Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1848/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 par. 1, art. 9, art. 35 par. 1 i 2, art. 64 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 535/18 sprawy ze skargi A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. G. H. (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO), z dnia [...] maja 2018r., wydanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., Wójt Gminy Ełk, zezwolił Skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" A.G. H., z siedzibą w [...], na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej, w obrębie miejscowości [...] i [...] dz. nr [...], [...] i [...] urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego, to jest sieci światłowodowej, na powierzchni 120,36 m2, na okres od dnia [...] września 2015r. do dnia [...] stycznia 2017r., odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą, na okres od [...] września 2015r. do [...] września 2015r., a także na prowadzenie robot w pasie drogowym oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okres od [...] września 2015r. do [...] października 2015r., w wysokości 102,22 zł, za okres od [...] października 2015r. do [...] grudnia 2015r. w wysokości 3.798,76 zł, za okres od [...] stycznia 2016r. do [...] grudnia 2016r. w wysokości 21.664,80 zł oraz za okres od [...] stycznia 2017r. do [...] stycznia 2017r. w wysokości 1.840,02 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że opłaty zostały naliczone za okresy roczne, przy czym, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lipca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 408/17), za okres od złożenia wniosku, do dnia [...] października 2015r. opłatę ustalono wg stawek określonych w uchwale Nr XXIl/194/04 Rady Gminy Ełk, z dnia 1 października 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a za okres od dnia [...] października 2015r. do końca okresu, na jaki złożono wniosek, stosownie do uchwały Nr XVl/105/2015 Rady Gminy Ełk, z dnia 29 września 2015r., w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Wyjaśnił również, że w dniu [...] września 2015r. zezwolił Ł. R. prowadzącemu działalność pod nazwą "[...]", na zajęcie powyższego pasa drogowego, w celu prowadzenia robót, polegających na budowie szerokopasmowej sieci światłowodowej. Z tego też względu, nie mógł wydać kolejnego zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie przedmiotowego pasa drogowego, na które zezwolenie zostało już wydane, a roboty w nim określone zostały wykonane przed złożeniem wniosku.

Podkreślił, że sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062), w tym art. 54 ust. 8, gdyż wniosek dotyczył wyłącznie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, a nie prowadzenia robót, a przepisy w/w ustawy nie zwalniają żadnych podmiotów z opłat, za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Uprawnienia powyższe obejmują regionalną sieć szerokopasmową, którą stanowi sieć szerokopasmowa lub infrastruktura telekomunikacyjna realizowana w ramach programów operacyjnych przez określone podmioty, do których wnioskodawca nie należy.

Wskazał również, że odmówił wydania zezwolenia za okres poprzedzający złożenie wniosku, bowiem zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy niż od dnia złożenia wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2018r., SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem uruchamianym przez wniosek zainteresowanego podmiotu, tak więc treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania i wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.

We wniosku z dnia [...] września 2015r. Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi w celu wbudowania sieci światłowodowej, na okres od dnia [...] września 2015r. do dnia [...] grudnia 2040r., następnie modyfikując wniosek, co do daty końcowej wskazał na dzień [...] stycznia 2017r. Organ pierwszej instancji był więc związany treścią wniosku, w zakresie celu zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury) i daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury. Natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować okres dopiero od daty złożenia wniosku. Wniosek o wydanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego wpłynął do organu w dniu [...] września 2015r., w związku z tym zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej zostało wydane od tej daty.

SKO uznało również, że prawidłowo ustalono opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek wynikających, z dwóch różnych uchwał, co wynikało ze stanowiska zajętego w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 lipca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 408/17).

Zdaniem SKO, postępowanie nie było prowadzone również w sposób przewlekły, złożenie bowiem 31 wniosków w okresie 30 dni, z których część została złożona na kilka dni przed wejściem w życie nowej uchwały, mogło wpłynąć na organizację pracy, a tym samym, na czas załatwienia sprawy.

Podkreśliło również, że art. 40 ust. 5 u.d.p. nie może mieć zastosowania, bowiem nie doszło jeszcze do ustalenia w sposób ostateczny, wysokości opłaty za pierwszy rok zajmowania pasa drogowego. Zgodziło się natomiast z zarzutem nieprawidłowego doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, zamiast jej pełnomocnikowi. Uznało jednak, że pomimo wadliwego doręczenia decyzji, strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji z tytułu tego uchybienia, bowiem pełnomocnik strony wniósł odwołanie w terminie. Nie podniesiono również żadnych okoliczności, z których dałoby się wywieść, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Sąd I instancji po rozpoznaniu skargi, złożonej przez Skarżącego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu podkreślił, ze sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2017r. (sygn. akt II SA/Ol 408/17) uchylił poprzednią decyzję SKO w Olsztynie, z dnia [...] marca 2017r., oraz utrzymaną nią w mocy, decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast rozpoznając sprawę po wydaniu powyższego, prawomocnego wyroku, organy będąc związane z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku, uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania.

