Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2749/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 2, art. 125 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1658/17 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty zawieszonej części uposażenia i innych świadczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1658/17, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty zawieszonej części uposażenia i innych świadczeń, uchylono zaskarżoną decyzję w jej punktach 1 i 4 i oddalono skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie wypłaty zawieszonego uposażenia za okres od stycznia 2009 r. do sierpnia 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. uchylona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1930/15. Sąd ten nakazał min. ustalenie jakich świadczeń i w jakiej wysokości, domaga się skarżący. Zarzucił nadto organowi brak podania sposobu, w jaki organ interpretuje zastosowany w sentencji decyzji art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

Po doprecyzowaniu przez skarżącego jego żądań, zmianie uległ zakres postępowania i poszczególne roszczenia rozpoznane zostały w odrębnych postępowaniach. Postępowaniem objętym kontrolą Sądu I instancji objęto wniosek w części dotyczącej:

1) wypłaty zawieszonej części uposażenia (50%) - tj. uposażenia zasadniczego we właściwej grupie zaszeregowania, z mnożnikiem kwoty bazowej, dodatku z tytułu wysługi lat, dodatku za stopień, dodatku służbowego, dodatku specjalnego za okres od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r.;

2) wypłaty różnicy pomiędzy należnym w czasie zawieszenia uposażeniem, a faktycznie otrzymaną jego mniejszą kwotą (spowodowaną wstrzymaniem obligatoryjnych podwyżek) w okresie od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r.;

3) uwzględnienia, przy wypłacie ww. należności okoliczności wzrostu stałych składników uposażenia, proporcjonalnie ze wzrostem mnożnika, kwoty bazowej, dodatku za stopień i wysługę;

4) wystawienia, w przypadku wyrównania składników uposażenia, nowego zaświadczenia o uposażeniu wraz z 1/12 nagrody rocznej i przesłanie go do ZER MSWiA.

Przy tak ustalonej treści żądania strony, Komendant Główny Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. dokonał obliczenia różnicy pomiędzy należnym w czasie zawieszenia 50% uposażeniem, a faktycznie otrzymaną przez funkcjonariusza mniejszą kwotą (spowodowaną wstrzymaniem obligatoryjnych podwyżek w okresie od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r.) wskazując, że jest to kwota [...] zł brutto. Odmówił jednak jej wypłaty. Odmówił także uwzględnienia pozostałych roszczeń.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazano m.in. na nieprawidłowy sposób doręczenia zaskarżonej decyzji oraz błędną interpretację art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji, rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot kontroli Sądu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i także orzekł o odmowie:

1) wypłaty kwoty [...] zł stanowiącej wysokość 50% zawieszonego uposażenia w okresie od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r. z uwzględnieniem wstrzymanych w tym okresie obligatoryjnych podwyżek;

2) podwyższenia kwoty dodatku służbowego do kwoty 1500 zł miesięcznie za okres od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r. (wypłata kwoty [...] zł);

3) podwyższenia kwoty dodatku specjalnego za okres od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r. do wysokości 30% miesięcznie ( wypłata kwoty [...] zł);

4) uwzględnienia naliczonych w powyższy sposób należności i ujęcia w zaświadczeniu do celów emerytalno-rentowych.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] sierpnia 2012 r., ze względu na wszczęcie postępowania przygotowawczego, został prawomocnie zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. o sygn. akt [...], który stał się prawomocny z dniem [...] kwietnia 2014 r., uniewinniono funkcjonariusza od zarzucanych mu czynów, co zgodnie z treścią art. 42 ust. 7 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji spowodowało przywrócenie do służby. Na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2014 r. – policjantowi zostało przyznane i wypłacone świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Kolejnym rozkazem personalnym nr [...] Komendant Główny Policji zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 i 7 ustawy o Policji w związku z uchybieniem przez niego terminu do złożenia oświadczenia o gotowości do służby.

Odnosząc się do żądania wypłaty zawieszonej części uposażenia wraz z uwzględnieniem obligatoryjnych podwyżek jego składników, organ wskazał na art. art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, który gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych policjantowi, po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, wypłatę zawieszonej część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w tym okresie. Warunkiem tego działania jest, by w postępowaniach tych funkcjonariusz nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Jednakże, według organu, w/w art. 124 ust. 2 ma zastosowanie, jeśli przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia ziściły się kumulatywnie w czasie, gdy policjant wciąż pozostaje w służbie. W sytuacji zwolnienia funkcjonariusza Policji w okresie jego zawieszenia w czynnościach służbowych, decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia, poprzez wygaszenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Organ dokonał wykładni art. 124 ust. 2 ustawy o Policji z uwzględnieniem § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029 ze zm.), zgodnie z którym wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby.

