Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2535/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 27 i 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1165/10 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. nr XLI/228/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1165/10 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. nr XLI/228/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Leszno wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez zawarcie w uchwale ustaleń dla terenów pozostających poza granicami planu miejscowego wyznaczonymi w uchwale o przystąpieniu do planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie zakresu projektu miejscowego planu", poprzez brak określenia szerokości frontu działek dla terenów innych niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak ustaleń planu w zakresie minimalnej powierzchni działki m.in. dla terenów oznaczonych symbolami: 10MW/U, 45MW/U, 64MW/U, 71MW/U, 91MW/MN/U, 92MW/MN/U, 107MW/MN/U, 40U, 58U, 62U, 70U, 77U, 81U, 114U, 67U/P, 85U/P, 86U/P, 90U/P, 108U/P oraz przez brak ustaleń planu w zakresie określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego;

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w planie norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, w zakresie ustaleń § 46 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do "adaptacji istniejących podziałów geodezyjnych" oraz "korekt istniejących podziałów", jak również zaleceń w zakresie "połączenia i ponownego podziału";

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, poprzez brak określenia powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolem 20MN/U i 72MN/U;

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w wyniku braku podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 39 tej ustawy;

- art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., § 5 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania z zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), poprzez sporządzenie rysunku planu miejscowego na mapie, na której brak jest klauzuli poświadczenia dokumentu za zgodność z oryginałem przechowywanym w zasobie;

- § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, poprzez stosowanie nazewnictwa i oznaczeń uniemożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu tego planu.

Ponadto Wojewoda Mazowiecki zarzucił, że uchwała zawiera szereg błędów i niespójności uniemożliwiających powiązania tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z rysunkiem planu, co spowodowało naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. uznał, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu powodującym stwierdzenie jej nieważności.

Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów skargi, to jest naruszenia dyspozycji art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w uchwale ustaleń dla terenów pozostających poza granicami planu miejscowego wyznaczonymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, Sąd stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem granice określone na rysunku planu odpowiadają swym zakresem uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że nakłada on na organ obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości objętych tym planem. Zakres tych regulacji doprecyzowuje § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu, zgodnie z którym ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis § 46 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych jedynie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej z dopuszczonymi usługami podstawowymi, a ust. 3 tego paragrafu ustala minimalną szerokość frontu nowych działek budowlanych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.

Rada Gminy Leszno w odpowiedzi na skargę wskazała, że brak ten uzasadnia to, iż tereny te w większości są zainwestowane, a podział nieruchomości jest już niemożliwy. W konsekwencji faktycznie w planie należałoby zamieścić zapis o braku parametrów w tym zakresie w odniesieniu do pozostałych terenów. Okoliczność ta, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności § 46 zaskarżonej uchwały. Wówczas zostałaby bowiem stwierdzona nieważność tego aktu prawa miejscowego w zakresie w jakim odpowiada ona przepisom prawa, gdyż zawiera uregulowania odnoszące się do działek budowlanych dla zabudowy jednorodzinnej. Z uwagi na zaistniałe okoliczności faktyczne uchybienie to nie może zatem powodować stwierdzenia nieważności całej uchwały planistycznej, gdyż faktycznie zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać jedynie negatywne rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Odnośnie określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom organu skarżącego unormowanie takie zawiera § 46 ust. 4 zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni zarzut w tym zakresie bezzasadnym.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez Radę Gminy Leszno art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność zapisów planu miejscowego z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a w szczególności art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. jest jedynie zaleceniem nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek dokonania takich czynności. Nie stoi on w sprzeczności z powołanym wyżej art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który również daje stronom jedynie taką możliwość, a nie obowiązek.

Kolejny z podniesionych przez Wojewodę Mazowieckiego zarzutów, dotyczący nieokreślenia udziału powierzchni biologiczno czynnej dla terenów oznaczonych symbolami 20MN/U i 72MN/U, jest - w ocenie Sądu I instancji - także nietrafiony. Regulacja ta dla obydwu tych terenów określona jest w § 81 ust. 5 pkt 2 kwestionowanej uchwały, a wysokość jej określono na 30%.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez brak zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, przez brak podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 39 tej ustawy. Uchwałę Rady Gminy Leszno w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania wsi Leszno etap A podjęto 29 marca 2007 r., a więc na ponad półtora roku przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która zaczęła obowiązywać od 15 listopada 2008 r. Po wejściu w życie przepisów tej ustawy ogłaszano o możliwości zapoznania się z projektem planu i prognozą zarówno w urzędzie gminy jak i w prasie, o czym świadczą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut, że uchwała ta zawiera błędy i niespójności powodujące brak możliwości powiązania tekstu planu miejscowego z rysunkiem planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,

mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, poprzez naruszenie

art. 133 i 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.";

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), oraz art. 98b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także błędną interpretację przepisów art. 15 ust. 2 i 3 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu i art. 39, w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że poddał postępowaniu nadzorczemu uchwałę Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Leszno - Etap A, która wpłynęła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wraz z dokumentacją prac planistycznych w dniu 7 grudnia 2009 r. W ramach prowadzonego postępowania, w trybie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), Wojewoda Mazowiecki zwrócił się pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. do Wójta Gminy Leszno z prośbą o ustosunkowanie się do zastrzeżeń, dotyczących uchwały oraz procedury planistycznej. W odpowiedzi Wójt Gminy Leszno, przy piśmie z dnia 29 grudnia 2009 r., przedłożył Wojewodzie Mazowieckiemu drugi egzemplarz tej samej uchwały, który jednakże w istotnym stopniu różnił się od pierwotnej wersji uchwały, przekazanej Wojewodzie do oceny.