Podkreślił, że w zakresie ustalenia opłaty, za zajęcie pasa drogowego, opisanego we wniosku Skarżącego z dnia [...] września 2015r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] grudnia 2016r., organ pierwszej instancji był związany wnioskiem Skarżącego. Wniosek ten dotyczył wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc zastosował art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej jako: u.d.p.)

W dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to jest w dniu [...] września 2015r., obowiązywała uchwała Nr XXIl/194/04 Rady Gminy Ełk z dnia 1 października 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 195, poz. 2798). W dniu 29 września 2015r. Rada Gminy Ełk przyjęła nową uchwałę nr XVI/105/2015 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, w dniu 14 października 2015r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015r. Uznał więc że sporną opłatę ustalono prawidłowo, z uwzględnieniem stawek przewidzianych w powyższych uchwałach, a więc za okres od [...] września 2015r. do [...] października 2015r., w oparciu o stawki uchwały z dnia 1 października 2004r. nr XXII/194/04, a za okres od dnia [...] października 2015r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr XVI/105/2015 z dnia [...] września 2015r. z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni.

Nie podzielił zarzutu wskazującego że kontrolowane postępowanie zostało poprzedzone postępowaniem z wniosku Ł. R. "[...] ", z dnia [...] września 2015r., które zakończyło się wydaniem decyzji, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót, polegających na budowie szerokopasmowej sieci światłowodowej, na tożsamych działkach. W tej kwestii wypowiedział się już Sąd orzekający już uprzednio w niniejszej sprawie przesądzając, że wniosek Ł. R. dotyczył wydania zezwolenia, tylko na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Podkreślił, iż z treści art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), nie można wywieść obowiązku wezwania przez organ, Ł. R. do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku. Powołany przepis nie nakłada bowiem na organy administracji, obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z jego treści nie wynika obowiązek udzielania przez organ stronie postępowania administracyjnego porad, co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Organ natomiast w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. nie ma obowiązku zastępowania strony w jej aktywności, przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy jednak pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a. wyjaśnił, że Skarżący złożył wniosek do organu pierwszej instancji w dniu [...] września 2015r. Uchwała Rady Gminy Ełk nr XVI/105/2015 z dnia 29 września 2015r. obowiązywała od dnia [...] października 2015r., a w dniu [...] listopada 2015r. wydano decyzję zezwalającą Skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego i ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Podkreślił, co wynika z materiału dowodowego, że sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego, zajmuje się jedna osoba, a przeciętnie do urzędu wpływa ok. 12 wniosków miesięcznie. W okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. wpłynęło do organu aż 31 wniosków Skarżącego, o zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej w pasie drogowym dróg gminnych, a także inne wnioski w podobnych sprawach. Wpłynęło to na przedłużenie terminu rozpatrywania spraw. Wszystkie wnioski zostały złożone w momencie, gdy infrastruktura sieć światłowodowa została już umieszczona. Sytuacja ta wymagała analizy, od kiedy można udzielić zezwolenia, gdyż doktryna i orzecznictwo nie dawały jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. W tych okolicznościach nie uchybiono ustawowemu terminowi do załatwienia sprawy.

Od powyższego wyroku, Skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( t.j. Dz.U. 2017 poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p., w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie podtrzymał decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie Skarżącego znacznie wyższą stawką opłaty z tytułu zajęcia tego pasa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Ełk z dnia 29 września 2015 r., podczas gdy na skutek celowego przewlekania rozpoznania sprawy wydano decyzję w dacie obowiązywania nowej, wyższej stawki opłat,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie działał w zwłoce, pomimo iż orzecznictwo NSA jasno wskazuje, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia również wtedy gdy organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jej niezałatwienie niezwłocznie jest podyktowane przyczynami organizacyjnymi i brakami kadrowym i za co strona nie może ponosić odpowiedzialności,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że organ I instancji słusznie nie wezwał Ł. R. do uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy nie ma przeszkód, aby jeden wniosek obejmował zarówno żądanie zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tym bardziej, że Gmina nie określiła wzorów ani procedur dotyczących składanych wniosków, a wniosek ten zawierał błędy, które organ winien wyłapać i na podstawie art. 9 k.p.a. dbać o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa i w konsekwencji wezwać ją do uzupełnienia braków stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiał zaufania obywateli do organów Państwa.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w świetle okoliczności przedstawionych przez Skarżącego skarga powinna zostać uznana i w konsekwencji winno się uchylić zaskarżoną decyzję,

2. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy w związku z rażącym naruszeniem prawa przez Organy, postępowanie przed Organem I instancji było celowo przewlekane, a w konsekwencji na Skarżącego została nałożona znacznie wyższa opłata.

Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04).

Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, jak również na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy również wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały sformułowanie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo).

Zauważyć należy, iż Skarżący zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. uczynił to w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzut ten, jako że art. 40 u.d.p. jest przepisem prawa materialnego winien być rozpoznany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego.

Przytaczając art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał na naruszenie tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię. Natomiast przepis art. 40 u.d.p. zawiera wiele jednostek redakcyjnych, które w zarzucie nie zostały wskazane. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Natomiast poprzez błędną wykładnię należy rozumieć, mylne rozumienie treści przepisu. Sformułowanie takiego zarzutu zobowiązuje więc Skarżącego do wykazania, na czym polegało niewłaściwe rozumienie treści przepisu przez Sąd I instancji, jak również, wskazania w jaki sposób, zdaniem Skarżącego należy naruszony przepis rozumieć.