Zdaniem organu, użycie przez racjonalnego ustawodawcę w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, pojęcia "policjant" sugeruje, że przepis ten dotyczy wyłącznie policjantów, a nie policjantów w stanie spoczynku lub byłych policjantów. Odmienna regulacja ma miejsce natomiast w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji, który wprowadza zasadę, że uprawnienie przysługuje także policjantom po zwolnieniu ze służby. Semantyka używana w ustawie o Policji wskazuje wyraźnie na rozróżnienie przez ustawodawcę - policjantów w służbie czynnej oraz policjantów zwolnionych ze służby. Jeśli ustawodawca posługuje się pojęciem "policjant", to oznacza policjanta czynnego w służbie, a jeżeli wolą ustawodawcy byłoby wyrównanie zawieszonej części uposażenia (wraz z podwyżkami) policjantom zwalnianym lub zwolnionym ze służby, to przy redakcji art. 124 ust. 2 ustawy o Policji użyto by stylistyki art. 125 ust. 2 ustawy o Policji.

Podkreślono, że zwolnienie policjanta ze służby miało miejsce z dniem 15 sierpnia 2012 r., a zatem jeszcze przed uniewinnieniem, które nastąpiło z dniem 29 kwietnia 2014 r. Z tym też dniem nastąpiła reaktywacja stosunku służbowego. Jednakże uległ on rozwiązaniu w związku z zaistnieniem fikcji prawnej dobrowolnego raportu o wystąpienie ze służby. Datą rozwiązania stosunku służbowego był 5 sierpnia 2014 r. Przywrócenie do służby było wynikiem dwóch okoliczności - zastosowania jako pierwotnej podstawy zwolnienia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz wyroku uniewinniającego. Zawieszenie w czynnościach służbowych ustaje z chwilą zwolnienia policjanta ze służby, o ile wcześniej nie zostanie uchylone. Przed datą zwolnienia ze służby nie uchylono tego zawieszenia. Zatem w chwili, gdy zapadł prawomocny wyrok uniewinniający, odwołujący znajdował się już poza służbą, będąc emerytem policyjnym (pobierał emeryturę z ZER MSWiA). Reaktywacja stosunku służbowego nastąpiła wyłącznie na czas zwolnienia go ze służby w oparciu o fikcję prawną pisemnego wystąpienia ze służby, a przywrócenie do służby nie wywołuje takich skutków jakby policjant w ogóle jej nie zaprzestawał. Odmienność tego stanu wyraża się w fakcie braku uprawnień do uposażenia. Policjant za służbę i wykonywanie czynności służbowych otrzymuje uposażenie. Skoro w tym okresie policjant miał status emeryta policyjnego, to nie może ten okres być okresem służby.

Odnosząc się do żądania urealnienia wysokość dodatku służbowego i specjalnego do kwot otrzymywanych przez "innych policjantów" stwierdzono, że oparcie się o przesłankę "wyrównania do innych", nie mieści się w obowiązujących przepisach. Komendant Główny Policji jest organem administracji publicznej i jako taki ma obowiązek działać wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, co wynika z treścią art. 6 i 7 K.p.a.

Komendant Główny Policji również negatywnie ocenił żądanie podwyższenia dodatku służbowego w okresie od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r. jak też dodatku specjalnego za ten sam okres. Wskazał, że zgodnie z treścią § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Strona domagała się podwyższenia tego dodatku za okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Zawieszenie w czynnościach oznacza w ocenie organu, że policjant w ogóle nie podejmuje czynności służbowych. Skoro ustawodawca wskazał, że podwyższenie dodatku służbowego jest możliwe tylko i wyłącznie w wyniku zwiększenia obciążenia pracą, zmiany stanowiska, a zatem i nowych zadań lub wzorowej służby, to brak ziszczenia się tych przesłanek w okresie, w którym strona żąda podwyższenia dodatku, wyklucza taką możliwość.

Żądanie podwyższenia dodatku specjalnego oceniono w sposób tożsamy, z odwołaniem się do treści § 15 ust. w zw. z § 14 ust. 2 w/w rozporządzenia.,

W związku z nieuwzględnieniem w osnowie organu I instancji hipotetycznych roszczeń dotyczących wzrostu dodatku służbowego oraz dodatku specjalnego, Komendant Głównego Policji dokonał korekty w zakresie oszacowania wysokości świadczeń jakich domagał się odwołujący. W konsekwencji tego uznał za zasadne przeredagowanie treści osnowy zaskarżonej decyzji.

