Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2535/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. e i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a art. 15c art. 22a art. 24c
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej K. J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga K. J. dalej: ("wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż K. J., reprezentowana przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podała, iż w okresie od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r. była zatrudniona w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych - najpierw jako [...], a od 1987 r. jako [...]. Zaznaczyła, że w ww. okresie nie pełniła służby o charakterze operacyjnym, lecz wykonywała czynności biurowe wynikające z funkcjonowania MSW, które miały charakter zupełnie odmienny od działań, które stały się podstawą do stworzenia katalogu zawartego w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W sierpniu 1990 r. wnioskodawczyni, z racji doświadczenia zawodowego, podjęła pracę na etacie cywilnym i pełniła obowiązki [...] Ministra Spraw Wewnętrznych. W 1992 r. została funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, a następnie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie pełniła służbę do 2017 r. Powierzone zadania realizowała w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującym prawem oraz z poszanowaniem zasad etyki zawodowej i zasad moralnych, była w związku z tym wielokrotnie nagradzana i odznaczana - w tym Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę".

Organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Wskazał następnie, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] stycznia 2017 r. nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 9 lat i 17 dni, co stanowi około 26,9% ogółu jej służby, w sytuacji gdy całkowity okres służby ww. wynosi 33 lata, 6 miesięcy i 17 dni.

W świetle powyższych okoliczności nie sposób stwierdzić, że organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Znaczna część służby wnioskodawczyni pełniona była bowiem na rzecz totalitarnego państwa.

Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej. NSA zauważył, że: "(...) błahy, epizodyczny, bez znaczenia dla pozostałego okresu (służby), jest właśnie takim zaznaczeniem krótkotrwałości, które jest adekwatne dla celów ustawy." Dalej NSA stwierdził, że "Powinien to być taki okres służby, który nie pozwala potraktować byłego funkcjonariusza jako zaangażowanego, aktywnie służącego totalitarnemu ustrojowi. Jak słusznie zauważył organ, to taki okres, w którym funkcjonariusz nie zdoła zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, a co więcej, nie zdoła wykorzystać ich w praktyce".

NSA podniósł, iż: "Całkowicie błędne jest również stwierdzenie Sądu I instancji co do tego, że organ mylnie zakwalifikował okres trzech lat służby na rzecz totalitarnego państwa, jako niebędący krótkotrwałym, gdy funkcjonariusz sumiennie pełnił obowiązki przez 24 lata. Zamieszczona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka w postaci krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest tożsama pod względem znaczeniowym z przesłanką zamieszczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc przesłanką związaną z wymogiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W konkluzji NSA stwierdził, iż do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek, stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tegoż przepisu.

Podobne refleksje, jak zauważył organ, można również odnaleźć w innych orzeczeniach sądowych, w tym m.in. w wyrokach: NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, WSA w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18 (publ. CBOSA).

Pismem z dnia 26 maja 2021 r. K. J., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, a w efekcie odmowę wyłączenia stosowania przepisów ustawy, pomimo ujawnionego stanu faktycznego,

- art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i 12 ustawy zaopatrzeniowej poprzez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego w sytuacji spełnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 8a tej ustawy, spowodowanego pominięciem - w zakresie dokonywania wykładni art. 8a - zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji oraz ratio legis przepisu,

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stanowiącego o zasadzie praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego w zakresie przesłanek zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej z przekroczeniem granic prawa,

- art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sprawie dotyczącej tak istotnej materii jak prawo do zabezpieczenia społecznego,

- art. 7b i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, co przejawiło się jako brak rozważenia słusznego interesu skarżącej (prawa do wypracowanej z narażeniem zdrowia i życia emerytury) w relacji do interesu społecznego, a tym samym zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej de facto wbrew woli ustawodawcy,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktów i dowodów świadczących o ponadprzeciętnym zaangażowaniu skarżącej w obowiązki na rzecz demokratycznej Ojczyzny i warunkach pełnionej służby, jako przesłanek wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi pełnomocnik podniósł w szczególności, że skarżąca w okresie od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] lipca 1990 r. była zatrudniona w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Złożywszy ślubowanie funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej została przyjęta do służby jako [...] (które to czynności wykonywała do 1987 r.), a następnie, po zdaniu państwowego egzaminu potwierdzającego znajomość [...], wykonywała obowiązki [...] (od 1987 do 1990 r.). Z dokumentów zgromadzonych w IPN wynika, iż etat skarżącej był przypisany do Departamentu [...] MSW. W ww. okresie nie pełniła ona służby o charakterze operacyjnym, lecz wykonywała czynności biurowe wynikające z funkcjonowania MSW. W Departamencie [...] funkcjonowało jedyne biuro [...] w ówczesnym MSW, które wykonywało czynności na rzecz różnych jednostek Ministerstwa oraz innych jednostek administracji państwowej. Znajduje to potwierdzenie w aktach pozostających w dyspozycji IPN.