Skarżący w ramach zarzutu określonego w punkcie I.1 nie wskazał nie tylko którego przepisu, jednostki redakcyjnej art. 40 u.d.p. zarzut dotyczy, a także na czym polega błędna jego wykładnia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do określenia, w czym Skarżący upatruje niewłaściwą wykładnię wskazanego przepisu. W tym stanie rzeczy zarzut ten nie może być poddany ocenie, a w związku z tym okazał się nie uzasadniony.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że organ I instancji zasadnie nie wzywał Ł. R. do uzupełnienia wniosku, o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenia urządzeń w pasie drogowym.

Zauważyć w związku z tym należy, że zaskarżony wyrok był przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok ten jest prawomocny. W wyroku tym Sąd podkreślił, że wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2015 r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R., ponieważ wniosek ten dotyczył wydania zezwolenia, tylko na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto, termin zajęcia pasa drogowego wskazano na okres od dnia [...] września 2015 r. do [...] września 2015 r. Wnioski różniły się więc przedmiotem żądania.

Zauważyć należ, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku tego Sądu, z dnia [...] lipca 2017 r. Tym samym, wobec tego, iż kwestia to została już rozstrzygnięta w wyroku z dnia [...] lipca 2017r., a Sąd I instancji w tym względzie był związany wskazaniami zawartymi w tym wyroku, zarzut ten nie może podlegać ponownej ocenie. Tym samym Skarżący nie może zarzucać zasadnie, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a. nie wzywając, co należy podkreślić, strony innego postępowania do uzupełnienia braków wniosku, które miałoby polegać na złożeniu nowego wniosku, w innym przedmiocie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, niezależnie od zamieszczenia ich w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, czy też w ramach naruszenia prawa procesowego, wskazane przez Skarżącego, dotyczą uchybień procesowych. Z tego też względu zasadne jest rozpoznanie ich w sposób łączny, bowiem odnoszą się one do zaistniałej przewlekłości postępowania, a w konsekwencji nie załatwienia sprawy, co skutkowało obciążeniem Skarżącego znacznie wyższymi stawkami opłat.

Zauważyć należy przy tym, iż Skarżący nie sformułował powyższych zarzutów zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 p.p.s.a. Wskazując bowiem na naruszenie art. 35 k.p.a. i 8 k.p.a. nie wskazał której jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu zarzut dotyczy, natomiast analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jedynie na ustalenie, iż zarzut naruszenia art. 8 k.p..a. dotyczy jego § 1.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy ponownie rozpatrując sprawę ustaliły opłatę, za okres od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] października 2015 r., w oparciu o stawki ujęte w uchwale z dnia 1 października 2004 r. nr XXII/194/04, natomiast za okres od dnia [...] października 2015 r. w oparciu o stawki ujęte w nowej uchwale nr XVI/105/2015 z dnia 29 września 2015 r., z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni.

Natomiast zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).

Skarżący złożył wniosek do organu pierwszej instancji w dniu [...] września 2015r. Uchwała Rady Gminy Ełk nr XVI/105/2015 z dnia 29 września 2015r. zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015r., a w dniu [...] listopada 2015r. wydano decyzję zezwalającą skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego i ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Zasadnie przy tym wskazał Sąd I instancji że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, lecz bez uszczerbku dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r., wskazał, iż sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego zajmuje się jedna osoba, a przeciętnie do urzędu wpływa ok. 12 wniosków miesięcznie. W okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. wpłynęło do organu aż 31 wniosków Skarżącego o zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej w pasie drogowym dróg gminnych, a także inne wnioski w podobnych sprawach. Wpłynęło to na przedłużenie terminu rozpatrywania spraw. Natomiast żądania wskazane we wnioskach wymagały analizy, od kiedy można udzielić zezwolenia, gdyż doktryna i orzecznictwo nie dawały jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii. W tych okolicznościach, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie zaistniało uchybienie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, natomiast Skarżący nie może domagać się przy tym, uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu spornej opłaty.

Dodać należy, iż bez znaczenia dla wymiaru opłaty, było wydanie zaskarżonej decyzji w dniu [...] listopada 2015r., bowiem od dnia [...] października obowiązywały już nowe stawki opłat, na podstawie uchwały Rady Gminy Ełk nr XVI/105/2015 z dnia 29 września 2015r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., należy podkreślić, iż przepis ten, nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też świadczenia usług doradztwa.

Obowiązek informacyjny określony w art. 9 k.p.a. nie może być utożsamiany z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach.

Organy czuwają bowiem, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i to w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika natomiast obowiązek organu udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Strony nie jest bowiem zwolniona od działań mających na celu dbałość o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W ramach obowiązków z art. 9 k.p.a., organ nie może zastępować strony w jej działaniach. Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ nie może jednak zastąpić strony i samodzielnie określić przedmiotu żądania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.