Uznano nadto, że odmowa uwzględnienia wypłaty świadczeń pieniężnych skutkuje odmową dokonania zmiany wysokości poszczególnych składników uposażenia w żądanej wysokości w wystawianym zaświadczeniu o uposażeniu wystawianym dla Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA.

W skardze od powyższej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił organowi dokonanie błędnych i wybiórczych ustaleń faktycznych (wadliwej ich chronologii) oraz przede wszystkim wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 § 2 ustawy o Policji, względnie art. 124 ust. 2, art. ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 i ust. 3, 42 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 7 i art. 42 ust. 7 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu skargi, min. zakwestionowano interpretację wzajemnych powiązań art. 124 i art. 125 w/w ustawy w zakresie stosowanych tam terminologii, albowiem jego zdaniem odrywa się ona całkowicie od podstawowego kryterium, tj. racjonalności, funkcjonalności i komplementarności wykładania norm prawnych, w duchu konstytucyjnego równouprawnienia obywateli, w tym "inwalidów mundurowych". Takie rozróżnienie interpretacyjne byłoby, w jego opinii, rażącym pogwałceniem podstawowych zasad konstytucji, tj. zasady niedyskryminacji. Przedmiotowe świadczenia dotyczą okresów, w których niezależnie od tego czy policjant był zdrowy czy też nie - i tak nie pełnił służby. Skarżący wskazał, że przysługuje mu na zasadzie art. 125 § 2 albo art. 124 § 2 ustawy o Policji - prawo do wszystkich żądanych świadczeń, albowiem zaszły w międzyczasie inne przyczyny niezawinione po stronie skarżącego - niepozwalające mu na powrót do służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za częściowo skuteczną i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w wersji t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej P.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji w jej pkt 1 i 4. W pozostałej części, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że materia uregulowana w art. 124 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, gwarantuje policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Warunkiem realizacji takich uprawnień jest to, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, funkcjonariusz nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie.

Powołując się na stanowisko judykatury Sąd zauważył, że gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał uwarunkować otrzymanie przedmiotowych świadczeń od nieprzerwanego pozostawania przez policjanta w służbie, to wyraźnie musiałby to stwierdzić, przewidując konieczność spełnienia takiej przesłanki. Tego rodzaju wymogu w art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jednak nie wprowadzono. W przepisie tym nie zawarto żadnego odesłania do regulacji zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Ponadto oba wskazane przepisy, jakkolwiek normują kwestie uprawnień do zawieszonej części uposażenia, to jednak odnoszą się do innego kręgu osób uprawnionych. Art. 124 ust. 2 ustawy o Policji dotyczy policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych, a jej art. 125 ust. 2 odnosi się do funkcjonariuszy, którzy zostali tymczasowo aresztowani. Zatem całkowicie nieuprawniona byłaby próba dokonywania zmiany rzeczywistej treści art. 124 ust. 2 ustawy o Policji i uzupełnianie zawartej tam regulacji przez elementy wynikające z treści normatywnej zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Zastrzeżenie "chociażby umorzenie lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby" zostało zawarte tylko w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. W art. 124 ust. 2 takiego zastrzeżenia nie wprowadzono, ale też ani wprost ani w sposób pośredni nie przewidziano żadnych ram czasowych mogących ograniczać możliwość realizacji zagwarantowanych przez ustawodawcę uprawnień płacowych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Nie uwzględnił, że przepis ten dotyczy sytuacji szeroko rozumianego pokrzywdzenia funkcjonariusza. Prowadzenie postępowania karnego przeciwko policjantowi i wynikający z tego faktu skutek w postaci zawieszenia wypłacania mu 50% uposażenia, stanowiło dla funkcjonariusza swoistą krzywdę, przy uwzględnieniu, że w końcowym efekcie policjant został uniewinniony przez Sąd. Dokonując wykładni ww. przepisu, Sąd nawiązał do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - sformułowanej w art. 8 K.p.a. - jak też do wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady, demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z tą zasadą, organy Państwa winny uczynić wszystko, aby zrekompensować swojemu funkcjonariuszowi krzywdę, jakiej doznał ze strony Państwa. Wykładnia przepisów regulujących następstwa uniewinnienia policjanta, powinna uwzględniać istotny interes policjanta z poszanowaniem normy art. 8 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP.