Z powyższego wynika, że w świetle założeń ustawy zaopatrzeniowej nie jest zasadnym negatywne ocenianie służby skarżącej w okresie przed 1990 r. W szczególności zaś działania służbowe skarżącej w latach 1981 - 1987 mają charakter zupełnie odmienny od działań, które de facto stały się postawą do stworzenia katalogu zawartego w art. 13b ww. ustawy.

Zakończywszy z dniem [...] lipca 1990 r. służbę skarżąca, z racji doświadczenia zawodowego (biurowego), podjęła próbę zatrudnienia na etacie cywilnym (na umowę o pracę) i wykonywała obowiązki służbowe jako pracownik MSW na stanowisku [...] ministra. Następnie w 1992 r., przeszedłszy pełen proces rekrutacji, skarżąca została funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, gdzie pełniła służbę do czasu utworzenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i dalej w strukturze ABW pełniła służbę do 2017 r. Jej służba na rzecz III i IV RP objęła okres 24 lat i sześciu miesięcy. W okresie tym była bardzo wysoko oceniana jako funkcjonariusz oraz nagradzana przez przełożonych. Otrzymała również dwa odznaczenia, tj. Brązowy Krzyż Zasługi (w 2002 r.) oraz Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę".

Pełnomocnik podniósł dalej, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął bezkrytycznie, iż wskazany okres 9 lat i 17 dni stanowi służbę na rzecz państwa totalitarnego, nie dokonując w tym zakresie żadnej własnej oceny ujawnionych faktów i dowodów. Oceny takiej organ nie podjął mimo, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosunkowo liczne dokumenty, które świadczą o tym, że podejmowane przez skarżącą działania w okresie przed 31 lipca 1990 r. trudno uznać za "działania na rzecz państwa totalitarnego". Organ ograniczył się tylko do rozpoznania matematycznie ujętych proporcji okresu służby przed i po 31 lipca 1990 r. Nie rozważył zatem całości materiału dowodowego, co w związku z dokonywaną przez organ wykładnią przepisu ma fundamentalne znaczenie dla treści wydanej decyzji.

Zdaniem pełnomocnika, organ w sposób błędny dokonał wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Całkowicie pominął bowiem cel istnienia przedmiotowego przepisu oraz materię jakiej dotyczyło prowadzone postępowanie, de facto postępując wbrew założeniom wynikającym z uzasadnienia projektu ustawy, na podstawie której dokonano pozbawienia skarżącej emerytury. Tymczasem podstawą wprowadzenia nowelizacji przepisów dotyczących uprawnień emerytalnych była i jest zasada sprawiedliwości społecznej, którą ustawodawca i projektodawca w wyraźny sposób akcentowali w toku procedury legislacyjnej, a zatem zasada fundamentalna dla rozstrzygnięć w tej mierze. Realizacją zaś tej zasady jest wyłączenie względem skarżącej stosowania przepisów drastycznie obniżających jej świadczenie przyznane w wolnej Polsce.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie analizował wszystkich przesłanek wskazanych w treści art. 8a i skupił się tylko na jednej z nich. Organ nie wskazał dlaczego pominął de facto wszelkie inne okoliczności poza matematyczną wielkością wyrażającą okres służby. Takie zaniechanie pozostaje w oczywistej sprzeczności nie tylko z treścią ww. przepisu, ale także z ukształtowaną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana wyżej ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego".

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.

Wskazać przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zakwestionować stanowiska organu, że służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. nie jest krótkotrwała. Przeczy temu okres tej służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - 9 lat i 17 dni, jak i w ujęciu proporcjonalnym - ponad 26% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 33 lata, 6 miesięcy i 17 dni. Niemniej jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej - jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ze względu na charakter służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w szczególności z narażeniem życia i zdrowia po dniu 12 września 1989 r.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z przedstawioną wyżej wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Ponadto organ uwzględni przebieg długoletniej służby skarżącej po dniu 12 września 1989 r. przedstawiony w piśmie Szefa ABW z dnia [...] maja 2018 r., charakter pełnionych zadań i obowiązków, wyróżnienia i nagrody, a przede wszystkim fakt odznaczenia skarżącej w dniu [...] października 2002 r. Brązowym Krzyżem Zasługi oraz w 2011 r. Medalem Złotym "Za długoletnią służbę". Weźmie pod uwagę, że zasługi i osiągnięcia skarżącej w służbie nie mogą być przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.