Postanowienie NSA, sygn. akt OSK 1889/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 725/04 o odrzuceniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 23 marca 2004 r., [...] w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami powiatu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 3d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm.) w związku z art. 4a ust, 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 ze zm.) Rada Powiatu w [...] w dniu 23 marca 2004 r. powzięła uchwałę [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Powiatu [...]w związku z wnioskiem gminy [...] o zmianę granic. Przedmiotem tych konsultacji był zmiana granic Powiatu Tarnogórskiego polegająca na włączeniu do Powiatu [...] części obszaru sołectwa [...] obejmującego ulicę [...].

W skardze z dnia 16 czerwca 2004 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 23 marca 2004 r. jako niezgodnej z przepisem art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4a ustawy o samorządzie gminnym.

Postanowieniem z dnia 13 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Wojewody [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w rozdziale 2 zatytułowanym "skarga" określiła zasady i tryb wnoszenia skarg do Sądu Administracyjnego, wskazując podmioty uprawnione do wniesienia skargi, wymogi jakie winny zostać spełnione by skarga mogła być prawnie skuteczna oraz termin w jakim skarga winna być do Sądu złożona. Tę ostatnią kwestię reguluje art. 53 § 1 powołanej ustawy. Według tego przepisu skargę należy wnieść do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Powołane przepisy regulujące terminy do wniesienia skargi do sądu są normami powszechnie obowiązującymi i tylko ustawy szczególne mogą wyłączyć ich stosowanie w odniesieniu do konkretnego podmiotu czy określonej kategorii spraw lub przewidzieć inne terminy do wniesienia skargi.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje w art. 98 ust. 1 dla organu gminy 30 dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego. Nie przewiduje natomiast takiego terminu dla wojewody składającego na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy skargę do Sądu na uchwałę organu gminy, co jednak przy obowiązywaniu art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na przyjęcie, iż wojewody nie obowiązywał termin przewidziany tym przepisem do wniesienia skargi.

Sąd zaznaczył także, iż wniesienie skargi przez wojewodę na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uprzedniego wzywania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co wynika z art. 102 a omawianej ustawy stanowiącego, że w sprawach skarg o których mowa w rozdziale 10 omawianej ustawy nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd przyjął, że takie sformułowanie przepisów o samorządzie gminnym, dotyczącego tylko częściowego złagodzenia rygorów przewidzianych ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujących przy wnoszeniu skargi jest przez ustawodawcę zamierzone. Obowiązywał zatem Wojewodę 30 dniowy termin do wniesienia skargi przewidziany w cytowanym art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin tez rozpoczął bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały organy gminy przez organ nadzoru (w tym przypadku 3 maja 2004 r.), a jego datą końcową był dzień 1 czerwca 2004 r. Konfrontując datę złożenia skargi w tej sprawie przez Wojewodę [...] z wyżej wskazaną datą, stwierdzić należy, że skarga (nadana w urzędzie pocztowym w dniu 17 czerwca 2004 r.) została wniesiona po terminie.

Sąd wskazał, iż podobne stanowisko zaprezentował już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny a to w postanowieniu z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 1361/02 (OSP 2003/4/49) oraz postanowieniu z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA 1819/03 - odnośnie którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 457/04.

W dniu 5 listopada 2004 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2004 r. złożył Wojewoda [...], który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Pełnomocnik Wojewody zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 98 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez ich błędną wykładnię.

Zdaniem organu nadzoru nie jest możliwe zaakceptowanie tezy, że bieg terminu do wniesienia skargi przez wojewodę miałby zaczynać się z upływem ostatniego dnia do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, bowiem art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrot ten wyraźnie, wskazuje, iż mowa tu o "doręczeniu" skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie i nie można w drodze wykładni swobodnie zastępować zwrotu "doręczenie rozstrzygnięcia" słowami "upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż termin ten dotyczy wyłącznie organów gminy, którym wojewoda doręcza rozstrzygnięcie nadzorcze. Uznać należy, iż gdyby ustawodawca zamierzał zobowiązać tym terminem także wojewodę wówczas przepis art. 53 § 1 ustawy mógłby brzmieć "skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie". Skoro ustawodawca zapisu takiego nie dokonał, to należy dojść do wniosku, iż przepis art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążący jedynie dla organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż po upływie ustawowo określonego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uznać więc należy, że lex specialis (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie zawiera żadnego ograniczenia czasowego dla skargi wojewody. Dlatego za wykluczone należy uznać stosowanie do skargi wojewody ograniczeń czasowych wyprowadzonych z lex generalis (art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Organ nadzoru w całości podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 maja 2004 r. (sygn. akt II SA/Ka 2610/03). Wówczas to w uzasadnieniu wyroku skład orzekający słusznie podkreślił, iż po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu w każdym czasie bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Stanowisko odmienne pozostaje w niezgodzie zarówno z treścią art. 94 ust. 1 jak i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W wyroku tym sąd podkreślił także, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zakreśla terminu do zainicjowania postępowania przed podmiot uprawniony do wniesienia skargi w interesie indywidualnym, dlatego też należy uznać, iż organ nadzoru nie może być ograniczony terminem co do zamiaru skarżenia uchwały organu gminy. Do takiego samego wniosku prowadzić musi analiza art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa termin do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzając ogólną zasadę, iż wynosi on 6 miesięcy, przy czym w indywidualnej sprawie biegnie od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia a w pozostałych przypadkach od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Ponadto sąd uznał, że "gdyby zatem przyjąć pogląd (...) iż organ nadzoru musi wnieść skargę w ciągu 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, to sytuacja prawna organu nadzoru działającego w interesie ogólnym byłaby gorsza, niż innych organów działających również w interesie ogólnym, strzeżących praworządności takich jak prokurator czy Rzecznik Prawa Obywatelskich. Takie zróżnicowanie organów, wynikające li tylko z interpretacji przepisów, jest nieuprawnione.

Według organu nadzoru uznać należy, iż skoro terminem do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia, nie jest ograniczony podmiot, któremu uprawnienie to przysługuje z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to tym bardziej terminem tym nie może być związany organ nadzoru, który działa w interesie ogólnym i ustawowo jest on zobowiązany do kontroli legalności działań jednostek samorządu terytorialnego i w konsekwencji dba o praworządność w wymiarze lokalnym.

Pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Starostwo Powiatowe w [...] złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosło o jej oddalenie i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2004 r. Strona przeciwna twierdzi, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 53 § 1 tej ustawy nie pozwalają na przyjęcie, iż Wojewodę nie obowiązywał termin przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 93 ust. 1 tej ustawy i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego.

Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Według art. 53 powołane ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ 1).

W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (§ 2). Prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3)."

Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta regulacja w art. 53 § 1 jest regulacją terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. Regulacja w art. 53 § 2 jest regulacją terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności w zakresie, których obowiązuje wezwanie do usunięcia prawa. Art. 53 § 3 reguluje termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja w art. 53 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że nie można jej stosować od innego rodzaju skarg, w tym skargi organów nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Należy podkreślić, że brak jest podstaw do wyprowadzenia przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 35 ust. 1 uchylonej ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowił "Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającego wniesienie skargi". Art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym regulował ogólnie termin do wniesienia skargi, a zatem nie odnosił się tylko do określonych rodzajów skarg. Z tej regulacji ogólnej nie można wyprowadzać wniosków co do wykładni art. 53 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 53 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w art. 93 ust. 1 powołanej ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.