Konsekwencją uchylenia punktu 1 zaskarżonej decyzji ze względów opisanych powyżej, było uchylenie także jej punktu 4, którego przedmiot pozostawał w bezpośrednim związku z treścią zaświadczenia dla celów emerytalno-rentowych.

Natomiast, w ocenie Sądu, organ prawidłowo odmówił skarżącemu podwyższenia dodatku służbowego i specjalnego za okres pozostawania przez niego w zawieszeniu, gdyż zgodnie z treścią § 8 ust. 4 , jak też § 15 ust. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), dodatek służbowy może być podwyższany w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Wysokość przyznawanego dodatku specjalnego uzależnia się w szczególności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu, rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych oraz liczby dni wykonywania ich poza macierzystą jednostką. Sąd zestawił treść wyżej powołanych przepisów z faktem, że w okresie od lutego 2009 r. do sierpnia 2012 r. skarżący nie realizował swoich zdań, jak też nie miało miejsca zwiększenie obciążenia funkcjonariusza obowiązkami służbowymi ani nie nastąpiła zmiana piastowanego stanowiska. Podzielając stanowisko organu, uznał te okoliczności jako przeszkodę w podwyższeniu obydwu wskazanych wyżej dodatków.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zgłoszenia przez skarżącego gotowości do podjęcia służby w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku uniewinniającego, Sąd zauważył, że nie mogły one być przedmiotem kontroli. Wykraczały bowiem poza zakres sprawy administracyjnej będącej przedmiotem skarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Komendanta Głównego Policji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w zakresie pkt 1. Natomiast domagając się oddalenia skargi, nie określono w jakim zakresie wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy skargi kasacyjnej, a to art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten daje podstawę do wypłaty zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, pomimo ustania stosunku służbowego przed wydaniem prawomocnego wyroku, innego niż skazujący lub przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego w inny sposób niż wymierzenie kary wydalenia ze służby. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku.

Uzasadniając tak sformułowany zarzut, organ dokonał porównania art. 124 ust. 2 i art. 125 ust. 2 ustawy o Policji wskazując, że wbrew stanowisku Sądu to art. 125 ust. 2 gwarantuje prawo do wypłaty zawieszonej części uposażenia w przypadku uniewinnienia lub umorzenia postępowania, nawet jeśli rozstrzygnięcie takie zapadnie po ustaniu stosunku służbowego. Skoro ustawodawca wprowadził takie zastrzeżenie w art. 125 ust. 2 w/w ustawy, to jego brak w art. 124 ust. 2 wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było rozciągnięcie możliwości wypłaty zawieszonej części uposażenia na te sytuacje, w których uniewinnienie czy umorzenie nastąpiło po ustaniu stosunku służbowego.

Stwierdzono nadto, że budzący wątpliwości interpretacyjne art. 124 ust. 2 ustawy o Policji odnosi się do wszczętego przeciwko policjantowi postępowania karnego, a także postępowania dyscyplinarnego. Zwolnienie ze służby przed zakończeniem postępowania dyscyplinarnego, zgodnie z literą prawa i utrwalonym poglądem orzeczniczym, powoduje niemożność kontynuacji postępowania dyscyplinarnego. Obwinionym może być tylko policjant w służbie czynnej. Umorzenie postępowania dyscyplinarnego nigdy nie spowoduje reaktywacji stosunku służbowego jaki wygasł w toku jego zawisłości. Wypłata części zawieszonego uposażenia byłaby zatem bezzasadna, sprzeczna z art. 7 K.p.a. jako naruszająca interes społeczny, a także sprzeczna z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, zgodnie z poglądem judykatury stanowi, że prawo do uposażenia powinno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do podejmowania służby, rozumianej nie jako subiektywny zamiar podjęcia służby ale i obiektywną możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza Policji. Z tej przyczyny umorzenie postępowania dyscyplinarnego z uwagi na ustanie stosunku służbowego i brak w art. 124 ust. 2 ustawy treści zawartej w jej art. 125 ust. 2 powoduje brak możliwości wypłaty zawieszonej części uposażenia, w przypadku gdy umorzenie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło po zwolnieniu ze służby. Wykładnia przepisu musi mieć jednolity charakter dla obu przypadków, gdyż art. 124 ust. 1 ustawy o Policji nie pozwala na różnicowanie sytuacji policjantów, którym zawieszono postępowanie w związku z wszczęciem postępowania karnego i policjantów, wobec których zastosowano ten instrument w związku z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym.