W związku z powstałą sytuacją, w której w obrocie prawnym zaczęły funkcjonować dwie różne wersje tej samej uchwały, Wojewoda Mazowiecki wystąpił pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. do Wójta Gminy Leszno z prośbą o wyjaśnienie oraz wskazanie, która wersja stanowi rzeczywistą uchwałę w sprawie planu, przyjętą w dniu 26 listopada 2009 r. przez Radę Gminy Leszno. Wójt Gminy Leszno, pismem z dnia 11 lutego 2010 r. udzielił wyjaśnienia, zgodnie z którym druga wersja uchwały stanowi wynik wniesienia zmian, zarówno do tekstu uchwały przyjętej przez Radę Gminy Leszno, jak i do jej załącznika graficznego, mających na celu wyeliminowanie z uchwały uchybień, na które zwrócił uwagę Wojewoda Mazowiecki w swoim wystąpieniu do Wójta Gminy i doprowadzenie do zgodności uchwały z prawem.

Z uwagi na powyższe Wojewoda Mazowiecki dalsze czynności nadzorcze prowadził w odniesieniu do pierwszej wersji uchwały, która zgodnie z tymi wyjaśnieniami, stanowiła rzeczywisty akt woli Rady Gminy Leszno, pouczając równocześnie Wójta o niedopuszczalności działań, polegających na zmianie treści uchwalonego aktu Rady Gminy, bez stosownego, wymaganego przepisami, trybu dokonania takiej zmiany (pismo z dnia 2 czerwca 2010 r.). Właśnie ta wersja uchwały, podjęta na posiedzeniu Rady Gminy, została przez organ nadzoru zaskarżona, w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako naruszająca prawo, w stopniu stanowiącym przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Równocześnie w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2010 r. (Nr 16, poz. 266) został opublikowany, na wniosek Wójta Gminy Leszno, tekst uchwały Rady Gminy Leszno z dnia 26 listopada 2009 r. Nr XLI/228/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Leszno - Etap A, w wersji zmienionej bez wiedzy Rady Gminy i z pominięciem stosownego trybu zmian. Zgodnie z uzasadnieniem do wyroku, Sąd rozpoznając skargę odniósł się jednak do tej wersji uchwały, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a więc zgodnie z wcześniejszymi wyjaśnieniami, do wersji zmienionej w stosunku do oryginalnego aktu przyjętego przez Radę Gminy. Tym samym Sąd usankcjonował działanie gminy, polegające na doręczeniu do organu nadzoru dwóch aktów o różnej treści, przy czym tylko pierwotny akt przeszedł procedurę i został uchwalony przez Radę Gminy. Trudno zatem traktować drugi (poprawiony) akt, jako uchwałę w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Leszno wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 134 p.p.s.a. - mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie rozpoznając skargę poddał kontroli legalności uchwałę, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a więc w wersji zmienionej w stosunku do przyjętej przez Radę Gminy w dniu 26 listopada 2009 r. Wbrew bowiem twierdzeniu Wojewody Mazowieckiego nie można przyjąć, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie wersje uchwały z dnia 26 listopada 2009 r., wersja uchwalona przez Radę Gminy Leszno oraz wersja opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2010 r. (Nr 16, poz. 266).

Akt normatywny obowiązuje, tzn. staje się częścią systemu prawnego, dopiero z chwilą dokonania ostatniej z czynności składających się na akt jego stanowienia, którą jest należyta promulgacja aktu. Ogłoszenie ustawy, rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego jest, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie tych aktów. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 29 ust. 1 u.p.z.p. przewidywał ponadto w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

A zatem nie może ulegać wątpliwości, że w systemie prawnym obowiązuje uchwała z dnia 26 listopada 2009 r., w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2010 r. (Nr 16, poz. 266). Fakt dokonania w tej uchwale po dniu 26 listopada 2009 r. a przed dniem jej opublikowania zmian nie wywołał skutku w postaci wprowadzenia do systemu prawnego nowej uchwały w kwestii przedmiotowego planu. Obowiązkiem jednak Sądu I instancji było w takim wypadku, pomimo braku w skardze stosownych zarzutów, dokonanie - zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości trybu jej ustanowienia. Każdy organ może bowiem podejmować działania polegające na stanowieniu prawa miejscowego wyłącznie na podstawie przepisów prawa.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dochowanie trybu jego stanowienia jest szczególnie istotnie w świetle wymogów zawartych w art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 423/05 (ONSA i wsa 2006/6/164), przepis ten odnosi się expressis verbis do "planu", a nie do "planu obowiązującego". Gdyby ustawodawca chciał odnieść obowiązek określony w tym artykule do zmiany planu wyłącznie obowiązującego, a więc tego, który wszedł już w życie, to zapewne użyłby stosownego określenia. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić - w myśl wymagań art. 27 u.p.z.p - tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. Należy mieć przy tym na uwadze, że instytucja sprostowania błędu, gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego (publikowany w stosownym organie promulgacyjnym), może obejmować jedynie szczególne przypadki, gdy nie ma wątpliwości, że pomiędzy treścią przyjętego aktu a wolą prawodawcy wystąpiła różnica będąca wynikiem oczywistego błędu, nie powodującego zmian w treści tego aktu.

Niedokonanie zatem przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie nastąpiło z naruszeniem art. 134 p.p.s.a., ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwczesny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Dokonanie bowiem oceny zgodności ustaleń miejscowego planu z powołanymi przepisami prawa materialnego wymaga uprzedniego przesądzenia, że ustalenia te zostały wprowadzone do planu z zachowaniem ustawowo określonego trybu sporządzania tego planu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.