Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4836/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1103/20 w sprawie ze skargi M. A. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. A. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1103/20, oddalił skargę M. A. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 27 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wyrażające się w niewykazaniu w sposób konkretny i wyczerpujący przyczyn zwolnienia skarżącego ze służby, w przypadku gdy decyzja taka powinna być podejmowana po wyczerpującym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i konkretnym przypadku.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a. wyrażające się w arbitralnym przyjęciu, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby, co wynikało z błędnego przyjęcia, iż już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne przemawia za koniecznością jego zwolnienia ze służby, w sytuacji gdy wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów oraz wniesienie aktu oskarżenia nie może automatycznie prowadzić do wniosków, jakoby konkretny funkcjonariusz utracił zaufanie, dobre imię i nieposzlakowaną opinię, a tym samym utracił wszystkie warunki niezbędne do pełnienia służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik organu na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu powinna podlegać ocena zasadności zarzutów procesowych, a następnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, niemniej jednak w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów procesowych należało ocenić w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa wykładnia podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego determinowała zakres postępowania dowodowego, jaki organy powinny przeprowadzić dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, iż już samo podejrzenie popełnienia przez skarżącego przestępstwa z art. 231 § 1 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 11 § 2 K.k., związanego z przekroczeniem jej uprawnień jako policjanta oraz przestępstwa z art. 233 § 1 w zw. art. 12 K.k. (składanie fałszywych zeznań), a także przestępstwa z art. 271 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k. (poświadczenie nieprawdy) – uprawniało do stwierdzenia, że utracił on przymiot nieposzlakowanej opinii, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1735/18, lex nr 2734671). Postępowanie w tym przedmiocie nie jest bowiem postępowaniem karnym, dlatego powoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność niezakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego odnośnie stawianych mu zarzutów nie miała w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji przesądzającego znaczenia.

W tej sytuacji prawidłowo przyjęto, że przytoczone przez organy Policji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności pozwalały na uznanie, że skarżący jako policjant utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji, a w związku z tym zwolnienie go ze służby, z uwagi na jej ważny interes, było uzasadnione. Zdarzenie mające miejsce 29 stycznia 2017 r. oraz następnie składanie fałszywych zeznań w związku z nim zaistniałym, a także poświadczenie nieprawdy w treści notatki urzędowej, niewątpliwie miały niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjały budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę policjantów. W sprawie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony. Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt posiadania przez skarżącego kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, jak również dotychczasowa nieposzlakowana opinia i prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych, zwłaszcza, że takie cechy powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z wymienionymi przepisami postępowania administracyjnego. Wynikający z przepisów procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na przedstawionych skarżącemu zarzutach. Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej skarżącego. Zarówno organ, jak i następnie Sąd I instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.