Organ dodatkowo podniósł, że nie do wszystkich przypadków ustania stosunku służbowego będzie miał zastosowanie art. 42 ust. 7 ustawy o Policji. Nie będzie miał zastosowania, gdy policjant nie zgłosi gotowości pełnienia służby lub uchybi termonowi do jej zgłoszenia.

Zdaniem organu, gdyby chodziło wyłącznie o zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o Policji, tym bardziej zasadnym byłoby twierdzenie, że ustawodawca wprowadził w jej art. 125 ust. 2 klauzulę rozszerzającą, aby zróżnicować ten obszar w odniesieniu do sytuacji objętej art. 124 ust. 2 w/w ustawy. Wyrok uniewinniający reaktywuje stosunek służbowy policjanta, niezależnie czy był aresztowany czy nie. Jednak tylko art. 125 ust. 2 ustawy przewiduje możliwości wypłaty zawieszonej części uposażenia nawet po zwolnieniu ze służby.

Odnosząc się do dokonanej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 124 ust. 2 w/w ustawy organ uznał, że nie uwzględnia ona logiki redakcji art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. W przepisie tym zamieszczono bowiem klauzulę rozszerzającą po to, by zróżnicować oba unormowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Kontrola zaskarżonego wyroku dokonana została zatem wyłącznie w granicach wyznaczonych treścią skargi kasacyjnej, która spełniała wymagane warunki formalne. Nie była jednak trafna merytorycznie.

Komendant Główny Policji wskazał jedną tylko podstawę kasacyjną, zarzucając błędną wykładnię art. 124 ust. 2 ustawy o Policji.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną powinien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Nadto powinien wskazać, jaki należy właściwie zrekonstruować treści normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, w sposób nieuprawniony uznał, że przepis 124 ust. 2 ustawy o Policji gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do wypłaty zawieszonej części uposażenia po zakończeniu postępowania karnego i dyscyplinarnego w sposób opisany w przepisie, również wtedy, gdy funkcjonariusz nie pozostaje już w służbie. Tymczasem z przepisu tego wynika, że przesłanki determinujące jego zastosowanie zostaną spełnione wyłącznie w odniesieniu do policjanta pozostającego w służbie.

Stanowisko prezentowane przez autora skargi kasacyjnej było efektem zastosowania analogii z przepisu (analogia legis). Uznał on bowiem za konieczne określić skutki prawne stanu faktycznego objętego hipotezą art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, odwołując się do treści jej art. 125 ust. 2. Tak rozumując, w istocie uzupełnił treść art. 124 ust. 2 ustawy o Policji przez wprowadzenie dodatkowej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę treści normatywnej.

Wykładnia spornego unormowania dokonana przez skarżącego kasacyjnie nie uwzględnia jednak wielokrotnie prezentowanej już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy, zgodnie z którą przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia policjantów i funkcjonariuszy innych służb mundurowych, muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zamiarem ustawodawcy jest zróżnicowanie uprawnień finansowych określonych grup osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze często skomplikowanych metod wykładni przepisu prawnego już ustanowionego. W państwie prawa obowiązuje bowiem generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam, gdzie określonych ograniczeń lub wyłączenia nie ustanawia sam prawodawca, nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego

Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny tezy powyższe w pełni podziela.

Interpretowany przez skarżącego kasacyjnie przepis 124 ust. 2 ustawy o Policji jest bezspornie przepisem płacowym, co przy uwzględnieniu powyżej przedstawionego poglądu powoduje, że musi być odczytywany w sposób ścisły. Nadto, zgodnie z jego ratio legis, ma służyć jako przepis gwarantujący rekompensatę szkody, poniesionej przez funkcjonariusza w związku z ograniczeniem mu części należnego uposażenia wraz z przysługującymi podwyżkami, w sytuacji nieziszczenia się ustawowej przesłanki zezwalająca na takie ograniczenie.

Zarówno bezpośrednie brzmienie analizowanego przepisu jak i jego wykładnia celowościowa nakazują przyjąć, że uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, jako uprawnienie do odzyskania sui generis "zaległych" należności, nie powinno być uzależnione od pozostawania policjanta w czynnej służbie. Dlatego zasadnym jest uznanie, że wypłatę zawieszonej części uposażenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie.

