnego. Nie jest zatem zasadne upatrywanie naruszenia art.8 k.p.a w tym, że uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, skoro uczyniono to w przewidzianym trybie tj. w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie, że usytuowanie budynku gospodarczego narusza normy odległościowe wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rodzi obowiązek organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań w kierunku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem czyli legalizacji. Jak wyżej to wskazano, skarga kasacyjna nie podważyła ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który dawał organom nadzoru budowlanego podstawę do przyjęcia, że brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, w związku z tym zastosowanie znalazł przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wydana w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu zakończyła postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Oceny tej nie może zmienić stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Klauzula generalna z art.8 k.p.a. nie może bowiem sankcjonować stanu sprzecznego z prawem powstałego w wyniku popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentacji projektowej.

Z uwagi na powyższe, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.