Przepis art. 125 ust. 2 ustawy o Policji, wykorzystany przez skarżącego kasacyjnie do dokonania wykładni systemowej, zawiera dodatkową przesłankę, która obliguje właściwy organ do przyznania zainteresowanemu zawieszonej części uposażenia, w sytuacji, gdy umorzenie postępowania karnego, będącego przyczyną tymczasowego aresztowania, lub uniewinnienie prawomocnym wyrokiem sądu miało miejsce po zwolnieniu policjanta ze służby. Jednak przepis ten odnosi się do innego kręgu osób uprawnionych, a także wypłata zawieszonej części uposażenia uzależniona jest od innej przesłanki (wyłącznie umorzenie i uniewinnienie prawomocnym wyrokiem). Hipoteza tego przepisu różni się zatem i podmiotowo i przedmiotowo od hipotezy art. 124 ust. 2 ustawy o Policji.

Zauważyć ponadto należy, że w art. 124 ust. 2 w/w ustawy nie zawarto żadnego odesłania do regulacji zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji i ani wprost ani w sposób pośredni nie przewidziano żadnych ram czasowych mogących ograniczać możliwość realizacji zagwarantowanych przez ustawodawcę uprawnień płacowych.

Tożsame stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi w wyrokach z 10 marca 2016 sygn. akt I OSK 2533/1423, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1437/14, z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3232/14, z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 93/15, z 12 lipca 2017 sygn. akt I OSK 261/17, z 24 maja 2018 sygn. akt I OSK 2746/17, jak też w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 I OZ 103/11 publ. CBOSA. Stanowisko to jako całkowicie zasadne i w pełni adekwatne do stanu faktycznego i prawnego przyjętego w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji.

Natomiast autor skargi kasacyjnej, przedstawiając w jej uzasadnieniu argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 700/12 nie dostrzegł, że dotyczyła ona odmiennej sytuacji policjanta, który odszedł ze służby w związku z prawomocnym wyrokiem skazującym, a w międzyczasie prowadzone było postępowanie przygotowawcze dotyczące innych zarzutów, a które zakończyło się umorzeniem, już po wydaniu wyroku skazującego. Skutkiem tego wyroku było wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych.

Abstrahując od odmienności stanów faktycznych przyjętych w kontrolowanym wyroku I instancji i przyjętym w wyroku sygn. akt I OSK 700/12, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie znalazło potwierdzenia w cytowanym powyżej orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym dla zastosowania dyspozycji art. 124 ust. 2 ustawy o Policji przesłanki warunkujące otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia muszą się ziścić kumulatywnie w czasie, gdy policjant pozostaje w służbie.

Dokonując wykładni historycznej art. 124 ust. 2 ustawy o Policji Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że pierwotne brzmienie tego przepisu wskazywało jednoznacznie na możliwość ograniczenia zwrotu zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek jedynie wtedy, gdy niepozostawanie policjanta w czynnej służbie było wynikiem jego zwolnienia z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu lub jego wydalenia w związku z ukaraniem karą dyscyplinarną. Znowelizowanie art. 124 ust. 2 z mocą obowiązująca od 1 stycznia 1999 r. (art. 62 pkt 32 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw /.../, Dz. U. z 1998 r. Nr 106 poz. 668) było jedynie przeredagowaniem jego treści. W sytuacji, gdyby ustawodawca chciał uwarunkować otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia od pozostawania w służbie, niewątpliwie dokonałby właściwej zmiany w omawianym przepisie, z uwagi na jego cel i funkcję.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzupełnianie treści normatywnej art. 124 ust. 2 ustawy poprzez wprowadzenie nieuwzględnionych w nim elementów jest całkowicie nieuprawnione, gdyż prowadziłoby do niedopuszczalnego naruszenia konstytucyjnie umocowanej zasady równości i równego traktowania.

Prawo do wynagrodzenia godziwego, jednakowego za jednakową pracę lub za pracę o jednakowej wartości jest gwarantowane każdemu pracownikowi, także temu, które pozostaje związany stosunkiem służbowym.

Jak stanowi art. 32 ust 1 zd. 2 Konstytucji RP, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Natomiast zgodnie z jej art. 31 ust. 3, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są. podyktowane względami bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź koniecznością ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Uzależnienie zwrotu funkcjonariuszowi zawieszonej części uposażenia wraz z jego podwyżkami, należnymi mu ze względu na oczyszczenie go z postawionych zarzutów czy to karnych czy dyscyplinarnych od tego, czy jego stosunek służbowy wygasł przed tym zdarzeniem czy po nim, stwarza nierówność po stronie uprawnionych. Nierówność ta nie może być zdecydowanie podyktowana względami, o których mowa w art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.